urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — 185Intosai, The Value and Benefits of Supreme Audit Institutions – making a difference to the lives of citizens (Issai 12), principle 3. boards to help them better understand the audit reports and conclusions and take appropriate action. SAIs should report, as appropriate, on the follow-up measures taken with respect to their recommendations. Av Mexikodeklarationen186 framgår bl.a. att en ska åtnjuta ”a sufficiently broad mandate and full discretion, in the discharge of functions”. Som en del i detta anges det i deklarationens tredje princip följande. While respecting the laws enacted by the Legislature that apply to them, SAIs are free from direction or interference from the Legislature or the Executive in the •selection of audit issues; •planning, programming, conduct, reporting, and follow-up of their au- dits; •organization and management of their office; and •enforcement of their decisions where the application of sanctions is part of their mandate. När det gäller finansiell och administrativ autonomi anges det följande i Mexi- kodekarationens åttonde princip. SAIs should have available necessary and reasonable human, material, and monetary resources–the Executive should not control or direct the access to these resources. SAIs manage their own budget and allocate it appropri- ately. The Legislature or one of its commissions is responsible for ensuring that SAIs have the proper resources to fulfill their mandate. SAIs have the right of direct appeal to the Legislature if the resources provided are insufficient to allow them to fulfill their mandate. 4.3.3 Viss forskning om relationen mellan parlament och revisionsmyndigheter Ett parlament har vanligen tillgång till flera olika funktioner för parlamenta- risk kontroll över regeringen och den exekutiva makten, t.ex. interpellationer och frågor, förhör i ett utskott och ombudsman. I en undersökning placerar sig bland de parlament som har flest sådana funktioner.187 En internationellt sett vanlig funktion för parlamentarisk kontroll är en ”()”, ett revisionsutskott som bl.a. har till uppgift att behandla rapporter från den nationella revisionsmyndigheten.188 En av revisionsutskottens främsta funktioner har ansetts vara att utgöra ett forum för ytterligare behandling av de frågor som lyfts fram av revisorer. Det har då framhållits att den viktigaste funktionen för utskottet inte är att lämna skriftliga 187Pelizzo och Stapenhurst (1). Undersökningen bygger på en enkät av Interparlamen- tariska unionen (IPU) och Institute (WBI) som gick ut till 82 länder. 188För en redogörelse för ett sådant utskotts roll och funktion i de länder som ingår i ”the Commonwealth”, se bl.a. Pelizzo och Stapenhurst (2). rapporter utan t.ex. att kunna hålla utskottsförhör.189 Parlamentets möjligheter att utföra en effektiv kontroll beror enligt vissa inte bara på tillgången till kon- trollfunktioner utan också på vilka möjligheter parlamentet har att ändra lag- förslag, vilken information de får, vilken roll utskottsordförandena har och hur oppositionen agerar.190 Att riksdag inte har ett separat revisionsutskott eller någon typ av revisionsnämnd är som tidigare nämnts utmärkande i ett internationellt per- spektiv. I en artikel191 framhålls att det svenska motståndet mot att inrätta ett revisionsutskott kan uppfattas som märkligt, givet att inrätta- des , genom en reform som enligt forskaren erbjöd möjlig- heten att inrätta sig efter en modell (med revisionsutskott) som gäller i många andra europeiska länder. visar preliminär forskning att den modell för hur rapporter kommer till del som infördes fungerar ganska väl. Den har enligt forskaren också inneburit att relationerna mellan och riksrevisorerna förbättrats i förhållande till situationen under det tidigare systemet, som det finns en medvetenhet från båda sidor om att inte ska lägga sig i besluten om vad som ska revideras. Vissa forskare menar också att man kan se det svenska beslutet att inte in- rätta ett särskilt revisionsutskott som ett uttryck för svensk konsensuskultur i förvaltningen – en kultur som skiljer sig från den anglosaxiska traditionen där konfrontation och ansvarsutkrävande är vanligare. Som en fördel med den svenska modellen, där fackutskott behandlar rap- porterna, har framhållits att parlamentets kunskap om och användning av re- visionsmyndighetens rapporter blir mer allmänna, dock på bekostnad av den specialisering och kontinuitet som kan följa av att låta ett särskilt revisionsor- gan ha monopol på uppgiften att ta hand om rapporterna. Det har framhållits att revisionsmyndigheten har ett ansvar för att rapportera till hela parlamentet och inte bara till ett särskilt organ. Att ett relevant fackutskott behandlar en viss rapport kan enligt vissa tillförsäkra en adekvat uppföljning.192 Andra har framhållit att relationerna mellan de nationella revisionsmyndig- heterna och revisionsorganen i parlamenten i alla de nordiska länderna lever upp till en idealmodell för dessa relationer som andra forskare presenterat.193 Det bör påpekas att denna artikel avser commonwealthländerna, där förhör med ministrar och ämbetsmän i allmänhet betraktas som en mycket viktig funktion i samband med revisionen, se Korff, s. 139. Jfr även om revisionsutskottets funktioner, Hoque och Thia- garajah, s. 19. 191Bringselius (2015), s. 133. 192Korff, s. 151. Se även McGee, s. 55 f., som dock diskuterar revisionsutskottets roll utifrån situationen i commonwealthländerna. 193Korff, s. 146. 4.4 uttalanden om revisionsutskott eller någon typ av nämnd 4.4.1 Motioner och utredningar I samband med att behandlade talmanskonferen- sens förslag om nya arbetsformer för , där också revis- ionsutrednings förslag ingick194, behandlades även ett antal motioner med för- slag om att inrätta ett revisionsutskott. Motionerna avstyrktes och besvarades med utskottets bedömning att det fanns skäl att pröva frågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiska området under den följande mandatperioden.195 beslutade också 1998 att tillsätta en parlamentarisk kommitté, , för att göra en allmän översyn av kontrollmakt på det ekonomiska området. Denna kommitté tog dock inte upp frågan om att skapa ett revisionsutskott eller någon typ av revi- sionsnämnd, och den frågan kom inte heller att uppmärksammas i det fortsatta utredningsarbetet inför riksrevisionsreformen.196 riksrevisionsutredning menade att det fanns anledning att vidta ytter- ligare åtgärder för att stärka samarbetet mellan revisionen och . Re- sultatet av revisionsarbetet borde i högre grad kunna bli en viktig del i riks- dagsarbetet. Det framstod enligt utredningen som angeläget att skapa en tyd- ligare beslutsordning med anledning av granskningar. Granskningarna från effektivitetsrevisionen borde enligt utredningen ge un- derlag för politisk debatt och leda till ett samlat ställningstagande från riksda- gens sida efter det att regeringen och berörda myndigheter fått tillfälle att yttra sig över iakttagelser. Utredningen övervägde möjligheten att inrätta ett särskilt organ inom riks- dagen för hantering av revisionsfrågorna, ett revisionsutskott eller en revi- sionsnämnd. Det konstaterades att det är en modell som är relativt vanlig i andra parlament. Organets uppgift skulle enligt utredningen inte vara att väcka eller bereda riksdagsförslag, utan det skulle ta emot granskningsrapporterna och revisionsberättelserna i och kunna kalla riksrevisorerna till ut- frågningar. skulle då vara att föredra. Utredningen anförde vidare följande i fråga om en tänkt revisionsnämnd.197 Riksrevisorerna skulle i nämnden ges tillfälle att svara på ledamöternas frågor. Det skulle också vara möjligt att kalla andra personer till nämndens 194Riksdagens revisionsutredning tillsattes och lämnade sina förslag i revisorer och , promemoria . Se redogörelse i 2016/17:URF1 s. 25. 1997/98:KU27. 196Se utförlig redogörelse för detta arbete i 2016/17:URF1 s. 24 f. 1972008/09:URF1 s. 53. Det skulle kunna vara ministrar, statssekreterare, general- direktörer, forskare m.fl. som skulle kunna ge kompletterande upplys- ningar till riksrevisorernas granskning. Tanken med en revisionsnämnd skulle vara att den, på liknande sätt som , ska bestå av aktiva ledamöter från alla utskott och alla par- tier. De blir därmed en slags företrädare för revisionsfrågorna i utskotts- världen och partigrupperna. När en granskningsrapport redovisas för nämnden får ledamöterna ökad insikt i hur tillståndet är i en viss verksam- het. Ledamöterna kan få kompletterande upplysningar från riksrevisorerna för att värdera iakttagelser och rekommendationer. Denna kunskapsupp- byggnad och informationsspridning är i sig viktiga funktioner. Huvudaktiviteten i nämnden skulle vara deras utfrågningar, som bör vara offentliga. Ärendehanteringen skulle även med en revisionsnämnd ligga kvar i utskotten som entydigt ska ha beredningsansvaret för riksdags- besluten. Utskotten skulle även fortsättningsvis svara för arbetet med upp- följning och utvärdering inom sina beredningsområden. utredning konstaterade att fördelarna med en revisionsnämnd kunde sammanfattas på följande sätt:198 –En särskild grupp etableras med ansvar för att hantera revisionsfrågor inom . Det bör kunna bidra till en bättre förankring och in- formationsspridning om revisionsiakttagelserna inom . I nämnden skulle finnas personer med särskilt intresse för revisionsfrå- gor och som får möjlighet att ägna sig åt detta. –I och med att nämnden inte bereder sedvanliga ärenden som att t.ex. ta ställning till propositioner och motioner blir arbetet inte lika inriktat på att hantera partiskiljande frågor som i utskotten. Det skapar ett gemen- samt intresse att ägna sig åt övergripande administrativa frågor och styrningen av den statliga förvaltningen i syfte att få ett mer effektivt utnyttjande av de offentliga resurserna. Det kräver en förmåga att höja sig över de partipolitiska frågorna. –får med nämnden en tydlig avnämare och diskussions- partner i vilket bör främja utvecklingen och verka kvalitetshöjande på revisionen. –I en revisionsnämnd skapas möjlighet att muntligt ställa ansvarigt statsråd till svars. Utredningen kunde också se nackdelar med att inrätta ett nytt riksdagsorgan. Dessa kunde enligt utredningen sammanfattas på följande sätt:199 –Ett nytt riksdagsorgan som ska bemannas med både ledamöter och tjänstemän går emot den strävan som funnits att minska antalet utskott. –Nämnden blir lite av en främmande fågel i utskottsorganisationen. Den kommer inte att ha samma arbetsbelastning och inte sammanträda lika ofta som ett utskott. Den kommer inte heller att bereda ärenden för att lägga fram betänkanden för debatt och beslut i kammaren. –Det finns risk för gränsdragningsproblem mot utskotten och att utskot- ten intresserar sig än mindre för revisionsfrågorna och överlåter ansva- ret för att följa arbete på revisionsnämnden. Frågor om uppföljning och revision kommer inte in på ett naturligt sätt i utskot- tens arbete. 1982008/09:URF1 s. 53. 1992008/09:URF1 s. 53 f. –Det är angeläget att effektivitetsrevisionens erfarenheter tas till vara vid beslut om utformning och inriktning av verksamheten framöver. Eftersom en revisionsnämnd inte har som uppgift att fatta beslut om framtida inriktning finns en risk att en sådan återkoppling av erfaren- heterna inte kommer till stånd. Efter en sammanvägning av för- och nackdelar stannade utredningen för att utskotten borde fortsätta att borde vara det organ som har huvudansvaret för att hantera iakttagelser i riksdagsarbetet. Fackutskottsprinci- pen gjorde enligt utredningen att det föll sig naturligt att utskotten också borde ansvara för revisionsfrågorna. Det är enligt utredning viktigt att erfa- renheterna från revisionsarbetet förs vidare och beaktas när besluten om verk- samhetens framtida inriktning ska fattas. En entydig besluts- och hanterings- ordning borde skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. Därför ansåg utredningen att riks- dagen och utskotten borde ges huvudansvaret för att ta ställning till dessa granskningar.200 När behandlade förslagen års riksrevisionsut- redning201 behandlade utskottet motionsyrkanden om att inrätta av ett revisionsutskott. När det gäller frågan om var inom huvudansvaret borde ligga för att hantera iakttagelser delade utskottet uppfattningen att fackutskottsprincipen gör att det faller sig naturligt att utskotten också bör an- svara för revisionsfrågorna. Utskottet ville särskilt framhålla vikten av att er- farenheterna från revisionsarbetet förs vidare och beaktas när beslut ska fattas om verksamhetens framtida inriktning. När det gäller granskningsrapporter som berör flera områden anförde utskottet att situationen i regel borde kunna lösas på samma sätt som i många riksdagsärenden, genom att det ansvariga utskottet bereder andra berörda utskott tillfälle att yttra sig. Sammantaget in- stämde utskottet i vad riksdagsstyrelsen anfört om att utskotten bör ansvara för revisionsfrågorna. Med hänvisning till utskottets ställningstagande avstyrkte kon- stitutionsutskottet även 2011 ett motionsyrkande om att inrätta av ett revis- ionsutskott.202 2002008/09:URF1 s. 54. 201Förslagen, som framställdes av riksdagsstyrelsen i framst. 2009/10:RS4, behandlades i bet. 2009/10:KU17 och bet. 2010/11:KU2. 2010/11:KU2. 4.5 Det revisionella oberoendets kärna I sitt delbetänkande har utredningen beskrivit tillkomsten av reglerna om riks- revisorernas självständiga ställning.203 I det följande ska självständighetens in- nebörd behandlas för att pröva i vilken utsträckning den påverkar sambandet mellan och . Enligt Limadeklarationen ska de nationella revisionsmyndigheterna vara självständiga i förhållande till revisionsobjektet och skyddade mot yttre påver- kan samt ha en funktionell och organisatorisk självständighet som är konstitu- tionellt reglerad.204 Självständigheten ska vara säkerställd även när revisions- myndigheten uppträder som ombud för parlamentet och fullgör revision på dess uppdrag. Förhållandet mellan revisionsmyndigheten och parlamentet ska vara reglerat i grundlag.205 Limadeklarationens betoning på revisionsverksamhetens funktionella och organisatoriska självständighet uppfattades av som cen- tral. I en sammanfattning av sin framställning under rubriken revision i och internationellt anförde kommittén bl.a. följande.206 En granskare som inte uppfattas vara fri från bindningar förlorar i trovär- dighet. Avgörande för huruvida en revision kan betraktas som oberoende är med vilken obundenhet de olika stegen i granskningsprocessen kan be- drivas. De aspekter som direkt har att göra med hur granskningarna bedrivs är: möjlighet till oberoende vad gäller val av granskningsområde, val av granskningsmetod och revisionens frihet att själv dra slutsatser av utförd granskning. Enligt detta synsätt är det för oberoendet avgörande att gransk- ningsprocessens olika skeden kan bedrivas utan styrning utifrån, dvs. att avgörandena ytterst ligger hos revisionsorganet självt. Kommittén föreslog att en sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen skulle bildas under riks- dagen enligt den principmodell som kommittén lagt fram. Som en av sina prin- cipiella utgångspunkter anförde kommittén följande. skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende – det som brukar kallas det revisionella oberoendets kärna. Dessa kriterier är revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. Myndigheten skall styras av ett regelverk som garanterar oberoendet, men också av bestäm- melser som reglerar myndighetens uppgifter och mandat i förhållande till riksdag och regering samt förvaltning. förslag överlämnades av riksdagsstyrelsen till med förslag om att godkänna de riktlinjer kommittén förordat. Kammaren hän- visade ärendet till . I sitt principbetänkande om riksda- gen och den statliga revisionen anförde bl.a. följande.207 2032016/17:URF1 s. 53 f. 204Limadeklarationen, section 5. 205Limadeklarationen, section 8. 1999/2000:RS 1 s. 36. 2000/01:KU8 s. 17 och 22. I likhet med och finansutskottet anser konstitutionsut- skottet att revisionsmyndigheten måste ha en hög grad av oberoende. Myn- digheten får inte försättas i en situation som innebär att det kan straffa sig att inte anta externa förslag till granskningar. Centralt för oberoendet är också att myndigheten kan agera självständigt under genomförandet av granskningen och själv kan dra slutsatser av den genomförda gransk- ningen. Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende; det som brukar kallas det revisionella oberoendets kärna, varmed avses revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. ställning sammanfattades i propositionen om ändringar i re- geringsformen enligt följande.208 Det är i de angivna avseendena – val av revisionsobjekt, granskningens bedrivande och bedömningen av granskningens resultat – som den nya myndighetens självständiga ställning på olika sätt gestaltar sig. I övrigt kommer i princip inte myndighetens ställning att skilja sig från vad som gäller för andra myndigheter, t.ex. när det gäller möjligheter till dialog och kontakter i övrigt med andra organ. Vid sin behandling av propositionen anförde att det var angeläget att riksrevisorernas självständighet gentemot utomstående och sty- relsen skulle understrykas. Utskottet ansåg att detta tydligare borde komma till uttryck i lagtexten.209 Utskottet föreslog den lydelse av bestämmelsen om riksrevisorernas själv- ständighet som sedan blev grundlag (nu 13 kap. 8 § andra stycket RF). Det revisionella oberoendets kärna är alltså stabilt grundlagsfäst i form av riksre- visorernas självständiga ställning. Det kan anses svara mot Limadeklaration- ens rekommendationer. Det förslag till ändring i bestämmelsen som riksdags- styrelsen nu på grundval av denna utrednings förslag i delbetänkandet har överlämnat till riksdagen210 innebär inte någon ändring i sak av detta förhål- lande. 4.6.1 Ett parlamentariskt samband har ansetts nödvändigt Den tidigare organisationen med skilda revisionsorgan under och regeringen framstod som framvuxen efter hand. Den byggde inte på någon principiell politisk avvägning. Den offentliga verksamhetens expansion hade inte följts av en motsvarande uppbyggnad av ekonomiska kontroll- makt. Någon sammanhållen prövning av utformningen av den statliga revi- sionen hade inte gjorts i modern tid.211 Ett grundläggande motiv för det ursprungliga beslutet om att inrätta Riks- revisionen var att få till stånd en god och heltäckande statlig revision av hela 2001/02:73 s. 14. 2001/02:KU25 s. 8. 2017/18:RS4. 2000/01:KU8 s. 16. beslutskedjan i den verkställande makten och därmed ge både och regeringen ett bättre kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. Ett sådant underlag skulle produceras av tre riksrevisorer med en i grundlag fast- lagd självständighet i fråga om vad som skulle granskas, hur granskningen skulle bedrivas och vilka slutsatser granskningen skulle leda till. Gransknings- resultatens tillförlitlighet och trovärdighet antogs vara beroende av en sådan självständighet och obundenhet.212 Den nya revisionsmyndigheten kom främst till för att tillgodose ett behov hos statsmakterna. Med en sådan utgångspunkt ter det sig naturligt att såg ett behov av samband med och insyn i myndigheten. som tillskapades skulle kunna komplettera revisionens iakttagelser med politiska erfarenheter och vara ett viktigt komplement till de slutsatser som granskningen lett fram till. Det parlamentariska inflytandet skulle ske i sådana former att den revi- sionella granskningens oberoende inte kunde ifrågasättas. Styrelsen skulle bl.a. avgöra vilka revisionella iakttagelser som skulle underställas . Styrelsen skulle vara sammansatt på ett sätt som i princip svarade mot riksda- gens sammansättning. ansåg den föreslagna avväg- ningen vara lämplig och att den gav revisionsmyndigheten en tillräckligt obe- roende ställning. Även när styrelsen avskaffades och ersattes med ett parlamentariskt råd stod det klart att behovet av samband och insyn kvarstod. Det var noga taget endast formerna för detta som ändrades. Frågan är nu närmast om det parla- mentariska sambandet bör och kan stärkas. 4.6.2 En blick på våra grannländer I våra närmaste nordiska grannländer är parlamenten huvudman för statsrevi- sionen. Alla de tre undersökta länderna, , och , uppvi- sar tydliga inslag av parlamentariskt samband i sina revisionsordningar. I och kan de nationella revisionsmyndigheterna åläggas att utföra särskilda revisioner. I kan åläggandet beslutas av Statsreviso- rerna, som väljs av och har en ställning som kanske kan kallas semi-parlamentarisk, i av . I förekommer vidare infor- mella signaler från kontroll- og konstitusjonskomiteen till Riksrevisjonen om områden där granskning är önskvärd. I ingår riksdagsledamöter till- sammans med företrädare för andra intressenter i den delegation vid som har till uppgift att upprätthålla och utveckla Revisionsver- kets kontakter till olika samarbetspartner, ta initiativ i syfte att utveckla revi- sionsverksamheten samt följa revisionsverksamhetens inriktning, resultat och funktionsduglighet med hänsyn till olika samarbetspartner. i riksdag kan också göra egna revisioner vid sidan av dem som utförs av . Egna revisioner kan också göras av Statsrevisorerna i . 2000/01:KU8 s. 17. 4.6.3 Det parlamentariska sambandet bör stärkas självständighet och sambandet med De uttalanden om självständighet – eller ibland oberoende – som återgetts i det föregående visar att skapats för att som en myndighet under tillgodose ett grundläggande behov hos statsmak- terna, i första hand av trovärdigt underlag för politiskt beslutsfattande. För att kunna fylla en sådan uppgift har revisionsmyndigheten ansetts behöva stå fri i sin granskande verksamhet och ha en hög grad av självständighet. Myndig- heten ska inte behöva befara att det kan straffa sig att inte anta externa förslag till granskningar. Uttrycket oberoende används dock inte i regeringsformens bestämmelser om . Det konstitutionella skyddet för statsrevi- sionens funktion har i regeringsformen fått formen av den självständighet som tillkommer riksrevisorerna i fråga om granskningsverksamheten. Grundlagens skydd för det revisionella oberoendet sammanfaller väsentligen med denna självständighet. Riksrevisorerna åtnjuter även i övrigt ett konstitutionellt skydd genom reglerna om att skilja en riksrevisor från uppdraget. Skyddet fylls ut av reglerna om hur riksrevisorernas lönevillkor m.m. bestäms.213 Under förarbetena till besluten om tillkomst och vidareut- veckling har återkommande betonats att har behov av samband med och insyn i revisionsmyndigheten. En av de uppgifter som var ålagda styrelsen för var att yttra sig till riksrevisorerna över myndighetens granskningsplan. I samband med att styrelsen avskaffades och det parlamen- inrättades fann anledning att särskilt fram- hålla att det inte finns något som hindrar att en ledamot av rådet framför sina synpunkter, även om sådana i fortsättningen inte formellt sett skulle utgöra något yttrande.214 Som framgått av vad som beskrivits i det föregående grundas utskottsorgani- sationen i på fackutskottsprincipen, som innebär en stabil och funk- tionsduglig ordning för beredningen av riksdagsärenden. Rapporterna från effektivitetsrevision kan avse frågor inom alla statens verk- samhetsområden. De hänvisas följaktligen i enlighet med fackutskottsprinci- pen till vederbörande utskott för beredning i sak (jfr avsnitt 5.2.1 och 5.2.2). Det finns goda skäl att behålla denna ordning. Något revisionsutskott eller en motsvarande nämnd som mottagare av samtliga granskningsrapporter bör så- ledes inte inrättas. Det behövs likväl ett organ för ett levande samband mellan och .