urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — svarande parlamenten någon form av urval av viktigare förslag för vilka par- lamenten granskar regeringens ställningstaganden fortlöpande under hela EU- Bara sju parlament uppger att de inte gör något urval utan att de granskar regeringens ställningstaganden till alla förslag. Fyra av dessa, däribland , granskar regeringens ställningstaganden fortlöpande un- der lagstiftningsprocessen medan tre av parlamenten begränsar sin granskning till regeringens position till det ursprungliga förslaget. och i vilka av dessa som utskottet bör ge regeringen ett mandat. I fråga om sammanträdesfrekvensen uppger det stora flertalet parlament att regeringens positioner normalt granskas vid åtminstone ett fack- eller EU- ning motiverar sammanträden mer sällan och i inget fall mindre än ett sam- För att ringa inparlamentensställning i förhållande till sinregering ställdes frågor om vilken information de tar emot, i vilken form och i vilket skede av Knappt hälften av parlamenten får information innan reger- ingen intar en position i rådet. Ett tiotal parlament får en skriftlig förklaring om regeringens position i samtliga ärenden medan ungefär lika många får det i ett urval av viktigare förslag. Bara nio parlament, däribland , upp- ger att regeringen måste ha ett mandat innan den tar ställning i rådet. parlament får återrapporter om den ståndpunkt som regeringen har intagit i I två tredjedelar av de svarande parlamenten finns det krav på att den an- svariga ministern ska närvara när regeringens ståndpunkt granskas i EU- vanligare är att det framgår av lägre rankad lag, arbetsordningar, överenskom- melser eller konstitutionell praxis. 2.4.1 Parlamentens formella styrka och faktiska aktivitet De nationella parlamentens enkätsvar som redovisats ovan visar på den stora mångfald som råder i parlamentens arbetssätt, men också på inslag som med viss variation ändå framträder som mer utbredda än andra. Svaren ger emel- lertid inte mer än i bästa fall en vag bild av hur stark parlamentens formella ställning är i hanteringen i EU-frågorna och hur aktiva parlamenten är. Det senaste och kanske mest ambitiösa bidraget för att kasta ljus över dessa frågor har gjorts i ett EU-omfattande forskningsprojekt, Observatory of Parli- aments after the () som sammanställt och jämfört data över parlamentens institutionella styrka och aktivitet.4 I ett index för institutionell styrka har en sammanvägning gjorts av parla- mentens tillgång till olika typer av information, organisatorisk förmåga att hantera denna information och tillgängliga verktyg för att forma och kontrol- lera regeringens förhandlingspositioner. I ett annat index för parlamentens ak- tivitet i EU-frågorna sammanvägs uppgifter om antalet utfärdade mandat till regeringen, antalet EU-utskottsmöten och deras längd med adderade poäng beroende på fackutskottens uppgift i EU-frågorna, genomförda kammardebat- ter, antalet motiverade yttranden och yttranden i den politiska dialogen samt slutligen regeringschefens närvaro vid sammanträden. Jämförelsenmellanparlamentensinstitutionellastyrkaochderasaktivitets- nivå visar ett relativt starkt positivt samband. De parlament som har bäst for- mella förutsättningar är också de som är mest aktiva och tvärtom. Det finns dock betydande variationer i sambandet om aktivitetsindexet bryts ned i dess olika indikatorer. Parlamenten, i synnerhet de som är mest aktiva, tenderar att fokusera sin verksamhet på en typ av aktivitet. Detta har lett forskarna till att identifiera fem olika kategorier av parlament. Den första kategorin utgörs av s.k. granskare som ägnar mycket tid åt EU-frågor utan att detgesuttryckikammardebatterellerförsökattpåverkaregeringenellerkom- missionen. En andra grupp av parlament kategoriseras som debattarenor, vil- ket innebär att de ger betydligt mer utrymme för kammardebatter än andra parlament och alltså inte i samma utsträckning har delegerat hanteringen av EU-frågorna till utskotten. Något i motsats till detta finns en kategori parla- ment som benämns politikutformare som fokuserar på att påverka regeringens förhandlingspositioner och i hög grad gör detta genom mandatgivning i ut- skottens verksamhet, med mindre utrymme för kammardebatter. Den fjärde kategorin utgörs av parlament som i stället för att försöka påverka regeringen framför allt fokuserar på kommunikation med kommissionen genom motive- radeyttrandenochyttrandeninomdenpolitiskadialogen.Denfemtekategorin utgörs av ett antal eftersläntrare vars totala aktivitetsnivå inte gör att de kvalar in i någon av de andra kategorierna. 4 The Palgrave Handbook of National Parliaments and Union, Palgrave Mac- 2015; , , : Fighting ? And, If So, How? Measuring Parliamentary Strength and Activity in EU Affairs, s. 60–93; , : Conclusion: From ‘Latecommers’ to ‘Policy Shapers’? – The Role of National Parliaments in the ‘’ Union, s. 668–686. kommer väl ut i resultaten med fjärde högsta poäng för institu- tionell styrka och näst högst aktivitetspoäng. politikutformare och utmärker sig som det överlägset mest aktiva mandatgi- EU-frågor ändå regelbundet debatteras i kammaren. hållandevis aktiv när det gäller att kommunicera med kommissionen genom relativt frekventa kommunikation med kommissionen skiljer i detta avseende. Även omriksdagen utgör ett undantag kan manalltså anta att institutionellt starka parlament, och i synnerhet de som karaktäriseras som po- litikutformare, överlag inte ser något större mervärde i en dialog med kom- missionen, givet deras fokus på inhemsk aktivitet gentemot regeringen. resultat vederlägger ett antagande som gjorts i tidigare forskningsom säger att institutionellt starka parlament kan förväntas använda sig av yttranden till kommissionen för att utsträcka sin starka position på hemmaplan till EU- Så tycks det alltså inte vara. Resultaten ger dock inte heller stöd för ett till kommissionen för att kompensera för sin oförmåga att påverka den egna Den försiktiga slutsatsen i detta läge är att ett parlaments institu- styrka inte ensamt kan förklara vilka uttryck parlamentets aktivitet i EU-frågorna tar sig. När det gäller inriktningen på parlamentens EU-arbete kan sägas att det stora flertalet har betydande inslag som handlar om att utöva efterhandskon- troll av den egna regeringens agerande. För ett antal parlament kan detta sägas vara det helt dominerande inslaget. Vanligare är dock att det kombineras med andra aktiviteter som t.ex. politikutformarnas strävan efter att påverka rege- som kombinerar dessa tre inriktningar. finns dessutom bland den tredjedel av parlamenten som i någon större utsträckning agerar direkt på EU- bredd i sin hantering av EU-frågorna. Avslutningsvis ska understrykas att dessa forskningsresultat enbart bidrar till att kasta ljus på förhållandet mellan parlamentens formella styrka och fak- tiska aktivitet i EU-frågorna. Resultaten säger ingenting om i vilken grad par- lamentens aktivitet innebär något faktiskt inflytande. Denna fråga har forsk- ningen än så länge inte kunnat besvara fullt ut. mycket för att de nationella parlamenten är starkare i EU-frågor än i traditio- lamenten hamnar i allmänhet högt i jämförelser som avser de nationella parla- ut med sitt jämförelsevis låga direkta engagemang på EU-nivå till förmån för en mer konsekvent hantering av EU-frågorna gentemot regeringen. sticker å sin sida ut genom sin höga centralisering av EU- hanteringen till sitt . 3 Kontakter mellan och regeringen Vikten av kontakter mellan riksdag och regering i EU-frågor framhölls redan iförberedelsernainförSverigesEU-medlemskap.Utgångspunktenförkontak- terna formulerades som en allmän informations- och samrådsskyldighet för regeringen gentemot . inrättades av som or- gan för samråd med regeringen i frågor kring arbetet i rådet, dvs. den EU- institution i vilken regeringen deltar i beslutsfattande om regler som är bin- dande för . betonades utskottens viktiga ställning i det svenska parlamentariska systemet och att denna innebär att utskotten normalt sett bör ha befattning med EU-processerna fram till dess att de som formliga ärenden ska behandlas i ministerrådet. Regeringensallmännaskyldighetattinformera ochsamråda medriksdagen utgörfortfarandegrundenförkontakternaiEU-frågorna.Kontaktformernahar dock utvecklats, i vissa avseenden till följd av en nationell diskussion och i andra till följd av utvecklingen av samarbetet inom EU. Omfattningen av re- geringens informationsskyldighet har förtydligats. Justeringar har gjorts av omfattningen av regeringens samrådsskyldighet och av samrådets innebörd. Utskottens ansvar och möjlighet att befatta sig med EU-frågorna har ökat. Ut- vecklingen har skett genom författningsändringar, riktlinjebeslut och fortlö- pande genom konstitutionell praxis fastlagd genom uttalanden av konstitu- tionsutskottet i granskningar av regeringsärendenas handläggning och en- skilda statsråds agerande. 3.1 Regeringsformens informations- och samrådsskyldighet Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande infor- mera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Informations- och samrådsskyldigheten motiverades inför med- lemskap i EU av den för det svenska statsskicket grundläggande principen om folksuveränitet utövad genom den representativa demokratin i vilken riksda- gen är folkets främsta företrädare. Ett nära samspel mellan regering och riks- dag ansågs också vara viktigt för att ska kunna agera på ett kraftfullt och trovärdigt sätt i EU-sammanhang. Det angavs att det inte är tillräckligt att inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att det är önskvärt med en ordning där därutöver får ett aktivt och reellt infly- tande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Även i övrigt bör somfolkets främsta företrädare få insyn ochges inflytande över den 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN process som leder fram till för viktiga och bindande beslut (prop. 1994/95:19 s. 533). delade regeringens bedömning i detta avseende och bedömde även att genom i praktiken får ett reellt in- flytande när det gäller ståndpunkter vid rådets möten eftersom man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för. ansåg att bestämmelserna isin helhet borde placeras i riksdagsordningen och intedelvis i vanlig lag som regeringen föreslagit. Motivet till detta var bestämmelsernas mycket stora betydelse för möjligheter att påverka utvecklingen inom de områden som samarbetet i Europeiska unionen avser, och att de där- med kommer att gälla grunderna för folkstyrelsen (bet. 1994/95:KU22 s. Regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot i EU-frågor grundlagsfästes för att markera den starka ställ- ning som bör ha i dessa frågor (prop. 2001/02:72 s. 37, bet. 2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15–16). Närmarebestämmelseromregeringensinformationsskyldighetgentemotriks- dagen finns huvudsakligen i 9 kap. 21–22 §§ riksdagsordningen (RO). Här föreskrivs att regeringen ska redovisa sitt agerande i EU för och i en skrivelse till redovisa verksamheten i EU. Vidare ska regeringen redovisa sin syn på de dokument som EU:s institutioner har över- lämnat till och som regeringen bedömer som betydelsefulla. Regeringen är därutöver enligt 10 kap. 8 § RO skyldig att lämna upplys- ningar och avge yttrande till ett utskott som begär det när det gäller frågor om arbetetinomEuropeiskaunionen.Ettutskottskaenligt10kap.9§ROinhämta upplysningar eller ett yttrande om minst fem av dess ledamöter begär det så- vida inte, om begäran framställts vid behandlingen av ett ärende, utskottet fin- ner att åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Dessutom gäller gentemot enligt 7 kap. 14 § RO att reger- ingen ska underrätta nämnden omfrågor som ska beslutas i Europeiska union- ens råd. I 9 kap. 23 § RO framgår att får skriftlig information om arbetet i Europeiska unionen från unionens institutioner i enlighet med fördragen och de protokoll som hör till fördragen. 3.2.1 Förtydligande av informationsskyldigheten IsambandmedattregeringensinformationsskyldighetlagfästesinförSveriges medlemskap i utgick från att information kommer att överlämnas från regering till riksdag i huvudsak enligt den ordning som 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN skisserats av talmanskonferensens arbetsgrupp. Därigenom skulle goda förut- sättningar ges för utskotten att kunna agera på ett tidigt stadium under det att en fråga behandlas inom EU (bet. 1994/95:KU22 s. 25 f.). Den skisserade ordningen innebar i korthet att regeringen skulle överlämna kommissionsdokument i svensk språkversion till och att förslag till för förslagets innebörd och förhållande till svenska bestämmelser. formationen skulle utskotten få möjlighet att bedöma frågornas betydelse och framtill behandlingen i rådet skaffa sigytterligare inblick genombl.a. ter med departementen under vilka utskotten också kan lämna synpunkter. Därtill skulle utskottens eventuella behov av mer allmän information till- Informationentillutskotten bordebl.a.avse kommissionensarbete medfrågor som senare ska föreläggas rådet. Det ansågs viktigt att redan under som på vägnar deltar i förslags- och beredningsprocesser på olika Inför sammanträden i skulle regeringen i så god tid som möj- ligt lämna preliminära uppgifter till nämnden om de ärenden som ska tas upp Dessa uppgifter bör vidarebefordra till berörda utskottssynpunkter eller har visst utrymme att engagera sig i de fall frågorna inte förut ägnats särskild uppmärksamhet. manträde skulle sedan en slutlig rådsdagordning lämnas med en skriftlig redo- görelse för de förslag som ska behandlas. Eftersom dessa kunde förväntas fö- religga endast före samrådet ansågs det knappast som meningsfullt att de översändes till utskotten. Enligt26b§förordningen(1996:1515)medinstruktionförRegeringskansliet, kan chefen för kansliet för samordning av EU-frågor ge ut handböcker, rikt- linjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen inom av frågor som rör Europeiska un- ionen. Med stöd i detta har riktlinjer för handläggningen av regeringens in- formation till antagits genom cirkulär 2 (daterat ). Riktlinjerna har utformats efter samråd med kammarkansli och . I cirkuläret anges att på ett tidigt stadium ska ges möjlighet att identifiera och bevaka frågor som är angelägna för . Regeringen infor- meraromsinsynpåEU-dokumentsomdenbedömervarabetydelsefulla.Sve- riges EU-representation sänder en kopia av samtliga kommissionsdokument. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Departementen överlämnar kopior på andra dokument som kan vara av in- tresse för och, för kännedom, regeringens yttranden till kommis- sionen med anledning av grön- och vitböcker eller andra samrådsdokument. Riktlinjerna i cirkuläret uppehåller sig framför allt vid hanteringen av fak- tapromemorior ombetydelsefulla EU-dokument, underlaget för samrådet med , information inför informella ministermöten och återrapporte- ringen från rådsmöten och informella ministermöten. 3.2.3 Informationsskyldighet för EU:s institutioner Genom Lissabonfördraget infördes en skyldighet för EU:s institutioner att översända viss information till medlemsstaternas nationella parlament. En sammanställning av den information som ska lämnas till de nationella parla- menten gjordes av den s.k. som också föreslog en ny upplysande paragraf i riksdagsordningen om att får skriftig inform- ation om arbete i EU från EU:s institutioner i enlighet med fördragen och de protokoll somhör till fördragen (2008/09:URF2 s. 64 f., framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2). I jämförelse med vad som ovan angetts om regeringens informationsskyl- dighet kan man konstatera att det finns överlappningar, framför allt när det gäller kommissionens dokument, men att i det i stora delar handlar om kom- pletterande information från regeringen respektive EU:s institutioner. 3.2.4 Mottagande av EU-dokument till får således skriftlig EU-information dels från regeringen, dels di- rekt från EU:s institutioner. Att informationen ska lämnas till innebär att den ska lämnas in till kammarkansliet, sompekats ut somcentral mottagare med ansvar att se till att informationen når ut till utskotten och . Denna funktion sköts av sekretariatet EU-samordning (EU-samordningen). Varje dokument förs till ett ansvarigt utskott utifrån utskottens respektive beredningsområde.Olikadokumentisammafrågaförstillsammautskottsom därmed har ansvar inte bara för frågan utan även för alla inkomna dokument somrör denna. Dokument som i tydligt avgränsade avsnitt tar upp olika frågor under olika utskotts ansvar förs till samtliga berörda utskott. Det gäller t.ex. regeringens återrapporter från rådsmöten och rådssekretariatets redogörelser för resultaten av rådsmöten. Denna ordning för mottagande av EU-dokument till grundar sig på deriktlinjer somriksdagen ladefast genombeslut i enlighet med betänkandet inför 2000-talet, i det följande riktlinjer (framst. 2000/01:RS1 s. 129 och 144, bet. 2000/01:KU23). De inkomna dokumenten registreras i ett särskilt EU-diarium (Lemur). Ut- över de centralt inkomna EU-dokumenten till förekommer en mängd EU-dokument i utskottens och verksamheter. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN kument är inte inkluderade i sammanställningarna nedan. I avsnitt 3.2.8 redo- görs dock för vissa uppgifter om den information som regeringen lämnar till utskott vid ett utskottssammanträde. 3.2.5 EU-dokument från regeringen Som nämnts ovan angavs riktlinjer för regeringens information till omEU-frågor inför det svenska EU-medlemskapet i samband med att bestäm- melser infördes i riksdagsordningen om att regeringen fortlöpande ska infor- mera om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU (förs. 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22). Dessa riktlinjer motiverades av att bör ställa krav på skriftlig information från regeringen för att ska kunna få inflytande under EU-beslutsprocessen och att riksda- gen bör klargöra vilka informationskrav som bör gälla. har riktlin- jerna anpassats, kompletterats och i vissa delar ersatts med ytterligare bestäm- melser i riksdagsordningen. Den mest fullständiga sammanställningen av vil- ken information som regeringen förväntas lämna till ges i Reger- ingskansliets cirkulär för handläggning av EU-frågor, främst i cirkulär 2. Den skriftliga informationen om EU-frågor från regeringen till • regeringens svar på kommissionens samråd • underlag inför informella ministermöten • svenska inlagor i överträdelseärenden och mål i . riktlinjer ingick att regeringen skulle överlämna förslag till rättsak- ter och viktigare redogörelser från kommissionen när de översatts till svenska. cirkulär 2 anger att på ett tidigt stadium i be- slutsprocessen inom EU ska ges möjlighet att identifiera och bevaka frågor som är angelägna för . Som ett led i detta skickar ständiga representation i en kopia av samtliga kommissionsdokument till riks- dagens kammarkansli. Det gäller enligt cirkuläret bl.a. förslag till nya rättsak- ter och ändringar i gällande rättsakter, grönböcker, vitböcker och meddelan- den. Regeringen ska enligt 9 kap. 22 § riksdagsordningen informera om sin syn på de dokument som EU:s institutioner har överlämnat till och som regeringen bedömer som betydelsefulla. Författningskommentaren till den ursprungliga bestämmelsen anger att informationen, när den lämnas 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN skriftligt, vanligen har formen av en faktapromemoria (bet. 1996/97:KU2 s. 39). Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom de ändringar som den s.k. utarbetade. Ändringen innebar att informationsskyldig- heten utvidgades från att tidigare ha gällt enbart kommissionsförslag till att gälla alla betydelsefulla EU-dokument som överlämnas till (2008/09:URF2, framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2). cirkulär 2 anger att faktapromemorior ska skrivas om kommissionens förslag till viktigare rättsakter, grönböcker, vitböcker och om meddelanden om viktigare förslag eller strategier. Dessutom bör faktaprome- morior skrivas även om andra EU-frågor som är viktiga för . I cirkulär 15 om handläggningen av internationella avtal inom EU-samarbetet anges att en faktapromemoria bör skrivas om avtal som är viktiga för . Fakta- promemorian kan skrivas antingen i samband med bemyndigandet att inleda förhandlingar eller inför beslutet att underteckna och ingå avtalet, beroende på vad som är lämpligt i det specifika fallet. Enligt cirkulär 2 innehåller faktapromemorior uppgift om förslagets inne- håll och bakgrund, hur det förhåller sig till svenska regler och konsekvenser för om det genomförs. Vidare bör det framgå om förslaget har remit- terats och i så fall vilka synpunkter som remissinstanserna har framfört, när förhandlingarna i rådet inleds och om det finns andra relevanta tidpunkter för beredningen av ärendet. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna bely- ses också, och regeringens ståndpunkt alternativt preliminära ställningsta- gande redovisas. En faktapromemoria ska enligt cirkulär 2 lämnas till från det att kommissionens förslag publicerades. Fristen för avläm- nande är utsträckt för dokument publicerade –. Femveckorsfristenförfaktapromemoriornasavlämnandekanknytastillreger- ingens framtagande av en svensk ståndpunkt, som ett annat tidigare cirkulär angav samma frist för (bet. 1996/97:KU2 s. 12). har upprepade gånger uppmärksammat att flertalet faktapromemorior lämnats efter femveck- orsfristensutgångochpåtalatviktenavattdelämnasitid.Samtidigtharfristen nyanserats på olika sätt. Det har t.ex. sagts att avvägningen mellan snabbhet och fullödighet kan utfalla olika beroende på situationen, att det är viktigt att faktapromemoriornakommeritillräckligtgodtidförattmöjliggöraenpolitisk reaktion från och att utskotten trots förseningarna ansett att fakta- promemoriorna i princip har kommit in i förhållande till de ärenden som de avser (bet. 2003/04:KU10 s. 90, bet. 2007/08:UU10 s. 60, bet. 2008/09:KU10s.125).Våren2016noteradeutrikesutskottetenbetydandeför- bättring av antalet faktapromemorior som kommit in och uppmuntrade att fortsätta de ansträngningar som har visat tydliga fram- steg (bet. 2015/16:UU10 s. 17). 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN om urval, innehåll och hantering Vid regleringen av faktapromemoriorna anförde att de, förutom att redogöra för regeringens ståndpunkt, borde vara mer problemori- enterade än vad som var fallet då, särskilt vad gäller redogörelserna för hur svenska förhållanden påverkas. uppfattning var att fak- tapromemoriorna skulle spridas till samtliga ledamöter och att regeringen borde se till att de blir lättillgängliga för en bred allmänhet (bet. s. 12 f.). Ordningen att dela faktapromemoriorna till samtliga ledamöter upphörde i och med riktlinjer för arbetet med EU-frågor (förs. 2000/01:RS1 s. 128 f., bet. 2000/01:KU23). I stället skulle de tillgängliggöras på intranät och publiceras i en särskild volym i riksdagstrycket. memoria skulle föras till ett ansvarigt utskott för att markera utskottets ansvar kammarkansliet somskulle föra in sådana uppgifter iEU-diarietoch göra dem tillgängliga på webbplats. Riktlinjerna innebar vidare att bör följa regeringens urval av vilka dokument som blir föremål för faktapro- memorior och kvaliteten på promemoriorna. Sådana uppföljningar har gjorts framför allt inom ramen för konstitutions- utskottets granskning av regeringsärendenas handläggning. faktapromemorior väljs med noggrannhet så att promemoriorna blir relevanta. fick vid granskningen inte några indikationer på att nå- gon ytterligare faktapromemoria borde ha överlämnats (bet. s. 90). I en andra uppföljning noterade att genom att uttrycka sina önskemål och behov kan bidra till kvaliteten och relevansen i Allmänt ansågs faktapromemoriorna innehålla full- ständig och relevant information. Det fanns dock vissa brister, främst i att re-