urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — Frågan är nu närmast om ett sådant samband kan upprättas inom ramen för den nuvarande ordningen eller om det bör inrättas en särskild nämnd inom för detta ändamål. 2002/03:KU12 s. 16. 2009/10:KU17 s. 21. Konstitutions- och finansutskottens ansvar Förutsättningarna för att i det långa loppet hålla ett fungerande samband mel- lan och levande kan i någon mån vara beroende av hur ansvaret för vad som gäller är organiserat inom . I är centrala funktioner i kontrollmakten samlade hos konstitu- tionsutskottet. Av särskilt intresse i fråga om kontrollmakten på det ekono- miska området är att bereder frågor om val av riksrevi- sorer och om att skilja dem från uppdraget samt om åtal mot riksrevisorer. bereder riksdagsärenden som rör den ekonomiska politiken och statens budget. Frågor av ekonomisk-politisk innebörd är i sam- lade hos finansutskottet. När det gäller är det finansutskottets uppgift att bereda ärenden i den mån de inte tillkommer beredning. Till finansutskottets uppgifter hör beredningen av det anslag på sta- tens budget som beslutas för verksamhet. års- redovisning hänvisas till finansutskottet. Detsamma gäller den årliga rapporten och granskningsplanen. Fördelningen av uppgifter i kan innebära en viss osäkerhet i fråga om ansvar som huvudman för . Såväl finansutskot- tet som har betydelsefulla uppgifter i förhållandet till . Inte minst finansutskottets beredning av anslaget på statens budget för för med sig ett behov av samband liknande det som råder mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter. Det eller en ny nämnd som sambandsorgan? Ett sätt att omgestalta förhållandena i fråga om sambandet mellan och skulle, som nämns i utredningens direktiv, kunna vara att genom lag föreskriver att någon typ av nämnd ska inrättas inom för frågor om styrning av . För en nyinrättad nämnd skulle det behöva föreskrivas vissa uppgifter och regler om sammansättning. I den mån nämnden skulle tilläggas beslutande uppgifter bör dess sammansättning återspegla mandatfördelningen i riksda- gen. En sådan nämnd skulle så tydligt framstå som ett organ att föreskrifterna om den naturligen skulle ha sin plats i riksdagsordningens kapi- tel om riksdagsorgan och nämnder (13 kap.). Det skulle göra en grundläggande omreglering i rättsligt och organisatoriskt hänseende nödvändig. Frågan är då om en sådan nämnd på något avgörande sätt bättre än det skulle kunna tillgodose behov. I 11 och 12 §§ instruktionen finns nu föreskrifter om parla- mentariska råd. Det heter där att det följer gransknings- verksamheten. ”Det ska verka för samråd och insyn i verksamhet”. Vidare föreskrivs att riksrevisorerna ska redo- visa arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs för det . Förslag till anslag på statens budget för Riksrevi- sionen ska också redovisas för det innan det beslutas. Den huvudsakliga uppgiften för det är inte begränsad till att säkerställa att det finns insyn i . Det står klart att, även om inspiration kan ha hämtats från den ordning med insynsråd som kan finnas i förvaltningsmyndigheter under regeringen när det till- skapades, rådet är ett organ av annat slag. I sådana insynsråd är myndighets- chefen ordförande och ledamöterna utsedda av regeringen. parlamentariska råd är däremot valda av , och såväl ledamöterna som ordföranden ska vara riksdagsledamöter. inte ledamöter i rådet. Rådets uppgifter omfattar både insyn och samråd.215 De kortfattade föreskrifterna om det lämnar en avse- värd frihet att välja formerna för hur rådet ska verka för samråd och insyn. denna frihet är något som tillkommer rådet framgår direkt av lagtexten. stämmelsen har visserligen fått sin plats i lagen med instruktion för Riksrevi- sionen, vilket vid ett studium av bestämmelsernas tillkomsthistoria närmast framstår som betingat av lagtekniska hänsyn. Den utgör likväl en direkt in- struktion från till rådet om vilka uppgifter rådet ska fullgöra. framstår i dagens reglering som organ för det levande samband med verksamhet som varit avsett. Att bestämmelsen om dess åligganden gör det möjligt för båda parter, rådet och riksrevisorerna, att upprätthålla en levande dialog sinsemellan är tydligt. Uppenbart är att en sådan dialog kan handla om vad som bör granskas och hur det kan göras. En sådan dialog rubbar inte riksrevisorernas grundlagsfästa självständighet. Den innebär inte någon möjlighet att lämna instruktioner till riksrevisorerna om vad de ska granska eller påbud om vad de inte får granska. den behöva innebära någon risk för att förhållandet mellan och Riks- revisionen vänds till en konflikt. En ömsesidig kännedom om och respekt för hur rollerna är fördelade bör kunna förhindra något sådant. från rådets ledamöter om behovet av granskningar inte vinner gehör hos riks- revisorerna, kan ledamöterna i verka för att få en revisionsliknande utredning till stånd genom egen försorg (jfr avsnitt 8.4.3). När det skapades förutsattes att även frågor om verk- samhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor skulle kunna tas upp i rådet. Det finns ingen anledning att nu se annorlunda på detta. Det framstår också som en naturlig del av det parlamentariska rådets funktion att dess ledamöter sörjer för att tillräcklig kännedom om verk- samhet och inre förhållanden hålls levande inom partigrupper och En slutsats kan vara att det befintliga regelverket lämnar ut- rymme för att vidmakthålla ett levande och betydelsefullt parlamentariskt samband med verksamhet. Det utesluter inte att regelverket kan behöva förstärkas. 2009/10:KU17 s. 19. Under utredningen har från ledamöter i det anförts att det inte alltid stått fullt klart mellan rådet och riksrevisorerna vilka uppgifter rådet kunnat ta sig an som sina. Synpunkter i samma riktning har kommit fram vid samtalen med de tidigare riksrevisorerna. En återkommande synpunkt har varit att inte engagerar sig tillräckligt i vad som rör , särskilt inte för utveckling som myndighet. Ett förtydligande i lag av vad sambandet med förväntas innebära skulle kunna före- bygga att det med tiden blir till endast en formalitet. Det kan sålunda behöva göras klart att behov av insyn och sam- råd innefattar sådant som personalpolitik och rekryteringsbe- hov, personalvård och insatser för fortgående vidareutbildning och kompe- tensutveckling. Detsamma gäller internrevisionens rapportering. Det bör också stå klart att rådet självt kan och bör efterfråga information. De stora utvärderingar av penningpolitik som genomförts har kommit till efter initiativ från riksdagshåll. En given uppgift för som huvudman för bör på ett likartat sätt kunna vara att beställa kvalitetsgranskning av rapporter. Att ta initiativ till att sådana kommer till stånd inom ramen för verksamhet bör enligt utredning- ens mening vara en naturlig uppgift för det . Det hindrar inte att själv anordnar kvalitetskontroller (jfr avsnitt 6.8). Det kan vidare övervägas att förse insyns- och samrådsfunktionen med ett eget tjänstemannastöd. Som utredningen konstaterat förekommer det inte längre att genom skrivelser till utskott bjuder in dessa att lämna förslag på revisionella granskningar (jfr avsnitt 5.2.1). Det ligger emellertid väl i linje med grunderna för utskottsindelning enligt fackutskottsprincipen, som bl.a. syftar till att ska utveckla egen sakkunskap på de olika områdena för sin ärendebehandling, att utskotten får en sådan möjlighet. Och det är vid ett studium av handlingar i tidigare sådana ärenden tydligt att utskot- ten då har en betydande fördel av medverkan från sina tjänstemannakanslier. Denna iakttagelse talar för att ett tjänstemannastöd från utskotts- kanslier har en uppgift att fylla för att underbygga det parlamentariska rådets funktionsförmåga. Det bör inte heller förbises att tjänstemän ofta fungerar i sina befattningar , inte sällan under flera mandatperioder. kan följaktligen främja kontinu- iteten i rådets arbete och i sin mån svara mot behovet av institutionellt minne. Givetvis kan tjänstemännen stödja ledamöterna av det även på andra sätt, inte minst med utredningar och underlag för ledamöternas insatser i rådet. Härtill kommer att ett sambandsorgans uppgift väsentligen är just insyn och samråd, inte styrning. Den formella styrning av som utövar sker genom lagstiftning och budgetbeslut. kan inte och bör inte kunna lägga uppdrag på på sådant sätt som regeringen kan göra gentemot förvaltningsmyndigheterna. Den styrning som regeringen utö- var mot förvaltningen genom förordningar, regleringsbrev och uppdrag saknar egentlig motsvarighet i förhållandet mellan och . Detsamma gäller informella kontakter. Som utredningen tidigare berört skiljer sig förhållandet mellan och i betydelsefulla hänse- enden från vad som gäller mellan regeringen och dess förvaltningsmyndig- En grundläggande konstitutionell förklaring till detta ligger i att reger- ingen är ansvarig inför för hur dess förvaltning fungerar. måste därför kunna styra förvaltningen på ett annat sätt än vad som för riksda- gens del följer av uppdraget till . Uppgiften för en särskild nämnd inom för styrning av Riksrevi- sionen skulle alltså inte fullt ut svara mot den regeringen utövar i förhållande till sin förvaltning. I själva verket borde behovet av samband i mer operativt hänseende mellan och göra sig gällande främst un- der krisartade eller andra särskilt komplicerade förhållanden. om möjligheterna att leda och bedriva verksamheten vid på ett fungerande och ändamålsenligt sätt kan sådana givetvis uppstå t.ex. i ekono- I sammanhanget kan också noteras att det inte finns någon särskild av ombudsmän och att fullmäktige inte svarar mot en sådan nämnd i fråga om vare sig sammansätt- ning eller ändamål. De skäl som kan tala för att inrätta en särskild nämnd inom för ett levande samband mellan och ter sig alltså inte Övervägandena leder snarare till slutsatsen att inrättandet av en sär- skild nämnd i för styrning av ter sig som en större organisatorisk åtgärd än nödvändigt. Sambandet mellan och Riksre- visionen bör i stället kunna stärkas inom ramen för den nuvarande ordningen. Föreskrifterna om parlamentariska råd bör utökas och förtyd- ligas i syfte att förstärka sambandet mellan och , främst i fråga om samråd om den revisionella verksamheten. bör också komma till uttryck genom att rådet i fortsättningen benämns ”riks- dagens råd för ”. 4.6.4 Hur det parlamentariska sambandet i övrigt bör stärkas Det behövs ett direkt samband i myndighetsfrågor För riksrevisorerna är det självfallet av vikt att kunna försäkra sig om huvud- mannens goda minne när organisatoriska eller andra förändringar övervägs. Det kan givetvis aldrig heller uteslutas att förhållandena vid en myndighet med så komplicerade och krävande uppgifter som kan leda till att förtroendet mellan myndighetens ledning och anställda ansträngs. Utred- ningen har i sitt tidigare betänkande berört frågor av sådant slag.216 I detta be- tänkande har utredningen konstaterat att det saknas regler för hur riksreviso- rerna ska kunna närma sig huvudmannen i frågor om myndighetens inre för- hållanden. Även om råd för kan ha en viktig funk- 216 2016/17:URF1 s.108 f. tion som plats för samråd mellan riksrevisorerna och riksdagsledamöter kan en uttrycklig föreskrift om samråd med ansvariga organ inom behö- vas för att ska kunna utöva ett arbetsgivaransvar gentemot riksrevi- sorerna. En sådan möjlighet är föreskriven i fråga om ombudsmän, som kan påkalla samråd med . I tilläggsbestämmelse 13.2.1 RO föreskrivs att , på eget initiativ eller på begä- ran av någon av ombudsmän, ska samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Bestämmelsen inne- bär alltså en ömsesidig rätt att påkalla samråd. En motsvarande föreskrift skulle vara på sin plats i fråga om riksreviso- rerna. Inte minst om det uppkommer besvärande situationer i fråga om möj- ligheterna att leda myndigheten kan ett samråd med huvudmannen visa sig önskvärt. Det bör då stå klart vart riksrevisorerna har rätt att vända sig. Ef- tersom de är valda på förslag av och också kan skiljas från uppdraget på förslag av samma utskott ter det sig följdriktigt att det skulle vara till som riksrevisorerna skulle kunna vända sig för samråd i frågor om de inre förhållandena vid myndigheten. De närmare for- merna för sådana samråd bör utskottet självt få råda över. I 14 § tredje stycket JO-instruktionen föreskrivs en skyldighet för en justi- tieombudsman att innan han eller hon påkallar samråd med konstitutionsut- skottet samråda med chefsjustitieombudsmannen. För att åstadkomma över- ensstämmelse med vad som gäller för ombudsmän, liksom för att i någon mån stärka den ställning som riksrevisorn med administrativt ansvar har, kunde en liknande ordning för riksrevisorernas del vara motiverad. Det kan emellertid hävdas att den som fått den samlade förtroende att utöva ett ämbete även bör anförtros möjligheten att utan samråd med någon annan kunna vända sig till uppdragsgivaren när han eller hon anser sig ha an- ledning till det. Vidare är det tänkbart att det helt undantagsvis skulle kunna förekomma någon situation där ett sådant föregående samråd med riksrevisorn med administrativt ansvar ter sig mindre lämpligt. Utredningen har därför stannat för att inte föreslå en motsvarande bestämmelse i lagen med instruktion för . Det måste likväl kunna förutsättas att samråd normalt sker mellan riksrevisorerna i frågor av sådant slag att samråd med konstitutionsut- skottet är påkallat. Formerna för de kontakter med finansutskottet som kan vara motiverade borde inte behöva regleras genom ytterligare lagstiftning. Den nu gällande ordningen i fråga om ansvarsfördelningen mellan utskotten i frågor som gäller kom till som ett led i de ursprungliga besluten om utan mer ingående motiveringar.217 Utredningens analys av ansvarsfördelningen mellan och finansutskottet i fråga om funktioner som huvudman för tyder på en viss 217 Bet.2000/01:KU8 s. 20, prop. 2001/02:190 s. 150,2002/03:KU122 s 15-16 osäkerhet i frågan om huruvida regleringen är fullt ändamålsenlig. organisatoriska förhållanden inom ska enligt utredningens för- slag kunna tas upp i det samråd med som enligt utred- ningens förslag ska kunna äga rum med stöd av en särskild föreskrift. sådana frågor blir av betydelse för anslag behövs också ett samråd med finansutskottet. En sådan ordning ter sig knappast rationell. finns anledning att belysa förhållandena något ytterligare. En mer konsekvent ordning skulle kunna vara att ansvaret för frågor om som myndighet samlas hos . innebära att beredningen av förslaget till anslag på statens budget för Riksre- visionen flyttades till . Även beredningen av Riksrevi- sionens årsredovisning och upphandlingen av årlig revision av myndigheten skulle då naturligen flyttas till . En sådan ordning skulle stämma bättre överens med fackutskottsprincipen än den nuvarande genom att ansvaret för lagstiftning och budget vilade på samma utskott. sefullt är emellertid att den skulle innebära en betydande långsiktig fördel ge- nom att en sammanhållen beredning av anslagsfrågorna för kon- trollmakt i dess helhet samlades hos . samlade ansvar för budgetberedning och för frågor i av ekonomisk-politisk innebörd skulle inte begränsas av en sådan omreglering. För finansutskottets del skulle förändringen innebära att utskottets ansvar för att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i verksam- het framträder mer renodlat. Förändringen kräver inte att riksdagsordningens beskrivning av finansutskottets uppgifter ändras. Det kan noteras att anslag för den internationella verksam- heten ligger inom utgiftsområde 7, vilket bereds av utrikesutskottet. ningen föreslår ingen ändring i fråga om det anslaget. 4.6.5 Val av råd för Vem som kan väljas till ledamot i rådet I 13 kap. 8 § RO föreskrivs att väljer parlamenta- riska råd för valperioden. Rådet består enligt samma bestämmelse av en riks- dagsledamot från varje partigrupp. Suppleanter ska inte utses. Insyn i och samband med är viktigt för som hel- het, men i synnerhet för och finansutskottet. Det är alltså angeläget att i första hand sörja för ett levande samband mellan dessa utskott och . Det bör därför övervägas att föreskriva att ledamöter som tillhör just dessa utskott ska ingå i råd för . En reglering som innebär att ledamöterna i rådet utses bland konstitutions- utskottets och finansutskottets ledamöter skulle skapa en formell och praktisk koppling mellan finansutskottet, och rådet. Det skulle också skapa goda möjligheter för ledamöterna i rådet att vända sig till respek- tive partigrupp i utskotten för att kunna förmedla information, diskutera och förankra synpunkter i enlighet med vad som ovan beskrivits som önskvärt. Ordningen skulle också sannolikt innebära att kunskap om Riksre- visionen och dess verksamhet byggs upp och tas om hand på ett bättre sätt. Även ur perspektiv bör det anses mer ändamålsenligt att rådet består av ledamöter från finans- och konstitutionsutskotten, eftersom det som ovan påpekats primärt är dessa utskott som ansvarar för kon- takter med myndigheten. Eventuella synpunkter från rådets ledamöter kan då vara förankrade i utskotten innan de når riksrevisorerna, vilket skapar möjlig- heter för enklare och rakare kommunikation mellan och Riksrevi- sionen. Utredningen anser att ledamöterna i råd för bör ha valda suppleanter. Det finns flera skäl för det. Ett skäl är att det möjliggör för varje partigrupp i att ha en företrädare från i rådet och en från finansutskottet. Därigenom säkerställs att varje partigrupp i respektive utskott kan få löpande information om arbetet i rådet och om Riks- revisionens verksamhet, samt att det i varje partigrupp inom respektive utskott kan diskuteras och förankras synpunkter. Om sådan information, diskussion och förankring enbart skulle kunna förekomma i vissa av partigrupperna i det ena utskottet, och i de andra partigrupperna i det andra utskottet, skulle den formella och praktiska koppling mellan rådet, och fi- nansutskottet som utredningens förslag syftar till inte kunna uppnås i samma utsträckning. Ett ytterligare skäl för en ordning med suppleanter är möjligheten till ar- bets- och ansvarsfördelning mellan ledamoten och suppleanten från respektive parti, något som kan vara betydelsefullt, särskilt i mindre partier. Partigrupperna har behov av att kunna besätta olika poster i på det från deras synpunkt bästa sättet. Ur det perspektivet kan en reglering som den nu skisserade framstå som besvärlig. Mindre partier kan möjligen få problem med att nominera ordinarie ledamöter i finansutskottet eller som ledamöter i rådet. Av den anledningen finns det skäl att låta även suppleanter i de båda utskotten vara valbara till rådet. Det skapar större flexibilitet för partigrupperna vid nomineringen, som den nu eftersträvade kopplingen till finans- eller kan upprätthållas. Det kan påpekas att det primärt bör vara sådana suppleanter som deltar i utskottets arbete som väljs, annars förloras den eftersträvade kontakten med utskotten. Hur val till rådet ska genomföras Val av ledamöter till parlamentariska råd görs enligt 13 kap. 8 § RO av . väljer också ordförande och en eller flera vice ordförande. Bestämmelserna om val inom , som finns i 12 kap. RO, tillämpas. Val inom ska enligt 12 kap. 2 § RO beredas av en särskild valberedning, utsedd inom , om inte något annat är före- I tilläggsbestämmelse 12.2.1 RO föreskrivs vilka val som inte ska be- redas av valberedningen och att valberedningen inte heller bereder val som enligt någon bestämmelse i riksdagsordningen ska beredas i särskild ordning. Ett exempel på val som bereds i särskild ordning är valet av riksrevisor, som enligt tilläggsbestämmelse 13.6.1 RO bereds av . bereder också val av ledamöter till Statsrådsarvodes- nämnden (tilläggsbestämmelse 13.14.1 RO), (til- läggsbestämmelse 13.15.1 RO) och till ombuds- män och riksrevisorerna (tilläggsbestämmelse 13.16.1 RO). visionens parlamentariska råd bereds dock inte i särskild ordning utan enligt Utredningen anser att val till råd för i stället för att beredas av valberedningen ska beredas av och finans- utskottet, som ska föreslå ordinarie ledamöter och suppleanter för kammaren, som då har att företa val. De båda utskotten ska även bereda val av ordförande och en eller flera vice ordförande i rådet. En sådan ordning faller sig naturlig mot bakgrund av de båda utskottens samband med . föreslagna ordningen att ledamöter och suppleanter i rådet ska vara ledamöter eller suppleanter i något av utskotten innebär också att det faller sig än mer naturligt att valet ska beredas av just de utskotten. Valet ska avse en ledamot och en suppleant från varje partigrupp. ledande beredningen av valet bör därför kunna äga rum inom partigrupperna, som alltså ska nominera en ledamot och en suppleant var. får avgöras från vilket utskott ordinarie ledamot ska nomineras. nominering till suppleant ska då gälla en ledamot från det andra utskottet. Den föreslagna ordningen påminner om vad som gäller för en överenskom- melse mellan utskott om att gemensamt bereda ett eller flera ärenden i ett sam- mansatt utskott (jfr 7 kap. 7 § RO). När två utskott samarbetar på detta sätt brukar alla ordinarie ledamöter i de två moderutskotten ingå som ledamöter eller suppleanter i det sammansatta utskottet. då vanligen ledamöter och suppleanter i enlighet med vad varje partigrupp meddelat i utskotten.218 Det förutsätts alltså i detta sammanhang kunna ske en samordning inom respektive partigrupp mellan dess företrädare i två utskott. Så bör också kunna förutsättas ske i samband med val till råd för Det kan med denna ordning möjligen uppstå en situation där samtliga ordi- narie ledamöter i rådet kommer från ett av utskotten och samtliga suppleanter från det andra. En sådan situation får anses mindre önskvärd. den ska uppstå får dock anses relativt liten. Det får också förutsättas att en sådan situation kan undvikas genom samordning mellan utskotten. Det skulle med nuvarande utskottsorganisation kunna uppstå en situation där en partigrupp som har kommit in i med knapp marginal inte kan ta plats i alla utskott. Om en sådan partigrupp inte har ledamöter, och därmed 218 Jfr m.fl., kommentaren till 7 kap. 7 § RO. inte heller suppleanter, i eller finansutskottet bör den inte av den anledningen anses fråntagen möjligheten att vara representerad i råd för . Huvudregeln är enligt utredningens förslag att rådet ska bestå av en ledamot från varje partigrupp i . I en sådan situation måste det anses åligga och finansutskottet att föreslå en ledamot och en suppleant till rådet även från en partigrupp som inte är representerad i utskotten. Kammaren kan sedan med tillämpning av 13 kap. 8 § andra stycket RO välja dessa. För valet kommer, liksom för övriga val i kammaren, tillämpliga bestäm- melser i 12 kap. RO att gälla. Med val avses i detta kapitel inte bara när kam- maren uttryckligen förrättar val utan också när talmannen anmäler nomine- ringar från partigrupperna och förklarar den anmälde vald.219 Att bestämmel- serna i 12 kap. RO tillämpas innebär bl.a. att valet ska genomföras efter valperiodens början och gälla till dess att genomför ett nytt val under nästa valperiod (12 kap. 5 § RO) och att den som har valts inte får lämna upp- draget utan att medger det (12 kap. 4 § RO). Om en ledamot lämnar sitt uppdrag ska den eller de partigrupper som han eller hon var vald för anmäla en efterträdare till talmannen. Talmannen förklarar den anmälda efterträdaren vald. Om en sådan anmälan inte görs eller om mer än en person anmäls, utser talmannen en efterträdare (12 kap. 14 § RO). Att 12 kap. tillämpas innebär också att det inte behövs någon särskild före- skrift om val av suppleanter. Huvudregeln, som framgår av tilläggsbestäm- melse 12.9.2 RO, är nämligen att det ska väljas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter, om inte annat är föreskrivet eller särskilt beslutas.