urf · H5A5URF2d2 · 2018-02-15 00:00:00 — Argumentationen skulle ta fasta på att en sådan granskande verksamhet måste kunna välja vad som ska granskas och genomföra sina granskningar med ”freedom from investigatory and reporting constraints”. Frågan om oberoende är i detta fall inte en empirisk fråga. Det organ som ges en sådan roll måste vara och även uppfattas som oberoende. Oberoendet blir därmed en del av själva definitionen av effektivitetsrevision. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Resultatet av detta tankeexperiment innebär att det är svårt att se att grun- den för den exklusiva positionen effektivitetsrevisionen de facto har kan vara någon annan än att den ska ställa frågor, och på olika sätt kontrollera, hur de som har fått i uppdrag att genomföra statens verksamheter hanterar detta an- Detta innebär dock inte att effektivitetsrevisionens produkter enbart kan användas för att möjliggöra ansvarsutkrävande. Det har tidigare påpekats att just ett sådant syfte förutsätter att analyser av verksamheten kan visa på för- Påståenden om att något är bristfälligt förutsätter att det kan visas att det skulle ha varit möjligt att undvika dessa brister och också på vilket sätt organisationer eller människor haft möjlighet att agera annorlunda än de har gjort. Ett bejakande av att revisionen ytterst finns till för att det behövs någon som granskar hur de som anförtrotts uppdraget att genomföra de folkvaldas beslut hanterar detta ansvar, innebär att det är detta existensmotiv som avgör hur ef- fektivitetsrevisionens särart ska beskrivas. Det hindrar dock inte att effektivi- tetsrevisionen kan ge upphov till andra effekter än de som följer av detta syfte. I ställningstagandet till mera grundläggande frågor kring effektivitetsrevision- ens inriktning och vid utmejslandet av effektivitetsrevisionens roll är det dock ytterst själva existensmotivet som utgör probersten. 7.2 Vem är effektivitetsrevisionens uppdragsgivare? Diskussionen om revisionens oberoende har i första hand handlat om revisionens oberoende i förhållande till uppdragstagarna i ett uppdragsgivare – uppdragstagare förhållande (principal – agent). Granskaren måste stå fri i förhållande till uppdragstagaren när det ska bestämmas vad som ska granskas, när det ska ske och vilka frågor som ska ställas. Förändringen 2003 hade sin bakgrund i detta. Om regeringen och dess underlydande verksamheter skulle kunna granskas måste revisionen vara självständig i förhållande till regeringen och därför vara en myndighet under . 7.2.1 Oberoendet i ett parlamentariskt system På ett allmänt plan kan detta te sig tämligen självklart. I denna trepartsrelation är dock inte heller förhållandet till uppdragsgivaren självklart. En sida av saken är i vilken utsträckning uppdragsgivaren bör påverka granskaren. Vad gäller är regeringsformen tydlig, det är varje enskild riksrevisor som bestämmer vad som ska granskas. Det är en bestämmelse som kan te sig särskilt viktig i ett parlamentariskt system likt det svenska. Skälet till detta är att den faktiska relationen mellan parlament och regering i ett parlamentariskt system har en komplexitet som inte fångas in i modellen av en överordnad uppdragsgivare och en underordnad uppdragstagare. I sådana system kan parlamentets majoritet ha ett intresse av att försvara regeringens politik och därmed så att säga agera som ombud för agenten. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET plikationen av detta är att oberoendet inte bara kan diskuteras i termer av oberoende i förhållande till det verkställande systemet. En revision vars granskningar av regeringens verkställande av beslut kan påverkas (vad som ska granskas, när det ska granskas och vilka frågor som ska ställas) av de riksdagsledamöter som utgör denna regerings parlamentariska underlag, eller kanske den föregående regeringens, skulle åtminstone kunna misstänkas för att hålla inne med kritik. Regeringsformens formulering innebär dock att risken att revisionen skulle kunna bli misstänkliggjord på denna grund inte föreligger. 7.2.2 Relationen till medborgarna Det framhålls också att agerar på medborgarnas uppdrag. Det sker i artiklar av forskare men tanken tangerades också till exempel vid de två konferenser som arrangerades av finansutskottet respektive . I viss mening är detta självklart; den grundläggande konstruktionen av den svenska demokratin är att medborgarna lämnat sitt mandat till riksdagen.164 I en indirekt mening är det därför sant att , och i övrigt alla andra statliga organ, har fått sitt uppdrag från medborgarna. Vad gäller staten har dock medborgarna, på ett mera direkt sätt, inte lämnat något mandat till någon annan än . Det är denna tanke som gav uttryck för när den, med hänvisning till de åtta första orden i regeringsformen, skriver: ”För att realisera denna princip binder regeringsformen samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja.165 Detta leder till att frågan om relation till medborgarna ter sig mera komplex än vad den i förstone gjorde. Den principiella frågan här är om i sitt val av vad som ska granskas och i sitt val av bedömningskriterier på ett mera allmänt sätt kan hänvisa till ”medborgarintresset”. Är det möjligt för revisionen att välja att genomföra en granskning därför att den anser att ett visst problem har särskild betydelse för medborgarna eller en viss verksamhet är särskilt angelägen ur ett medborgarperspektiv? För revisionen är detta en problematisk fråga därför att detta att välja vad som ska granskas, och kanske välja bedömningskriterier, på grundval av en uppfattning om vad som är särskilt betydelsefullt för medborgarna ligger nära vad som kan ses som en politisk bedömning. Den representationskedja som omnämndes tidigare bygger på tanken att medborgarnas vilja och deras uppfattning om vad som är viktigt eller oviktigt enbart kan tolkas av . En helt annan sak är att det i en rad sammanhang kan vara viktigt att ta reda på hur människor som på något sätt påverkas eller har ett intresse i en verk- 164Eftersom medborgare används i olika betydelser och har getts en mycket allmän innebörd så ska det här sägas att här talas om medborgare i betydelsen ”medstyrande”, alltså samma betydelse som medborgare har när vi talar om representationskedjan. 165Förvaltningsutredningen , s. 16. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET samhet ser på denna. Undersöks till exempel servicenivån i en statlig verksam- het är det rimligt att fråga användarna/klienterna/brukarna om deras syn- Vilken vikt dessa synpunkter ska tillmätas avgörs dock ytterst av en tolkning av beslut och vad har velat uppnå med en viss I diskussionen om det är effektivitetsrevisionen själv som bör ta på sig upp- giften att konstruera vad som är medborgarintresset, kan det vara värt att på- peka att det har funnits vissa undantagssituationer då det politiska systemet ansett det viktigt, eller kanske ofrånkomligt, att låta ett skeende bedömas av en oberoende instans utifrån en egen konstruktion av medborgarintresset. kanske kan sägas att dessa situationer karakteriseras av att det ”vanliga syste- mets” (till exempel myndigheternas, domstolarnas och politikernas) förtroen- I vissa extrema situationer har därför , här kan erinras om 50-talets rättsaffärer, särskilda kommittéer getts sådana upp- Hirschfeldt, som själv ledde katastrofkommission, har i ett par uppsatser diskuterat dessa kommissioner.166 Ett intressant påpekande i den senare av dessa uppsatser är att det finns särskilda bestämmelser om dessa undersökningskommissioner i 42 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen (209:400).167 De har alltså blivit ett, i viss mening, reglerat inslag eller en ”sä- kerhetsventil” i demokratin. har också ordet medborgarkommissioner i vissa fall an- vänts för denna typ av kommittéer.168 betonar också att det inte bara gäller att se på om förfaranden överensstämmer med gällande ”författningar och rättspraxis” utan att det också handlade om en värdering ”utifrån medborgarnas berättigade förväntningar på rättssystemet”.169 Även den senare katastrofkommissionen diskuterade betydelsen av medborgarkom- missioner: ”En medborgarkommissions verksamhet utmynnar i en offentlig- I en sådan granskning ligger en ansvarsdiskussion inbyggd. Med de uppgifter en medborgarkommission getts följer att en sådan ansvars- diskussion inte strikt ska begränsas av rent rättsliga perspektiv. I en sådan dis- kussion bör enligt kommissionens mening också ingå att – utifrån ett mera allmänt perspektiv där medborgarnas förväntningar är grundnormen – sakligt värdera hur politiker och högre tjänstemän i sin verksamhet för det allmänna svarat upp mot de krav som situationen ställt dem inför. Det är detta som här kallas för en ansvarsdiskussion.”170 Det uppdrag dessa undersökande organ de facto haft att mera allmänt sett tolka medborgarintresset har enbart varit aktuellt i extrema och avgränsade Det är svårt att uppfatta att revisionen skulle ha en sådan roll. Den principiella ståndpunkt som intagits här innebär att revisionen inte kan granska i vilken omfattning regeringens ”parlamentariska underlag” håller sina löften till väljarna. Revisionen kan rimligen inte heller granska hur en 166 Hirschfeldt 1999, Hirschfeldt 2013. 167 Hirschfeldt 2013, s. 159. 168 Hirschfeldt 2013, s. 159. 169 , s. 37. 170 katastrofkommission 2005, s.65. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET regerings handlande på ett område förhåller sig till vad de partier som utgör regeringens underlag uttryckte till väljarna före valet. Att en regerings politik granskas på detta sätt är förvisso centralt i demokratin och nödvändigt för att medborgarna ska kunna utkräva ansvar av de valda. Det kan dock inte anses vara revisionens uppgift att ta fram underlag för detta. Demokratin förfogar över andra instrument för denna granskning. I demokratin förutsätts oppositionen ha möjligheter att granska regeringens politik. Det förutsätts också att det finns andra organisationer som kan granska regeringen i mera specifika avseenden, liksom en fungerande press och andra medier. Resonemanget innebär att effektivitetsrevisionens granskningar inte kan motiveras med att väljarna bör få veta hur en regering sköter sig i förhållande till det som regeringspartierna lovat att göra. En helt annan sak är att en sidoeffekt av en granskning är att den kan ge information som kan hjälpa väljarna att bilda sig en uppfattning om hur de ska värdera detta. 7.3 Underlag för vems ansvarsutkrävande? Av kapitel 6 framgick att riksrevisorerna till och med har ansett att det är motiverat att påpeka att ”huruvida ansvar faktiskt utkrävs eller i vilka former detta görs är däremot inte en fråga för ”. Att det har ansetts behövligt att särskilt påpeka detta motiverar ett kortare resonemang. har det påpekats att det är ett problem för effektivitetsrevisionen att det inte finns klara procedurer för hur effektivitetsrevisionens rapporter ska användas som underlag för ansvarsutkrävande, utöver behandling av den skrivelse som regeringen har att lämna till efter det att den mottagit en granskningsrapport. I denna skrivelse ska regeringen redovisa vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av iakttagelserna i rapporten.171 Avsaknaden av ytterligare bestämmelser gör dock att det kan ligga nära till hands att anta att rapporterna inte alls, eller i begränsad omfattning, används som underlag för ansvarsutkrävande. Avsaknaden av sådana procedurer behöver dock inte alls leda till denna slutsats utan illustrerar snarare komplexiteten i olika processer. Det är naturligtvis möjligt att tänka sig att granskningsrapporter skulle kunna komma till användning som underlag för bedömningar i mera betydelsefulla frågor och därmed leda till krav på misstroendeförklaringar och liknande. För det allra mesta har dock ansvarsutkrävande, inte bara i detta sammanhang, en mera vardaglig karaktär. konstaterar, om än med stor försiktighet, i en uppsats skriven efter första , att ”det går att hävda att en ganska stor del av granskningsrapporterna följs upp genom interpellationer som i sin tur leder till att det blir debatt i kammaren om det ämne som granskningsrapporterna tagit upp”.172 Han konstaterar vidare att ”med risk för att överdriva iakttagelsernas betydelse skulle man kunna se en förskjutning i 1719 kap. 19§ riksdagsordningen. 172Mattson 2014, s. 152. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET funktionen för användning av revisionen från policyfrämjande till ansvarsutkrävande”.173 När tar fram underlag för ansvarsutkrävande kan det också handla om användning på andra nivåer och i andra relationer än den mellan riksdag och regering. I alla relationer av ansvar och ansvarsutkrävande handlar det om flera nivåer. Den som är uppdragstagare i en relation är uppdragsgivare i en annan. Regeringen kan, och förutsätts också, kunna använda granskningar på olika sätt. Rimligen finns det också situationer där granskningsrapporterna de facto också använts som underlag i regeringens ansvarsutkrävande. Det ligger i sakens natur att det är svårt att få grepp om omfattningen av detta ansvarsutkrävande. diskuterade frågan 2007 och framhöll att regeringens ansvarsutkrävande förmodligen var mera omfattande än vad som vanligen antogs, men framhöll också att en stor del av ansvarsutkrävandet skedde i icke offentliga former. Diskussionen om ansvarsutkrävande måste bygga på vilka faktiska redskap regeringen förfogar över… Situationen här är densamma inom staten som inom flera andra delar av samhället. Förflyttningar av verkställande direktörer eller organisationsförändringar som innebär ändrade positioner för olika befattningshavare kan bygga på att överordnade beslutsfattare är missnöjda med en befattningshavare utan att detta deklareras offentligt. Vår uppfattning är att det även inom staten de facto förekommer detta slag av avskedanden eller förflyttningar av myndighetschefer. Regeringen kan också på mindre drastiska sätt visa sitt missnöje, t.ex. vid lönesättning eller genom allvarliga samtal. Det är svårt att få en bild av detta faktiska ansvarsutkrävande; alla inblandade kan ha skäl att tona ner dimensionen av ansvarsutkrävande i sådana åtgärder, och de når sällan offentligheten. Vår uppfattning är dock att omfattningen och betydelsen av detta faktiska ansvarsutkrävande torde vara högst reell. Vi tror att det i verkligheten omfattar en rad åtgärder alltifrån olika faktiska ingripanden till att ett missnöje markeras med hur en verksamhet sköts. Vi tror oss alltså veta att det krävs ut ansvar från regeringens sida på flera olika sätt och att det finns ett belönings- och sanktionssystem.174 Det finns goda skäl att utgå från att effektivitetsrevisionens rapporter kommer till användning också i regeringens ansvarsutkrävande. Någon mera utförlig analys av detta har veterligen dock inte gjorts. 7.4 Vilket förhållande har effektivitetsrevisionen till politiken? Frågan om effektivitetsrevisionens förhållande till politiken har redan berörts ovan. Den är central både i litteraturen om effektivitetsrevision och i olika nationella revisionsorgan dokument. Frågan anses betydelsefull inte minst ur ett förtroendeperspektiv: Om effektivitetsrevisionen antas kunna bidra till att 173Mattson 2014, s. 156. 174Styrutredningen , s. 218-219. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET skapa förtroende för förvaltningen, genom att medborgarna vet att förvaltningen granskas av en oberoende instans, skulle detta förtroendeskapande äventyras om denna instans misstänks agera med politiskt syften. Intosais:s Standards for Performance auditing slår fast att: Many topics in performance auditing are politically sensitive because they may relate to the performance of public programmes prioritized by the government. Performance auditing examines whether decisions by the legislature or the executive are efficiently and effectively prepared and implemented, and whether taxpayers or citizens have received value for money. It does not question the intentions and decisions of the legislature, depending on the SAI´s mandate, but examines whether any shortcomings of the laws and regulations or their implementation have prevented the specified audit objectives from being achieved.175 För Intosai är alltså gränsen mellan politiken och dess genomförande central. Det är lätt att hitta uttalanden av olika nationella revisionsorga i vilka det betonas att man inte uttalar sig om politiken utan kan uttala sig objektivt och faktabaserat. I Algemene Rekenkamers senaste årsrapport ges denna tanke en dagsaktuell form. Fake news, alternative facts and fact-free politics: expressions that were unknown not so long ago but quickly became symptomatic of 2016. It is the Court of Audit’s task to clarify and make sense of the mass of information that is threatening to overwhelm us in the digital age. What is fact and what is fiction? What is relevant and what is safe to ignore?176 Pollitt med flera pekar i sin jämförande studie på att denna gränsdragning inte är okomplicerad när den i praktiken ska tillämpas: In theory, the line between questioning policy objectives and only asking questions related to the ’three Es’ in the implementation of policies may sound a clear cut and unambiguous way of defining the mandate for performance audits, In practice, however, if performance audits projects is extended into analytical questions on why the observed effectiveness of an audited programme is unsatisfactory, it may not be easy to keep away from explanations that raise questions or relevance or realism in the specification of objectives.177 (kursivering i orginal) Tanken på en skarp gräns mellan politiken och dess genomförande är förvisso inte ny. En uppsats som den amerikanska statsvetaren , senare mer känd som president, skrev 1887 är även en vanlig referens i diskussionen om separationen mellan politiken och dess implementering. Denna separationstanke har under åtskilliga decennier problematiserats och har varit tillbakaträngd.178 Intressant är dock att tanken på en klar åtskillnad mellan politik och opolitiskt verkställande har dominerat de förvaltningspolitiska strömningarna just utvärdering, effektivitetsrevision och programbudgetering blev redskap i styrning och förvaltning. Tanken innebar en vetenskaplig och teknisk syn på statens verksamhet, statliga program 175ISSAI 3000, s. 7 176Algemene Rekenkamer 2016, s. 1. 177Pollitt 1999, s. 27. 178En diskussion av detta förs i Stame . BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET kunde konstrueras med hjälp av vetenskaplig forskning. Det är mot denna bakgrund vi kan förstå uttalande om att landets problem nu var ”technical rather than political issues”.179 House pekar, i en diskussion om det intellektuella klimatet under ”the time that the contemporary practice of evaluation developed” på att synsättet var att ”social problems could be solved like industrial problems” och att ”social , guided by social science freed from politics and popular superstition, could eliminate the ugly remnants of a less enlightened age […] Put another way, certain activities would produce certain outcomes and solve central problems.180 Separationstanken fick en renässans genom de tankar kring offentlig förvaltning som förknippas med mål- och resultatstyrning och den utveckling av offentlig förvaltning som i en artikel 1991 sammanförde under etiketten NPM.181 Uppdelningen gjorde också att det var möjligt för de nationella revisionsorganen att konstruera en form av egen normativ föreställningsram baserad på effektivitet. påpekar att betonandet av ”efficiency […] implies that the policy implementation can, indeed be separated from policy decisions. If there exists a one best way (and thus a most efficient way) to carry out any policy decisions, and if there exists an organizational apparatus for deploying all of these best ways, government can, indeed separate administration from policy”.182 Med viss tillspetsning kan det sägas att separationstanken passar en verksamhet som sysslar med att bedöma den statliga verksamheten ”opolitiskt”. Möjligen är detta en av anledningarna till att frågan om effektivitetsrevisions förhållande till politiken, som förvisso är starkt närvarande på mera retorisk nivå, inte tagits upp till mera omfattande diskussion. Några forskare har dock tagit upp detta, en av dem är . Han diskuterar i en artikel 1999 de politiska implikationerna av intresset inom en del nationella revisionsorgan, som då kunde noteras, att bedömning av effectiveness påverkar relationen till politiken. A number of commentators note that the conduct of effectiveness evaluation endangers the political neutrality of auditors and can place them at the heart of political controversy. … These dangers stem from (1) difficulties in distinguishing between a determination that a programme is ineffective and the questioning of the merits of policy objectives; (2) the room for subjectivity at each stage of the measurement of effectiveness.183 Citatet illustrerar vilka problem, både principiella och praktiska, gränsdragningen till politiken ställer effektivitetsrevisionen inför. Tanken att det går att dra en skarp och allmängiltig gräns mellan politiken och dess genomförande framstår inte som särskilt rimlig. Den förutsätter att vi skulle kunna dra en linje genom olika mål- och medelkedjor och på ena sidan av denna linje skulle vi ha det som är politiskt laddad och på den andra det som är teknisk icke-politik. 179Fischer 2003, s. 6, not 8. 180House, 1993, s. 138. 182Behn 2001, s.41. 183Schwartz 1999, s. 512. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET I verkligheten är det ju så att när vi jämför olika samhällsområden ser vi att vissa verksamheter uppfattas som starkt politiskt laddade avsevärt längre ned i mål – medel-kedjan än andra verksamheter. Även något som, i ett visst perspektiv, kan uppfattas som mycket tekniskt kan , i ett annat perspektiv, ses som starkt politiskt värdeladdat. Och det som uppfattats som politiskt värdeladdat kan senare komma att uppfattas som en teknisk fråga. Ofta handlar de politiska motsättningarna snarare om det som kan ses som medel snarare än om målen. Få, om några, politiska grupper ifrågasätter värdet av att reducera brottslighet, förbättra skolbarns kunskaper i matematik och minska spridningen av sexuellt överförbara sjukdomar. Det kan emellertid finnas många olika uppfattningar om hur detta ska gå till. Och var gränsen ska dras mellan det politiskt laddade och det mera tekniska genomförandet följer inte av någon styrningsdoktrin; i demokratin kan den endast dras av politikerna själva. Och var politikerna kommer att dra denna gräns varierar från område till område och från tid till annan.184 För effektivitetsrevisionen, och dess uppdragsgivare, gäller det att förhålla sig till detta. Det kan hävdas att revisionen inte bör kritisera valet av medel om den politiska diskussionen handlat just om detta medel. Men, kan det invändas, detta skulle antagligen leda till en tämligen ointressant effektivitetsrevision som skulle avstå från att granska valet av medel så fort detta val har en politisk laddning. En lösning på detta problem skulle kunna vara en strikt formalistisk hållning. Allt beslutar är politik, allting annat är implementering. En sådan uppdelning blir dock orimlig av skäl som hänger samman med hur arbetar. väljer att reglera verksamheter ganska så detaljerat utan att det som regleras framstår som politiskt viktigt eller kontroversiellt. Även om alla beslut per definition, eftersom de ju är fattade av en politiskt sammansatt församling, kan uppfattas som politiska kan de ha olika politisk signifikans. En revision som valde en så strikt hållning skulle få ett mandat som varierade från område till område. På vissa områden skulle det vara mycket begränsat eftersom har valt att vara mycket detaljerad i sin styrning. På andra områden skulle det vara ett omfattande mandat eftersom varit avsevärt mindre detaljerad.