urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — borde de mest väsentliga delarna av varje utskottsom- råde leda till granskningsinsatser. Utredningen ansåg vidare att effektivitetsre- visionen i ökad utsträckning borde verka främjande för att underlätta det för- ändringsarbete för bättre hushållning och resursutnyttjande samt ökad effekti- vitet som granskningsresultaten ger anledning till. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning skulle, enligt utredningen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhälls- nytta. Med hushållning avses enligt utredningen i vilken utsträckning åtgärder har vidtagits för att hålla nere kostnaderna i den granskade verksamheten, och med resursutnyttjande avses förhållandet mellan nedlagda resurser och upp- nådda resultat. Med måluppfyllelse avses förhållandet mellan avsedda och uppnådda resultat. Begreppet samhällsnytta definierades inte av utredningen. borde enligt utredningen även kunna lämna förslag om al- ternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Mot denna bakgrund föreslog utredningen ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning genom ett tillägg i 4 § lagen om statlig revision.314 Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom förslagen315, som hänvisades till kon- stitutionsutskottet. begärde ett yttrande från finansut- skottet som, i fråga om effektivitetsrevisionens inriktning, uttalade att utskottet delade riksdagsstyrelsens uppfattning att effektivitetsrevisionen, för att full- göra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten, i större utsträckning borde riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Att större uppmärk- samhet ägnas åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspek- tiv har stor betydelse för statens budget är enligt finansutskottet rimligt mot bakgrund av att bedömningen ska utgå från en analys av ”väsentlighet och risk”. Att det handlar om en bred form av granskning blir enligt finansutskottet tydligt om man närmare studerar de internationella riktlinjer som ligger till grund för utredningens definition av effektivitetsrevision. kon- staterade att begreppet effectiveness, som av utredningen översatts med måluppfyllelse/samhällsnytta, är omfattande och noterade att JO i sitt re- missvar till slutbetänkande påpekat att begreppet ”samhällsnytta” är oklart och att detta förtar mycket av den precisering som de övriga tre kriterierna innebär. En strävan efter alltför exakta begrepp kunde enligt finansutskottet försvåra för revisionen att anlägga olika och var för sig 3142008/09:URF3 s. 51 f. 2009/10:RS4. angelägna perspektiv och att beakta de komplexa samspel som råder och som måste beaktas för att rätt förstå och bedöma den mångfasetterade statliga verk- samheten. konstaterade att utredningen valt att använda båda begreppen måluppfyllelse och samhällsnytta för att ge begreppets (ef- fectiveness) vidd en rimlig innebörd i svensk översättning. Begreppet sam- hällsnytta kan enligt finansutskottet, i det här sammanhanget, förstås som sam- hällsekonomisk nytta eller summan av samhällsekonomiska intäkter och kost- nader.316 välkomnade riksdagsstyrelsens förslag och instämde i vad finansutskottet anfört om att förtydligandet i lagen om statlig revisions inriktningsparagraf inte innebär en insnävning utan snarare en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot granskning av regelefterlevnad. I övrigt instämde utskottet i vad finansutskottet uttalat om effektivitetsrevi- sionens inriktning. Även i övriga delar välkomnades förslagen i stort. Riksda- gen biföll utskottets förslag.317 I den lydelse som utredningen föreslog och som gäller kom effektivi- tetsrevisionens uppdrag alltså att uttryckas enligt följande (4 § första och andra stycket lagen om statlig revision). Den granskning som avses i 2 § ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insat- serna i allmänhet. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå avsedda resultat. 7.3 Uttalanden om uppdragets nuvarande formulering I samband med att överlämnade sin årsredovisning till fann finansutskottet anledning att betona vikten av att myndig- heten planerar och genomför granskningsverksamheten i den omfattning som anslaget tillåter så att stora återkommande anslagssparanden kan undvikas. får enligt utskottet inte låta organisationsförändringar och in- terna processer uppehålla myndigheten i sin viktiga uppgift att granska den statliga verksamheten. Utskottet uttalade också bl.a. följande.318 Lagen om statlig revision ger möjlighet till en bred form av granskning inom effektivitetsrevisionen där man kan behöva anlägga olika och var för sig angelägna perspektiv för att kunna beakta och rätt förstå och bedöma den mångfasetterade statliga verksamheten. Detta fram- höll utskottet i sitt yttrande till med 2009/10:KU17 s. 26 f. 2009/10:301. 2015/16:FiU27, s. 16 f. anledning av förslag om att förtydliga effekti- vitetsrevisionens inriktning (yttr. 2009/10:FiU3y). Mot bakgrund av att riksrevisorerna har inlett en omorientering av effektivitetsrevisionen som enligt dem kommer att svara bättre mot den inriktning som be- slutat om, vill utskottet återigen framhålla betydelsen av den breda form av granskningar och uppsättning av granskningsmetoder som lagen om statlig revision ger utrymme för och vikten av att tar vara på detta. För att säkerställa en god resurshushållning i myndigheten vill utskottet liksom tidigare också framhålla det rimliga i att utifrån en analys av väsentlighet och risk ägnar större uppmärksamhet åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statens budget. I sin årsredovisning uttryckte att omorienteringen mot granskningar som i större utsträckning kvantitativt försöker mäta effekten och samhällsnyttan av statliga insatser skulle ses i ljuset av förtydligandet av ef- fektivitetsrevisionens uppdrag så som det kom till uttryck efter uppföljning av riksrevisionsreformen. Det skulle också ses i ljuset av den kri- tik i sina kvalitetsutvärderingar har riktat mot att effekti- vitetsgranskningarna främst avsett att följa upp myndigheternas processer, in- satser och regeltillämpning och i mindre utsträckning bedömt effekterna av genomförd politik (jfr avsnitt 5.5.3).319 I den promemoria som fogats till betänkandet redovisas forskares uttalan- den om effektivitetsrevisionens uppdrag.320 7.4 Uppföljning och utvärdering enligt regeringsformen 7.4.1 Regeringsformens bestämmelse om uppföljning och utvärdering I 4 kap. 8 § RF föreskrivs att varje utskott följer upp och utvärderar riksdags- beslut inom utskottets ämnesområde. års grundlagsändringar fanns motsvarande bestämmelse i riksdagsordningen. Redan Grundlagberedningen betonade att det var angeläget att utskotten i systematiskt intresserade sig för hur fattade beslut utfallit i verklig- heten och att erfarenheterna av detta lades till grund för nya ställningstaganden för framtiden. Grundlagberedningen ansåg att kontrollmakt borde stärkas. En systematisk uppföljning från utskottens sida skulle enligt bered- ningen bidra till detta. Utskottens granskning skulle enligt beredningen kunna präglas av större kontinuitet än den punktkontroll som revisorer kunde göra.321 riksdagsutredning lämnade i sitt betänkande322 förslag om att ut- skotten i större utsträckning än tidigare skulle följa upp och utvärdera resultat 319Redogörelse /17:RR1 s. 28. 320Se bilaga 1. 321SOU 1972:15 s. 116. i verksamheten inom respektive utskotts beredningsområde. slogs en ny form för samverkan mellan utskotten, bildades i enlighet med Riksdagsutredning- ens förslag en särskild metodgrupp bestående av tjänstemän med uppgift att stödja utskotten i deras arbete med uppföljning och utvärdering – den s.k. ut- /94 har också funnits särskilt av- satta medel för att stödja utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete. framhöll att granskningsprojekt av större omfattning lik- som tidigare borde genomföras av revisorer. en resursförstärkning för revisionsverksamheten. Det dröjde dock till 2001 innan utskottens verksamhet avseende uppfölj- ning och utvärdering reglerades genom en bestämmelse som föreskrev att ut- skotten ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina respektive äm- Förslaget kom års riksdagskommitté.323 Kommittén konstaterade att den statliga styrningen hade byggts upp kring mål- och resultatstyrningen. Styrmodellen förutsatte enligt kommittén ett flöde av styr- och kontrollinformation. Kommittén ansåg att det krävs uppföljning och utvärdering för att kunna tillhandahålla nödvändig information som un- derlag för kontroll och styrning. Uppföljning och utvärdering kan ske i olika borde enligt kommittén i ökad utsträckning följa upp och utvärdera fattade beslut för att åstadkomma ett bättre berednings- och besluts- underlag i den politiska styr- och beslutsprocessen. deringsarbetet är enligt kommittén en naturlig del av kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter och att bestämma om användningen av statsmedel. I och med att ska granska rikets styrelse och förvaltning har också från konstitutionella utgångs- punkter ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksam- hetsområden och vilka effekterna blivit. och utvärdering av tidigare fattade beslut få möjlighet att pröva innehållet i och ta ställning till de i första hand övergripande mål som är fastlagda på olika tillstyrkte riksdagsstyrelsens förslag att uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut skulle regleras i riksdagsordningen. skottet tillstyrkte också den handlingsplan för det fortsatta arbetet med upp- följning och utvärdering som föreslagits av riksdagsstyrelsen och som bl.a. innefattade inrättandet av en särskild stödfunktion för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och ökade resurser.325 2000/01:RS1 och bet. 2000/01:KU23. 2000/01:RS1 s. 15. 2000/01:KU23. 7.4.2 resurser för uppföljning och utvärdering Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering har ut- vecklats och växt i omfattning. inrättades en funktion i som skulle arbeta med utvärderings- och uppföljningsfrågor. fattades beslut om att denna funktion även skulle bistå utskotten i forsknings- och framtids- frågor. Verksamheten bedrivs numera som en del av och kallas utvärderings- och forskningssekretariatet. Sekre- tariatet är en stödfunktion till utskottens och arbete med upp- följning och utvärdering samt forsknings- och framtidsfrågor. Verksamheten genomförs i nära samarbete med utskottskanslierna och styrs av utskottens och deras ledamöters behov. 7.4.3 resurser för revisionsliknande insatser Inom ramen för budget finns ett anslag för revisions- liknande utredningar. Det används dels av utskotten för genomförande av större utredningar på olika områden, dels av det ovan beskrivna sekretariatet för vissa av deras utredningar. Den statliga förvaltningen lyder till allra största delen under regeringen. I 12 kap. 1 § RF föreskrivs att under regeringen lyder Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under . Justitiekanslern () är enligt sin instruk- tion regeringens högste ombudsman. Enligt lagen (1975:1339) om justitie- kanslerns tillsyn har JK tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen gäller inte myndigheter under . 7.5.2 Regeringens myndigheter för tillsyn, utvärdering och analys Regeringen har ansvar inför för rikets förvaltning, och regeringen har naturligtvis behov av egna organ och funktioner för kontroll och uppfölj- ning av den statliga verksamheten, även om det inte finns något grundlagskrav om uppföljning och utvärdering motsvarande det som gäller för . När inrättades avskaffades , som var regering- ens revisionsmyndighet (se ovan 7.2.5). Inför tillkomsten av framhöll att det är angeläget att även regeringens behov av särskild gransknings- och utredningskapacitet beaktas.326 2000/01:KU8 s. 21. Alla myndigheter har enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ett grundläggande ansvar att följa upp sin egen verksam- En del myndigheter har dessutom ett särskilt ansvar att utvärdera verk- samheten inom sina respektive verksamhetsområden. Utöver detta har reger- ingen behov av djupare uppföljningar, analyser, utredningar och utvärderingar av statlig verksamhet som är genomförda av andra myndigheter än de som ansvarar för respektive verksamhet.327 Regeringen anger att den utöver Statskontoret, som genomför utredningar inom alla sektorer på uppdrag av regeringen, och (ESV), som på uppdrag av regeringen utför utredningar inom området ekono- misk styrning, har särskilda sektorsanknutna analysmyndigheter till sitt förfo- Dessa myndigheter utgörs av (Brå), Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Myndigheten för vård- och omsorgsanalys samt Trafikanalys.328 I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () om styrning av offentlig verksamhet anges att det finns ett tiotal analysmyndig- heter under regeringen, beroende på hur en sådan definieras. heterna har sektorspecifika uppdrag. I rapporten konstateras att de också har olika uppdrag och historia samt att de bedriver tillsyn, uppföljning och utvär- dering i olika former. I en bilaga till rapporten sorteras de myndigheter som enligt rapporten är verksamma med tillsyn och utvärdering på olika områden (totalt 72 myndigheter). Bland de elva myndigheter som anses vara verk- samma på området allmän förvaltning nämns bl.a. Bland de 29 myndigheterna på området näringslivsfrågor nämns bl.a. och . Rapporten tar också upp den debatt som sedan av slutet av varit aktuell kring tillsyn, analys och utvärdering inom den offentliga sektorn och om det s.k. ”granskningssamhället”. Debatten kan sägas huvudsakligen avse frågan om hur mycket tillsyn, granskning och utvärdering som är lagom. ligt rapporten är privatiseringen på olika nivåer den huvudsakliga drivkraften bakom framväxten av ett ”granskningssamhälle”. Separationen mellan en upp- dragsgivare och en utförare skapar enligt rapporten ett universellt behov av kontroll i syfte att verifiera att utföraren har genomfört uppdraget i enlighet med det underliggande avtalet.329 gavs en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reger- ingens analys- och utvärderingsresurser och hur dessa är organiserade. draget ingår bl.a. att genomföra och redovisa en behovsanalys avseende dessa resurser, samt med utgångspunkt i denna överväga och vid behov föreslå för- ändringar i den organisations- och myndighetsstruktur som finns för utvärde- ringsinsatser, dock inte beträffande och kommittéväsendet. 327 Dir. 2017:79 s. 2. 328 Dir. 2017:79 s. 2. Förslagen ska bl.a. säkerställa att organisationen och styrningen av analys och utvärderingsresurserna är ändamålsenlig och effektiv utifrån regeringens sam- lade behov, t.ex. vid utvärderingar av politiska reformer liksom mål för en- skilda politikområden. 7.6 Uttalanden om förhållandet mellan revision, uppföljning och utvärdering I samband med riksrevisionsreformen gjorde såväl som vissa uttalanden om distinktionen mellan begreppet re- vision å ena sidan och begreppen uppföljning och utvärdering å andra sidan.330 sammanfattade denna distinktion enligt följande.331 Uppföljning och utvärdering är utredningsmetoder som används som un- derlag inom mål- och resultatstyrningen, men som också kan användas inom andra styrformer som t.ex. regelstyrning och finansiell styrning. Uppföljning och utvärdering kan också användas inom revisionen, finans- makten och kontrollmakten. En utvärdering är en djupgående och relativt sett arbetskrävande specialstudie som tar sikte på specifika frågeställningar i syfte att ge förklaringar till ett utfall. Revision beskrivs som en kontroll- metod som bygger på en uppsättning professionella standarder som t.ex. ”god revisionssed” och dessutom på att den definitionsmässigt och institu- tionellt är oberoende från och av den granskade verksamheten. Utgångs- punkten för revisionen är det fattade beslutet och de mål som detta beslut sätter upp för det statliga åtagandet. I sina direktiv för en utredning om regeringens analys- och utvärderingsresur- ser anför regeringen att effektivitetsrevisionen kan ha flera likheter med så- dana utvärderingsinsatser som görs på uppdrag av regeringen när det gäller metoder och genomförande. Det finns dock enligt regeringen viktiga skillna- der mellan effektivitetsrevision och utvärderingsinsatser av myndigheter under regeringen. En skillnad är den självständighet som Riksre- visionen har i förhållande till regeringen. granskningsrappor- ter lämnas vidare direkt till . Rapporterna utgör viktiga underlag även för regeringen, men är inte en del av regeringens analys- och utvärderingsresurser. Vidare behöver regeringen fler och snabbare utvär- deringsinsatser än effektivitetsrevisioner. Regeringen har bl.a. behov av utvärderingar som kan planeras så att resultatet finns tillgängligt som möjliggör att det kan hanteras i regeringens och Rege- ringskansliets beredningsprocesser, t.ex. i budgetprocessen.332 I den promemoria om effektivitetsrevisionen som fogats till betänkandet redovisas forskares uttalanden om förhållandet mellan revision, uppföljning och utvärdering.333 1999/2000:RS1 s. 22 f. och bet. 2000/01:KU8 s. 19. 2000/01:KU8 s. 19. 2017:79 s. 4 f. 333Se bilaga 3. 7.7 Iakttagelser i rapporten – förväntningar och identitet På utredningens uppdrag har en rapport om förväntningar på effektivitetsre- visionen och dess identitet tagits fram. Syftet är att rapporten ska utgöra ett underlag för utredningens analys av effektivitetsrevisionens uppdrag. Nedan återges delar av rapportens analys, vilka är av särskilt intresse för utredningen: •uppdraget och dess syfte •kriterier för effektivitetsrevisionens frågeställningar •förhållandet till politiken. Rapporten i dess helhet återfinns i bilaga 3. 7.7.2 Om effektivitetsrevisionens uppdrag och syfte har i ett par resolutioner betonat vikten av en obero- ende statlig revision. Resolutionerna tar i första hand fasta på vad som kan beskrivas som vanlig revision, men omfattar även en mer utvidgad revision, dvs. det som i kommit att betecknas effektivitetsrevision. Kravet på att en sådan utvidgad revision ska finnas är således starkt. Gemensamt för effektivitetsrevision och andra former av analys av statlig verksamhet är en strävan att förbättra den statliga verksamheten. Vad som skil- jer effektivitetsrevisionen från annan liknande verksamhet, t.ex. utvärdering och utredning, diskuteras emellertid. I rapporten framhålls att det i litteraturen finns två olika synsätt på hur effektivitetsrevisionen kan bidra till att förbättra den statliga verksamheten – kunskapslinjen och kontrollinjen. Kunskapslinjen handlar i grunden om att ny kunskap om hur statlig verksamhet fungerar gör att verksamheten undan för undan kan förbättras genom att de som har att ge- nomföra verksamheten använder kunskapen. Grundantagandet i kontrollinjen innebär att de som anförtrotts att sköta något för någon annans räkning gör detta på ett bättre sätt om de vet att de kontrolleras. Kontrollen leder därmed fram till en effektivare användning av de gemensamma resurserna, och nivån på förtroendet höjs. Enligt kontrollinjen förutsätter förtroende för statens in- stitutioner att det finns en vetskap om att dessa kontrolleras av en oberoende part. Även om det i grunden inte finns en motsättning mellan kunskapslinjen och kontrollinjen, bygger de på olika uppfattningar om hur den statliga verk- samheten kan förbättras. En självständig effektivitetsrevision, med en konstitutionellt skyddad ställ- ning, skulle knappast inrättats om det huvudsakliga syftet var att öka kun- skapen och lärandet om statlig verksamhet, då det redan produceras kunskap om statlig verksamhet på en rad olika håll. Många av de verksamheter som pågår vid olika myndigheter, intresseföretag, forskningsinstitutioner m.fl. kan också bidra med både kunskap och kontroll. Det huvudsakliga skälet för att inrätta en självständig statlig revision kommer från en annan argumentation. Tillblivelsen av 2003 hade sin grund i att granskning av re- geringen och dess underlydande verksamheter ska kunna ske utan risk för att olika institutionella intressen påverkar den information som tas fram. Granska- ren som anförtros att granska hur uppdraget att förverkliga de folkvaldas beslut genomförs, samt hur ansvaret för detta hanteras, måste stå fri i förhållande till uppdragstagaren. Revisionen måste vara självständig i förhållande till reger- ingen, och vara en myndighet under . Men granskaren måste också stå fri i förhållande till , eftersom denna kan vara mer eller mindre förbunden med regeringen. Självständigheten blir därmed en del av själva de- finitionen av effektivitetsrevision. Även om ett grundläggande motiv för att ha en konstitutionellt självständig revision ligger i behovet av att kunna fastställa ansvaret för hur en statlig verk- samhet bedrivits, hindrar inte detta att effektivitetsrevisionen även kan ge andra effekter. Effektivitetsrevisionens produkter kan ligga till grund för lä- rande och ytterligare kunskap kring den statliga verksamheten, som de möjliggör kontroll och ansvarsutkrävande. 7.7.3 Kriterier för effektivitetsrevisionens frågeställningar omfattande uppdrag och den frihet som effektivitetsrevis- ionen, eller snarare de tre riksrevisorerna, har kan leda till olika förväntningar. Alla förväntningar kan inte infrias, och i rapporten diskuteras två kriterier för effektivitetsrevisionens frågeställningar. Regeringsformen klargör att uppdrag handlar om statens verksamhet, även om också annan verksamhet än den som bedrivs av staten kan granskas. Nyckelordet verksamhet i regeringsformens beskrivning av leder till två möjliga konsekvenser. En första konsekvens är att det inte handlar om att ställa frågor om allmänna förhållanden i samhället utan frågorna måste handla om verksamhet som bed- rivs. Det handlar därför inte om samhällsutvecklingen som sådan och inte hel- ler om att jämföra denna med uppställda mål. En helt annan sak är att infor- mation om hur väl olika politiska mål uppfylls är viktig både för och medborgarna, och att det är betydelsefullt att sådan information tas fram. Att granska måluppfyllelsen säger dock ingenting om hur själva verksam- heten sköts. Olika mål kan uppnås trots att den verksamhet som satts in för att nå målen är bristfällig eller till och med helt felaktigt konstruerad. Och en verksamhet kan vara mycket effektiv trots att utvecklingen på området inte på något sätt närmar sig de mål som ställts upp. kan själva framtagandet av information om utvecklingen på ett område granskas av effektivitetsrevi- sionen på samma sätt som andra verksamheter granskas. En andra konsekvens är att den information som tas fram av effektivitets- revisionen alltid gäller något som ligger i förfluten tid. Det är en verksamhet som vanligen fortfarande pågår, men det effektivitetsrevisionen granskar är något som ligger en bit bakåt i tiden. Det leder till frågeställningar om möjlig- heterna att använda informationen för att uttala sig om hur saker kan göras