urf · H5A5URF2d2 · 2018-02-15 00:00:00 — just sanktionsfrågan, de möjliga konsekvenserna (som också kan vara posi- Ansvarsutkrävande säger, formellt språkligt, ingenting om att det före- ligger någon form av informationsskyldighet. Men för att ansvar ska kunna utkrävas skapas olika arrangemang som säkrar att den underordnade nivån, eller personen, har en skyldighet att lämna information om utförandet av olika 85 2007, s. 4. 86 Federalist Papers, nr. 55 av Federalist Papers är det inte helt klar om eller var författare, kongressens hemsida anger båda som De flesta forskare förefaller dock anse att det var . 87 La a le droit de compte à tout Agent public de son administration. 89 2001, s. 4. 91 Bemelmans-Videc 2007, s. 24. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Att termen ansvar har en tydlig etymologisk koppling också till skyldigheten att redovisa och försäkra framgår av etymologiska ordbok92 och också den tämligen omfattande artikeln om ansvar i . De engelska och svenska orden kan därmed sägas täcka olika delar i en process. Engelskans term tydliggör kravet på redovisning men implicerar sanktioner om det som sägs i redovisningen, eller framkommer på annat sätt, inte är tillfredsställande. Svenskans term tar fasta på sanktionerna men implicerar också skyldigheten att lämna redovisning. Oavsett dessa olika ingångar finns det en omfattande forskning om de bieffekter som uppträtt i samband med de reformer som syftat till att skapa bättre accountability och ansvarsutkrävande. kunde referera till en omfattande forskning. Denna forskning tar särskilt upp de negativa effekterna av olika former av mätningar av prestationer. Det får anses som välkänt att krav på sådana mätningar skapar incitament för strategiska beteenden som gör att produktionssystemet ökar mängden prestationer i förhållande till vissa kriterier, trots att dessa prestationer inte är de som är mest ändamålsenliga i förhållande till målen med verksamheten. Verksamheten riktas mot sådana typer av ärenden, eller grupper av människor, där det är lätt att kvantifiera att verksamheten är framgångsrik. Forskningen har pekat på att sådana mätningar kan motverka innovationer, att förhållanden som inte är jämförbara ställs mot varandra och så vidare. Den omfattande forskningen kring dessa negativa sidoeffekter och fenomen som goal displacement refereras i betänkande sedan.93 Därefter har detta belysts ytterligare av olika forskare.94 Under de allra senaste 2 – 3 åren är det också uppenbart att debatten om de effekter som här berörts har kommit att spridas till fler grupper och också kommit att bli en del av en mera spridd och allmän diskussion. I den kritiska diskussionen av ansvarsutkrävande – för att använda det svenska ordet – pekas också på riskerna för ett ”se-bakåt-tänkande” och jakt på syndabockar. Det viktiga , har vi hört företagsledare – och ibland politiker – säga, är inte att se bakåt utan i stället se vad som kan göras för att saker och ting ska fungera bättre . har allmänheten konfronterats med en rad avslöjanden, inte minst gjorda av journalister, om missförhållanden i inte sällan skattefinansierad verksamhet. Upprördheten är ofta betydande och ibland ställs också frågor om varför statens organ inte själva upptäckt missförhållandena. Mot denna bakgrund är det ofrånkomligt att i en diskussion om den grundläggande synen på effektivitetsrevisionen något utförligare diskutera innebörden av ansvar och ansvarsutkrävande och också förhållandet mellan lärande och kontroll. 93Styrutredningen , s. 167–169. 94Till exempel 2014, Pollitt och Bouckaert 2011, Leeuw 2011 och 2018. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET 5.1.1 Innebörden av ansvar och ansvarsutkrävande Ovan berördes innebörden av ansvarsutkrävande i samband med diskussionen om hur detta svenska ord förhöll sig till accountability. Om innebörden av ansvarsutkrävande något utvecklas förutsätter ansvarsutkrävande att en uppdragsgivare ställer krav på en utförare eller uppdragstagare och att uppdragsgivaren har rätt att vidta åtgärder som kan vara negativa för uppdragstagaren om inte denne fullgjort sina skyldigheter (och förstås positiva åtgärder i motsatt fall). Denna relation ger en dubbel innebörd åt ansvar. Ansvar har en framåtriktad dimension och kan därmed översättas med uppgift eller skyldighet.95 (se till exempel och ). Men ansvar används också i en bakåtriktad betydelse. Det handlar om, som framhålls ovan, någon form av konsekvenser som kan följa om genomförandet av dessa skyldigheter brustit. ger här bland annat alternativen ”bära följderna” och ”stå till svars”. De två innebörderna har ett tydligt samband. Det är först om det finns ett ansvar i den framåtriktade betydelsen som vi kan anse att någon ska stå till svars eller bära konsekvenserna när skyldigheten inte fullföljts eller att den som hade att genomföra den på något sätt felat. Ansvar kan alltså inte utkrävas av en person (eller institution) för något mer allmänt missförhållande, även om detta missförhållande alldeles uppenbart står i strid mot olika förväntningar och till exempel uppdragsgivarens beslut. De konstaterade problemen måste gå att koppla samman med agerandet hos någon person eller institution. Den som hålls ansvarig måste ha haft befogenhet att agera, och det är detta agerande, eller bristen på agerande, som ska visas ha orsakat missförhållandet. Det som här sagts innefattar ett slags befogenhets- eller kapacitetsprincip. Att utkräva ansvar för något av någon som inte haft någon möjlighet, inte ens potentiellt, att påverka det som skett skulle anses stötande. Men ansvarsutkrävande bygger också på en kausalitetsprincip, det måste gå att visa att det som har skett har samband med det som den ansvarige gjort eller underlåtit att göra. Ansvarsutkrävande förutsätter också att uppdragstagaren har getts en bild av vad han eller hon förväntas göra, vilka krav som ställs på beteenden, verksamhet, prestationer, information som lämnas och så vidare. Kraven som ställs på uppdragstagaren måste alltså – på någon nivå – ha existerat i förväg. Detta ”förvägskriterium” innebär inte att kraven måste vara uttryckta i detalj. I en diskussion om ansvar, revision, accountability och ansvarsutkrävande talas ibland om förväntningar.96 Vissa krav kan anses ligga i ett uppdrags natur. Det kan förutsättas att den som åtagit sig ett visst uppdrag också accepterat vissa krav även om de inte tydliggjorts. Det går också, för att låna en formulering från , att diskutera huruvida till exempel politiker och tjänstemän levt upp till de krav som ”situationen ställt dem inför”.97 Det är alltså inte självklart, något som diskuteras på annan plats i denna promemoria, att bedömningar av brister i uppdragstagarens agerande enbart 95Se till exempel och . 96Se till exempel 1988 och 2001. , s. 65. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET ska baseras på kriterier som mer explicit följer av de beslut uppdragsgivaren har fattat om den specifika verksamheten eller beslut som fattats som gäller till exempel alla myndigheter. Sådana krav måste kompletteras med professionella eller yrkesmässiga krav. Det kan också antas att förutsätter att statlig verksamhet inte ska underskrida vad som betraktas som normal standard, givet olika expertnormer, vad gäller de aktuella prestationerna. I vissa fall finns sådana professionella normer uttryckta som ett slags ”överkrav” i olika verksamheter, till exempel när man i medicinska sammanhang talar om ”vetenskap och beprövad erfarenhet”. Vi föreställer oss också att hur detaljerat kraven uttrycks till en del beror på vilken hierarkisk nivå det handlar om. Ju ”högre upp” desto fler handlingsalternativ står till buds. Det som är en förutsättning på en lägre nivå kan den högre chefen undanröja. I sin klassiska bok to illustrerar Wildavsky detta med att ett beslut på en högre nivå kan gälla fördelningen av resurser mellan ”national parks and urban recreation” medan de som har ansvaret för att ”run the parks” fattar beslut om fördelningen av resurser ”within parks”.98 En annan aspekt är att kraven kan tänkas avse företeelser som är mer eller mindre direkt kopplade till den verksamhet som bedrivs. Dessa delas in på olika sätt i olika sammanhang. En aspekt av detta fångas dock in om vi tänker oss skalan från olika former av finansiella krav, to ”account for the money”99 till effekter av verksamheten. Rent principiellt kan ansvarsutkrävande kopplas till vad som helst på denna skala. Det bör dock framhållas, som senare kommer att diskuteras, att det kan vara avsevärt svårare att koppla effekter av en myndighets verksamhet till vad en myndighetsledning gjort än till exempel formerna för representation i myndigheten. Krav kan också stå i konflikt med varandra. Forskare menar, som här nämnts, att ett starkt betonande av procedurer och hantering av pengar kan stå i konflikt med innovativitet och flexibilitet som – kanske – positivt skulle kunna befrämja verksamheten. Efterlevnaden och uppfyllandet av kraven kan också vara mer eller mindre svåra att kontrollera. Kontroll kan kanske beskrivas som bryggan mellan det framåtsyftande och det bakåtriktade ansvaret. För att utkräva ansvar måste det finnas en kontroll av om den som tilldelats ett ansvar levt upp till de krav som ställs. Kontrollen kan gälla både vad uppdragstagaren faktiskt gör och hur denne beskriver det som gjorts. Det innebär också att det är svårt att tänka sig styrning utan kontroll. Om uppdragsgivaren helt lämnar uppdragstagaren åt sitt öde skulle vi knappast kunna tala om styrning. I realiteten skulle ju en sådan situation innebära att uppdragstagaren, åtminstone när uppdragstagaren inser att det inte förekommer kontroll, kan göra precis det han eller hon behagar. Kontroll har både beskrivande och förklarande inslag. Det är självklart att kontroll förutsätter att vad som faktiskt hänt reds ut. Det gäller både om frågan 98Wildavsky, 1979, s. 217. 99Behn 2001, s. 7. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET handlar om till exempel ärendehandläggningen i en myndighet eller om det gäller utvecklingen av miljöfarliga utsläpp. Men kontroll förutsätter också att det som skett förklaras, det måste gå att koppla det som skett till en eller flera Det innebär att det ska vara möjligt att påvisa om konstate- rade brister i en verksamhet skulle ha kunnat undvikas om den som haft ett visst uppdrag har haft faktiska möjligheter att agera annorlunda och på ett sätt som gjort att dessa brister skulle ha kunnat undvikas eller begränsas. finns dessutom ett värderande inslag: Hur allvarliga är bristerna och kan de 5.1.2 Ansvarsperspektivet i revision Det vi kan tala om som vanlig revision bygger på tanken att de som anförtros att sköta något för någon annans eller några andras räkning måste kontrolleras.100 Diskussionen av kontrollinjen kan därför börja med att försöka att beskriva revision i allmänhet på ett så renodlat sätt som möjligt. En sådan renodling innebär att vi försöker beskriva revisionen som en idealtyp (Gedankenbild) för att använda Webers term, bortseende från alla de variationer och reservationer som måste föras in när vi talar om hur revisionsverksamhet praktiskt bedrivs.101 En sådan renodling förutsätter att vi går tillbaka till vad som kan ses som grundläggande postulat gällande revision. I Philosophy and Principles of Au- diting (1988) gör ett försök att konstruera ett antal postulat för revision. Hans första postulat är ”the primary condition for an audit is that there is a relationship of accountability or a situation of public accountability”.102 Han delar upp detta första postulat i flera delar. Den första delen (1a) är att det finns ”a relationship of accountability between two or more parties in the sense that there is a duty of acceptable conduct owed by one party to the other party or parties”.103 Den enklaste formen av en sådan relation ”is a situation in which two parties can be specifically identified”.104 Den relation talar om kan existera på olika nivåer och kan också ses som en kedja av accountability relations. I sin bok utvecklar . D. resonemanget genom att tala om accountability holder or holdees och konstaterar att vi kan vara accountability holder i en relation och accountability holdee i relation till en överordnad nivå.105 I denna kedja är det i demokratiska samhällen väljarna som ytterst utkräver ansvar. I alla relationer i denna kedja finns ett essentiellt element och det är ”that the actions of the first party […] are subject to scrutiny by another group or 100 I redovisningsrevision används ordet kontroll ofta på ett annat sätt än vad som görs här och avser ofta intern kontroll inom en organisation. 101 1949, s. 90. 102 1988, s. 23. 103 1988, s. 22. 104 1988, s. 23. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET groups who are in the position to invoke or impose some sanction or penalty if the performance falls short of what can be expected by reference to the criteria that have been established. The first parties are required to give an account, provide information or provide access to information as a basis of decision by the group or the groups to whom they are accountable”.106 Emellertid täckte Flints första postulat också situationer ”of public accountability” i vilka någon eller några har ett berättigat krav att få information utan att mottagaren av information kan ”invoke or impose some sanction”. De som har detta berättigade krav på information kan vara ”a specified group or groups of which the members may not be or individually identifiable”.107 Det kan vara fråga om potentiella investerare, anställda etc. Dessa indirekta relationer är – även om de inte här ska diskuteras vidare – av central betydelse och har haft betydelse vid utformningen av lagstiftningen på flera olika områden. Dessa (del) postulat säger ingenting om behovet av revisorer. Flints andra postulat för in dessa: ”The subject matter of accountability is too remote, too complex and/or of too great significance for the discharge of the duty to be demonstrated without the process of audit”. betraktar också independence som ett postulat. Med viss tolkning av kan detta ses som en nödvändig följd givet de två första postulaten. Accountability förutsätter independence och ”freedom from investigatory and reporting constraints”.108 En rimlig tolkning av är att han här i första hand avser relationen till den som granskas. Hans resonemang om olika indirekta relationer, som togs upp i föregående stycke, gör dock att hans uppfattning ligger nära den som hävdat. menar att revisorn inte bara har sin vanliga uppdragsgivare utan också, för att använda ordval, en generaliserad uppdragsgivare som kan utgöras ”av en marknad eller någon annan teoretiskt konstruerad företeelse, som har revison av högre kvalitet och större omfattning än de existerande individuella uppdragsgivarna”.109 Revisorn har därmed, menar , ett mera komplext förhållande till sin uppdragsgivare än till exempel andra tjänstemän. Det gäller också den statliga revisionen. Det som här har sagts torde ses som självklart för de flesta. Få ifrågasätter att det behövs en tredje part för att kontrollera till exempel ett företags räkenskaper och de beskrivningar ledningen lämnar om dess ekonomiska ställning. Att vi anser att detta är självklart har inget att göra med att vi misstror enskilda individer. Vi kan ha mycket stort förtroende för kassören i till exempel bostadsrättsföreningen och anse oss veta att hon eller han aldrig skulle göra något oärligt men anse att det på ett mera allmänt plan är mera sannolikt att den som vet att han eller hon inte kontrolleras kan komma att fuska eller ”plocka ut lite extra” i kassan. 106Flint 1988, s. 24. 107Flint 1988, s. 22. 108Flint 1988, s. 22. 109Cassel 1996, s. 106. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Om vi något närmar oss den praktiskt bedrivna effektivitetsrevisionen har en viktig fråga varit vad revisionen faktiskt ska granska eller vad den ska uttala Det säger sig självt att revisionen måste granska andra ting om det är en liten förening jämfört med en stor och komplex verksamhet med mängder av intressenter som har berättigade krav att veta att den information som läm- nas är riktig och att olika åtgärder är rimliga. Revision är alltså något som undan för undan förändrats både när det gäller synen på vilka som har berätti- gade krav på information och vad den granskar. ses som en sådan utvidgning av traditionell revision, vilket innebär att de grundläggande krav som gäller för vanlig revision kan appliceras på effektivi- Och diskussionen om vad effektivitetsrevision är skulle under- lättas av om det var på detta sätt – effektivitetsrevision är inget annat än revi- sion – det följer ju till och med av själva namnet. Tyvärr, är det frestande att säga, är det inte riktigt så enkelt. Det är i stället omdiskuterat om effektivitetsrevision kan definieras på samma sätt som annan Barzelay menar att ”performance auditing is therefore something of Performance auditing is an evaluative activity of a particular sort whose name happens to include the word ’auditing’ ”.110 Det är också möjligt att se performance auditing som ett sätt att utvidga de nationella revisionsor- ganens ambitioner till ett område som ligger utanför vad som vanligen menas påpekar att ”to call something an ’audit’ places it within a field of social and economic relations which would be different if it was called ’assessment’ or ’evaluation’. Labelling activities as audit makes it pos- sible for them to acquire the idealized characteristics of audit over time”.111 Och på en mera anekdotisk nivå: Många av dem som arbetar som effekti- vitetsrevisorer skyndar sig snabbt att påpeka att de förvisso inte är revisorer. De beskriver sig i stället som utvärderare, analytiker, utredare o.s.v. Den andra linjen har sin utgångspunkt i en tankegång som är grunden för många idéer kring hur statlig verksamhet bör beslutas och styras. Den handlar i grunden om att kunskap om hur statlig verksamhet fungerar gör att den undan för undan kan bli bättre. Det finns därför ett behov av institutionella lösningar som säkrar att sådan kunskap tas fram. De länder som är någorlunda jämförbara med har alla också byggt upp olika institutionella arrangemang för att se till att sådan kunskap tas fram på ett mera systematiskt sätt. I framställningar av utvärdering i olika länder beskrivs effektivitetsrevisionen också som en del i detta vidare landskap av utvärdering. Effektivitetsrevision beskrivs av dessa också som en producent bland flera andra av utvärdering.112 110Barzelay 1996, s. 19. 111Power 2000, s. 116. 112Jacob m.fl. 2015. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Emellertid är det uppenbart att även ett starkt betonande av vikten av utvärdering, eller mera allmänt uttryckt vikten av ökad kunskap om hur statlig verksamhet fungerar och kan förbättras, inte automatiskt leder fram till att denna verksamhet ska bedrivas av det nationella revisionsorganet och att ordet revision därmed naturligen ingår i benämningen på den. Det är lätt att, åtminstone i några länder, identifiera en argumentation som handlade om att det var ett sätt att ge utvärderingsverksamheten en kraftfull skjuts. Det nationella revisionsorganet hade en storlek och en möjlighet att rekrytera experter som gjorde att utvärderingsverksamheten kunde utvecklas på bred front. Det är dock möjligt att argumentera för effektivitetsrevision efter denna kunskapslinje med ett mindre kvantitativt och tidsbundet argument. Det handlar om att det behövs ett särskilt utvärderingsorgan som inte är knutet till någon sektor utan kan utgå från ett helhetsperspektiv och sätta in insatserna där de behövs. Det som sägs av det nationella revisionsorganet får också en särskild tyngd till följd av det institutionella oberoendet. En tidigare medarbetare i uttrycker detta med stor klarhet: ”Någon med överblick och insyn men utan ideologiska eller andra partshänsyn behöver ha rätten och makten att granska för att kunna se det andra inte ser, våga säga det andra inte säger samt kunna ifrågasätta det andra tar för givet”.113 Andra organ inom staten producerar kunskap som visserligen ofta är väl underbyggd, men ”den är perspektivbunden och partiell”.114 Denna argumentation tar fasta på att det produceras kunskap om statlig verksamhet på en rad olika håll och just detta gör att det behövs någon som producerar kunskap som inte är ”perspektivbunden och partiell”. När Barzelay talar om performance auditing som en misnomer skulle de som företräder denna linje kunna svara: ”Jodå, låt vara att benämningen performance auditing är en misnomer. Det viktiga är dock att denna ’evaluative acitivity’ gör att det finns kunskap om statlig verksamhet som inte skulle finnas annars”. 5.2.1 Kunskapslinjen rymmer flera strategier (eller sublinjer) I en beskrivning av det som här kallats kunskapslinjen bör också framhållas att det är möjligt att tala om främjande på olika nivåer och med olika förutsättningar. Det är därför möjligt att tala om olika främjandestrategier. Dessa strategier tangerar också den diskussion som fördes vid finansutskottets konferens . Strategierna avspeglar tre av de syften som diskuterades i föregående kapitel. När diskussionen om spänningen mellan främjande och kontroll diskuteras i mera konkreta termer handlar det vanligen om hur effektivitetsrevisionen kan bidra till att förbättra det som görs på en operativ eller professionell nivå, det som här tidigare beskrivits som verksamhetsfrämjande. Mottagarna eller kunskapsanvändarna är alltså här chefer och medarbetare som praktiskt ska genomföra verksamheten på ett område. Det handlar om att främja en pågående 113Angleryd 2014, s. 72. 114Angleryd 2014, s. 74. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET verksamhet, identifiera svagheter och styrkor och visa på hur verksamheten kan utvecklas av dem som på ett mera direkt sätt deltar i den. Men det är också möjligt att argumentera för att effektivitetsrevisionens granskningar kan främja statlig verksamhet genom att ge kunskap som kan vara för mera över- gripande ställningstaganden om den statliga verksamheten. Det handlar då om att ge kunskap som är till hjälp vid avvägningen mellan olika styrmedel och verksamhetens mera allmänna inriktning. handlar detta om beslut som fattas av , om än vanligen efter förslag från regeringen. också hävdas att effektivitetsrevision bör ha till uppgift att bidra till att bygga en mera allmän kunskap om förutsättningar, villkor, tillvägagångssätt och så vidare gällande statlig verksamhet. Med andra ord ska effektivitetsrevisionen ha ett kunskapsgenererande syfte. Sådan kunskap kan handla om de mekanis- mer som en viss intervention syftar till att påverka och hur dessa i sin tur kan påverkas av statliga interventioner och vilka faktorer i omvärlden som stärker eller försvagar interventionen. En sådan syn innebär att effektivitetsrevisionen kan bidra till att bygga kunskap om mekanismer som är viktiga för att kunna lösa problem genom statliga åtgärder, till exempel om hur företag påverkas av olika regleringar, hur terrorism uppstår och kan påverkas och så vidare. Både det som här beskrivits som kontrollinjen och kunskapslinjen syftar till att det som effektivitetsrevisionen gör ska möjliggöra och leda fram till förbättring. Förbättringen sker dock på olika sätt. Det handlar om hur man föreställer sig att organisationer och människor handlar och hur detta handlande kan påverkas. Det är möjligt att säga att de olika linjerna leder till olika verkansteorier för effektivitetsrevisionen. Detta avsnitt behandlar därmed teorier om effektivitetsrevision och hur den kan påverka olika skeenden. En annan sak är hur teorier kan användas i effektivitetsrevision, alltså teorier om det som granskas. Betydelsen av sådana teorier har diskuterats i föregående kapitel och kommer också att tas upp i kapitel 7.