urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — –vad som sägs om granskningens omfattning i 2 § 1 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (lagen om statlig revision) då det fö- reskrivs att får granska ”den verksamhet som bedrivs av regeringen” –föreskriften om granskningens inriktning i 4 § andra stycket samma lag där det föreskrivs att effektivitetsrevisionen huvudsakligen ska inriktas på ”granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och sam- hällsnytta”. Effektivitetsrevisionens förhållande till regeringens arbete befogenhet att ”granska den verksamhet som bedrivs av re- geringen” måste anses vara begränsad till regeringens verkställande av riksda- gens beslut. Lagregleringen av effektivitetsrevisionens uppdrag i denna del är emellertid tämligen öppen och vittomfattande. Det har också förekommit att revisionen granskat regeringens förslagsställande verksamhet, vilket ibland har lett till kritik. Det har ansetts förbehållet , och i särskilt hög grad förväntad av riksdagsoppositionen, att kritiskt pröva de förslag som regeringen lämnar. Effektivitetsrevision kan även ge intryck av en viss koncentration på reger- ingens roll i den verksamhet som bedrivs av staten, inte minst på så sätt att många av de rekommendationer som lämnas i granskningsrapporter riktar sig till regeringen. Trots det gäller de iakttagelser som redovisas i granskningsrap- porterna ofta nog den verksamhet som bedrivs av skilda förvaltningsmyndig- heter. Enligt utredningens bedömning är intentionerna bakom regleringen av ef- fektivitetsrevisionens uppdrag att även regeringens styrning av förvaltningen SAMMANFATTNING 2017/18:URF2 ska granskas, men att den huvudsakligen bör vara inriktad på den stora statliga förvaltningens resursutnyttjande, måluppfyllelse och organisation. Utredningen anser att det saknas tillräckliga skäl att i lag avgränsa effekti- vitetsrevisionens uppdrag i förhållande till den verksamhet som bedrivs av re- geringen, eftersom det skulle kunna riskera att revisionen av statens verksam- het inte blir så heltäckande som eftersträvats. Utredningen förutsätter likväl att tyngdpunkten i verksamheten utgörs av granskningen av den förvaltning som lyder under regeringen och av regeringens styrning av denna förvaltning. Utredningen har uppmärksammat att beskrivningen av effektivitetsrevisionens uppdrag uttrycker förväntningar på som kan vara svåra att leva upp till och som kan leda till oklarhet om hur effektivitetsrevisionens arbete bör bedrivas. Inte minst kan det vara orealistiskt att lagstiftaren förväntar sig granskningar som är på en gång breda och djupa. Lagens krav på att effektivitetsrevisionen ska inriktas på granskning av hus- hållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta är avsedda att svara mot de internationella standarderna för revisionen (economy, efficiency och effectiveness). En revisionell granskning av statliga åtgärders effectiveness kan innefatta granskning av om uppställda mål har uppfyllts, men den kan också gå ut på att i ett vidare perspektiv bedöma effekterna av en åtgärd eller insats. Det kan då röra sig om samhällsekonomiska effekter, men likaväl om betydelsefulla sam- hällseffekter av annat slag. Sådana bedömningar kan för del tillgo- dose ett behov av information om vad olika beslut och insatser har lett till. Revision av effectiveness kan på så sätt väl svara mot förväntningar om breda granskningar med olika perspektiv och metoder. Att avgöra i vad mån effek- terna ska anses samhällsnyttiga ter sig dock som en uppgift av politisk mer än revisionell art. Revisionen bör kunna redovisa effekterna av politiska beslut och åtgärder, men bedömningen av om dessa är att anse som nyttiga eller inte bör enligt utredningen reserveras för politiska instanser. Det finns enligt utredningen anledning att låta begreppet måluppfyllelse en- samt ge uttryck för vad som på svenska språket avses med effectiveness och utmönstra uttrycket samhällsnytta. Enligt utredningens mening innefattas i en bedömning av måluppfyllelse även en beskrivning av vilka effekter en insats eller åtgärd har lett till. Den föreslagna ändringen bör inte uppfattas som en begränsning av revi- sionens mandat, utan som ett förtydligande av den skillnad som finns mellan revisionens uppgift och det uppdrag som folkets valda företrädare har. 2017/18:URF2 SAMMANFATTNING Det ingår i riksrevisorernas uppdrag att företräda myndigheten utåt på samma sätt som gäller för alla myndighetschefer. I de ärenden där en riksrevisor be- slutar ensam, t.ex. inom granskningsverksamheten, får det också enligt utred- ningens mening förutsättas att den beslutande riksrevisorn ensam företräder myndigheten. Vilket behov en myndighet har av att klarlägga vem som företräder myn- digheten i vissa specifika situationer eller frågor, liksom hur ansvaret för ex- tern kommunikation ska fördelas, måste enligt utredningens mening bedömas av myndigheten själv. nuvarande arbetsordning på detta om- råde är utformad på ett sätt som i huvudsak följer gängse praxis vid statliga myndigheter, och utredningen lämnar inga förslag i denna del. Inom årlig revision är möjligheten till delegation från respektive riksrevisor till medarbetare i en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. När det gäller effektivitetsrevisionen är situationen en annan, och någon delegation sker normalt inte. Enligt utredningens bedömning saknas skäl att begränsa den möjlighet till delegation som instruktionen ger riksrevisorerna. bör det kunna för- utsättas att det normalt inte kommer att ske någon delegation av beslut inom effektivitetsrevisionen. I förvaltningslagen finns regler om jäv som gäller för alla myndigheter. Regler om bisysslor som gäller för medarbetare i finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (), och för riksrevisorerna finns en bestämmelse om bisysslor i riksdagsordningen. Där finns också bestämmelser om att riksrevisorerna ska anmäla innehav och ändring i innehavet av vissa finansiella instrument. Instruktionen för innehåller också sär- skilda bestämmelser om förbud för riksrevisorerna att inneha egendom som medför ett ekonomiskt intresse i ett statligt aktiebolag som ska revideras av och om anmälningsskyldighet i vissa fall för personal med sär- skild insynsställning. Utöver regleringen i lag har , liksom andra myndigheter un- der , beslutat om interna föreskrifter om tillämpningen av bl.a. regler om jäv. Utredningen bedömer att de regler och tillämpningsföreskrifter om jäv och bisysslor som finns för verksamhet är tillräckliga och bör, om de följs, kunna säkerställa att inga ovidkommande hänsyn tas i gransknings- verksamheten. SAMMANFATTNING 2017/18:URF2 Redovisning av granskningar som passerat det förberedande stadiet I 4 § tredje stycket lagen om statlig revision föreskrivs att re- sultatet av en granskning som inte endast avsett förberedande åtgärder ska re- dovisas i en granskningsrapport. har i myndighetens årsredovisning redovisat de kostnader som orsakas av avslutade granskningar som inte resulterat i en rapport, även om det inte finns någon reglering som kräver detta. Att en sådan redovisning sker är något som utredningen ser mycket positivt på. I årsre- dovisning har myndigheten, utöver kostnadsredovisningen, även re- dogjort för vilka granskningar som lagts ned och för varje gransk- ning lämnat en mycket kort motivering till beslutet. Utredningen föreslår att det föreskrivs att beslut att lägga ned en granskning ska redovisas, och att det ska ske på annat sätt än i en granskningsrapport. En sådan redovisning av nedlagda granskningar kan lämpligen ske i årsredovis- ningen. Även i revisionsakten för en nedlagd granskning bör det finnas ett be- slut där nedläggningen motiveras. Denna ordning ger omvärlden en möjlighet att bedöma om en nedläggning har skett på sakliga grunder. Akademin för ekonomistyrning i staten lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi International Standards of Supreme Audit Institutions International Standard on Quality Control lagen (1994:260) om offentlig anställning Standarder för offentlig revision 1.1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen dels att 13 kap. 5, 7 och 8 §§ ska ha följande lydelse, dels att två nya tilläggsbestämmelser 13.5.1 och 13.8.1 ska införas med föl- jande lydelse, dels att bilagan (tilläggsbestämmelse 7.5.1) ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast ovanför 13 kap. 8 § ska ha följande lydelse. Lydelse enligt riksdagsstyrelsens Föreslagen lydelse framställning 2017/18:RS4 ska enligt 13 kap. 8 § regeringsformen välja en eller flera riksrevi- sorer. Riksrevisorerna ska vara tre. En av riksrevisorerna ska vara riksrevisor med administrativt ansvar och svara för myndighetens administrativa ledning. bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. Om en riksrevisors uppdrag upp- hör får välja en tillförordnad riksrevisor för tiden till dess att en ordinarie riksre- visor har valts och tillträtt. Vad som i denna lag sägs om riksrevisorer gäl- ler även en tillförordnad riksrevisor. En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha för- valtare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevi- sorns självständiga ställning. ska, på eget initiativ eller på begäran av en riks- revisor, samråda med en riksrevisor om arbetsordningen eller i andra frå- gor av organisatorisk art. får enligt 13 kap. 8 § regeringsformen skilja en riksrevisor från uppdraget. Begäran om detta görs av . får besluta om en särskild utredning av omständig- heter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Om en riksrevisor avgår , Om en riksrevisors uppdrag upp- dare för en ny sjuårsperiod. välja efterträdare för en ny sjuårspe- Rådet består av en riksdagsleda- Rådet består av en riksdagsleda- mot från varje partigrupp som avses i mot från varje partigrupp som avses i 3 kap. 5 §. Suppleanter ska inte utses. 3 kap. 5 §. väljer bland rådets ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. Ordföranden och varje vice ordförande väljs var för sig. och finansut- skottet ska bereda val av råd för . Av det sammantagna antalet leda- möter och suppleanter i rådet ska hälften nomineras av konstitutionsut- skottet bland dess ledamöter och sup- pleanter och den andra hälften av fi- nansutskottet bland dess ledamöter och suppleanter. Bilaga (tilläggsbestämmelse 7.5.1) ska bereda ärenden om a)lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen, b)lagstiftning om radio, television och film, c)yttrandefrihet, opinionsbildning och religionsfrihet, d)press- och partistöd, e), såvitt avser val av riksrevisor, skiljande av riksrevisor från uppdraget och åtal mot riksrevi- sor, – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – ska bereda ärenden om a)lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen, b)lagstiftning om radio, television och film, c)yttrandefrihet, opinionsbildning och religionsfrihet, d)press- och partistöd, e), såvitt avser val av riksrevisor, skiljande av riksrevisor från uppdraget, åtal mot riksrevisor, årsredovisning och revision av . – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Denna lag träder i kraft . 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ Härigenom föreskrivs att 1 och 3 §§ lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ ska ha följande lydelse. Suppleant för fullmäktig: Suppleant för fullmäktig: – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Den som gör en resa för att fullgöra något sådant uppdrag som räknas upp i 1–2 §§ har rätt till resekostnadsersättningar och traktamente enligt andra 1. för riksdagsledamöter enligt regler 1. för riksdagsledamöter enligt regler i lagen (2016:1108) om ersättning till i lagen (2016:1108) om ersättning till ning med den resekostnads- och trak- ning med den resekostnads- och trak- tamentsersättning som i övrigt läm- tamentsersättning som i övrigt läm- 2. för ledamöter i 2. för ledamöter och suppleanter i parlamentariska råd enligt bestäm- melser i lagen (2002:1023) med in- (2002:1023) med instruktion 3. för fullmäktige och suppleanter för 3. för fullmäktige och suppleanter för fullmäktige i som inte är fullmäktige i som inte är riksdagsledamöter enligt de bestäm- riksdagsledamöter enligt de bestäm- melser om sådana förmåner som en- melser om sådana förmåner som en- ligt kollektivavtalet gäller för arbets- ligt kollektivavtalet gäller för arbets- 4. för övriga uppdragstagare enligt 4. för övriga uppdragstagare enligt samma bestämmelser som för arbets- samma bestämmelser som för arbets- Denna lag träder i kraft . 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1994:260) om offentlig anställning ska ha följande lydelse. 1. statsråden, 1. statsråden, 2. ombudsmän, 2. ombudsmän, 3. riksrevisorerna, 4. arbetstagare som är lokalan- arbetstagare som är lokalan- ställda av svenska staten utomlands ställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, och som inte är svenska medborgare, 5. arbetstagare som är anställda arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller med lönebidrag skyddat arbete eller med lönebidrag för utveckling i anställning. för utveckling i anställning. För justitiekanslern och justitieråden gäller bara 4 § om bedömningsgrun- der vid anställning, 7–7 d §§ om bisysslor, 23–29 §§ om arbetskonflikter, 38 § om interimistiskt beslut och 42 § andra stycket om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Denna lag träder i kraft . Effektivitetsrevisionen ska huvud- sakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Som ett led i effekti- vitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå av- sedda resultat.Resultatet av en granskning ska redovisas i en granskningsrapport.Beslut att lägga ned en granskning ska, om den inte avsett endast förbe- redande åtgärder, redovisas på annat sätt. 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verk- samhet m.m. ska ha följande lydelse. Den granskning som avses i 2 § ska främst ta sikte på förhållanden med an- knytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksam- het och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmän- het. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivi- tetsrevision). Effektivitetsrevisionen ska huvud- sakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa in- satser för att nå avsedda resultat. Resultatet av granskningen ska, om den inte avsett endast förbere- dande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport. Denna lag träder i kraft . 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:1023) med instruktion för Riks- revisionen att 2, 11, 12, 17 och 19 §§ och rubriken närmast före 11 § ska ha följande lydelse. leds av tre riksrevisorer. En av riksrevisorerna är riksrevisor med administrativt ansvar och svarar för den administrativa ledningen av myndigheten. Om riksrevisorn med administrativt ansvar är förhindrad att fatta beslut i en fråga som denne ska besluta om, och beslutet är brådskande, får i första hand den riksrevisor som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand den riksrevisor som är äldst, fatta beslut i frågan. I 13 kap. 5, 6 och 8 §§ riksdags- I 13 kap. 5, 6 och 8 §§ riksdags- ordningen finns bestämmelser om val ordningen finns bestämmelser om val av riksrevisorer, tillförordnade riks- revisorer och råd för Vad som i denna lag sägs om riks- revisorer gäller även en tillförordnad parlamentariska råd följer granskningsverksamheten. Det ska verka för samråd och insyn i Riksre- visionens verksamhet. råd för ska följa granskningsverksamheten. Rådet ska verka för samråd och in- syn i verksamhet och organisation. Rådet ska samråda med konstitu- tionsutskottet och finansutskottet i frågor som berör utskottens ansvars- områden. Riksrevisorerna ska för Riksrevision- ens parlamentariska råd redovisa ar- betet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs. Innan ett beslut enligt 4 a § om för- slag till anslag på statens budget för fattas ska riksrevisorn med administrativt ansvar redogöra för förslaget för parlamentariska råd. Riksrevisorerna ska informera riks- dagens råd för om verksamhet och or- ganisation och för rådet redovisa ar- betet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs. Innan ett beslut enligt 4 a § om för- slag till anslag på statens budget för fattas ska riksrevisorn med administrativt ansvar redogöra för förslaget för råd för . Föreskrifter om arvoden till ledamö- terna i parlamenta- riska råd finns i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riks- dagen, dess myndigheter och organ. Under resor och förrättningar som ledamöterna gör för sitt uppdrag har de rätt till ersättning enligt 4 och 5 kap. lagen (2016:1108) om ersättning till ledamöter och tillämp- ningsföreskrifterna till denna. Vid be- dömningen av rätten till ersättning ska ledamöternas bostad på hemorten anses som tjänsteställe. Föreskrifter om arvoden till ledamö- terna och suppleanterna i råd för finns i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myn- digheter och organ. Under resor och förrättningar som ledamöterna och suppleanterna gör för sitt uppdrag har de rätt till ersätt- ning enligt 4 och 5 kap. lagen (2016:1108) om ersättning till riksda- gens ledamöter och tillämpningsföre- skrifterna till denna. Vid bedöm- ningen av rätten till ersättning ska le- damöternas och suppleanternas bo- stad på hemorten anses som tjänste- ställe. att revision sker av . rar för att revision sker av Riksrevi- Denna lag träder i kraft . 1.6 Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna ska ha följande lydelse. budsmän och riksrevisorerna ska be- budsmän och riksrevisorerna ska be- stämma det belopp som stämma det belopp som ska betalas i lön till om- ska betalas i lön till om- budsmän och riksrevisorerna. budsmän, riksrevisorerna och tillför- den ska också besluta om avgångser- sättning och om övriga anställnings- också besluta om avgångsersättning och om övriga anställningsförmåner för ombudsmän, riksrevi- sorerna och tillförordnade riksrevi- Nämnden är en myndighet under . Denna lag träder i kraft . 2.1.1 Utredningens direktiv och delbetänkande Riksdagsstyrelsen beslutade att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle göra en översyn av vissa frågor om Riksrevi- sionen. Enligt direktiven skulle uppdraget delredovisas senast och slutredovisas . Tiden för slutredovisning förläng- des senare till . Utredningen lämnade sitt delbetänkande, Översyn av Riksrevi- sionen – grundlagsfrågor2. I delbetänkandet analyserades behovet av änd- ringar i regeringsformen mot bakgrund av de frågor som utredningen då hade att överväga. Utredningen föreslog i delbetänkandet att bestämmelsen om riksrevisorer- nas antal ska flyttas från regeringsformen till en huvudbestämmelse i riksdags- ordningen. I delbetänkandet föreslogs också ändringar i proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Det ska föreskrivas i regeringsformen att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna måste enas om ett beslut om att skilja en riksrevisor från uppdraget. Det ska också framgå av regeringsformen att får besluta om att inleda en särskild utredning av de omständigheter som kan föranleda entledigande. En sådan ut- redning ska utföras av JO, varför det också föreslås en ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän () där det ska framgå att en ombudsman är skyldig att biträda utskottet med en sådan utredning. Slutligen föreslogs i delbetänkandet att bestämmelsen om samverkans- och uppgiftsskyldighet för den som granskas av ska flyttas från la- gen om statlig revision till regeringsformen. Direktiven i sin helhet bifogades delbetänkandet som bilaga. I det följande sammanfattas de delar av utredningens uppdrag som kvarstår inför detta slut- betänkande. Utredningen ska överväga uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna. Om det också i fortsättningen bör finnas en administrativt ansvarig riksrevisor ska utredningen överväga om, och i så fall på vilket sätt, den rollen bör förstärkas i förhållande till de andra riksrevisorerna. Utredningen ska överväga om en ordning liknande den för JO, med en chefsJO, bör införas för . 2 2016/17:URF1. Utredningen ska även överväga om en ordning med ställföreträdare, så som gäller för JO, bör införas för riksrevisorerna. Utredningen ska pröva frågan om mandatperiodens längd och utformning, och även möjligheten till omval. Det kan övervägas om det, när det finns sär- skilda skäl, ska finnas möjlighet att välja en riksrevisor för en kortare eller än den huvudsakligen föreskrivna. Utredningen ska också se över kvalifikations- och behörighetskraven för riksrevisorer. Utredningen ska pröva om det bör finnas en karenstid efter att ha varit riks- Utredningen ska i det sammanhanget beakta vad den utredare kommer fram till som har fått i uppdrag av regeringen att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom en efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om, respektive åta sig, vissa typer av anställningar och uppdrag (dir. Utredningen ska överväga om det finns skäl att utveckla vilka villkor som bör gälla för en riksrevisor som slutar, särskilt om han eller hon slutar , och hur en eventuell karenstid bör påverka avgångsvillkoren. Utredningen ska behandla frågan hur roll som huvudman för Riks- revisionen fungerar och kan utvecklas. En fråga är om den parlamentariska insynen i och uppföljningen av verksamhet bör öka och i så fall i vilka avseenden. Det kan finnas skäl att samordna eller samla ansvaret i för . Ett alternativ till den nuvarande ordningen kan vara att någon typ av nämnd inrättas inom för frågor om styrning av . Utredningen ska vidare överväga vilka resurser som bör fin- nas för myndighetsstöd och myndighetsstyrning särskilt när det gäller . I sammanhanget ska frågor om tillsyn av och av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen tas upp. En möjlighet kan enligt direk- tiven vara att en privat revisor granskar ett antal enskilda revisionsuppdrag. En annan möjlighet är att genomföra s.k. peer review av effektivitetsrevisionen. Utredningen ska överväga om tillsynen av revisionen bör förändras och i så fall på vilket sätt samt på vems uppdrag tillsynen genomförs. Uppdraget omfattar också att utreda effektivitetsrevisionens uppdrag, kvalitet och genomslag. En del av detta är enligt direktiven att analysera hur beslut om effektivitetsrevisionens inriktning har genomförts av Riksre- visionen. Om utredningen bedömer att genomslaget av effektivitetsrevision- ens arbete behöver bli bättre bör utredningen enligt direktiven överväga åtgär- der för att öka genomslaget. Utredningen ska överväga om det finns skäl att föreslå någon ändring av regleringen i syfte att förtydliga eller förändra av- gränsningen av effektivitetsrevisionens uppdrag.