urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — gon skarp åtskillnad mellan vad som är att betrakta som formellt och infor- Det är också helt i enlighet med den vikt som kommittén lägger vid tidiga kontakter mellan och regeringen i arbetet med EU-frågorna. samråd i EU-frågor ansetts tillämplig även i frågor inför eurotoppmöten som 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Som kommittén bekräftat ovan omfattas inte informella ministermöten av regeringens samrådsskyldighet. Skillnaden mellan och mi- nisterrådet motiverar enligt kommittén emellertid att inte heller detta översätts rakt av till informella EU-toppmöten. De informella EU-toppmöten som kom- mitténhäravserkanavgränsastilldesomEuropeiskarådetsordförandebjuder in till och leder, och som inte äger rum i anslutning till Europeiska rådets mö- ten. Kommitténs uppfattning är att sådana informella EU-toppmöten förvisso kan göras till föremål för samråd med men att det inte handlar om en undantagslös samrådsskyldighet för regeringen. För att avgöra om ett samråd är motiverat måste man se till toppmötets syfte. Om ett gemensamt uttalandeskagörasvidEU-toppmötetanserkommitténattutgångspunktenbör vara att samråd ska genomföras. I andra fall bör enligt kommittén den praxis som angetts ovan kunna tillämpas på de informella EU-toppmötena, vilket be- tyder att regeringen kan delta idiskussioner vid sådana mötenutan föregående samråd så länge regeringen agerar i enlighet med tidigare förankrade stånd- punkter. Behovet av samråd får i dessa fall således avgöras av om regeringen uteslutande avser att basera sitt agerande på tidigare förankrade ståndpunkter eller om regeringen avser att framföra ståndpunkter som inte är förankrade . Med detta sagt konstaterar kommittén att regeringen lämnar information om informella EU-toppmöten muntligt vid ett sammanträde med . Om regeringen avser att basera sitt agerande på tidigare förankrade ståndpunkter framstår det för kommittén som mindre komplicerat för reger- ingen att, även om det inte är nödvändigt, genom ett samråd stämma av att ståndpunkternafaktisktärförankrade.Kommitténnoterarocksåkonstitutions- utskottetsställningstagandeomdetangelägnaiattdetansvarigastatsrådetnär- vararvidsamrådet medEU-nämnden,ochbarautebliromdetfinnsstarkaskäl för det. Enligt kommittén bör tröskeln för vad som är att betrakta som starka skäl kunna vara lägre när det gäller statsministerns närvaro i in- för informella EU-toppmöten. Information och samråd inför dessa möten bör i vissa fall således kunna genomföras på statssekreterarnivå. Avslutningsvis vill kommittén påminna om att utskotten har möjlighet att begära överläggning med regeringen i alla frågor om arbetet i EU. Samrådsskyldigheten och internationella toppmöten mellan EU och tredjeland Den andra fråga som kommittén uppmärksammat gäller informations- och samrådsskyldighetens tillämpning på internationella toppmöten mellan EU, medlemsstaternas stats- och regeringschefer och företrädare för ett eller flera tredjeländer.Dessamötenomfattasinteavregeringensinformations-ochsam- rådsskyldighet gentemot . Kommittén har inte funnit anledning att ändra på detta. Kommittén vill dock uppmärksamma att regeringen ska samråda med inför det 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN aktuella rådsmötet om eventuella EU-gemensamma handlingslinjer vid inter- nationella toppmöten ska fastställas av rådet. I andra fall, där medlemsstaterna uppträder var för sig utan en EU-gemensam handlingslinje, får del- tagande anses vara likställt med sådana utrikespolitiska förhållanden som en- bart omfattas av regeringens skyldigheter gentemot , och alltså inte av skyldigheten att underrätta och samråda med . emot kan ett utskott som bedömer att ett internationellt toppmöte aktualiserar frågor som rör arbetet inom EU begära information och överläggning med re- geringen i dessa frågor. Kommittén vill också framhålla att regeringens möjlighet att ge en återrap- port från ett möte till genom muntlig information vid ett kammar- vändas även för att återrapportera från möten mellan EU:s medlemsstater och ett eller flera tredjeländer. Det får förutsättas att regeringen har beredskap att följa önskemål från sida om en sådan återrapportering även när det gäller andra möten än de EU-toppmöten som regelmässigt återrapporte- ras på det sättet, liksom att regeringen själv överväger behovet av en sådan återrapportering och i förekommande fall tar initiativ till att lämna informa- Kraven på regeringens underlag till Enligt praxis ska regeringen dels överlämna material till så fort som möjligt, dels presentera ett så fullgott att tillgång till samtliga handlingar som omfattas av samrådsskyl- digheten är en förutsättning för att samrådet ska kunna genomföras. Det betyder dock inte att samtliga handlingar ska finnas på relevanta handlingar finns på svenska är det oundvikligt att så inte alltid är måste därför acceptera att ibland arbeta med underlag på Enligt kommittén är det centrala kravet på regeringen att presentera ett underlag som gör samrådet meningsfullt. Detta torde betyda att kraven på regeringens förklarande och kommenterande delar av underlaget ökar när handlingar för samrådet inte finns på svenska och att kraven blir av- sevärt högre när handlingarna inte heller finns på engelska. Något krav på att regeringen ska låta översätta sådana handlingar kan dock inte ställas. krav på regeringens förklarande och kommenterande delar av underlaget på- verkar inte kravet på att materialet ska överlämnas så fort som möjligt. som här har sagts om underlag för samråd torde ha bäring även på underlag 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Bokstavsmandat och samråd under pågående EU-möten Den fjärde och sista fråga som kommittén har valt att kommentera gäller vad som kan kallas för bokstavsmandat, dvs. när gör mer eller mindre ordagranna tillägg i den svenska ståndpunkten med avsikt att företrädare vid rådsmöten ska begära ordet för att framföra dessa. Utgångs- punkten här är att det måste finnas en medvetenhet från sida om att det är olämpligt att på förhand binda regeringen med fastställda förhandlings- direktiv och om att regeringen måste ha ett förhandlingsutrymme på rådsmö- tena.Enligtpraxisförväntasregeringenageraienlighetmedgivnamandatoch fullfölja dem fullt ut. kan regeringen avvika från ett givet mandat, men bara om det finns mycket goda skäl för en bedömning att det är vad som krävs för att bäst tillgodose svenska intressen. Det har framhållits att rege- ringen vid en sådan bedömning har möjlighet att söka förnyad kontakt med få mandatet justerat. Om regeringen avviker från ett givet mandatskadentydligtredovisaskälenfördetmendetärförbehålletriksdagen att avgöra om skälen varit mycket goda. I anslutning till detta vill kommittén framhålla att det inte är lämpligt att ger ett s.k. bokstavsmandat mot regeringens uttryckliga rekom- mendation, särskilt om mandatet tar upp frågor vid sidan av det som berörs i rådetsbehandling.Enligtkommitténbördetiettsådantfallkunnaansesfinnas mycketgodaskälförenbedömningattsvenska intressenbästföreträdsgenom att regeringen avviker från mandatet, i synnerhet om annars som enda part skulle begära ordet vid frågans behandling vid rådsmötet. Kommittén vill i detta sammanhang betona att det är ett gemensamt ansvar för regeringen och EU-nämndenattresonerasigframtillmandatsomärändamålsenligaförsyftet att de svenska ståndpunkterna ska få genomslag. Det är en annan sak att ordförande bör sammanfatta resulta- tet av samrådet på ett sådant sätt att det är tydligt vilket mandat regeringen har fått. Detta är enligt kommittén angeläget inte bara för att regeringen ska veta vaddenharattförhållasigtillutanävenförattriksdagenskakunnakontrollera regeringens agerande i efterhand. Vidare är det kommitténs uppfattning att möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med under ett pågående rådsmöte eller möte med för att få ett justerat mandat enbart bör tillgripas när väsentliga svenska intressen står på spel och där olika förhandlingsresultat inte varit möjliga att förutse vid den ursprungliga mandatgivningen. ska understrykas att regeringen agerar under konstitutionellt ansvar och att graden av frihet för regeringens agerande måste motsvaras av krav på reger- ingen att redovisa sitt agerande på ett sätt som underlättar kontroll. Det finns tre typer av riksdagsärenden som baseras på dokument från EU. Dessa s.k. EU-ärenden är •behandling av strategiska EU-dokument •subsidiaritetskontroll av utkast till lagstiftningsakter •prövning om godkännande eller avslag av vissa EU-initiativ. I det följande redogörs för gällande bestämmelser för dessa EU-ärenden och för hur bestämmelserna har tillämpats i praktiken. 4.1 Behandling av strategiska EU-dokument ska enligt 9 kap. 20 § första stycket riksdagsordningen (RO) be- handla grön- och vitböcker somöverlämnas tillriksdagen av Europeiska kom- missionen. Talmannen får efter samråd med gruppledarna bestämma att även andradokumentfrånEuropeiskaunionen,medundantagförutkasttilllagstift- ningsakter, ska behandlas av . Enligt 10 kap. 2 § RO ska EU-dokument som avses i 9 kap. 20 § RO hän- visas av kammaren till ett utskott för beredning. För behandlingen av ärendet gäller enligt 10 kap. 3 § andra stycket RO att utskotten ska avge utlåtanden till kammarenöverdeEU-dokumentsomhänvisatstilldemelleröverlämnatsfrån ett annat utskott. Utskotten ska enligt 10 kap. 10 § inhämta behövliga upplys- ningar från regeringen vid beredningen av ett utlåtande. Bestämmelsen om behandlingen av strategiska EU-dokument infördes en- ligt riksdagsstyrelsens förslag som utarbetats av riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3 s. 41 f., bet. 2005/06:KU21, bet. 2006/07:KU3, rskr. 2006/07:2526). Behandlingen tar sikte på kommissionens samrådsdokument (grönböcker,vitböckerochmeddelanden)ocholikaövergripandeprogramför- klaringar från EU:s institutioner. I förarbetena anges syftet vara att bättre och tidigare förankra EU-frågorna både i och i samhället i stort. Det framhölls att genomförandet av EU-beslut, t.ex. lagstiftning med anledning av ettbeslutatdirektiv,underlättasomfrågornahardiskuteratsietttidigareskede av . Vidareangavssyftetvaraattskapadebattietttidigtskedeinnanförslagom förordningar och direktiv har lagts fram av kommissionen. Därmed uteslöts förslag till rättsakter från den föreslagna hanteringen. I ytterligare en syftes- förklaring anges att behandlingen ska ge möjlighet till redovisning av olika synpunkter som kan vara av värde i den fortsatta hanteringen av frågan, men attutskottetocksåheltkortfattatkananföraattgranskningeninteharmotiverat någon särskild hantering eller särskilda iakttagelser. Riksdagsstyrelsen såg framför sig att det normalt inte torde förekomma några reservationer i utlåtan- det, men att det kan uppstå situationer där man inte kan komma överens i ut- skottetochattreservationerellersärskildayttrandenisådanafallkanfogastill utlåtandet. Vidare framhölls att behandlingen inte ska leda till att i ett tidigt stadium binder regeringen vid en viss ståndpunkt, utan att avsikten är att skapa utrymme för en debatt som visar på olika synsätt på de aktuella frå- gorna. Riksdagsstyrelsen ansåg att hanteringen i kammaren bör avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna men att det måste vara möjligt för kammaren att avgöra med vilka synpunkter som utlåtandet läggs till hand- lingarna och att alternativa skrivningar i utlåtanden därför kan bli föremål för votering. Ett utlåtande leder inte till någon riksdagsskrivelse. Riksdagsstyrelsen kon- staterade dock att utlåtandet är offentligt och förutsatte att berörda parter in- formeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehandlingen. Det ligger självfallet i regeringens eget intresse att informera sig, men även EU:s institutioner kan förväntas ha intresse av att ta del av utlåtandena, reso- nerade riksdagsstyrelsen. 4.1.1 Enklare utskottsbehandling genom granskning Riksdagsstyrelsen anförde att utskotten bestämmer hur noggrann behand- lingen ska vara. I den ursprungliga lagtexten användes termen granskning om hanteringen.Iförfattningskommentarenförklaradesattanledningentillattinte ange att dokumenten hänvisas till utskott för beredning var attuttrycket bered- ning kunde leda tanken till en mer detaljerad utskottsbehandling än vad som var avsikten (framst. 2005/06:RS3 s. 44 och 166). översyn av riksdagsordningen ändrades lagtexten så att termen granskning ströks och att även dessa ärenden kom att hänvisas till utskott för beredning. Ändringen var enligt författningskommentaren endast språklig (framst. 2013/14:RS3 s. 236 f.). Alltjämt används uttryck som granskningsförfarandet, granskning av EU- dokument och granskningsutlåtanden för att i dagligt tal omnämna ärendety- pen. 4.1.2 Obligatorisk behandling av grön- och vitböcker Bestämmelsen i riksdagsordningen innebär att samtliga kommissionens grön- och vitböcker ska behandlas av . Grön- och vitböcker är skriftliga underlag i kommissionens beredningsprocess. De nämns jämte meddelanden som kommissionens samrådsdokument i artikel 1 i protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Vikten av grön- och vitböcker började framhållas uttryckligen i den första översynenavEU-frågornasbehandlingiriksdagen(bet.1996/97:KU2).Bland annat framhöll finansutskottet i sitt yttrande i ärendet att grön- och vitböcker är viktiga informationskällor för (yttr. 1995/96:FiU4y s. 2). skottet anförde att det när det gäller grön- och vitböckerna ofta torde finnas värdefull information att hämta i anslutning till regeringens arbete med ut- formningen av den svenska hållningen till kommissionens förslag (yttr. 1995/96:LU3y s. 4). beredning av nya initiativ uppmärksammats. I de riktlinjer som då angavs för regeringens information till förutsågs det att regeringen skulle in- formera om kommissionens arbete med frågor som senare ska före- Det ansågs viktigt att redan under berednings- fasen i kommissionen får tillfälle att ge sin syn på prioriteringar och på hur frågor bör lösas. , ansågs det, kan därmed påverka regeringens styr- på olika sakområden (bet. 1994/95:KU22 s. 26). fann inomramen för sitt första uppdrag 2001att kom- missionens samrådsdokument, framför allt grön- och vitböcker, är värda sär- Kommittén ansåg att samtliga grön- och vitböcker bör bli föremål för faktapromemorior från regeringen och att utskotten kan ha an- ledning att på egen hand inhämta information om grön- och vitbokens hante- ring i t.ex. . Utskotten uppmanades också att överväga om att företrädare för regeringen också kan föredra frågan vid ett slutet utskotts- Kommittén ansåg avslutningsvis att regeringen bör skicka de remissvar som regeringen avger till kommissionen till kammarkansliet för vi- dare befordran till berört utskott. slag om dessa och andra riktlinjer för arbete med EU-frågor (förs. 2000/01:RS1 s. 126, bet. 2000/01:KU23). I redovisningen av sitt andra uppdrag 2006 föreslog sedan Riksdagskom- mittén ett nytt förfarande för granskning av grön- och vitböcker och andra i ökad utsträckning bör bli föremål för debatt och behandling i utskott och kammare (2005/06:RS3 s. 42 f.). 4.1.3 Valfri behandling av andra EU-dokument Utöverdenobligatoriskabehandlingenavkommissionensgrön-ochvitböcker finns utrymme att välja ut andra EU-dokument för behandling. För att ett do- kumentskakunnabliföremålförbehandlingförutsättsenligtriksdagsordning- ens lydelse dels att det är ett dokument från Europeiska unionen, dels att det inte är ett utkast till lagstiftningsakt. Dokument från Europeiska unionen I praktiken har dokumenten från Europeiska unionen till övervägande del kommit att utgöras av meddelanden och rapporter från kommissionen. unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik har gjorts till föremål för behandling. Därutöver har fyra andra dokument behandlats. •en rådsrapport om arbetet i ständiga kommittén för operativt samarbete i frågor som rör den inre säkerheten (utl. 2014/15:JuU19) •en rapport från fem institutionsordförande om färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union (utl. 2015/16:FiU13) •två förslag från arbetsgrupp om den gemen- samma parlamentariska kontrollgruppen för Europol (utl. 2016/17:JuU23 och 2016/17:JuU30). Undantaget för utkast till lagstiftningsakter Undantaget för utkast till lagstiftningsakter formulerades i och med de änd- ringar av riksdagsordningen som utarbetades av den s.k. (2008/09:URF2 s. 54). Ursprungligen gällde undantaget förslag från Europe- iska gemenskapernas kommission. Den ändrade lydelsen kan läsas så att undantaget snävades av eftersom ly- delsen inte omfattar förslag till rättsakter som inte utgör utkast till lagstift- ningsakter i fördragens mening. Det gäller t.ex. förslag till förordningar om restriktiva åtgärder enligt artikel 215 FEUF, förslag till beslut om underteck- nande och ingående av internationella avtal enligt artikel 218 FEUF och för- slag till icke bindande rekommendationer och yttranden. Inget tyder dock på att avsåg att snäva av undantaget på detta sätt eftersom utredningen enbart anförde att ändringarna var av formellt slag. Undantaget kan således alltjämt anses omfatta alla förslag till bindande och icke bindande rättsakter i enlighet med vad uttalade när ärendetypen infördes (bet. 2005/06:KU21 s. 28). I sammanhanget anförde även att det exakta tillämp- ningsområdet för förfarandet får utvecklas i praxis. Det praktiska arbetet tycks inte ha inneburit någon egentlig praxisutveckling i detta avseende. Det kan docknoterasattövergripandemeddelandenfrånkommissionensomlagtsfram inom ramen för paket som också omfattar förslag till rättsakter har hänvisats för behandling (se t.ex. utl. 2011/12:FiU14, utl. 2015/16:MJU13, utl. 2016/17:NU22). Urvalet av EU-dokument för behandling I författningskommentaren till den nya bestämmelsen angavs för urvalet av EU-dokumenten, utöver de obligatoriska grön- och vitböckerna, att kammar- kansliet förutsätts ha kontakter med partikanslierna och utskottskanslierna i syfte att finna en samsyn om ett visst dokument ska bli föremål för den före- slagna hanteringen eller ej (framst. 2005/06:RS3 s. 166). I praktiken gör sekretariatet EU-samordning (EU-samordningen) i kam- markansliet en första gallring av alla EU-dokument somlämnas till . EU-samordningen inleder ett samråd med det berörda utskottskansliet om de EU-dokument sominte är förslag till rättsakter och som EU-samordningen ut- ifrån en sakinnehållslig läsning bedömer skulle kunna vara relevanta för be- Om utskottskansliet efter att ha tagit upp frågan med sitt presidium och i förekommande fall med utskottet som helhet instämmer i bedömningen att EU-dokumentet är relevant för behandling och också anser att en behand- lingärlämplig,föredrasfråganförtalmannensomtarställning tillomettsam- råd med gruppledarna ska genomföras. Om inga invändningar framförs från gruppledarna inom en angiven tid hänvisas dokumentet av kammaren till ut- skottet för beredning utan vidare aktiv åtgärd från talmannen. Tillämpningen har aldrig inbegripit kontakter mellan kammarkansliet och Samtliga EU-dokument somhar föredragits för talmannen har tagits vidare till samråd om hänvisning med gruppledarna. samtliga samråd mellan talmannen och gruppledarna resulterat i att EU- dokumentet har hänvisats. I praktiken är alltså utskottets, eller dess presidi- ums, besked som förmedlas av utskottskansliet i samrådet med EU- samordningen avgörande för om ett EU-dokument kommer att hänvisas för beredning eller inte. Det saknas uppgift om hur många EU-dokument som väljs bort i det förbe- redande samrådet mellan EU-samordningen och utskottskanslierna. har ett utskott tagit initiativ till att få ett EU-dokument hänvisat till sig som inte passerat EU-samordningens första gallring (utl. 2012/13:NU23 om granskningen av kommissionens meddelande Smart lagstiftning – tillgodose de små och medelstora företagens behov, COM(2013) 122). Tiden för urvalet från att dokumenten lämnats in till till dess att på hänvisade dokument som lämnats in till till Urvalstiden varierar kraftigt från som kortast till som in till visar att urvalet i angelägna fall kan förberedas och genomfö- En förklaring till mer utdragna urvalsförfaranden är att ställ- ningstagandet till om ett dokument bör granskas i vissa fall görs i ljuset av utgången av andra pågående ärenden. Ett sådant exempel är att konstitutions- utskottetsårliga uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprinci- pen varit vägledande för om utskottet ser anledning att granska kommission- ens årliga rapport om subsidiaritet och proportionalitet. det också förflyta från det att talmannen bestämt att ett dokument ska hänvisas till dess att kammaren sammanträder och kan hänvisa dokumentet Bortser man t.ex. från de dokument som lämnats in till minskar den genomsnittliga urvalstiden till knappt fem 4.1.4 Preliminära och konstitutionellt oförbindande synpunkter I behandlingen av riksdagsstyrelsens förslag om den nya ärendetypen fann anledning att klargöra vilken verkan behandlingen kunde anses få (bet. 2005/06:KU21 s.29). underströk att ett kammarbeslut i anslutning till be- handlingen av de aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller eller något av organ. Således överträder inte regeringen någon bestämmelse i grundlag eller allmän lag om den t.ex. vid ett rådsmöte skulle företräda en ståndpunkt som står i strid med vad kam- maren har uttalat vid behandlingen av en grönbok. Inte heller utskotten eller EU-nämndengörsigskyldigatillnågonsådanöverträdelsegenomattvidsam- råd med regeringen medge en avvikelse från den av uttalade stånd- punkten. konstaterade att beslut i dessa frågor där- med kan betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbin- dande karaktär, men att sådana meningsyttringar kan ses som uttryck för rå- dande åsiktsförhållanden i . Utlåtanden och kammarbeslut kan där- med erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i . I den bemärkelsen, noterade , kan riksdagsbesluten således få betydelseidenpåparlamentariskaprincipergrundaderelationenmellanreger- ing och riksdag. granskade hur finansministern förhållit sig till uttalande om moms på e-böcker i ett utlåtande om gransk- ningen av en grönbok om mervärdesskattens framtid. I utlåtandet framfördes synpunkten att momsen på e-böcker skulle sänkas till för att bli lika sommomsenpåtrycktaböcker.Ifinansministernssvartillkommissionenmed anledning av grönboken, som avfattades efter behandling av utlå- tandet, nämndes inte frågan om sänkt moms på e-böcker. Detta visade enligt granskningsanmälan på bristande respekt förriksdagens beslut. Konstitutions- utskottetfann,motbakgrundavvadsomiförarbetenasagtsomverkanavEU- dokumentens behandling, inte anledning till något uttalande i ärendet (bet. 2012/13:KU20 s. 74–80). 4.1.5 Utlåtanden läggs till handlingarna Kammarens beslut om utskottens utlåtanden är alltid att lägga utlåtandet till handlingarna, och beslutet leder inte till någon riksdagsskrivelse. Däremot har alltsedan det första ärendet (utl. 2006/07:UU11) en administrativ skrivelse skickats från till kommissionens generalsekretariat för att uppmärksamma behandling. Detta har gjorts mot bakgrund av förarbetsuttalandet om att det förutsätts att berörda parter informeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehandlingen (framst. 2005/06:RS3 s. 43). Den administrativa skrivelsen är standardiserad och förankrad i riksdags- Kortfattat informeras det omatt dokumentet hänvisats till ett utskott för granskning och att utskottet redovisat sin granskning för kammaren i det förslag, alternativt för reservation. Skrivelsen undertecknas numera av biträ- Den skickas via e-post med bifogat utlåtande. I de fall som det granskade dokumentet utgör underlag för ett av kommis- sionens offentliga samråd och det finns en särskild e-postadress för svar på samrådet skickas skrivelsen och utlåtandet förutom till kom- missionens generalsekretariat även till denna särskilda e-postadress. det granskade dokumentet härrör från någon annan instans än kommissionen