rfr · H50WRFR20 · 2018-01-01 00:00:00 — Anslag 1:1 är inom utgiftsområdet det näst största anslaget för de undersökta åren. Även för detta anslag har skillnaden mellan anslag och faktiska utgifter varit stor. Exempelvis blev de faktiska utgifterna högre än anslaget . Regeringens resultatredovisning behandlas av utskotten i budgetbetänkanden. Utskotten har i budgetbetänkanden möjlighet att ta ställning till i vilken utsträckning mål har uppfyllts. För de undersökta åren har socialförsäkringsutskottet granskat regeringens resultatredovisningar för . I regeringens resultatredovisning kommenterar utskottet34 regeringens mål om att ärenden ska handläggas . Enligt utskottet var utfallet mycket nära regeringens mål om sex månaders handläggningstid. I budgetpropositionen kommenterade utskottet resultatredovisningen sporadiskt i anslutning till olika anslag. 33Beräknat på den totala statsbudgeten för utgiftsområdena 1997 och 2017, se prop. 1996/97:1 och prop. 2016/17:1. 2006/07:SfU2. REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 hade regeringen beslutat om kvantitativa mål för handläggningstider. kommenterade regeringens redovisning av måluppfyllelsen (”En av de tre migrationsdomstolarna uppnådde målet 2010. Även Migrationsöverdomstolen uppnådde sitt mål.”),35 men utskottet gjorde ingen egen bedömning. I budgetpropositionen fanns en mer utvecklad redovisning av regeringens resultatredovisning, vilket utskottet tog ställning till i ett eget avsnitt i betänkandet.36 Utskottet noterade i betänkandet att regeringen angav att den del av målet som innebär att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik förutsätter att verksamheten har en förmåga att hantera antalet sökande på ett effektivt sätt, har hög rättslig kvalitet i beslutsfattandet samt god service och tillgänglighet. Utskottet konstaterade att de indikatorer som regeringen redovisat enbart relaterade till förmågan att hantera sökande på ett effektivt sätt. Enligt utskottets mening kunde de indikatorer som använts inte heller anses helt täcka den del av målet som avsåg att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik. Indikatorer saknades för att mäta bl.a. rättslig kvalitet. Utskottet konstaterade att hade haft i uppdrag att ta fram indikatorer för rättslig kvalitet och att regeringens bedömning var att inte hade fullgjort uppdraget. När det gällde de övriga delarna av målet, som tog sikte på att värna asylrätten, att inom ramen för den reglerade invandringen underlätta rörlighet över gränser, att främja en behovsstyrd arbetskraftsinvandring samt att tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter, kunde utskottet konstatera att indikatorer helt saknades och att regeringen inte gjort någon bedömning av måluppfyllelsen i dessa delar. Mot denna bakgrund kunde utskottet konstatera att det utifrån vad som redovisades i propositionen inte fullt ut gick att ta ställning till om det migrationspolitiska målet i alla delar hade uppfyllts eller inte. I tabell 1 nedan sammanfattas utskottsbedömningarna för de utvalda åren. Tabell 1 Utskottsbedömningar för de utvalda åren Utskottet gör inte en samlad bedömning av regeringens resultatredovisning. Utskottet kommenterar och hänvisar sporadiskt till resultatredovisningen i budgetpropositionen i anslutning till olika anslag. Måluppfyllelsen följs upp för migrationsdomstolarna. 2017 Samlad uppföljning. Utskottet redovisar en samlad uppföljning av resultatredovisningen i budgetpropositionen. Utskottet anser att resultatredovisningen i stora drag uppfyller villkoren för en resultatredovisning men att det baserat på informationen i budgetpropositionen inte är möjligt att ta ställning till den övergripande måluppfyllelsen. Källor: Budgetbetänkanden , 2002, 2007, 2012 och 2017, utg.omr. 2011/12:SfU2 s. 25. 2016/17:SfU4 s.10 f. REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 Regeringens resultatredovisning har utvecklats successivt i de undersökta budgetpropositionerna. I tabell 2 presenteras en sammanfattning strukturerad utifrån frågeställningen för uppföljningen samt de aspekter av resultatredovisningen som beskrivs tidigare i detta kapitel. I kolumnen Mål redovisas antalet målformuleringar i det riksdagsbundna s.k. övergripande målet för utgiftsområdet. Från och med regeringens budgetproposition har det övergripande målet innehållit mellan tre och fem målformuleringar. Det gällande övergripande målet beslutades och har följande fem målformuleringar: 1.att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och 2.som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, 3.främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och 4.tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt 5.fördjupar det europeiska och internationella samarbetet. Av kolumnen Underliggande mål framgår att regeringens användande av egna underliggande mål i resultatredovisningen varierar. I budgetpropositionerna redovisades 20–25 underliggande mål. I budgetpropositionen redovisades inga underliggande mål. I stället redovisades ett antal indikatorer, utan hänvisning till underliggande mål. I regeringens redovisning fanns i högre utsträckning än tidigare jämförelser och orsaksbeskrivningar. En skillnad i de olika resultatredovisningarna är hur regeringen valt att strukturera redovisningen. I kolumnen Struktur visas hur resultatredovisningen redovisats i olika avsnitt. I den mån resultat redovisades i budgetpropositionen redovisade regeringen dessa under avsnittet för de olika anslagen. I budgetpropositionerna , 2007 och 2012 delades resultatredovisningen i stället in efter verksamhetsområden. I budgetpropositionen presenterade regeringen resultaten efter indikatorer i stället för verksamhetsområden. Även resultaten presenteras på olika sätt. I kolumnen Resultat redovisas det sätt som använts i de undersökta budgetpropositionerna. I budgetpropositionerna redovisade regeringen genomsnittliga tider och kostnader, ofta i tidsserier . redovisades även hur många ärenden i procent som uppnått nivån för underliggande mål. I kolumnen Analys redovisas i vilken utsträckning regeringen har redovisat en samlad bedömning av den övergripande måluppfyllelsen i avsnittet Analys och slutsatser. Generellt har regeringen inte gjort någon samlad bedömning av måluppfyllelsen i avsnittet Analys och slutsatser. Dock uttalar sig regeringen i budgetpropositionen i viss utsträckning om måluppfyllelsen för utgiftsområdet. 2017/18:RFR20 REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 Tabell 2 Sammanställning av undersökta resultatredovisningar 1)Antal målformuleringar i det av beslutade övergripande målet för utgiftsområdet. 2)Regeringen redovisar inget övergripande mål för hela utgiftsområdet utan endast övergripande mål för separata anslag. 3)Inga underliggande mål redovisas. 4)Resultatredovisningen är indelad efter anslag. 5)Mätbara resultat redovisas i väldigt begränsad omfattning. 6)Ingen samlad bedömning av måluppfyllelsen redovisas i avsnittet Analys och slutsatser. 7)Resultat redovisas som den procentuella måluppfyllelsen av underliggande mål. Källor: Budgetpropositionerna , 2002, 2007, 2012 och 2017, utg.omr. 4Granskningar och utredningar inom migrationsområdet I detta kapitel redovisas kortfattat granskningar från och utredningar från och Statskontoret som rör regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 8 Migration. I bilaga 2 redovisas mer utförliga referat av dessa granskningar och utredningar. är en del av kontrollmakt. Genom att bedriva både effektivitetsrevision och årlig revision genomför en sammanhållen granskning av hela den statliga verksamheten. Effektivitetsrevisionen granskar förhållanden som rör statens budget, genomförande och den statliga verksamhetens åtaganden och resultat. Granskningarna ska bidra till en utveckling som gör att staten får ett effektivt utbyte av sina insatser. Inom utgiftsområde 8 Migration genomförde ett antal granskningar som varit relevanta för utskottets uppföljning av regeringens resultatredovisning. Ingen av granskningar har specifikt avsett regeringens resultatredovisning, men några av dem har berört den information som ges till samt förutsättningarna för resultatredovisningen. Nedan sammanfattas tre granskningar som berört regeringens resultatredovisning, regeringens svarsskrivelse för respektive granskning samt behandling. Regeringens information till är bristfällig, långa väntetider för asylbeslut och onödigt höga kostnader granskade 200437 regeringens och åtgärder för att minska de långa handläggningstiderna och säkerställa kvalitet vid prövningen av asylärenden. ökade antalet asylsökande väsentligt. Regeringen hade satt som mål att öppna asylärenden inte ska vara äldre än . granskning visade att detta mål inte uppnåddes. Följden blev långa tider i väntan på ett asylbeslut och onödigt höga kostnader för asylprocessen i sin helhet. I mer än två tredjedelar av fallen blev ett asylärende liggande utan åtgärd. noterade att enligt interna riktlinjer för bör de mål som fastställs i regleringsbreven uppfylla de s.k. Smartkriterierna (specifikt, mätbart, accepterat, realistiskt och tidsbundet). Utifrån dessa kriterier är, enligt , ett flertal av regeringens övergripande mål och 37Snabbare asylprövning, RiR 2004:24. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET effektmål på asylområdet varken specifika, mätbara eller tidsatta. Målen rättssäkerhet inklusive kvalitet och kvalitetssäkring i asylprövningen i regleringsbreven var enligt inte heller specifika, mätbara eller tidsatta. anförde i sin framställning till riksdagen38 bl.a. att regeringens information till var bristfällig i flera avseenden. Informationen i budgetpropositionerna –2004 hade blivit alltmer otydlig. Uppgifterna om vad resurserna skulle räcka till hade blivit allt mindre preciserade och även ändrats . hade inte heller fått information om att asylprövningen i hög grad hade finansierats från ett annat anslag än vad reglerna medgav. Styrelsen ansåg att regeringen måste förbättra informationen till när det gällde asylprövningen. Informationen borde vara utformad så att jämförelser blev meningsfulla. Ett antal följdmotioner39 lades fram med anledning av framställningen. Där lämnades yrkanden mot bakgrund av granskning. I behandlingen av framställningen och motionerna konstaterade utskottet att målet om högst tolv månaders total väntetid inte hade uppnåtts; inte heller vad gäller ensamkommande barn hade målet uppnåtts. Utskottet noterade att regeringen i en särskild resultatskrivelse till hade redovisat utvecklingen av kostnaderna i asylprocessen40. Vidare, konstaterade utskottet, lämnades i budgetpropositionen numera fylligare information om t.ex. kostnader och handläggningstider i asylärenden. För den händelse utskottet behövde ytterligare information i en viss fråga inhämtades sådan under beredningen. Mot bakgrund av vad som anförts var något tillkännagivande med anledning av styrelses framställning inte nödvändigt. Kunskaper saknas om kostnader för mottagandet av asylsökande och nyanlända har granskat42 om staten har utformat ersättningssystemet så att kommuner ges rimliga ekonomiska och planeringsmässiga förutsättningar för att ta emot asylsökande och nyanlända samt om ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras. En slutsats av granskningen var att regeringen inte haft ett tillräckligt underlag för att fastställa ersättningsnivåer för flera ersättningar. fanns det inget som tydde på att kommunsektorn som helhet hade underkompenserats för de kostnader ersättningarna är tänkta att täcka. menade därför att det är angeläget att förbättra kunskapen om kommunernas faktiska kostnader genom en utökad uppföljning. 2004/05:RRS15, styrelses framställning angående snabbare asylprövning. 2004/05:Sf19, 2004/05:Sf20 och 2004/05:Sf21. 2003/04:53. 2005/06:SfU2 s. 27–29. 42Kommunersättningar för migration och integration – ett ogenomtänkt system, RiR 2017:10. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET I sin skrivelse43 med anledning av granskning ansåg regeringen att det kan finnas skäl att följa upp kommunernas kostnader, men att flera rapporter har visat på svårigheter att göra detta. Ett exempel som lyftes fram i skrivelsen är Statskontoret som i en studie44 funnit att det inte är möjligt att sammanställa kostnaderna för de tjänster inom kommuner och landsting som de asylsökande och nyanlända tar del av. Vid riksdagsbehandlingen45 av regeringens skrivelse uttalade socialförsäkringsutskottet att frågan om uppföljning av kommunernas kostnader är angelägen. lade på utskottets förslag regeringens skrivelse till handlingarna. Möjligt att effektivisera asylboenden – utveckla uppföljning och redovisning av boendekostnader har granskat46 hur ordnade asylboenden –2015. Kostnaderna för asylboenden ökade –2015 och uppgick till nästan . Granskningen pekade på behoven av utvecklad redovisning och uppföljning av kostnader för asylboenden. Regeringen angav i sin svarsskrivelse47 till att den avsåg dels att noga följa fortsatta arbete med asylboenden, inte minst i fråga om kostnadseffektivitet, beredskap, upphandlingar samt intern styrning och kontroll, dels att vidta åtgärder i frågan. Vid riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse uttalade socialförsäkringsutskottet48 att var ett viktigt bidrag för att få arbetet med asylsökande kostnadseffektivt och långsiktigt hållbart. Utskottet såg positivt på de åtgärder som regeringen avsåg att vidta och ansåg att det är bra att regeringen noga följer fortsatta arbete. lade på utskottets förslag regeringens skrivelse till handlingarna.49 () utvecklar den ekonomiska styrningen för statliga myndigheter samt gör analyser och prognoser för statens ekonomi. I uppdraget ingår att ge och myndigheterna expertstöd att ut- 2017/18:33. 44Flyktinginvandring och kostnadsutjämning – Analys av utredningsbehov, RiR 2016:32. 2017/18:SfU14. 46Asylboenden – arbete med att ordna boenden åt asylsökande, RiR 2016:10. 2016/17:63. 2016/17:SfU9. 2016/17:143. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET veckla sin styrning så att den blir verksamhetsanpassad och har fokus på re- sultat.50 ESV har utfört ett antal regeringsuppdrag som varit relevanta för ut- skottets uppföljning av regeringens resultatredovisning inom utgiftsområde 8 Nedan beskrivs kortfattat huvudsakligt innehåll och slutsatser. Resultatindikatorer används i begränsad utsträckning i budgetarbetet men är till nytta för transparens, analys och diskussioner ESV har haft i uppdrag att ta fram ett underlag om användningen av resultatstyrning samt ett mer specifikt underlag om förhållandet mellan de av beslutade målen inom samtliga utgiftsområden och redovisade resultatindikatorer till dessa mål.51 ESV har som ett led i studien även tagit del av internationella erfarenheter samt forskning om användningen av resultatstyrning.52 ESV har funnit att resultatindikatorer inte använts i budgetarbetet i någon större utsträckning i något land. Enligt ESV beror det främst på att sambanden mellan resultat och utgifter är för komplexa, men också på att man sällan hinner analysera resultaten i tillräcklig omfattning. Av ESV:s studie framgår att flera forskare lyfter fram att resultatstyrning med hjälp av indikatorer inte är nog för att skapa god styrning, utan snarare ett komplement både till andra styrmetoder och till annan information. ESV har gjort en analys av målet för utgiftsområde 8, indikatorer och anslagsutveckling som i de flesta fallen omfattat 2006 till 2020. ESV har analyserat indikatorerna i relation till anslag 1:1 samt 1:2 Ersättningar och bostadskostnader. Efter att ha jämfört utvecklingen av anslag och indikatorer fann ESV att det inte går att med säkerhet säga om de valda indikatorerna mäter målet. Däremot ansåg ESV att indikatorer och anslag visar en lägesbild. Utifrån den kan en del slutsatser dras, men det finns också en rad andra faktorer som behöver beaktas vid en bedömning. ESV:s slutsats var att resultatindikatorer kan vara till nytta för att skapa transparens samt medverka till goda diskussioner, analyser och klargörande av om insatsen är den mest effektiva vägen fram till målet. De länder som har en relativt väletablerad resultatstyrning har en iterativ (upprepningsbar), transparent och ändamålsenlig process som inkluderar indikatorerna i utvärderingar och analyser. Förslag till förbättrad effektredovisning av myndigheternas årsredovisningar ESV såg på regeringens uppdrag över reglerna för resultatredovisningen i myndigheternas årsredovisningar.53 I rapporten ger ESV en 50 Förordningen (2016:1023) med instruktion för . 51 Resultatuppföljning av statens budget, 2017:46. 52 Resultatuppföljning av statens budget, 2017:46 s. 18. 53 Att synliggöra myndigheters resultat, 2016:51 samt Behovsanpassad resultatredovisning, 2017:72. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET överblick över de regler som styrt myndigheternas resultatredovisning . Från att inledningsvis ha varit översiktliga inriktades reglerna mot att volym, intäkter, kostnader och kvalitet skulle redovisas och kommenteras i förhållande till övergripande mål. Från 199654 angavs att resultat skulle redovisas i förhållande till mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet. ESV konstaterar att har behov av effektorienterad redovisning, särskilt i förhållande till effektmål, snarare än information om prestationers volymer och kostnader. Regelverket har styrt myndigheterna att rapportera prestationsinformation, fastän regeringen framför allt ska redovisa effekter till . Hur viktig resultatredovisningen i årsredovisningen är som källa för regeringens redovisning i budgetpropositionen skiljer sig, enligt ESV:s slutsatser, åt mellan de utgiftsområden och delområden som de utvalda myndigheterna finns inom. I vissa fall går informationen att härleda till årsredovisningen, medan det i andra fall inte är lika tydligt, då uppgiften som används i budgetpropositionen förekommer i flera av myndighetens informationskanaler. Tydligt är, enligt ESV, att det är de statliga myndigheterna och den resultatinformation de lämnar som är de huvudsakliga källorna för regeringens resultatredovisning till i budgetpropositionen. ESV konstaterar att till 2008 fanns det ett samlat agerande i bl.a. med syftet att förse med bra resultatinformation i budgetpropositionen. Perioden av samlat agerande avbröts delvis i och med regler.55 I stället för att redovisa resultat i förhållande till mål och återrapporteringskrav skulle myndigheterna redovisa resultat i förhållande till de uppgifter som framgick av deras instruktioner. Myndigheterna skulle dessutom själva bestämma indelningsstruktur för redovisningen. Därefter blev det, enligt ESV, mer så att varje enskilt departement, vart och ett för sig, kom att på olika sätt och i olika grad verka för denna ambition. ESV lämnar i rapporten ett antal förslag till ändringar i 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, vilka kan förväntas skapa bättre förutsättningar för regeringens redovisning i budgetpropositionen av resultat i förhållande till de riksdagsbeslutade målen. Statskontoret ska på regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I detta ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder och ge underlag för omprövning och effektivisering.56 Inom utgiftsområde 8 har Statskontoret utfört ett antal reger- 54Förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. 553 kap. 1–3 §§ förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 56Förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret. GRANSKNINGAR OCH UTREDNINGAR INOM MIGRATIONSOMRÅDET ingsuppdrag som varit relevanta för utskottets uppföljning av regeringens re- sultatredovisning, vars huvudsakliga slutsatser beskrivs nedan. Osäkerhet i ett starkt omvärldsberoende ställer krav på regeringens styrning och uppföljning av verksamheten Statskontoret har granskat hur regeringens mål når ut och får genomslag i Mi- grationsverkets verksamhet och organisation.57 Statskontoret menade att Mi- grationsverkets kanske svåraste uppgift är att hantera den osäkerhet som ligger i ett mycket starkt omvärldsberoende, vilket ställer krav på regeringens styrning och uppföljning av verksamheten. Statskontoret bedömde att styrningen behövde anpassas, t.ex. genom färre och tydligare mål från regeringen som går att nå under ett verksamhetsår. Förslag om nytt huvudmannaskap för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan utöka resultatredovisningen för utgiftsområde 8 Statskontoret har utrett de sammanlagda kostnaderna för den migrationsverksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheterna och bedömt verksamhetens kostnadseffektivitet.58 Statskontorets övergripande slutsats var att migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan bedrivas mer kostnadseffektivt om tar över finansieringsansvaret och får ett tydligare mandat att styra verksamheten än om har detta ansvar. Ett av förslagen ställer krav på årliga redovisningar av hur utvecklingsarbetet bedrivits och vilka effekter detta fått för verksamhetens kostnader och kvalitet. Om Statskontorets förslag genomförs kan informationen i resultatredovisningen för utgiftsområde 8 Migration behöva utökas. 57Statskontoret, Tydligare styrning av , 2004:20. 58Statskontoret, Migrationsverksamhet vid utlandsmyndigheterna – En analys av vad det skulle kosta om tar över ansvaret, 2017:23. 5 Gruppens iakttagelser och bedömningar 5.1 Målet för utgiftsområdet är svårt att följa upp mål (övergripande mål) för utgiftsområde 8 Migration har omformulerats . Gällande övergripande mål beslutades och innehåller fem målformuleringar. Det övergripande målet är till sin utformning mer vägledande än operativt, vilket gör det svårare att följa upp. I förarbetena59 till den tidigare budgetlagen fanns önskemål om en redovisning av verksamhetsmål. Regeringen formulerade också underliggande mål (verksamhetsmål) i budgetpropositionerna , 2007 och 2012. Med den nya budgetlagen har det blivit tydligare att resultatredovisningen ska följas upp mot mål. har uppmärksammat svårigheterna att följa upp målen inom utgiftsområde 8. I granskning 2004 noterades att ett flertal av regeringens mål på asylområdet varken var specifika, mätbara eller tidsatta. Målen rättssäkerhet inklusive kvalitet och kvalitetssäkring i asylprövningen i regleringsbreven var, enligt mening, inte heller specifika, mätbara eller tidsatta. Statskontoret bedömde 2004 att regeringen borde ge Mi- grationsverket färre och tydligare mål som går att nå under ett verksamhetsår. För de studerade budgetpropositionerna har antalet verksamhetsmål varit relativt omfattande (t.ex. där 20–25 underliggande mål redovisades). ersattes redovisningen av underliggande mål med en redovisning av indikatorer. Målen ska spegla ett önskvärt framtida tillstånd. Att operationalisera detta antingen med underliggande mätbara verksamhetsmål eller med indikatorer är en utmaning. Projektgruppen ser positivt på att regeringen redovisat indikatorer för delar av det övergripande målet. 5.2 Från målstruktur till indikatorstruktur Regeringen har valt att redovisa indikatorer i stället för att dela upp resultatredovisningen efter verksamhetsområden. Resultatredovisningarna , 2007 och 2012 delas in efter verksamheter och mål för dessa. Det finns inga regleringar av hur resultatredovisningens struktur ska se ut, utan det är regeringen som beslutar om den. Valet av struktur kan dock ha påverkats av hur myndigheterna har redovisat sina resultat i årsredovisningar och hur dessa har utvecklats . ESV har studerat hur regelverket för myndigheternas årsredovisningar utvecklats . angavs att resultat skulle redovisas i förhållande till mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet. ändrades reglerna till att myndigheterna skulle redovisa resultat i förhållande till de uppgifter som framgick av deras instruktioner. ESV konstaterade att detta