rfr · H50WRFR20 · 2018-01-01 00:00:00 — 2000/01:1 och bet. 2000/01:FiU20, rskr. 2000/01:288. 16Se t.ex. yttr. 2000/01:FöU1y och yttr. 2000/01:BoU1y. 2000/01:FiU1 avsnitt 5 s. 278, rskr. 2000/01:36. I budgetpropositionen föreslog regeringen att den då aktuella riksdagsbindningen med mål för politikområden skulle upphöra. I stället föreslog eller angav regeringen vilka verksamhetsmål inom de olika utgiftsområdena som skulle följas upp.18 När finansutskottet behandlade budgetpropositionen framförde utskottet att det länge varit kritiskt till att indelningen i politikområden inte överensstämt med indelningen i utgiftsområden. Utskottet välkomnade att detta problem avlägsnades. menade utskottet att många centrala frågor som var av intresse för var obesvarade och måste diskuteras vidare mellan och regeringen, t.ex. att det fanns oklarheter om hur målen skulle utformas och hur en ny underindelning av utgiftsområdena skulle se ut.19 har gjort vissa uttalanden och bedömningar om regeringens resultatredovisning i budgetpropositionerna som har betydelse för uppföljningen. Dessa bedömningar har bl.a. berört värdet av dialogen mellan och regeringen i mål- och resultatfrågor och att målen är välformulerade och uppföljningsbara för att resultatstyrningen ska vara meningsfull och effektiv samt vikten av resultatindikatorer och nyckeltal. Vid sin behandling av den ekonomiska vårpropositionen 1997 anförde finansutskottet20 bl.a. att det naturliga tillfället för en redovisning av mål och resultat enligt budgetlagen var i anslutning till budgetförslaget (dvs. Vidare anförde utskottet att en viktig förutsättning för ställningstagande till fördelning av utgifter på utgiftsområden och anslag är en resultatanalys . Det borde också vid budgetprövningen finnas en bedömning av i vilken utsträckning som målen hade uppnåtts och – om de inte uppnåtts – varför så var fallet. Vid behandlingen av ekonomiska vårproposition angav utskottet21 vissa krav på återrapporteringen av resultatinformation som borde beaktas av regeringen i budgetförslaget , bl.a. att regeringen borde prioritera att utveckla resultatredovisningarna på utgifts- och verksamhetsområdesnivå, medan resultatinformationen på anslagsnivå i vissa fall kunde göras mindre omfattande. I samband med utskottets behandling av Årsredovisningen för staten 200422 uttalade sig utskottet om regeringens resultatredovisning. Exempelvis framhöll utskottet då som sin mening att användandet av resultatindikatorer kan ge ett viktigt bidrag för att göra det möjligt att bedöma om verksamheter utvecklas i rätt riktning. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 10.4. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:147–149. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284. 1997/98:FiU20 s. 216, rskr. 1997/98:318 och 319. 2004/05:FiU28 s. 14 f., rskr. 2004/05:304 och 305. 2017/18:RFR20 UTGÅNGSPUNKTER Senast finansutskottet gjorde en mer utförlig bedömning var . Året därpå upprepade utskottet sin bedömning.23 uttalade finansutskottet24 att budgetlagens bestämmelse i 10 kap. 3 § ska ses mot bakgrund av att det är som har både normgivnings- och finansmakten. Utskottet betonade att roll i styrkedjan är central, vilket också enligt finansutskottet underströks av att har kontrollmakten, dvs. granskar rikets styrelse och förvaltning, och att utskott har till uppgift att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina respektive ämnesområden. konstaterade att arbetet med att förbättra regeringens resultatredovisning till har pågått kontinuerligt som modellen med resultatstyrning i statsförvaltningen har funnits. Utskottet har tagit aktiv del i utvecklingsarbetet och har i de sammanhangen betonat utgångspunkter och behov. I ljuset av samarbetet mellan och för att utveckla resultatredovisningen till noterade då finansutskottet att regeringens resultatredovisning för de 27 utgiftsområdena i budgetpropositionen hade utvecklats i positiv riktning; t.ex. pekade utskottet på regeringens gemensamma struktur för samtliga utgiftsområden för att redovisa mål och regeringens resultatindikatorer för att mäta resultaten. ansåg utskottet att det fanns utrymme för att ytterligare utveckla resultatredovisningen för att den skulle kunna utgöra ett bra underlag för ställningstagande till regeringens budgetförslag. Enligt utskottet var det rimligt att det fortsatta utvecklingsarbetet utgår från de förslag som samarbetsgruppen mellan och föreslagit. Det handlade om att •koncentrera resultatredovisningen till att redovisa och bedöma faktiskt uppnådda resultat av genomförda statliga insatser i förhållande till de mål beslutat om •identifiera och utveckla resultatindikatorer; indikatorerna bör spegla utvecklingen av resultat, inte omvärldsförändringar eller insatser •göra en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen för de riksdagsbundna målen •koncentrera resultatredovisningen på de resultat som har störst betydelse för budgetförslagen, att skilja på ”stort” och ”smått” och att föra en dialog om vad som är behov •begränsa redovisningen och beskrivningen av olika insatser och myndigheternas löpande arbete. 2015/16:FiU1 s. 164 f., rskr. 2015/16:51. 2014/15:FiU1 s. 121 f., rskr. 2014/15:29. har beslutat om riktlinjer för behandlingen av regeringens resultatredovisning.25 I riktlinjerna slås fast att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten. Det kan t.ex. handla om att resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna, om att avsedda resultat har uppnåtts eller om att de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är därmed ett sätt att få en sådan resultatinformation som framgår av riktlinjerna. I riktlinjerna anges vidare att uppföljning och utvärdering inom bör vara framåtblickande och ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete samt fungera som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar som kan behövas i budgeten eller lagstiftningen. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273–276 och framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335. 3Regeringens resultatredovisningar 1997–2017 I detta kapitel beskrivs utvecklingen av resultatredovisningen i budgetpropositionerna för områdena mål, struktur, indikatorer och resultat, analys och slutsatser samt anslagsutvecklingen för åren 1997, 2002, 2007, 2012 och 2017. Därutöver redovisas socialförsäkringsutskottets granskningar av regeringens resultatredovisning för de studerade åren. Som framgår av avsnitt 1.4 benämns i denna uppföljning det riksdagsbundna målet för utgiftsområdet det övergripande målet och regeringens övriga mål underliggande mål. Utgångspunkterna för regeringens resultatredovisning har utvecklats som uppföljningen avser, se kapitel 2 (särskilt avsnitt 2.1 och 2.2). fastslagna mål för utgiftsområdet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet.26 Det övergripande målet har omformulerats och kompletterats vid ett flertal tillfällen under de undersökta åren, se figur 1 nedan. Enskilda formuleringar har också tagits bort mellan åren. 2009/10:1 utg.omr. 8, bet. 2009/10:SfU2, rskr. 2009/10:132. REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 Figur 1 Tidsaxel med beslutade övergripande mål och relevanta händelser Målet att migration till och Målet att värna asylrätten i och från vårt land kan ske i internationellt, upprätthålla en reglerad ordnade former, asylrätten i invandring samt öka harmoniseringen av asyl- och migrationspolitiken i EU värnas, den reglerade avslutning ändras till "det samarbetet ska fördjupas" invandringspolitiken i EU ökar upphör, ersätts med tre Första gången ett övergripande mål redovisades för de undersökta åren var i budgetpropositionen för 2002.27 Då gällde målet som antogs 2001 ”att migration till och från vårt land kan ske i ordnade former, asylrätten i och i ett internationellt perspektiv värnas, den reglerade invandringen upprätthålls samt att harmoniseringen av flykting- och invandringspolitiken i EU ökar”. Regeringen angav i budgetpropositionen att arbetet med målets uppfyllande ska präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens mänskliga rättigheter. En formulering finns fortfarande kvar i den nuvarande målformuleringen : värna asylrätten. har omformulerat och kompletterat det övergripande målet : 2005, 2006 och 2009. avskaffades målformuleringen att migrationen till och från landet kan ske i ordnade former, och 2006 kompletterades målet med skrivningen främja en behovsstyrd arbetskraftsinvandring. avskaffades målformuleringarna att upprätthålla en reglerad invandring och ökad harmonisering av asyl- och migrationspolitiken i EU och målet kompletterades med formuleringarna att migrationspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och det europeiska och internationella samarbetet ska fördjupas. I budgetpropositionen angav regeringen att har ett särskilt ansvar för att koordinera arbetet med andra myndigheter för att målet för utgiftsområdet ska kunna uppnås. Dessutom menade regeringen att effektivt hanterande av de sökande, god rättslig kvalitet och en hög servicenivå är förutsättningar för att målet ska uppnås. Förslag till nytt övergripande mål har föreslagit att det ska införas ett nytt övergripande mål för mottagandet. Förslaget är att ”mottagandet av asylsökande ska stödja 27I budgetpropositionen redovisades inte ett övergripande mål. REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 en snabb och rättssäker asylprövning. Systemet ska skapa förutsättningar och möjligheter för de asylsökande att ta eget ansvar för en framtida etablering i eller för ett snabbt återvändande till ett annat land. resurser för mottagandet ska användas effektivt”. Målet bör enligt utredningen vara gemensamt för de olika verksamheter som medverkar i mottagandet.28 Detta kan komma att påverka det övergripande målet för utgiftsområde 8 Mi- 3.1.2 Regeringens underliggande mål Regeringen har redovisat ett antal underliggande mål i form av verksamhetsmål och övriga mål i resultatredovisningarna , 2002, 2007 och 2012. Dessa mål är ofta formulerade som kvantitativa målsättningar för hur långa handläggnings-, vistelse- och väntetiderna högst ska vara, t.ex. att handläggningstiden inte ska vara . Ett annat exempel är verksamhetsmålet för asyl i budgetpropositionen : att värna asylrätten genom tidig, rättssäker och förutsägbar prövning. I budgetpropositionen redovisades inga underliggande mål för utgiftsområdet; däremot redovisades indikatorer för exempelvis handläggnings- och vistelsetider. Ett skäl till att inga nedbrutna kvantitativa målsättningar, s.k. underliggande mål, redovisades var enligt att en alltför detaljerad målstyrning kan leda till suboptimering.29 Antalet mål varierar mycket mellan resultatredovisningarna för de undersökta åren. I budgetpropositionen redovisades ett flertal icke-kvanti- fierbara mål för de två anslagen A:1 och , i övrigt återgavs inga målangivelser. I budgetpropositionen redovisades 5–10 underliggande mål. Motsvarande antal var mellan 20 och 25 i budgetpropositionerna . Flera av målen återkommer i dessa tre resultatredovisningar. För verksamhetsområdet asyl förekom t.ex. en målformulering om väntetider och handläggningstider i resultatredovisningarna , 2007 och 2012. För en översikt se tabell 2 i avsnitt 3.7. Som framgår av tidigare avsnitt ställer budgetlagen inga direkta krav på hur innehållet i resultatredovisningen ska struktureras. I förarbetena till den tidigare budgetlagen bedömde regeringen att lagen inte borde innehålla några föreskrifter om resultatredovisningens form (se avsnitt 2.1). Regeringen bestämmer således själv hur den vill strukturera innehållet. Ett viktigt underlag för regeringens resultatredovisningar är myndigheternas årsredovisningar. Regeringen har beslutat om flera förordningar med 28 SOU 2018:22 s. 336. 29 Intervju med . REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 regler och riktlinjer för myndigheternas årsredovisningar som bl.a. berör strukturen, t.ex. verksamhetsområden och politikområden. har utarbetat gemensamma interna riktlinjer (s.k. budgetcirkulär) för texterna i budgetpropositionen som haft styrande inverkan på hur innehållet ska struktureras. Sammantaget har strukturen på innehållet i resultatredovisningarna förändrats och utvecklats . Den resultatredovisning som förekom i budgetpropositionen var ett sammanfattande avsnitt rubricerat Resultatinformation samt uppdelat efter utgiftsområdets anslag. För efterföljande undersökta budgetpropositioner har det funnits separata redovisningar för det övergripande målet, resultat, analys och slutsatser i olika avsnitt. , 2007 och 2012 strukturerades resultatredovisningen utifrån de mål och uppdrag som angavs i instruktion och regleringsbrev. Resultatredovisningarna , 2007 och 2012 är indelade efter olika verksamheter. Antalet verksamheter har varierat mellan tre och sex stycken. Verksamhetsområdena Asyl, Svenskt medborgarskap och Besök och bosättning förekommer i samtliga tre resultatredovisningar. Prövningsverksamheten redovisades i budgetpropositionerna som ett separat avsnitt. I budgetpropositionen redovisades prövningsverksamheten under varje verksamhetsområde. I budgetpropositionen utökades redovisningen av resultat för verksamheterna vid migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen, polisen, Kriminalvården och utlandsmyndigheterna. I budgetpropositionerna , 2012 och ökade användandet av tidsserier. I budgetpropositionen redovisade regeringen tidsserier . I budgetpropositionen förändrades strukturen på resultatredovisningen från en indelning i verksamhetsområden till en indelning efter indikatorer. Indikatorerna användes som grund för bedömning av målformuleringen långsiktigt hållbar migrationspolitik i det övergripande målet. Dock fanns det inte indikatorer för alla målformuleringar. En annan skillnad var att regeringen inte längre redovisade några underliggande mål till det övergripande målet för utgiftsområdet. Resultatredovisningen inleds med en omfattande redogörelse för förutsättningarna för migrationspolitiken. Stora migrationsströmmar till , de tillfälliga id-kontrollerna och prioriteringar av mottagningsverksamheten är exempel på förklarande orsaker. Dessa orsaker upprepas i resultatredovisningen. 3.3 Indikatorer och resultat I budgetlagen ställs inte några uttryckliga krav på redovisningen av indikatorer, men de är avgörande för att kunna bedöma resultatet av gjorda insatser. REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 har pekat på behovet av att identifiera och utveckla resultatindikatorer (se avsnitt 2.4). Indikatorerna bör spegla utvecklingen av resultat, inte omvärldsförändringar eller insatser och redovisas . tog på uppdrag av regeringen i regleringsbrevet för fram ett förslag till en struktur och modell för hur resultatindikatorer kan användas som stöd i regeringens löpande budgetarbete och i resultatredovisningen till riksdagen.30 En slutsats var att resultatindikatorer bör kunna användas för regeringens redovisning till riksdagen.31 I samtliga undersökta resultatredovisningar redovisas indikatorer, men det var först i resultatredovisningen som måtten benämndes uttryckligt och tydligt som indikatorer. Ett flertal likvärdiga indikatorer återkommer i samtliga resultatredovisningar, t.ex. handläggningstider, vistelsetider och till viss del kostnader per avgjort ärende och antal ärenden per årsarbetskraft (se tabellerna 6 a och 6 b i bilaga 1). I budgetpropositionen beskrev regeringen översiktligt utvecklingen inom utgiftsområdet och redovisade indikatorer i begränsad omfattning för två av anslagen: A:1 och , där handläggningstiderna redovisades. I stort sett saknas tidsserier för indikatorernas utfall. I resultatredovisningarna , 2007 och 2012 redovisade regeringen resultaten som uppfyllelsen av underliggande mål, t.ex. att av asylärenden handlades . Redovisningen av tidsserier ökar efter hand från att tidigare huvudsakligen ha bestått av jämförelser med föregående år; t.ex. fanns 2012 ett flertal tabeller med redovisning . I budgetpropositionen använde regeringen som grund för bedömning av målformuleringen om långsiktigt hållbar migrationspolitik i det övergripande målet i huvudsak följande indikatorer: •handläggningstider för övriga avgjorda ansökningar om tillstånd •kostnad per avgjort ärende •avgjorda ärenden per årsarbetare inom olika ärendeslag. Regeringens resultatredovisning redovisades även uppdelat i ett flertal underkategorier och delprocesser. Regeringen redovisade inga indikatorer för rättslig kvalitet och servicenivå, något som enligt regeringen är förutsättningar för att kunna nå det övergripande målet. Däremot beskriver regeringen relativt omfattande sitt pågående arbete för att förbättra den rättsliga kvaliteten och servicenivån, bl.a. med hänvisning till antalet JO-anmälningar. Regeringen gjorde denna operationalisering för delar av det övergripande målet första gången i budgetpropositionen . 30 ESV (2013), Visa resultat – Att använda resultatindikatorer i statsbudgeten, dnr Fi2013/1840. 31ESV drog även slutsatsen att det behövs riskanalyser för att undvika felaktig användning av resultatindikatorer. REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 har regeringen redovisat prestationer i separata avsnitt relaterade till målformuleringarna att öka harmoniseringen av asyl- och migrationspolitiken i EU (2007) och att fördjupa det europeiska och internationella samarbetet (2012 och 2017). Däremot har regeringen varken redovisat underliggande mål eller indikatorer för dessa målformuleringar. I budgetpropositionen redovisar regeringen flera tidsserier för indikatorer, allt från jämförelser med föregående år till tabeller och diagram tillbaka. Analys av asylprocessen i budgetpropositionen Regeringen redovisade i budgetpropositionen analys av asylprocessen för alla personer som sökte asyl respektive –2010. Att följa alla personer som sökte asyl ett bestämt år är ett annat sätt att analysera resultaten. Om asylsökande i en sådan grupp följs framåt framgår det vad utfallet blev för gruppen som helhet, vilket ger en annan förståelse än vad som är möjligt med vanlig årsstatistik. Med den totala ärendeprocesstiden avses tiden från att en asylansökan lämnas in till datum för lagakraftvunnet beslut i någon instans. Ärendeprocessens längd påverkas av hur många instanser asylärendet prövas i. Analysen visade att den totala ärendeprocesstiden var fram till lagakraftvunnet beslut för de personer som sökte asyl . var för de personer som sökte asyl 2008. Den genomsnittliga handläggningstiden hos för asylärenden som rörde personer som sökte asyl 2007 var , och för asylansökningar som lämnades in 2008 var den . För de som sökte asyl 2009 var den genomsnittliga handläggningstiden , och fanns indikationer på att handläggningstiden skulle komma att minska ytterligare. bedömde att för de personer som sökte asyl 2010 och kommande år skulle de flesta av ärendena, genom det nya arbetssättet Kortare väntan, komma att kunna avgöras . Denna typ av analyser är, enligt , svåra att genomföra eftersom saknar en databas med jämförbara relevanta tidsserier.32 3.4 Analys och slutsatser I resultatredovisningen ingår att regeringen gör en samlad analys och drar slutsatser om i vilken utsträckning redovisade resultat har bidragit till måluppfyllelsen. har pekat på behovet av att göra en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen för de riksdagsbundna målen (se avsnitt 2.4). För samtliga studerade budgetpropositioner, med undantag av 1997, finns . För de flesta år redogörs under denna rubrik REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 översiktligt för utvecklingen inom utgiftsområdet med fokus på förutsätt- ningar och orsaker till utfallet. Inte har analysen varit renodlat samlad under denna rubrik, utan den återfinns både under rubriken Generellt saknas även en tydlig sam- manfattande analys av i vilken utsträckning det övergripande målet samt olika underliggande mål har uppnåtts. I resultatredovisningen angav regeringen under rubriken bedömning generellt att flera verksamhetsmål inte hade uppnåtts under bud- För ett mål – handläggning av grundärenden – angavs att en- dast hade avgjorts inom ramen för målet. Vid en så låg måluppfyl- lelse riskerade målet, enligt regeringen, att bli alltför avlägset för att ha en redovisades ett flertal utfall för olika mål under rubriken tatbedömningar, medan i stort sett ingen analys av måluppfyllelsen fanns un- redovisades utfall av olika mål under rubriken , men till skillnad från resultatredovisningen fanns ett resonemang under Analys och slutsatser om att asylprocessen inte var i balans och att det krävdes effek- tivare ärendehantering och återvändandearbete. Det saknades dock ett tydligt uttalande om måluppfyllelsen. redovisades ingen analys av måluppfyllelsen under rubriken lys och slutsatser. Under rubriken fanns en mängd utfall av olika verk- För några mål (migrationsdomstolarna och Migrationsöverdom- stolen) uttalade regeringen uttryckligt att målen hade nåtts respektive inte För några mål inom verksamhetsområdet , besök och bosättning angav regeringen att uppfyllelsen hade minskat. redovisade regeringen måluppfyllelsen för delar av det övergri- pande målet med hänvisning till att migrationspolitiken inte var långsiktigt hållbar och att resultaten var sämre än vad som beräknats. rad slutsatser kring hur verksamheten borde utvecklas utifrån de redovisade Regeringen angav t.ex. att kostnaderna i boende behövde minska, att produktiviteten och effektiviteten i asylprocessen måste öka och att servicen i processen inte var tillräckligt bra. Regeringens föreslagna anslagsnivåer inom utgiftsområde 8 har i undersökta budgetpropositioner främst baserats på prognoser för migranter och hur utgifterna har utvecklats. Utgifterna har framför allt påverkats av antalet inskrivna i mottagande eftersom stora delar av utgiftsområdet, t.ex. anslag 1:2 Ersättningar och boendekostnader, styrs med lagstadgade ersättningar till asylsökande och till kommunerna. Stora migrationsströmmar till är en omvärldshändelse som har haft stor påverkan på utgifterna. REGERINGENS RESULTATREDOVISNINGAR 1997–2017 Regeringens anslagsbelopp ökade totalt sett från ca till , se tabell 4 i bilaga 1. Detta motsvarar en ökning från ca 0,3 till av den totala statsbudgeten.33 Det anslag som varit störst och som också ökat mest är mottagandet av asylsökande som ersattes med anslag 1:2 Ersättningar och boendekostnader, från ca till . Dessutom har skillnaden mellan anslag och de faktiska utgifterna varit störst för anslag 1:2 Ersättningar och boendekostnader; exempelvis var utgifterna ca högre än anslaget , se tabell 5 i bilaga 1. I budgetpropositionen angav regeringen att tidigare ekonomiska prognoser blivit missvisande på grund av den exceptionellt kraftiga ökningen av antalet asylsökande. skrev i sin oktoberprognos upp det beräknade antalet från 74 000 till 160 000 asylsökande. Till följd av denna utveckling reviderade regeringen sin bedömning av resursbehovet. Dessutom angav regeringen i budgetpropositionen att ökade utgifter till följd av längre handläggningstider och dyrare boendeformer, indikatorer som redovisas i regeringens resultatredovisning, kommer att få stor effekt på statens utgifter inom utgiftsområdet. Huruvida övriga redovisade resultat har påverkat föreslagna anslagsnivåer framgår inte av de undersökta resultatredovisningarna. I de fem undersökta budgetpropositionerna har det varit mellan sex och nio anslag (se tabell 3 i bilaga 1). var det åtta anslag i statsbudgeten, men dessa utökades till nio anslag i ändringsbudgeten till följd av ett tillfälligt stöd till kommuner för ensamkommande unga asylsökande m.fl.