urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — extensiva syn på subsidiaritetsprövningens omfatt- ning kan påverka regeringens funktion som företrädare för och den svenska ståndpunkten i EU. Utskotten bör hålla sig inom subsidiaritets- prövningens ram och i övrigt begränsa sitt engagemang under EU- beslutsprocessens förhandlingsfas till kontakterna med regeringen. I kommitténs direktiv ingår att utreda arbete med EU-frågor i såväl teorisompraktikisyfteattbl.a.utrönahuruvidafunktionsfördelningenmellan och regeringen har förändrats. Av uppdraget framgår vidare att t.ex. regeringens och respektive roller när det gäller mandatgivningen i kan studeras i detta sammanhang. Kommittén har i betänkandet redovisat sin genomgång av EU- arbete i teori och praktik. Kommittén har uppfattat denna genomgång som en viktig del av uppdraget och låtit den ta väsentlig tid i anspråk. Genomgången harvaritnödvändigförkommitténsbedömningariuppdragetsandradelarmen den har också ett stort värde i sig som beskrivning av hur arbete med EU-frågorna faktiskt har bedrivits. Kommittén har fokuserat sina diskus- sioner till de frågor som den ansett mest angelägna och har inte haft möjlighet att i detalj analysera alla delar av materialet. Det är dock kommitténs förhopp- ning att redovisningen ska kunna inspirera till ytterligare analys och att nya frågor om EU-arbete väcks och finner svar. I det följande kommenterar kommittén den särskilda frågan om huruvida arbete med EU-frågor har inneburit att funktionsfördelningen mel- lan och regeringen har förändrats. Grunderna för funktionsfördel- ningen och hurden anpassats på området för EU-medlemskapet har redovisats i betänkandets inledning om de allmänna utgångspunkterna, avsnitt 2.1. Som en utgångspunkt för funktionsfördelningen på EU-medlemskapets område uppmärksammasdärattriksdagenharöverlåtitbeslutanderätttillEU,därSve- rige medverkar i beslutsprocessen genom regeringen. För att kompensera för 9KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN OM FUNKTIONSFÖRDELNINGEN denna förändring i fördelningen av normgivningsmakten inrättades regering- ens informations- och samrådsskyldighet genom vilken skulle få ett aktivt och reellt inflytande över de svenska ståndpunkter som ska intas i EU. Formerna för kontakterna mellan och regeringen i EU-frågor har utvecklats med utgångspunkt i att de ska tillgodose svenska intressen på bästa sätt. Genom ändringar i har fått vissa direkta uppgifter i EU:s beslutsprocess, företrädesvis genomatt kontrollera subsidiaritetsprinci- pens tillämpning i utkast till lagstiftningsakter. Enligt kommittén handlar den bedömning som ska göras om förändringar i funktionsfördelningen i allt väsentligt om i vilken mån det finns företeelser i arbete med EU-frågorna i praktiken som påverkar den avsedda funktionsfördelningen,iförstahandregeringensfunktionattföreträdaSverige iEUochriksdagensfunktionattutövainflytandegenomregeringen.Kommit- tén vill inledningsvis understryka att en förutsättning för att ska kunna utöva sin funktion är att regeringen lever upp till den grundlagsfästa omfattandeinformationsskyldigheten.Iövrigtharkommitténisingenomgång av teori och praktik i EU-arbete identifierat två faktorer som kan ha betydelse för bedömningen. Den första rör praxisutvecklingen kring om- fattningen och verkan av samrådet med . Den andra rör riksda- gens extensiva syn på subsidiaritetsprövningens omfattning. När det gäller regeringens skriftliga informationsgivning till vi- sarkommitténsgenomgångattdenihuvudsakmotsvarardeförväntningarsom vilar på regeringen. På några områden bör informationsgivningen förbättras. Det gäller framför allt i fråga om regeringens svar på kommissionens samråd och informationen inför informella ministermöten. I fråga om informations- givningen direkt till utskotten och medger inte kommitténs un- derlag några egentliga slutsatser. Antalet tillfällen där information lämnats vid utskottssammanträden har ökat påtagligt men robusta uppgifter om kvaliteten på informationen saknas. I kommitténs intervjuer med utskottens och EU- nämndens kanslier finns utsagor i olika riktningar, både de som tyder på att det finns brister i informationen, främst i det tidiga skedet av en EU-frågas behandling, och de som tyder på att informationen är tillräcklig. Kommittén har i sina överväganden om kontakterna mellan och regeringen på- talat regeringens ansvar för att tidigt informera utskotten och att även upp- märksamma utskotten på behov som regeringen ser av att förankra politiskt viktiga nya ställningstaganden. När det gäller frågan om samrådet i konstaterar kommittén attEU-nämndenförutombeslutspunkternapårådetsdagordningävenhanterar diskussionspunkter som samrådspliktiga. Vidare har samtliga beslut av rådet i A-punkter, även de av rutinartad och teknisk karaktär, kommit att omfattas av samrådsskyldigheten. Därtill kommer att olika uttalanden av konstitutionsut- skottetinneburitensuccessivförstärkningavsamrådetsverkandärregeringen numera bl.a. förväntas agera aktivt i enlighet med vad uttryckt och fullfölja mandaten fullt ut. Sammantaget synes detta ha inneburit 9KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN OM FUNKTIONSFÖRDELNINGEN en utveckling mot en starkare och mer detaljerad styrning av regeringens age- mer eller mindre ordagranna tillägg i den svenska ståndpunkten med avsikt att dessa ska framföras vid rådsmöten och krav på regeringen att under pågående förhandlingar stämma av ett givet mandats giltighet. Enligt kommittén kan det ifrågasättas om detta är förenligt med den tänkta funktionsfördelningen där det bl.a. framhållits att samrådet med tariska ansvar uttunnas avsevärt om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv. har ändå tagit konsekvensen av sin bedömning i denna del genom att i sina mittén anser att bör se på samrådsförfarandet i fråga om s.k. bok- stavsmandat och telefonsammanträden i ett sent skede av förhandlingarna. beslut i A-punkter. Det innebär förvisso att regeringen även i fortsättningen måste söka mandat för en mängd beslut i vad som i efterhand kan karaktärise- ras som detaljer och teknikaliteter. Som kommittén redogjort för har den dock inte kunnat hitta ett sätt att på förhand undanta sådana frågor och på ett tillfredsställande sätt säkerställa möjligheter att kontrollera re- När det gäller verkan av samrådet konstaterar kommittén att regeringen alltjämt har utrymme att avvika från en förankrad svensk ståndpunkt om det finns mycket goda skäl för det. Man kan därför inte tala om en absolut bind- ning från sida. Vad det handlar om är snarare en fråga om vad som utgör mycket goda skäl. I denna fråga har och bör ha sista ordet inom ramen för efterhandskontrollen av regeringens agerande. Kommittén ser inte något problem i att omfattar rådets dis- kussionspunkter i samrådet. Så har gjorts sedan inrättades, och kommittén har i sina överväganden gett uttryck för att denna praxis bör bestå. När det gäller frågan om extensiva syn på subsidiaritets- prövningens omfattning konstaterar kommittén att det finns exempel där riks- dagen har vägt in rena proportionalitetsaspekter och även i andra avseenden gått utanför subsidiaritetsfrågan i en snäv mening. Det finns också exempel där subsidiaritetsinvändningar har broderats ut med andra synpunkter på lag- Enligt kommittén kan det ifrågasättas om en alltför extensiv syn på subsi- diaritetsprövningen och vad som kan framföras i motiverade yttranden är för- enlig med den tänkta funktionsfördelningen där regeringen företräder och den svenska ståndpunkten i förhandlingarna inom EU. staterar dock att möjligheten att i viss mån beakta proportionalitetsaspekter i subsidiaritetsprövningen baseras på en välgrundad tolkning av konstitutions- utskottet som bl.a. hämtar stöd i praxis. 9KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN OM FUNKTIONSFÖRDELNINGEN detta avseende i förhållande till funktionsfördelningen uppstår enligt kommit- tén därmed först om utskotten rör sig mot renodlade proportionalitetsbedöm- ningar. Kommitténs uppfattning är förvisso att i subsidiaritetspröv- ningen inte företräder som medlemsstat utan enbart sig själv som det nationella parlamentet i medlemsstaten . Det oaktat kan det inte ute- slutasattmotiveradeyttrandenfrånriksdagensomtaruppomständighetersom är ovidkommande för tillämpningen av subsidiaritetsprincipen riskerar att otillbörligt ingripa i de förhandlingar som regeringen för på vägnar i EU. Kommitténsbedömningidettaavseendehargettdenanledningtillattisina övervägandenomsubsidiaritetskontrollenpåminnaomdenuppsattaramenför subsidiaritetsprövningen och mana utskotten till att hålla sig inom denna. Kommittén har också redogjort för sin uppfattning att motiverade yttranden i sig inte har någon verkan gentemot regeringen utan i det hänseen- det enbart fungerar som en fingervisning om vad som i kan vara en gångbar svensk ståndpunkt i subsidiaritetsfrågan. I sina överväganden om granskningsförfarandetharkommitténframhållitviktenavundantagetförför- slag till unionens rättsakter. Även detta ställningstagande är baserat på upp- fattningen att engagemang under den fas i beslutsprocessen då för- handlingar förs, utöver kontrollen av subsidiaritetsprincipens tillämpning, bör avgränsas till kontakterna med regeringen genom utskotten och . Avslutningsvis vill kommittén förtydliga att den enbart har bedömt i vilken utsträckning arbete med EU-frågorna i tillämpningen påverkat funktionsfördelningen mellan och regeringen. Bedömningen omfat- tar alltså inte andra omständigheter som kan påverka funktionsfördelningen, t.ex. utvecklingen av regeringens direkta medverkan i EU-samarbetet. Kom- mittén vill också uppmärksamma att det finns inslag i praktiska EU-arbete som kan ha bidragit till att stärka i förhållande till reger- ingen. Det handlar t.ex. om den direkta informationsförsörjningen från EU:s institutioner som i någon mån minskat regeringens informationsövertag. Det handlarocksåomdetallmäntsettbreddadeochökadeengagemangetfrånriks- dagens sida och den djupare förståelse för EU-frågorna som kan ha följt av granskningen av strategiska EU-dokument och det incitament som ges genom subsidiaritetsprövningen att tidigt göra en självständig och detaljerad analys av utkast till lagstiftningsakter. Detta handlar dock i kommitténs mening inte omattfunktionsfördelningenharpåverkatsutansnarareomattriksdagensför- måga att utöva sina funktioner har förbättrats. I detta sammanhang kan också uppmärksammas att det relativa styrkeförhållandet mellan regeringsunderlag och opposition i självklart har betydelse för förhållandet mellan re- geringen och men att även detta handlar om något annat än om en påverkan på funktionsfördelningen mellan statsorganen. 10 Konsekvenser av kommitténs förslag Kommitténs bedömning: En ambitionshöjning med ökat fokus på EU- beslutsprocessens tidiga skeden kan leda till ökade kontakter mellan riks- dagen och regeringen. Några utskottskanslier bedömer att de behöver mer resurseromutskottetskaökasittengagemangpåEU-området.Detkandär- för behövas viss förstärkning av utskottsorganisationen om ambitionerna ska nås. får identifiera behoven i genomförandear- betet. När det gäller EU-ärenden skapas ökad tydlighet i fråga om deltagande i en dialog med kommissionen och i initiativ till gröna kort. Tydligheten kan bidra till effektiviseringar i hanteringen. Upp- maningentillutskottenatthållasiginomsubsidiaritetsprövningensramkan leda till färre utlåtanden och fler överläggningar, med motsvarande mins- kad respektive ökad arbetsbörda. När det gäller deltagande i det interparlamentariska samar- betet inom EU påverkar de tillkommande uppgifterna inte dagens arbets- börda nämnvärt. Behovet av resurser för sekretariatsstöd till delegationen till kontrollgruppen för Europol kan behöva bedömas på nytt när innebör- den av kontrollgruppens verksamhet har klarnat. När det gäller öppenheten i EU-arbete skulle en årlig EU- debattinnebäraennyuppgiftförriksdagenochregeringen.Ensådandebatt kan innebära att andra debatter prioriteras bort. Det löpande arbetet med webbplats bör kunna rymma förbättringar för att underlätta till- gången till information om EU-arbete. När det gäller förvaltningens stöd till ledamöter i EU-arbetet kommer det att krävas extra resurser för uppgifterna att utveckla och tillhandahålla en återkommande utbildning om EU-systemet och en fördjupad studieresa till EU:s institutioner. En studieresa innebär sannolikt ökade kostnader för ledamöternas resor. Kommitténs förslag berör i första hand , ledamöter, ut- skottenochEU-nämndensamtRiksdagsförvaltningen.Inomförvaltningenbe- rörs primärt utskottskanslierna och samt sekretariatet EU-samordning. Även regeringen och berörs direkt av kommitténs förslag. Indirekt berör förslagen i någon mån även EU:s institu- tioner, främst Europeiska kommissionen och , och andra nationella parlament inom EU. Förslagengällerframföralltarbetssättinomriksdagenochregeringen.För- slagen bedöms därmed i första hand påverka arbetsbördan för le- damöter och regeringen samt behovet av personella resurser inom Riksdags- 10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG förvaltningen och som är kopplat till detta. Ett förverkli- gande av kommitténs önskemål om en fördjupande studieresa för riksdagsle- damöter till EU:s institutioner innebär sannolikt ökade kostnader för ledamö- ters resor. 10.1 Kontakter mellan och regeringen Utredningens betoning av kontakter mellan och regeringen med ökat fokus på EU-processens tidiga skeden ställer krav på utskotten att hålla en självständig bevakning av utvecklingen inom utskottens beredningsområ- den, som komplement till det löpande inflödet av EU-dokument. En naturlig deliensådanbevakningtordevaraatthållaenaktivochframåtsyftandedialog med statsråden och andra företrädare för departementen. De kontakter mellan utskotten och departementen som kommittén ser framför sig i beslutsproces- sens tidiga skeden utesluter inte behov av kontakter även i senare skeden, t.ex. för att i uppföljande överläggningar precisera tidigare avstämda ställningsta- ganden. Totalt sett kan det alltså handla om en ökad kontaktverksamhet med fler informationstillfällen och överläggningar i utskotten. Utskotten kan också behövaägna meruppmärksamhetåtattgeinformationstillfällenochöverlägg- ningar en ändamålsenlig utformning med hänsyn till en frågas beredningsläge inom EU. Ökade ambitioner från utskottens sida skulle få konsekvenser för reger- ingen i motsvarande grad. För regeringen innebär kommitténs överväganden därutöver förväntningar på en generös informationsförsörjning gentemot riks- dagen och utskotten även i EU-beslutsprocessens tidiga skede. I detta ligger, med hänvisning till vad uttalat, även att regeringen för- väntas uppmärksamma utskotten på behov som regeringen ser av att begära överläggningar. De förväntningar som kommittén ger uttryck för ryms inom regeringens befintliga informationsskyldighet enligt regeringsformen och riksdagsordningen. Det betyder dock inte att den befintliga nivån på regering- ens informationsgivning i alla lägen är tillfredsställande. erfar finns det utskottskanslier som bedömer att det även finns utrymme till förbättringar, främst vad gäller informationen från regeringen om det tidiga skedet i rådsarbetet om en fråga. Kommittén har inga förslag som påtagligt påverkar formerna för samrådet i . Jämfört med förutses inga konsekvenser av betydelse, varken för eller regeringens del. Eftersom kommittén funnit att samrådet om alla rådets beslut i A-punkter bör bestå kommer även den arbets- börda som är förknippad med detta att bestå. En viss lättad arbetsbelastning kan följa av kommitténs överväganden om att möjligheten till förnyade sam- rådunderpågåendemötenirådetochEuropeiskarådetböranvändasmedåter- hållsamhet. kan detta förutsätta mer komplexa bedömningar i de fö- regående samråden för att förutse och beakta olika möjliga förhandlingsresul- tat. Kommitténs förslag om att upphäva bestämmelsen som möjliggör över- 10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG läggningar i bedöms inte få några konsekvenser eftersom be- melsen om vad som ska nedtecknas i läsbar form är enbart en språklig anpass- ning och medför därför inte några konsekvenser. Kommittén har inte heller några förslag som i praktiken påverkar rollför- delningen mellan utskotten och i EU-arbetet. utses att det även framöver kommer att finnas inslag som kan uppfattas som Kommitténs betoning av kontakter med reger- ingen i EU-beslutsprocessens tidiga skeden kan emellertid leda till att före- komsten av sådana inslag minskar. En ökad enhetlighet och tydlighet i utskot- ge möjlighet till mer ändamålsenlig fördelning av resurser i Riksdagsförvalt- För regeringen skulle det innebära ökad förutsebarhet. Sammanfattningsvis ser kommittén framför sig att strävan efter ett ökat fo- kus på EU-beslutsprocessens tidiga skeden kan leda till ökade kontakter mel- lan och regeringen. Detta kan förutses ha störst påverkan på utskot- mellan utskotten eftersom de har olika utgångslägen i fråga om aktivitetsnivå och övrig arbetsbelastning. Därtill kommer att utskottens frågor behandlas olika på EU-nivå och att arbetsbelastningen tycks variera till följd av EU-institutionernas femåriga mandatcykel. Kommittén bedömer med beak- tande av detta att det inte är nödvändigt att generellt förstärka utskottens kans- lier utifrån dagens läge. har det framkommit att några utskotts- kanslier bedömer att de behöver mer resurser om utskottet ska öka sitt enga- gemang på EU-området i enlighet med den ambition som kommittén gett ut- Kommittén ser därför framför sig att viss förstärkning av utskottsor- ganisationen kan behövas om ambitionerna ska kunna nås. Det bör vara Riks- dagsförvaltningens uppgift att närmare identifiera dessa behov i genomföran- Kommitténs förslag om granskning av strategiska EU-dokument förutses inte påverka arbetsbelastningen nämnvärt. Grön- och vitböckerna är få. Att ta bort den obligatoriska granskningen av dessa innebär framför allt att utskotten i högre grad än kan välja vilka EU-dokument de vill prioritera att granska. Anpassningen av granskningsförfarandets formella tillämpnings- område är inte avsedd att förändra befintlig praxis. Kommitténsöverväganden om att bör acceptera att granskningsutlåtanden kan uppfattas som led i en dialog mellan och kommissionen innebär ett mått av ökad tydlighet i hantering. Denna tydlighet bör vara till gagn såväl för och dess förvaltning somför kommissionen och övriga intressenter. Utöver detta bedöms konsekvenserna vara begränsade. 10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG har översänts till kommissionens generalsekretariat alltsedan granskningsför- farandet infördes. Kommissionen uppfattar gransk- ningsutlåtandensombidraginomdenpolitiskadialogenmellankommissionen och de nationella parlamenten, oaktat uttalanden om detta. Kommittén har inte funnit några tecken på att hanteringen gett upphov till osäkerhet kring giltigheten i den svenska konstitutionella ordningen som innebär att regeringen företräder som medlemsstat i EU. I anslutning till sina överväganden omden politiska dialogen framför kom- mittén uppfattningen att inte bör använda sig av mekanismen för s.k.grönakort,ochattdettabörvaravägledandeförhurriksdagenbörförhålla sig till andra liknande initiativ om ett samordnat agerande av de nationella parlamenten. Genom detta skapas viss tydlighet kring vilka verktyg som riks- dagen bedömer som ändamålsenliga i EU-arbetet. Tydligheten bör effektivi- sera hanteringen av inkommande initiativ i . Tydligheten förenklar också kontakterna med andra nationella parlament och kommissionen ef- tersom ledamöter och personal kan förklara varför har valt att inte använda sig av gröna-kort-mekanismen. För subsidiaritetskontrollen föreslås inga förändringar med uppenbar på- verkanpåutskottensarbetsbörda.Kommitténs uppmaningtillutskottenattbe- akta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen och kanalisera syn- punkter som inte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning ge- nom överläggningar med regeringen, kan leda till viss minskad arbetsbörda kopplad till framtagandet av utlåtanden till kammaren. Det kan leda till en viss ökad arbetsbörda i de fall utskotten i ökad utsträckning begär över- läggning. representant vid EU:s institutioner framhålls som en in- formationskanal som kan användas i högre utsträckning i subsidiaritetsären- den. Representanten används på detta sätt av flera utskott, men om informationsutbytet intensifieras kan det ha viss påverkan på arbetsbördan. 10.3 deltagande i det interparlamentariska samarbetet inom EU Kommitténs förslag till ny bestämmelse om deltagande i det inter- parlamentariska samarbetet inom EU innebär ingen förändring i sak jämfört meddagensarbetssätt.Övervägandenomattutskottenbörkunnafastställaden mest ändamålsenliga sammansättningen av sina delegationer innebär att tal- mannens beslut om den partimässiga sammansättningen av delegationen till GUSP/inte bör förnyas för kommande valperioder, med mindre än att de berörda utskotten så önskar. De resursmässiga konsekven- serna bedöms som försumbara. Kommitténs överväganden om underlag till ledamöter som deltar i inter- parlamentariska EU-konferenser får konsekvenser för de utskottskanslier som inte regelmässigt tar fram sådana underlag. Flertalet utskott och EU- 10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG nämnden tillämpar dock redan ett sådant arbetssätt, och eftersom de interpar- mande arbetsbördan som liten. Kommitténs uppfattning att enkla noteringar om vad som har förevarit vid ett interparlamentariskt bör arkiveras tillsammans med det skriftliga underlaget för mötet innebär en ny uppgift för de ledamöter som deltar i inter- Noteringarna ska inte vara omfattande, och det bör vara tillräckligt att en av ledamöterna i delegationen gör noteringarna. Arbetsinsatsen bedöms vara liten och får anses rymmas inom ledamöternas För ett antal utskott och även för del finns redan etablerade ordningar för rapportskrivande. Kommitténs förslag om val i kammaren av ledamöter i en delegation till den parlamentariska kontrollgruppen för Europol bedöms inte ha några kost- Förslaget innebär att uppgiften att tillhandahålla sekretariatsstöd till delegationen flyttas från utskottsavdelningen till kammar- kansliet och att uppgiften att bistå i framtagandet av delegationens årliga re- Detta bedöms kunna rymmas inom ramarna för förvaltningens sedvanliga stöd till ledamöter som deltar i interparlamenta- Denna bedömning kan dock behöva revideras när kon- trollgruppen är etablerad fullt ut och innebörden av dess verksamhet har klar- 10.4 Öppenhet i EU-arbetet Kommittén anser att det kan finnas ett mervärde i en återkommande debatt om EU-frågor utifrån ett mer övergripande strategiskt perspektiv. Ytt- erst är det talmannen som efter samråd med gruppledarna beslutar om vilka särskilda debatter som ska hållas. Under förutsättning att talmannen beslutar om en särskild EU-debatt skulle det innebära en tillkommande uppgift för så- väl riksdag som regering. Det är tänkbart att en årlig EU-politisk debatt skulle innebära att andra debatter prioriteras bort. Kommittén anför att det finns utrymme att förbättra tillgången till infor- mation om EU-arbete via t.ex. webbplats. Informat- ionen finns till stor del redan att tillgå, men är utspridd och svår att hitta. Det handlar t.ex. om nedteckningar från samråd i , protokoll från ut- skottens överläggningar med regeringen och information om EU- ärenden. Förbättringar för att underlätta ingången till den EU-relaterade in- formationen bör kunna ske inom ramen för det löpande arbetet med webbplat- sen. Kommittén uppmuntrar till mer kontakt mellan utskotten och Europaparla- mentariker samt fler offentliga utfrågningar eller slutna utfrågningar med ex- terna deltagare. Detta skulle kunna leda till viss utökad aktivitet i utskotten. Samtidigtfinnsdessamöjligheterredanidag,ochdetfårförutsättasattutskot- ten överväger dem och gör sedvanliga avvägningar av vilka behov utskotten har av informationsinhämtning och hur det sker på mest ändamålsenliga sätt. 10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG 10.5 stöd i EU-arbetet