urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — Några motiv för de angivna rekvisiten redovisas inte i förarbetena till den ursprungliga bestämmelsen. De förefaller vara konstruerade utifrån de tre för- samlingar som kammarens val avser, i huvudsakligt syfte att formulera en hu- vudbestämmelse till vilken tilläggsbestämmelserna om valen till respektive församling kunde fogas (förs. 2002/03:RS1 s. 30, bet. 2002/03:KU15). Applicerar man de tre rekvisiten på kontrollgruppen för Europol måste den internationella överenskommelsen vara och EUF-fördraget, ily- delseenligtLissabonfördraget.DessafördragförutserEuropolsomettunions- organochenkontrollavEuropolsomutförsavEuropaparlamentetundermed- verkan av de nationella parlamenten. För Europols inrättande och kontrollen av Europol förutsätts emellertid en sekundär unionsåtgärd, dvs. Denna kan i sig inte anses vara en internationell överenskommelse men den kan härledas till en sådan. Kontrollgruppen får anses utgöra en inno- vation av EU-lagstiftaren. En rad andra varianter för kontrollens utförande kunde vara möjliga. Varken i fördragen eller i Europolförordningen anges att bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en delegation. Att ett antal riksdagsleda- möter har rätt att delta framgår först av uttalande. Detta uttalande saknar i sig rättslig verkan men kan via Europolförordningen härledas till förpliktelser i fördragen. Det torde dock ha varit möjligt för EU- talmanskonferensen att enas om en annan modell där t.ex. de nationella parla- menten som kollektiv lät sig representeras i kontrollgruppen av något eller några parlament. Frågan om de nationella parlamenten ska ses som kollektiv eller var för sig i förhållande till i det interparlamentariska EU-samarbetet är återkommande. kan t.ex. anses ha gett ut- tryck för en kollektivistisk syn genom sitt uttalande om att det är rimligt att medlemsstaterna har en större representation än i kontroll- gruppen, under det att den modell som då föreslogs innebar två medlemmar från vardera nationellt parlament och tio från (utl. 2016/17:JuU23). Hur det än är med den saken anger inte heller EU- talmanskonferensens uttalande att inom sig ska välja deltagande le- damöter. Det tredje rekvisitet, att delegationen ska avse en mellanfolklig organisa- tion, är somsagt relaterat till det första rekvisitet. Detta skulle leda framtill att Europeiska unionen skulle vara den mellanfolkliga organisationen i samman- hanget. Europol är ett unionsorgan, så i någon mening kan ett sådant synsätt vara gångbart men det förefaller ändå vara en väl långtgående slutsats. Europol är en juridisk person med egen rättskapacitet som får ingå internat- ionellaavtalinomramenförsinbehörighetochsinauppgifter(Europolförord- ningen artikel 62, prop. 2009/10:13, s. 8). Därmed kan Europol uppfattas vara 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU ett rättssubjekt enligt folkrätten. Det får dock ändå anses vara tveksamt om I detta ligger något av en paradox. högre utvecklingsnivå i och med inrättandet av det direktvalda Europaparla- mentet, fristående från medlemsstaternas nationella parlament. mentariska samarbetet som ändå pågår inom EU kan därmed aldrig, hur ut- vecklat det än blir, på ett enkelt sätt passa in i riksdagsordningens beskrivning med mindre än att en parallell parlamentarisk församling skrivs in i EU:s för- som väljs av kammaren kan det noteras att det för och forsavtal och i stadgar omatt inomsig ska väljarepre- het och samarbete i () är det dock inte lika tydligt uttryckt. stadga som parterna till slutakten års antog i uppdrag till parlamenten i de deltagande staterna att utarbeta formerna för Det gjorde parlamenten i följande år då försam- lingen höll sitt första möte. Församlingen har sedan preciserat formerna i sin Någon tydlig bestämmelse om att församlingens medlemmar ska utses genom val inom de deltagande parlamenten har inte kunnat identi- Detta exempel synes tyda på att det finns visst svängrum i de rekvisit som ställs upp i riksdagsordningen för val av delegationer till mellanfolkliga Delegationer som utses av talmannen Jämfört med bestämmelsen om delegationer som väljs av kammaren är be- stämmelsen om delegationer som utses av talmannen (13 kap. 19 §) an- Här anges såväl procedur som tillämpningsområde i hu- Paragrafens utformning antyder att man inte sett framför sig att ytterligare tillämpningar ska läggas till. Bestämmelsen tycks framför allt vara motiverad av att vissa delegationer eftersom den inte låg i linje med den roll riksdagsstyrelsen bör ha som förvalt- ningsmyndighetsstyrelse (2012/13:URF3 s. 239). I stället lades beslutet hos talmannen på nominering av partigrupperna och efter samråd med grupple- Helt konsekvent är dock inte detta resonemang eftersom även delegationen till Natos parlamentariska församling, enligt nämnda förarbeten, tidigare ut- sågs av riksdagsstyrelsen och denna delegation inte omnämns i den nya be- stämmelsen om delegationer som utses av talmannen. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU avgör hur delegationen ska utses Det finns ingen uttrycklig internationell eller annan förpliktelse för att delta i den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen förEuropol. Det kan dock hävdas att det finns underförstått. Det kan däremot inte hävdas att det finns något krav på att deltagande riksdagsledamöter ska utses på ett visst sätt. Det är en fråga helt upp till att avgöra. Rättsliga bestämmelser och övriga uttalanden talar inte entydigt för en viss metodförhurriksdagenskautseledamötertillkontrollgruppen.Iprincipfinns tre alternativ. Deltagande ledamöter kan utses av kammaren genom val inom ,avtalmanneneftersamrådmedgruppledarnaelleravberörtutskott. De två första alternativen innebär en reglering av förfarandet. Det skulle antagligen vara möjligt att foga en reglering av kontrollgruppen till befintliga bestämmelser i riksdagsordningen om delegationer till mellan- folkligaorganisationer.Detkandockifrågasättasomdetvorelämpligtattgöra detutanenmeromfattandeöversynavdessabestämmelserdärdedelegationer som regleras, och kanske även några ytterligare som inte regleras, tas i beaktande. En eventuell reglering bör därför göras i en separat paragraf. Att i en ny parallell bestämmelse föreskriva ytterligare delegationer som utses av talmannen torde enbart komma i fråga om en något annan procedur för detta angavs jämfört med den som finns i dagens reglering. Det är svårt att se framför sig vilken denna andra procedur skulle vara och hur den skulle mo- tiveras. I praktiken handlar frågan således om huruvida deltagande ledamöter ska utses genom val av kammaren eller av det närmast berörda utskottet. Det sak- nas skäl som entydigt talar för det ena eller det andra alternativet. Svaret blir därför en bedömning av vad som anses mest lämpligt utifrån hur man ser på kontrollgruppenskaraktär och på deltagande i dess verksamhet. En möjlighet är också att för stunden avstå från en reglering av delegationen i avvaktanpåslutförandetavkontrollgruppensetableringsprocessmenhålladet öppet för att införa en sådan reglering. 5.5.6 Uppgifter om riksdagsledamöters deltagande i EU- konferenser Inbjudningar till interparlamentariska EU-möten inkommer normalt brevledes till talmannen och via representant vid EU:s institutioner. Sekreta- riatet EU-samordning vid kammarkansliet handlägger inledningsvis mötena, med undantag för Cosac som handläggs av . Inbjudning- arna överlämnas till berört eller berörda utskott som inom sig utser deltagande ledamöter. För GUSP/har talmannen beslutat om delega- tionens numerär och partimässiga sammansättning. Ledamöters deltagande belastar respektive utskotts budget. För GUSP/finns dock en särskild budgetpost. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU –2016 bjöds riksdagsledamöter in att delta i 329 interparlamen- tariska möten inom ramen för EU-samarbetet.26 Riksdagsledamöter deltog vid 260 () av dessa möten. Fördelningen över år är förhållandevis jämn. Det handlar om ett trettiotal möten och ett tjugotal med deltagande av Vid de 260 interparlamentariska EU-mötena har sammanlagt 242 olika riksdagsledamöter fyllt 577 platser. 7 ledamöter har deltagit i 10–18 möten 23 ledamöter har deltagit i 5–9 möten var. 81 ledamöter har deltagit i 2–4 möten och 131 ledamöter har deltagit i bara ett möte. De 577 platserna har till fyllts av manliga ledamöter och till av kvinnliga. När det gäller den partimässiga fördelningen har S och M deltagit lika (212 respektive 211) och tillsammans upptagit nära tre fjärde- delar av riksdagsledamöternas platser. Vidare har MP, C och L deltagit i lika omfattning (33, 33 respektive 35 gånger). KD har deltagit 23 gånger, SD 18 och V 12. Ser man till perioden , under vilken SD haft riksdagsman- dat, är mönstret likartat även om platserna fördelar sig mer spritt. ledamöter har stått för det största deltagandet, sam- Därefter kommer ledamöter från fi- nansutskottet och utrikesutskottet med vardera . minnas om att och dessa två utskott är de som huvudsakligen berörs av de institutionaliserade interparlamentariska EU-konferenserna Co- sac, SESS och GUSP/GSFP. Lägst deltagande har ledamöter från utbildnings- utskottet, kulturutskottet och socialutskottet (3, 5 respektive 7 gånger). skott har deltagande ledamöter i princip (FiU, JuU, UU, FöU, MJU, NU och AU) medan kulturutskottets och utbildningsutskottets ledamöter bara något enstaka år berörts av ett interparlamentariskt . När det gäller Cosacs plenarsammanträden har med något undantag 5–6 ledamöter från deltagit. 2010–2014 och 2014–2018 t.o.m. har sammanlagt 30 olika ledamöter deltagit för av deltagandet. Enbart en av dessa ledamöter har under en del av perioden ingått i presidium. 18 ledamöter har deltagit bara en gång. Vid samtliga 13 plenarsammanträden har det funnits en eller flera deltagande ledamöter som varit ledamot eller suppleant i fi- skottet, försvarsutskottet, miljö- och jordbruksutskottet eller näringsutskottet har deltagit 6–7 gånger. Ingen gång har en ledamot som varit leda- mot eller suppleant i socialförsäkringsutskottet eller utbildningsutskottet del- har de deltagande ledamöternas anknytning till fackut- 26 Sammanställningen baseras på EU-samordningens förteckningar över utskottens utgående resor.Underdet svenska EU-ordförandeskapet hösten2009 ordnade sex möten för vilka det saknas uppgift om deltagande. Dessa inkluderas i det sammanlagda antalet möten och möten med deltagande av riksdagsledamöter. De inkluderas dock inte i uppgifterna om antalet deltagande ledamöter eller den partimässiga och utskottsmässiga fördelningen. talmanskonferensens möten är inte inkluderade i uppgifterna. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU Se bilaga 8 för sammanfattande tabeller över deltagandet. Kostnaderna för riksdagsledamöters deltagande i interparlamentariska EU- möten har varit . Som jäm- förelse kostar deltagandet i de interparlamentariska församlingarna, inklusive bidragen till dessa, (redog. 2016/17:RS1 s. 18 och 22). Kommitténs förslag: Riksdagsordningenskaupplysaomattriksdagenge- nom utskottens och ledamöter deltar i det interparlamenta- riska samarbetet inom EU. Kommitténs bedömning: Utskotten och bör själva be- stämma vilka ledamöter som ska delta i interparlamentariska möten. LedamötersomdeltariinterparlamentariskaEU-mötengördetsompar- tiföreträdare och inte som företrädare för utskotten eller . Riksdagenkaninteutfärda mandattilldeltagandeledamöter,ochdessaför- väntas agera så att det inte kan uppfattas som att binds vid ett ställningstagande. Ett undantag utgörs av ställningstaganden i formella frå- gor såsomstadgeändringar och finansiella åtaganden somi någongrad bin- der och som kräver viss förankring. Deltagande ledamöter bör vid behov få ett underlag i förväg. De bör återkoppla till sitt utskott eller till från mötet samt upprätta enkla noteringar från mötet för arkivering. Utskottens kanslier bör ge stöd till deltagande ledamöter i praktiska frå- gor och med sakupplysningar. har ett omfattande och aktivt interparlamentariskt en- gagemang. En betydande del av detta engagemang utgörs av det interparla- mentariska samarbetet inom ramen för medlemskap i . Denna del är i huvudsak väl urskiljbar från övriga interparlamentariska sam- arbete. Det betyder dock inte att det interparlamentariska samarbetet inom EU skiljer sig så från det övriga interparlamentariska samarbetet att det är motive- rat med en fundamentalt annan syn på eller hantering av detta samarbete jäm- fört med övrigt interparlamentariskt samarbete. Kommitténs uppdrag är be- gränsat till det interparlamentariska samarbetet inom EU men överväganden i denna del kan inte göras helt isolerat från det interparlamentariska samarbetet i övrigt. Enligt bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fun- gerande union genom att bl.a. delta i det interparlamentariska samarbetet mel- lan medlemsstaternas nationella parlament och med . I en särskild bestämmelse kopplad till fördraget anges att och 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU de nationella parlamenten tillsammans ska bestämma hur ett effektivt och re- gelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas (artikel 9 i protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen). ytterligare en bestämmelse anges möjliga uppgifter för en specifik interparla- mentarisk , Cosac (artikel 10 i protokollet om de nationella par- lamentens roll i Europeiska unionen). En liknande bestämmelse för den s.k. finns i det till anslutande fördraget om sta- bilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen. Enligt kommittén kan dessa fördragsbestämmelser uppfattas som att det i någon mån vilar en förväntan på , som nationellt parlament, att delta i samarbetet mellan de nationella parlamenten och med . Kommitténs redovisade genomgång av deltagande i det interparla- rimligen måste förstås som att med marginal lever upp till en sådan Det är dock inte bara en kvantitativ fråga. är att deltagandet i det interparlamentariska samarbetet inom EU kan ha ett värde för utskotten och i fråga om informationsinhämtning, nät- verksarbete och erfarenhetsutbyte med övriga deltagare. Det interparlamentariska samarbetet inom EU har under tid som medlemsstat utvecklats i en riktning mot ökad institutionalisering genom fler permanenta konferenser med fastare uppgifter och arbetsformer. stitutionaliserade konferenser har delvis, men långt ifrån helt, ersatt ett mer lösligt och nätverksbetonat samarbete på utskottsnivå. Det finns därmed delar av det interparlamentariska samarbetet inom EU som till sin form påminner om parlamentariska samarbete i övrigt. Mot bakgrund av den förväntan på som fördragen kan sägas ge uttryck för och utskottens och ledamöters aktiva engagemang, anser kommittén att det är en brist att deltagande i det interparla- mentariska samarbetet inom EU inte på något sätt kommer till uttryck i riks- För att åtgärda denna brist föreslår kommittén att deltagandet synliggörs genom en allmänt utformad bestämmelse i 7 kap. riksdagsordningen, där ut- nom att bestämmelsen formuleras mer allmänt kan den omfatta samtliga for- pekas ut som viktigare än någon annan. Det bör anges i bestämmelsen att deltar genom utskottens och ledamöter i det interparlamentariska samarbetet mellan de na- parlamenten i EU:s medlemsstater och med . sätt markeras att delegationer till olika interparlamentariska EU-möten utses över nivån på engagemang. Det bör vara fullt möjligt för utskotten och att utse ett färre antal deltagare än vad enligt en konferens stadgar eller en inbjudan har rätt till. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU Kommittén noterar att talmannen efter samråd med gruppledarna har fattat beslut om antalet deltagande riksdagsledamöter och den partimässiga fördel- ningen mellan dessa för två av de institutionaliserade EU-konferenserna men inte för de andra två. Besluten har inte motiverats närmare. Enligt kommittén bör utskotten kunna ansesbäst skickade att fastställa den mest ändamålsenliga sammansättningen av sina delegationer. Talmannen och gruppledarna bör följaktligen enbart involveras om utskotten upplever att uppgiften är proble- matisk. Kommittén bekräftar giltigheten i det synsätt som etablerades inför EU- medlemskapet om att det är partiföreträdarna i utskotten och , ochinteutskottenochEU-nämndensomriksdagsorgan,somstårbakomeven- tuella åsiktsyttringar som framförs i interparlamentariska sammanhang. Utta- landen från sida förutsätter alltjämt beslut av kammaren. De riks- dagsledamöter somdeltar i dessa sammanhang kan i sitt handlande inte bindas tillettställningstagandefrånriksdagenellernågotriksdagsorgan,menärsjälv- klartoförhindradeattbaserasittagerandepåsådanaställningstaganden.Enligt kommittén kan det finnas fördelar med att en riksdagsledamot i sådana fall klargör att åsiktsyttringen baseras på ett ställningstagande av eller något riksdagsorgan. får det förutsättas att deltagande ledamöter agerar i det interparlamentariska EU-samarbetet på ett sådant sätt att det inte kanuppfattassomattriksdagenpånågotsättbindstillettbeslutellerenstånd- punkt. Ställningstaganden i formella frågor såsom inbjudningar till möten på riks- dagens vägnar, stadgeändringar och finansiella åtaganden har tidigare kunnat hanteras, vilket framgår av kommitténs genomgång. Ställningstaganden i så- dana formella frågor som innebär att i någon grad binds kräver viss förankring. I genomgången beskrivs hur agerande vid etableringen avGUSP/,SESS-konferensenochdengemensammaparla- mentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för brottsbekämp- ning(Europol)harförankrats.Dethardåhandlatomattiförhandlingsliknande situationer försöka påverka utvecklingen av det interparlamentariska EU- samarbetetienriktningsomriksdagenönskar.Kommitténkonstaterarattriks- dagen har kunnat hantera dessa situationer genom att talmannen och utskotts- ordföranden har framfört gemensamt diskuterade synpunkter i sina respektive interparlamentariska samarbetsorgan, och i något fall har synpunkterna t.o.m. baserats på vad som framförts i ett av kammaren behandlat betänkande eller utlåtande. Ett sådant förfaringssätt får enligt kommittén ansesutgöra etablerad praxis och kan stå som modell för liknande situationer . som kommittén bekräftar synsättet att riksdagsledamöter som deltar i interparlamentariska sammanhang normalt sett deltar som partiernas företrädare i utskotten och vill kommittén påtala vikten av att deltagande ledamöter vid behov ges ett underlag i förväg, och att återkoppling görs till det utskott som beslutat om deltagandet eller till om nämnden beslutat omdeltagande. Även annan informationsspridning kan vara aktuell, särskilt i de fall frågorna berör flera utskott eller . 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU kommittén bör enkla noteringar från deltagande ledamöter om vad som före- varit vid mötet arkiveras i anslutning till det skriftliga underlaget för mötet. Det är av stor vikt att deltagande ledamöter får stöd, både i praktiska frågor och genom sakupplysningar som motiveras av mötesprogrammet. bör huvudsakligen tillhandahållas av utskottens och EU-nämndens kanslier. representant vid EU:s institutioner kan i mån av tid ge ett kom- pletterande praktiskt stöd på plats vid möten i . Avslutningsvis vill kommittén särskilt framhålla betydelsen av det ömsesi- diga informationsutbyte som sker i kontakten mellan riksdagsledamöter och tas via partigrupperna. Även utskotten kan ha intresse av att för sin informa- tionsinhämtning om viktigare förslag och deras behandling i EU ha kontakt 5.6.1 deltagande i kontrollgruppen för Europol ska regleras Kommitténs förslag: ska för varje valperiod välja fyra ledamö- ter i en delegation till den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen förEuropeiskaunionensbyråförsamarbeteinombrottsbekämpning(Euro- pol). Delegationen ska lämna en årlig redogörelse till . Kommitténs bedömning: EU-samordningen vid kammarkansliet bör ansvara för sekretariatsstödet till delegationen till den gemensamma parla- mentariska kontrollgruppen för Europol. I det föregående har kommittén behandlat övergripande engage- mang i det interparlamentariska samarbetet inomEU. I detta avsnitt behandlas den särskilda frågan om den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Euro- pol).Kommitténbedömerattdettatillsynsorganskiljersigiviktigaavseenden från övriga interparlamentariska EU-organ och nätverk. För det första innebär förankringen i den bindande och direkt tillämpliga Europolförordningen att mankantalaomettåtminstoneunderförståttEU-rättsligtkravpåriksdagenatt delta i kontrollgruppens verksamhet. För det andra utgör kontrollgruppen ett tillsynsorgan med uppgifter som sträcker sig bortom det otvungna informa- tions- och erfarenhetsutbyte som präglar det interparlamentariska EU- samarbetet i övrigt. Enligt kommittén talar detta för att deltagande i kontrollgruppen bör regleras särskilt. Kommittén har övervägt möjligheten att komplettera bestämmelserna om delegationer till mellanfolkliga organisationer i 13 kap. riksdagsordningen med bestämmelser om deltagande i kontrollgruppen. Kommittén har inte uteslutit att det skulle vara möjligt men bedömer att de nuvarande be- stämmelserna i så fall måste bli föremål för en bredare översyn, vilket ligger 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU utanför kommitténs uppdrag. I stället förordar kommittén att det införs en ny paragraf om en delegation till kontrollgruppen i samma kapitel men under den befintliga rubriken som tillsätts genom val av . Det bör i paragrafen anges att ska välja fyra ledamöter i en dele- gation till kontrollgruppen. För att säkerställa kontinuitet i delta- gande bör delegationen väljas för valperiod. Det föreslås också att delegationen ska lämna en redogörelse för sin verksamhet till riksda- gen. Rapporteringsskyldigheten till är en naturlig följd av att dele- gationen väljs av . För valet bör enligt kommittén de allmänna be- stämmelserna om val inom i 12 kap. riksdagsordningen tillämpas. Det betyder bl.a. att valet ska beredas av valberedningen och normalt ske med gemensam lista. Suppleanter ska väljas till samma antal som de ordinarie de- legationsledamöterna, och delegationen väljer inom sig en ordförande och en eller flera vice ordförande. I tidigare riksdagsbehandlingar när det gäller kon- trollgruppens sammansättning har det anförts att ut- talandeomattvarjenationelltparlamentskakunnanomineraupptillfyramed- lemmar innebär att ett parlament kan avstå från att nominera fler än två med- lemmar och att det därmed finns en möjlighet att hålla nere kontrollgruppens storlek,vilketansettsvaraviktigtfördessfunktion.Medhänsyntilldettaanser kommittén att delegationen ska ha möjlighet att från fall till fall komma över- ens om att anpassa delegationens storlek så att enbart två eller tre ledamöter deltar vid ett möte i kontrollgruppen. Genom regleringen av kammarens val av delegationen och kravet på en årlig redogörelse till skapas enligt kommittén en önskvärd tydlighet och öppenhet när det gäller deltagande i kontrollgruppen. Den år- liga redogörelsen, som omfattas av motionsrätten, säkerställer också att dele- gationens och kontrollgruppens verksamhet regelbundet behandlas av riksda- gen. Genom kammarens val markeras att delegationens medlemmar har hela förtroende att agera som de finner lämpligt inom ramen för kon- trollgruppens uppdrag. Kommittén bedömer att det kan vara väsentligt för de- legationens medlemmar att känna detta förtroende i det löpande arbetet. Delegationen bör beredas tillgång till särskilt sekretariatsstöd. Med hänsyn till att delegationen väljs av kammaren anser kommittén att det vore lämpligt attEU-samordningenvidRiksdagsförvaltningenskammarkanslifåransvarför att ge delegationen sekretariatsstöd, med bistånd av de utskottskanslier som närmast berörs av verksamheten. Vid EU-samordningen finns nödvändig bak- grundskunskap om kontrollgruppen. Där finns även funktionen re- presentant vid EU:s institutioner, somkan vara viktig när det gäller att ta emot och förmedla information om kontrollgruppens verksamhet.