urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — staterade att det fanns stora variationer i vilka utskott som har störst behov och intresse av att delta i mötesverksamheten och att bl.a. detta motive- rade ett särskilt anslag för att undvika att utskotten tvingas utnyttja sina anslag i en ny tid I betänkandet i en ny tid (2005/06:RS3 s. 84 ff.) konstaterade dagskommittén att ökningen av det interparlamentariska samarbetet ställer krav på att samordna sin verksamhet dels i syfte att undvika dupli- cering av arbete, dels för att säkerställa att representationen i internationella sammanhang medför att deltagandet kan kopplas till det dagliga arbetet i riks- I normalfallet innebär det enligt kommittén att representationen främst hämtas från det utskott som har beredningsansvaret för frågan och att utskot- tens roll bör lyftas fram i det interparlamentariska samarbetet, vilket i förläng- Vidare påpekade att internationaliseringen påver- kar praktiskt taget samtliga politikområden och att det därför är angeläget för att hantera de internationella aspekterna av olika sakfrågor inom ra- men för den normala ärendehanteringen och att kompetensen i olika sakfrågor inom partigrupper och utskott kommer till uttryck. kommittén därför också skapas för ett fördjupat samarbete mellan de nation- ella parlamentens fackutskott, t.ex. inom närområdet och inom EU. godkände kommitténs föreslagna riktlinjer för inter- parlamentariska samarbete (bet. 2005/06:KU21). Utredningen om internationella verksamhet Riksdagsdirektören gav 2010 en särskild utredare i uppdrag att göra en över- syn av vissa internationella frågor i riksdagsarbetet. rapportenRiksdagensinternationellaverksamhet(RivUt,2010/11:URF1)som i mångt och mycket bekräftade giltigheten i resonemangen från utredningen om internationella delegationer (se ovan 2002/03:DelUt). 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU Utredaren kommenterade bara EU-samarbetet översiktligt med hänvisning till att detta behandlades i andra källor, bl.a. den parallelltarbetande EUMOT- utredningen, som hade i uppgift att se över arbetet med EU-frågor och mot- ionshanteringen. Utredaren konstaterade dock att det parlamentariska samar- betet i EU-kretsen är omfattande och att det finns en ökad tendens till utbyte av synpunkter mellan utskotten. Utredaren noterade också att Europaparla- mentet löpande bjuder in nationella parlament till konferenser. Detta kunde enligt utredaren ses som en del av informationsinhämt- ning inför ärendeberedning och således som en del av EU:s beslutsprocess. Ledamöters erfarenhet från deltagandet i dessa konferenser var inte alltid ode- lat positiv, bl.a. för att tidsåtgången varit oproportionerligt stor i förhållande till den tid som den enskilda ledamoten fått tala på mötet. av riksdagsordningen föreslog en ny ordning för att utse delegationer till Interparlamentariska unionen och den parlamentariska församlingen för Unionen för . Kommittén ansåg att delegation- ernabordeutsesavtalmanneneftersamrådmedgruppledarnapånomineringar av partigrupperna, i stället för som tidigare av riksdagsstyrelsen. Kommittén anförde att det är önskvärt att det inte är riksdagsstyrelsen som utser delega- tionerna eftersom en sådan uppgift inte ligger i linje med den roll riksdagssty- relsen bör ha som förvaltningsmyndighetsstyrelse (2012/13:URF3 s. 239). I samma anda föreslog kommittén också att man skulle stryka den uppgift som riksdagsordningen gav riksdagsstyrelsen att besluta i ärenden av större vikt som gäller internationella kontaktverksamhet. I författnings- kommentaren angavs attfrågorominternationellkontaktverksamhetharblivit en integrerad del av arbete, i likhet med vad som gäller för EU- frågor. Sådana frågor är dessutom ofta närmare knutna till den politiska verk- samheten än till förvaltningsfrågor (2012/13:URF3 s. 260). I enlighet med dettaföreslogkommitténävenenändringavlagen(2011:745)medinstruktion för som innebar att förvaltningens uppgift att hand- lägga ärenden om internationella kontakter skulle utgå (2012/13:URF3 s. 350). Riksdagsstyrelsen inkluderade kommitténs förslag i sin framställning till , som beslutade i enlighet med denna (framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351–352). 5.5.2 Riksdagsledamöternas roll och mandat En särskild fråga somberörts i de olika utredningsarbeten som nämnts ovan är i vilka roller riksdagsledamöter uppträder i internationella sammanhang och vilket mandat som gäller vid deltagande i interparlamentariskt samarbete. I ett avsnitt om mandat och instruktioner redogjorde utredningen om riks- dagens internationella delegationer (2002/03:DelUt) för en promemoria som den dåvarande talmanskonferensen ställt sig bakom. I promemorian anges att 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU det endast är i plenum som har rätt att fatta för bindande beslut och som kan uttala sig i riksdagensnamn. Det betyder att medverkan av delegationer eller enskilda riksdagsledamöter i internationella sammanhang alltid måste ske på ett sådant sätt att det inte kan uppfattas som att binds till något beslut eller någon politisk ståndpunkt. också att enskilda ledamöter som deltar i interparlamentariskt samarbete for- mellt endast representerar sina delegationer, sina partier eller sig själva. Detta kan jämföras med vad talmanskonferensen anförde i anslutning till inrättande och nämndens deltagande i Cosac. rensen konstaterade då att något avsteg inte kunde göras från huvudregeln att uttalanden från sida förutsätter beslut i kammaren och att det får anses vara partiföreträdarna i nämnden som står bakom eventuella åsiktsytt- ringar och inte nämnden som riksdagsorgan (1994/95:TK1 s. 22). I betänkande inför 2000-talet diskuterades utskottens möjligheter att föra fram synpunkter till andra än regeringen. utgångspunkt angavs att det är regeringen som utskotten och vänder sig till och att det är regeringen som företräder i internationella sam- Kommittén ansåg dock att utskotten i kontakter med företrädare för andra länder eller för EU:s institutioner kan stödja svenska positioner i frågor där det finns en tydlig svensk uppfattning. Som exempel på sådana frågor angavs krav på ökad öppenhet och kampen mot barnpornografi och narkotika. I andra fall där det inte lika tydligt finns någon svensk linje bör utskotten i punkterna på detta sätt framföras på vägnar, konstaterade dagskommittén som ansåg att det synsätt som talmanskonferensen anfört i samband med inrättande bör kunna vara tillämpligt på utskot- tens aktiviteter i detta avseende (förs. 2000/01:RS1 s. 132). I anslutning till detta kan också det sammansatta konstitutions- och utri- Det sammansatta utskottet ansåg att det kan diskuteras om det i EU- sammanhang finns utrymme för en samverkan mellan regering och riksdag i det internationella agerandet för att söka åstadkomma genomslag för svenska synpunkter i frågor där brett inrikespolitiskt stöd funnits för den förda politi- Utskottet anförde också att parlamentarisk påverkan på och kontroll ge- nomettinterparlamentarisktorgan(pådetutrikespolitiskaområdet)försvensk del skulle vara en direkt nackdel med tanke på att den svenska delegationen enligt rådande ordning inte skulle kunna framföra åsikter eller göra ställnings- taganden på vägnar (bet. 2000/01:KUU1 s. 59 f.). Såväl utredningen om internationella delegationer som den se- nare utredningen om internationella verksamhet noterade att riks- dagsledamöter i interparlamentariska församlingar i princip inte har något for- mellt mandat att företräda när det gäller verksamhetens innehåll el- ler andra ställningstaganden av politisk natur. Inte ens om delegationer eller enskilda ledamöter uttalar exakt det som explicit fattat beslut om i kammaren kan man säga att det finns ett mandat givet från . 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU utredningarna noterade dock ett tydligt undantag i praxis från huvudregeln att delegationerellerenskildaledamötersaknar mandatattbindariksdagen.Detta undantag rör formella frågor. Dessa exemplifieras med att på väg- nar bjudain konferens, men också med finansiella åtaganden, medlems- avgifter och stadgeändringar m.m. Utredningarnas mening var att det i sådana fall bör finnas mandat som är baserade på beslut av kammaren, av riksdags- styrelsen eller av någon som till följd av delegation är behörig att fatta beslut påriksdagsstyrelsensvägnar.Dettahindradesinteavdenbefintligapraxissom säger att inte kan utfärda instruktioner för utgående delegationer (2002/03:DelUt s. 199, 2010/11:URF1 s. 46). Även konstaterade att ståndpunkter som intas av en- skilda eller grupper av riksdagsledamöter i olika interparlamentariska EU- organ inte binder . Utredningens uppfattning var dock att det inte desto mindre är viktigt att de synpunkter och åsikter som framförs av svenska företrädare vid möten i dessa organ är så väl förankrade som möjligt i riksda- gens organ och partier. Dettakrav ansåg utredningen ökadei och med den mer framträdande roll som de nationella parlamenten får i Lissabonfördraget (2008/09:URF2 s. 50). påminde i betänkandet inför 2000-talet om att och är två skilda parlament vars ledamöter är valda på olika mandat och att deras olika mandat och arenor inte ska samman- blandas, även om det är värdefullt med goda kontakter mellan riksdagsleda- möterochsvenskaEuropaparlamentariker.Dessakontakterskulleenligtkom- mittén inte formaliseras utan främst gå genom partierna, även om kontakterna mellan andra delar av och Europaparlamentarikerna kunde utveck- las. Till exempel kunde utskotten och utnyttja de svenska Euro- paparlamentarikerna i sitt informationsinhämtande genomatt bjuda in demtill utfrågningar. Vidare anfördes att inget hindrar att också andraländers Europa- parlamentariker bjudsin.Detkant.ex.ivissafrågorvaravärdefulltatthakon- taktmedrapportöreniberörtutskottiEuropaparlamentet.Riksdagskommittén ansåg att Europaparlamentarikerna inte heller fortsättningsvis skulle ha någon rätt att framträda i kammaren (förs. 2000/01:RS1 s. 142, bet. 2000/01:KU23). I en behandling av EU:s framtidsfrågor med anledning av den debatt om dessa som inleddes i och med intog det sammansatta konstitu- tions- och utrikesutskottet (KUU) en mer avvaktande hållning. Det samman- satta utskottet noterade att och de nationella parlamenten har viss intressegemenskap med insyn och öppen debatt som viktiga inslag. betonade KUU att och de nationella parlamen- tens inflytande står i visst motsatsförhållande till varandra i och med att ett ökatinflytandeförEuropaparlamentetledertillettminskatinflytandeförrådet och därmed indirekt till ett reducerat inflytande för de nationella parlamenten. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU KUU ansåg att det var värdefullt att de nationella parlamenten utnyttjar in- formationskällor utöver de egna regeringarna och att informationsutbyte mel- sammansatta utskottet att informationsutbyte utgör ett första steg i en ömsesi- dig påverkansprocess och att man genom att utpeka vissa informationskällor I det sammanhanget underströk KUU det angelägna i en fortsatt dis- kussion om informationsutbyte också mellan de nationella parlamenten inbör- des samt med andra EU-organ än (bet. 2000/01:KUU1 s. 57 f.). EU:s framtidsfrågor framhölls att partisamarbetet på Europanivå är den lämp- ligaste vägen för att bygga upp och behålla goda kontakter mellan och (bet. 2001/02:KUU2 s. 49). I betänkandet i en ny tid återkom till kon- takterna med Europaparlamentarikerna, som den då ansåg att det fanns skäl för utskotten att ytterligare utveckla. Kommittén anförde att dess förslag (om överläggningar och utlåtanden) innebär att utskotten ska ägna EU-frågorna större uppmärksamhet och att Europaparlamentarikerna i det arbetet kan bidra med information om en frågas hantering inom EU. Det kan också finnas in- tresse för utskottens ledamöter att förmedla sina synpunkter till Europaparla- mentarikerna, förutsåg kommittén som avslutningsvis upprepade att den inte såg skäl för att Europaparlamentariker ska kunna delta i debatter i kammaren 2005/06:RS3 s. 56 f, bet. 2005/06:KU21). 5.5.4 Riksdagsdelegationer till mellanfolkliga organisationer Riksdagsordningens bestämmelser om delegationer till mellanfolkliga organi- sationer ger två alternativ för hur dessa ska utses. Det ena är genom val av kammaren (13 kap. 18 §). Det andra är att delegationer utses av talmannen på nomineringar av partigrupperna och efter samråd med gruppledarna (13 kap. 19 §). Val av kammaren tillämpas i fall där det har träffats en internationell över- enskommelse att bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en de- legation till en mellanfolklig organisation. Vilka fall detta avser anges i till- läggsbestämmelser.DetgälleridagdelegationertillNordiskarådet,Europarå- dets parlamentariska församling och den parlamentariska församlingen vid (). Bestämmelsenomdelegationersomutsesavtalmannenangerattpartigrup- perna nominerar ledamöter till delegationerna till Interparlamentariska un- ionenochdenparlamentariskaförsamlingenförUnionenförMedelhavet.Tal- mannen beslutar sedan efter samråd med gruppledarna om sammansättningen av delegationerna för den tid som talmannen bestämmer. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU Vidsidanavriksdagsordningensbestämmelserfinnsenväletableradpraxis som innebär att berörda utskott själva utser delegater till interparlamentariska samarbeten som är inriktade på ett begränsat sakområde och i synnerhet om samarbeten genom stadgar eller inbjudningar till enskilda konferenser riktar sig till ett specifikt utskott. Detta är den normala ordningen för delegationerna till de interparlamentariska konferenserna och mötena inom EU. Som tidigare nämnts har en kombination av talmansbeslut och utskottsbeslut tillämpats för att utse ledamöter till GUSP/och den gemensamma parla- mentariska kontrollgruppen för Europol. I dessa fall har talmannen efter sam- råd med gruppledarna bestämt delegationens storlek och partisammansättning för valperioden. Därefter utser utrikesutskottet och försvarsutskottet respek- tive justitieutskottet deltagande ledamöter inför varje konferens. Deltagande i konvent för fördragsändring I artikel 48 föreskrivs det ordinarie förfarandet för att ändra . I detta förfarande ingår att Europeiska rådets ordförande ska sammankallaettkonventsombeståravföreträdarefördenationellaparlamen- ten, medlemsstaternas stats- eller regeringschefer, och kommissionen. Konventet ska behandla förslagen till fördragsändringar och med konsensus anta en rekommendation till den regeringskonferens som i samförstånd ska komma överens om de ändringar som ska göras i fördragen. får efter godkännande besluta att inte sammankalla ett konvent om ändringarnas omfattning inte motiverar det. Ett konvent för fördragsändringar är inte ett interparlamentariskt samar- betsorgan. Redogörelsen här syftar enbart till att upplysa om den specifika be- stämmelsen i riksdagsordningen för valet av konventsledamöter. Denna bestämmelse finns i 13 kap. 22 § riksdagsordningen. Bestämmelsen innebärattriksdageninomsigväljerledamöter ochsuppleanterikonvent.Om ett riksdagsval äger rum som ett konvent arbetar, ska efter riksdagsvalet genomföra ett nytt val av ledamöter och suppleanter i kon- ventet. Konventsledamöter ska lämna information om konventets arbete vid sammanträde i kammaren. Någon ordinarie fördragsändring med konvent har inte genomförts sedan bestämmelsen infördes i . Riksdagsordningens bestämmelse har därför aldrig tillämpats. Deltagande ledamöter till de två tidigare konventen, omstadganförgrundlägganderättigheterochomEU:sframtid,utsågsavriks- dagsstyrelsen (framst. 2005/06:RS3 s. 65 f.). 5.5.5 Riksdagsdelegation till kontrollgruppen för Europol Iavsnitt5.2.4redogörsfördengemensammaparlamentariskakontrollgruppen för Europol och de uttalanden som gjorts av och av med anledning av denna. I avsnittet anges att beslut om deltagande 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU riksdagsledamöter vid kontrollgruppens möte fattats av justitieutskottet i en- lighet med ett beslut av talmannen efter samråd med gruppledarna om dele- gationens storlek och partimässiga sammansättning. uppfattas som en interimistisk åtgärd i avvaktan på ett mer underbyggt ställ- ningstagande till hur en permanent ordning för att utse de ledamöter som ska till denna specifika fråga. Interparlamentarisk kontrollgrupp en tvetydig konstruktion Varken eller Europolförordningen anger att ska utse deltagare i kontrollgruppen. Det framgår först av överenskommelse och det är då uttryckt som en rättighet, och inte en skyldig- het, för att nominera fyra medlemmar till gruppen. hävdas att det är underförstått i fördragen och Europolförordningen att riks- dagsledamöter ska delta. De fördragsslutande parterna har ansett att de natio- nella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union bl.a. genom att delta i den politiska övervakningen av Europol. EU-lagstiftaren har sedan an- visat denna verksamhet till en gemensam parlamentarisk kontrollgrupp. EU-lagstiftaren överlåter dock till parlamenten att själva inrätta kontroll- gruppen och fastställa dess organisation och arbetsordning. Även om detta får anses vara ett utslag av EU-lagstiftarens respekt för parlamentens autonomi, infinner sig i och med detta en viss tvetydighet kring kontrollgruppens karak- Genom hänvisningen till artikel 9 i protokoll 1 kan EU-lagstiftaren upp- fattas se kontrollgruppen som ett interparlamentariskt samarbetsforum. tidigt har uttalat att kontrollgruppen är ett tillsynsor- gan, inte en interparlamentarisk konferens. Det behöver kanske inte ligga ett motsatsförhållande i detta. Kontrollgruppen kan vara ett tillsynsorgan sam- mansatt som en interparlamentarisk konferens. Tvetydigheten består i att till- synsuppgiften bara svårligen kan förenas med principerna för det interparla- mentariska samarbetet som syftar till informations- och erfarenhetsutbyte för ett effektivt utövande av parlamentariska befogenheter i EU-frågor. Parlamentens autonomi är inte utan inskränkningar. Det får anses vara ett rättsligt krav på och de nationella parlamenten att inrätta kontrollgruppen och bestämma dess organisation och arbetsordning. lagstiftarens avsikt är enligt Europolförordningens skälsats 58 att ta vederbör- lig hänsyn till behovet av att se till att och de nationella parlamenten kan delta på lika villkor samt behovet av konfidentialitet för ope- I detta ligger sannolikt en intressekonflikt eftersom Europa- fidentiella EU-uppgifter än nationella parlament och att deltagandet därför om tillgång till handlingar). 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU I förordningens artikeltext klargörs sedan att kontrollgruppenska utöva po- litisk övervakning. Därutöver ställs strängt taget bara tre krav på verksam- heten. Dessa krav utgår från skyldigheter för andra gentemot kontrollgruppen. •skyldigheten för Europeiska datatillsynsmannen att inställa sig inför kon- trollgruppen minst en gång •skyldigheten för , eller möjligen den verkställande di- rektören, att rådfråga kontrollgruppen när det gäller den fleråriga pro- gramplaneringen •skyldigheten för Europol att för kännedom sända vissa handlingar till kontrollgruppen. För kontrollgruppens organisation torde detta innebära att den ska samman- trädaminstengångperår,kunnagerådochkunnataemothandlingar.Iövrigt anger förordningen enbart fakultativa uppgifter för kontrollgruppen. Givet detta får det ändå konstateras att parlamenten har betydande frihet i hur kon- trollgruppenorganiseras.DenpolitiskaövervakningenavEuropolgenomkon- trollgruppen blir därmed i stort sett vad och de nationella parlamenten vill, eller kan enas om, att den ska bli. Det kan i sammanhanget t.ex. noteras att utkastet till arbetsordning, som redogjorts för ovan, kan upp- fattassåattkontrollgruppeninteförutseshaenegenkapacitetatttaemothand- lingar utan att respektive parlament ska stå för den funktionen. Detta inslag i utkastet till arbetsordningen bidrar också till tvetydigheten i kontrollgruppens karaktär, och detta förstärks ytterligare i ljuset av Europol- förordningensbestämmelseromtillgångtillhandlingar.EnligtEuropolförord- ningen ska vissa av de dokument som ska sändas till kontrollgruppen även sändas till och de nationella parlamenten. Det gäller den konsoliderade årliga verksamhetsrapporten enligt artikel 11.1c och kommiss- ionensutvärderingsrapportenligtartikel68.1.Vissinformationskaenbartsän- das till och de nationella parlamenten. Så är fallet med den årsrapport som avses i artikel 7.11 om den information som tillhandahålls av varje medlemsstat som är nödvändig för att Europol ska kunna uppfylla sina mål. Kontrollgruppen kan begära andra handlingar på samma villkor som vil- ken medlem av allmänheten som helst och därmed i princip som ett enskilt nationellt parlament. har däremot, till skillnad från kon- trollgruppen och de nationella parlamenten, enligt artikel 52 möjlighet att för den politiska övervakningen av Europol begära åtkomst till känsliga icke-sä- kerhetsskyddsklassificerade och säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter. Det är dock inte klart uttryckt hur de uppgifter som begär åtkomst till förhåller sig till kontrollgruppens verksamhet. Sammantaget kan detta förstås som att Europolförordningen förutser även annan politisk över- vakning av Europol än den som kontrollgruppen ska utöva. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU När det gäller kontrollgruppens rätt att höra vissa befattningshavare kan noteras att dessa befattningshavare ska inställa sig på kontrollgruppens begä- ran för att diskutera olika frågor. Ordet diskutera antyder att denna befogenhet kan ha ett vidare syfte än att bara tillgodose kontrollgruppens informationsbe- När det gäller befogenheten att sammanställa sammanfattande slutsatser kan noteras att kontrollgruppen rapporterar till och de na- Det är en uppgift för att därefter för kännedom översända kontrollgruppens sammanfattande slutsatser till rådet, kommissionen och Europol. Det förefaller alltså vara meningen att kontroll- gruppens verksamhet i detta avseende ska redovisas för medlemmarnas re- Hur dessa väljer att hantera denna redovisning är helt öp- Tänkbart är att i samband med överlämnandet till rå- det, kommissionen och Europol gör ett eget uttalande eller uppmanar institu- tionerna att yttra sig med anledning av slutsatserna. I skulle ett ut- skott möjligen kunna ta kontrollgruppens sammanfattande slutsatser som ut- gångspunkt för en överläggning med regeringen som ansvarar för hur Det är förstås också tänkbart att parlamenten en- bart lägger eventuella slutsatser till handlingarna. Sammanfattningsvis måste det rättsliga förhållandet mellan den gemen- samma parlamentariska kontrollgruppen och Europol anses vara ett annat än het kan anses innehålla vissa rättsligt bindande både rättigheter och skyldig- heter men i huvudsak är det upp till och de nationella par- lamenten att inom Europolförordningens ram fylla verksamheten med inne- riga programplaneringen och sammanfattande slutsatser om övervakningen, får ingen bindande verkan. De kan dock ges olika valör beroende på hur kon- trollgruppen väljer att hantera dessa uppgifter. rekommendationer beslutade av kontrollgruppen torde t.ex. kunna tillmätas större tyngd än rådgivning framförd genom muntliga synpunkter från enskilda medlemmar under plenum. Kontrollgruppen i förhållande till riksdagsordningens bestämmelser Delegationer som väljs av kammaren Bestämmelsen om val av kammaren (13 kap. 18 §) ställer upp tre rekvisit. ska för det första finnas en internationell överenskommelse. Denna ska för det andra ange att bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en dele- gation till, för det tredje, en mellanfolklig organisation. Det första och tredje rekvisitet är i viss mån sammanhängande eftersom mellanfolklig organisation 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU avser organisationer som är att betrakta som rättssubjekt enligt folkrätten, vil- ket huvudsakligen är fallet med organisationer som utgör sammanslutningar av stater, vilka som regel har sin grund i internationella överenskommelser (2012/13:URF3 s. 237).