rfr · H50WRFR20 · 2018-01-01 00:00:00 — den noga kommer att följa fortsatta arbete med asylboen- den, inte minst när det gäller kostnadseffektivitet, beredskap, upphandlingar samt intern styrning och kontroll, och avsåg att vidta åtgärder i frågan. Vid riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse uttalade socialförsäk- ringsutskottet73 att var ett viktigt bidrag för att få ar- betet med asylsökande kostnadseffektivt och långsiktigt hållbart. positivt på de åtgärder som regeringen meddelat i skrivelsen och ansåg att det var bra att regeringen noga följde fortsatta arbete. gen lade på utskottets förslag regeringens skrivelse till handlingarna.74 Regeringens information till bristfällig, långa väntetider för asylbeslut och onödigt höga kostnader har granskat (RiR 2004:24) regeringens och åtgärder för att minska de långa handläggningstiderna och för att säkerställa kvalitet vid prövningen av asylärenden.75 ökade antalet asylsökande väsentligt. Regeringen hade satt som mål att öppna asylärenden inte skulle vara äldre än . granskning visade att detta mål inte uppnåddes. Följden blev långa tider i väntan på ett asylbeslut och onödigt höga kostnader för asylprocessen i sin helhet. I mer än två tredjedelar av fallen blev ett asylärende liggande utan åtgärd. redovisade tidigare argument för målet om sex månaders handläggningstid.76 Där anfördes bl.a. att kortare väntetider än vad som dittills förekommit är till fördel ur både humanitära och ekonomiska aspekter, liksom med hänsyn till rättssäkerheten. Ytterligare skäl sammanhänger med behovet av att upprätthålla en reglerad invandring och att främja de invandringspolitiska målen. Långa handläggningstider i sig kan få till följd att nya omständigheter uppstår som är relaterade till det land man söker asyl i. Generellt ansåg att det ur invandringspolitisk synvinkel var otillfredsställande om invandringen till betydande del avgjordes av omständigheter som inte fanns när de sökande en gång reste in i . Det finns därför starka skäl att eftersträva korta handläggningstider. Vikten av att myndigheterna fortlöpande följer och analyserar ärendeutvecklingen med utnyttjande av olika tekniska möjligheter underströks också i riksdagsbeslutet. granskning visade vidare att regeringen inte tydligt hade informerat om att förvaltningsutgifter inom i väsentligt större omfattning finansierades av anslaget 12:2 än av verkets ramanslag för förvaltningsutgifter 12:1 . pekade på brister i uppföljningar och redovisning där det centralt inte var reglerat hur 2016/17:SfU9. 2016/17:143. 75 Snabbare asylprövning, RiR 2004:24. 76 Snabbare asylprövning, RiR 2004:24, s. 23–24. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET BILAGA 2 viktiga nyckeltal och uppföljningsmått skulle beräknas, vad som skulle ingå i dessa samt hur de skulle kvalitetssäkras. Det gällde t.ex. vilka kostnader som skulle tas med i nyckeltalet kostnader per asylärende. Uppgifterna om kostnader per asylärende i årsredovisningarna blev därmed inte jämförbara över åren. Av rapporten framgick att betonat det angelägna i att målen inom ett utgiftsområde görs mätbara och uppföljningsbara, så att de kan ställas mot kostnaderna. Målen ska uttryckas så att de kan vara utgångspunkter för politiska prioriteringar och diskussioner. Enligt interna riktlinjer för bör de mål som fastställs i regleringsbreven även uppfylla de s.k. Smartkriterierna. Ett politiskt mål bör enligt dessa vara specifikt, mätbart, accepterat, realistiskt och tidsbundet. Utifrån dessa kriterier är, enligt , ett flertal av regeringens övergripande mål och effektmål på asylområdet varken specifika, mätbara eller tidsatta. Målen rättssäkerhet inklusive kvalitet och kvalitetssäkring i asylprövningen i regleringsbreven var, enligt , inte heller specifika, mätbara eller tidsatta.77 För att kunna bedöma vilka resurser som behöver tillföras verkets asylprövning är det enligt centralt att få kunskap om vad de öppna ärendena består av och vilka flaskhalsarna är i asylprocessen. Då behövs t.ex. information om och analyser av faktiska tider för olika moment när asylärendet handläggs och för olika typer av ärenden. Tidsserier med uppgifter över bildar ett viktigt underlag för utvärderingar och kontroller.78 anförde i sin framställning till riksdagen79 bl.a. att regeringens information till var bristfällig i flera avseenden. Informationen i budgetpropositionerna –2004 hade blivit alltmer otydlig. Uppgifterna om vad resurserna skulle räcka till hade blivit allt mindre preciserade och även ändrats . hade inte heller fått information om att asylprövningen i hög grad har finansierats från ett annat anslag än vad reglerna medgav. Styrelsen ansåg att regeringen måste förbättra informationen till när det gällde asylprövningen. Informationen borde vara utformad så att jämförelser över tiden blev meningsfulla. Ett antal följdmotioner80 lades fram med anledning av framställningen. Där lämnades yrkanden mot bakgrund av granskning. I behandlingen av framställningen och motionerna konstaterade utskottet att målet om högst tolv månaders total väntetid inte hade uppnåtts; inte heller vad gäller ensamkommande barn hade målet uppnåtts. Utskottet noterade att regeringen i en särskild resultatskrivelse till hade redovisat utvecklingen av kostnaderna i asylprocessen81. Vidare, konstaterade utskottet, lämnades i budgetpropositionen numera fylligare information om t.ex. kostnader och handläggningstider i asylärenden. För den händelse utskottet behövde ytterligare 77Snabbare asylprövning, RiR 2004:24, s. 26. 78Snabbare asylprövning, RiR 2004:24, s. 27. 2004/05:RRS15, styrelses framställning angående snabbare asylprövning. 2004/05:Sf19, 2004/05:Sf20 och 2004/05:Sf21. 2003/04:53. BILAGA 2 GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET information i en viss fråga inhämtades sådan under beredningen. Mot bakgrund av vad som anförts var något tillkännagivande med anledning av styrelses framställning inte nödvändigt. Resultatindikatorer i budgetarbetet används i begränsad utsträckning ESV har tagit del av internationella erfarenheter samt forskning om användningen av resultatstyrning.83 En slutats av analysen är att resultatindikatorer inte använts i budgetarbetet i någon större utsträckning i något land. Enligt ESV beror det främst på att sambanden mellan resultat och utgifter är för komplexa, men också på att man sällan hinner analysera resultaten i tillräcklig omfattning. Flera forskare lyfter fram att resultatstyrning med hjälp av indikatorer inte är nog för att skapa god styrning; det är ett komplement både till andra styrmetoder och till annan information. I vissa länder används både utvärderingar och indikatorer, särskilt när indikatorerna är bristande eller ensidiga kompletteras de med kvalitativa utvärderingar, eftersom utvärderingar kan ge fylligare svar på vad som driver resultaten, varför målen inte uppnås etc. ESV hänvisar till en studie av som undersökt formerna för och användningen av resultatinformation i åtta länders budgetprocesser, bl.a. . De centrala frågeställningarna var vad man vinner med resultatinformation i budgetprocessen och vilka utmaningarna är. En av vinsterna var framväxten av en resultatkultur i förvaltningen. En av utmaningarna var hur man skulle få politikerna intresserade av att använda resultatinformation i budgetprocessen. ESV hänvisar också till en studie från som lyfter fram vilka förväntningar man rimligen kan ha på ett system där resultatinformation förekommer i samband med budgetering och styrning. Enligt fördelas resurser i praktiken huvudsakligen på andra faktorer än resultatinformation, t.ex. politik. Resultatinformation är bättre lämpad att användas på andra ställen och för andra syften, som i utvärderingar för att ta reda på vilka åtgärder och program som fungerar, i lärandeforum för att diskutera alternativa sätt att skapa bättre måluppfyllelse och i kostnads-nyttoanalyser för att bedöma värdet av offentlig verksamhet. framkommer i att resultatinformation i budgetdokumenten kan främja transparens och ansvarstagande, vilket talar för att resultatinformation på något sätt ändå bör finnas kvar och vara relaterad till budgetdokumenten. Enligt ESV synes de flesta vara överens om att det inte i första hand är för att fördela finansiella medel som resultatindikatorer kan vara till nytta. 2005/06:SfU2 s. 27–29. 83Resultatuppföljning av statens budget, 2017:46, s. 18. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET BILAGA 2 ESV gjorde i rapporten en analys av mål, indikatorer och anslagsutveckling. ESV valde indikatorer som de bedömde har koppling till målet. Utvecklingen redovisas i diagramform och i faktisk volym. Tidsserien omfattade i de flesta fallen 2006 till 2020. ESV gjorde en bedömning av indikatorns utveckling i förhållande till målet. Inom utgiftsområde 8 finns det ett av fastställt mål, tre uttalade indikatorer och åtta anslag. Målet som har fastslagit för utgiftsområdet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet. ESV valde att analysera den del av målet som avser att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten. Anledningen är att en betydande del av utgifterna kan knytas till den del av migrationen som avser långsiktigt hållbar migration och asyl. ESV anser att målet att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten egentligen är två mål, dels långsiktigt hållbar migrationspolitik, dels värnande om asylrätt. För att målen ska vara mätbara bör de definieras. ESV valde vidare att analysera indikatorn vistelsetiden i mottagandet, eftersom det är den indikator som tydligast mäter tillståndet i den del av verksamheten som avser asylinvandring. ESV noterar att det finns ett flertal indikatorer redovisade i budgetpropositionen som inte benämns som resultatindikatorer utan är presenterade på en undernivå. ESV valde även att redovisa en av dessa: antalet inskrivna i mottagningssystemet. De valda indikatorerna har ställts i relation till anslagen 1:1 och 1:2 Ersättningar och bostadskostnader. anslag utgör en väsentlig del av utgiftsområdet. till 2015 motsvarade utgifterna på anslagen mellan och av de totala utgifterna för utgiftsområdet. Efter att ha jämfört utvecklingen av anslag och indikatorer fann ESV att det inte går att med säkerhet säga om de valda indikatorerna mäter det ena eller det andra målet. Däremot visar indikatorer och anslag en lägesbild från vilken man kan dra en del slutsatser, men det finns en rad andra faktorer som behöver beaktas vid en bedömning. ESV:s slutsats var att resultatindikatorer kan vara till nytta för att skapa transparens samt medverka till goda diskussioner, analyser och klargörande av om insatsen är den mest effektiva vägen fram till målet. De länder som har en relativt väletablerad resultatstyrning har en iterativ (upprepningsbar), transparent och ändamålsenlig process som inkluderar indikatorerna i utvärderingar och analyser. ESV gav tre förslag till hur regeringen kan fortsätta arbetet med resultatuppföljning av statens budget. Ett sätt är att i dialog med de olika fackdepartementen utvecklar indikatorerna och informationen i budgetpropositionen. Ett annat sätt är att en årlig läges- eller statusrapport upprättas för varje utgiftsområde. Det tredje förslaget innebär att regeringen med BILAGA 2 GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET stöd av resultatet från de föregående förslagen får möjlighet att ringa in ett antal utgiftsområden som är särskilt intressanta att förändra. I sammanhanget kan nämnas att ESV har inlett ett samarbete med Reger- ingskansliet för att utveckla resultatredovisningen till . partement (bl.a. , som ansvarar för utgiftsområde 8) och fyra utskottskanslier är inblandade. En central fråga i det arbetet är hur indika- torerna i budgetpropositionen kan utvecklas och förbättras. Regeringens redovisning till präglas av kraven på myndigheternas resultatredovisning ESV har på regeringens uppdrag sett över reglerna för resultatredovisningen i myndigheternas årsredovisningar.84 Ett skäl var att de dåvarande reglerna för resultatredovisningen hade lett till att effektorienterad information till viss del trängdes undan till förmån för information om prestationers volymer och kostnader. Den prestationsinformation myndigheterna rapporterade till regeringen användes inte i någon större utsträckning, utan i stället gällde informationsbehov effektorienterad redovisning, särskilt i förhållande till effektmål. ESV:s bedömning var att myndigheters årsredovisningar i högre utsträckning borde förhålla sig till effekter och till mål. ESV föreslog i rapporten följande huvudsakliga ändringar i 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag: • att hänvisning till mål skrivs in i förordningen • att nuvarande bestämmelse om redovisning av prestationers volymer och kostnader formuleras om • att rubriken ändras till Verksamhets- och resultatredovisning • att uttryckliga syften med verksamhets- och resultatredovisningen anges i förordningen • att innehållet i förordningen disponeras på ett tydligare sätt, bl.a. att bestämmelsen om könsuppdelad statistik flyttas till en egen paragraf. Regeringen gav ESV i uppdrag att fördjupa studierna av vilka konsekvenser förslagen skulle få.85 I rapporten ges en översikt kring hur kraven på resultatredovisningen har ändrats . De första bestämmelserna för årlig resultatredovisning kom 1989 och var då ganska övergripande. Bestämmelserna upptog tre paragrafer i den dåvarande budgetförordningen (1989:400). De angav när resultatredovisningen skulle lämnas (), vad den skulle vara till för (regeringens bedömning), hur den skulle redovisas (kortfattat och koncentrerat), vad som skulle framgå av den (väsentliga förändringar) och hur den skulle indelas (samma indelning som i den fördjupade anslagsframställningen). 84 Att synliggöra myndigheters resultat, 2016:51. 85 Behovsanpassad resultatredovisning, 2017:72. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET BILAGA 2 Enligt den dåvarande förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning skulle myndigheten redovisa såväl prestationer som mätbara effekter av verksamheten. Hur myndighetens resultat hade utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet skulle redovisas och kommenteras i förhållande till övergripande mål. Dessutom skulle mer konkreta verksamhetsmål formuleras och följas upp. ändrades reglerna åter. I förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. angavs att resultat skulle redovisas i förhållande till mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet. bestämmelser innebar att tjänstemännen i fick en central roll för myndigheternas resultatredovisning. De skulle inte bara bedöma vilken resultatinformation regeringen behövde från fall till fall, utan de skulle även bedöma vilken typ av resultatinformation som passade bäst ihop med vilken typ av verksamhet. Modellen med återrapporteringskrav i regleringsbrevet blev, enligt ESV, ibland också nästan oskiljbar från resultatstyrning. regler för resultatredovisningen initierades av den s.k. (SOU 2007:75). menade bl.a. att regleringsbrevets verksamhetsdel med mål och återrapporteringskrav enligt en överordnad indelningsstruktur var problematisk. Den struktur för styrning och uppföljning som hade skapats var hierarkiskt ordnad med politikområden högst upp, verksamhetsområden i mitten och verksamhetsgrenar längst ned. Enligt hade denna struktur medfört att målen blev för många och att styrningen blev otydlig. föreslog att verksamhetsstrukturen skulle avskaffas och målen och återrapporteringskraven med den. I stället för att redovisa resultat i förhållande till mål och återrapporteringskrav skulle myndigheterna redovisa resultat i förhållande till de uppgifter som framgick av deras instruktioner. Myndigheterna skulle dessutom själva bestämma indelningsstruktur för redovisningen. Budgetavdelningen vid har varit ansvarig för samarbetet med om resultatredovisningen i budgetpropositionen, en ambition som bl.a. har varit inriktad på att skapa en tydligare uppföljning och analys av måluppfyllelsen. Budgetavdelningen har dessutom utarbetat gemensamma riktlinjer för texterna i budgetpropositionen och efter hand även preciserat dessa riktlinjer. ESV konstaterar i rapporten att till 2008 fanns det ett samlat agerande i bl.a. med syftet att förse med bra resultatinformation i budgetpropositionen. Perioden av samlat agerande avbröts delvis i och med regler. Därefter blev det, enligt ESV, mer så att varje enskilt departement, vart och ett för sig, kom att på olika sätt och i olika grad verka för denna ambition. Hur viktig resultatredovisningen i årsredovisningen är som källa för regeringens redovisning i budgetpropositionen skiljer sig enligt ESV:s slutsatser åt mellan de utgiftsområden och delområden som de utvalda myndigheterna finns inom. I vissa fall går informationen att härleda till årsredovisningen, me- BILAGA 2 GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET dan det i andra fall inte är lika tydligt, då uppgiften som används i budgetpro- positionstexten förekommer i flera av myndighetens informationskanaler. Tydligt är, enligt ESV, att det är de statliga myndigheterna och den resultatin- formation de lämnar som är de huvudsakliga källorna för regeringens resultat- redovisning till i budgetpropositionen. Verksamhetslogik som verktyg för dialog om styrning, genomförande och uppföljning ESV har av fått i uppdrag att kartlägga och beskriva asylverksamheten i termer av verksamhetslogik.86 Med asylverksamheten menas all verksamhet som ska bedrivas av , migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen, , Kriminalvården och länsstyrelserna från ansökan om uppehållstillstånd till bosättning eller återvändande. Verksamhetslogik är en teoretisk metod för att beskriva tänkta förlopp och bakomliggande antaganden om en verksamhet. Ofta är dessa inte dokumenterade, och därför kan en verksamhetslogik lyfta fram sådant som är underförstått för att verksamheten ska fungera. Genom att tydliggöra en verksamhetslogik skapas ett underlag för diskussion och analys av verksamheten. Den teoretiska ansatsen belyser hur det är tänkt att resurser ska användas för aktiviteter, som i sin tur ska leda till prestationer och effekter. Logiken bygger på kausala samband i en kedja av orsak och verkan. Om en viss verksamhet genomförs förväntas resultat uppstå. Att göra en analys av verksamhetslogiken innebär att försöka avgöra om verksamheten är utformad för att lösa de problem som man har identifierat. Fokus ligger alltså på den logiska grunden för själva verksamheten. Vilar den på felaktiga antaganden som inte är ändamålsenliga uppnås inte måluppfyllelsen. Målet för verksamhetsområdet var i regleringsbrev att asylprocessen ska vara rättssäker och human i alla led. ska fördjupa och förbättra samverkan med andra berörda myndigheter för att effektivisera asylprocessen. Den totala väntetiden i förhållande till föregående år ska minska. Särskild hänsyn ska tas till barn. Genom en verksamhetslogisk analys har ESV kartlagt verksamhetslogiska styrscheman för asylverksamheten. Asylverksamheten är mycket omfattande och består av en rad olika delmoment som kan illustreras i en processkarta (se bild B). 86Kartläggning av asylverksamheten i termer av verksamhetslogik, 2008:25. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET BILAGA 2 ESV presenterar ett antal nedbrutna styrscheman utifrån delmål av asylprocessen, bl.a. rättssäkerhet, human process och prövning. ESV konstaterar sammanfattningsvis att asylverksamheten är mycket komplex och styrs av både lagar, förordningar och politiska mål. Antalet asylsökande varierar över åren, vilket kräver en stor flexibilitet. Att placera in denna mångfasetterade verksamhet i verksamhetslogiska scheman syftar, enligt ESV, till att ge en överblick och ett underlag för en dialog om styrning, genomförande och uppföljning av verksamhetsområdet . Migrationsverksamhet vid utlandsmyndigheterna – En analys av vad det skulle kosta om tog över ansvaret Statskontoret har analyserat (2017:23) de sammanlagda kostnaderna för den migrationsverksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheterna. I uppdraget ingick även bl.a. att bedöma kostnadseffektiviteten för verksamheten. Migrationsarbetet på utlandsmyndigheterna sysselsätter ca 200 årsarbetskrafter , uppdelat på ett sextiotal utlandsmyndigheter. Tre fjärdedelar av arbetet utförs av utlandsmyndigheternas lokalanställda personal. är förvaltningsmyndighet för migrationsverksamheten och har mandat att stödja och delvis bestämma om utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet. Statskontoret uppskattade att migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna kostade 2016. Statskontorets övergripande slutsats var att migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan bedrivas mer kostnadseffektivt än av UD om tar över finansieringsansvaret och får ett tydligare mandat att styra verksamheten. Statskontoret lämnade fyra förslag till regeringen med anledning av den övergripande slutsatsen. Ett av dessa förslag berör resultatredovisningen och löd att ”regeringen ger i uppdrag att redovisa hur utvecklingsarbetet har bedrivits och vilka effekter detta har fått BILAGA 2 GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET för verksamhetens kostnader och kvalitet”. En annan slutsats var att Migra- tionsverket bör ansvara för att finansiera personalkostnader och administrera Ett av förslagen med anledning av denna slutsats var att ”regeringen för över medel som motsvarar utökade finansieringsansvar från utgiftsområde 1 , anslag 4:1 m.m. till utgiftsområde 8 Migration, anslag 1:1 ”. Om Statskontorets förslag genomförs kan informationen i resultatredovis- ningen för utgiftsområde 8 Migration behöva utökas. Utvärdering av nya organisation Statskontoret har analyserat (2017:6) genomförandet av den organisation som sjösatte . I uppdraget ingick att kartlägga och bedöma om ansvarsfördelningen, den interna styrningen och stödet till verksamheten motsvarade syftet med den nya organisationen. Omorganisationen innebar att myndigheten organiserades utifrån en regional indelning i stället för utifrån verksamhetsområden. Med omorganisationen ville myndigheten öka det lokala ansvaret och stärka den centrala styrningen. Statskontorets utvärdering visade att genomförandet av omorganisationen generellt sett fungerade väl och att verksamheten i allt väsentligt kunde fortlöpa relativt ostört. Den nya organisationen var även väl förankrad hos personalen inför omorganisationen. Statskontoret bedömde att den nya organisationen i stora delar motsvarade syftet med omorganisationen. Dock bedömde Statskontoret att den centrala styrningen behövde få ett tydligare genomslag i den operativa verksamheten. Utrymmet för att hantera strategiska frågor har också, enligt utvärderingen, varit begränsat för . Statskontoret menade därför att det framöver finns ett behov av en mer strategisk och samlad styrning. Det framgår även av utvärderingen att regeringens styrning av blev mer detaljerad –2017. Statskontorets utvärdering av nya organisation påverkar inte direkt resultatredovisningen för utgiftsområde 8 Migration. Statskontoret har granskat (2004:20) verksamhetsstyrning och it-verksamhet. I uppdraget ingick att bedöma hur regeringens mål når ut och får genomslag i verksamhet och organisation. Statskontoret menade att kanske svåraste uppgift är att hantera den osäkerhet som ligger i ett mycket starkt omvärldsberoende, vilket ställer krav på regeringens styrning och uppföljning av verksamheten. Statskontoret konstaterade vidare att regeringens styrning behövde anpassas, för att lösa mer grundläggande problem.