urf · H5A5URF2d2 · 2018-02-15 00:00:00 — Möjligen ligger lösningen här i att ha ett både kontextuellt, och därmed också temporalt förhållningssätt. Revisionen måste urskilja vad som är det politiskt signifikanta i politiken. Innebörden av detta är att , eller snare de tre riksrevisorerna, måste tolka var denna gräns ska dras vid varje särskilt tillfälle. Ett sådant förhållningssätt innebär att beslut inte alltid ska ses som ingångsvärden. kan de ses som redskap för att nå något som , med en rimlig tolkning, kan uppfattas tillmäta ännu större politisk signifikans. 184 Denna normativa syn diskuteras i betänkande Att styra staten (SOU 2007:75). BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Effektivitetsrevision innebär att något bedöms, och bedömningar sker alltid i förhållande till något. En mängd problem som effektivitetsrevisionen möter hänger därför samman med det som vi kan tala om som ”normkomplexet”.185 Olika kriterier kan vara uttalade eller icke-uttalade, de kan härröra från olika källor, de kan vara generella eller specifika och de kan gälla det som görs eller det man vill uppnå med det som görs. Vilka kriterier som revisionen baserar sina bedömningar på är självklart av stor betydelse inte bara för den som granskas utan också för den som är mottagare av granskningen. Innan diskussionen förs vidare ska det framhållas att de olika synsätten på effektivitetsrevision kan påverka argumentationen kring olika bedömningskriterier. Detta innebär dock inte att de olika uppfattningar som i kapitel 5 beskrevs som kunskaps- eller kontrollinjen, är förknippade med varsin uppsättning av bedömningskriterier. Oavsett syn på effektivitetsrevisionen är det svårt att undvika frågor som rör varifrån effektivitetsrevisionen ska hämta sina normer, hur den ska hantera politiska mål, innebörden av economy, efficiency, effectiveness och deras relation till andra kriterier. har fått sitt uppdrag av . Det är därför rimligt att i en diskussion om effektivitetsrevisionens bedömningskriterier börja med två centrala frågor. En fråga gäller i vilken utsträckning revisionen behöver ”hänga upp” sina bedömningskriterier på vad explicit sagt. Den andra frågan är om effektivitetsrevisionen kritiskt kan pröva det sagt. Med andra ord: Är beslut sakrosankta för en revision under ? Inte sällan kan explicita kriterier hämtas från behandling och beslut gällande en viss verksamhet. Detta sker bland annat genom att mål som ska gälla för en verksamhet ställs upp. Det finns en inte helt kristallklar gräns mellan dessa mål och de krav som ställt på förvaltningens verksamhet, till exempel genom regeringsformen och förvaltningslagen. Mål kan ses som ett sätt att beskriva det man vill uppnå. Målet innebär ofta någon form av förändring, men det kan också handla om att en befarad förändring ska undvikas. Målen är en central del i politiska dokument, i offentliga utredningar, propositioner och så vidare. Det är dock inte fråga om en nymodighet som introduceras som en del av moderna administrativa styrsystem, till 185 Normer används här som synonymt med ordet krav. (NE) ger ursprunget i det latiska no’rma med betydelsen rättesnöre, regel och fortsätter att tala om att norm betyder handlingsregel, påbud eller om hur något bör vara beskaffat. Dock, fastslår NE, kan det också handla om det ”normala” eller godtagna beteendet i till exempel en social grupp; konvention, praxis. Krav och normer kan alltså ses som synonymer, det handlar med andra ord om kriterier med vars hjälp vi kan bedöma något – för att hämta in ytterligare en av de innebörder ger. Krav kan möjligen uppfattas som något mer aktivt och kanske mer operativt än normer. Någon ställer upp ett krav, någon kräver medan normer kan ”växa fram” och kanske är de överordnade rättesnören från vilka kraven formuleras. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET exempel programbudgetering, mål och resultatstyrning eller 1980-talets . Mål kan förstås finnas på olika nivåer. Vi kan tala om mål i relation till den enskilde skoleleven men också i förhållande till i stort. Målen kan, vilket kanske är det vanligaste i politiska sammanhang, gälla något som politikerna vill ska ske i samhället. Målen kan vara inriktade på förhållanden i myndigheten, till exempel att personalen ska ha en viss kompetens eller på myndighetens prestationer. Det senare kan till exempel vara att en viss mängd ärenden ska ha hanterats . Den statliga uttrycker det något mera tekniskt då den konstaterar att mål kan avse ”olika produktionsfaktorer, produktionsprocessen, prestationerna och de yttre effekterna av verksamheten”.186 Många mål gäller en specifik verksamhet. Ofta kan dock en rad olika verksamheter ha samma mål, och de politiska beslutsfattarna har då utgått från att till exempel ett visst problem måste attackeras med flera olika verksamheter. Vissa mål kan dock vara generella och gälla all statlig verksamhet. Det finns en omfattande diskussion om målens funktion i olika former av styrning. En omfattande, och delvis kritisk diskussion, fördes till exempel av . På vilket sätt revisionen kan omvandla beslut till bedömningskriterier är inte självklart. Här ska fem problem tas upp som i vart fall torde påverka möjligheterna att mekanistiskt bedöma statlig verksamhet i relation till hur väl olika mål nås. Ett första problem är att många mål som gäller skeenden ”ute i samhället” handlar om att peka på i vilken riktning de politiker som formulerat målen vill att samhället ska utvecklas och vad man ser som missförhållanden. Sådana mål kan dock ibland handla om problem som samhället kanske alltid kommer att brottas med, även om målen kläds i en språkdräkt som säger att problemen ska lösas, hinder undanröjas och så vidare. Revisionen kommer därför alltid att kunna konstatera en diskrepans mellan de förändringar som skett och det som borde ha skett när den bedömer statlig verksamhet i perspektiv av dessa mål. Att bedöma en statlig verksamhet utifrån sådana mål innebär att revisionen utgår från en ”perfektionsnorm”. Den bristande måluppfyllelsen kan konstateras även i de fall de konkreta verksamheterna är synnerligen väl genomförda. Det kommer därför alltid att vara möjligt att konstatera att det inte görs tillräckligt för att förverkliga dessa mål, att medlen inte är tillräckligt kraftfulla och att resurserna är otillräckliga. Det andra problemet är hur revisionen ska förhålla sig till konflikter mellan mål och oklara förhållanden mellan mål. Det är rimligt att sådana konflikter föreligger, det är också rimligt att prioriteringar mellan mål inte alltid anges. För effektivitetsrevisionen skapar detta problem, men lösningen kan rimligen inte vara att effektivitetsrevisionen kräver att politikerna alltid ska ange vilka mål som är viktigast och vilka som är mindre viktiga och vilka restriktioner som finns. 186 , s. 179. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Det tredje problemet är att en alltför stark fokusering på målen innebär att viktiga granskningsfrågor exkluderas och verksamheter därför kan komma att granskas endast partiellt. De effekter av en statlig verksamhet som inte ligger inom ”målområdet” beskrivs inte sällan som bi- eller sidoeffekter. bruk kan, som i olika sammanhang tidigare berörts, skapa intrycket av att dessa effekter är mindre betydelsefulla. Inget hindrar dock att huvuddelen av de ef- fekter en statlig verksamhet ger upphov till ligger utanför ”målområdet”, något som tas upp i en artikel av sedan.187 Detta är en i högsta grad praktiskt fråga som också kan få politiska implikationer. som president framhöll att en utvärdering visade att effekterna av det av tidigare administrationer startade programmet Head Start var extremt svaga blev det startpunkten på den förmodligen mest omfattande debatten gäl- lande utvärdering av en politisk insats. En del av debatten gällde statistiska Debatten kom dock också att gälla vilka mål och typ av effekter som var viktiga att föra in i en utvärdering. Den efterföljande debatten ledde till att programmet behölls och fortfarande finns kvar.188 Ett fjärde problem, som kan ha ett samband med det diskuterade pro- blemet, är att målen ibland kan vara en ”skrivningskompromiss” snarare än ett uttryck för de faktiska strävandena med en statlig verksamhet. vara överens om själva åtgärden, om vad staten ska göra, men ha helt olika uppfattningar om varför. Skillnaden i uppfattningar kan vara värdemässig, men också ha sin grund i olika uppfattningar om de kausala sambanden, som i sin tur kan ha olika orsaker, mellan den statliga verksamheten och vad den kan leda till. Ett femte problem har berörts tidigare avsnitt (kap. 4). och kraftfulla målen är, desto svårare blir det att bedöma vad just den statliga verksamheten betytt för de effekter som följt. För att uttrycka det brutalt är det långt ifrån alltid utvärdering med någon precision kan klargöra effekterna av reformer som syftar till att påverka ”långa skeenden”. Att påstå att en verk- samhet är bristfällig därför att målen inte uppnåtts är alltså inte rimligt, lika lite som det kan hävdas att en verksamhet är bra bara därför att de uppnåtts. nås målen som det kan konstateras att den statliga verksam- heten bedrivits som avsett var. Mycket tydde till exempel på att just detta var förhållandet med en av 80-talets stora satsningar på energihushållning inom industrin; utan den statliga verksamheten hade målen uppnåtts ”ännu mera”.189 För att kunna bedöma om en verksamhet varit framgångsrik i förhållande till uppsatta mål används i många utvärderingar effekter som inträffar tidigare i den tänkta effektkedjan som indikatorer på det man egentligen vill uppnå. konstaterande, i en sådan utvärdering, att en verksamhet varit framgångsrik är dock korrekt enbart givet att det tänkta kausala sambandet mellan det som an- vänds som en indikator och det längre fram liggande målet är korrekt. 188 En mängd framställningar finns om diskussionen om utvärderingen av Head Start. använts och 1972. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET 7.5.2 Bedömningskriterier förutsätter inte mål De problem som här diskuteras innebär att det inte är okomplicerat att omvandla mål till revisionella bedömningskriterier; det är minst av allt en mekanisk process. Revisionen har också att hantera det motsatta fallet, där bedömningskriterier inte kan härledas från mål eller krav som fastställts av genom lagstiftning. Intentionerna kan härledas genom att man utgår från det konkreta beslut som fattats. Genom själva åtgärden, eller i detta fall beslutet om åtgärden, kan vi tolka avsikten. Ett beslut i om att ge bidrag till kommunerna för att stimulera dessa till antimobbningsinsatser kan utan större svårighet tolkas som en ambition att minska frekvensen av mobbning eller att motverka en tänkbar ökning av mobbning. Ett mål, oavsett hur detta formulerats, torde här inte skapa större klarhet om vad vill med sitt beslut än vad som kan härledas redan från beslutet om själva bidraget. Det som behandlats är bedömningskriterier som kan härledas från beslut i . Det finns emellertid också bedömningskriterier som bygger på vad som kan beskrivas som en dubbel presumtion. Revisionen måste rimligen utgå från att för sin del utgår från att regeringen, och dess förvaltning, följer ett antal olika etiska och yrkesmässiga normer. Här är det alltså fråga om krav som vanligen inte omnämns i olika beslutsdokument. Grundläggande etiska normer: Det finns en rad normer i samhället både av mer generell karaktär och av partikulär art som det måste förutsättas att staten också följer. I vissa fall är det till och med så att angett att de faktiskt ska gälla i staten. De allmänna rättsregler som beslutat ska gälla samhällslivet i övrigt, får det till exempel tas för givet att anser också ska gälla inom staten, till exempel att löften har en viss giltighet. Praxis eller sedvänja: Om till exempel relationen mellan institutioner och organisationer har präglats av vissa former kan dessa anses ha lett till vissa berättigade krav på de olika parternas uppträdande i denna relation, oavsett om de kodifierats genom direkta beslut och formella regler. För att konkretisera detta: Regeringens propositioner innehåller sammanställningar av inkomna remissvar, i de fall ett förslag föregåtts av till exempel en kommitté vars förslag remissbehandlats. Detta är dock inte något som särskilt beslutat om, till exempel genom en lag.190 Det får dock förutsättas att därmed kan antas ha ett berättigat krav, till följd av denna praxis, att få veta vad remissinstanserna har sagt. Inomprofessionella eller yrkesmässiga krav: Det kan antas att , och regeringen, utgår från att de uppgifter som lämnas till underordnade organ ska fullgöras på bästa möjliga sätt – givet de resurser som ställs i anspråk – även om eller regeringen inte själva kan ange vad detta innebär. Om till exempel datasäkerheten i en myndighet granskas så måste detta rimligen ske utifrån den kunskap som i olika expertmiljöer finns om risker och hur dessa 190 Däremot är det reglerat att regeringen ska återge lagrådets synpunkter. 9 kap. 2 § RO. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Om pengar anvisas till byggandet av en bro, för att ta ett över- tydligt exempel, så förutsätts till exempel att denna ska byggas med en teknik så att den inte rasar. Användandet av detta slag av bedömningsgrunder ställer dock revisionen inför olika utmaningar. På vissa områden är det relativt lätt att identifiera vad som kan ses som professionella krav, på andra områden avse- nämndes att det även är möjligt att ställa en motsatt fråga: Är det möjligt för att frångå det sagt eller till och med kri- tisera vad beslutat. Hur sakrosankta är beslut för revis- Ett möjligt svar ligger alltså i det som tidigare sades om politisk signi- Det är svårt att tänka sig att revisionen skulle kritisera valet av medel om det är just detta som haft stor politisk signifikans. Om däremot valet av medel haft liten eller ringa politisk signifikans öppnar det för revisionen att påpeka att val av medel bör tas upp till förnyad prövning. dragningar som här måste göras blir därmed något som ytterst måste avgöras av riksrevisorerna i kraft av det särskilda förtroende de fått av . Förutsättningar som bedömningskriterier. är det orimligt att förvänta sig att revisionens bedömning av en verksamhet kan gälla hur fram- gångsrik verksamheten har varit i förhållande till de längre bort liggande mål angett för verksamheten. En lösning blir då att utifrån observationer av sådant som det är möjligt att säkert uttala sig om, dra slutsatser också om hur verksamheten bidragit till dessa längre bort liggande mål. kas är således faktorer som antas vara förutsättningar för att verksamheten ska bli framgångsrik, med andra ord ses förutsättningarna som indikatorer.191 Om det handlar om en kampanj för att få till stånd bättre miljö genom effektivare energianvändning så kan uppmärksammande av information eller kunskaps- förändringar användas som en indikator på att kampanjen varit framgångsrik. Denna typ av förutsättningsresonemang behöver inte bara gälla så kallade En indikator på att undervisning har god kvalitet (som dock för- väntas leda också till yttre effekter) kan vara lärarnas pedagogiska förmåga, som i sin tur kan antas öka om rektor har bra pedagogiskt ledarskap, vilket i sin tur påverkas av statliga program för att utbilda rektorer. visionens granskningar kan vi finna en rad föreställningar om vad som är för- utsättningar för en bra statlig verksamhet och implicita antaganden om detta. Att titta på förutsättningar behöver inte vara fel. Antagandena om de kau- sala relationerna kan prövas ur olika vetenskapliga perspektiv, vissa antagan- den kan vara naturvetenskapliga, men många antaganden handlar om hur män- niskor eller sociala system fungerar. Beslut om en viss statlig verksamhet kan till en del bygga på sådana antaganden, men också ha olika värdemässiga ut- På revisionen ställs kravet att den måste klargöra sina egna un- derliggande kausala antaganden. Det framstår som problematiskt om inte re- visionen redovisar och troliggör sambandet mellan det den faktiskt kunnat ob- servera och det den uttalar sig om. 191 När vi talar om indikatorer kan vi mena olika saker, men detta bortses från . BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Denna diskussion togs upp av i den skrift som gavs ut i samband med att den svenska funnits med och som redaktörer. Leeuws undersökning gäller förhållandena och han reserverar sig för att situationen kan ha förändrats efter 2005. Det material han presenterar gäller de underliggande teorierna i Algemene Rekenkamers granskningar, alltså teorier om den verksamhet som granskas och bygger både på egna och andras undersökningar. Leeuw utnyttjar bland annat en tidigare undersökning av Put, som avsåg rapporter utarbetade både av Algemene Rekenkamer och National Audit Office i . Leeuw menar att ingen teoretisk förankring presenterades i rapporterna för valet av vad som granskas och bedömningskriterier i granskningarna. Leeuw påpekar att de antaganden som en granskning bygger på ofta inte är explicita. I så måtto visar Leeuws analys på bristande transparens. De villkor eller uppfattningar som fanns inom Algemene Rekenkamer om vad som ledde till måluppfyllelse eller effektivitet framgår inte av deras rapporter. En effekt av denna brist på transparens är att rapporterna är svåra att pröva för utomstående. Någon form av forskningsinsats krävs för att rapportens vederhäftighet ska kunna bedömas. Leeuw menar också att när antaganden i efterhand rekonstrueras framgår det att Algemene Rekenkamer inte utnyttjat aktuell forskning.192 Några liknande undersökningar har inte gjorts av granskningar. Den har dock uppmärksammats i den kvalitetsbedömning som en grupp Uppsalaforskare genomförde 2015 inom ramen för så kallade cold reviews som genomförts vid ett antal tillfällen . Gruppen framhåller vikten av att de ”antaganden om kritiska mekanismer och vad som är ’förutsättningar för’ en effektiv målrealisering görs tydliga och trovärdiga”.193 Många antaganden som förekommer i granskningar gäller inte substansfrågan utan föreställningar kring sådant som styrning, målformuleringar etc. Le- euws diskussion handlade också i hög grad om sådana antaganden. Dessa antaganden kan beskrivas som metaantaganden om styrning och processer. De är också viktiga i den svenska effektivitsrevisionen. Även om det inte finns forskning om vilka de är och hur de presenteras i granskningsrapporter, kan det noteras att det togs upp i en promemoria utarbetad inom 2011 på uppdrag av riksrevisorerna. I promemorian framhölls att det i rapporterna förekom ”underliggande normer kring styrning som kan problematiseras i ljuset av olika omvärldsförändringar”.194 En anledning till att dessa metaantaganden inte förefaller att ha diskuterats inom revisionen är kanske, och detta har berörts tidigare, att de ”passat” revisionen. Dessa föreställningar har varit en del i ett större förvaltningspolitiskt idékomplex som i viss mån kan sägas ha tjänat och gynnat revisionen. Det kan konstateras att den statliga revisionen, inte bara den svenska, kommit att uppträda som en entreprenör för vissa förvaltningspolitiska idéer. 192Leeuw 2014, s. 193Uppsala Universitet 2015, s. 7. 194Riksrevisionen 2011, s. 41. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET valt att inte kritiskt analysera dessa utan i stället låta dem utgöra ett slags ram- verk för sin verksamhet. Om centrala antaganden om olika mekanismer inom organisationer eller i samhället i stort inte klargörs i effektivitetsrevisionens granskningar påverkas möjligheterna för utomstående att förstå det som sägs, men kanske också ef- fektivitetsrevisorernas egen förståelse av det som granskas. 7.5.3 De tre E-na; economy, efficiency, effectiveness Benämningen effektivitetsrevision framstår som historiskt korrekt – möjligen bättre än man var medveten om när man inom dåvarande RRV valde bort den tidigare benämningen förvaltningsrevision. knöts förvaltningsrevisionen till de föreställningar om ekonomisk effektivitet som var centrala i programbudgeteringen. Mot denna bakgrund var det naturligt att förvaltningsrevisionen i redan från början såg effektivitet som sitt kärnvärde. Så var också fallet i till exempel . och visar att man också i talade om Value for Money och framhåller att The Audit Commission ”demonstrated a firm commitment […] to promote the gospel of the 3E […] and to develop VFM studies”.195 Detta är alltså den historiska bilden. Kravet på effektivitet, i bred mening, framstår också som centralt ur ett förtroendeperspektiv. De resurser som tillförs det offentliga har ytterst uppstått genom att vi, i vår egenskap av skattebetalare, avstått från dem. De som anförtrotts dem måste därför använda dem så klokt som möjligt. Innan detta diskuteras ska vi här först diskutera innebörden av de tre E:na. Inte heller i engelskspråkig litteratur är det självklart vad dessa står för. Pollitt och Bouckaert påpekar att ”despite (or perhaps because of) the frequency of their usage, one should not assume that such terms always have the same meaning. On the contrary, we are aware of a wide range of meanings, both precise and vague, being attached to these central elements in ’performance vocabulary’ ”.196 Economy handlar om kostnaderna för det vi vanligen talar om som input i en produktionsprocess, det som tillförs processen. Innebörden av economy beskriver som ”obtaing the best possible terms under which resources are obtained”.197 Det enklaste exemplet är förstås att material som används i verksamheten ska köpas så billigt som möjligt med hänsyn till kvalitetsaspekten. Intosai:s Guidlines on Central Concepts for Performance auditing definierar economy som ”minimising the costs of resources. The resources used have to be available in due time, of appropriate quantity and quality, and at the best price”.198 195 och 1993, s. 57. 196 Pollitt och Bouckaert, 2004, s. 106. 197 1997, s. 50. 198 Intosai 2016b. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET När vi talar om efficiency intresserar vi oss för relationen mellan det som tillförs processen (input) och det som kommer ut från den. Att sträva efter efficiency innebär alltså ”ensuring that maximum output is obtained from the resources employed or that minimum resources are used to achieve a given level of output service”.199 Denna relation kan uttryckas på olika sätt, och vi talar ofta om kvoter som till exempel säger något om produktiviteten. Om detta har det funnits omfattande diskussioner som både gällt en rad olika mättekniska problem (till exempel vid jämförelser över längre tidsperioder) och en rad andra aspekter. Dessa ska dock inte diskuteras i detta sammanhang. Det ska dock sägas att om en bedömning görs av efficiency ingår någon form av föreställning om ett slags bästa möjliga relation givet till exempel en viss teknisk nivå. I denna genomgång av ord och termer bör vi dock observera en oklarhet kring efficiency. Bör efficiency enbart ses som relationen mellan input och output eller kan vi tänka oss att även faktorer som förklarar denna relation ingår i en bedömning av efficiency? Barzelay menar att en ”efficiency audit examines organizational functions, processes and program elements to evaluate whether inputs are being transformed into outputs in an optimal way, especially with regard to costs”.200 Andra forskare ger dock efficiency en snävare innebörd, till exempel har med flera, i en studie av den svenska effektivitetsrevisionen, menat att efficiency enbart handlar om själva relationen mellan input och output, och följdriktigt ser han effektivitetsrevision inriktad på de verksamhetsprocesser som kan påverka relationen mellan insatta resurser och mängden prestationer som en särskild revisionstyp.201 Intosai:s riktlinjer ger utrymme för olika tolkningar: ”The principle of efficiency means getting the most from the available resources.