urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — Vidare ska utredningen se över kravet på redovisning av granskningar som passerat det förberedande stadiet och om det finns skäl att förtydliga riksda- gens krav på när och hur ska redovisa granskningar för riksda- gen. 2.1.5 Vissa förhållanden vid I direktiven anges att ledning består av riksrevisorerna, i vil- kas uppdrag det ingår att företräda myndigheten utåt och att det därutöver finns bestämmelser i arbetsordning om i vilken form Riksrevi- sionen företräds externt. Utredningen ska analysera hur före- träds externt. Vidare anges i direktiven att utgångspunkten i granskningen är att ärendena beslutas av respektive riksrevisor. Utredningen ska analysera frågor om dele- gering från riksrevisorerna och vem som beslutar om revisionsrapporter inom både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Utredningen ska också överväga om nu gällande jävsregler är tillräckliga när det gäller verksamheten vid . Utredningen ska beakta forskning om när det är påkallat. Ut- redningen bör också överväga om det finns skäl för den att ta del av relevanta lösningar i andra länder på de frågor som utredningen ska hantera. I utred- ningsarbetet bör utrymme ges för att hämta in experters synpunkter inom ak- tuella områden. I budgetpropositionen för 20153 anförde regeringen att den avsåg att låta utreda regeringens utvärderingsresurser och deras organisering. En översyn av omfattningen av regeringens utvärderingsinsatser och av hur dessa bör orga- niseras bereds inom . Utredningen ska följa arbetet i utredningen under regeringen, och vid behov samråda med den samma. Utredningen inledde sitt arbete och antog namnet riks- revisionsutredning. överlämnade utredningen ett delbetänkande, Översyn av – grundlagsfrågor4. I detta slutbetänkande över- lämnar utredningen förslag i övriga delar. Sammanträden med utredningens ledamöter och experter har under den sammantagna utredningstiden ägt rum vid elva tillfällen. 2014/15:1 utg.omr. 4 2016/17:URF1. Samtliga f.d. riksrevisorer, förutom , har intervjuats bl.a. om effektivitetsrevisionens uppdrag och oberoende, tillsynen av den årliga re- visionen samt för- respektive nackdelar med ett tredelat ledarskap. revisionens personalorganisationer, Saco-S och ST har ombetts redovisa orga- nisationernas erfarenhet av ordningen med tre riksrevisorer. Utredningen har intervjuat ordföranden samt vice ordföranden i det parla- om rådets funktion och verksamhet. Även ordföranden i till ombudsmän och riks- revisorerna har intervjuats inom ramen för utredningen. Utredningen har lagt ut tre uppdrag. Ett sådant om effektivitetsrevisionens uppdrag har genomförts av f.d. revisionsrådet . om granskningsrapporternas kvalitet har genomförts av docent . Ett uppdrag om effektivitetsrevisionens genomslag har genomförts av f.d. re- hölls även ett seminarium om effektivitetsrevision- ens uppdrag, kvalitet och genomslag. Förutom ledamöter från kon- stitutionsutskott och finansutskott var de tre riksrevisorerna inbjudna till semi- Vid seminariet deltog forskare från olika discipliner i en paneldiskus- sion: , docent i företagsekonomi vid , , professor i nationalekonomi vid , Marga- reta , professor i vetenskapsteori vid , ting, docent i statskunskap vid samt , docent i statskunskap vid . Även medarbetare från Riksre- visionen var inbjudna att närvara. Vid seminariet redovisades de rapporter som utredningen beställt, och som fogas till detta betänkande som bilagor, av re- Utredningen har även samrått med Utredningen om regeringens analys- och Betänkandet är disponerat på följande sätt. I kapitel 1 lämnar utredningen de författningsförslag som är motiveras av utredningens förslag, och i kapitel 2 ges en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete. I kapitel 3 redovisas utredningens bedömningar när det gäller frågeställ- ningar kring riksrevisorerna och regleringen av deras uppdrag, och i kapitel 4 behandlas de frågeställningar som rör förhållandet mellan och Riks- revisionen. I kapitel 5 behandlas tillsyn och kvalitetssäkring av och dess verksamhet. Effektivitetsrevisionens kvalitet och genomslag analyseras i ka- pitel 6. Utredningens analys och förslag när det gäller effektivitetsrevisionens upp- drag behandlas i kapitel 7. 5 Fi 2017:06. I kapitel 8 behandlas vissa övriga frågor i uppdraget, såsom externt före- träde, delegation från riksrevisorerna, jäv och bisysslor samt redovisning av granskningar som passerat det förberedande stadiet. Utredningens bedömning av konsekvenser av utredningens förslag framgår av kapitel 9. Utredningens författningskommentar redovisas i kapitel 10. De särskilda yttranden och reservationer som inkommit när det gäller ut- redningens förslag redovisas i kapitel 11. är en del av kontrollmakt. uppdrag är att granska genomförandet och resultatet av statliga insatser genom effekti- vitetsrevision och årlig revision. Förutom detta bedriver en omfattande internationell verksamhet. Effektivitetsrevision innebär granskning av hur effektiv den statliga verksam- heten är. Granskningen omfattar de statliga insatserna och tar framför allt sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resul- tatet. Inom effektivitetsrevisionen publiceras ett trettiotal rapporter. Inom årlig revision granskas de statliga myndigheternas årsredovisningar. Revisionen bedömer, i enlighet med god revisionssed, om årsredovisningarna är tillförlitliga, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer tillämpliga föreskrifter och beslut. granskas cirka 240 årsredovis- ningar, och i de fall myndigheterna är skyldiga att lämna delårsrapporter grans- kas även dessa av . internationella verksamhet omfattar bl.a. ett internationellt utvecklingssamarbete som syftar till att stärka kapaciteten hos revisionsmyn- digheter i utvecklingsländer så att dessa kan utföra revision i enlighet med in- ternationella standarder. samarbetar med revisionsmyndig- heter i ett dussintal bilaterala projekt i , och östra . Riks- revisionen är också medlem i flera internationella samarbetsorgan och har där- igenom täta kontakter med olika systerorganisationer, och tar även emot inter- nationella besök och förfrågningar. Myndigheten biträder även Europeiska revisionsrätten i arbetet med att granska användningen av EU-medel i . är, i enlighet med värdlandsprincipen, revisor i ett antal internationella organisationer med säte i . Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning redovi- sas i en granskningsplan. De viktigaste iakttagelserna vid effektivitets- revisionen och den årliga revisionen redovisas därefter i en årlig rapport som behandlas av . lämnar dessutom en uppföljningsrap- port om resultatet av granskningsverksamheten inom såväl effektivitetsrevi- sion som årlig revision. lämnas även en uppföljningsrapport om Förutom detta redovisar sin verksamhet i myndighetens års- redovisning som överlämnas till och behandlas av finansutskottet. leds av tre riksrevisorer. Deras ansvar och uppgift framgår av regeringsformen och instruktionen för . En av riksrevisorerna är riksrevisor med administrativt ansvar. Riksrevisorn med administrativt ansvar svarar för den administrativa led- ningen av myndigheten genom att se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvi- sande sätt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. har kontor i , och . hade myndigheten cirka 340 anställda, varav inom årlig re- vision och inom effektivitetsrevision. av de anställda arbetar enbart inom den internationella verksamheten medan arbe- tar inom avdelningen för verksamhetsstöd. har sju avdelningar. Förutom avdelningen för effektivitetsre- vision, avdelningen för årlig revision och den internationella avdelningen be- står myndigheten av HR-avdelningen, kommunikationsavdelningen, rättsav- delningen samt avdelningen för verksamhetsstöd. Dessutom finns vid myndig- heten riksrevisorernas stab. Avdelningarna leds av en avdelningschef, som liksom stabschefen är un- derställd riksrevisorn med administrativt ansvar. Enheterna leds av enhetsche- fer med rapporteringsansvar till avdelningscheferna. 2.4.3 Anslag och kostnader anvisade medel för anslaget 1:15 uppgick till , medan de anvisade medlen för anslaget 1:5 : internationellt utvecklingssamarbete uppgick till 50 miljoner kronor.6 Enligt uppgick kostnaderna till 370 miljoner kro- nor. Utav dessa hänfördes till den årliga revisionen (166 mil- joner kronor), () till effektivitetsrevisionen och () till den internationella verksamheten samt () till nationellt revisionsorgan7. har även skickat transfereringar (bidrag) på inom det in- ternationella utvecklingssamarbetet. För varje mandatperiod väljer parlamentariska råd som ska verka för samråd och insyn i verksamhet. Rådet ska följa granskningsverksamheten, och riksrevisorerna ska redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs för rådets ledamö- ter. Därutöver kan riksrevisorerna redovisa principiella och viktiga föränd- ringar av t.ex. verksamhetens inriktning, ansvarsfördelning och organisation för rådet. Innan ett beslut om anslag på statens budget för fattas ska riksrevisorn med administrativt ansvar även presentera förslaget för Riks- revisionens parlamentariska råd. Rådet består av en riksdagsledamot från varje partigrupp i , dvs. Enligt lag ska det även finnas ett vetenskapligt råd vid som bidrar med råd i sakfrågor och frågor om metoder och metodutveckling. Le- damöternas uppdrag är att ge synpunkter av mer principiell art på Riksrevi- sionens verksamhet utifrån bedömningar av genomförda granskningar. Leda- möterna kan också lämna förslag på granskningsfrågor som de anser att Riks- revisionen bör ta sig an. Det vetenskapliga rådet är även ett forum för diskus- sion av aktuella frågeställningar i forskning och i andra sammanhang som är av relevans för verksamhet. Rådet bestod 2017 av nio leda- möter som representerade olika vetenskapsområden och olika expertkun- skaper. 7 Nationellt revisionsorgan innebär aktiviteter inom omvärldsriktad verksamhet, t.ex. inter- nationell samverkan inom Intosai, Eurosai, nordiskt samarbete, riksrevisorernas externa ak- tiviteter och medverkan på konferenser och seminarier. Nationellt revisionsorgan omfattar även aktiviteter som rör obligatoriska uppgifter såsom vetenskapliga rådet, , årlig rapport och uppföljningsrapport. 3.1 Ordningen med tre riksrevisorer Utredningens analys: En analys av hur ordningen med tre riksrevisorer har fungerat efter den förändrade uppgiftsfördelningen visar att det tredelade ledarskapets nackdelar överväger dess fördelar. En översyn av ledningsstrukturen bör genomföras. Enligt 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen (RF) leds av tre riksrevisorer. I andra stycket föreskrivs att riksrevisorerna självständigt beslutar vad som ska granskas med beaktande av de bestämmelser som finns i lag. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Enligt 13 kap. 9 § RF meddelas ytterligare bestämmelser om Riksrevi- sionen i riksdagsordningen och i annan lag. Utredningen har i uppdrag att klarlägga hur ordningen med tre riksreviso- rer, varav en med administrativt ansvar, fungerat. Fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen ska övervägas. Utredningen ska även överväga uppgiftsfördelningen mellan riksreviso- rerna. Om det också fortsättningsvis bör finnas en administrativt ansvarig riks- revisor ska utredningen överväga om, och i så fall på vilket sätt, den rollen bör förstärkas i förhållande till de andra riksrevisorerna. Utredningen ska överväga om en ordning liknande den för JO, med en chefsjustitieombudsman, bör in- föras för . föreslog 2000 att skulle ledas av en riks- revisor.8 Under remissbehandling av Riksdagskommit- téns förslag framförde revisorer och Statskontoret att revisions- myndigheten borde ledas av ett kollegium som gemensamt besitter beslutsbe- fogenheten över revisionsrapporterna. JO pekade i sitt remissvar på att erfa- renheterna av en modell med fyra valda ombudsmän, varav en administrativ chef, var mycket goda.9 I betänkande 2000/01:KU8 godkände riktlinjerna för en förändrad revision under . Av betänkandet framgår omständig- heter som talade för att den nya revisionsmyndigheten skulle ledas av fler än 1999/2000:RS1 s. 39. 2000/01:KU8 s. 13. Enligt utskottet skulle det vara lämpligt att antalet personer i myndighetens ledning var tre, för att uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Ut- skottet anförde vidare att utskottet inte var berett att ställa sig bakom en ord- ning som innebar ett krav på gemensamma beslut när myndighetsledningen består av flera personer. Det är inte en lämplig ordning att bedömningar i en granskningsrapport eller om lämpliga granskningsobjekt är föremål för majo- ritetsbeslut, menade utskottet.10 JO pekade i sitt remissvar på möjligheten att överväga en lösning liknande den modell som gäller för ombudsmän. Modellen innebär att granskningsverksamheten utförs helt självständigt av de fyra av valda ombudsmännen, medan myndigheten i administrativt hänseende leds av den av dem som utsett till chef. ansåg att den nya revisionsmyndigheten borde ledas av tre personer med självständig beslutsbefogenhet för var och en av dem, me- dan de administrativa frågorna kunde avgöras kollegialt eller av endast en av dem, med stöd av en delegationsmöjlighet. Ett alternativ var enligt utskottet att en av de tre tjänsterna inrättas som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för ombudsmän. Beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde närmare övervägas i det fortsatta utredningsarbetet, menade utskottet.11 I proposition 2001/02:73 föreslog regeringen, i enlighet med be- slut med anledning av betänkande 2000/01:KU8, att det i regeringsformen skulle föreskrivas att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . biföll regeringens förslag i denna del.12 Förslag om den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna kom att behandlas i betänkandet Regler för (SOU 2001:97) samt i den påföljande proposition 2001/02:190. Förslagen re- dovisas närmare i avsnitt 3.1.3. Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp riksrevisionsreformen. Utredningen behandlade det tre- delade ledarskapet och kom fram till att föresatserna med ett tredelat ledarskap (mindre sårbarhet och bredare kompetens utan förlorad tydlighet och effekti- vitet) inte hade infriats fullt ut.13 Tredelningen hade skapat en svag besluts- kompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr över- byggnad inom organisationen. De omfattande bytena av riksrevisorer, så ofta som vartannat och , hade också skapat problem i den löpande verksamheten och dragit kraft ur organisationen, eftersom det tar relativt lång 2000/01:KU8 s. 18. 2000/01:KU8 s. 18. 2001/02:KU25. 132008/09:URF1 s. 87 f. tid för en tillträdande riksrevisor att inrätta sig. Trots olika initiativ från riks- revisorernas sida fungerade inte systemet med den tredelade ledningen i alla delar i enlighet med intentionerna bakom reformen, menade utredningen. Fördelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen: -kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd -delat ansvarstagande. Nackdelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen: -svårt att komma överens -resurskrävande i organisation och tid. Utredningen ansåg dock, mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu hade verkat en hel sjuårig mandatperiod, att det var för tidigt att föreslå genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. Utredningen föreslog vissa korrigeringar vad gäller riksrevisorernas ställning och uppgiftsfördelning. Dessa redovisas i avsnitt 3.1.3. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag i fråga om riksrevisorer- nas ställning förordade flera remissinstanser en mer omfattande översyn av ledningsformerna, och att endast en riksrevisor borde leda myndigheten. Vissa remissinstanser framförde att utredningens förslag om en korrigering av riks- revisorernas ställning och uppgiftsfördelning i och för sig var ett steg i rätt riktning men inte tillräckligt. Andra remissinstanser menade att förslaget inte skulle bidra till en förbättring, utan snarare det motsatta. ansåg att en lösning med en riksrevisor var att föredra framför den ordning som ut- redningen föreslog. Utredningens intervjuer med tidigare riksrevisorer Inom ramen för den nu pågående utredningen har intervjuer genomförts med samtliga f.d. riksrevisorer.14 Riksrevisorerna har i dessa intervjuer belyst både för- och nackdelar med det nuvarande systemet med tre riksrevisorer. Tre riksrevisorer innebär enligt de intervjuade en möjlighet att komplettera varandra kompetensmässigt och skapa en allsidig belysning av olika fråge- ställningar. Ledningsstrukturen med tre riksrevisorer innebär att en eventuell jävssituation kan lösas relativt enkelt, och tre riksrevisorer ger en starkare or- ganisation i situationer av motgång, vilket kan förekomma i samband med granskning av andra verksamheter. Den ursprungliga idén med rullande man- datperioder för riksrevisorerna var att en sådan ordning skulle bidra till att skapa kontinuitet i ledningsfunktionen och ett institutionellt minne. finns det enligt riksrevisorerna tydliga nackdelar med systemet. Tre riksrevisorer kan innebära olika synsätt vad gäller ledarskap, olika ut- gångspunkter för granskning samt olika syn på kvalitet m.m. Konstruktionen kräver ett samarbete mellan riksrevisorerna och att alla tre är överens om t.ex. organisationens utformning. Konstruktionen förutsätter också att den admi- nistrativt ansvariga riksrevisorn förstår att samråda med de övriga. Tre riksre- visorer kan uppfattas som ett otydligt ledarskap gentemot personalen och i samband med externa kontakter. Det omfattande antalet byten av riksrevisorer, som bl.a. de rullande mandatperioderna har bidragit till, har påverkat kontinu- iteten i verksamheten negativt och inneburit viss ineffektivitet. Utformningen av ledningsfunktionen är dessutom unik i förhållande till andra myndigheter, men även i förhållande till andra länders revisionsmyndigheter. Sammantaget uttryckte flertalet riksrevisorer att det antagligen är enklare med endast en riksrevisor och att det är den mest realistiska ledningsformen . Vid en förändring till en riksrevisor bör dock en eller två biträdande riksrevisorer övervägas för att säkerställa en stark organisation. Om Riksre- visionen leds av endast en riksrevisor måste en väl fungerande delegationsord- ning utformas, bl.a. för att säkerställa en oberoende granskning. 3.1.3 Uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning Frågan om den administrativa ledningen, och arbetsfördelningen mellan riks- revisorerna, behandlades vid myndighetens bildande i betänkandet Regler för Riksrevisionen15 samt i den påföljande propositionen16. I propositionen föreslogs ändringar i riksdagsordningen, en lag med in- struktion för , en lag om revision av statlig verksamhet samt ett antal följdändringar i andra lagar. Utgångspunkten var att finna en form för den administrativa ledningen som fullt ut beaktar kravet på riksrevisorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten. skulle Riksre- visionen ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt för att kunna genom- föra sin uppgift. Av propositionen framgår att det inte var helt enkelt att förena dessa båda aspekter. När en riksrevisor ska bestämma hur en viss granskning ska genomföras är t.ex. de ekonomiska resurserna av betydelse. Enligt propositionen finns det bl.a. av praktiska skäl, och med hänsyn till de anställda och andra som kommer i kontakt med myndigheten, motiv för att en person bör företräda myndigheten i vissa frågor. En av riksrevisorerna fö- reslogs därför, utöver sina ordinarie uppgifter, få ett administrativt lednings- ansvar. I utredningen och propositionen uppmärksammades även att om det admi- nistrativa ledningsansvaret utövades av den riksrevisor som var äldst i tjänst 2001/02:190. kunde det komma att växla så ofta som vartannat eller vid skifte av riksrevisor, vilket ansågs vara mindre lämpligt. För att motverka en sådan utveckling föreslogs att skulle besluta om vem av riksrevisorerna som ska ha de administrativa ledningsuppgifterna och att valet inte självklart ska falla på den som haft ämbetet längst tid. När det gäller den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna föreslogs sammanfattningsvis följande17: –Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om fördelningen av gransknings- områden mellan sig. –Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. –Beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde enligt den fördel- ning riksrevisorerna fastställt är en angelägenhet för varje riksrevisor en- sam. Innan de bestämmer sina granskningsplaner bör de samråda inbördes. Riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. –Riksrevisorerna ska besluta gemensamt i administrativa frågor, men riks- revisorerna får besluta att vissa ärenden ska avgöras av den av riksreviso- rerna som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . –I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden föreslogs att riksreviso- rerna ska besluta var för sig, men att den årliga rapporten ska beslutas ge- mensamt. delade regeringens bedömning att riksrevisorernas be- slut om vad som ska granskas ska redovisas i en sammanhållen gransknings- plan, även om var och en av riksrevisorerna beslutar inom sina gransknings- områden, sedan han eller hon samrått med de båda andra riksrevisorerna om vad som ska granskas. Det är enligt utskottet angeläget att den enskilda riks- revisorns självständighet respekteras som det är viktigt att Riksre- visionen är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i rikt- ning mot tre separata delar.18 biföll utskottets förslag. I en framställning från riksrevisorerna, 2005/06:RRS28, föreslogs vissa ändringar i bestämmelserna för . Ett syfte var att säkerställa att utvecklas som en sammanhållen myndighet utan att inskränka respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina gransknings- områden. Förslaget innebar ett förtydligande av dels vilka beslut i gransk- ningsverksamheten som riksrevisorerna ska fatta gemensamt respektive sam- råda om, dels vilka beslut som ska redovisas i granskningsplanen. hämtade in ett yttrande från Lagrådet, som pekade på vissa oklarheter i förslaget. Utskottet var inte heller berett att ställa sig bakom en ordning som innebär att granskningens huvudsakliga inriktning ska beslutas gemensamt. Utskottet föreslog att riksrevisorerna ska besluta inom 2001/02:190 s. 116 f. 2002/03:KU12 s. 14. sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning gransk- ningen ska ha, att de ska samråda med varandra samt att riksre- visorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. Utskottet påminde sam- tidigt om sitt tidigare uttalande, att det är viktigt att är en sam- manhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas mot tre separata delar. Utskottet underströk också att den ordning som utskottet föreslog inte hindrar att besluten redovisas i en sammanhållen granskningsplan.19 Enligt delbetänkande visade erfarenheterna av verksamhet att de ursprungliga föresatserna med det tredelade ledarskapet inte infriats fullt ut, som utredningen gjorde bedöm- ningen att det var för tidigt att föreslå en genomgripande förändring i lednings- organisationen. De erfarenheter utredningen hämtat in, och de problem som konstaterats, ledde dock till att vissa förändringar föreslogs.