urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — borde dock enligt utskottets mening, på grund av vikten av obero- ende för den nya revisionsmyndigheten, genomföras vid sidan av revisions- Några uppdrag av detta slag borde således inte kunna läggas hos För ändamålet behövdes i stället särskilda resurser. tet ansåg därför att det borde inrättas ett särskilt anslag för sådana insatser.157 Det kunde enligt förutsättas att någon form av sam- ordning och prioritering av önskemålen från utskotten måste göras inom ramen för det anslag som skulle anvisas för utskottens revisionsliknande undersök- Ett parlamentariskt sammansatt organ borde ges bestämmande infly- tande i fråga om denna samordning och prioritering. Utskottet ansåg att frågan om hur denna samordningsuppgift skulle organiseras borde bli föremål för fortsatt utredning inom och att riksdagsstyrelsen borde få detta upp- Frågan kom, efter utredning av , att tas upp i budget- hade föreslagit att riksdagsstyrel- sen skulle få uppgiften att fördela särskilt avsatta medel och göra den nödvän- dig samordning och prioritering. Anslaget för revisionsliknande utredningar används dels av utskotten för genomförande av större utredningar på olika områden, dels av utvärderings- och forskningssekretariatet (se vidare om detta sekretariat nedan, avsnitt I sitt betänkande 2008160 föreslog att styrelsen vid skulle avskaffas och ersättas med ett insynsråd, benämnt Riks- revisionens parlamentariska råd. Förslaget presenterades efter en genomgång av vad styrelsens uppgifter innebar, som tycktes visa att dessa i viss utsträck- ning kunde uppfattas som överflödiga. När det gällde styrelsens uppgift att yttra sig över granskningsplan borde hänsyn till Riksrevision- ens oberoende inte vara ett skäl att hålla yttrandena kortfattade, eftersom sam- manhanget avsåg oberoendet i förhållande till granskningsobjekten, inte i re- Att ledamöter i styrelsen har synpunkter på gransknings- verksamheten borde i stället vara helt i sin ordning. Det nya skulle väljas av och bestå av en representant för varje partigrupp i . Valbara skulle vara riksdagsle- Eftersom rådet inte skulle få några beslutande uppgifter behövde det inte vara proportionellt sammansatt. Dess uppgift skulle bli att följa verksam- heten vid och kontinuerligt bli informerat om hur gransknings- planen följs samt att kunna yttra sig över granskningsplanen. 1999/2000:RS1 och bet. 2000/01:KU8 s. 19 f. 2000/01:KU8 s. 20. 2003/04:1, utg.omr.1, anslaget 90:3 och bet. 2003/04:KU1 s. 32. 160 2008/09:URF1. verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förut- sattes kunna tas upp i rådet. Det tänktes sammanträda sex–. Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom utredningsförsla- gen och överlämnade dem till kammaren.161 Riksdagsärendet hänvisades till KU, som i sitt betänkande förklarade sig se positivt på förslaget att skulle ersättas med ett parla- mentariskt råd, som skulle verka för samråd och insyn i verk- samhet men inte få några beslutande uppgifter. Utskottet framhöll att frånva- ron av beslutande uppgifter inte hindrade att enskilda ledamöter i rådet framför sina synpunkter till riksrevisorerna, fastän sådana formellt sett inte är yttran- den.162 På förslag av utskottet placerades föreskrifterna i riksdagsordningen (numera 13 kap. 8 §). Utskottsbetänkandet ger vid handen att motivet för detta var att reglering i regeringsformen inte längre var nödvändig för att konstitut- ionellt avgränsa styrelsens befogenheter.163 Den nuvarande regleringen av rådet Vid finns parlamentariska råd. Av 13 kap. 8 § RO framgår att väljer parlamentariska råd, som be- står av en riksdagsledamot från varje partigrupp. Bland rådets ledamöter väljs en ordförande och en eller flera vice ordförande. Rådets uppgifter framgår av 11 och 12 §§ instruktionen. 11 § parlamentariska råd följer granskningsverksamheten. Det ska verka för samråd och insyn i Riksrevi- 12 § Riksrevisorerna ska för parlamentariska råd redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs. Innan ett beslut enligt 4 a § om förslag till anslag på statens budget för fattas ska riksrevisorn med administrativt ansvar redogöra för förslaget för parlamentariska råd. I arbetsordning164 anges vidare att det bl.a. utgör ett forum för samråd med . Riksreviso- rerna ska enligt arbetsordningen för det redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs. Därutöver kan riksrevisorerna redovisa principiella och viktiga förändringar t.ex. verksam- hetens inriktning, ansvarsfördelning och organisation för rådet. Innan ett be- slut om förslag till anslag på statens budget för fattas ska riks- revisorn med administrativt ansvar även redogöra för förslaget för det parla- . 2009/10:RS4. 2009/10:KU17 s. 21. 2009/10:KU17 s. 21. 164Arbetsordning för , beslutad . Av protokoll över sammanträden med det framgår att rådet –2017 höll fyra–sju sammanträden . Vid samman- trädena deltog vanligen sex–åtta ledamöter. Från deltog vanli- gen två eller tre riksrevisorer och, under hela eller ibland delar av sammanträ- det, tre–sju medarbetare. Sammanträdena hölls ibland i loka- ler och ibland i . Återkommande punkter på dagordningen var under dessa år information från till ledamöterna om publicerade och pågående granskningar inom effektivitetsrevisionen, information om den årliga revi- sionen och iakttagelser i samband med den, information om granskningspla- nen, information om den årliga rapporten och information om uppföljnings- rapporten. har ledamöterna också fått information om den internationella verksamheten. Förslag till budget och anslag på statens budget har också återkommande redovisats. Vid olika tillfällen har det också före- kommit information om arbetsmiljöfrågor och organisationsförändringar. Av intervjuer med det parlamentariska rådets nuvarande ordförande och vice ordförande har det framkommit att rådets ledamöter har möjlighet att ställa frågor till riksrevisorerna vid sammanträdena samt att det även finns möjlighet för ledamöterna att peka på möjliga revisionsuppslag. Det förekom- mer också att riksrevisorerna ber om ledamöternas synpunkter på tänkta revis- ionsämnen. Information som ledamöterna fått vid sammanträdena kan föras vidare till respektive partigrupp av rådets ledamöter. kontakter i övrigt med Riksrevisorerna och medarbetare vid brukar ge muntlig in- formation om rapporter vid utskottssammanträden i samband med behand- lingen av regeringens skrivelser med anledning av rapporten. Under /17 hade särskilda kontakter med riksrevisorerna. informerade en riksrevisor bl.a. ut- skottet särskilt och svarade på frågor. Företrädare för de fackliga organisation- erna informerade också utskottet om tillståndet vid . Utskottet beredde också val av tre nya riksrevisorer. Utskottets ord- förande och vice ordförande besökte personalmöten vid för att informera om detta arbete. De medverkade även, till- sammans med det parlamentariska rådets ordförande, vid ett personalmöte när de tre nya riksrevisorerna presenterades. informerade de tre då tillträdda riksrevisorerna utskottet om . anordnade utskottet också en offentlig utfrågning om Riksrevisionen.165 165 Rapport 2017/18:RFR1. Även finansutskottet tog emot de nya riksrevisorerna, som redovisade sin ansvarsfördelning för granskningsområdena och informe- rade om . ekonomichef informerade också vid samma tillfälle om årsredovisning 2016. brukar varje höst efter ett val bjuda in utskotten till Riksre- visionen. I samband med det erbjuds utskottens ledamöter också möjlighet att föreslå granskningar. skickades också brev till utskotten med inbjud- ningar att lämna förslag på granskningar. Så sker dock inte längre. 4.2.5 Riksdagsstyrelsens beslut i fråga om myndigheter Riksdagsstyrelsen och hanterar vissa ärenden som rör . Enligt 2 § första stycket 3 lagen med instruktion för Riksdags- förvaltningen ska upprätta anslagsdirektiv för var och en av myndigheter, utom , över de finansiella villkor som gäller för respektive myndighet med anledning av beslut om statens budget. Riksdagsstyrelsen beslutar om sådana anslagsdirektiv efter fö- redragning av ekonomichefen i . Enligt sjätte punkten samma bestämmelse ska ingå centrala kollektivavtal samt i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter enligt dessa när det gäller myndigheter samt företräda myn- digheter som arbetsgivare i arbetstvister om kollektivavtal som har slutits av . Riksdagsstyrelsen beslutar om att ingå centrala kollek- tivavtal efter föredragning av personalchefen i . Riks- dagsförvaltningen ska ge myndigheter möjlighet att framföra sina synpunkter på förhandlingsfrågor som direkt berör respektive myndighet. 4.2.6 roll som huvudman för ombudsmän ombudsmän får enligt 9 kap. 17 § RO göra framställningar hos i frågor som rör riksdagsorganets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Samma rätt tillkommer och var och en av riksrevisorerna. I det föregående har utredningen beskrivit uppgiftsfördelningen hos Riks- dagens ombudsmän (avsnitt 3.1.4). I samband med det har utredningen omtalat att chefsjustitieombudsmannen enligt 14 § JO-instruktionen ska samråda med i organisationsfrågor av större vikt. Konstitutionsutskot- tet ska också enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 RO, på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Innan en justitieom- budsman påkallar ett sådant samråd med utskottet ska dock ombudsmannen samråda med chefsJO. Bestämmelsen om samråd mellan konstitutionsutskot- tet och JO tillkom i samband med att den tidigare JO-delegationen avskaffades och dess uppgifter i sin helhet övertogs av (se ovan, av- Möjligheten till samråd med partiernas representanter i talmans- konferensen försvann enligt i och med detta. tillkom den möjlighet till samråd med som gäller.166 Några föreskrifter om likartat samråd finns inte i fråga om riksrevisorerna. 4.2.7 Regeringens roll som huvudman för regeringens myndigheter Enligt regeringsformen styr regeringen riket. Under regeringen lyder den stat- liga förvaltningen med undantag för de myndigheter som är myndigheter un- der . Förvaltningsmyndigheterna är regeringens viktigaste instru- ment för att genomföra sin politik. har en lydnadsplikt gentemot regeringen. Regeringen är ansvarig inför för vad dess myndigheter gör, bortsett från ansvaret för sådana beslut som myndigheterna i särskilda fall ska fatta självständigt i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § RF). Som en följd av den konstitutionella uppgiftsfördelningen behöver reger- ingen kunna utöva ett huvudmannaskap för statsförvaltningen som säkerställer att myndigheterna fungerar väl. Till förfogande står formella styrmedel såsom förordningar, regleringsbrev och chefstillsättningar. Därtill förekommer infor- mella kontakter och en mer institutionaliserad myndighetsdialog, som syftar till återkoppling från vederbörande departement och en diskussion om verk- samheten i ett framåtriktat perspektiv. Dialogen är också tänkt att rymma ett enskilt personligt samtal mellan myndighetschefen och statsrådet eller stats- sekreteraren med inriktning på myndighetschefens arbetssituation, anställ- ningsvillkor och utvecklingsbehov.167 4.2.8 Erfarenheter av dagens uppdelning av ärenden om Intervjuer med tidigare riksrevisorer Vid de samtal som hållits med de tidigare riksrevisorerna m.fl. har mer eller mindre samstämmigt framförts att inte engagerar sig tillräckligt i vad som rör . har visat ett visst politiskt intresse för rapporter, men inte för utveckling som myn- dighet. I takt med att ledamöterna av bytts ut har intresse för avtagit. Det finns inte någon riktigt bra kontaktväg mellan och . 1990/91:KU8. 167 SOU 2011:81 s. 48 f. naturliga samtalspartnern vid eventuella problem i de interna förhållandena vid . Regelbundna samtal med presidierna i konstitutionsut- skottet och finansutskottet är dock nödvändiga. En viss konkurrens mellan och finansutskottet har kunnat uppfattas. Olika möjlig- heter att förbättra förhållandena har berörts. En grupp för samråd mellan riks- revisorerna och en representant för varje parti i skulle kunna vara bra för att samtala om hur det fungerar inom myndigheten i olika avseenden. Kanske skulle det finnas en nämnd som ansvarar för att ta ställning till riksrevisorernas bisysslor, fördelningen av ansvarsområden mellan riksre- visorerna, etiska frågor etc. Man kan jämföra med som har en särskild arbetsgivarenhet, som ansvarar för villkoren, kompetensutveck- lingen m.m. vad gäller t.ex. generaldirektörer. bör utveckla for- merna för sitt arbetsgivaransvar i riktning mot vad som gäller på regeringens område. Undersökning om användning av rapporter I en artikel redovisas en undersökning av hur många motioner, skriftliga frågor och interpellationer under riksmötena /2001–2012/13 som uttryckligen nämner ordet . För riksmötena /12 och 2012/13 är antalet motioner 75 respektive 109 (2,av alla motioner per ). Författaren antar att dessa motioner använder som underlag och tycker sig vid jämförelse med anta- let interpellationer kunna se en förskjutning i funktionen för an- vändning av revisionen sedan riksrevisionsreformen – från policyfrämjande till ansvarsutkrävande.168 En motsvarande sökning på motioner som den som gjordes i artikeln, men för /17 ger resultatet att ordet ”” nämnts i 102 motioner (2,av det totala antalet motioner för ). Av dessa gäller en (1) motion uppgift och 29 är motioner med anled- ning av skrivelser om en rapport från . 72 motioner refererar på något annat sätt till ””.169 168Mattson, s. 148 och 156. 169Som själv anfört är undersökningsmetoden inte idealisk. Det kan bl.a. anmärkas att vissa av de ”övriga” motionerna nämner ordet utan att motionen för den sakens skull rör . T.ex. är flera av dem motioner med förslag på förändrade anslag i budgeten där nämns (t.ex. i en tabell), dock inte nödvändigtvis på grund av att deras anslag berörs i motionen. 4.3 Ytterligare om relationerna mellan parlament och revisionsmyndigheter 4.3.1 Parlamentens huvudmannaskap för revisionsmyndigheterna i , och I de tre länderna som undersöks är de nationella revisionsmyndigheterna organisatoriskt placerade under parlamenten, som också beslutar om myndig- heternas budget. I alla tre länderna har myndigheterna dock en självständig ställning. Inget av de parlamentariska organ som är huvudman för respektive nation- ell revisionsmyndighet har formellt sett i uppgift att utvärdera revisionsmyn- dighetens arbete. De har i allmänhet heller inget inflytande över revisionsmyn- dighetens planering och prioriteringar av revisioner. I och i finns dock möjlighet för parlamentet att beställa en viss revision.170 Det kan noteras att skiljer sig från övriga nu undersökta länder i det att rapporter behandlas av olika utskott, en effekt av fackut- skottsprincipen (se ovan 4.2.1). Den danska statliga revisionen består av två oberoende institutioner under fol- ketinget: Statsrevisorerna, som i praktiken fungerar som ett fristående revi- sionsutskott bestående av politiker som väljs av för fyraåriga äm- betsperioder, och myndigheten , som leds av en riksrevisor och utför finansiell revision och effektivitetsrevision. Statsrevisorerna väljs , utan hänsyn till tidpunkten för folketings- valet, och är i princip oavsättliga . De får vara ledamöter i men måste inte vara det. I denna fråga finns olika praxis hos de olika partierna i . Vissa partier väljer av princip en statsrevisor som inte är ledamot av . Statsrevisorerna lämnar förslag till såväl an- ställningar som avskedanden av riksrevisorer. Utnämningen sker av talmannen efter godkännande av ”udvalget for forretningsordenen”, ett av utskott. De danska Statsrevisorerna, vars existens är grundlagsreglerad, tar emot Rigsrevisionens rapporter och är enligt rigsrevisorloven skyldiga att lägga fram Rigsrevisionens rapporter för och berörd minister med sina eventuella kommentarer. Det gäller även Rigsrevisionens årliga rapport.171 Statsrevisorerna får också ålägga Rigsrevisionen att utföra särskilda revi- sioner. I var av de revisionsuppdrag som genom- 170Se nedan samt Korff, s. 148. 171§ 18 bekendtgørelse af lov om revisionen af statens regnskaber m.m. (rigsrevisorloven). Jfr Korff, s. 130. fördes av Rigsrevisionen –2014 beställda av Statsreviso- rerna.172 Statsrevisorerna får även genomföra egna revisioner vid sidan av de som utförs av Rigsrevisionen. En av de danska statsrevisorerna har framhållit vikten av samarbetet mellan statsrevisorerna och Rigsrevisionen och att Statsrevisorerna håller sig uppda- terade om vilka metoder Rigsrevisionen använder, hur myndigheten arbetar med kvalitet och hur den fungerar som organisation.173 är liksom organiserat i fackutskott. Kontroll- og kon- stitusjonskomiteen är dock det utskott som ansvarar för behandling av alla rap- porter från Riksrevisjonen oavsett sakområde. Utskottet ansvarar också för andra ärenden om Riksrevisjonens verksamhet. Utskottet lämnar ett betän- kande till för varje ärende som kommer in från Riksrevisjonen.174 Detta utskott har dock ingen roll vid val och entledigande av riksrevisorerna. Detta sköts i stället av valgkomiteen, ett fast utskott bestående av 37 stortings- ledamöter som utses efter varje val och som förbereder valären- den.175 Valgkomiteen lämnar förslag på vilka fem revisorer som ska utgöra Riks- revisjonens kollegium. beslutar om detta samt vem av revisorerna som ska vara ”lederen i kollegiet” och ”nestleder”. ”Lederen” är den som leder Riksrevisjonens dagliga verksamhet. Han eller hon har det administrativa och ekonomiska ansvaret samt personalansvaret. Kollegiet som helhet ansvarar för att överlämna budgetförslag och årsredovisning (regnskap) till . Stor- tinget utser också en revisor för extern revision av Riksrevisjonen. Riksrevisjonen utför sina uppgifter oberoende av och beslutar själv hur arbetet ska organiseras. Revisionsrapporterna lämnas direkt till stor- tinget, men ansvarigt statsråd kommenterar rapporten innan den lämnas. Det finns möjlighet för att beställa en viss revision. Ett sådant beslut måste fattas i plenum och får inte innehålla instruktioner om hur eller efter vilka kriterier revisionen ska bedrivas.176 Möjligheten utnyttjas sällan, men det förekommer. har kontroll- og konstitusjonskomiteen också börjat sända mer informella signaler till Riksrevisjonen om områden där granskning är önskvärd.177 I praktiken används Riksrevisjonens rapporter sällan som grund för att ut- kräva ansvar av statsråden. Rapporterna har dock i ökad utsträck- ning använts för parlamentarisk utvärdering och kritik.178 172Korff, s. 130. 173Larsen, s. 128 f. 174§ 14.9 forretningsorden. 175§ 10 forretningsorden. 176§ 9, lov om riksrevisjonen. 177Korff, s. 130 och Tetzschner, s. 90. T.ex. presenterade Riksrevisjonen en re- visionsrapport om det norska försvarets försäljning av 15 jaktflygplan. Revisionen genom- fördes på önskemål av . 178Tetzschner, s. 89 f. Myndigheten rapporterar om sin verksamhet i årsrapporter som, lik- som övriga ärenden, behandlas av kontroll- og konstitusjonskomiteen, som lämnar ett betänkande till . I grundlag föreskrivs, när det gäller övervakning och revision av statsfinanserna, att övervakar statsfinanserna och iakttagandet av För detta har enligt grundlagen ett revisionsutskott som ska underrätta om relevanta iakttagelser vid övervakningen. dare anges att för revisionen av statsfinanserna och iakttagandet av statsbud- geten finns i anknytning till , som är oavhäng- är alltså oberoende av och utarbetar själv- ständigt sin granskningsplan och beslutar om inriktningen på och förrättandet av granskningarna och om alla uppgifter som behövs i granskningarna liksom om rapporteringen av dem. får inte kräva revision av något specifikt område eller någon specifik aktör. beslutar dock om an- slagen för i sitt beslut om statsbudgeten . Dessutom behandlar revisionsutskott revisionsberättelsen från revisorer om Statens revisionsverks bokslut, verksamhetsbe- rättelse, bokföring och förvaltning. Det finska revisionsutskottet kan också göra egna revisioner vid sidan av de som utförs av . revisionsberättelser sänds för kännedom till revisionsut- skottet och till det berörda fackutskottet. år en berättelse om sin verksamhet till och vid behov särskilda be- rättelser (6 § lagen om statens revisionsverk180). lämnar i vissa fall utlåtanden till revi- sionsutskottet, t.ex. när en revisionsberättelse rör finanspolitiken.181 Revis- ionsverkets rapporter har i flera fall lett till ställningstaganden av som riktats till regeringen.182 I 8 § lagen om föreskrivs att det vid ska finnas en delegation med uppgift att upprätthålla och utveckla Revisions- verkets kontakter med olika samarbetsparter samt ta initiativ för att utveckla revisionsverksamheten samt följa revisionsverksamhetens inriktning, resultat och funktionsduglighet med hänsyn till olika samarbetsparter. tionen kallas representanter för de centrala samarbetsparterna och sakkunniga i finansförvaltning och offentlig ekonomi. I delegationen finns en bred repre- sentation av olika organisationer inom den offentliga sektorn. ingår dessutom generaldirektör och en representant som Re- 179 90 § grundlag (731/1999). 180 Lagen om (676/2000). 181 Heinäluoma, s. 155 f. 182 Heinäluoma, s. 158 f. visionsverkets personal väljer inom sig. –2019 in- går sex riksdagsledamöter ur olika riksdagsgrupper i delegationen. Hälften av dem är medlemmar i revisionsutskott. Alla riksdagsgrupper är inte representerade i delegationen. Delegationen behandlar vid sina sammanträden ärenden om Revisionsver- kets strategi, riskhantering och planering av verksamheten samt anföranden om utförda granskningar. Delegationen har möjlighet att grundligt sätta sig in i verkets verksamhet och att diskutera, ställa frågor och även ta del av gransk- ningsobjektens åsikter om de granskningar som utförts. och ledning träffas också kring mer inofficiella diskus- sioner.183 I Limadeklarationen anges, när det gäller SAI:s rapporter till parlamentet, föl- jande.184 1.The Supreme Audit Institution shall be empowered and required by the Constitution to report its findings annually and independently to Parlia- ment or any other responsible public body; this report shall be published. This will ensure extensive distribution and discussion, and enhance oppor- tunities for enforcing the findings of the . 2.The Supreme Audit Institution shall also be empowered to report on particularly important and significant findings during the year. 3.Generally, the annual report shall cover all activities of the ; only when interests worthy of protection or protected by law are involved shall the carefully weigh such interests against the benefits of disclosure. Issai innehåller inga närmare rekommendationer om rapporteringen till parla- mentet, men i Issai 12185 ges några övergripande målsättningar för samarbetet med rapporternas mottagare enligt följande. 1.SAIs should ensure good communication with audited entities and other related stakeholders, as appropriate, and keep them well informed during the audit process of the matters arising from the ’s work. 2.SAIs should, in accordance with their mandate, provide the legislature, its committees, or audited entities’ management and governing boards with relevant, objective and timely information. 3.SAIs should analyse their individual audit reports to identify themes, common findings, trends, root causes and audit recommendations, and dis- cuss these with key stakeholders. 4.SAIs should, without compromising their independence, provide advice on how their audit findings and opinions might be used to the greatest ef- fect, for example through the provision of good practice guidance. 5.SAIs should develop professional relationships with relevant legislative oversight committees and audited entities’ management and governing 183Heinäluoma, s. 158. 184The on Auditing Precepts, section 16.