urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — slaget och ansåg att regeringen borde tillsätta en utredning som skulle omfatta en allmän och allsidig översyn av det statliga revisionsväsendet. revisorers ställning och granskningsrätt skulle dock inte rubbas.275 revisionsutredning lämnade sitt betänkande . det gällde den dåvarande situationen för sakrevision i staten konstaterade ut- redningen att det var ”i verkligheten endast en ringa del av den ekonomiska statsverksamheten, som blir föremål för en kontinuerlig granskning med hän- syn till ändamålsenligheten av vidtagna dispositioner”. att behovet av en sakrevision hade konstaterats av såväl statsrevisorerna som och att den internationella utvecklingen också gick mot införandet av en ekonomisk-kritisk revision beträffande den statliga förvaltningen.276 Innebörden av begreppet sakrevision hade dittills inte kommit till uttryck vare sig i någon författning eller i praxis. Sakrevisionens uppgift var enligt utredningen att ”verkställa granskning, huruvida statens förvaltning utövats på ett ur ekonomiska synpunkter tillfredsställande sätt”. rade vidare att ”[i]nom denna allmänna ram för sakrevisionen rymmas arbets- uppgifter av vitt skilda slag”.277 Utredningen föreslog att det skulle inrättas ett helt nytt fristående revisions- organ, Statens sakrevision, som skulle sortera direkt under regeringen. blev också förslaget i en proposition278 som statsutskottet ställde sig bakom.279 I propositionen uttalades, när det gällde den nya myndighetens arbetsuppgif- ter, att sakrevisionens uppgifter i stort sett var att verkställa granskning, huruvida statens förvaltning utövats på ett ur ekonomiska synpunkter tillfreds- Det skulle tillses att statens inkomster kunde flyta in utan att onödiga kostnader uppkom och att ett skäligt vederlag erhölls för prestationer som staten tillhandahöll. Huvuduppgiften skulle dock vara att kontrollera sta- Upphandlingsfrågor angavs vara av särskilt intresse, och den stat- liga anläggningsverksamheten borde enligt regeringen underkastas en ingå- Uppdraget till utredningen omfattade inte att ändra revisorers Utredningen konstaterade att denna organisations uppgift i första hand var att bedriva sakrevision. Någon direkt bestämmelse om detta saknades visserligen men det fanns enligt utredningen stöd att hämta i de allmänna fö- reskrifterna, ”att revisorerna skola granska allt, som till ett tillförlitligt om- döme om statsverkets tillstånd och förvaltning kan anses erforderligt, ävensom 274 Återgivet i SOU 1942:57 s. 7. 276 SOU 1942:57 s. 17. 277 SOU 1942:57 s. 20. 1943:164 s. 20. att revisorerna böra huvudsakligen granska dispositionerna, förvaltningen och resultaten på det hela”.281 Vid utskottsbehandlingen konstaterades att några närmare föreskrifter om arbetssättet inte hade meddelats för de befintliga organen för saklig revision, varmed borde ha åsyftats revisorer. Den nya myndigheten, Statens sakrevision, borde inte heller ”bindas genom detaljerade bestämmelser rö- rande arbetets bedrivande”. De instruktionsbestämmelser som behövdes skulle därför bara reglera huvudlinjerna för verksamheten.282 rationaliseringsutredning föreslog bl.a. att re- visionsverksamhet och Statens sakrevision skulle sammanföras till ett centralt statligt revisionsverk, (). Utredningen framhöll att den betydande utvidgningen av statsverksamheten inom många förvaltnings- områden medfört att det kommit att framstå som alltmer betydelsefullt att en effektiv granskning sker ”vid vilken framför allt bedömes ändamålsenligheten av de betydelsefulla ekonomiska dispositioner som vidtagas”. Den centralt be- drivna revisionsverksamheten borde enligt utredningen i väsentligt högre grad än dittills ha karaktären av sakrevisionell granskning medan den kameralt be- tonade granskningen borde begränsas. När det gällde uppdraget för sakrevi- sionen inom RRV uttalade utredningen följande.283 Utredningen anser det icke lämpligt att man i förväg söker uppdraga några bestämda riktlinjer för det sakrevisionella granskningsarbetet utan begrän- sar sig till att göra några påpekanden av mer allmän karaktär. Sålunda bör ledningen av verksamheten ges fria händer att ta itu med de arbetsuppgifter som förefalla mest fruktbringande. Vidare bör planläggningen och led- ningen av det sakrevisionella arbetet ske i intimt samarbete med sakkun- skap utanför den statliga förvaltningen. Den sakrevisionella granskningen bör ha karaktären av en kontrollverksamhet, vilken sätter in dels stick- provsvis och dels på områden, där på grund av storleken av de summor, som beröras, eller på grund av andra speciella omständigheter en dylik in- gående granskning framstår som särskilt motiverad. Utredningen under- stryker, att den sakrevisionella verksamheten framför allt bör ha en positiv och förebyggande inriktning, vilket i sin tur förutsätter att verksamheten bedrives i nära kontakt med förvaltningsmyndigheterna. Regeringen biträdde i princip uppfattningen att den sakrevisionella gransk- ningen skulle bedrivas under relativt fria arbetsformer och att arbetsmetoderna måste anpassas efter uppgifterna. Någon skarp gräns kunde enligt proposi- tionen inte dras mellan olika former av sakrevision.284 281SOU 1942:57 s. 15. Se angående detta och om det förhållande att revisorer genom detta förslag förlorade sin särställning, Sterzel (2003), s. 41 f. 283SOU 1959:22 s. 152. 1960:126 s. 41. RRV presenterade 1966 en utredning av omorganisation av den statliga redo- visnings- och revisionsverksamheten.285 Verket lanserade nu begreppet för- valtningsrevision. Detta begrepp skulle avse en i förhållande till sakrevisionen utvidgad och intensifierad revisionsverksamhet. Målsättningen för verksam- heten skulle enligt verket vara att göra en kontinuerlig tillsyn över all statlig verksamhet som är väsentlig från ekonomisk synpunkt. Verket framhöll också att det vid förvaltningsrevisionen hade att beakta de intentioner som låg bakom statsmakternas anslagsbeslut.286 Regeringen anslöt sig helt till RRV:s förslag när det gällde uppläggningen och inriktningen av revisionsverksamheten. Målsättningen för förvaltningsre- visionen borde enligt departementschefen vara en fortlöpande tillsyn över all statlig och statsunderstödd verksamhet som var väsentlig ur ekonomisk syn- punkt. Kontrollen borde inriktas på att bedöma verksamhetens lönsamhet och att pröva om verksamheten bedrivs i så effektiva former som möjligt.287 Den övergripande ordningen för RRV:s förvaltningsrevision kom i och med detta att bli att regeringen tog ställning till RRV:s förslag till huvudsaklig inriktning av förvaltningsrevisionen i budgetpropositionen. Efter riksdagsbehandlingen anvisade regeringen medel för verksamheterna. Ut- gångspunkten och ramen för RRV:s revision var alltså regeringens bedöm- ningar och värderingar. RRV hade inget mandat att i sin förvaltningsrevision granska och utvärdera mål som statsmakterna formulerat. Inom de ramarna hade RRV dock enligt en fri- stående och oberoende ställning. RRV bedrev förvaltningsrevisionen på eget initiativ och valde fritt vilka problemområden och revisionsobjekt som skulle granskas. Det fanns å andra sidan inget hinder för regeringen att allmänt styra revisionen mot vissa områden eller att ta initiativ till revisionsprojekt. De möj- ligheterna utnyttjades dock i begränsad omfattning.288 Genom reformer som genomfördes –1949 hade revisorer un- dergått stora organisatoriska förändringar. Revisionen hade blivit ett perma- nent organ som skulle arbeta året om med en förvaltningskontroll som var oberoende av räkenskaper.289 Någon egentlig förändring av uppdraget hade dock inte skett. kom frågan om en effektivisering av riksdagsrevisionen att tas upp och en intern riksdagskommitté tillsattes 1966. Detta ledde till reformer av verksamheten 1967290 och 1969291 som bl.a. inne- bar en ändring av riksdagsordningens bestämmelse om revisorerna och en ny instruktion för revisorer. 1967:79 s. 6 f. 1967:79 s. 14 f. 1967:79 s. 28. 288SOU 1985:40 s. 87. 289Sterzel (2003), s. 42 f. När det gällde uppdraget för revisorer ansåg kommittén att det borde vara en huvuduppgift att närmare undersöka den ekonomiska ändamåls- enligheten av myndigheternas medelsdispositioner. De borde peka på möjlig- heterna till besparing, rationalisering eller allmän förbättring av förvaltnings- arbetet. Syftet borde inte vara att finna fel utan att främja en god hushållning med statens medel. Särskilt borde det uppmärksammas om statliga åtaganden med tiden blivit mindre angelägna eller rentav föråldrade. godtog denna beskrivning av revisorernas uppgifter och noterade att utvecklingen visade klara strävanden att ta upp frågor av mer principiell karaktär. Dessa strävanden borde enligt konstitu- tionsutskottet fortsättas.292 Även revisorers verksamhet benämn- des nu i stora delar förvaltningsrevision. konstaterades att grunden för den moderna statsrevi- sionen redan var lagd i praxis . Utvecklingen hade sedan präglats av en fortgående strävan att aktualisera allmänna principfrågor och av en viss för- skjutning av tyngdpunkten från sakrevision i begränsad mening till administ- rativ rationalisering och organisationsfrågor. Sakrevisionella punktundersök- ningar hade varit kärnan i revisorers verk- samhet. Där hade man enligt forskare sett det som sin huvuduppgift att granska den ekonomiska ändamålsenligheten av de vidtagna åtgärderna, pekat på möj- ligheter till besparingar eller till ökade inkomster och kritiserat dålig hushåll- ning. Uppmärksamheten hade lika ofta fästs vid inkomstsidan som vid utgifts- sidan.293 Ändringar i samband med 1970-talets författningsreform tillsatte talmanskonferensen en utredning som föreslagits av revisorer, revisionsutredning. Utredningen lade fram ett betänkande med förslag som var tänkta att fullfölja 1967 och refor- mer.294 konstaterade att Grundlagberedningen avsåg att lägga fram förslag till ny riksdagsordning, och starka skäl talade därför för att inte borde ta ställning till förslaget i dess helhet utan avvakta bered- ningens fortsatta arbete.295 Grundlagsreformerna kom dock inte att innebära några förändringar av revisorers uppdrag.296 I en ny lag (1974:1036) med instruktion för revisorer som fö- reslogs av revisorerna i samband med ändringarna av den då nya regeringsfor- men och riksdagsordningen angavs under rubriken ”uppgift” bl.a. följande. 2 § Den av revisorerna bedrivna granskningen skall främst ta sikte på för- hållanden med anknytning till statens budget men kan även avse en be- dömning av statliga insatser i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till Jfr även Sterzel (1969), s. 121 f. 293Sterzel (1969), s. 125. 294Betänkande av revisionsutredning. 1971:KU37 s. 5. 296Sterzel (2003), s. 52 f. de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden. I en- lighet därmed skall revisorerna framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska ut- vecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets orga- nisation och funktioner. Revisorerna är oförhindrade att uttala sig om behovet och angelägen- heten av olika statliga åtaganden. 3 § Revisorerna skall påtala förhållanden som de finner otillfredsställande samt verka för att en god hushållning iakttages med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. De skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter till ökning av statens inkomster, till be- sparing i statens utgifter och till effektivisering av det statliga förvaltnings- arbetet. Syftet skall vara att främja en sådan utveckling att staten av sina insatser på skilda områden får det utbyte som med hänsyn till både kost- nader och allmänna samhällsintressen kan synas rimligt. 7.2.3 Uttalanden om förvaltningsrevisionen tillkallades för att utreda frå- gan om ledningen av de statliga myndigheterna. Kommittén skulle bl.a. ta upp förhållandena mellan styrelserna samt externa och interna revisionsorgan. Den skulle även närmare beslysa styrelsens befattning med frågor om bl.a. förvalt- ningsrevision. I sitt betänkande297 konstaterade kommittén att det skett en förändring i inriktningen av RRV:s förvaltningsrevision. hade förvaltningsrevisionen i huvudsak inriktats mot det s.k. ana- lysmålet. Det innebar att alla myndigheter och utgiftsområden av viss storlek skulle omfattas av ett granskningsprojekt . Analyserna hade syftat till effektivitetshöjande åtgärder i de granskade myndigheterna, men också till kunskapsuppbyggnad hos RRV och till att få fram indikationer på lämpliga fortsatta revisionsområden. hade RRV dock även inriktat sin förvaltningsrevision mot s.k. systemorienterad revision, vilket en- ligt RRV själva innebar ”en strävan att granska och från effektivitetssynpunkt bedöma samlad påverkan av statlig verksamhet inom skilda samhällsområden eller delar av ett sådant område”. uttalade vidare föl- jande om förvaltningsrevisionen.298 Förvaltningsrevisionen är mjukdataorienterad och rör tolkningen av mål och prövningen av måluppfyllelse. Starka inslag av bedömningar måste ingå i en förvaltningsrevision. Dess resultat är i hög grad av intresse för regeringen, oftast t o m i högre grad än för den reviderade myndigheten. Därför bör regeringen fortsättningsvis mer aktivt än styra inrikt- ningen av förvaltningsrevisionen. RRV bör liksom självständigt be- stämma vilka metoder som bör användas vid förvaltningsrevisionens ge- nomförande och ansvara för arbetets genomförande. 298SOU 1985:40 s. 89. Kommittén ansåg alltså att RRV:s förvaltningsrevision i ökad utsträckning skulle styras genom att regeringen föreskrev t.ex. vilka samhällsområden eller vilka frågor som borde bli föremål för förvaltningsrevisionell prövning. 7.2.4 Från förvaltningsrevision till effektivitetsrevision trädde en ny förordning (1986:449) med instruktion för riksrevis- ionsverket i kraft. Uppdraget angavs då vara att bedriva förvaltningsrevision och redovisningsrevision. RRV skulle enligt instruktionen särskilt 1.granska den statliga verksamheten och se till att den bedrivs effektivt 2.granska myndigheternas redovisning i syfte att bedöma om den är rättvi- sande och avge revisionsberättelser över denna granskning, om regeringen inte föreskriver annat 3.i den omfattning som behövs granska hur bidrag av statsmedel används av mottagare av sådana bidrag, i den mån mottagaren är redovisningsskyldig för bidragen gentemot statsverket eller särskilda föreskrifter meddelats om bidragens användning 4.granska taxor och avgifter i statlig verksamhet 5.granska hur den statliga upphandlingen bedrivs och verka för samordning av denna 6.följa myndigheternas tillämpning av kungörelsen (1970:641) om begräns- ning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd. beslutades en ny instruktion, förordning (1988:80) med instruk- tion för . Uppdragets utformning var dock i huvudsak den- samma. Genom en ändring av instruktionen 1994 gjorde begreppet ”effektivi- tetsrevision” sitt intåg i svensk författningstext.299 Det angavs nu att revisionen skulle omfatta både effektivitetsrevision och årlig revision. Uppdraget omfor- mulerades också, och när det gällde effektivitetsrevisionen angavs att verket särskilt skulle granska statlig verksamhet och statliga åtaganden från effekti- vitetssynpunkt och granska effektiviteten i statsbidragsgivningen. I en ny förordning (1998:418) med instruktion för om- formulerades uppdraget igen och kom avseende effektivitetsrevisionen att lyda enligt följande. 2 § Verket skall 1.utföra effektivitetsrevision och årlig revision som skall bedrivas oberoende i förhållande till såväl uppdragsgivare som revisionsobjekt, 2.granska statlig verksamhet och statliga åtaganden från effektivitetssyn- punkt, 3.granska effektiviteten i statsbidragsgivningen samt hur statsbidragen an- vänds av mottagarna, i den utsträckning dessa är redovisningsskyldiga för bidragen gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats om bi- dragens användning. 299 SFS 1994:967. Utöver förordningar med instruktion styrdes RRV, liksom andra myndigheter under regeringen, genom årliga regleringsbrev. I regleringsbrevet för RRV år 2000 uttalades bl.a. vad gäller effektivitetsrevisionen att RRV:s granskning av effektivitetsfrågor ska inriktas mot områden av stor statsfinansiell betydelse och områden som har stor betydelse för ekonomins och förvaltningens funk- RRV:s granskningar ska bl.a. belysa strukturella brister och kunna användas av såväl regeringen som myndigheter som underlag för åtgärder.300 tillsattes , som tog upp frågan om revisionen i sitt huvudbetänkande.301 Utredningens huvuduppgift var egentligen att be- handla hantering av statens budget i perspektivet av de nya styrfor- merna för statens verksamhet. Revisionsfrågan aktualiserades i samband med att utredningen behandlade frågan om organisation för uppföljning och utvärdering och samarbetet mellan utskotten och revisorer. Utredningen föreslog en ny form av samverkan mellan utskotten, och revisorer. Huvudansvaret för den löpande återkopplingen borde enligt utredningen ligga på utskotten och för den fördju- pade förvaltningsrevisionella granskningen hos revisorer. Vidare föreslogs en förstärkning av tjänster för utskottens uppföljnings- och utvärde- ringsverksamhet hos revisorer, som i sin tur skulle förse utskotten med personal till stöd för dessa uppgifter. För att revisionen på riksdagsnivå skulle kunna bli mer slagkraftig föreslogs dessutom en resursförstärkning för den direkta revisionsverksamheten hos revisorer. Den övergripande frågan om var ansvaret för den statliga revisionen skulle ligga – under eller regeringen – behandlades inte av Riksdagsutred- ningen. I utredningens huvudbetänkande redogjordes dock för tre olika mo- deller för en förstärkt revision på riksdagsnivå. Efter att ha behandlat förslag ställde sig konstitu- tionsutskottet302 bakom de principer för förstärkning av revisionen som utred- ningen hade föreslagit men ville inte ta ställning till den slutliga omfattningen av resurstillskottet. Utskottet ansåg att frågan om utvecklingen av relationen mellan revisorer och RRV borde utredas ytterligare. En ny utredning, revisionsutredning, lämnade 1997 två alterna- tiva förslag till organisering av statens framtida revisionsverksamhet.303 Ut- gångspunkten för förslagen var att regeringen skulle ha kvar ett eget revisions- organ som enligt båda alternativen skulle ansvara för den årliga revisionen av myndigheterna. 300 1999/2000:RS1 s. 24. 1993/94:KU18. 303 revisionsutredning (1997). beslutade att tillsätta en parlamenta- risk kommitté, , för att göra en allmän översyn av riksda- gens kontrollmakt på det ekonomiska området och bl.a. överväga behovet av förändringar av organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision. över- lämnade sina förslag till riksdagsstyrelsen i juni 2000.304 revisorers granskningsverksamhet beskrevs av Riksdagskom- mittén så att den innehöll både redovisningsrevision och effektivitetsrevision, men den helt dominerande delen av verksamheten utgjordes av effektivitets- revision. konstaterade att det i anslagsdirektiven för uttalades att syftet med revisorernas granskning är att främja ett effektivt utbyte av de statliga insatserna. Under rubriken verksamhetsmål angavs att revisorer skulle verka för en god hushållning med statens medel och fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och effektivisera det statliga förvaltningsarbetet. När det gällde RRV:s effektivitetsrevision konstaterade föl- jande.305 Effektivitetsrevisionen (tidigare förvaltningsrevisionen) skall granska att statsmakternas mål och statliga åtaganden uppfylls på ett effektivt sätt och att statliga verksamheter fungerar väl. Revisionen analyserar myndigheters måluppfyllelse och resursanvändning, hur de utför de uppgifter som rege- ring och riksdag har ålagt dem samt analyserar i förekommande fall effek- terna av verksamheten. Effektivitetsrevisionens seder skiljer sig från den årliga revisionens mera formbundna traditioner, men de etiska principerna är gemensamma. Vid effektivitetsrevision är ”” ofta statsmakternas mål för en verksamhet, ett statligt åtagande. Revisionens uppgift är då att granska måluppfyllelsen. Genom att följa beslutskedjan kan granskningen visa på var eventuella avvikelser skett som förklaringar till bristande över- ensstämmelse mellan mål och utfall. överlämnade regeringen propositionen – änd- ringar i regeringsformen306 till med förslag om de ändringar i rege- ringsformen som var nödvändiga för att beslut om att inrätta Riks- revisionen skulle kunna genomföras. arbetade en särskild utredare med uppgiften att lämna förslag till övriga författningsregler om Riksrevi- sionen. Utredningens betänkande307 överlämnades till regeringen . Utredningens förslag låg till grund för en proposition308 från reger- ingen med förslag till ändringar i riksdagsordningen m.fl. lagar samt förslag till instruktion för och lag om revision av statlig verksamhet m.m. som överlämnades till . I förslaget till revi- sionslag behandlades frågor om granskningens omfattning och inriktning, om 1999/2000:RS1. 1999/2000:RS1 s. 23. 2001/02:73. 2001/02:190. rapporteringen till regeringen och , om bestämmelser om samver- kans- och uppgiftsskyldighet samt om förhållande till de granskade myndigheternas interna revision. När det gällde inriktningen av granskning ansåg reger- ingen att de bestämmelser som då gällde enligt lagen med instruktion för Riks- dagens revisorer för revisorernas effektivitetsrevision och enligt förordningen med instruktion för för verkets årliga revision, i huvudsak borde gälla även för granskning. Bestämmelserna om Riksda- gens revisorers och granskningsuppgifter togs därför i huvudsak in i den nya lagen om statlig revision. Bestämmelsen om effektivi- tetsrevisionens uppdrag kom att delvis motsvara vad som gällde för revisorer enligt 3 § första stycket och 4 § andra stycket lagen med instruktion för revisorer (se ovan). I den nya lagen om statlig revision kom uppdraget nu att uttryckas enligt följande (4 § första stycket). Den granskning som avses i 2 § skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insat- serna i allmänhet. Granskningen skall främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). tillstyrkte i sitt betänkande309 i allt väsentligt regering- ens lagförslag, och beslutade i enlighet med ut- skottets förslag.310 7.2.6 Uppföljning av riksrevisionsreformen riksrevisionsutredning311 konstaterade i sitt slutbetänkande312 att genom sin övergripande position har särskilda förutsättningar och uppgifter att granska effektivitetsfrågor i ett större och vidare perspektiv. Ingen annan myndighet eller institution har enligt utredningen samma möjlig- het att ta ett helhetsgrepp om samhällsfrågorna och även granska frågor som spänner över flera samhällsområden. Vidare konstaterades att det fanns en diskussion om myndighetens gransk- ningsmandat och gränsdragningen mellan och Riksre- visionen. I det sammanhanget ville utredningen understryka vikten av vad som betonades i förarbetena313 om att och granskning utgår från olika förutsättningar: ”Den ena har en juridisk och ad- ministrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisnings- revisionell karaktär.” 2002/03:KU12. 2002/03:22. 311När det gäller riksrevisionsutredning och dess förslag i övrigt, se 2016/17:URF1 s. 37 f. 3122008/09:URF3. 2001/02:190. För att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten borde effektivi- tetsrevisionen, enligt utredningen, i större utsträckning riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Utifrån en analys av väsentlighet och risk borde större uppmärksamhet ägnas åt granskning av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse på statens budget.