urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — biföll kammare förslag i fråga om val av nya riksrevisorer. De nya riksrevisorerna tillträdde , således sju och en halv månad efter det att förfarandet in- letts. Det kan konstateras att ett ordinarie val av riksrevisor är en tidskrävande procedur. Det kan av den anledningen finnas behov av en ordning för att snabbare kunna få fram en person som kan åta sig uppdraget som riksrevisor. Frågan är då hur en ordning som fyller dessa behov ska utformas. Jämförelsen med ställföreträdande JO För JO gäller en väl etablerad ordning med valda ställföreträdare för ombuds- männen som kan tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman på grund av en längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller det av annat särskilt skäl finns behov av en ställföreträdande ombudsman. De ställföreträ- dande JO väljs bland tidigare ombudsmän och får tas i anspråk för tjänstgöring enligt chefsJO:s beslut. I praktiken tjänstgör de ställföreträdande JO framför allt under semesterti- der och mellan det att en JO avgått och en ny har tillträtt. Under /16 tjänstgjorde t.ex. två ställföreträdande JO. Tjänstgöringen såg ut så att en av de ställföreträdande JO tjänstgjorde med handläggning och avgörande av tillsynsärenden den 13–och 21–samt 59 2016/17:URF1 bilaga 2. den 15–, 14–och –. reträdande JO tjänstgjorde med handläggning och avgörande av tillsynsären- den den 3–, 16–och 3–samt den 1–12 februari och –11 mars 2016.60 Kretsen av personer som kan väljas till ställföreträdande JO är relativt liten. I praktiken består den av de JO som avgått med pension och som har intresse av att fortfarande tjänstgöra i viss begränsad omfattning. Kretsen av personer som, med motsvarande ordning som för JO, skulle kunna väljas till ställföreträdande riksrevisor skulle enligt utredningens be- dömning komma att bli än mer begränsad. Den skulle, liksom för JO, i prakti- ken bestå av de riksrevisorer som avgår med pension men är intresserade av att fortsatt tjänstgöra i viss omfattning. Det ska då beaktas att ombudsmännen är fyra och väljs medan riksrevisorerna är tre och väljs . ”Omsättningen” av riksrevisorer är alltså tänkt att ske betydligt långsammare, vilket medför att antalet personer som skulle kunna vara tänkbara för uppdrag som ställföreträdande blir mycket litet. Det skulle sannolikt komma att röra sig om så få personer att det inte kan anses utgöra en stabil ordning. Ställföreträdande JO tjänstgör som ovan framgått framför allt i semesterti- der och i tider mellan avgång och tillsättning av ny JO. trädande riksrevisor skulle enligt utredningens bedömning framför allt uppstå i samband med en riksrevisors avgång och tillsättningen av en ny. Det skulle alltså för en ställföreträdande riksrevisors del inte röra sig om den typ av kortare tjänstgöringsperioder som är fallet för JO, utan om längre Det kan enligt utredningen antas att det för en pensionerad riksrevisor skulle framstå som mindre lockande att ställa sig till förfogande för den typen av längre tjänstgöringsperioder. Dessa överväganden leder enligt utredningen till bedömningen att motsva- rande ordning som för JO inte kan anses tillfredställande för riksrevisorernas Man kan också tänka sig en ordning med en vald ställföreträdare för riks- revisorerna som inte är en före detta riksrevisor. Då skulle man undvika de problem som enligt redogörelsen ovan kan följa av den begränsade kretsen av Utredningen anser likväl att behovet av att få fram en till- fällig riksrevisor kan antas uppstå så sällan att det framstår som olämpligt med en permanent vald person som har beredskap för att träda in snabbt. gäller behovet, som ovan konstaterats, en möjlighet för att snabbt kunna välja en person som åtar sig uppdraget . Möjligheten att utse en tillförordnad riksrevisor Ovan har konstaterats att har behov av att kunna utse en person som tillfälligt åtar sig uppdraget som riksrevisor under det att ett förfarande för att välja en ordinarie riksrevisor äger rum. Denna person ska alltså inte ersätta en 2016/17:JO1. viss riksrevisor som har kvar sitt uppdrag utan ska tillsättas utan direkt koppling till någon av de ordinarie riksrevisorernas uppdrag. Den situation som utredningen ser behov av att undvika genom reglering, motsvarar den som av riksdagsordningen ville undvika genom sitt förslag att införa en möjlighet att välja en tillförordnad riksdagsdi- rektör (se ovan 3.3.4). Även när det i regeringens myndigheter uppstår ett be- hov av att fylla en tjänst som myndighetschef, fram till dess att en ordinarie chef kan rekryteras, löses detta normalt genom att en tillförordnad eller vika- rierande myndighetschef tillsätts (se ovan 3.3.5). Utredningen bedömer att den mest lämpliga ordningen för att tillgodose de behov som ovan redogjorts för är att det införs en möjlighet att välja en tillför- ordnad riksrevisor . En sådan ordning bör utgöra en möjlighet, inte en skyldighet. Om konsti- tutionsutskottet i samråd med kvarvarande riksrevisorer bedömer att myndig- heten kan fungera tillfredställande med två riksrevisorer eller en behöver ingen tillförordnad riksrevisor utses. Det bör i detta sammanhang påpekas att behovet av en möjlighet att välja en tillförordnad riksrevisor skulle göra sig än mer gällande om skulle besluta att minska antalet ordinarie riksrevisorer. Utredningens analys av det tredelade ledarskapet pekar, som ovan framgått (avsnitt 3.1.6), mot att den ledningsstruktur som bäst uppfyller Riksrevision- ens behov är att myndigheten leds av en riksrevisor men att även väljer två biträdande riksrevisorer. Även för det fall en sådan ordning skulle införas finns det enligt utredningen ett behov av att kunna utse en tillförordnad riksrevisor. En annan sak är att det, om den ordningen införs, också skulle kunna föreskrivas en möjlighet för riksrevisorn att förordna att en av de biträ- dande riksrevisorerna ska tjänstgöra i hans eller hennes ställe av frånvaro, t.ex. vid semester eller sjukdom, eller att den biträdande riksrevisor som är äldst i tjänst automatiskt träder in när riksrevisorn har för- hinder. Det skulle då röra sig om en funktion som närmast skulle motsvara ställföreträdande myndighetschefer i myndigheter under regeringen. Vem som kan väljas till tillförordnad riksrevisor För tillförordnade myndighetschefer i myndigheter under regeringen gäller att de ofta utses bland den befintliga personalen på myndigheten i fråga. Utred- ningen menar att det också kan vara tänkbart när det gäller . Anställda i myndigheten som kan vara aktuella, i praktiken de chefer som är närmast underställda riksrevisorerna, är sannolikt väl förtrogna med verksam- heten och kan antas ha förutsättningar för att snabbt komma in i arbetet. De kan också återinträda i sin tidigare tjänst efter det att uppdraget upphört. Upp- draget kommer då inte heller att innebära att någon annan arbetsgivare förlorar en person . Kretsen av personer som kan vara aktuella för uppdraget som tillförordnad riksrevisor bör dock naturligtvis inte inskränkas till den befintliga personalen. Även andra lämpade personer med god kunskap om verksamheten och som snabbt kan sätta sig in i arbetet bör kunna vara aktuella. att det resonemang som utredningen ovan fört om att det kan vara svårt att rekrytera ställföreträdande bland tidigare riksrevisorer inte på något sätt inne- bär att en tidigare riksrevisor skulle vara diskvalificerad från ett uppdrag som Hur en tillförordnad riksrevisor ska väljas m.m. Det är som ovan konstaterats angeläget att en tillförordnad riksrevisor vid be- hov kan tillsättas snabbt. Ett val av ordinarie riksrevisor beräknas ta minst sex månader att genomföra. I en situation där en tillförordnad riksrevisor ska väl- jas kan en sådan process möjligen snabbas på något. bedömer dock att ett förfarande där kammare ska välja en tillför- ordnad riksrevisor är alltför tidskrävande för att kunna fylla det behov som framgår av redogörelsen ovan. Ett val bör också kunna ske under tid då plenum inte ingår i planering, t.ex. . anser därför att den tillförordnade riksrevisorn bör kunna väljas av konstitu- För valet bör inte gälla någon regel om kvalificerad majoritet. En tillförordnad riksrevisor ska endast kunna väljas för en period då en riksrevisor entledigats eller av annan anledning lämnat uppdraget och någon ny inte hunnit tillträda. Det ska alltså inte kunna förekomma tre ordinarie riksrevisorer och en tillförordnad riksrevisor. Förordnandet ska bara kunna avse tiden fram till dess att en ordinarie riks- revisor valts och tillträtt. Det är viktigt att riksrevisorerna väljs genom det or- Det förfarandet bör inte kunna kringgås eller fördröjas ge- nom att en tillförordnad riksrevisor tillåts inneha uppdraget . att undvika detta skulle man kunna tänka sig att det stadgades en maximal tid för en tillförordnad riksrevisors uppdrag. Denna tid skulle i så fall vara utfor- mad för att med viss marginal tillåta beredningen av ett ordinarie val av riks- revisor, t.ex. . Utredningen anser dock att det framstår som olämpligt att binda upp på det sättet. Omständigheterna när en ny riksrevisor ska utses kan givetvis variera. I 13 kap. 7 § andra stycket RO föreskrivs att om en riksrevisor avgår ska välja efterträdare för en ny sjuårsperiod. uppgift att avgöra vad detta skyndsamhetskrav kräver i de olika situationer som kan uppkomma. En särskild situation kan vara den, som förordas i detta betänkande, att en utredning om lämpligt antal riksrevi- sorer måste få slutföra sitt arbete. I den situationen måste skyndsamhetskravet beaktas, och en utredning kan därför behöva tillsättas med kort varsel och be- Möjligheten att välja en tillförordnad riksrevisor bör inte innebära att ett ordinarie förfarande för val av riksrevisor onödigtvis fördröjs. De speciella förutsättningar som gäller för uppdraget som tillförordnad riksrevisor, framför allt att det ska röra sig om ett uppdrag på , gör enligt utredningen att det inte bör krävas information om att konstitutions- utskottet inleder ett rekryteringsarbete på samma sätt som vid ordinarie val av riksrevisor. Det bör också kunna leda till en viss tidsbesparing. Valet av tillförordnad riksrevisor behöver enligt utredningens bedömning inte omfattas av den sekretess som enligt 39 kap. 5 c § offentlighets- och sek- retesslagen (OSL) gäller för valet av ordinarie riksrevisor. till ombudsmän och riksrevisorerna bör besluta om lön och anställ- ningsförmåner för en tillförordnad riksrevisor. 3.4 Mandatperiodens längd och utformning och möjlighet till omval Utredningens bedömning: Mandatperiodens längd bör inte ändras. Det bör inte införas möjlighet till omval. Utredningen ska enligt direktiven pröva frågan om mandatperiodens längd och utformning, och även möjligheten till omval. Valet av en riksrevisor gäller enligt 13 kap. 6 § andra stycket RO från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under sjunde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av . En riksrevisor kan inte väljas om. 3.4.2 uttalanden om mandatperioden och möjligheten till omval föreslog att riksrevisorerna skulle väljas på förslag av för en mandatperiod utan möjlighet till omval. Det skulle finnas möjlighet till avsteg från bestämmelserna om mandatperi- odens längd. I ett sådant fall skulle kvalificerade beslutsregler tillämpas. Nå- gon motivering av förslaget lämnades inte.61 När tog upp förslag till behand- ling konstaterades att flera remissinstanser hade föreslagit andra mandatperi- oder. Statskontoret hade t.ex. föreslagit en sexårig mandatperiod. Enligt JO talade önskemålet om kontinuitet i ledningen för en längre sammanhängande tjänstgöringsperiod. Å andra sidan kunde det, enligt JO, finnas skäl att ge riks- dagen möjlighet att överväga frågan om tillsättande av en ny riksrevisor än . JO lyfte som exempel fram den ordning som gäller för val av JO. Ett annat alternativ som nämndes av flera remissinstanser var den ord- ning som då ofta gällde för förordnande av statliga verkschefer.62 1999/2000:RS1 s. 39. 62SOU 2001:97 s. 104. uttryckte att det var lämpligt att frågan om huruvida mandatperioden skulle vara skulle lämnas åt det fortsatta utred- ningsarbetet.63 I fråga om omval instämde utskottet endast i Riksdagskommit- téns förslag att det inte skulle finnas möjlighet till omval. utredningsbetänkande om regler för konstatera- des att en väsentlig skillnad mellan riksrevisorernas förordnandetider å ena sidan och JO:s och myndighetschefers m.fl. å andra sidan är att riksrevisorerna inte ska kunna väljas om. Det ansågs angeläget att en myndighets- ledning inte byts ut alltför ofta. Det talade enligt utredningen för att förordnan- detiden för riksrevisorerna borde vara relativt lång. gan lämnade emellertid inte utrymme för att föreslå än . Utredningen föreslog därför en mandattid samt att det, i enlighet med vad redan uttalat, inte skulle vara möjligt att välja om en riksrevisor. För att åstadkomma successiv förnyelse av myndighetsledningen föreslogs också en övergångsbestämmelse som innebar att de tre riksrevisorerna inled- ningsvis skulle väljas för perioder av olika längd.64 Regeringen65 gjorde samma bedömning som utredningen, och konstitu- tionsutskottet66 instämde i regeringens bedömning. riksrevisionsutredning konstaterade att successionsprocessen skapat problem i ledningsorganisationen och i den löpande verksamheten och att ett skifte av riksrevisor så ofta som vartannat eller kan vara svårt att hantera. Utredningen diskuterade olika alternativ för att komma till rätta med dessa problem, bl.a. möjligheten till omval av riksrevisor och en förändring av mandatperiodens längd. Det fanns dock enligt utredningen skäl som talade emot möjligheten att välja om en riksrevisor. kan återväljas finns enligt utredningen alltid en risk att hon eller han anpassar sin granskning och sitt förhållningssätt – medvetet eller omedvetet – på ett sätt som skulle underlätta ett omval. Om en omvalsmöjlighet infördes ansåg utred- ningen att det dessutom sannolikt skulle medföra att omval blev mer eller mindre automatiska med tanke på riksrevisorernas starka konstitutionella ställ- Att inte välja om en riksrevisor skulle enligt utredningen kräva mycket Utredningen diskuterade även mandatperiodens längd och möjligheten att förkorta denna i kombination med en omvalsmöjlighet. ningens sammanfattande slutsats var att det gått alltför för att då lägga fram några förslag till ändringar i successionsprocessen.67 3.4.3 JO, och myndigheter under regeringen Valet av en JO gäller enligt 13 kap. 3 § andra stycket RO från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genom- förts under fjärde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. 2000/01:KU8 s. 18. 64 SOU 2001:97 s. 104. 2001/02:190 s. 112. 2002/03:KU12 s. 16. 67 2008/09:URF1 s. 89 f. ska aldrig gälla längre än till utgången av . Valet av en ställföreträdande ombudsman gäller för av från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer. Ordningen med fyraåriga mandatperioder för JO har stått oförändrad . Det har diskuterats att förbjuda omval av en person som innehaft JO- ämbetet men någon sådan begränsning av tjänstgörings- tiden har inte bedömts lämplig.68 fullmäktigeledamöter utses av och har samma man- datperiod som riksdagsledamöterna. direktion utses av fullmäk- tige. Den består enligt 1 kap. 4 § riksbankslagen av sex ledamöter som utses för av fem eller . Omval kan ske. För att få kontinuitet i direktionen förnyas den successivt så att en ledamot väljs . Vid första valtillfället utsågs därför ledamöterna för perioder . Chefer för myndigheter under regeringen anställs av regeringen. Enligt re- geringens praxis anställs myndighetschefer som chef vid en utpe- kad myndighet för en tidsbestämd period, i normalfallet sex år.69 Om det finns ett ömsesidigt intresse av att anställningen ska förlängas kan det ske. Före det s.k. verksledningsbeslutet var det vanligt att förlängning skedde med . I verksledningspropositionen70 sammanfattades den framtida inriktningen dock så att regeringen, vid omförordnande av en myndighetschef, regelmässigt borde tillämpa en kortare förordnandeperiod, normalt . Inriktningen borde dock fortfarande vara att förordnanden sammantaget borde uppgå till . Regeringen har också i den tidigare nämnda skrivelsen om ut- nämningspolitiken anfört att ambitionen har varit att myndighetschefer bör vara verksamma i sammanlagt och att denna strävan bör gälla även i fortsättningen. En myndighetschef anställs alltså i normalfallet för vid första anställningsperioden, med möj- lighet till förlängning i ytterligare tre plus tre år.71 3.4.4 , och samt Intosais rekommendationer Den danska riksrevisorn utses för en period med möjlighet till för- längning . I är mandatperioden för generaldirektö- ren för . Mandatperioden fortgår till dess att man- datperioden för nästa generaldirektör börjar.72 Det kollegium av fem tidigare stortingsledamöter som leder den norska Riksrevisjonen väljs av åt gången. Mandatperioden påbörjas året efter val till . 68SOU 1975:23 s. 207 f. var JO:s valperiod endast . 69SOU 2011:81 s. 65 f. 1986/87:99. 71SOU 2011:81 s. 65 f. och skr. 2009/10:43 s. 7 f. och 33 f. 7210 § lagen om tjänstemän (1197/2003). I Mexikodeklarationen, som beslutats av Intosai, anges i anslutning till principen om självständighet för medlemmarna (de beslutande) i att dessa bör ges mandattider som är fastlagda och tillräckligt långa för att de ska kunna utföra sitt uppdrag utan rädsla för repressalier.73 I rekommendationerna från Intosai, International Standards of Supreme Audit Institutions (Issai),74 nämns också som exempel på good practice att ledningen för en väljs av parla- mentet för en period om sju år.75 Två frågor är som nämnts aktuella för utredningen att överväga i detta sam- manhang: mandatperiodens längd och möjligheten till omval. Frågorna är nära förknippade med varandra. Om en kortare mandattid skulle förespråkas skulle det kunna vara aktuellt att införa en möjlighet till omval. Frågan om omval bör dock ses ur riksrevisorernas och därmed Riksrevi- sionens självständighetsperspektiv. En möjlighet till omval innebär otvivelakt- igt en risk för att självständigheten försvagas eller framstår som försvagad. Blotta misstanken att en riksrevisor för att stärka sina möjligheter att bli om- vald skulle avstå från slutsatser eller rekommendationer som vore befogade, men som skulle vara besvärande för t.ex. regeringen, skulle allvarligt kunna rubba förtroendet för . En ordning med omval innebär också, så som framhölls i samband med riksrevisonsreformen, en risk för att riksre- visorerna inte framstår som självständiga även i förhållande till riksdagen.76 Förändringar som riskerar att försvaga självständighet måste undvikas. Utredningen anser därför att någon möjlighet till omval inte bör införas. Övervägandena i fråga om mandatperiodens längd bör således utgå från att möjlighet till omval saknas. Utredningen har ovan (3.4.2) redogjort för tidigare uttalanden om mandat- periodens längd. Den nuvarande mandatperioden har gällt sedan Riksrevi- sionen bildades. Av de tio riksrevisorer som slutat har dock endast två tjänstgjort en hel sjuårig mandatperiod. Det har dock inte kommit fram något som tyder på att detta skulle bero på mandatperiodens längd. Det har inte heller i övrigt framkommit någon allvarlig kritik mot mandatperiodens längd. Det bör därför krävas starka skäl för att det nu ska anses lämpligt att förändra man- datperioden. Det vore i och för sig tänkbart att gavs möjlighet att besluta om mandatperiodens längd vid valet av respektive riksrevisor och att mandatperi- oderna då skulle kunna variera, t.ex. mellan fem och . Det skulle ge riks- dagen möjlighet att välja vilken mandatperiod som passar bäst i det enskilda 73 , princip 2. 74 För en beskrivning av Intosai och Issai, se utredningens delbetänkande, 2016/17:URF1 s. 69 f. och 89 f. 75 Intosai to , principle 3. 76 Detta framfördes också som ett skäl mot omval i propositionen med förslag till regler för , prop. 2001/02:190 s. 113. fallet, beroende på riksrevisorns önskemål och det mest lämpliga med tanke på riksrevisorernas inbördes successionsordning,. En fast mandatperiod av tillräcklig längd är dock enligt utredningen av av- görande betydelse för att en riksrevisor ska känna den säkerhet i ämbetet som fordras för att han eller hon ska kunna agera självständigt och ge uttryck för obekväma slutsatser (jfr Mexikodeklarationen, se avsnitt 3.4.4). En ordning med varierande mandatperioder kan också medföra en risk att val av mandatperiod för en viss riksrevisor uppfattas som en inbördes rangordning mellan riksrevisorerna. Det bör också påpekas att en sådan ordning sannolikt inte innebär att man kommer ifrån problemet med att riksrevisorer lämnar upp- draget . En tänkt successionsordning kan således ändå komma att rubb- bas. Sammantaget anser utredningen att övervägande skäl talar för att behålla den nuvarande mandatperioden. 3.5 Behovet av karenstid Utredningens förslag: En möjlighet till karens bör införas för den riksre- visor som lämnar sitt uppdrag. Frågan om eventuell karens, bedömning av karenstidens längd samt eventuell ersättning ska prövas av en nämnd. De närmare formerna för regleringen bör utredas vidare i ett annat samman- hang. Utredningen har i uppgift att pröva om det bör finnas en karenstid efter att ha varit riksrevisor. I prövningen ska utredningen beakta de förslag som Utredningen om vissa villkor för statsråd och statssekreterare lämnat. Utredningen har utrett förut- sättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om, respektive åta sig, vissa typer av anställningar och uppdrag.77 Utredningen överlämnade sitt betänkande, Karens för statsråd och statssekreterare, i januari 2017.78 3.5.2 Regleringen av riksrevisorernas självständiga ställning I 13 kap. 5 § andra stycket RO föreskrivs att en riksrevisor inte får inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevi- sorns självständiga ställning. I betänkande och i den efterföljande propositionen an- förs att en riksrevisor inte kan inneha vissa uppdrag om de kan rubba förtro- endet för riksrevisorns självständighet.79 En riksrevisor kan inte vara medlem av eller regeringen, men inte heller inneha andra befattningar eller uppdrag om de skadar förtroendet för . Det är t.ex. otänkbart för en riksrevisor att ha en ledande ställning eller vara styrelseledamot i en myndighet eller ett statligt aktiebolag eller en statlig stiftelse som Riksrevi- sionen ska eller får granska. Enligt propositionen är det emellertid inte möjligt att uttömmande ange vilka uppdrag som en riksrevisor inte kan inneha. kravet på riksrevisorernas självständighet kräver i och för sig viss återhållsam- het vad gäller bl.a. bisysslor, men ett absolut förbud bör inte krävas. förbud skulle även innebära en nyordning när det gäller personer i myndig- Enligt propositionen är ett effektivare sätt att ha verk- ningsfulla regler om jäv och ett tillfredsställande kontrollsystem. När det gäller tidigare innehav av uppdrag bör en person som har haft en post med ett bestämmande inflytande över viktiga delar av statens verksamhet ha lämnat uppgiften tydligt bakom sig för att kunna komma i fråga som riks- Även om det är möjligt för ett tidigare statsråd att bli riksrevisor är en direkt övergång från regeringen till knappast lämplig enligt Riksdagsstyrelsen har senare uttalat att kretsen av personer som kan komma i fråga för val till riksrevisor är större än vid val till ombudsmän och att riksrevisorerna i huvudsak torde rekryteras från positioner i samhället som liknar de från vilka regeringens myndighetschefer rekryteras.81 Vad som beskrivits avser förutsättningarna för att vara valbar till riksre- visor och för att inneha uppdraget. Förtroendet för ämbetet kan emellertid även påverkas av om riksrevisorn efter mandatperioden ingår ett anställnings- eller