rfr · H50WRFR16 · 2018-01-01 00:00:00 — –en uppföljning av klimatanpassningsåtgärder för infrastruktur Riksdagstryckeriet, , 2018 Med ett förändrat klimat ökar risken för översvämningar, ras, erosioner och stormskador, vilket även får konsekvenser för vår transportinfrastruktur. Väg och järnväg är speciellt sårbara för konsekvenserna av klimatförändringar. I granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår en uppföljning och utvärdering av fattade riksdagsbeslut. Som ett led i denna uppgift beslutade trafikutskottets arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering därför att genomföra uppföljning av klimatanpassning av infrastruktur med fokus på skogsbilvägar och järnvägstunnlar genom städer. Uppföljningen har genomförts av ovan nämnda grupp. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utredaren och utvärderaren vid utvärderings- och forskningssekretariatet i samarbete med föredragande vid trafikutskottets kansli. arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (S), ordförande Syfte, genomförande och avgränsning ................................................ och väg i ett förändrat klimat ................................................. Beredning av frågan om klimatförändringar ....................................... Det transportpolitiska målet och klimatförändringar...................... Länsstyrelserna och klimatanpassningsuppdraget.......................... Det klimatvetenskapliga kunskapsläget ......................................... Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen............... – scenarier och riktlinjer för beräkning ............................... Transportinfrastrukturplanering 2018–2029 .................................. Nationell strategi för klimatanpassning.......................................... Planläggning av infrastruktur .............................................................. 2.4.1 Många aktörer och beroenden ........................................................ process för anläggning av väg och järnväg .............. Länsstyrelsernas rådgivning och granskning.................................. planeringsprocess och infrastrukturansvar .................. Expertmyndigheters bidrag i planläggningsprocessen ................... Vilka tekniker finns att välja på? Forskare om anläggning av ny Viktiga faktorer vid val av anläggning av järnväg ......................... Spårtyp och linjeföring................................................................... Järnvägsanläggningar och klimatförändringar ............................... 3.2 i och översvämningsrisken 2013 ......................... – en bakgrund ............................................................. Hur kunde det ske?......................................................................... Klimatförändring som en del i planering och verksamhet.............. Projekterade tunnlar genom städer – och ........... Val av lösning för anläggning av ny järnväg.................................. Planläggningsprocessen för Varbergstunneln ................................ Planläggningsprocessen för Ostlänken........................................... Varbergstunneln – klimatförändring i fokus efter – medvetenhet om klimatförändringar från start......... Beslutade klimatanpassningsåtgärder i Varbergstunneln ............. Planerade klimatanpassningsåtgärder för Ostlänken.................... Hinder för att genomföra klimatanpassning ...................................... Samverkan mellan aktörer ................................................................. Det transportpolitiska målets betydelse i infrastruktursatsningar Skogsbilvägar – en bakgrund ............................................................ Regleringar av anläggning och förvaltning .................................. Den statliga bidragsgivningen till enskilda vägar.............................. Klassificering av vägar som är berättigade till statligt bidrag Fördelning av bidrag 2013–2017 ................................................. Revidering av statsbidragsförordningen....................................... Vägnätets bärighetsklassificering och restriktioner ........................... Skogsindustrin och dess behov.......................................................... Högre kostnader vid ett förändrat klimat...................................... Anpassning till klimatförändringar .............................................. Hinder och utmaningar för att klimatanpassa............................... Iakttagelser och bedömningar ................................................................. Kort historik över i ..................................................... Varbergstunneln och Ostlänken genom – historik över Karta över skogsbrukets transporter i ................................... Beskrivning av skogsbilvägens delar.......................................................... Skogsbrukets transporter 2014 och tillgänglighet....................................... Från begränsad klimatpåverkan till klimatanpassning De fyra transportslagen drabbas inte på samma sätt av klimatförändringar. Väg och järnväg är speciellt sårbara för konsekvenserna av klimatförändringar. Ge- mensamt för både väg- och järnvägsanläggningarna är att de har många fysiska kontaktpunkter med yt- och grundvattenförekomster. De delar därför delvis samma problematik när det gäller klimatförändringar. Fokus har emellertid legat på påverkan på klimatet och hur denna påverkan ska kunna begränsas (inom vilka tidsramar, på vilka nivåer och i vilka system). Skillnaden mellan att anpassa sig till ett förändrat klimat och att undvika vidare klimatförändringar upprätthålls . I beredningen av frågan om klimatförändringar kan nämnas uppdrag att utarbeta underlag om det klimatvetenskapliga kunskapsläget för de klimat- och energipolitiska målen. Vidare tillsattes med uppdraget att analysera hur ansvaret fördelas mellan staten, landstingen, kommunerna och enskilda för att anpassa pågående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Utredningen avgränsade emellertid uppdraget till bebyggelse och byggnader. Flera remissinstanser har i sina yttranden framfört invändningar mot den avgränsningen. presenterade 2018 resultatet av ett uppdrag om riktlinjer för beräkning av dimensionerande havsnivåer för olika delar av för dagens och framtidens klimatförhållanden. framhåller att anpassning till ett framtida klimat sannolikt kommer att kosta pengar. En riskanalys kan visa att åtgärder kommer att bli nödvändiga när havet stigit till en viss nivå, förutsatt att det finns utrymme att göra åtgärder. För en verksamhet som aldrig får riskera att översvämmas är det lämpligt att utvärdera även de mest osannolika scenarierna. Sannolikheten för och konsekvenserna av översvämning måste bedömas från fall till fall. framhåller i inriktningsunderlaget till transportinfrastrukturplaneringen 2018–2029 att klimatförändringar påverkar robustheten i transportsystemet. Det kommer att kräva mer resurser för att säkerställa tillgängligheten för en stor del av den befintliga infrastrukturen, även om problematiken hanteras i de nybyggda anläggningarna. Effekterna av översvämningar på infrastrukturen är tydliga . I förslaget till nationell plan för transportsystemet återfinns medel för klimatanpassning på järnvägsnätet inom trimningsåtgärder och för vägnätet inom vidmakthållande. Trimningsåtgärder kan gälla befintliga trummor, nya trummor, erosionsskydd eller byte av otillräckliga konstruktioner. Särskilt sårbara delar på vägar och järnvägar vid klimatförändringar är t.ex. broar samt trummor under höga väg- och järnvägsbankar. Stigande nivåer i hav och vattendrag är ett annat område där pekar på att klimatanpassningsåtgärder behöver utföras. platser finns stora risker för översvämningar. Att höja befintlig infrastruktur medför stora kostnader för höjningen av själva väg- och järnvägskroppen, men framför allt medför det betydligt högre kostnader för grundläggning. Höjningar av statlig infrastruktur kan fungera som översvämningsskydd när nivåerna i hav och vattendrag stiger. Det finns särskilt känsliga infrastrukturanläggningar, exempelvis tunnelmynningar, som kan behöva skyddas mot vatten som vid skyfall inte tagits hand om. Såväl från politiskt håll som från ett flertal nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och näringslivet har efterfrågats en nationell klimatanpassningsstrategi med tydliga mål och visioner. I proposition 2017/18:163 lägger regeringen fram en nationell klimatanpassningsstrategi. Målsättningarna för klimatanpassning i och Agenda 2030 med de globala målen för hållbar utveckling ska uppnås. Målen bör beaktas i politik, strategier och planering på nationell nivå och integreras i ordinarie verksamhet och ansvar. Re- geringen föreslår ett antal vägledande principer utifrån vilka klimatanpassningsarbete ska bedrivas, däribland hållbar utveckling, ömsesidighet och vetenskaplig grund. antog en klimatanpassningsstrategi 2014. har fått i uppdrag att redovisa hur genomförandet av myndighetens handlingsplan för klimatanpassningsstrategin fortsätter. Planläggning av väg och järnväg – många aktörer och beroenden Den statliga infrastrukturen samspelar med den regionala och kommunala infrastrukturen samt den privat ägda infrastrukturen. När bygger ny infrastruktur måste den i något led kopplas till befintlig anläggning. På grund av de många beroendena runt omkring, särskilt i stadsmiljö, är beroende av att andra parter också tar ansvar för sin del av infrastrukturen. Vid planering av ny väg eller järnväg tar fram ett s.k. platsspecifikt förhållningssätt. Det ska beskriva bl.a. den tidsperiod som infrastrukturen ska utformas för, den tekniska livslängden för delarna som ingår i anläggningen och den effekt som klimatförändringen kan få på de dimensionerande värden som är avgörande för bestämning av utformningen av anläggningen. pekar på det problematiska i att anpassa en anläggning med en teknisk livslängd till ett förändrat klimat. Alla konsekvenser för samhälle och miljö kan inte kvantifieras i monetära termer. En kostnadskalkyl behöver kompletteras med en samhällsekonomisk analys. bedömer att den största bristen när det gäller analysmetoder för klimatanpassning ligger i att fastställa effektsambanden. Livscykelkostnader ingår likaledes i beräkningarna. Utifrån den statliga tillsyns- och samordningsrollen har länsstyrelserna centrala uppgifter i infrastrukturprojekt. yttrar sig över vägplaner och järnvägsplaner och deltar i mån av tid i arbetet med åtgärdsvalsstudier. 2017/18:RFR16 SAMMANFATTNING Vissa sakfrågor kräver särskilt omfattande insatser för , t.ex. miljö- och riskaspekter, intrång i skyddsvärda natur- och kulturmiljöer, påverkan på grund- och ytvattenmiljöer och jord- och skogsbruk. processer och kommunens processer löper parallellt, och ett beslut förutsätter ibland beslut i en annan process. En förutsättning för att järnvägsplanen ska kunna fastställas är att den inte strider mot någon detaljplan, men innan kommunen kan besluta om en ny detaljplan måste den exempelvis veta var den nya stationen ska placeras. Vilka alternativ finns när man anlägger ny järnväg? Frågan har ställts till järnvägsforskare vilka alternativ som finns att välja mellan när ny järnväg anläggs. Det framgår att hur man väljer att anlägga ny järnväg beror på ett flertal faktorer, bl.a. landskapet. I städer avgörs valet av vilken hastighet man vill uppnå, de geotekniska förutsättningarna, markpriser och tillgång på mark, buller och hänsyn till stadsbilden. Det finns inte någon trend att anlägga järnväg i på det ena eller andra viset, utan det mesta styrs av topografin och marktillgången. Ny järnväg passerar ofta igenom tätbebyggda områden med ett centralt stationsläge. Ett skäl att välja centralt stationsläge är att resenärer har höga krav på järnvägen vad gäller restider. En perifer stationslösning blir billigare om man ser till själva anläggningskostnaden. Studier visar dock att det är mindre attraktivt för resenärerna. Den ljudnivå som uppstår av ett förbipasserande tåg beror på ett flertal faktorer, men en avgörande faktor är den hastighet tåget håller. Generellt sett uppstår något mindre buller från en bana på marknivå än en bana på bropelare. I tunnlar försvinner nästan allt externt ljud. Vibrationer utgör ett problem i samtliga utföranden. Buller fortplantar sig genom luften, medan vibrationer fortplantar sig genom konstruktionen och marken. har historiskt sett varit markförlagd med passager över vattendrag och dalgångar och i tunnlar genom berg. Markförlagd bana är den traditionella lösningen och vanligast i . För är markförlagd bana generellt sett det givna grundutförandet. på bropelare är vanligt i . I har man konsekvent valt att lägga järnvägsbanor på bropelare även där topografin är ganska platt. Man använder sig av prefabricerade delar, vilket håller nere kostnaderna. på bropelare har under även anlagts i . har exempelvis satsat på att bygga landskapsbroar på vissa sträckor. Stationer inne i städer har dock anlagts i upphöjt läge, på viadukt, , t.ex. i . Att få upp stationen ovanför markplan kan ge väldiga fördelar. Att anlägga bana på bropelare innebär att marken kring järnvägen inne i en stad kan nyttjas bättre. Med banor på bropelare försvinner behovet att anlägga planskilda korsningar. Att anlägga järnväg på bropelare genom en stad innebär att man exakt kan välja plats för fundamenten. Tunnel är den mest flexibla lösningen vad gäller dragning av banan. Järnvägsspår i tunnel påverkas inte av väder och vind. Tunnlar innebär dock att hänsyn måste tas till grundvatten. Inför ett tunnelbygge undersöks geologiska och geohydrologiska förhållanden. För att minimera inträngningen av grundvatten tätas tunnlar. I de fall en hundraprocentig tätning inte är möjlig, eller ekonomiskt försvarbar, leds vattnet bort med pumpanordningar. Ytvatten är det mest akuta för en tunnel. Ett sätt att undvika detta är att förbättra dagvattenbrunnarnas kapacitet. Den infrastrukturansvarige kan bygga runt tunnelmynningarna eller anlägga portar. På ett konventionellt järnvägsspår vilar sliprarna på det översta lagret av banvallen på ballast. har ny teknik utvecklats som innebär att spåren monteras på en betongplatta (rälerna fästs med en befästning i plattan eller via ett betongblock som gjuts in i plattan). Det är enklare och kräver mindre grundförstärkning att anlägga ballastspår, och de kan justeras i både höjd- och sidled. Ballastspår kräver å andra sidan mer underhåll. Den nya tekniken med spår utan ballast är dyr initialt, framför allt om man har sämre markförhållanden. Dessa spår har ett bättre spårläge och mindre behov av återkommande underhåll. Ballastfria spår föredras i tunnlar, eftersom det är svårt att underhålla spår i tunnlar. Vid höga hastigheter får spåren bara ligga fel i höjd- och sidled. Forskare framhåller att det är tack vare att man byggde in en stor extra kapacitet när järnvägarna byggdes som vi kan köra lite fortare. är dock strävan att optimera och inte i onödan använda för mycket material i nya broar och järnvägar. Det byggs därmed inte in mycket extra kapacitet för framtiden. Vidare är regelverken inte anpassade till de ökade påfrestningar som klimatförändringar kan innebära för infrastruktur. Dagens regelverk för spår och växlar baseras på utredningar som gjordes . Det kan vara komplicerat att uppdatera regler, t.ex. kan frågan om hur mycket ett material klarar kan kräva forskning och utveckling. Forskarna framhåller att det behövs mer forskning på respektive område för att öka kunskapen om hur klimatförändringar påverkar olika delar av infrastrukturen. i och översvämningsrisken 2013 inträffade en storm som ledde till höga vattennivåer på olika ställen i . Uppföljningen visar att det som hände vid stormen handlar om två olika saker: dels åtgärder för beredskap vid ett akut läge, dels åtgärder för att göra anläggningen robust nog att klara påfrestningar. Planläggningen av pågick under drygt . startade byggandet, och invigdes tunneln. Frågan om klimatförändringar har uppmärksammats i och län allt sedan 2017/18:RFR16 SAMMANFATTNING 2000, parallellt med projekteringen och byggandet av . Bakgrunden till denna utveckling är utsatta läge. har ett flertal stormar och skyfall drabbat . drog stormen in över södra delarna av . Det var en storm som ledde till översvämning i . Det mest akuta läget var vid ett angreppsschakt till vid väg i . Under stormen blev dagvattensystemet fullt, vilket innebar översvämning bl.a. i och vid flertalet viadukter runt om i staden. Om vattennivån hade höjts med ytterligare hade ett av räddningsschakt i anslutning till nedgången vid plats fyllts med vatten, vilket hade medfört allvarliga skador på tunneln och vidare på samhällets funktionalitet i så måtto att det hade orsakat stora störningar i tågtrafiken och troligen . Skyfallet innebar att regn föll över delar av på . Dagvattensystemen kunde inte ta emot regnmängderna, vilket ledde till översvämning i flera områden. Skyfallet påverkade , vilket medförde att teknisk utrustning flyttades högre upp i brunnarna. Det har framgått att det saknades kunskap om vilka åtgärder som behövde vidtas och vilka roller de olika aktörerna hade när det gäller beredskap. När kallade aktörerna till ett möte om sårbarhet hade redan undersökt vilka punkter i staden som var mest utsatta för översvämning och var även i färd med att upphandla barriärer. dess har ansvarat för krisberedskapen för . Enligt en överenskommelse mellan och ska dock ta över detta. påbörjade en upphandling av nya stormskydd. säger sig vilja bygga bort risken där det är möjligt, exempelvis vid väg, men menar att en viktig fråga är den långsiktiga planeringen för stigande havsvatten. De flesta av de intervjuade säger att man blev överraskad av stormen och att en storm kunde få dessa effekter. Alla var inte medvetna om att de tillfälliga vattenstånden kan nå . menade att man inte kunde förutse att det skulle kunna bli en så hög stigning i kanalen och att väg inte fanns med som ett troligt ställe för översvämning. Några framhåller emellertid att man borde ha förutsett risken med en översvämning. Man borde man ha tänkt på stormar och tillfälliga havsnivåhöjningar eftersom sådana har hänt förut. Det framgår att angreppsschaktet i hade diskuterats ur ett räddningstjänstperspektiv men inte utifrån risken för vatteninträngning från kanalen. Både trygghets- och säkerhetsenheten och pekar på att den estetiska aspekten ofta vinner över säkerhetstänkande. Det anförs att det är typiskt för sådana här infrastrukturanläggningar att det i projekteringen finns lite lagstöd för frågor som gäller säkerhet jämfört med lagstöd för frågor som gäller miljön, buller och vibrationer. Grundvattnet i går genom kalkberg som är vattenförande. redovisade tidigt i planläggningsprocessen ett förslag med en tät trågkonstruktion som även klarar en situation när grundvattennivån till följd av bl.a. stor nederbörd blir exceptionellt hög. I stället valdes permanent grundvattensänkning och återinfiltration. framhåller att en konstruktion som förhindrar grundvatteninträngning är den bästa lösningen, men problemet är kostnaden. framhåller att ökat inflöde av grundvatten inte utgör någon säkerhetsrisk i . Vissa aktörer ifrågasätter varför inte ramper byggdes för att motverka översvämningsrisken. Det framgår att vid projekteringsstarten hade indikerat att nivån skulle läggas 50 centimeter högre, men att den ansåg att det inte behövdes enligt de prognoser som fanns. framhåller att stationen tilläts luta lite vad gäller spårprofilen, vidare att hänsyn togs till avståndet till intilliggande trafikleder och glashallen. Ingrepp i den gamla stationen var mycket känsligt. Det framgår att frågan om klimatförändringar och behov av anpassningar till dessa inte fanns med när började planeras. pekar, i likhet med andra aktörer, på att klimat- och klimatanpassningsfrågan har utvecklats mycket . På initiativ av och genomfördes dock studier och projekt , dvs. parallellt med att projekterades och byggdes. I dessa utpekades flera risker för på grund av havsnivåhöjning och förändrad nederbörd, och förslag presenterades på hur en kommande havsnivåhöjning skulle kunna hanteras. Det framhölls att risken för att höga vågor och högvatten inträffar inte är given, men den finns. Det framkommer att ansvariga inte kan minnas att de hörde talas om arbetsgruppen inom eller rapporterna och projekt. Övriga aktörer förklarar detta med att detaljerna kring utformningen löstes långt före byggstarten. Man arbetade igenom förutsättningarna väldigt tidigt i projektskedet. Mark- och miljödomstolens deldom kom 2004, men allt underlag, alla planer och alla idéer kom långt . När man kom fram till förhandling hade man redan bestämt sig för alla nivåer. var ett ofantligt stort projekt, men samma fenomen kan noteras även i mycket enklare ärenden: Underlaget har tagits fram , och därefter är man inne i det man planerat. Det framhålls också att det handlar om olika planeringsfunktioner som gör att man befinner sig i olika tidsperspektiv, vidare att man arbetar i sina stuprör och inte tar del av vad en annan enhet eller avdelning arbetar med . Det anförs också att det finns ett problem inbyggt i många projekt, nämligen att man i projektskedet fokuserar på att bygga anläggningen till den budget som man har. Men när man sparar i ett tidigt skede och i drift och underhåll kan händelser och andra aspekter leda till extra kostnader senare – kostnader som landar på andra ställen i samhället. Stora infrastrukturprojekt drivs av starka projektledare som är produktionsinriktade. De har fokus på att projekten går framåt och att man håller tider och budget. 2017/18:RFR16 SAMMANFATTNING Bland lärdomarna från stormen framhåller att den har aktualiserat frågan om klimatförändringar. En översvämning kan leda till att vatten sipprar ned på rulltrappor med effekter på elektriska komponenter. En lärdom som framhålls av är att man inte tittade på kombinationseffekter. Men ganska måttliga situationer kan tillsammans medföra allvarliga konsekvenser. anför att en lärdom handlar om förutsättningarna för sådana här stora infrastrukturprojekt. I stora infrastrukturanläggningar som ska säkerställa samhällsviktiga funktioner kan man fundera på om inte staten borde gå in och stödja så att de alltid fungerar, även under svåra förhållanden inklusive påfrestningar på grund av klimatförändringar. framhåller att när det gäller stormen var bland de största bristerna att den lokala närvaron saknades från sida. Det slutade med att klev fram och tog ansvar. Projektering av ny järnväg genom städer – och Det har i länge funnits ett behov att ersätta den enkelspåriga järnvägen med en dubbelspårig, och frågan började utredas . Enkelspåret genom är en av kvarvarande flaskhalsar. Re- geringen fattade beslut om tillåtlighet 2013. har arbetat för att få bort järnvägen som barriär i staden och för en tunnellösning. På den frigjorda markytan planeras stadsutveckling med bl.a. en ny stadsdel. kommer att gå i en bergtunnel under staden, och en ny station byggs med nedsänkta plattformar. påbörjade en förstudie om Ostlänken 2001. Behovet av en ny järnväg härrör från den stora belastningen på . I arbetar man med att ta fram systemhandling, järnvägsplan och miljökonsekvensbeskrivning. Höjdläget för Ostlänkens spår och ett nytt resecentrum i är under utredning. kommer att gå ovan jord genom och sedan in i en tunnel under ström. Tunneln anläggs som en bergtunnel med kortare betongtunnlar vid påslagen. har på samma sätt som arbetat för att undvika en barriär i staden. Kommunen planerar att det område där det nya resecentrumet kommer att ligga, Butängen, ska bli en attraktiv plats att bo och verka på. har tecknat avtal med Sverigeförhandlingen om att bygga ett visst antal bostäder i anslutning till höghastighetsbanan. Frågan om klimatförändring i projekteringen av Varbergstunnlen kom i fokus i och med tillåtlighetsbeslutet .