urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — Utredningen föreslog att den av riksrevisorerna som enligt riksdagsord- ningen svarar för den administrativa ledningen skulle få ett utökat administra- tivt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar.20 Det utökade ansvaret innebar att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbets- ordning samt ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som tidigare innehades av riksrevisorerna gemensamt, skulle föras över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Även beslut om myndighetens anslagsframställ- ning borde fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar enligt utredningen. Denna riksrevisor skulle således bli ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut inom dessa områden borde naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare en- ligt utredningen. Vid genomförandet av den nya ordningen var det enligt utredningen viktigt att balansen och jämbördigheten mellan riksrevisorerna i själva gransknings- verksamheten inte rubbades och att de skulle få likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Den administrativt an- svariga riksrevisorn förutsattes fördela resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverksamheten och i övrigt främja ett effektivt re- sursutnyttjande vid myndigheten. Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten skulle liksom tidigare fattas av riksreviso- rerna gemensamt. Inom sina granskningsområden och i de enskilda gransk- ningsärendena skulle riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Myndighetens årsredovisning, som tidigare beslutats av styrelsen, borde enligt utredningen beslutas av riksrevisorerna gemensamt. I denna del föreslog emellertid riksdagsstyrelsen att riksrevisorn med administrativt ansvar skulle besluta om årsredovisningen ensam. 2006/07:KU6 s. 12. 202008/09:URF1 s. 87 f. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag förordade, så som tidigare nämnts, flera remissinstanser en mer omfattande översyn av ledningsformerna och att endast en riksrevisor skulle leda myndigheten. Flera remissinstanser framförde att de inte kunde se hur utredningens förslag med en riksrevisor med utökat administrativt ansvar skulle kunna avhjälpa de problem som utred- ningen identifierat. Utredningens förslag innebar i praktiken ingen större skill- nad i förhållande till den rådande situationen, enligt flera remissinstanser. anförde bl.a. att utredningens förslag inte innebar ett utvid- gat administrativt ansvar, utan snarare att ett ansvar för den samlade ledningen av hela myndigheten tilldelades den administrativt ansvariga riksrevisorn. Denna bestämmanderätt innebär att riksrevisorn skulle få befogenhet att en- sam bestämma över förhållanden som begränsar övriga riksrevisorer i besluten om vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av granskningen. menade att det av regeringsformen framgår att leds av tre riksrevisorer, och att utredningens förslag inte är förenligt med denna bestämmelse. Efter behandlingen av förslag föreskrivs i instruk- tionen följande. 4 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av gransknings- områden mellan sig. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vil- ken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska sam- råda med varandra. Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riks- revisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i en granskningsplan. Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste iakttagelserna vid effek- tivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. 4 a § Riksrevisorn med administrativt ansvar beslutar om förslag till anslag för på statsbudgeten. Riksrevisorn med administra- tivt ansvar beslutar även om årsredovisningen för . 4 b § Riksrevisorn med administrativt ansvar ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gäl- lande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att hushållar väl med statens medel. Enligt 5 § beslutar riksrevisorn med administrativt ansvar om arbetsordning och verksamhetsplan samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrif- ter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska beslutas av . Om riksrevisorn med administrativt ansvar är förhindrad att fatta beslut i en fråga som han eller hon ska besluta om, och beslutet är brådskande, får i första hand den riksrevisor som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand den riksrevisor som är äldst fatta beslut i frågan (2 § andra stycket). Genom arbetsordning, som beslutas av riksrevisorn med administrativt ansvar efter samråd med övriga riksrevisorer, kan området för riksrevisorernas gemensamma beslutsfattande påverkas. ar- betsordning föreskriver inte gemensamma beslut i samma utsträckning som tidigare arbetsordning. Utredningens intervjuer med tidigare riksrevisorer I samband med utredningens intervjuer med samtliga tidigare riksrevisorer har framkommit att systemet med tre riksrevisorer, oavsett rollfördelningen, för- utsätter en särskild form av samarbete mellan riksrevisorerna. Samtliga riks- revisorer behöver vara överens om t.ex. organisationens utformning, kompe- tensförsörjningen, inriktningen etc. En förutsättning är också att riksrevisorn med administrativt ansvar förstår att samråd måste ske med de båda andra riks- revisorerna, och det administrativa ansvaret bör därför läggas på den riksrevi- sor som har de bästa personliga förutsättningarna för uppdraget. Om det tredelade ledarskapet behålls anser vissa av riksrevisorerna att an- svarsfördelningen mellan riksrevisorerna måste tydliggöras ytterligare. Det fö- rekommer att riksrevisorer inte har en samsyn, t.ex. vad gäller resursfördel- ningen, och det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan riksrevisorerna och den administrativt ansvariga riksrevisorn är tydlig. Andra riksrevisorer menar dock att den administrativa riksrevisorns makt bör reduceras i det fall att det tredelade ledarskapet ska behållas. Som riksre- visor har man ansvar för de granskningsrapporter som man själv beslutar om, och riksrevisorn måste därför få resurser och utrymme att t.ex. rekrytera den kompetens som man anser sig behöva för att fullfölja uppdraget. Riksrevisorn med administrativt ansvar kan inte ha egen beslutanderätt i dessa delar. Utredningen har gett personalorganisationer, Saco-S och ST, möjlighet att redovisa organisationernas erfarenhet av hur ordningen med tre riksrevisorer har fungerat. I ett gemensamt yttrande till utredningen uppger personalorganisationerna bl.a. att det bland personalen råder delade meningar om hur det tredelade ledarskapet fungerar. Erfarenheterna varierar från att le- darskapet uppfattas som problematiskt till att det har fungerat utmärkt. Det tredelade beslutsfattandet i enskilda granskningsärenden, enligt 4 § in- struktionen, har tillämpats uteslutande inom effektivitetsrevisionen. För den årliga revisionen finns ingen sådan uppdelning, utan så gott som all beslutan- derätt har varit delegerad till ansvariga revisorer. Ansvaret för den in- ternationella verksamheten har ofta varit uppdelat såtillvida att en riksrevisor sköter biståndsärenden, en annan sköter samarbetsfrågor inom internationella revisionsorgan och en tredje hanterar EU-ärenden. Ansvarsfördelningen har dock varierat . Personalorganisationerna bedömer att det tredelade ledarskapet inte utgör något problem för de flesta medarbetare i den dagliga verksamheten. den som de tre riksrevisorerna gemensamt ska besluta om ligger för de flesta medarbetare långt ifrån deras vardag. Det som personalorganisationerna bedömer som brister eller problem i det tredelade ledarskapet är om det uppstår samarbetssvårigheter mellan riksrevi- Då medför den tredelade ordningen ett otydligt ledarskap. heller att utesluta att det tredelade ledarskapet medfört att flera riksrevisorer har lämnat uppdraget , vilket tagit kraft från organisationen. även erfarenhet av att riksrevisorer inför en del beslut ägnat relativt mycket tid åt att samordna sig sinsemellan i detalj, för att komma till en kompromiss, vilket framför allt har påverkat den inre effektiviteten i . 3.1.4 Uppgiftsfördelningen hos ombudsmän I 13 kap. 6 § RF föreskrivs att väljer en eller flera ombudsmän (ju- stitieombudsmän). Av 13 kap. 2 § RO framgår att ombudsmän ska vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. ombudsmän har en ansvarsfördelning liknande Riksrevision- ens. Det är chefsjustitieombudsmannen (chefsJO) som enligt JO-instruktionen är administrativ chef och som bestämmer verksamhetsinriktningen i stort. ChefsJO ansvarar också inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlit- ligt och rättvisande sätt samt att ombudsmän hushållar väl med statens medel. ChefsJO beslutar också om verksamhetsplanen för myndig- heten samt om årsredovisningen och förslag till anslag på statens budget för ombudsmännen (12 § JO-instruktionen). Ordningen med en chefsJO tillkom på förslag av JO-utredning.21 I sitt betänkande hänvisade utredningen till ordningen med en ordförande i . Enligt utredningen borde man dock för JO:s del gå ett steg längre. ChefsJO borde således inte bara ha särskilda administrativa befogen- heter utan även ett särskilt ansvar för hela verksamhet och en rätt att ge allmänna riktlinjer för de andra ombudsmännens handlande. ChefsJO borde också enligt utredningen planlägga arbetet på , bedöma beho- vet av intensifierad tillsyn inom vissa rättsområden och inrikta arbetet därefter samt överväga nya metoder att utöva tillsyn över myndigheterna. Han eller hon skulle dock inte kunna ge de övriga ombudsmännen direktiv för hur de ska avgöra ett enskilt ärende.22 I arbetsordningen meddelar chefsJO, efter samråd med övriga ombudsmän, bestämmelser om organisationen av verksamheten och om fördelningen av an- svarsområden för var och en av ombudsmännen. Ombudsmännen tar därefter de initiativ inom sina respektive ansvarsområden som de finner påkallade, men de ska informera chefsJO om inspektioner och andra undersökningar som de 21 SOU 1975:23. 22 SOU 1975:23 s. 178. avser att genomföra. ChefsJO får också, oberoende av vad som följer av ar- betsordningen, genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden ska hänskjutas till honom eller någon av de andra ombudsmännen. I övrigt ska ombudsmännen samråda när det finns behov (5 § och 15 § 1 JO- instruktionen samt 1 § arbetsordningen). Vid myndigheten ska även finnas en ombudsmannaexpedition med en kanslichef som under chefsJO leder arbetet inom expeditionen. ChefsJO ska ge råd och anvisningar för arbetet på expeditionen, utöver de som framgår av instruktionen och som föreskrivs i arbetsordningen. ChefsJO tillsätter också tjänsterna vid ombudsmannaexpeditionen och antar personal i övrigt (13 och 14 §§ JO-instruktionen). Det kan konstateras att justitieombudsmännens granskningsverksamhet ut- förs helt självständigt, på motsvarande sätt som riksrevisorernas. Ombuds- männen har alltså en självständig ställning gentemot varandra. Det har bl.a. kommit till uttryck i uttalanden om att det inte får före- komma någon form av överprövning från chefsJO:s sida av de övriga ombuds- männens beslut.23 I administrativt hänseende leds ombudsmän av chefsJO, och det finns flera likheter mellan denne och den administrativt ansvariga riksre- visorn. Båda ansvarar för verksamheten inför , båda beslutar om för- slag till anslag på statens budget och om årsredovisningen m.m. Det finns emellertid även skillnader. ChefsJO meddelar bestämmelser om organisationen av verksamheten och om fördelningen av ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, om än efter samråd med ombudsmännen. ChefsJO har också en befogenhet att genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden ska hänskjutas till honom eller någon av de andra ombudsmännen, oberoende av vad som följer av arbetsordningen. På beslutar riksrevisorerna gemen- samt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. ChefsJO:s ansvar för myndigheten uttalas dessutom tydligt då denne ska leda arbetet på ombudsmannaexpeditionen och tillsätta tjänster på expedi- tionen. En ytterligare skillnad är att chefsJO ska samråda med konstitutionsutskot- tet i organisationsfrågor av större vikt. ska också, på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art (tilläggsbestämmelse 13.2.1 RO). Innan en justitieombudsman påkallar ett sådant samråd med utskottet ska dock ombudsmannen samråda med chefsJO. 1986/87:KU2 s. 42. Den norska (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av . Samtliga riksrevisorer har en fram- trädande partipolitisk erfarenhet och representerar olika partier. Ordföranden i kollegiet är också chef för och leder dess dagliga verksamhet. Alla ärenden som Riksrevisjonen formellt ska överlämna till ska be- handlas av kollegiet. Kollegiet beslutar dessutom om arbetsordning och andra bestämmelser som rör myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är överens. Arbetsfördelningen mellan kollegiet och ordföranden kan även kompletteras med interna riktlinjer som fastställs av kol- legiet. Den danska (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor som ut- ses av på förslag av de s.k. statsrevisorerna. De sex statsreviso- rerna, samt deras ersättare, är politiker och fungerar i praktiken som ett fri- stående revisionsutskott. Chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av riksrevisorn. I leds () av en generaldirektör. General- direktören beslutar självständigt i alla väsentliga ärenden, och beslut om be- rättelsen till , myndighetens budgetförslag eller något annat bety- dande ärende får inte delegeras till någon annan tjänsteman. Övriga bestäm- melser om beslutsfattandet vid revisionsverket och om tjänstemännens upp- gifter framgår av arbetsordningen som fastställs av revisionsverket. behandlade det tredelade ledarskapet. Utred- ningens samlade bedömning var att föresatserna med det tredelade ledarskapet inte hade infriats fullt ut. Den tredelade ledningen hade enligt utredningen skapat bl.a. en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar samt en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Utredningen fann emellertid att det var för tidigt att föreslå alltför genomgripande föränd- ringar i ledningsorganisationen. De erfarenheter som hämtades in och de problem som utredningen konsta- terade innebar dock att vissa korrigeringar vidtogs. I enlighet med utredning- ens förslag beslutades om en förändrad uppgiftsfördelning mellan riksreviso- rerna. Den riksrevisor som enligt riksdagsordningen svarade för den administ- rativa ledningen fick ett utökat administrativt ansvar och kom att benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blev ensam besluts- fattare i administrativa och organisatoriska frågor, även om samråd förväntas ske inför viktiga principbeslut i sådana frågor. riksrevisionsutredning har inriktat analysen på hur ordningen med tre riksrevisorer fungerat efter den förändrade uppgiftsfördelningen . Ut- redningen har intervjuat samtliga tidigare riksrevisorer, dvs. även de som in- nehaft befattningen i tiden före förändringen, men analysarbetet har utgått från den nuvarande uppgiftsfördelningen. Utredningen har även mottagit ett gemensamt yttrande från personalorganisationer som bl.a. uppger att det bland personalen råder delade meningar om hur det tredelade ledarskapet fungerar. Personalorganisationerna gör bedömningen att det tredelade ledarskapet inte utgör något problem för de flesta medarbetare i den dagliga verksamheten, då de ärenden som de tre riks- revisorerna gemensamt ska besluta om ligger långt ifrån de flesta medarbeta- res vardag. Det som bedöms som brister eller problem är om det uppstår sam- arbetssvårigheter mellan riksrevisorerna. Då medför den tredelade ordningen ett otydligt ledarskap. Det går inte heller att utesluta att det tredelade ledar- skapet medfört att fler riksrevisorer har lämnat uppdraget , vilket tagit kraft från organisationen. Det finns även erfarenhet av att riksrevisorer inför en del beslut ägnat relativt mycket tid åt att samordna sig sinsemellan, vilket framför allt har påverkat den inre effektiviteten i enligt perso- nalorganisationerna. Utredningen anser sig kunna konstatera att den ändrade uppgiftsfördel- ningen mellan riksrevisorerna inte kommit att innebära någon avgörande för- ändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. Det finns alltjämt positiva effekter, såsom bredare kompetens, kollegialt utbyte och öm- sesidigt stöd. Inte minst 2015/händelser med allvarlig sjukdom visar att det tredelade ledarskapet även innebär en minskad sårbarhet vid oförutsedda händelser. visar utredningens analys att ett sådant ledarskap, trots den förändrade uppgiftsfördelningen, ställer stora krav. De tre riksrevisorerna måste uppnå en samsyn kring bl.a. organisationens utformning, ledarskapsfrå- gor och granskningsverksamhetens inriktning, vilket har resulterat i en ansträngd situation. Det delade ledarskapet kan även uppfattas som otydligt både internt inom myndigheten och externt. Utredningen gör bedömningen att det tredelade ledarskapet fortfarande har betydande nackdelar av de slag som års riksrevisionsutredning ansåg sig ha funnit. Den nuvarande regleringen av ger utrymme för att mer tyd- ligt skilja mellan den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar och den roll som de båda övriga riksrevisorerna har. har ar- betsordning och praxis inneburit ett gemensamt beslutsfattande i fler fall än vad lagstiftningen föreskriver, men utredningen har noterat att Riks- revisionens arbetsordning inte föreskriver gemensamma beslut i samma utsträckning som . Vid en jämförelse med förhållandena vid kan utredningen kon- statera att även var och en av ombudsmän är självständig i sin granskande verksamhet. Det föreskrivs inte heller i vare sig instruktion eller arbetsordning att ombudsmännen ska fatta beslut gemensamt. Däremot före- skrivs att chefsJO i vissa viktigare frågor av administrativt eller organisatoriskt slag ska fatta beslut efter samråd med övriga ombudsmän, samt att ombuds- männen ska lämna en tryckt ämbetsberättelse till . Regle- ringen av de befogenheter som chefsJO har skiljer sig på vissa punkter från den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har. ChefsJO har en tyd- ligare roll som myndighetschef. Utredningens bedömning är att de betydande nackdelar som är förknippade med det tredelade ledarskapet för bör åtgärdas, men att man så långt möjligt bör behålla de positiva sidor som den nuvarande ordningen trots allt innebär. En tänkbar lösning skulle kunna vara att med inspiration från vad som gäl- ler för JO låta välja en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, samt Därmed skulle det tydliggöras vem av riksrevisorerna som är ansvarig för myndigheten, både internt och externt. En svårighet med en sådan ordning är att de båda övriga riksrevisorerna kan hävda att det i mandat ligger att de är självständiga inte bara i fråga om vad som ska granskas utan även när det gäller hur det ska ske. i sin tur att de är beroende av vilka resurser och vilka slag av kompetenser som står till deras förfogande. Det fordras därför att en chefsriksrevisor samråder med de övriga riksrevisorerna, förmodligen i fler avseenden, t.ex. i rekryte- ringsfrågor, än vad som formellt gäller för chefsJO. Det finns emellertid en risk för att ett krav på samråd i sådana frågor av betydelse för samtliga riksre- visorer i praktiken kan utvecklas till gemensamma beslut. En ytterligare ledningsform som innebär ett tydliggörande av rollfördel- ningen, och där fördelarna med ett delat ledarskap behålls, skulle kunna vara att väljer en riksrevisor samt två biträdande riksrevisorer. ledning skulle göra ännu tydligare att det finns en myndighetschef. inte heller, enligt utredningens bedömning, riskera att leda till vad som i reali- teten kan bli ett kollegialt beslutsfattande. Strukturen skulle påminna om den hos ombudsmän på så sätt att den bl.a. bör innebära att riksrevi- sorn, liksom chefsJO, fördelar ansvaret för de olika granskningsområdena. förutsättning för ledningsmodellen är dock att de biträdande riksrevisorernas självständighet i själva granskningsverksamheten är tydlig. granskningsområde ska de biträdande riksrevisorerna ansvara fullt ut och be- stämma självständigt vad som ska granskas, hur det ska ske – inom ramen för tillgängliga resurser – samt vilka slutsatser som ska dras av granskningen. Utredningens sammantagna bedömning är att det tredelade ledarskapets nackdelar överväger dess fördelar. har funnits , och det tredelade ledarskapet har visat sig kunna medföra bl.a. otydlighet och in- Det kan visserligen vara möjligt att ytterligare stärka den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har, inom ramen för nuvarande regle- ring eller genom ändringar i instruktionen för . ring skulle emellertid endast mera marginellt kunna motverka de problem som är förbundna med den nuvarande ordningen. Det kan heller inte uteslutas att den kan generera svårigheter av delvis annat slag. därför att en mer långsiktig och permanent reglering bör övervägas. Utredningens analys pekar mot att den ledningsstruktur som bäst uppfyller behov är att myndigheten leds av en riksrevisor, men att riks- dagen även väljer två biträdande riksrevisorer. liggöra att det finns en myndighetschef, som även de biträdande riks- revisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras. för de biträdande riksrevisorerna skulle enligt utredningens förslag även fort- sättningsvis vara vad gäller anställningsförhållanden, entledigande från uppdraget m.m. Ordningen skulle dock innebära en förändring av antalet riksrevisorer, vilket kräver lagstiftning. Utredningen har i uppdrag att analysera hur ordningen med tre riksrevisorer fungerat, samt fördelarna respektive nackdelarna med den nuvarande ord- ningen. Utredningen har emellertid inte i uppdrag att lägga fram lagförslag om förändrat antal riksrevisorer, och en sådan ordning som skisserats skulle således kräva ytterligare utredning. En sådan utredning bör initieras innan de tre nuvarande riksrevi- sorernas mandatperiod löper ut. Skulle någon av de tre nuvarande riksreviso- rerna lämna sitt uppdrag bör en sådan utredning initieras vid den tid- punkten. Det framstår som rimligt att dess resultat inväntas innan konstitu- tionsutskottet inleder rekryteringen av en permanent efterträdare, förutsatt att utredningens förslag om att införa en möjlighet att utse tillförordnad riksrevi- sor genomförs. 3.2 Kvalifikations- och behörighetskrav för riksrevisorerna Utredningens bedömning: Några ytterligare behörighetskrav eller några kvalifikationskrav för riksrevisorerna bör inte införas. Utredningen ska enligt direktiven se över kvalifikations- och behörighetskra- ven för riksrevisorer. Med behörighetskrav avses enligt utredningen de for- mella krav som ställs upp för att en person över huvud taget ska vara behörig att inneha tjänsten, medan kvalifikationskrav avser krav på viss kompetens för uppdraget. I 12 kap. 6 § RF föreskrivs att ombudsmän och riksrevisorerna ska vara svenska medborgare, och i 13 kap. 5 § andra stycket RO föreskrivs att en riksrevisor inte får vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller in- neha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riks- revisorns självständiga ställning.