urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — Av tabell 1 framgår effektivitetsrevisionens utveckling . I tabellen sammanfattas de iakttagelser avseende revisionens inriktning som forskar- gruppen vid gjorde 2008, i förhållande till de iaktta- gelser som gjordes i samband med cold review.262 Tabell 1: Inriktningens utveckling över tid 2003–2007 (AES) 2009–2014 (cold review) fokus på regelefterlevand dominerar ovanligt med fokus på regelefterlevand vanligt med ”administrativa granskningar” vanligt med processtudier (”förutsättningar ovanligt med fokus på samhällseffekter ovanligt med fokus på samhällseffekter fokus på kontroll och ansvarsutkrävande ökat fokus på främjande ovanligt med fokus på kostnadsaspekter ”Value for money”-analys: kostnadsaspekt och de tre E:na (VFM) allt vanligare men osystematiskt Enligt rapporten har granskningarna som genomfördes – 2014, i likhet med de granskningar som genomfördes , haft ett starkt fokus på granskning av processer och verksamheter, snarare än att analysera det långsiktiga utfallet i samhället, t.ex. minskad arbetslöshet eller minskad miljöpåverkan. Uppsalaforskarna menar att fokuseringen på processer och verksamheter tycks ha en annan målsättning än de tidigare granskningarna av regelefterlevnaden. Det kan innebära en inriktning mot att försöka klargöra sambandet mellan en statlig verksamhet och dess styrstrategi, samt de avsedda effekterna. Forskarna påpekar dock att det är svårt att belägga orsakssamband, och det blir dessutom allt svårare ju längre och mer komplex kedjan mellan den statliga verksamheten och de intressanta effekterna antas vara. Det gäller i synnerhet om effektivitetsrevisionen ska göra ”breda gransk- ningar i väsentliga samhällsfrågor”. Enligt bedömningen utifrån cold review har revisionen endast i enstaka fall direkt försökt mäta utfallet, dvs. effekterna, men då har granskningarna be- gränsats till att omfatta ett visst styrmedel, snarare än en bred verksamhet. Of- tare har revisionen däremot varit inriktad mot att granska flera delar av en 261Kriterierna togs inledningsvis fram av det vetenskapliga rådet för att ligga till grund för rådets diskussioner om effektivitetsrevisionens rapporter. Kriterierna har därefter legat till grund för bedömningen i samband med cold review. 262Sammanställningen presenteras i den promemoria som sammanställts på utredningens uppdrag, se bilaga 1. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG verksamhet, utan att bedöma effekterna i samhället, dvs. ett bredare fokus på verksamheter på bekostnad av de mer djupgående effekterna. ställa frågan om det är rimligt att kräva både bredd och djup ? revisionen lyckas med ett sådant uppdrag? Härutöver konstaterar forskarna att uppdraget till revisionen är mångtydigt. Det ansvarsutkrävande (kontrollerande) uppdraget betonas som det verksamhetsutvecklande (främjande), liksom fokus på hushållning, resursut- nyttjande, målrealisering och/eller samhällsnytta. Distinktionerna är inte up- penbara, enligt forskarna, och i synnerhet relationen mellan måluppfyllelse och samhällsnytta är oklar. Enligt forskarnas bedömning har effektivitetsre- visionen ett brett uppdrag att utveckla och tillämpa olika metoder. även effektivitetsrevisionens medarbetare gett uttryck för i en enkätundersök- ning i samband med cold review. Det breda uppdraget ställer höga krav på intern samordning och organisering för att verksamheten inte ska bli otydlig Frågan har rests om inte den mångskiftande uppfattningen om effektivitetsrevisionens uppdrag, i kombination med en bristfällig organisa- tion, bidragit till Uppsalaforskarnas iakttagelser kring rapporternas kvalitet. peer review 2013263, som genomfördes med hänsyn till na- tionell lagstiftning, internationella standarder och interna regler, syftade till att besvara frågan om kvalitetsinriktade styrning var ändamåls- enlig, väl fungerande och skapade förutsättningar för högkvalitativa gransk- Vid granskningen framförde den finska revisionsmyndigheten att i en handledning bör klargöra en gemensam förståelse av vad En sådan förståelse skulle kunna bidra till att säker- ställa att arbetet hänger samman och att arbetet med att identifiera, analysera och dra slutsatser överensstämmer. Den finska revisionsmyndigheten gjorde även bedömningen att dåvarande s.k. granskningsprogram264 bidrog till en granskning av breda frågor, och att relevanta underlag på det sättet togs fram för att behandla bredare problem. ningarna inom respektive granskningsprogram kan dock bli mer samstämmiga för att ge en hög kvalitet i analysen inom de respektive granskningsområdena, enligt den finska revisionsmyndigheten. 6.2.2 Andra kvalitetsaspekter som framförts Som nämnts ovan finns det även andra kvalitetsaspekter att beakta, vilka berör interna arbete, men som är av intresse för den all- männa kvalitetsbedömningen. Nedan redovisas några av de synpunkter som framförts i samband med peer review och cold review. Syftet med peer review 2013 var att utvärdera interna kvalitetssäkring i förhållande till bl.a. internationella standarder, Issai. 263 , Audit Office, Report , samt be- skrivningen av peer review i avsnitt 5.5.4. 264 Granskningsprogrammen innebar att flera granskningar genomfördes inom ett specifikt område för att avslutningsvis sammanfattas i en övergripande slutrapport. Granskningspro- grammen genomfördes /07–2015/16. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG finska revisionsmyndigheten gjorde bedömningen att levde upp till kraven i Issai. Granskaren var särskilt imponerad av ambitiösa och omfattande aktiviteter vad gäller att inhämta synpunkter på re- visionen från externa experter. Dokumentationen i samband med granskning- arna borde emellertid förbättras för att uppnå de krav som de internationella standarderna ställer, enligt den finska revisionsmyndigheten. Cold review och forskargruppen från har bedömt rapporternas kva- litet utifrån hur granskningarna genomförts. Forskarna har framfört syn- punkter på hur undersökningarna lagts upp (granskningsdesign), belägg och underlag för slutsatser, valet av normer som legat till grund för bedömning- arna, kopplingen mellan slutsatser och analyser, rekommendationernas ut- formning och innehåll m.m. menar forskarna att de allmänna slut- satserna i rapporterna förefaller rimliga och förnuftiga, även om det inte alltid är tydligt redovisat hur revisionen kommit fram till slutsatsen. Forskarna me- nar också att det inte funnits skäl att betvivla slutsatserna i rapporterna, men att slutsatserna inte tillfört så mycket mer än vad som redan var känt. Uppföljning av effektivitetsrevisionens resultat utgör enligt Intosai en integre- rad del av revisionsprocessen och fyller flera syften. Frågan om uppföljning av granskning var aktuell redan då myndigheten bildades. ansåg att det var viktigt att den nya revisionsmyndigheten genom- gående och regelbundet följde upp granskningsrapporternas genomslag; emel- lertid formulerades inte någon särskild föreskrift om uppföljning då uppfölj- ning ansågs följa naturligt av god revisionssed.265 6.3.1 Den årliga uppföljningsrapporten (URA) påbörjade ett arbete med att följa upp genom- slaget av effektivitetsrevisionen. Arbetet inleddes bl.a. med anledning av att finansutskottet efterfrågade en tydligare redovisning av revisionens effekter än den som gjorde i årsredovisningen. Den första uppföljnings- rapporten överlämnades till finansutskottet i mars 2007.266 URA har även be- skrivits ovan (se avsnitt 5.2.2). riksrevisionsutredning har låtit genomföra en genomgång av det genomslag som redovisats i uppföljningsrapporterna, vilken redovisas i bi- laga 2.267 Vid bedömningen av uppföljningsresultatet bör beaktas de utgångs- punkter som uppföljningsarbete utgått från bl.a. att: 265SOU 2001:97 s. 203. 266En tydlig beskrivning av uppföljningsrapportens framväxt och uppföljningsarbetets ut- formning ges i bilaga 2, liksom närmare information om vad somframkommit i uppföljnings- arbetet. 267Uppföljningen har omfattat 122 granskningsrapporter, se bilaga 2. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG •Uppföljningen ska vara ett underlag för att bedöma nyttan med , inte för att bedöma de vidtagna åtgärderna och förbätt- ringarna i sig. •Uppföljningarna ska presenteras i kvalitativa termer, dvs. inte kvantitativa mått, t.ex. besparingar. •Uppföljningen ska ”störa” de granskade objekten så lite som möjligt, lik- som eget ordinarie arbete. Fokus i uppföljningen ligger därför på vad som framgår av offentliga dokument. •Riksrevisionen har i uppföljningsarbetet inte någon särskild rätt att få upp- gifter från de granskade objekten, vilket kan påverka möjligheten att in- hämta all relevant information. Den djupa uppföljningen, av 122 genomförda granskningar, visar sam- manfattningsvis att i av fallen har de granskade på en direkt fråga ansett att de har haft nytta av granskningsrapporter av fallen har relevanta åtgärder vidtagits av fallen kan de vidtagna åtgärderna och de iakttagna förbätt- ringarna mer eller mindre (kausalt) kopplas till gransk- ning av fallen är det svårt att koppla uppföljningsresultatet till Riks- revisionens granskning, även om åtgärderna och förbättringarna är rele- vanta för granskningen av fallen har iakttagna problem i granskningen minskat och i av fallen kvarstår problem268 av fallen framgår inte några egentliga resultat till följd av granskningen, dvs. problem kan både vara undanröjda och kvarstå, men inte på grund av granskningen.269 Sammanfattningsvis konstateras, vad gäller de rapporter som ingår i studien, att åtgärder i de flesta fall vidtagits, och att åtgärderna stämmer med de iaktta- gelser och rekommendationer som lämnat i granskningen. Inte sällan framgår att kopplingen till granskning är tydlig. framgår dock att en tydlig koppling inte alltid är möjlig att göra, även om åt- gärderna är relevanta för granskning. rappor- ter förefaller ha en påverkan på det arbete och de förbättringar som sker inom den statliga förvaltningen, även om kausaliteten mellan granskningar och de iakttagna resultaten inte alltid framgår tydligt. I rapporten om det genomslag som redovisats i uppföljningsrapporterna re- dovisas även en sammanställning av 38 granskningsrapporter som studerats 268Det bör noteras att båda fallen kan förekomma i samma uppföljning. Det betyder att vissa problem som iakttagits i en granskning kan ha undanröjts, medan andra problem i gransk- ningen kvarstår. 269Orsakerna kan variera men kan bl.a. handla om att granskat ett område där ett omfattande reformarbete påbörjades efter det att granskningen inleddes. En annan orsak kan vara att det i uppföljningen inte gått att göra några säkra kopplingar till granskning. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG särskilt för att klargöra vilka åtgärder och förbättringar som granskningarna har lett till. Studien visar att den vanligaste åtgärden som vidtagits är att regeringen ger en eller flera myndigheter uppdrag i regleringsbrev eller i annan ordning. En annan vanlig åtgärd från regeringens sida är att tillsätta en utredning med upp- drag att bl.a. hantera . Det kan också handla om att ge en redan pågående utredning i uppdrag att ”ta hand om” eller ”beakta” . I ett antal fall har Riksrevisio- nens granskning lett till en översyn och förändring av relevant lagstiftning. Påfallande i dessa fall är att lagstiftningsarbetet ofta ännu inte är avslutat vid tiden för uppföljningen, dvs. fyra till efter granskningen. Det är också vanligt att myndigheter på eget initiativ, dvs. utan uppmaning från regeringen, arbetar med iakttagelser och rekommenda- tioner. De åtgärder som myndigheterna vidtar är ofta ägnade att stärka och effektivisera det interna arbetet, t.ex. genom att förbättra de administrativa processerna. Sammanfattningsvis visar genomgången av de 38 granskningsrapporterna att de vidtagna åtgärderna väl speglar de iakttagelser och rekommendationer som lämnat. De åtgärder som vidtas är oftast administrativa och syftar till att skapa förutsättningar för de granskade att uppnå bättre resul- tat inom sina respektive områden. Revisionen inriktar sig alltså på de generella administrativa verktyg som de granskade har till sitt förfogande för att bedriva en effektiv verksamhet. iakttagelser och rekommendationer utnyttjas ofta av de granskade i redan pågående processer, och mer sällan ini- tierar granskningarna ett helt nytt förbättringsarbete. Resultatet av granskningsarbetet beskrivs i uppföljningen oftast i form av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av rapporten, och mer sällan i ter- mer av vilka förbättrade resultat som åtgärderna eventuellt resulterat i. Det är svårt och resurskrävande att fastställa vilka resultat som åtgärderna lett till, och vilka åtgärder som är kopplade till granskning. 6.3.2 Andra aspekter på genomslaget av effektivitetsrevision En utvärdering som berör granskningsrapporternas kvalitet och genomslag re- dovisas i en forskningsrapport från 2016.270 Av rapporten framgår att det är svårt att utvärdera effektivitetsrevisionens kvalitet, eftersom denna form av revision kan vara utformad på olika sätt. Be- dömningen av granskningarnas kvalitet kompliceras enligt rapporten även av flera andra faktorer. För det första finns det olika idéer om vad som utgör god revision i staten, förutom det mer grundläggande att säkerställa att fakta och beräkningar är kor- rekta. Detta har blivit särskilt tydligt då försök har gjorts att utvärdera kvali- teten med hjälp av utomstående granskare. 270 Bringselius, 2016. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG För det andra kompliceras utvärderingar av effektivitetsgranskningarnas kvalitet av det faktum att verksamheter kan ogilla att bli utsatta för kritik. gör att revisionen riskerar att bli starkt kritiserad, men det är svårt att klargöra om kritiken är sakligt motiverad eller inte. För det tredje kompliceras kvalitetsfrågan av det faktum att effektivitet är Prestationer är svåra att mäta i alla typer av verksamheter, men det gäller i synnerhet offentlig verksamhet, där målen kan vara mer skiftande och motstridiga än i privat sektor. Det gäller inte minst när man vill anlägga ett brett sektorsövergripande perspektiv i granskningarna. ionen också till uppgift att granska verksamhet med avseende på samhälls- nytta, vilket är en särskilt svårfångad aspekt, menar forskaren. I rapporten redovisas en enkätstudie genomförd maj–. studien undersöktes hur de verksamheter som varit involverade i Riksrevi- sionens effektivitetsgranskningar t.o.m. april 2015 upplevt granskningarna, med avseende på bl.a. oberoende och kvalitet. Studien visar att intressenterna överlag upplever att effek- tivitetsrevision håller hög kvalitet (). Utredarna anses ha en öppen och lyhörd dialog () och en god förståelse () för den granskade verksam- De anses genomföra granskningarna på ett sätt som visar på oberoende och saklighet (). Granskningarna anses vidare vara inriktade mot främ- jande () och en bred förståelse för resursutnyttjandet (). ver vidare att granskningarna har belyst problemen på ett allsidigt sätt () och med rimliga proportioner (). Resultaten förmedlades slutligen till me- dierna på ett sätt som upplevdes som sakligt och nyanserat (). taget påverkade granskningarna oftast förtroendet för i positiv riktning (). anser de svarande i allmänhet att granskningarna inte har tillfört väsentlig ny information. svarade ja på denna fråga. som granskades var i regel redan kända. Relativt få menar vidare att gransk- ningen kommer att leda till förbättringar på det granskade området. ja, och i öppna kommentarer påpekar vissa att förändringarna skulle ha genomförts oavsett granskning, eftersom problemet redan var känt. Denna problematik kan enligt rapporten förklaras av den pro- blemorienterade ansats som har tillämpats . Av forskningsrapporten framgår att många studier av nationella revisionsmyndigheter, såsom , traditionellt är inriktade mot att mäta nyttan av granskning genom att analysera i vilken utsträckning den har lett till förändring. Det finns emellertid andra sätt att mäta, och även en gransk- ning som inte leder till förändring kan anses lyckad, menar forskaren. tiga kan vara den dialog som äger rum under själva granskningen.271 271 Bringselius, 2016. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG granskning utgör, som inledningsvis framhållits, en del av kontrollmakt och ska tillgodose behov av underlag för debatt och beslut. Det är ett uppdrag som ställer höga krav på det revisionella innehållets relevans och kvalitet. För att tillgodose behov av underlag har ett brett mandat som ger möjlighet till granskning med varierad inriktning samt olika metodval och angreppssätt. Inriktningen på granskningarna liksom utform- ningen kan också variera , bl.a. beroende på vad som bedöms som mest relevant att granska. Effektivitetsrevisionens inriktning förändrades i samband med lagändring- arna 2010. De granskningar som genomförts har utvärderats och har inom ramen för effektivitetsrevisionens uppdrag haft olika inriktning och utformning. Det är riksrevisorerna som svarar för inriktningen på effektivitets- revisionen utifrån vad som bedöms som relevant för och samhället att få kunskap om. Att inriktningen förändrats har även framgått av granskningsplaner. kan det konstateras att uppdraget är krävande. Uppdraget omfat- tar bl.a. breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse för statens budget. Revisionen ska även verka främjande för att underlätta ett förändringsarbete för bättre hus- hållning, resursutnyttjande och ökad effektivitet, bl.a. genom att lämna förslag till alternativa åtgärder. Detta kräver att granskningarna är både breda och djupa, vilket påverkar myndighetens möjlighet att fullfölja uppdraget. Genomslaget av effektivitetsgranskningarna har följts upp av , och finansutskottet har sedan den första rapporten kommenterat uppföljningsrapporten i samband med behandlingen av Riksre- visionens årsredovisning. har uttryckt tillfredsställelse över framför allt den djupa uppföljningen. I kommentarerna till uppföljningsrap- porten 2014 ger utskottet även uttryck för att uppföljningen visar att Riksre- visionen under sina har bidragit till en bättre statlig verksamhet. Även myndigheter som varit föremål för granskning har genom olika undersökningar gjort bedömningen att effektivitetsrevisionen ger ett positivt stöd och att granskningarna bidrar till verksamhetens utveckling. Utredningen utgår från att de iakttagelser och synpunkter på ef- fektivitetsrevisionens granskningar och rapporter, som framförs från externa forskare och experter i olika sammanhang, beaktas i revisionens löpande ut- vecklingsarbete. kan formellt inte påverka granskningarnas genomslag i re- geringens och myndigheternas utvecklingsarbete. Då rapporterna inkommer till blir de inte ett riksdagsärende och ingår inte heller i riksdags- trycket, men som framgår av avsnitt 4.2.2 behandlas effektivitetsrapporterna inom respektive fackutskott då regeringens skrivelser med anledning av rap- 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG porten inkommer till . Regeringens svar bereds som ett riksdagsä- rende, som även ger motionsrätt, och utgör en viktig del granskningsrappor- De skilda fackutskotten har möjlighet att agera utifrån re- visionens iakttagelser och t.ex. föreslå beslut i . damöter kan även genom interpellationer skapa ytterligare debatt. handlingen i rikets högsta beslutande församling innebär i sig ett avsevärt ge- nomslag för varje rapport, eftersom det ger möjlighet till de åtgärder som en- ligt grunderna för den svenska folkstyrelsen tillkommer . ningen gör bedömningen att effektivitetsrevisionens granskningar har gott ge- Utredningen kan se att ytterligare åtgärder är möjliga för att upp- märksamma revisionens iakttagelser. ger JO ut en ämbetsberättelse som lämnas till . Ämbetsberättelsen är en redogörelse för årets verk- samhet tillsammans med ett urval av beslut. Den presenteras vid ett offentligt utskottssammanträde som sänds i tv. Ämbetsberättelsen leder också till ett be- tänkande av och en debatt i kammare. revisionen överlämnar den s.k. årliga rapporten till , men den ges endast begränsad uppmärksamhet. Detta trots att fackutskotten har möjlig- het att yttra sig över iakttagelserna i rapporten till finansutskottet. kontrollmakt är en grundläggande beståndsdel av det svenska Dess betydelse och tyngd har till följd av den konstitutionella ut- vecklingen ökat efter hand alltsedan tillkomsten av regeringsform, och den framstår som en betingelse för vårt politiska systems demokra- Utredningen anser att iakttagelser från revisionen bör kunna uppmärksammas i större omfattning. Iakttagelserna skulle t.ex. kunna behandlas vid ett årligt uppföljande seminarium i , som anordnas av och finansutskottet gemensamt. fördel sändas på webbplats, på motsvarande sätt som överlämnan- det av JO:s ämbetsberättelse, med möjlighet för en tv-kanal att sända semi- Eftersom årliga rapport är ett led i utövningen av riksda- gens kontrollmakt är det naturligt att den årliga rapporten leder till en kam- mardebatt i ärendet. Utredningen anser att det även finns skäl att undersöka om en sådan debatt skulle kunna samordnas med kammardebatter i andra ären- den som gäller utövningen av kontrollmakten. En sådan är den som hålls i samband med betänkande om JO:s ämbetsberättelse. Även debatten med anledning av betänkandet om s.k. allmänna granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (KU10) skulle eventuellt kunna anordnas vid samma tillfälle. Utredningens förslag: Internationellt sammanfattas effektivitetsrevision- ens uppdrag så att den ska granska economy, efficiency och effectiveness i den statliga verksamheten. Det uttrycks nu i lagen som att granskningen ska inriktas på hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhälls- nytta. Begreppet måluppfyllelse kan ensamt ge uttryck för vad som avses med effectiveness och begreppet samhällsnytta som avser mer politiska be- dömningar bör därför strykas. Utredningen ska enligt direktiven utreda effektivitetsrevisionens uppdrag. Ut- redningen ska också överväga om det finns skäl att föreslå någon ändring av regleringen i syfte att förtydliga och/eller förändra avgränsningen av effekti- vitetsrevisionens uppdrag. På utredningens uppdrag har en promemoria om effektivitetsrevisionen för- fattats. Den fogas som bilaga till betänkandet (se bilaga 3). Inledningsvis ges i detta kapitel en kort redogörelse för hur den svenska regleringen av effekti- vitetsrevisionen vuxit fram. Den historiska utvecklingen i mer allmänna drag och i ett internationellt perspektiv belyses i bilaga 3. Syftet med den nedanstå- ende framställningen är framför allt att visa hur lagstiftningens beskrivning av uppdraget förändrats . 7.2 Utvecklingen av regleringen om effektivitetsrevision hade revisionen av statlig verksamhet framför allt ägt rum genom revisorer. Räkenskapskontroll utifrån kamerala och formella synpunkter utövades även av några organ underställda reger- ingen, framför allt . Instruktionen för denna myndighet innehöll även en anvisning om att granskningen borde innefatta en kontroll av att statens bästa i allmänhet blev iakttaget, men någon särskild sådan kontroll förekom knappast.272 Det som man kallade saklig revision eller sakrevision och som senare kom att utvecklas till förvaltningsrevision utfördes alltså, ända , i princip endast av revisorer.273 I en framställning om det statliga revisionsväsendet 1940 tog revisorer initiativ till reformer av hela den statliga revisionen. 272Sterzel (2003), s. 39 och SOU 1942:57 s. 6 f. 273Sterzel (2003), s. 34. Furubo konstaterar att effektivitetsrevisionen i sin nuvarande form inte kan ses som utvecklad från dessa tidiga ansatser, se bilaga 3. revisorerna vara av särskilt stort värde om man kunde rationalisera revisions- verksamheten så att ”ökat utrymme kunde beredas för en granskning även ur allmänt ekonomiska synpunkter”.274 ställde sig positivt till för-