urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — uppdragsförhållande i en organisation som är eller kan vara föremål för Riks- Frågan om en riksrevisors ställning efter avslutad äm- betstid behandlades inte av , men har kommit att uppmärk- Riksrevisorernas ställning efter avslutad ämbetstid aktualiserades av 2008 års I betänkandet redovisas att i det ursprungliga förslaget82 utgick från att de personer som skulle komma ifråga för uppdraget som riksrevisor antogs befinna sig i slutet på sin yrkeskarriär och i de flesta fall förväntades gå i pension efter avslutat uppdrag.83 Riksrevi- sionsutredningen menade att i de fall en riksrevisor efter avslutad ämbetstid 2001/02:190 s. 110 f. 2001/02:190 s. 111. 2013/14:RS3 s. 169 och 173. 1999/2000:RS1. 83 2008/09:URF1 s. 90. inte går i pension utan i stället ämnar ta sig an nya arbetsuppgifter eller upp- drag kan frågan om restriktioner för detta aktualiseras eftersom det kan finnas en risk för att en riksrevisor anpassar sin granskningsverksamhet efter möjlig- heterna till en framtida anställning. En riksrevisors oberoende i förhållande till granskningsobjekten kan därmed komma att ifrågasättas. konstaterade utredningen att det inte fanns anledning att ifråga- sätta de dåvarande avgångna riksrevisorernas oberoende i förhållande till granskningsobjekten. Mot bakgrund av detta, och av erfarenheterna från riks- banksfullmäktige, var det enligt utredningen inte aktuellt att föreslå restrik- tioner för f.d. riksrevisorer i detta avseende. I remissyttrande framhölls att en reglering borde införas. Utredningens motiv för att avstå från en reglering ansågs inte tillräckliga, bl.a. eftersom avsikten med en reglering inte är att komma till rätta med ett faktiskt uppkommet problem, utan att införa en tydlig ordning som är robust för att kunna möta framtida situationer för riksrevisorer när de avslutar sin ämbetstid. Förtroendet för ämbetet kan påverkas av om en riksrevisor efter mandatperi- oden ingår i ett anställnings- eller uppdragsförhållande till en organisation som är eller kan vara föremål för granskning. Det bör säkerställas att det inte finns risk för att misstro kan uppkomma i fråga om en riksrevisors förhållande till ett granskningsobjekt . har sin motsvarighet också i annan revisionsverksamhet och ägnas därför omsorg även hos andra revisionsorganisationer, enligt remissyttrande. 3.5.3 Karenskrav i andra verksamheter En svensk lagstadgad karenstid för tjänstemän och uppdragstagare i statlig tjänst finns endast för ledamöter i direktion. Inom revisionsområdet är emellertid revisionsorganets självständighet i förhållande till granskningsobjekten och huvudmannen en central fråga. Revisionsmyndigheter i andra länder Enligt Issai, den branschpraxis som utvecklats av Intosai och som i stort mot- svarar de riktlinjer som gäller även inom den privata sektorn, är det nödvändigt att revisorn är självständig i förhållande till den reviderade organisationen och andra utomstående intressegrupper. Det är viktigt att revisorn inte bara faktiskt är självständig och opartisk utan också uppfattas som sådan. Det senare bety- der att det förutom att revisorn är självständig och opartisk krävs att revisorn omges av ett regelverk som främjar ett sådant förhållningssätt. Vissa revisionsmyndigheter inom EU har försökt lösa förhållandena efter avslutat uppdrag genom att ge riksrevisorn ett livstidsmandat eller en mandat- period som varar fram till pensionen; så är fallet i t.ex. . I Storbritan- nien finns en reglering som innebär att en f.d. riksrevisor under efter avslutat uppdrag inte får arbeta eller ta konsultuppdrag för staten eller någon annan institution som granskas av revisionsmyndigheten. Andra stater har inga restriktioner efter det att riksrevisorn lämnat sitt uppdrag, utan fokus ligger på en funktionell och organisatorisk självständighet för upp- Av 3 kap. 1 § första och fjärde stycket riksbankslagen framgår att ledamöter i direktion efter det att deras anställning har upphört inte utan fullmäktiges medgivande får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under tillsyn. damoten får inte heller inneha annan anställning eller annat uppdrag som, om han eller hon varit direktionsledamot, hade gjort vederbörande olämplig att , som benämns karensperiod eller ka- renstid, motiveras med att ledamöterna i direktionen i sin ställning får kunskap i frågor som är av utomordentligt stor betydelse för vissa verksamheter i fram- för allt det privata näringslivet, t.ex. banksektorn. En ledamot som lämnar sin anställning besitter därför en kunskap som, om den utnyttjas, skulle kunna vara till skada för . Offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser an- ses inte tillräckliga för att upprätthålla det förtroende hos allmänheten som Det kan noteras att det även finns andra bestämmelser i riksbankslagen som syftar till att upprätthålla förtroendet för . 3 kap. 1 § första stycket riksbankslagen att ledamöter i direktionen inte får inneha vissa särskilt uppräknade anställningar eller uppdrag. Om de åtar sig ett sådant uppdrag eller anställning som kan strida mot bestämmelserna i första stycket, ska ledamoten enligt tredje stycket samma stadgande genast anmäla det till fullmäktige. Som stöd för att bedöma om ett uppdrag eller en anställ- ning är förenlig eller ej med tjänsten som direktionsledamot har beslutat om vissa principer när det gäller direktionsledamöternas sidouppdrag, se beslut av den 8 februari 2008.85 Bestämmelsen innebär inte något direkt förbud för en direktionsledamot att ta ett visst uppdrag eller en viss anställning, utan fullmäktige prövar behovet av en karensperiod från fall till fall, och om den eventuellt kan förkortas. mäktige beslutar också om vad som ska gälla i fråga om direktionsledamotens lön och pension under karensperioden.86 Fullmäktige har slagit fast vissa principer för ersättningen87, vilka bl.a. in- – direktionsledamöter ska under den lagstadgade karenspe- rioden normalt erhålla full lön för anställning utan tjänstgörings- skyldighet av perioden. – I vissa särskilda fall kan dock fullmäktige besluta om undantag från denna princip om omständigheterna berättigar till det. 84 2008/09:URF1 s. 29, s.72, s. 90. 85 SOU 2017:3 s. 94, prop. 1997/98:40 s. 72 f. 86 SOU 2017:3 s. 94 f., 4 kap. 5 § andra stycket riksbankslagen. 87 I beslut . –Avräkning ska ske för eventuell ersättning för uppdrag som fullmäktige har medgett för den karensperiod för vilken direktionsledamoten erhåller lön. De pensionsvillkor som gäller för direktionsledamöterna under anställningsti- den ska också gälla av karensperioden som direktionsledamoten erhåller lön. Som nämnts finns inga generella bestämmelser när det gäller övergång för vare sig generaldirektörer eller andra myndighetschefer vid svenska myndig- heter. Uppsägningstidens längd fungerar för dessa grupper till viss del som en indirekt begränsning vid övergång.88 De flesta generaldirektörer har tidsbegränsade anställningar , och ofta förlängs anställningen. Tiden är inte lagreglerad men följer av förarbets- uttalanden och en upparbetad praxis. En tidsbegränsad anställning kan inte sägas upp . Det finns dock inga lagliga hinder mot att den upphör , om parterna är överens om detta. Regeringen har regelmässigt valt att entlediga de myndighetschefer som själva velat avsluta sin anställning . I vissa av fallen har regeringen beslutat att placera den avgående generaldirektören som ge- neraldirektör i , något som i praktiken innebär att generaldi- rektören under den tiden inte får påbörja ett nytt uppdrag eller liknande.89 Generaldirektören och chefen för är emellertid föremål för en särskild reglering i detta avseende. Av järnvägslagen framgår att befatt- ningshavaren på en viss tillsynsmyndighet, i detta fall Transportstyrelsen, un- der från det att anställningen vid Transportstyrelsen upphör inte får utföra arbete eller inneha någon ansvarsställning på något av de företag eller någon av de enheter som omfattas av Transportstyrelsens tillsyn (8 kap. 3 c och 3 d §§ järnvägslagen (2004:519)). Bestämmelserna infördes för att genom- föra och rådets direktiv /34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, det s.k. SERA-direktivet (Area). I förarbetena gör regeringen bedömningen att det är generaldirektören och chefen vid som omfattas av regler- ingen. 88SOU 2017:3 s. 100. 89SOU 2017:3 s. 100. 90I 8 § andra stycket förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen sägs att myndighetschefen är den befattningshavare som avses i 8 kap. 3 c och 3 d §§ järnvägsla- gen. SOU 2017:3 s. 96. En arbetstagare inom det privata näringslivet har en underförstådd skyldighet att vara lojal mot sin arbetsgivare. Lojalitetsplikten preciseras ofta i arbetsta- garens individuella anställningsavtal eller i tillämpligt kollektivavtal men gäl- ler även om den inte står särskilt inskriven i något avtal.91 När anställningen avslutas upphör i princip lojalitetsplikten och arbetstagaren är fri att ta anställ- ning var han eller hon vill. Lagen (1990:409) om skydd för företagshemlig- heter ger visst skydd mot otillbörligt utnyttjande och röjande av arbetsgivarens företagshemligheter. I vissa fall kan dock företag anse sig behöva ingå särskilda överenskom- melser med arbetstagare, varigenom arbetstagarna förbinder sig att efter an- ställningens upphörande avstå från att bedriva viss verksam- het eller ta anställning hos någon som bedriver med arbetsgivaren konkurre- rande verksamhet, en s.k. konkurrensklausul.92 Möjligheten att ingå avtal in- nehållande konkurrensklausuler begränsas i huvudsak av 36 och 38 §§ lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen). Villkoren i avtalet får inte vara oskäliga med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållan- den och omständigheterna i övrigt, annars kan villkoren jämkas. Även de sanktioner som är kopplade till överträdelser av klausulen kan beaktas. Hänsyn tas också till om arbetstagaren erhåller någon kompensation under bindnings- tiden eller om hans eller hennes lön eller anställningsvillkor i övrigt har be- stämts med utgångspunkt i de restriktioner som klausulen innebär. Även andra omständigheter, såsom t.ex. arbetstagarens ställning och anställningstid beak- tas.93 94 Regler vid övergång mellan verksamheter är relativt vanliga inom privat sektor, och s.k. konkurrensklausuler gäller för många företag och branscher. Framför allt avser det högre chefer och personer med strategisk kunskap. För auktoriserade revisorer gäller t.ex. en tvåårig karantän för övergång till le- dande funktion inom börsnoterat bolag, om bolaget granskats av revisorn. 3.5.4 i staten 2012:1 publicerade (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) en rapport om riskerna med det utvecklade utbytet av personal mellan offentliga och privata aktörer. Utbytet är positivt, enligt rapporten, men det kan leda till en ökad risk för intressekonflikter av olika slag. Ett exempel är när politiker eller tjänstemän går till företag, eller intresseorganisationer, inom verksamheter som de i sina tidigare uppdrag har haft ett betydande inflytande över. 91SOU 2017:3 s.96 samt Fahlbeck och , s. 100 f. 92Ds 2002:56 s. 303. Arbetsdomstolens avgöranden AD 2015 nr 8 för vad bedömningen innefattar. SOU 2017:3 s. 97. 94SOU 2017:3 s. 96–97. Det finns en risk för att olika befattningshavare frestas att ta ovidkommande hänsyn i sitt beslutsfattande mot löfte om välbetalda anställningar hos privata arbetsgivare, enligt rapporten. Det finns också en risk för att känslig informa- tion, kunskap och tidigare kontakter utnyttjas på ett sätt som sätter konkurren- sen ur spel eller på annat sätt står i strid med det allmännas intresse. Enbart misstanken om att detta sker riskerar att påverka förtroendet för den offentliga sektorn, och det behövs regler och rutiner för att hantera rörligheten mellan olika sektorer, enligt rapporten. Ett stort antal länder har uppmärksammat problemen med intressekonflikter och har genom lagstiftning och införande av uppförandekoder infört restrikt- ioner. Bland dem finns t.ex. flertalet länder inom Organisationen för ekono- miskt samarbete och utveckling (). organ för korruptions- övervakning, Greco, har också rekommenderat att införa regler för att undvika intressekonflikter i situationer då offentligt anställda övergår till pri- vat sektor.95 har behandlat frågor kring övergångar mellan offentlig och privat sektor.96 Det mest uppmärksammade tillfället var i sam- band med förre näringsministern uppdrag åt Stenbeckssfä- ren. Vid behandling framhöll utskottet att även om de befintliga lagreglerna är tillräckliga, så kan situationen leda till att allmänhet- ens förtroende rubbas. Utskottet avslutade sitt ställningstagande med att fram- hålla att det kan finnas anledning för regeringen att pröva t.ex. möjligheterna att införa en tidskarantän, men något formellt tillkännagivande lämnades inte. Regeringen har framfört tre huvudsakliga argument mot att införa någon form av tidskarantän. För det första bedöms den lagstiftning som finns vara tillräcklig. För det andra hänvisas till offentlighetsprincipen, vilken skapar ett samhällsklimat som generellt förebygger brott och felaktiga beteenden inom den offentliga förvaltningen. För det tredje framförs att den svenska förvalt- ningsmodellen innebär att myndigheterna själva beslutar om vilka riktlinjer som ska gälla internt. Lagstiftningen utgår från att lojaliteten med den nya ar- betsgivaren tar överhanden och att förpliktelser mot tidigare arbetsgivare är något exceptionellt.97 Rörligheten mellan staten och det privata är enligt inte ett stort eller generellt problem som berör hela statsförvaltningen. Snarare handlar det om ett begränsat antal befattningar och positioner där det kan finnas risk för ekonomisk skada eller förtroendeskada. Enligt rapporten är det angeläget att införa restriktioner för dessa specifika verksamheter och funktioner. 95ESO 2012:1 s. 10, s. 61 och Greco (2004) 9E. 96ESO 2012:1 s. 53 f. 97ESO 2012:1 s. 10, s. 66. 3.5.5 Utredningen om vissa villkor för statsråd och statssekreterare överlämnades betänkandet Karens för statsråd och statssekrete- rare (SOU 2017:3) till regeringen. Utredningen98 föreslår ändrade av förutsätt- ningar för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag. Enligt utredningen har utbytet av personal mellan offentlig och privat sek- tor utvecklats under , och ett antal fall har uppmärk- sammats i media. Övergångar kan i vissa fall leda till situationer med en ökad risk för intressekonflikter av olika slag. Det kan t.ex. vara fallet när politiker och tjänstemän inom den offentliga sektorn väljer att efter avslutat uppdrag eller anställning börja arbeta inom företag eller intresseorganisationer som be- driver verksamhet inom områden där politikern eller tjänstemannen tidigare varit verksam. organ för korruptionsövervakning har konstaterat att saknar regler och riktlinjer för offentliga tjänstemäns övergång till privat sek- tor. visade i en utvärdering att de flesta medlemsländerna i orga- nisationen infört regleringar för att undvika situationer med intressekonflikter i den offentliga sektorn i samband med övergång av personal.99 Den svenska grenen av organisationen har i en rapport100 påtalat avsaknaden av ett sammanhållet regelverk för situationer då bl.a. statsråd eller statssekreterare övergår till en annan anställning eller ett annat uppdrag.101 I utredningens betänkande föreslås att det i en särskild lag införs en regler- ing av statsråds och statssekreterares övergång till uppdrag eller anställning i annan än statlig verksamhet eller etablering av näringsverksamhet. Med över- gång till annan än statlig verksamhet avser utredningen all verksamhet där sta- ten inte är huvudman inklusive bolag som helt eller delvis ägs av staten. För prövningen enligt lagen föreslogs att ett särskilt prövningsorgan skapas, statsråds och statssekreterares övergångar, som ska vara ett fristående organ under . Organet föreslås bestå av fem leda- möter. Ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Även tre supple- anter ska utses. Regler för prövningsorganet föreslås införas i riksdagsord- ningen och i en särskild instruktion. Enligt förslaget ska statsråd eller statssekreterare vara skyldiga att i förväg anmäla de nya uppdrag och nya anställningar i annan än statlig verksamhet eller etablering av näringsverksamhet som de planerar att påbörja från det att de frånträtt sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare. För bedömningen ska prövningsorganet tillhandahållas de uppgifter som behövs, men organet ska också under vissa förutsättningar 98Utredningen antog namnet Utredningen om vissa villkor för statsråd och statssekreterare. 99OECD, Post Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest. 100Transparency International, Politikers och offentligt anställdas övergång till näringslivet och intresseorganisationer. 101SOU 2017:3 s. 57, s. 64. ha rätt att hämta in uppgifter från annan än statsrådet eller statssekreteraren. Prövningen ska ske från det att en fullständig anmälan har lagts fram. Om vissa kriterier är uppfyllda ska en s.k. övergångsrestriktion meddelas. En typ av övergångsrestriktion är karenstid, vilket innebär att statsrådet eller statssekreteraren inte får påbörja ett visst uppdrag eller en viss anställning eller etablera viss näringsverksamhet. Statsrådet eller statssek- reteraren får i dessa situationer inte ha annat än kontakter av praktisk natur med den framtida uppdragsgivaren eller arbetsgivaren. Eftersom det kan finnas situationer då det inte är det nya uppdraget, anställ- ningen eller näringsverksamheten som helhet som kan ge upphov till intresse- konflikter föreslås att det dessutom ska finnas en övergångsrestriktion i form av en ämnesrestriktion. Den innebär att statsrådet eller statssekreteraren , inom ramen för det nya uppdraget, anställningen eller näringsverk- samheten, inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden. De båda typerna av restriktioner ska även kunna kombineras. Kriterierna för en restriktion ska vara att statsrådet eller statssekreteraren inom ramen för sitt uppdrag eller sin anställning har förvärvat sådan inform- ation eller kunskap som gör att det till följd av en viss övergång finns –en risk för ekonomisk skada för staten –en risk för otillbörlig fördel för någon enskild –en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. Prövningsorganet behöver inte konstatera en faktisk skada eller fördel, utan endast en klart identifierad risk, för att en restriktion ska aktualiseras. Eftersom en övergångsrestriktion kan orsaka inkomstförlust föreslås stats- rådet eller statssekreteraren kompenseras för detta under vissa förutsättningar. Den nya regleringen beräknas enligt utredningen börja gälla och föreslås tillämpas första gången för de som innehar ett uppdrag som stats- råd eller en anställning som statssekreterare för lagens ikraft- trädande. Utredningens betänkande har remissbehandlats. En proposition är aviserad till , och avsikten är att ska kunna fatta beslut i frågan . Utbytet av personal mellan offentlig och privat sektor har utvecklats under . Utbytet är i flera avseenden positivt, men kan leda till en ökad risk för intressekonflikter av olika slag. Att vara riksrevisor är ett ansvarsfullt uppdrag med i princip obegränsad möjlighet till insyn i offentlig verksamhet, vilket innebär en risk för skada om informationen används otillbörligt då en riksrevisor lämnar sitt uppdrag. En svensk lagstadgad karenstid för tjänstemän och uppdragstagare i statlig tjänst finns endast för ledamöter i direktion. blematiken har dock uppmärksammats i flera andra länder, och regleringar har införts för att undvika situationer med intressekonflikter i samband med över- gång av personal. Inom privat verksamhet förekommer inte sällan konkurrens- klausuler, vilka har motsvarande syfte. Utredningen gör bedömningen att en möjlighet till karens bör införas då ett uppdrag som riksrevisor upphör. På motsvarande sätt som föreslås i SOU 2017:3 om karens för statsråd och statssekreterare, bör en nämnd pröva frågan om eventuell karens i den aktuella situationen. I det ursprungliga förslaget till reglering av var utgångspunkten att de personer som skulle komma i fråga för uppdraget som riksrevisor skulle befinna sig i slutet på sin yrkeskarriär och i de flesta fall förväntas gå i pension efter avslutat uppdrag.102 Så har emellertid inte alltid blivit fallet. Utredningen menar att den nämnd som föreslås i betänkande SOU 2017:3, för att bedöma statsråds och statssekreterares eventuella karens, även kan vara aktuell för att bedöma en karens för riksrevisorer. lertid inga lagförslag i denna del, eftersom den aktuella nämnden ännu inte är Utredningen föreslår, om den aktuella nämnden inte skapas, att frågan om karens, och bedömning av karenstid samt eventuell ersättning, hanteras av den befintliga till ombudsmän och riksrevisorerna. De närmare formerna för en reglering bör, oavsett vilken nämnd som får hantera frågorna, utredas vidare i ett annat sammanhang. Utredningens bedömning: Formerna och förutsättningarna för beslut om avgångsvillkor bör utredas närmare i annan form än vad som är lämpligt inom ramen för denna utredning. En utgångspunkt bör vara att den som åtar sig att vara riksrevisor inte ska förlora på det i ekonomiskt avseende. Enligt direktiven är det en uppgift för utredningen att överväga om det finns skäl att utveckla vilka villkor som bör gälla för en riksrevisor som slutar, sär- skilt om han eller hon slutar , och hur en eventuell karenstid bör påverka avgångsvillkoren. 102 2008/09:URF1 s. 90. Löner och andra anställningsförmåner för riksrevisorerna beslutas av en sär- skild nämnd, som har namnet till om- budsmän och riksrevisorerna (nämnden). Nämnden beslutar också om av- gångsersättningar. Denna ordning har gällt alltsedan till- komst. Ordningen föreslogs under beredning av lagärendet om bildande av genom ett initiativ från . I sitt betän- kande anförde utskottet följande.103 Enligt utskottets mening är det angeläget att riksrevisorernas löner och andra anställningsförmåner bestäms på ett sätt som inte kan anses inkräkta på riksrevisorernas oberoende. Efter mönster av arvodena till statsråden och riksdagsledamöterna bör därför lönerna bestämmas av en särskild nämnd, till riksrevisorerna. En sådan nämnd bör förutom lön till riksrevisorerna också besluta i fråga om avgångsersättning, pens- ionsförmåner och andra anställningsförmåner. Skälet för att det bör finnas ett utrymme för avgångsersättning är det särskilda förhållandet att riksre- visorerna inte skall kunna omväljas. Det kan inte heller uteslutas att detta särskilda förhållande gör sig gällande när det gäller pensionsförmåner. Öv- riga förmåner bör i huvudsak utgå i enlighet med de regler som gäller för statstjänstemän, men med hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för riksrevisorerna. Utskottet föreslår mot den angivna bakgrunden en särskild lag om lön till riksrevisorerna. Lagen bör förutom bestämmelser om nämndens upp- drag även innehålla bestämmelser om nämndens organisation m.m. Dess- utom bör det i riksdagsordningen införas bestämmelser om nämnden och val av ledamöterna. beslutade i enlighet med utskottets förslag. Den reglering som kom till stånd gäller ännu utan ändring i sak. Nämnden utses genom val av riksda- gen efter beredning i (13 kap. 16 § RO). Den reglering som i övrigt gäller återfinns numera i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna. Dess inle- dande bestämmelse (1 §) har följande lydelse: till ombudsmän och riksrevisorerna ska be- stämma det belopp som ska betalas i lön till om- budsmän och riksrevisorerna.