rfr · H50WRFR20 · 2018-01-01 00:00:00 — –regeringens resultatredovisningar i ett 20-årigt perspektiv Riksdagstryckeriet, , 2018 beslutade socialförsäkringsutskottet om en uppföljning av resultatredovisningen i regeringens budgetpropositioner , 2002, 2007, 2012 och 2017 inom utgiftsområde 8 Migration och att bilda en projektgrupp med utskottsledamöter med ansvar för uppföljningen. Uppföljningen ska ge utskottet fördjupad kunskap och ett fördjupat underlag inför kommande beredning av budgetärenden. Underlaget för uppföljningen har tagits fram av utvärderare , forskningssekreterare och praktikant vid utvärderings- och forskningssekretariatet i samarbete med kanslichef och föredraganden vid socialförsäkringsutskottets kansli. Projektgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (C), ordförande, (S), (S), (M), (SD) Syfte och frågeställningar...................................................................... Genomförande och metod ..................................................................... Centrala begrepp och definitioner ......................................................... Lagen om statsbudgeten ...................................................................... Mål- och resultatstyrning och politikområden..................................... Regeringens resultatredovisningar 1997–2017 ........................................ Regeringens underliggande mål ..................................................... Indikatorer och resultat........................................................................ Analys och slutsatser ........................................................................... Granskningar och utredningar inom migrationsområdet........................... Gruppens iakttagelser och bedömningar................................................... Målet för utgiftsområdet är svårt att följa upp..................................... Från målstruktur till indikatorstruktur ................................................. Indikatorer och längre tidsserier har utvecklats ...................... Delar av måluppfyllelsen analyserades först .............................. Omvärldshändelser påverkar anslagsutvecklingen .............................. Granskningar och utredningar inom migrationsområdet............................... beslutade att följa upp resultatredovisningen i regeringens budgetpropositioner , 2002, 2007, 2012 och 2017 inom utgiftsområde 8 Migration. Syftet med uppföljningen är att ta fram ett fördjupat kunskapsunderlag till utskottet. Genom att studera utvecklingen ges bättre förutsättningar för utskottet att bedöma måluppfyllelsen inom utgiftsområdet samt ges förutsättningar att styra inriktningen av verksamheten. I uppföljningen studeras målens utveckling, redovisningens struktur, användningen av indikatorer, anslagens utveckling samt hur regeringens bedömningar redovisats. Uppföljningen har genomförts huvudsakligen genom dokumentstudier och bearbetning av befintlig statistik. Därutöver har man gått igenom vissa relevanta granskningar och utredningar inom migrationsområdet utförda av , och . Nedan sammanfattas de huvudsakliga iakttagelserna och utskottets bedömningar. Målet för utgiftsområdet är svårt att följa upp mål för utgiftsområde 8 Migration har omformulerats . Det nu gällande målet beslutades och innehåller följande fem målformuleringar: 1.att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och 2.som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, 3.främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och 4.tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt 5.fördjupar det europeiska och internationella samarbetet. mål är snarare av vägledande karaktär än operativt utformat, vilket gör det svårare att följa upp. har uppmärksammat svårigheterna att följa upp målen inom utgiftsområde 8 och funnit att flertalet av regeringens mål på asylområdet varken är specifika, mätbara eller tidsatta. , när den nya budgetlagen trädde i kraft, tydliggjordes att det framför allt är riksdagsbundna mål som ska redovisas och följas upp. Projektgruppen bedömer att det är en utmaning för regeringen att operationalisera målet för utgiftsområdet, dvs. göra målet mätbart, antingen med underliggande mätbara mål eller med indikatorer. Projektgruppen ser positivt på den utveckling som skett där regeringen redovisat indikatorer för delar av det riksdagsbundna målet. Från målstruktur till indikatorstruktur Regeringen har valt att redovisa indikatorer i stället för att dela upp resultatredovisningen efter verksamhetsområden. Resultatredovisningarna , 2007 och 2012 delades in efter verksamheter och mål för dessa. Uppföljningen visar att regelverk och riktlinjer för regeringens resultatredovisning har varierat och utvecklats . Det finns inga krav i budgetlagen om hur strukturen på resultatredovisningen ska se ut, utan det är regeringen som beslutar om den. I beslutade riktlinjer för behandlingen av regeringens resultatredovisning slås fast att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. I sammanhanget vill projektgruppen peka på det utrymme som riktlinjer ger utskottet att behandla resultatredovisningen. Även om regeringen själv avgör hur redovisningen läggs upp har – genom sina utskott – en viktig funktion som beställare. Indikatorer och längre tidsserier har utvecklats över tid Resultatredovisningen har utvecklats successivt, och enligt gruppens mening har redovisningen förbättrats över åren. I budgetpropositionens resultatredovisning redovisades indikatorer i tidsserier . Det skiljer sig då huvudsakligen endast resultat från föregående år redovisats. Likvärdiga indikatorer har redovisats för några områden, t.ex. handläggningstider och vistelsetider. För andra områden saknas dock fortfarande indikatorer, t.ex. för rättslig kvalitet och internationell rörlighet. Projektgruppen anser att det är viktigt att relevanta indikatorer används och att längre tidsserier redovisas för dem. Projektgruppen ser även positivt på att analyserna fördjupas under vissa år för att man ska kunna följa hela asylprocessen. Delar av måluppfyllelsen analyserades först I budgetlagen ställs det krav på att regeringen ska redovisa resultat i förhållande till riksdagsbundna mål, dvs. redovisa en måluppfyllelse. I budgetpropositionen redovisade regeringen uppfyllelsen för delar av det övergripande målet. I budgetpropositionen redovisade regeringen uppfyllelsen av några av de underliggande målen. Det gällde målen om migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen samt några mål inom verksamhetsområdet , besök och bosättning. Regeringen har i de tidigare budgetpropositionerna inte gjort någon tydlig analys av måluppfyllelsen. Det är grundläggande att regeringen uttalar sig om måluppfyllelsen, och projektgruppen ser positivt på att regeringen – i vart fall för delar av det övergripande målet – gjorde sådana bedömningar i budgetpropositionen . Gruppen vill dock betona vikten av att regeringen fortsätter att utveckla detta Resultatredovisningen inom utgiftsområdet bör kompletteras med bättre redovisningar av måluppfyllelser för att möjliggöra för utskottet att ta ställning till om det migrationspolitiska målet är uppfyllt för att sedan lägga detta till grund för behandling av budgetförslag och andra förslag som regeringen lämnar i budgetpropositionen. Regeringens anslagsbelopp för utgiftsområdet har ökat från ca till i de undersökta budgetpropositionerna. Det som framför allt påverkar anslagen är hur utgifterna utvecklas. Utgifterna påverkas i sin tur i stor utsträckning av omvärldshändelser, t.ex. av stora migrationsströmmar till 2015. Anslagsnivåerna baseras även på prognoser för migranter. Statskontoret konstaterade 2004 att kanske svåraste uppgift är att hantera den osäkerhet som ligger i ett mycket starkt omvärldsberoende, vilket ställer krav på regeringens styrning och uppföljning av verksamheten. Projektgruppen noterar att det kan vara svårt att göra rättvisande prognoser för en komplex och omvärldsstyrd verksamhet. Resultatredovisningen och särskilt användningen av resultatindikatorer är viktiga för att utskottet ska kunna bedöma framtida anslagsbehov. Därför anser projektgruppen att prognoserna bör utvecklas vidare så att de blir mer träffsäkra. I budgetbetänkandet behandlade socialförsäkringsutskottet resultatredovisningen under en egen rubrik och lämnade där en samlad uppföljning. I budgetbetänkandena följdes vissa resultat upp i andra delar av betänkandena. har regeringens resultatredovisning inte behandlats i socialförsäkringsutskottets budgetbetänkanden. Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen ska varje utskott följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sitt ämnesområde. Såväl som regeringen betonade i sina förarbetsuttalanden1 att i granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår den uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten som varje utskott gör inom sitt ämnesområde. har även beslutat om riktlinjer2 för utskottens uppföljning och utvärdering (se avsnitt 2.5). I förarbetena3 till beslut om riktlinjer betonades granskningen av regeringens resultatinformation i budgetpropositionen. beslutade om en uppföljning av resultatredovisningen i regeringens budgetpropositioner , 2002, 2007, 2012 och 2017 inom utgiftsområde 8 Migration och att bilda en projektgrupp med utskottsledamöter med ansvar för uppföljningen. Underlaget för uppföljningen har tagits fram av utvärderare , forskningssekreterare och praktikant vid utvärderings- och forskningssekretariatet i samarbete med kanslichef och föredraganden vid socialförsäkringsutskottets kansli. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med uppföljningen är att ta fram ett fördjupat kunskapsunderlag till utskottet om regeringens resultatredovisningar inom utgiftsområde 8 Migration. Genom att studera utvecklingen ges bättre förutsättningar för utskottet att bedöma måluppfyllelsen inom utgiftsområdet samt förutsättningar att styra inriktningen av verksamheten. Vidare kan uppföljningen tjäna som underlag till andra fördjupade uppföljningar och utvärderingar inom området. Utgångspunkter för uppföljningen har varit följande frågeställningar: 1.Hur har målen för utgiftsområde 8 Migration utvecklats? 2.Hur har strukturen på resultatredovisningen inom utgiftsområdet utvecklats? 3.Hur har redovisningen av indikatorer och resultat inom utgiftsområdet utvecklats? 4.Hur har regeringens bedömningar (slutsatser och analys) utvecklats? 5.Hur har anslagen för utgiftsområdet utvecklats? 2009/10:80 s. 117, bet. 2009/10:KU19 s. 31, rskr. 2009/10:304 och 305. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273–276; framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335. 2005/06:RS3 s. 13. 1.3 Genomförande och metod Uppföljningen har genomförts huvudsakligen genom dokumentstudier och bearbetning av befintlig statistik. Samtliga budgetpropositioner och utskottsbetänkanden har analyserats utifrån frågeställningarna. Även regleringsbrev, årsredovisningar och regeringsskrivelser har analyserats. Därutöver har man gått igenom vissa relevanta granskningar och utredningar inom migrationsområdet utförda av , och . Intervjuer har gjorts med företrädare för () för att få information om utvecklingsarbetet i fråga om resultatredovisningen.4 1.4 Centrala begrepp och definitioner Några centrala begrepp inom resultatstyrning som används i uppföljningen beskrivs och definieras nedan.5 Mål brukar definieras som önskat framtida tillstånd. vibegreppet övergripande mål för det riksdagsbundna målet för utgiftsområde 8 Migration och underliggande mål för mål som regeringen redovisat i budgetpropositionerna, t.ex. verksamhetsmål. Uppföljning av mål förutsätter att målen operationaliseras, dvs. att målen blir mät- och uppföljningsbara. Detta kan göras genom att väsentliga aspekter i målet tilldelas indikatorer. En eller flera indikatorer anger hur målet ska mätas och undersökas och vilka kvantifierbara data som ska samlas in. För att en bedömning av måluppfyllelse ska vara transparent kan man behöva fastställa ett kriterium för måluppfyllelse och en tidsangivelse. Kriteriet anger vid vilket värde på indikatorn (eller i vissa fall indikatorerna) som målet är uppfyllt. Tidsangivelsen anger eller med vilken regelbundenhet data ska samlas in och bedömas mot kriteriet. Resultat är lika med prestationer och effekter. Resultat är det som har levererats till någon mottagare eller målgrupp (exempelvis ett beslut) samt vad som har inträffat därefter (exempelvis andra levnadsbetingelser och nya insikter). Resultat är vad som har kommit av verksamheten (prestationer) och vad prestationerna har bidragit till (effekter). Prestationer är varor och tjänster som har lämnat en myndighet eller som på annat sätt har blivit tillgängliga, åtkomliga eller synliggjorda. Arbetet med att planera och färdigställa prestationer brukar kallas aktiviteter. De samlade aktiviteterna inklusive internt stöd utgör verksamheten. Det är verksamheten som ska finansieras, ibland med anslag och ibland med avgifter. Verksamheten kan förväntas producera prestationer, om finansieringen ger tillräckliga resur- 5Resultatuppföljning av statens budget, 2017:46. 2017/18:RFR20 INLEDNING Prestationer kan i sin tur leda till effekter, om prestationerna är av tillräcklig kvalitet. Anslaget är inom flera utgiftsområden ingen direkt orsak till avsedda effekter i samhället, men möjliggör att en verksamhet kan bedrivas och påverkar verksamhetens omfattning. Utgiftsområde 8 Migration omfattar enligt budgetpropositionen för 20186 frågor som rör utlänningars rätt att resa in i och vistas i samt frågor som rör mottagande av asylsökande. Inom utgiftsområdet återfinns främst (se tabell 4 i bilaga 1) ett myndighetsanslag varifrån förvaltningsutgifter finansieras och utgifter för ersättningar och bostadskostnader. Därutöver finansieras inom utgiftsområdet bl.a. personer som ska vidarebosättas och offentliga biträden samt EU-fonder inom området. Vidare finansieras inom utgiftsområdet verksamheten vid migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Kriminalvårdens utgifter för utresor för avvisade och utvisade. Inom utgiftsområdet ryms även deltagande i EU-samarbete och annat internationellt samarbete. I sammanhanget kan även nämnas att i budgetpropositionen7 anges att det är flera myndigheter som delar ansvaret för den verksamhet inom migrationsområdet som ska leda till att det övergripande målet uppnås. I propositionen anges vidare att är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bl.a. uppehållstillstånd, arbetstillstånd, mottagande av asylsökande och återvändande. Vid sidan av dessa uppgifter har verket också ett särskilt ansvar för att det övergripande målet för utgiftsområdet ska uppnås. Av budgetpropositionen framgår även att ska vara drivande i samarbetet mellan myndigheterna när det gäller att upprätthålla en effektiv verksamhet med god rättslig kvalitet, som säkerställer god service till sökanden och andra intressenter. Slutligen anges i budgetpropositionen bl.a. att och Kriminalvården ansvarar för att verkställa beslut om avvisning eller utvisning med tvång och att migrationsdomstolarna överprövar beslut i de fall den sökande överklagar. I kapitel 2 redovisas utgångspunkter för regeringens resultatredovisning. I kapitel 3 beskrivs utvecklingen av resultatredovisningen för åren 1997, 2002, 2007, 2012 och 2017 för områdena mål, struktur, indikatorer och resultat, analys och slutsatser, anslagsutveckling samt socialförsäkringsutskottets granskningar. I kapitel 4 redovisas kortfattat granskningar från och utredningar utförda av och Statskontoret med avse- 2017/18:1 utg.omr. 8 s. 9. 2017/18:1 utg.omr. 8 s. 10. ende på relevansen för regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 8 Mi- gration. I kapitel 4 finns sammanfattande iakttagelser och bedömningar från uppföljningen. I bilaga 1 finns mer utförliga tabeller, och i bilaga 2 redovisas mer utförliga referat av granskningarna och utredningarna i kapitel 4. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för lagstiftning, förarbeten och uttalanden från riksdagsorgan om regeringens resultatredovisning som är relevant för uppföljningen. 2.1 Lagen om statsbudgeten Redan i 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ställdes krav på att regeringen ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden för . Syftet var enligt förarbetena8 att genom resultatstyrning främja hög effektivitet och god hushållning. Ett annat syfte var att klargöra att den som begär eller utnyttjar statliga medel för ett visst ändamål (dvs. regeringen) måste kunna ange vad den vill uppnå. Regeringen måste också vidta åtgärder så att de resultat som rent faktiskt uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett. Ytterligare ett syfte var att underlätta för utskott att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultatet av den verksamhet som beslutat om. På detta sätt stärktes roll i budgetprocessen. Bestämmelsen tog inte enbart sikte på åtgärder som faller inom finansmaktens område utan även på t.ex. föreskrifts- och kontrollmaktens områden, i vart fall till den del åtgärderna påverkar statsbudgeten på ett tydligt sätt. Regeringen anförde vidare i förarbetena till lagen att styrningen av den statliga verksamheten hade fått en så stark anknytning till budgetprocessen att det var lämpligt att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyrning (prop. 1995/96:220 s. 21). Att ange ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts var, enligt regeringens mening, helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. I förarbetena angav regeringen att mål- och resultatredovisningens utformning och precision dock skulle komma att variera mellan olika områden. På vissa områden kunde det vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med någon högre grad av precision. Det sätt på vilket mål och resultat angavs skulle därför enligt regeringens uttalanden i förarbetena i hög grad anpassas till de förutsättningar som gäller på olika statliga verksamhetsområden. På områden där det inte hade förekommit någon resultatredovisning utgjorde enligt regeringen bestämmelsen en uppfordran till ett fortsatt utvecklingsarbete. Vidare angav regeringen att budgetlagen inte borde innehålla några föreskrifter om resultatredovisningens form. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27–30. Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har antagit. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. I förarbetena9 konstaterade regeringen att sedan budgetlagen infördes konsekvent hade efterfrågat en nära koppling mellan budgetförslaget och de resultat som uppnåtts, att målen skulle vara mätbara och uppföljningsbara och beslutas av samt att resultatredovisningen skulle följa budgetens indelning och beredningsformer. Den nu gällande bestämmelsen i budgetlagen trädde i kraft och har inte ändrats i sak10. De krav på regeringens redovisningsskyldighet som föreskrivs i bestämmelsen preciserades i några avseenden jämfört med tidigare gällande krav i 2 § lagen om statsbudgeten (1996:1059), se avsnitt 2.1 ovan. I budgetlagen läggs fast att de resultat som uppnåtts i statens verksamhet ska redovisas i budgetpropositionen. Det är i första hand fråga om resultatredovisning på sådana områden där ekonomiska styrmedel används i stor utsträckning. Syftet med att lämna resultatredovisningen i budgetpropositionen är enligt förarbetena att redovisningen tydligare ska ansluta till de förslag som lämnas där. Redovisningen ska relateras till verksamheten som helhet och inte enbart avse t.ex. effekterna av en ändrad anslagstilldelning. Redovisningen ska avse de mål som har beslutat om (den tidigare budgetlagen lämnade däremot öppet vem som skulle besluta om målen). Av förarbetena framgår även att har velat ha resultatinformationen utformad så att den kan utgöra en grund för beslut om utgiftsramar och anslag samt andra förslag som lämnas i budgetpropositionen. Vidare har efterfrågat en ökad användning av tidsserier och resultatindikatorer samt välformulerade, mätbara och uppföljningsbara mål. Vad gäller det sistnämnda anges i förarbeten att regeringen ”självfallet [ska] sträva efter att utforma förslagen till mål så att de uppfyller dessa grundläggande krav”.11 I förarbetena betonas även vikten av att genomgående visa på hur de statliga insatserna bidragit till måluppfyllelse, då effekter på en mer övergripande nivå kan vara svåra att påvisa. I sammanhanget kan nämnas propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt12, som föregick förslaget om en ny budgetlag. Där bedömde regeringen att verksamhetens karaktär är avgörande för hur redovisningen av resultat inför utformas. Vidare bedömde regeringen i den ovannämnda propositionen att budgetpropositionen på de flesta områden 2010/11:40 s. 100, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177 och 178. 10Bestämmelsen justerades men ändringen var endast en anpassning till att förekomsten av utgiftsområden inte längre var villkorad av att särskilt hade beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden. Någon ändring i sak var således inte avsedd (se prop. 2013/14:173 s. 45, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351 och 352). 2010/11:40 s. 101. 2009/10:175 s. 103, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2017/18:RFR20 UTGÅNGSPUNKTER är det mest lämpliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på olika områden. 2.3 Mål- och resultatstyrning och politikområden Mål- och resultatstyrningen och budgetprocessen som infördes innebar att och regeringen skulle bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och ställa bestämda resultatkrav. De statliga myndigheterna gavs en större frihet att välja medel för att nå målen. Denna ökade ekonomiska ramstyrning syftade inte minst till att decentralisera ansvar och befogenheter och skapa ett ökat utrymme för analyser av verksamhetens utfall. En viktig utgångspunkt i utvecklingsarbetet har varit att genom återrapportering av resultatinformation säkerställa att och regeringen får ett bättre beslutsunderlag. I budgetpropositionen gavs bl.a. de avsnitt som behandlade de olika utgiftsområdena en mer enhetlig struktur, de viktigaste målen inom respektive utgiftsområde lyftes fram och resultatbedömningarna utvecklades. Det var enligt vad regeringen anförde viktigt att informationen i budgetpropositionen om mål och resultat hade en tydlig koppling till utgiftsområdena och regeringens budgetförslag. Redovisningen följde därmed utgiftsområdesstrukturen och den indelning i verksamhetsområden som fanns inom utgiftsområdena.13 såg positivt på de åtgärder som regeringen vidtagit.14 Se vidare avsnitt 2.4. I budgetpropositionen införde regeringen en indelning av den statliga verksamheten i totalt 47 politikområden inom ramen för de rådande utgiftsområdena. Detta var ett första steg mot en mer renodlad verksamhetsbaserad struktur i budgetpropositionen. För varje politikområde fastställde ett eller flera mål.15 Införandet av politikområden togs inte väl emot i . I yttranden till finansutskottet framförde flera utskott16 synpunkter på att politikområdena skar över flera utgiftsområden, vilket innebar att beredningsansvaret kom att delas mellan flera utskott. Beslut om mål kunde därmed komma att beredas av ett utskott medan beslut om finansiering bereddes av ett annat. Vidare kom utgiftsområdena att innefatta insatser som låg utanför ett utskotts ansvarsområde enligt riksdagsordningen. välkomnade regeringens mer konkreta mål men betonade vikten av att politikområdesindelningen anpassades till arbetsformer. Utskottet förutsatte därmed att regeringen skulle beakta de synpunkter som framkommit i yttrandena.17 1997/98:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 6. 1997/98:FiU1, rskr. 1997/98:35.