urf · H5A5URF2d2 · 2018-02-15 00:00:00 — Många professionsforskare pekar dock på sådant som vikten av mekanismer för att bestämma tillhörigheten till professionen, till exempel i form av utbildning och andra tillträdeskrav. Inom professionen måste det också gå att identifiera någon form av gemensam kunskap för professionen. Det är också så, menar nog de flesta professionsforskare, att tillhörigheten till professionen inte upphör bara för att en anställning upphör. Och även icke professionsforskare menar förmodligen att en läkare fortsätter att vara läkare även när han eller hon är arbetslös eller har övergått till en rent administrativ verksamhet. Ofta framhålls också att en profession karakteriseras av att professionen definierar sig själv på ett sätt som tar fasta på en vidare samhällelig roll och att den som tillhör professionen bejakar någon form av etisk dimension i sin professionella verksamhet, ofta uttryckta i olika kodex.9 I diskussionen om professioner framhålls också att det måste finnas forum för att diskutera frågor som är viktiga för professionen. Det måste finnas organisationer, tidskrifter och så vidare. Hur vi uppfattar professioner och deras hävdande av ett slags exklusivitet är inte självklart, och ligger också utanför föreliggande diskussion. När det gäller effektivitetsrevision är det dock tydligt att det saknas många av de karakteristiska som i olika sammanhang anses viktiga för att vi ska tala om något som en profession. Det kan konstateras att det inte finns sammanslutningar för effektivitetsrevisorer, att det inte ordnas några särskilda konferenser för dem och att det inte finns några särskilda tidskrifter, vare sig för forskare eller praktiker, som specifikt är inriktad på effektivitetsrevision. För att undvika missuppfattningar bör det påpekas att Intosai och till exempel Eurosai () är sammanslutningar av nationella revisionsorgan, inte av dem som arbetar med effektivitetsrevision. Det är alltså långt ifrån självklart att det skulle gå att beskriva effektivitetsrevision som en profession. Det bör också läggas till att effektivitetsrevision inte är ett akademiskt kunskapsområde i den meningen att det går att utbilda sig till effektivitetsrevisor. 1.1.4 Bedrivs på olika håll Synen på effektivitetsrevision är starkt påverkad av den internationella uppslutningen kring Intosai. I den forskning som finns om effektivitetsrevision är referenser till olika dokument upprättade av Intosai självklara och frekventa. Detta är naturligtvis rimligt. motiverar det ett påpekande om att ef- 9 En översiktlig bild av diskussionen om professioner med särskild relevans för utvärderingsområdet ges av Schwandt 2018. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET fektivitetsrevision bedrivs i många olika sammanhang och på andra nivåer än de som en kan sägas företräda. Även om vi väljer att begränsa oss till politiskt beslutade verksamheter och organ, bedrivs effektivitetsrevision på en rad olika nivåer, inom lokala och regionala organ. Detta gör det tydligt att vi pratar om en verksamhet som åtminstone till en del måste diskuteras i mera generella termer. Frågor av den typ som kan sammanfattas med ”Vad handlar effektivitetsrevision egentligen om?” handlar alltså inte enbart om hur de statliga nationella revisionsorganen ser på saker och ting. I detta sammanhang är det dock självklart att ramen för diskussionen är ett statligt sammanhang. 1.1.5 En språklig fråga och något ytterligare Redan på dessa inledande sidor har ordet effektivitetsrevision använts mer än fyrtio gånger. Det är därför nödvändigt att redan nu säga något om de termer som fortsättningsvis ska användas. I infördes benämningen effektivitetsrevision först . I används samma benämning på revisionsmyndighetens svenska webbplats medan den norska revisionen talar om forvaltningsrevisjon. Den verksamhet med liknande inriktning som tidigare bedrevs inom såväl som revisorer benämndes förvaltningsrevision. I denna promemoria kommer dock, om än med viss tvekan och inte helt konsekvent, benämningen effektivitetsrevision att användas även när det handlar om förhållanden under vilka andra benämningar användes. Inom en rad internationella organisationer, Intosai, Eurosai, Afrosai (), och används vanligen benämningen performance audit. Även detta kan dock, redan på ett språkligt plan, leda till förvirring. I flera fall är det tydligt att den benämningen har andra konnotationer, på det aktuella språket, än vad vi vanligen förknippar med engelskans performance. Notabelt är också att varken det brittiska (National Audit Office) eller (the U.S. Government Accountability Office) tidigare benämnde sin verksamhet som peformance audit, mer än just när den skulle beskrivas i internationella sammanhang. 2017/18:URF2 BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET 2 Den svenska effektivitetsrevisionens framväxt Den statliga revisionens rötter går långt tillbaks i tiden; räknekammaren inrättades av 1539.10 skedde en utveckling som innebar att den avdelning, kammarrevisionen, inom Kammarkollegiet som arbetade med revision fick en alltmer självständig ställning och etablerades som en självständig myndighet 1695 som drygt bytte namn till kammarrätten.11 Det var dock först som en direkt brygga skapades till dagens Riksrevision genom att det stadgades att ständerna skulle utse särskilda revisorer.12 Efter en 20-årig utredningsprocess sammanfördes 1920 de reviderande funktionerna som legat på olika organ (det 1680 inrättade Statskontoret, kammarrätten och statsbokföringskommittén) till Riksräkenskapsverket.13 inrättades , och 1960 slogs samman med , som bedrev kameral granskning och sakrevision grundad på den kamerala granskningen, till Riksrevisionsverket.14 I detta kapitel beskrivs den svenska effektivitetsrevisionens utveckling, om än så kortfattat att gränsen till det rapsodiska möjligen överskrids. Avsikten är att fästa uppmärksamheten på vissa särdrag i den svenska utvecklingen. 2.1 Tudelad under två sekel I ett kapitel i revisorer under två sekel gör , ekonomisk historiker, några nedslag i revisorers verksamhet.15 Hon visar att revisorer tog upp frågor som låg nära vad som senare kom att kallas sakrevision. Frågor som togs upp 1872, ett av hennes nedslag, gällde om traktamentsersättningar borde täcka kostnaderna för betjent och vad gäller diskuteras lämpligheten av att museet var stängt under jul- och nyårshelgerna då människor hade tid för besök. 1922 tas överbemanningen inom upp, men också frågor om upphandling och vikten av ”fri och öppen tävling” mellan olika leverantörer. Vissa redovisningsfrågor förefaller ha tagits upp, men kanske mer sådana som knöts till vad vi möjligen skulle tala om som prestationsredovisning, till exempel antalet inköpta kor vid eller statistik över fångarnas arbete i fängelserna. beskriver utvecklingen av verksamheten i termer som bekräftar bild. Den räkenskapsgranskning som förekom inom revisorer minskade undan för undan i betydelse. Detta innebar att ”granskningen från allmänna besparings- 10 1996, s. 92. 11 1980, s. 58. 12 Sterzel 2003, s. 17. 13 1966, s. 73, 1980, s. 60. 14 1996, s. 93. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET och rationaliseringssynpunkter (kom) att träda i förgrunden. Sådan granskning kom att dominera ”.16 Den revisionsverksamhet regeringen förfogade över hade en mera kameral inriktning. Och , ungefär som auktorisation och oberoende diskuterades på den privata sidan17, fördes en diskussion om den statliga revisionens inriktning. Utvecklingen av revisionen i de olika delarna av samhället hade uppenbarligen även en del gemensamt, vilket tydliggjordes genom att det i flera av de utredningar som behandlade den statliga revisionen också ingick ledande revisorer från den privata sidan.18 Även som inrättades 1961 hade en kameral inriktning. 1966 beskrev dåvarande generaldirektör i en intervju verksamheten vid verket med att det sysslar med ” kontroll av statens finanser, dess bokföring och en hel del statistik som har med dessa finanser att göra”.19 Vad sakrevisionen är inriktad på beskriver regeringen : Vid den sakrevisionella granskningen kontrollerar i första hand att de åtgärder eller förhållanden som föranlett kostnader är motiverade och ändamålsenliga. Liksom vid den kamerala granskningen infordras vid behov handlingar som kompletterar räkenskaperna i ett eller annat avseende. Vidare kontrollerar man t.ex. att lämpliga inköpskällor använts och att så förmånliga priser som möjligt erhållits. Vid den sakrevisionella granskningen tillses även att ersättningar för hyror, arrenden, uppdrag m.m. som skall inbetalas till staten är upptagna till skäliga belopp. Som ett led i den sakrevisionella granskningen ingår även besök hos myndigheterna.20 Det fanns därmed långt fram i tiden en verksamhetsmässig uppdelning mellan det som gjordes av revisorer och vad som gjordes i det revisionsorgan som regeringen förfogade över. Regeringens organ var inriktade på räkenskapsrevision och revisorers granskning avsåg mera själva verksamheten. Genom revisorer ställdes således frågor som gällde själva verksamheten av den statliga revisionen och till och med tidigare. Detta innebär dock inte att dagens effektivitetsrevision kan ses som utvecklad från dessa tidiga ansatser. Framväxten av den effektivitetsrevision som bedriver har i stället att göra med en idémässig import från . Den förvaltningsrevision, för att använda den dåtida benämningen, som började bedrivas var ett strategiskt medel i införandet av ett nytt styrsystem inom staten. Detta skeende har beskrivits av flera författare, bland annat och budgetsystem som år hade utvecklats av , en amerikansk tankesmedja som framför allt arbetade åt det amerikanska försva- 16Sterzel 2003, s. 36. 17Cassel 1996, s. 93. 18Cassel 1996, s. 93. 19Cohn 1966, s. 74. 20Prop 1966/67:79, s. 5. 21Amnå 1981 och 2003. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET ret, kom under namnet Program Budgeting att importeras till . I kom det att uppfattas som lösningen på en rad problem. Den byggde på föreställningar om en stark åtskillnad mellan värdemässiga politiska mål och politikens genomförande som var en teknisk och vetenskaplig fråga. beskrev i en rapport till den förvaltningspolitiska kommissionen programbudgeteringens framväxt: Det var den amerikanska programbudgeteringen som utgjorde inspirationskällan för det svenska reformarbetet. En viktig grund var också det arbete som bedrivits inom bl.a. FOA med att utveckla operationsanalysen och senare systemanalysen. Operationsanalysen hade utvecklats i och under kriget. Den var ett försök att med matematiska metoder lösa olika slags militära och logistiska problem. Ledande forskare hade engagerats i de s.k. krigsansträngningarna och förelagts problem om hur konvojer skulle organiseras och jaktﬂyg fördelas på olika ﬂygfält. Efter kriget kom , det amerikanska ﬂygets think-tank, att bli ett centrum för vidareutvecklingen av dessa idéer och en rik ﬂora av riktningar uppstod. Objektet för metoderna var inte längre bara försvarsmakten utan också den civila förvaltningen och näringslivet. De problem som skulle bearbetas var därmed av en annan och betydligt mera komplicerad art. Operationsanalysen utvecklades till systemanalys som i sin tur kom att inspirera cost-beneﬁt analys (CBA), policyanalys m.m. Det också vid som programbudgeteringen utvecklades.22 Här ska inte diskuteras vilket faktiskt genomslag programbudgeteringen fick i statsförvaltningen. Det går dock en, åtminstone tämligen, rak linje mellan programbudgeteringen och senare reformer som mål- och resultatstyrning liksom mycket av idéinnehållet i det som kom att beskrivas som New Public Management.23 I efterhand kan det möjligen uppfattas som märkligt att programbudgeteringen sågs som så okontroversiell, även om konstaterar att förefaller att ha haft en mera reserverad syn på saken. , som kan betraktas som det grundläggande dokumentet, saknar dock varje ansats till kritisk analys. I ett par stycken konstateras att ”mera principiell kritik” hade framförts av och . Kritiken avfärdas dock raskt, på mindre än en trycksida, och på ett sätt som knappast kan ha ökat läsarnas förståelse för de mera principiella frågor som lyfts fram i kritiken.24 Utan tvekan skrevs av entusiastiska reformatörer. () blev ett av de centrala redskapen i det reformarbete som påbörjades. Redan innan presenterades föreslog RRV:s då nytillträde generaldirektör en total omläggning av den statliga revisionen, dess roll och dess konkreta verksamhet. Kronologin i den efterföljande reformprocessen har fixerats av andra författare. Emellertid sammanfördes ett knippe av idéer kring styrning och budgetering till det som kom att kallas Statens ekonomiadministrativa synsätt 22Lindström 1997, s. 21 – 22. 23Se till exempel Lanes diskussion 2000, särskilt s. 28. 24Programbudgetutredningen , s. 75 – 76. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET (SEA) – en tekniskt klingande benämning som kan förmodas ha dolt det förhållandet att det här var fråga om någonting som byggde på föreställningar som både gällde samhällets styrbarhet och relationen mellan förvaltning och politik, men också närmast kunskapsteoretiska frågor. I finns många av de pedagogiska grepp och beskrivningsmodeller som återkom under de följande decennierna. Resultatanalys, verksamhetsplanering och genomförande beskrevs som en ständigt pågående process, ofta illustrerad som en snurra. En särskild skrift ägnades åt mål och målnedbrytning. Relationen mellan statens intentioner för samhällsutvecklingen och den handfasta verksamheten i myndigheterna beskrevs i termer av ett självreglerande system. Synen på politiken antyds då man framhåller att planeringen måste utformas ”så att den kan anpassas till framtida värdeförändringar. Från planeringssynpunkt skulle det därför vara av stor vikt om man klarare än som sker sade ifrån om de formulerade målen är realiserbara med nuvarande värderingar eller om de kan realiseras endast genom värdeförändringar och således måste betraktas som utopiska ”.25 RRV och Statskontoret var både konstruktörer och pådrivare av de förändringar som skulle ske av den statliga förvaltningen. RRV skulle föra ut synsätt och tekniker. Detta innebar både att mera övergripande idéer och koncept skulle konkretiseras genom olika utvecklingsinsatser och en rad informationsinsatser. Genom dessa skulle de statliga tjänstemännen fås att tänka på ett nytt sätt. Revisionen skulle vara en del i ett system för att säkra återkoppling av information om tillståndet i den statliga verksamheten. ”Revisionens expertuppgift är att avge omdömen som kan utgöra insiktsfulla och konstruktiva bidrag i den ständiga dialogen mellan statsmakterna och myndigheterna om bästa sättet nå ändamålen med den statliga verksamheten” heter det i en central skrift från RRV 1970.26 Citatet ger uttryck för att förvaltningsrevisionen, trots sitt namn, inte beskrevs och diskuterades i termer av revision. Det handlade om att ge återkoppling och medverka i en dialog i kraft av sin expertkompetens. För att skapa förutsättningar för denna omorientering skulle den mer kamerala revisionen, liksom den sakrevision som tagits över från Statens sakrevision, föras bort från RRV till särskilda revisionskontor som var knutna till vissa värdmyndigheter. återfördes denna kamerala revision till RRV.27 Originaliteten i detta arrangemang bör framhållas; det är tveksamt om en liknande lösning valts i något annat land. Det som skedde och in var alltså en kraftfull omdaning från en revision som, så får väl Rehnlunds beskrivning tolkas, ägnade sig åt räkenskaper och siffror till en revision som såg sig som ett instrument i en omdaning av samhället. konstaterar att ”RRV 25RRV 1976, s. 38. 26RRV 1970, s. 164. 27Cassel 1996, s. 93. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET hade således på bara förvandlats från ett traditionellt perspektivlöst ’kontrollorgan’ till ett toppmodernt och slagkraftigt ’reformorgan’ ”.28 Utvecklingen av revisorer kom att följa utvecklingen av Riks- revisionen på så sätt att den effektivitetsrevision som under de följande decen- nierna bedrevs av revisorer, även här först under benämningen för- valtningsrevision kom att likna RRV:s. Beskrivningar av den verksamhet som bedrevs av revisorer indikerar inte avgörande skillnader i synen på effektivitetsrevisionen i de olika revisionsorganen.29 Även den bild som getts av bekräftar detta, en annan sak är hennes intressanta observation att revisorer hon studerat kan bedömas ha varit mera oberoende i sina granskningar än RRV.30 Likheterna mellan effektivitetsrevi- sionen i de två statliga revisionsorganen kan möjligen också ha medverkat till att den dualism mellan personalen från tidigare organisationer, som ofta kvar- står efter organisationssammanslagningar, i fallet med Riksre- visionen mycket snart försvann och i stället kom att omvandlas till en spänning mellan personalen och ledningen. Bringselius sammanfattar förloppet då hon konstaterar att ”personnel in the two merging organizations were quite easily united when opposition against management increased”. Den historiska framväxten av effektivitetsrevisionen innebär att den, åt- minstone vad gäller RRV, kom att starkt präglas av tanken att effektivitetsre- visionen i första hand skulle bidra till förbättring och inspiration. ning av synsätten inom RRV illustrerar Summa och Pollitt detta med ett citat från en om RRV:s verksamhet och särskilt avseende effektivitets- revisionen: ”From a holistic point of view information and new viewpoints will be intermediated which can seve as inspiration to change and re-priori- tization of state activities. Effective auditing gives incentives to effectiveness and thus fills for the public sector the same role as competition for market driven activities.32 Citatet styrker att effektivitetsrevisionen inom RRV inte diskuterades i termer av en leverantör av nya kunskaper och insikter som skulle påverka aktörer inom staten att handla bättre. 2.2 Några svenska särdrag Pollitt och Bouckaert gör i sin breda och jämförande översikt Reform ett försök att beskriva den statliga revisionens utveckling i tre steg, även om de försiktigtvis påpekar att ”these should be regarded as no more than rough approximations to the complexities of detailed practise within each country and sector”. 28Sundström, s. 124. 29Ullenhag 2003, för en ingående beskrivning av en enskild effektivitetsrevision genomförd av revisorer se Rudeberg 2003. 31Bringselius 2008, s. 282. 32Pollitt och Summa 1997, s. 331. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET The first stage is that of traditional financial and compliance auditing. Here the basic concern of the auditors is with legally and procedural correctness. Has the money been spent on duly approved objects, through the correct procedures? Is there evidence of unauthorized expenditure or corruption? The second stage is to add investigations of some performance issues but still stay close to financial issues. For example, auditors may be empowered to search for waste, items which have been purchased at unnecessary expense, or items which have been perfectly legally purchased but which are not used very much (the school purchases a computer but no teacher can use it, so it sits in the storeroom). Another extension of traditional audit is to extend it into a deeper questioning of data quality (‘validation’). The figures presented to Parliament or Audit Office may add up, but how reliable are they. all transactions been recorded, and recorded accurately? This is, in effect, an audit of the performance of the organization’s internal auditing system. The third stage is the development of full-blown performance auditing as a distinct activity, often with a separate unit or section of the national audit office to develop performance auditing expertise. Full-blown performance auditing may still be concerned with financial issues (economy and efficiency) but it may also move on to look at non-financial performance, for example are visitors satisfied with the national museums, does the national weather forecast the weather accurately?33 Det är inte svårt att känna igen den svenska utvecklingen i denna tre stegsbeskrivning. Några av exempel kan väl sägas vara just ”performance issues” som ligger nära ”financial issues”. Detsamma får väl också sägas gälla den sakrevision som Rehnlund beskrev. visar dock beskrivningen av den svenska utvecklingen att utvecklingen av den svenska effektivitetsrevisionen har haft flera särskiljande, och med varandra sammanhängande, drag. Det första är att kan berömma sig av att ha etablerat effektivitetsrevision som en särskild verksamhet mycket tidigt, kanske tidigare än något annat land. Det förefaller dock inte ha lett till att den svenska effektivitetsrevisionen har varit en utgångspunkt eller ett referensobjekt när effektivitetsrevision etablerades i andra länder, som till exempel , osv. Det andra är att effektivitetsrevisionen etablerades i en organisation som alltså inte bedrev någon annan form av revision. I alla andra länder etablerades den i organisationer som bedrev traditionell, eller kameral revision, och redan från början uppstod därför frågor kring relationen mellan effektivitetsrevision och denna traditionella revision. Det tredje var hur införandet av effektivitetsrevisionen motiverades. Den direkta och uttalade kopplingen till programbudgeteringen fanns inte i till exempel , och . I dessa länder sågs i stället etablerandet av effektivitetsrevision som en viktig del i, eller som en strategi för, införandet av utvärdering i den statliga verksamheten. Så var alltså inte fallet i . En illustration av detta är att i den omfattande skriften (224 sidor) Förvaltningsrevision, utgiven av RRV 1970, nämns över huvud taget 33 Pollitt och Bouckaert 2011, s. 86. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET inget av den amerikanska litteraturen kring utvärdering och inte heller den vid denna tidpunkt begränsade svenska litteraturen.34 Även om både utvärdering och programbudgetering kan ses som utflöden av samma amerikanska tradition var inte skillnaden oviktig. är det notabelt att när den dåvarande GAO-chefen introducerade program utvärdering i 1970, beskrevs denna inte i termer av revision utan just som utvärdering.35 Verksamheten bedrevs i en särskild organisation inom som till att börja med kallades tion (IPE). som kom att leda denna verk- samhet talade om att hon rekryterade människor från en ”mix of evaluative disciplines… not only psychologists and sociologists, but also economists, engineers, environmental researchers, and so on”.36 I fick Al- gemene Rekenkamer en central roll i att följa och påskynda utvecklingen av utvärdering, och flera forskare med bakgrund i utvärdering rekryterades.37 Algemene Rekenkamer fick på samma sätt som en viktig roll i att etablera synsätt och metoder hämtade från utvärdering. nien skapas National Audit Office () 1981, och genom National Audit Act 1983 vidgas NAO:s uppgifter till att innefatta ”ecconomy, efficiency and effectiveness of departmental operations”.38 Det förefaller dock, och här får det erkännas att tolkningen inte är självklar, att utvecklingen av effektivitets- revisionen i (som där beskrevs som Value for Money Audit) var en utveckling som var starkare knuten till den traditionella finansiella re- visionen än motsvarande utveckling i och . Att den svenska effektivitetsrevisionen i hög grad får ses som en del av en strategi att implementera programbudgeteringen gjorde att den startade med andra utgångspunkter än vad som var fallet i en del andra länder. effektivitetsrevisionen blev dock snabbt påverkad av den på framväxande ut- värderingsvågen och blev i likhet med många motsvarigheter i andra länder inte bara en del av denna utan också en central kraft i spridningen av en utvär- deringspraktik i respektive land.39 Derlien beskriver också the Supreme Audit