urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — På liknande sätt använde det nederländska representanthuset och det brittiska underhuset den politiska dia- logen för att fortsätta kommunikationen med kommissionen kring förslaget omattinrättaeneuropeiskåklagarmyndighet,efterattkommissionenvaldeatt vidhålla sitt förslag i omprövningen av det till följd av det gula kort somutfär- dades under subsidiaritetskontrollen. Ett relativt nyttsätt att använda den politiska dialogen är att flera parlament lämnar ett gemensamt yttrande till kommissionen om kommissionens arbetsprogram. Det gjordes t.ex. arbetsprogram, där 14 parlament uttryckte sina respektive prioriteringar utifrån arbetsprogrammet i ett gemensamt yttrande. Även deltagandet i de s.k. gröna korten har skett inom ramen för den poli- tiska dialogen. 6.2 Gröna kort som en del av den politiska dialogen På initiativ av bl.a. det har en procedur för ett s.k. grönt kort initierats. Proceduren innebär att de nationella parlament som så vill går samman och efterfrågar nya initiativ från kommissionens sida. Det kan handla omförslag till ny eller ändrad lagstiftning eller andra åtgärder. Genom möjlig- heten att ge kommissionen uppslag till åtgärder som parlamenten anser vara särskilt angelägna är avsikten att de nationella parlamenten ska ges en möjlig- het att vara mer proaktiva, i jämförelse med deras roll inom ramen för subsi- diaritetskontrollen. •inga fördragsändringar ska krävas •proceduren ska bygga på den existerande politiska dialogen mellan kom- missionen och de nationella parlamenten 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT •kommissionens initiativrätt eller roll inte ska under- mineras •initiativen inte ska binda något parlament eller regering. Feminitiativtillgrönakortharhittillspresenterats:fråndanskafolketingetom ett företagsråd, från det om minskat matsvinn, från den franskanationalförsamlingenomföretagenssocialaansvar(CSR),fråndetlet- tiska parlamentet om direktivet om audiovisuella medietjänster utan gränser och från det portugisiska parlamentet om skattemässig och finansiell transpa- rens. De initiativtagande parlamenten har cirkulerat sina initiativ bland övriga nationella parlament för att sondera intresset för att ansluta sig till ett grönt kort om initiativet. Initiativen har lett till att två gröna kort har sänts till kom- missionen 6.2.1 Den interparlamentariska diskussionen om ett grönt kort Tanken på ett grönt kort fördes upp på den interparlamentariska dagordningen –2014 som ett inslag i en vidare diskussion om förstärk- ningar av de nationella parlamentens roll i EU. Diskussionen har framför allt förts inom Cosac, samarbetsorganet för EU-organen i EU:s parlament. Dri- vande för frågan om ett grönt kort var ordförandena för EU-utskotten i det danska parlamentet, och nederländska andrakammaren. Syftet med ett grönt kort skulle vara att stärka de nationella parlamentens in- flytande över politikens utformning på EU-nivå genom att kollektivt ge pro- aktiva sakpolitiska bidrag, som komplement till den reaktiva och begränsade subsidiaritetskontrollen. Genom ett grönt kort skulle kommissionen kunna uppmanas att utveckla ny politik på EU-nivå, bl.a. genom att lägga fram för- slag till nya regleringar, alternativt till ändringar eller tillbakadraganden av befintliga regleringar.27 inleddes mer konkreta diskussioner om etableringen och ut- formningen av en grönt-kort-mekanism vid ett interparlamentariskt möte i . Diskussionen fördes sedan vidare i Cosac. I en första summering av diskussionen betonade Cosac att ett grönt kort skulle förstärka den befintliga politiska dialogen och uppmuntra de parlament som är intresserade avattengagerasigproaktivtattgekonstruktivaickebindandeförslagtillkom- missionen, utan att underminera kommissionens initiativrätt. Cosac noterade att en stor majoritet av de parlament som svarat på en föregående enkät uttalat sittstödförattetableraettgröntkort,samtidigtsomnågraparlamentintekom- 27 Rapporterna Twenty-three recommendations to strengthen the role of national parliaments in a changing European governance från danska , The Role of Na- tional Parliaments in Union från brittiska House of Lords och AheadinEurope–ontheroleoftheTweedeKamerandnationalparliamentsintheEuropean UnionfrånnederländskaTweedeKameri maj2014.Fråndanskthållanvändesinledningsvis termen grönt kort för ett annat förfarande där nationella parlament som komplement till sub- sidiaritetskontrollen även skulle ges möjlighet att kommentera lagstiftningsförslagens inne- håll. 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT mer att kunna använda det gröna kortet på grund av konstitutionella begräns- ningar av deras befogenheter i EU-frågor eller andra skäl. För att ta diskus- sionen vidare till nästa möte tillsatte Cosac en arbetsgrupp (Contribution LIII Cosac, EUT 2015/C 342/01). noterade ett brett stöd för ett grönt kortsomenicke bindande form av förstärkt och samordnad politisk dialog. sätt inom ramen för den politiska dialogen, men utan att underminera kom- missionens initiativrätt och med full respekt för den institutionella balans som fördragen ger uttryck för. Vidare noterades stöd för att ett grönt kort kan an- vändas antingen för att föreslå ny lagstiftning eller för att föreslå ändringar eller upphävande av befintlig lagstiftning (Contribution LIV Cosac, EUT 2016/C 29/01). När det gäller mekanismens utformning stödde Cosac tanken om att be- stämma ett fast antal parlament som måste anslutna sig till ett initiativ för att det ska få benämnas ett grönt kort och för att sätta upp vissa tidsramar för Om inte antalet anslutande parlament skulle räcka för ett grönt kort skulle de anslutande parlamenten ändå kunna sända sitt bidrag till kom- missionen, men utan att lägga framdet somett grönt kort. också parlamenten att samarbeta kring gröna kort för att sätta politiskt tryck bakom dem så att genomslaget blir starkare än för vanliga bidrag i den poli- tiska dialogen från bara ett parlament eller en kammare. nade Cosac att det är möjligt för de anslutande parlamenten att göra ändringar Vid det följande Cosacmötet noterades kortfattat att parlamen- ten ser olika på frågorna om mekanismens utformning, både när det gäller det lägsta antalet anslutande parlament och när det gäller tidsramarna. frågetecken kring hur förfarandet praktiskt skulle genomföras i det egna par- Vid mötet ansåg Cosac att grönt-kort-mekanismen manades därför att fortsätta utforska mekanismen (Contribution LV, EUT 2016/C 426/01 och LVI Cosac, EUT 2016/C 486/01). Dessa två korta uttalan- den av Cosac är tecken på att luften något gått ur diskussionen om en mekan- ism med fastare former. Man kan dock inte utesluta att ny energi kan komma att tillföras diskussionen. Kommissionen, som är adressaten för gröna kort, angav att den välkomnar att de nationella parlamenten agerar proaktivt i EU-frågor och att den är beredd att förstärka den befintliga politiska dialogen med parlamenten nade dock att man bör ha ett pragmatiskt angreppssätt för detta snarare än att 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT söka nya procedurer eller interinstitutionella arrangemang som inte förutses i fördragen (svar på skriftlig fråga E-002896/15). Vid Cosacs ordförandemöte månaden därpå angav kommissionens företrädare att kommissionens avsikt var att se konstruktivt på alla initiativ som erhåller ett brett stöd bland de na- parlamenten (Minutes of the meeting of the chairpersons of Cosac, 13 July2015).Ibemötandetavdetförstagrönakortetinovember2015förklarade kommissionen att den såg bidraget som ett tydligt uttryck för parlamentens beredvillighet att bidra proaktivt och konstruktivt till policydiskussionen på EU-nivå (C(2015) 7982). Kommissionen har därefter fortsatt uttala sitt stöd företableringenavettgröntkortinomdenpolitiskadialogen,senastvidCosac (Minutes LVII Cosac). 6.2.2 Fem initiativ – två gröna kort Mellanjanuariochnovember2015togsfyrainitiativtillgrönakort.28 Ettfemte initiativ till grönt kort togs . Det hade då gått ett drygt år från det närmast föregående initiativet. Även om de fem initiativen delvis har karaktären av försöksverksamhet för att utforska olika förfaringssätt, kan deras genomförande och kommissionens bemötande av dem uppfattas som att en mekanism för gröna kort har etable- rats, även om mekanismen inte har den fasta form som vissa nationella parla- mentursprungligeneftersträvade.Detskaunderstrykasattmekanismenverkar helt informellt på grundval av kommissionens ensidiga åtagande om den poli- tiska dialogen och den allmänna andemeningen i fördragen om att öka de na- parlamentens engagemang i EU-frågorna. lät ordföranden i det danska parlamentets cirkulera ett initiativ till grönt kort omatt inrätta ett europeiskt företagarforumför bättre lagstiftning (dnr 2116-2014/15). Tanken var att uppmana kommissionen att föreslå inrättandet av ett rådgivande forum med befogenhet att bistå kommis- sionen med förslag till regelförenklingar som gynnar företagande. Gensvaret tycks inte ha varit tillräckligt omfattande för att ta initiativet vi- dare. tog ordföranden för det ett initiativ till grönt kort om att minska matsvinnet (dnr 3205-2014/15). 28 Parentetiskt kan nämnas att 29 EU-utskottsordförande i 22 nationella parlament skickade ett brev till den då nominerade men ännu inte utsedda nya kommissions- ordföranden. I brevet uppmanades den nya kommissionen att etablera en arbetsgrupp med representanter från institutionerna och nationella parlament för att utarbeta en handlingsplan för att stärka de nationella parlamentens roll. Brevet har likheter med ett grönt kort men det presenterades inte som ett sådant och det finns inga referenser till brevet i diskussionen om gröna-kort-mekanismen. Bland undertecknarna fanns dåvarande ordföranden för . 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT influera kommissionens arbete med nya förslag om cirkulär ekonomi. vet uppmanade kommissionen att bl.a. inkludera riktlinjer för matdonationer och ett systematiskt erfarenhetsutbyte mellan medlemsstaterna om hur man Ett grönt kort sändes till kommissionen undertecknat av ordfö- anslöt sig ytterligare två parlament och en kammare från ett av de 15 ursprungliga nationella parlamenten (COM(2016) 471). gröna kortet motsvarade med två mindre ändringar den text som cirkulerades Kommissionen svarade genomatt tacka för initiativet och hänvisa till att frågan om matsvinn beaktas i det pågående arbetet med paketet om cirkulär ekonomi, utan att göra några utfästelser om de slutliga förslagens innehåll (C(2015) 7982). väckte ordföranden i den franska nationalförsamlingens EU- utskott ett tredje initiativ till grönt kort, om företagens sociala an- svar, CSR (dnr 3205-2014/15). Initiativet syftade till att uppmana kommis- sionen att lägga fram ett lagstiftningsförslag som genomför CSR-principerna företag som ska omfattas, om företagens relation till sina underleverantörer och om sanktioner. Ett grönt kort motsvarande den text som först cirkulerades och med åtta anslutande parlament sändes till kommissionen. Ett nionde parlament anslöt sig i efterhand (COM(2017) 601). och en ambitiös uppräkning av hur den tagits om hand i olika EU-åtgärder samt att kommissionen med hänvisning till dessa åtgärder inte har planer på att initiera ytterligare lagstiftning (C(2016) 8597). inledde ordföranden för det lettiska parlamentets ett initiativ till grönt kort om en revidering av direktiv om audiovisu- ellamedietjänster(dnr3205-2014/15).Avsiktenvarattinfluerakommissionen att i sitt pågående arbete med ändringsförslag inkludera ett starkare skydd mot hatpropaganda, framför allt genom medietjänster med ursprung utanför EU. Initiativet tycks inte ha rönt tillräckligt intresse för att tas vidare. Skattemässig och finansiell transparens tog ordföranden i det portugisiska parlamentets initiativ till ett grönt kort om skattetransparens och finansiell insyn. var att uppmana kommissionen att vidta en rad åtgärder för att bl.a. främja 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT antagande, införlivande och tillämpning av EU-lagstiftning om skatteadmi- nistrativt samarbete och mot penningtvätt (dnr 1210-2016/17). Avsiktsförklaringar om anslutning till initiativet skulle meddelas till med ambitionen att sända ett grönt kort till kommissionen . Det är oklart vilket gensvar initiativet rönt och om ett grönt kort kommer att sändas till kommissionen. 6.2.3 Hanteringen i av initiativ till gröna kort I ett utlåtande diskuterade frågor med anledning av de olika förslag till ökat inflytande genom gröna kort som skilda nationellaparlamentlagtframochkommissionensuttaladeambitionerattvara mer aktiv i sina förbindelser med de nationella parlamenten. I utlåtandet på- minns om att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . Det är endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen som med stöd av fördragen kan kommunicera direkt med kommissionen. Avslutningsvis underströk kon- stitutionsutskottet det angelägna i att de nationella parlamentsom av konstitu- skäl inte har möjlighet att delta i den politiska dialogen inte missgyn- nas (utl. 2015/16:KU11 s. 21). Ur ett praktiskt perspektiv kan konstateras att idén om ett grönt kort har framförts och utvecklats inom ramen för Cosac bland de nationella parlamen- tens . De är också inom Cosac-kretsen som de fem initiativen till grönakorthardrivits.Dettabetyderförriksdagensdelattinitiativenfrånandra nationella parlament har ställts till ordförande. I samtliga fall har information om initiativen dessutom förmedlats mellan de nationella par- lamentens representanter i . Initiativen har på det sättet även lämnats in via representant vid EU:s institutioner. Information om initiati- ven till gröna kort har spridits till de av sakfrågorna berörda utskottens kan- slier. Informationen har också spridits till ef- tersom principfrågan om det gröna kortet är av konstitutionell art och därför sorterar under . Det finns ingen dokumenterad diskussion om något av initiativen i eller i något utskott. Det finns inte heller någon dokumenterad dis- kussion på förvaltningsnivå, t.ex. om handlingsutrymme och en eventuell hantering av gröna-kort-initiativen. De svar på initiativen som utgått från ordförande och kansli antyder ändå att informella sådana diskussioner har ägt rum. Med undantag av det första initiativet omett europeiskt företagarforumhar samtliga initiativ be- svarats. De tre första svaren utgick från ordförande (dnr 3205- 2014/15). Svaret på det senaste initiativet utgick från (dnr 1210-2016/17). De fyra svaren, som beretts gemensamt av utskottsavdel- ningenochkammarkansliet,ärialltväsentligtlikalydande.Förstangesattdis- kussioner har hållits i och i utskott. Efter att ha påpekat den ak- 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT tuella frågans vikt klargörs att inte ansluter sig till initiativet, fram- för allt på formella grunder, men att de regelmässiga och konstitutionella för- utsättningarna i förhållande till gröna-kort-mekanismen ska analyseras vidare, samt att den fortsatta utvecklingen följs med stort intresse. Det framgår inte vilka de formella grunderna är som anges i svaren som skäl för att inte ansluta sig till initiativen. Sannolikt handlar det om utrymmet för att föra en dialog direkt med EU:s institutioner, som konstitu- tionsutskottet förklarat är begränsad till subsidiaritetskontrollen. denna principfråga skulle det också kunna handla om mer jordnära frågor om vad som krävs för att ska kunna stå bakom ett initiativ och hur ett Kommitténs bedömning: bör inte bygga ut möjligheten till di- alog med kommissionen utöver att acceptera att granskningsut- låtanden över kommissionsdokument kan uppfattas som ett led i en sådan dialog. bör således inte använda sig av mekanismen för gröna kort. Detta kan vara vägledande för inställningen till andra liknande ini- tiativ. Utskotten och kan med fördel ha ett muntligt utbyte med företrädare för kommissionen och andra EU-institutioner. Kommittén har i sina överväganden kring förfarandet för granskning av EU- dokument argumenterat för att bör anlägga en delvis annan syn på sitt deltagande i en dialog med kommissionen. Kommittén vill återigen betona att kontakter med regeringen i syfte att kontrollera och påverka svenska ställ- ningstaganden utgör grunden för EU-arbete. Vad som i övrigt görs bör komplettera dessa kontakter utan att försvåra dem. Kommittén noterar att den externa expert som rådfrågats om de konstitutionella förutsättningarna för deltagande i en dialog med EU, anser att riksdagsordningen bör justeras så att den inte uppfattas som ett formellt hinder mot att del- tar på ett konstruktivt sätt i EU-samarbetet. Som framgått av tidigare övervä- ganden är kommittén inte beredd att gå så långt. Det erkännande av att riksda- gen i praktiken deltar i en dialog med kommissionen även i fråga om gransk- ningsutlåtanden som kommittén förordar är inte mer än en anpassning till fak- tiska förhållanden. Att ta ytterligare steg för att formalisera eller bygga ut dia- logmöjligheterna är enligt kommittén däremot inte aktuellt. Det är således kommitténs uppfattning att inte ska använda sig av den mekanism för gröna kort som etablerats mellan medlemsstaternas na- parlament och kommissionen. Kommittén kan inte se att denna mek- anism i praktiken skulle kunna tillföra något större mervärde för 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT EU-arbete eller svenska intressen i EU:s beslutsprocess. Tvärtom kan det fin- nas risk att ett riksdagsdeltagande när det gäller gröna kort skulle kunna vara kontraproduktivt i förhållande till ett påverkansarbete via regeringen eftersom gröna kort skulle kunna blottlägga meningsskiljaktigheter både mellan riksda- gens partier och mellan de nationella parlamenten. Mekanismen är dessutom, även i sin nuvarande förenklade form, så komplicerad att det ärsvårt att se hur den skulle kunna hanteras på ett effektivt sätt inom . Kommittén bedömer att de verktyg som finns till hands ger och dess ledamöter tillräckliga möjligheter att förmå regeringen att agera för att föra upp en fråga på EU:s dagordning. Förutom genom informationstill- fällen, överläggningar och samråd kan det t.ex. göras genom ett tillkännagi- vande till regeringen till följd av en motion eller ett utskottsinitiativ. Ledamö- ter har som alternativ till att verka genom regeringen även en kanal genom partikollegor i , somdär kan driva initiativomatt uppmana kommissionen att lämna lämpliga förslag. Kommitténsslutsats i denna del innebär dock inte att bör försöka hindra eventuella fortsatta diskussioner i de nationella parlamentens samar- betsorgan om att utveckla mekanismen för gröna kort. Kommittén noterar att svar på initiativ till gröna kort har utgått från riksda- gen på olika sätt. Kommittén ser inte att initiativen nödvändigtvis fordrar svar men att det av hövlighet och i god samarbetsanda ändå kan anses lämpligt att svara avböjande på initiativen. Ett svar bör enligt kommittén i så fall kunna lämnas av den som står som mottagare av initiativet. De initiativ som harframförtsharvaritriktadetillEU-nämndens ordförande.Initiativtillgröna kort bör självklart föras vidare till det för sakfrågan ansvariga utskottet, som ett led i utskottets uppgift att följa arbetet i EU. Kommitténs bedömning i denna del avser mekanismen för gröna kort och behov av att förhålla sig till sådana initiativ. Bedömningen bör dock kunna tjäna som vägledning för hur bör förhålla sig till even- tuella framtida liknande propåer om ett samordnat agerande av de nationella parlamenten, även om sådana propåer skulle sakna en uttrycklig hänvisning till gröna-kort-mekanismen. Avslutningsvis vill kommittén förtydliga att den begränsade möjlighet till dialog med kommissionen som kommittén förordar inte innebär någon be- gränsning i utskottens och möjlighet att bjuda in företrädare för kommissionen och även andra EU-institutioner till offentliga och slutna ut- frågningar. Inte heller begränsar det utskottens och möjlighet att besöka EU:s institutioner. De betänkligheter som kan finnas när det gäller ett skriftligt utbyte på institutionell nivå torde inte göra sig gällande i fråga om ett muntligt utbyte mellan utskottens och ledamöter och olika institutionsföreträdare. Kommittén ser tvärtom att sådana muntliga kontakter kan vara av stort värde i EU-arbete. Liksom i fråga om interparla- mentariska möten anser kommittén att det även i dessa situationer kan finnas en fördel med att ledamöter som framför åsiktsyttringar klargör om åsikterna baseras på ett riksdagsbeslut eller om det är ledamotens egna. 7 Öppenhet i EU-arbetet Frågan om öppenhet och insyn i EU-arbete kan ses mot bakgrund av en bredare diskussion om vikten av att medborgarna har möjlighet att både känna sig delaktiga i och granska det politiska beslutsfattandet. de- mokratiutredning diskuterade frågan om stärkt insyn i arbete i sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5). Utredningen fann då att bör verka för att allmänheten har god insyn i arbete. Ut- redningen ansåg också att det är viktigt att utskotten verkar för att hålla ut- skottssammanträden offentliga eftersom det ger allmänheten möjlighet till in- syn i arbete och kan vitalisera de debatter som förs i . Utredningen noterade också den positiva utveckling som sker genom att riks- dagenswebb-tv-sändningarunderlättarallmänhetens möjlighet attföljadebat- ter i och öppna utskottssammanträden. Den statliga utredningen på hemmaplan (SOU 2016:10) diskuterade bl.a. hur bättre insyn, delaktighet och inflytande i EU-relaterade frågor kan nås. Utredningens bedömning var i det hänseendet att bör vara en central arena för offentlig EU-debatt i genom att arrangera fler offent- liga evenemang med inbjudna företrädare för intresseorganisationer och andra aktörer i ett tidigt skede av en EU-frågas hantering. Utredningen exemplifie- rade med att inbjudningar till företrädare för , rådet eller till offentliga evenemang och debatter kan bidra till att arbete får en europeisk dimension. Utredningen pekade också på att regeringens övergripande prioriteringar för EU-arbetet eller rådsordföran- deskapens program skulle kunna utgöra grund för offentliga arrangemang vid sidan av kommissionens arbetsprogram. Vid sitt sammanträde genomförde kommittén en he- aring med utländska forskare om nationella parlaments inflytande i EU- politiken. Under hearingen diskuterades också möjligheten för medborgarna att få insyn i parlamentens engagemang i olika EU-frågor. Forskarna framhöll bl.a. att •de funnit i sina studier att debatter somhålls i kammaren är särskilt viktiga eftersomdetärdesomprimärtgeravtryckimediernaochdärmedkommer till medborgarnas kännedom •direkt, muntlig interaktion med kommissionen genom kammardebatter el- ler utskottshearings bedöms som ett viktigt komplement till de skriftliga procedurerna, t.ex. i formav debatter med kommissionärer eller genomatt bjuda in tjänstemän från kommissionen till utskotten för att redogöra för viktigare lagstiftningsförslag •det är viktigt attett parlamentswebbplats ger en bra samlad överblick över parlamentets hela EU-arbete och att informationen är riktad till allmän- heten, inte till redan insatta experter •det är viktigt att kommunikationen i EU-frågor talar till medborgarna och t.ex. beskriver varför ett motiverat yttrande är viktigt för . 7.1 Kammarens behandling av EU-frågor Både i huvudbetänkande inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1) och riksdagskommittés betänkande i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) betonas kammarens centrala roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring hur EU-frågorna ska utvecklas vidare och att det finns ett stort värde med debatter om EU-frågor i kammaren, både om arbetsprogram och andra frågor. Ett viktigt skäl för att skapa möjligheter till debatter i kammaren angavs vara att samtliga ledamöter kan delta. Strävan att skapa ett brett engagemang och öppenhet ledde till slutsatsen att kammaren bör ha en central roll. har ett ansvar att som central politisk arena också skapa utrymme för debatt kring EU-politik, menade man vidare.