urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — urf 2017/18 URF1 Riksdagstryckeriet, , 2017 Riksdagsstyrelsen beslutade att sammankalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté under ledning av förste vice talmannen med upp- drag att utreda arbete med EU-frågor, inklusive hur bör och kan förhålla sig till en utveckling inom EU med en förstärkt roll för de nationella parlamenten. Kommittén antog namnet den parlamentariska . Riksdagsstyrelsen beslutade om att förlänga tiden för redovisning av uppdraget från till . Riksdagsstyrelsen beslutade att före detta förste vice tal- man även fortsättningsvis skulle leda den parlamentariska (dnr 1935-2015/16). Ordförande för kommittén har varit (M). Ledamöter har varit (S), (S), ÅsaWestlund (S),AndreasNorlén (M) , (M) fr.o.m. 2017-09-11, (M), (SD) , (–) fr.o.m. 2017-11-30, (MP) , (MP) fr.o.m. 2017-06-20, (C), (V), (L), (KD) och Skånberg (KD) fr.o.m. 2017-05-03. I sitt arbete har kommittén biträtts av två sakkunniga, biträdande riksdags- direktör och chefen för för samordning av EU-frågor . Kommittén har också biträtts av en expertgrupp bestående av kanslicheferna , chefen för sekretariatet EU- samordning Tuula Zetterman och utskottsrådet Hans Hegeland. Huvudsekreterare i kommittén har varit och fr.o.m. 2017-01-09 . Sekreterare i kom- mittén har varit och fr.o.m. 2017-01-09. Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande EU-arbetet i . Uppdraget är härmed slutfört. 1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen.................................... 2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).................................................................................................. 2 Allmänna utgångspunkter......................................................................... Funktionsfördelningen mellan och regeringen.................... Från maktdelning till funktionsfördelning...................................... 2.1.2 Funktionsfördelningen och EU-medlemskapet.............................. Bedömningen av huruvida funktionsfördelningen har Allmänna riktlinjer för EU-arbete ..................................... Andra utredningar och beslut om EU-arbete................ Den institutionella utvecklingen i EU-arbetet och de nationella De nationella parlamentens roll i EU-samarbetet........................... Från 6 till 28 medlemsstater i rådet................................................ En mer politisk och fokuserad kommission................................... Stärkt ställning för ........................................... Reglering främst genom förordningar............................................ Jämförelser mellan nationella parlament............................................. Parlamentens formella styrka och faktiska aktivitet....................... Kontakter mellan och regeringen ............................................. Regeringsformens informations- och samrådsskyldighet.................... Förtydligande av informationsskyldigheten................................... Informationsskyldighet för EU:s institutioner................................ Mottagande av EU-dokument till ................................... EU-dokument från regeringen........................................................ Dokumenten från EU:s institutioner............................................... Uppgifter om informationsförsörjningen i praktiken..................... Regeringens EU-information till utskotten .................................... Muntlig information till kammaren................................................ Överläggningar i utskott...................................................................... Överläggningar i praktiken ............................................................ begränsad och utökad uppgift för ............ Avgränsningen till beslut............................................................... 3.4.4 Överläggningar i ...................................................... 3.4.5 Samråd med om A-punkter...................................... 3.5 Arbetsfördelningen mellan utskotten och .................... uppföljning av arbetsformerna ................ 3.6 uttalanden om kontakterna mellan riksdag och regering................................................................................. Samrådsskyldighetens omfattning och begränsning för regeringens agerande till förankrade ställningstaganden........................ Verkan av samråd och överläggningar......................................... 3.6.3 Samrådets genomförande............................................................. 3.6.4 Samråd om A-punkter.................................................................. Information till , utskotten och ............... Förhållandet mellan samråd i och förankring i Förhållandet till utrikesnämnden.................................................. 3.7 Kommitténs överväganden................................................................ Kontakter i en EU-frågas tidiga skede är viktigt.......................... Överläggningar och samråd är inte helt renodlade....................... Regeringen förväntas lämna tidig information............................. Samrådet om rådets A-punkter behålls ........................................ Synliggörande av förväntningarna på regeringens Konstitutionell praxis kring kontakterna mellan 4.1 Behandling av strategiska EU-dokument .......................................... Enklare utskottsbehandling genom granskning............................ Obligatorisk behandling av grön- och vitböcker.......................... Valfri behandling av andra EU-dokument ................................... Preliminära och konstitutionellt oförbindande synpunkter........... Utlåtanden läggs till handlingarna................................................ uppföljningar av granskningsförfarandet....................... Uppföljning av obligatoriska och valfria ärenden........................ 4.2 Subsidiaritetskontroll av utkast till lagstiftningsakter........................ Regleringen i riksdagsordningen.................................................. Skyldighet som ger roll som beslutsfattare i EU.......... Lämplighetsprövning i berört utskott........................................... Ärendenas väckande – förvaltningens handläggningsrutin.......... Ärendenas behandling – måste ta ställning.................. Ärendenas avgörande – åttaveckorsfristen................................... Uppföljning av EU-lagstiftningen................................................ Praktiska erfarenheter av subsidiaritetskontrollen...................... 4.3 Prövning om godkännande eller avslag av vissa EU-initiativ ........... Regleringen i riksdagsordningen.................................................. Tillämpningen i praktiken............................................................ 4.4 Kommitténs överväganden................................................................ Granskningsförfarandet – behandling av strategiska EU- Interparlamentariskt samarbete inom EU ............................................... 5.1 och samordningen av det Riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet i EU............... Institutionaliserade interparlamentariska EU-konferenser................ Cosac – konferensen för parlamentens EU-organ........................ GUSP/– utrikes-, säkerhets- och – stabilitet, ekonomisk samordning och Europol-JPSG – gemensam parlamentarisk kontroll över Utskottsvisa konferenser och andra möten........................................ Informationsutbyte mellan nationella parlament............................... Europeiska centret för parlamentarisk utredning och dokumentation (ECPRD)....................................................................... och det interparlamentariska samarbetet inom EU .......... Riksdagsledamöternas roll och mandat........................................ Riksdagsdelegationer till mellanfolkliga organisationer.............. Riksdagsdelegation till kontrollgruppen för Europol................... Uppgifter om riksdagsledamöters deltagande i EU- 5.6 Kommitténs överväganden................................................................ deltagande i kontrollgruppen för Europol ska Den politiska dialogen och gröna kort.................................................... Den politiska dialogen....................................................................... Den politiska dialogens ursprung................................................. ambition att forma ett nytt utredningar om den politiska dialogen........................... En extern experts syn på deltagande i en dialog Andra parlaments användning av den politiska dialogen............. Gröna kort som en del av den politiska dialogen............................... Den interparlamentariska diskussionen om ett grönt kort............ Fem initiativ – två gröna kort....................................................... Hanteringen i av initiativ till gröna kort....................... 6.3 Kommitténs överväganden................................................................ 7 Öppenhet i EU-arbetet............................................................................ 7.1 Kammarens behandling av EU-frågor............................................... 7.1.1 Olika debattformer med EU-anknytning i kammaren.................. Yttranderätten i kammaren ........................................................... Öppna sammanträden i utskott och ................................. Öppna utfrågningar i EU - nämnd eller utskott .............................. Tillämpning i praktiken ................................................................ Dokumentation inför och efter utskotts- och EU-nämndmöten......... Information om EU-arbete på ny EU-webbplats............. stöd till ledamöter i EU-arbetet ........................ Utskottens och EU-nämndens kansliers stöd till sina ledamöter....... EU - representant ........................................................ Introduktion, utbildning och finansiellt stöd...................................... Stöd till partigrupperna ................................................................ Utskottens och EU - nämndens utrikes studieresor ........................ Enskilda ledamöters utrikes tjänsteresor ...................................... strategiska plan –2018................... EU - guiden för ledamöter .............................................................. Utskottens, EU - nämndens och ledamöternas utrikes resor .......... Utskottens kanslistöd utöver ärendeberedningen ......................... 9 Kommitténs överväganden om funktionsfördelningen........................... 10 Konsekvenser av kommitténs förslag................................................... Kontakter mellan och regeringen.................................... deltagande i det interparlamentariska samarbetet Öppenhet i EU-arbetet..................................................................... stöd i EU-arbetet....................................... Konsekvenser i övrigt...................................................................... Reservationer och särskilda yttranden.................................................. 12.1 Reservation av ledamoten (V)....................................... Reservation av ledamoten (–)................................. Särskilt yttrande av sakkunnige .................................. Överläggningar per utskott, och kategori 2006/07–2016/17........ Information, samråd och återrapportering kring informella EU- toppmöten –2017................................................................................ Samråd om A-punkter – nej-röster till följd av avvikande meningar.......... Granskningar av EU-dokument t.o.m. /17.......................... Motiverade yttranden t.o.m. /17.......................................... Motiverade yttranden och antagna lagstiftningsakter t.o.m. Deltagande ..........................i interparlamentariska EU-möten –2016 I betänkandet redovisar den parlamentariska sitt uppdrag att se över arbete med EU-frågor. Utredningen har omfattat arbetet i så- väl teori som praktik i syfte att bl.a. utröna om funktionsfördelningen mellan och regeringen har förändrats. Den senaste parlamentariska utred- ningenavriksdagensarbete medEU-frågorgenomfördesförövertioårsedan. har EU-samarbetet utvecklats, inte minst genom Lissabonfördra- get, men också genom kontinuerliga anpassningar av samarbetsformerna. För del är det angeläget att i ljuset av denna utveckling säkerställa att formerna för arbete med EU-frågorna är ändamålsen- liga. En fråga av särskilt intresse för är de nationella parlamentens roll i EU och de initiativ som diskuterats för att förstärka denna roll. Kommitténs bedömning är att arbetsformer när det gäller EU- frågorna i huvudsak är adekvata i fråga om såväl hur de är reglerade som hur reglernakommitatttillämpas.Kommitténhardocksettbehovavvissaanpass- ningar, framför allt för att skapa tydlighet kring hur EU-arbete fak- tiskt bedrivs. Kontakterna mellan riksdag och regering i EU- frågorna Grunden för EU-arbete utgörs av omfattande kontakter med reger- ingen i syfte att kontrollera och påverka svenska ställningstaganden i EU- samarbetet. Kommittén konstaterar att kontakter i syfte att ge infly- tande över svenska ställningstaganden måste koncentreras till EU-processens tidiga skeden om dessa ställningstaganden också ska få genomslag inom EU. Centralt i detta hänseende är enligt kommittén att via regeringen försöka på- verka kommissionen i dess beredning av nya initiativ. I den fortsatta besluts- processen behöver och regeringen ha kontakt för att fastställa den svenska hållningen inför och under förhandlingarna om förslagen i rådet. Det sker genom överläggningar inför förhandlingarna i rådets förberedande organ och genom samråd inför rådsmöten. Utskotten har ett självständigt ansvar för att följa arbetet i EU och ta ställ- ning till behovet av att begära överläggningar med regeringen. har regeringen en omfattande informationsskyldighet gentemot och dessolikaorgan.Attregeringenuppfyllerdennainformationsskyldighetärav- görande för att utskotten och ska kunna fullgöra sina uppgifter. Kommittén understryker vad uttalat om att utskottens möjlighet att begära överläggning med regeringen förutsätter att regeringen noga beaktar behovet av att uppmärksamma utskotten på situationer när det kan finnas behov av att förankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande i . Enligt kommittén måste detta förstås som ett krav på regeringen att 2017/18:URF1 SAMMANFATTNING uppmärksamma utskotten på de behov som regeringen ser för utskotten att begära överläggning. Kommittén noterar att ambition att renodla å ena sidan över- läggningar i utskotten om sakförhållanden under EU-beslutsprocessens tidiga skeden,ochåandrasidan samrådetiEU-nämndenomförhandlingsstrategiför att ge regeringen ett slutligt mandat inför beslut i rådet, inte i alla delar har fått genomslag i praktiken. Kommitténs uppfattning är att det enda rimliga och lämpliga är att lägga dagens tillämpning till grund för fortsatta ar- bete. Ambitionen att se överläggningar och samråd som helt renodlade förete- elserbörsåledesöverges.Dagenstillämpningmöjliggörenbredförankringav EU-frågornagenomattbådeutskottenochEU-nämndenkanföljaochpåverka EU-frågornaövertidochpåettsättsomunderlättarvälinformeradeställnings- taganden i olika faser av en EU-frågas behandling. I anslutning till sina över- väganden i denna del föreslår kommittén två ändringar i riksdagsordningen. Den första innebär att bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket om möjlig- heten för att begära överläggning med regeringen i ett utskotts ställe utgår. Den andra innebär att tilläggsbestämmelse 7.15.5 omvad somska nedtecknas i läsbar formunder EU-nämndenssammanträden ändrastill att det är vad som yttras vid regeringens samråd som ska nedtecknas, i stället för da- gens överläggningar. Detta leder även till en följdändring av 41 kap. 1 § of- fentlighets- och sekretesslagen. När det gäller samrådet i har kommittén särskilt noterat den tillämpning som innebär att samtliga beslut i rådet om s.k. A-punkter kommit attomfattasavregeringensinformations-ochsamrådsskyldighet.EftersomA- punkterna karaktäriseras av att rådets förhandlingar i praktiken är avslutade har kommittén funnit detta samråd problematiskt utifrån ambitionen att foku- sera kontakterna mellan och regeringen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden. Kommittén har ingående övervägt olika modeller för att be- gränsa den omfattande hanteringen av A-punkterna. Kommittén har dock inte lyckats identifiera en lösning som i tillräcklig omfattning tillgodoser olika in- tressen av att förenkla och effektivisera kontakterna mellan och re- geringen å ena sidan och att säkerställa kontroll över regeringens agerande å andra sidan. Kommitténs slutsats är således att inte föreslå någon förändring av samrådet om rådets A-punkter. Det bör dock enligt kommittén finnas utrymme för regeringen och att utveckla formerna för A- punktssamrådet. När det gäller regeringens fortlöpande information till om vad som sker inom EU, har kommittén inte uppfattat att uppenbart sak- nar någon information. Kommittén pekar emellertid på att informationsför- sörjningen kan förbättras i fråga om kommissionens samråd och informella ministermöten. Regeringen bör enligt kommittén även överväga att lämna do- kument inomramen för denfleråriga och årligaprogramplaneringen enligt det nya interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning till . Utöver regeringens fortlöpande information till har utskotten en obegränsad möjlighet att begära upplysningar och yttranden från regeringen om arbetet inom EU. Ett utskott har därmed möjlighet att uttrycka särskilda behov av information för utskottets arbete. Kommittén bedömer i samband med detta att det kan ge betydande fördelar om utskotten utvecklar ett mer enhetligt synsätt i fråga om regeringens informationsgivning och behovet av överläggning. Kommittén uppmuntrar därför utskotten och att utforma mer enhetliga arbetsrutiner och att dokumentera dessa så att de kan göras tillgängliga i och även för regeringen. Kommittén förordar att vidtar lämpliga åtgärder för att stödja utskotten och i detta arbete. I sin genomgång av den konstitutionella praxis som utvecklats kring kon- takterna mellan och regeringen om EU-frågorna har kommittén sett skäl att utveckla och förtydliga synen på dessa kontakter i några avseenden. Kommittén har ingående diskuterat regeringens informations- och samråds- skyldighet i förhållande till formella och informella delar av EU-samarbetet. Kommitténkonstaterarattkonstitutionsutskottetsuttalandeninnebärattreger- ingen i informella sammanhang inte kan företräda en ståndpunkt som inte är förankrad i . Detta anser kommittén är tillräckligt, och den föreslår därför ingen ändring av dagens ordning som innebär att varken informella de- lar av rådsmöten eller informella ministermöten omfattas av regeringens skyl- dighetattsamrådamedEU-nämnden.NärdetgällerinformellaEU-toppmöten ser dock kommittén skäl för en delvis annan ordning. Informella diskussioner mellan stats- och regeringscheferna i anslutning till Europeiska rådets möten börenligtkommitténomfattasavsamrådsskyldighetenomdiskussionernakan ansesvaraformerandeförkommandegemensammaställningstaganden.Infor- mellaEU-toppmötensominteägerrumianslutningtillEuropeiskarådets mö- ten bör dock enbart föregås av ett samråd om ett gemensamt uttalande ska göras av toppmötet eller om regeringen avser att företräda en ståndpunkt som inte är förankrad i . Kommittén har vidare övervägt om toppmöten mellan EU och tredjeland bör föregås av samråd. Kommittén har dock inte funnit skäl att föreslå att så- dana internationella toppmöten ska omfattas av samrådsskyldigheten gente- mot . När det gäller regeringens underlag för samrådet med , kon- staterar kommittén att det är oundvikligt att samtliga handlingar inte alltid finns på svenska. Kommitténs uppfattning är att kraven på regeringens förkla- rande och kommenterande delar av underlaget ökar när handlingar för samrå- det inte finns på svenska. Samma sak bör gälla för underlaget inför överlägg- ningar med utskotten. Kommittén kommenterar också förekomsten av s.k. bokstavsmandat, dvs. att gör mer eller mindre ordagranna tillägg i den svenska stånd- punkten med avsikt att dessa ska framföras vid rådsmöten. Kommittén fram- hållerdetolämpligaiattgesådanamandatmotregeringensuttryckligarekom- mendation, särskilt om mandatet tar upp frågor vid sidan av det som berörs i rådets behandling. Kommittén betonar i detta sammanhang att det är ett ge- mensamt ansvar för regeringen och att resonera sig fram till 2017/18:URF1 SAMMANFATTNING mandat som är ändamålsenliga för syftet att de svenska ståndpunkterna ska få genomslag. Vidare är det kommitténs uppfattning att möjligheten för reger- ingenattsökaförnyadkontaktmedEU-nämndenunderettpågåenderådsmöte eller möte med för att få ett justerat mandat enbart bör till- gripas när väsentliga svenska intressen står på spel och där olika förhandlings- resultat inte varit möjliga att förutse vid den ursprungliga mandatgivningen. EU-ärenden – granskning av strategiska dokument och subsidiaritetskontroll När det gäller granskningsförfarandet, dvs. behandling av strate- giska EU-dokument, bedömer kommittén att tillämpningen på det hela taget förefallervarailinjemeddetursprungliga syftetochattdettasyftefortfarande är relevant. Granskningsförfarandet har visat sig bidra till att viktiga syn- punkter förs fram för en frågas fortsatta hantering, vilket i sin tur bidrar till beredskap inför senare skarpa förslag, men också till att synliggöra de partimässiga åsiktsskillnader som finns i som vägledning för re- geringen och andra intresserade. Kommittén föreslår att det inte längre ska vara obligatoriskt för att behandla grön- och vitböcker som överlämnats till av kommis- sionen. Kommittén menar att bör kunna avgöra från fall till fall om en grön- eller vitbok ska granskas eller inte. Vidare föreslår kommittén att det formella tillämpningsområdet för granskningsförfarandet anpassasför att syn- liggöraattävendokumentinomramenfördetinterparlamentariskasamarbetet inom EU kan bli föremål för granskning. Kommittén betonar vikten av att ut- kast till lagstiftningsakter är undantagna från tillämpningsområdet. Kommit- ténföreslårdockattundantaget iställetbörgällaförförslagtillunionensrätts- akter, vilket är ett vidare begrepp som bättre stämmer överens med den ur- sprungliga avsikten med undantaget. Kommittén föreslår också att termen granskning återinförs i riksdagsordningen. Förslagen innebär ändringar av 9 kap. 20 § första stycket riksdagsordningen. Kommittén föreslår ingen förändring av den praxis som innebär att Riks- dagsförvaltningen sänder granskningsutlåtanden till kommissionens general- sekretariat för att uppmärksamma på behandling av ett kommis- sionsdokument. Enligt kommittén bör kunna acceptera uppfatt- ningenattdeutlåtanden somkommissionenuppmärksammaspåkanbetraktas som bidrag i en dialog mellan kommissionen och i egenskap av nat- ionellt parlament. Det innebär att intar ett delvist nytt synsätt på sitt deltagande i en dialog med kommissionen. Kommittén har efter ingående överväganden avfärdat tankar på en formalisering av förfarandet genom att överlämna granskningsutlåtanden till kommissionen genom en riksdagsskri- velse. Närdetgällersubsidiaritetskontrollenanserkommitténattriksdagenspröv- ning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i utkast till lagstiftningsakter är meningsfulloch genomförspåettändamålsenligtsätt.Kommitténmanardock utskotten att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen, och un- derstryker att utskotten har möjlighet att kanalisera synpunkter sominte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning genom överläggningar om EU-frågor med regeringen. Kommittén föreslår en ändring av riksdagsord- ningenstilläggsbestämmelse6.13.2förattsäkerställaattprotokollöverutskot- tens beslut i subsidiaritetsärenden alltid anmäls vid ett kammarsammanträde.