urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — Nämnden ska också besluta om avgångser- sättning och om övriga anställningsförmåner för ombudsmän och riksrevisorerna. Nämnden är en myndighet under . 3.6.3 Avgångsförmåner för myndighetschefer under regeringen Det som anförde när förslaget om lagreglering av löne- och anställningsvillkoren för riksrevisorerna lades fram pekar mot att de regler som kan gälla om avgångsförmåner för chefstjänstemän i den förvaltning som lyder under regeringen ligger nära till hands som vägledning för vad som ska 2002/03:KU12 s. 16. gälla i fråga om avgångsersättning för riksrevisorer. Den reglering av villkoren för riksrevisorerna som gäller utöver det återgivna har också kommit till med en sådan utgångspunkt. I det följande lämnas en kort överblick över den reglering som gäller nu på regeringens område och på . I förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångs- vederlag till myndighetschefer (chefsförordningen) regleras villkoren för stat- liga chefstjänstemän under regeringen. Den har ersatt en tidigare förordning (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställ- Förordningen är sammanlänkad med gällande pensionsavtal för arbets- tagare hos staten m.fl. Bestämmelserna om avgångsförmåner för myndighets- chefer gäller som tillägg till och undantag från pensionsavtalen. I fråga om tjänstepension innebär förordningen att bestämmelserna i pen- sionsavtal för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet 2016 (PA 16) med anslutande bestämmelser ska tillämpas med de tillägg och undantag som för- När det gäller inkomstgaranti innebär regleringen att den som vid anställ- ningstidens slut har uppnått , haft en eller flera chefsanställningar oavbrutet och inte erbjudits fortsatt anställning i samma befatt- ning har rätt till inkomstgaranti till enligt vissa närmare regler. Syftet med inkomstgaranti är enligt en uttrycklig bestämmelse i förordningen att skapa ekonomisk trygghet för den arbetstagare som befinner sig nära pen- sionsåldern och som vid anställningstidens utgång står utan ny anställning. Avgångsvederlag betalas enligt förordningen ut . med avgångsvederlag är att skapa ekonomisk trygghet för arbetstagaren i den omställningssituation som kan uppstå efter att en anställning har avslutats. Också detta är uttryckligen uttalat i förordningens text. utgå till arbetstagare som haft en eller flera chefsanställningar oavbrutet i , inte erbjudits fortsatt anställning i samma befattning på myndig- heten och inte får någon inkomstgaranti eller ålderspension enligt pensionsav- talet för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet. räknas enligt närmare föreskrifter i förordningen och kan jämkas eller minskas enligt samma närmare regler som gäller för inkomstgaranti. Chefsförordningen har kommit till efter en offentlig utredning som 2011 lade fram betänkandet Myndighetschefers villkor.104 Betänkandet innehåller en bred genomgång av villkoren i anställningen för chefer för myndigheter under regeringen, bl.a. i frågor om inkomstgaranti och avgångsvederlag och vad som i övrigt ska gälla när en anställning upphör. bl.a. att sådana frågor ska regleras i en förordning. Den nu gällande förord- ningen svarar nära mot det förslag som lades fram i utredningsbetänkandet. betänkandet påminns om att regeringen enligt regeringsformen kan medge un- dantag från förordningens regler (dispens). Förslaget upptog därför inte någon motsvarighet till den äldre förordningens föreskrift om rätt för regeringen att av särskilda skäl medge avgångsförmåner. 104 SOU 2011:81. 3.6.4 Något om praxis på regeringens område Chefer för de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs numera alltid för bestämd tid. Har den som anställs en annan tjänst, upphör den tidigare anställningen. Förening av flera tjänster tillåts inte. Myndighets- chefen kan inte sägas upp , men har vid dess utgång inte heller någon rätt till fortsatt anställning eller till annan tjänst. Av dessa skäl behövs någon ekonomisk trygghet för myndighetschefer när anställ- ningen upphör. Reglerna om inkomstgaranti och avgångsvederlag är avsedda att vara en sådan trygghet. De befrämjar möjligheterna att rekrytera goda che- fer till den statliga förvaltningen. Regeringen kan under vissa förhållanden besluta om förflyttning av en myndighetschef. Det kan göras om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa (33 § andra stycket lagen om offentlig anställning, ). Förflyttning innebär inte att anställ- ningen avbryts. Vanligtvis placeras den förflyttade som generaldirektör i . Anställningen består till anställningstidens utgång. En sådan åtgärd leder inte i sig till att någon fråga om avgångsersättning uppkommer. Det blir fallet först om någon ny anställning inte erbjuds vid anställningstidens utgång. Då tillämpas reglerna i chefsförordningen. En myndighetschef som grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren kan avskedas (32 § ). I fråga om statssekreterare tillämpas den s.k. statssekreteraröverenskom- melsen. Den innebär att en statssekreterare är knuten till sitt statsråd och ska avgå om statsrådet avgår. Även i andra fall kan en statssekreterare av olika anledningar bli ombedd att lämna sin anställning. I båda fallen utgår som regel ett avgångsvederlag som svarar mot lön, allt under förutsättning att statssekreteraren varit anställd vid avgången. En statssekreterare som varit anställd än kan få ett avgångsvederlag . Avgångsvederlaget ska minskas med anställning, andra förvärvs- inkomster och pension. Om en statssekreterare avgår på eget initiativ medan hans eller hennes statsråd sitter kvar i regeringen utgår inte några avgångs- förmåner. Den nu gällande ordningen i fråga om arvoden och avgångsersättning till stats- råd finns i lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. En särskild myn- dighet under , , har till uppgift att besluta om förmånerna. Avgångsersättning fastställs i enlighet med riktlinjer som nämnden beslutar om. Sådan ersättning lämnas normalt men kan, om det finns särskilda skäl, lämnas under än eller begränsas till beloppet. Avräkning från ersättningen sker för vissa andra in- komster. Avgångsersättningen kan jämkas av om det f.d. statsrådet i väsentlig mån utfört arbete åt annan utan särskild ersättning. Statsrådens villkor i fråga om inkomstgaranti beslutas av regeringen enligt regler i förordningen (2016:1022) om inkomstgaranti, tjänstepension och vissa försäkringsförmåner för statsråd. Regleringen innehåller föreskrifter om för- utsättningar för inkomstgaranti och om jämkning samt minskning med andra 3.6.5 Föreskrifter för riksdagsområdet Riksdagsstyrelsen har utfärdat en föreskrift (2016:8) om tillämpning av för- ordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag till myndighetschefer. När det gäller riksrevisorerna innebär föreskriften att chefsförordningen ska gälla om inte annat följer av beslut av till ombudsmän och riksrevisorerna. Föreskriften ersätter en äldre föreskrift (RFS 2003:9) om tillämpning av förordningen (2003:55) om av- gångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning enligt vilken den förordningen skulle tillämpas på arbetstagare i myndigheter med tidsbegränsade anställningar. 3.6.6 Vad kan nämnden besluta om? Enligt lagen med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna ska nämnden, utöver lön till riksrevisorerna, besluta om avgångsersättning och om övriga anställningsförmåner för riksrevisorerna. Riksdagsstyrelsens föreskrift om tillämpning av chefsförordningen går ut på att nämnden med ledning av förordningen ska besluta i frågor om tjänstepen- sion, inkomstgaranti och avgångsvederlag. Det är rimligt att se sådan inkomst- garanti och avgångsvederlag som kan utgå enligt förordningen som former av avgångsersättning i den mening som avses i lagen med instruktion för nämn- den. Nämndens befogenhet går dock längre, eftersom den följer av lag. Det innebär att nämnden när det är påkallat i särskilda situationer kan fatta beslut om avgångsersättning utöver vad som förutses i förordningen. Detta svarar väl mot regeringens rätt att på sitt område ge dispens från förordningen. 3.6.7 Vissa erfarenheter i nämndens arbete En genomgång av nämndens protokoll för tiden från dess tillkomst visar att tillträdande riksrevisor fattar ett beslut i fråga om lön, pens- ion och andra anställningsvillkor. Därvid kan frågor om samordning med andra redan förut intjänade förmåner och andra liknande frågor om anställ- ningsvillkoren avgöras. Under anställningstidens gång fattas nya beslut om lö- nen. När en riksrevisor avgår kan särskilda frågor om avgångsersättning upp- komma. En sådan fråga kan t.ex. avse pension, inkomstgaranti eller avgångs- vederlag. I några fall har nämnden avslagit ansökningar om avgångsersättning. biföll begäran från två av riksrevisorerna om att få frånträda sina uppdrag. En av dem inkom till nämnden med en begäran om att nämnden skulle pröva frågan om avgångsersättning för hennes del. åberopade en viss bestämmelse i förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning, men nämnden konstaterade att den inte var tillämplig i hennes fall. Nämnden anförde vidare att sökanden hade varit riksrevisor i endast och entledigats på egen begäran. Den möjlighet till avgångsersättning som finns i lagen med instruktion för Nämn- den till lön för ombudsmän och riksrevisorerna kunde enligt nämn- den inte anses avse en sådan situation. Nämnden konstaterade att sökanden inte hade rätt till avgångsersättning och avslog ansökningen. Ett ytterligare ärende om avgångsersättning prövades av nämnden . Det gällde den då avgångna riksrevisorn med administrativt an- svar. Nämnden konstaterade i detta fall att sökanden hade tjänstgjort som riks- revisor . Sammantaget hade hon bakom sig i statlig tjänst med bl.a. chefspositioner inom domstolsväsendet, som dock inte omfat- tades av förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning. Sökanden åberopade ett utfärdat intyg från ordförande och vice ordförande. Det som kommit fram i ärendet visade att sökanden, sedan de två övriga riksrevisorerna entledigats, för att undvika att skulle försättas i ett ytterst kri- tiskt läge genom att det inte fanns någon riksrevisor, erbjudit sig att stå kvar i tjänsten och fram till dess att nya riksrevisorer kunde till- träda. Mot denna bakgrund beslutade nämnden att avgångsersättning skulle betalas till sökanden under högst . Beslutet innehöll också vissa stipula- tioner om minskning av ersättningen med vad sökanden kunde komma att upp- bära från annat håll. Utredningen har under sitt arbete uppmärksammats på att den nuvarande regleringen av de ekonomiska villkor som gäller för uppdraget som riksrevisor är knapphändig, både när det gäller pensioner och i fråga om avgångsersätt- ningar i övrigt. Regleringen är också oenhetlig bl.a. på så sätt att den leder till en skiftande ordning i fråga om kvalifikationstider för pensionsförmåner m.m. Nämnden kan visserligen söka vägledning i chefsförordningen och i regle- ringen på andra näraliggande områden, men erfarenheten har visat att nämn- den ändå kan ställas inför vanskliga avgöranden som får göras utan sådant för- fattningsmässigt underlag som man normalt kan vänta sig i förvaltningsfrågor. Inte minst saknas en möjlighet att behandla frågor om tillträdande riksreviso- rers villkor innan den som står inför att väljas har accepterat uppdraget. 3.6.8 Skilda förutsättningar i olika situationer för riksrevisorer När en riksrevisor avslutar sitt uppdrag uppkommer frågor om den avgångnes fortsatta utkomst. I många fall kan saken vara löst genom att vederbörande pensioneras. I andra fall kan förhållandena vara av det slag som reglerna om inkomstgaranti är avsedda att täcka. Är den som har avgått i sådan ålder att en ny anställning eller annat arbete kommer i fråga liknar situationen emellertid mera den för vilken reglerna om avgångsvederlag till myndighetschefer är utformade. De syftar till att skapa ekonomisk trygghet för arbetstagaren i den omställningssituation som kan uppstå efter att en anställning har avslutats. I fall av de slag som har berörts har nämnden befogenhet att besluta om skilda former av avgångsersättning. För fall då en riksrevisor slutar efter full- gjord tjänstetid kan ledning alltså hämtas från chefsförordningen. Situationen kan emellertid vara en annan i fall då en riksrevisor avgår i för- Förordningen ger då inte någon omedelbar vägledning. I sitt tidigare betänkande har utredningen anfört att en fråga om entledi- gande av en riksrevisor bör kunna initieras i fall av allvarlig misskötsel av uppdraget som riksrevisor. En mycket viktig uppgift för riksrevisorerna är en- ligt vad utredningen anförde att leda myndigheten . åsidosätta denna uppgift genom allvarlig misskötsel av myndigheten i ekono- miskt eller administrativt hänseende kan enligt vad utredningen anförde utgöra en sådan allvarlig försummelse som enligt grundlagen kan ge anledning att initiera en fråga om entledigande. Ledningsuppgiften kan enligt vad utred- ningen vidare anförde givetvis åsidosättas även på andra sätt, t.ex. genom att en riksrevisor utan att göra sig skyldig till brott handlar eller uppträder på ett sådant sätt att det allvarligt skadar den tillit hos de anställda som fordras för att uppgiften ska kunna fullgöras. Skulle besluta att skilja en riksrevisor från uppdraget på grund av allvarlig försummelse torde någon avgångsersättning knappast komma i fråga. Förhållandena kan dock utvecklas på ett sätt som mera påminner om den situation då chefen för en myndighet under regeringen kan behöva förflyttas av hänsyn till myndighetens bästa. Det kan också inträffa att en riksrevisor av något skäl avgår självmant, möjligen under omständigheter som skulle kunna leda till att inleder en procedur för entledigande. avgångnes bakgrund och övriga förhållanden kan i situationer av detta slag få läggas till grund för en bedömning av vad som kan anses skäligt och ända- målsenligt i fråga om avgångsersättning. En viktig hänsyn kan då vara omsor- gen om att även ska kunna attrahera lämpliga personer Införs en karenstid för ny anställning för riksrevisorer kan ett skäl för av- gångsersättning vara att den som avgått är hindrad att själv sörja för sin utkomst på ett sätt som vederbörande är kvalificerad för. 3.6.9 En fråga om terminologi är inte tillämplig på vare sig ombudsmän eller riksrevisorerna (3 §). Någon närmare författningsreglering av vad riksrevisorernas ställning innebär i fråga om sådant som i andra förhållanden vanligtvis följer med en anställning finns inte. Vad som ska gälla i fråga om semester, andra ledigheter, sjukförmåner etc. framgår i stället av de beslut som fattas av och en som tillträder ett uppdrag som riksrevisor. Besluten går ut på att vill- koren ska vara de som gäller som allmänna anställningsvillkor enligt gällande chefsavtal för och dess myndigheter (RD-RALS 2001). Grundläggande i fråga om riksrevisorernas ställning är att de utses genom val av . Som utredningen tidigare konstaterat ligger det i den regle- ring som finns i regeringsformen och riksdagsordningen att valet av en riksre- visor innebär att visar sitt förtroende för den valde genom att anför- tro vederbörande ett uppdrag. Endast under vissa särskilda i regeringsformen fastlagda förutsättningar kan skilja den som valts från uppdraget. Riksrevisorernas ställning skiljer sig på ett grundläggande sätt från hur villko- ren för andra befattningshavares förhållande till huvudmannen är utformade. Det saknar följaktligen egentlig mening att tala om befattningen som riks- revisor som en anställning. Det hindrar inte att regleringen av vad som ska gälla för riksrevisorerna i fråga om lön m.m. anknyts till regelverk som hör den offentliga arbetsrätten till. När det i lagen med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna talas om löner och andra anställningsvillkor för riksrevisorerna är det fråga om uttryckets prak- tiska ändamål. Det underlättar nämligen den reglering av riksrevisorernas vill- kor som behövs genom att anknyta till befintliga regelsystem. Det har inte framkommit att skillnaden i terminologi mellan de skilda författningsnivåerna har vållat några svårigheter i tillämpningen. Utredningens genomgång av de frågor om avgångsersättningar som kan upp- stå när en riksrevisor lämnar sitt uppdrag visar att det grundläggande regelver- ket kan fungera på ett rimligt sätt i reguljära situationer, men lämnar endast ringa vägledning för avgörandena i mer svårbedömda fall. till ombudsmän och riksrevisorerna har visserligen enligt sin in- struktion en avsevärd frihet att fatta beslut med hänsynstagande till de sär- skilda omständigheterna i varje enskilt fall i stället för att följa en strikt till- lämpning av chefsförordningen, något som öppnar för en vidare möjlighet att besluta om avgångsersättning där det ter sig påkallat. Bland annat kan det vara skäligt att ta hänsyn till att en riksrevisor i praktiken saknar utrymme för att ha inkomstbringande bisysslor. Svårigheten för den som överväger att åta sig re- visorsuppdraget att förutse sina ekonomiska förhållanden om en förtida av- gång blir ofrånkomlig kan också vara ett skäl som talar för en gynnsam praxis när en sådan situation har inträffat. Möjligheterna för den som överväger att åta sig ett uppdrag som riksrevisor att räkna med attraktiva ekonomiska villkor även om uppdraget inte kan full- följas en hel mandatperiod är av betydande vikt även från synpunkt, eftersom det har stor betydelse för att ska kunna välja de bäst läm- pade personerna till uppdraget. Det ter sig eftersträvansvärt att som regel kunna räkna med att en avgångsersättning som svarar mot ett avgångsvederlag enligt chefsförordningen ska kunna utgå. En utgångspunkt bör vara att den som åtar sig att vara riksrevisor i vart fall inte ska förlora på det i ekonomiskt avseende. Utredningens undersökning av förhållandena pekar på att inte minst frågan om rätten till pensionsförmåner för riksrevisorer kan vålla komplikationer i I fråga om pensionsförhållanden kan emellertid nämndens frihet att fatta beslut vara begränsad, eftersom regleringen av sådana förhållanden på det statliga området är sammanlänkad med övergripande pensionsavtal och även på andra områden kan vara beroende av likartade avtal. att den nuvarande ordningen vid rekryteringen av riksrevisorer inte har inne- fattat något närmare klargörande i förväg av vilka villkor som ska gälla för den som tillfrågas om att åta sig uppdraget. En närmare utredning av formerna och förutsättningarna för nämndens be- slutsfattande skulle alltså vara på sin plats. Det ter sig dock inte ändamålsenligt att en sådan utredning genomförs av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Utredningen förordar i stället att en utredning kommer till stånd i annan form genom riksdagsstyrelsens försorg. Om det skulle visa sig behövas, kan en så- dan utredning också ges i uppgift att vidare bereda frågan om karens för riks- revisorer (se avsnitt 3.5.6). Utredningens förslag: Föreskrifterna om parlamentariska råd bör utökas och förtydligas i syfte att förstärka sambandet mellan riks- dagen och , främst när det gäller om samråd om den revi- sionella verksamheten. För att ytterligare tydliggöra rådets ställning bör dess namn ändras. Namnet föreslås i fortsättningen vara ”råd för ”. Rådet föreslås bestå av en riksdagsledamot från varje partigrupp samt lika många suppleanter. Ledamöter och suppleanter i rådet ska nomineras av och finansutskottet bland dessa utskotts ledamöter och suppleanter och väljas av kammaren. I instruktionen bör särskilt föreskrivas en samrådsskyldighet för riksda- gens råd för i förhållande till konstitutions- och finansut- skottet. Ett särskilt tjänstemannastöd för utövandet av rådets funktioner bör an- knytas till berörda utskottskanslier i , dvs. En genom lag anvisad möjlighet till samråd med om organisatoriska och andra närliggande frågor bör enligt utredningen in- föras för riksrevisorerna, på samma sätt som för ombudsmän. Beredningen av anslaget för på statens budget bör tillsammans med vissa därmed sammanhängande frågor föras över till . Utredningen ska enligt sina direktiv behandla frågan om hur roll som huvudman för fungerar och kan utvecklas. En fråga är en- ligt direktiven om den parlamentariska insynen i och uppföljningen av Riks- revisionen bör öka och i så fall i vilka avseenden. I direktiven framhålls att det kan finnas skäl att samordna eller samla ansvaret i för Riksrevi- sionen. Utredningen ska därför analysera ansvarsfördelningen mellan konsti- tutionsutskottet, finansutskottet och parlamentariska råd, och dessa organs verksamhet när det gäller . Ett alternativ till den nuvarande ordningen kan enligt direktiven vara att någon typ av nämnd inrät- tas inom för frågor om styrning av . 4.2 Hur roll som huvudman för fungerar ska inom sig välja 15 utskott och en som ska bestå av ett udda antal ledamöter, lägst 15. Av 7 kap. 5 § RO framgår bl.a. att ärenden som hör till ett och samma ämnesområde ska hänvisas till samma utskott. Be- stämmelsen ger uttryck för den s.k. fackutskottsprincipen, som alltså kortfattat innebär att ärenden inom samma ämnesområden bereds av samma utskott, oavsett om de är lagärenden eller anslagsärenden. I en bilaga till riksdagsord- ningen anges utskottens ämnesområden. Den nuvarande utskottsorganisationen tillkom i samband med författnings- reformen 1971 och har varit mycket stabil. I Grundlagberedningens betän- kande om en ny utskottsorganisation105 framkom omfattande kritik mot den dåvarande ordningen med indelning av utskotten efter funktion. Genom ett system med fackutskott skulle man enligt Grundlagberedningen undvika dub- belarbete och hålla flertalet frågor inom samma ämnesområde samlade inom samma utskott som utskottsledamöterna i allmänhet skulle få tillfälle att mer än tidigare koncentrera sin insats till ett sakområde, något som enligt Grundlagberedningen skulle stärka sakkunskapen inom utskotten och främja en kompetent och grundlig beredning av riksdagsärendena. Det framhölls sär- skilt att samma utskott skulle bereda lagregler för en viss verksamhet och be- döma kostnaderna för verksamheten.106 Grundlagberedningens förslag låg till grund för en proposition107 som be- handlades av konstitutionsutskottet.108 Utskottet anslöt sig till förslagen. ansåg i sitt betänkande 1993 att indelningen av ut- skottsorganisationen som grundade sig på fackutskottsprincipen i huvudsak hade fungerat väl och skulle behållas.109 riksdagskommitté föreslog den första och hittills enda förändringen av fackutskottens indelning som innebar att antalet utskott skulle minska genom att bostads- och lagutskottens beredningsområden överfördes till ett nytt utskott benämnt civil- utskottet.110 Detta kom också att beslutas av riksdagen.111 När det gällde fack- utskottsprincipen gjordes dock ingen annan bedömning . 106SOU 1969:62 s. 53. 1091993/94:TK1 s. 135. 2005/06:RS3 s. 105. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333. Med vissa modifikationer i fråga om behandlingen av lagärenden och budget- beredningen ligger fackutskottsprincipen till grund för utskottsorganisationen i . Ett mer tydligt undantag är . I 10 kap. 10 § RF föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. För detta samråd finns , som väljs på samma sätt som utskotten (7 kap. 3 och 4 §§ RO). tillkom på förslag av inför EG. Utred- ningen uppmärksammade att ställning i viss utsträckning skulle försvagas vid ett EG-medlemskap eftersom vissa normer som enligt regerings- formen fordrar lagform och därmed riksdagsbeslut nu i stället skulle kunna beslutas av medlemsstaternas regeringar i rådet. Det var enligt utredningen mycket viktigt att gavs ett aktivt inflytande över regeringens hand- lande inom ramen för EG-samarbetet.