urf · H5A5URF2d2 · 2018-02-15 00:00:00 — Utskottet var också i sina kommentarer positivt till strävan att följa upp vad som hänt efter granskningen oberoende av vilka rekommendationer som lämnat. 5 Se betänkandena /07:FiU18, 2007/08:FiU28, 2008/09:FiU28, 2009/10:FiU27, 2010/11:FiU35, 2011/12:FiU31, 2012/13:FiU35, 2013/14:FiU35, 2014/15:FiU15, 2015/16:FiU27, 2016/17:FiU27. 6 Möjligen kan, lite spekulativt, sägas att den senare kommentaren sannolikt var föranledd av att i granskningsrapporternas missiv 2008–2010 informerade om att granskningen skulle följas upp. finns informationen inte kvar. Detta kan ha berott på att missiven behövde ha en ny lydelse från detta år med anledning av att behandlingsordningen av granskningsrapporterna förändrades. I kommentarerna gällande de följande uppföljningsrapporterna har finans- utskottet mer eller mindre regelmässigt uttryckt sin tillfredsställelse över den djupa uppföljningen och inte minst då denna successivt utökats till 20 stycken Utskottet har också tydligt påpekat nyttan av de kommentarer som avslutar redovisningen av varje djupt uppföljd gransk- Avslutningsvis bör nämnas att finansutskottet i kommentarerna till uppfölj- ningsrapporten ansåg att ”uppföljningen visar att under sina har bidragit till en bättre statlig verksamhet”.7 5.2 samverkan med finansutskottet Under större delen av den tid som uppföljningen genomförts och uppföljningsrapporten producerats har , i form av de ansvariga för framtagande av rapporten, haft kontinuerliga årliga träffar med finansutskottets kansli. Träffarna har ägt rum , vanligen i samband med att rapporten publicerats och ibland också i samband med starten av årets uppföljning. Träffarna har haft en informell karaktär och har haft stor betydelse för utvecklingen av uppföljningen och uppföljningsrapporten. använde sig i sina analyser av viss information i uppföljningsrapporterna från 2008 och 2009.8 Det material som utredningen utnyttjade var delar av den så kallade administrativa informationen, nämligen sammanställningen av regeringens redovisning av slutbehandlade granskningsrapporter. Analysen behandlade inte rapporternas genomslag utan användes i delbetänkandet 2008/09:URF1 i en diskussion om i vilka former regeringen borde redovisa sina synpunkter på granskningsrapporterna. Resultatet av denna diskussion blev den nuvarande behandlingsordningen av granskningsrapporterna. Utredningen refererade i övrigt vad finansutskottet uttryckt angående de dittills publicerade uppföljningsrapporterna. I utredningens slutbetänkande (2008/09:URF3) behandlades uppföljningsrapporten i samband med en diskussion om årliga rapport. Ut- redningen menade att en sammanslagning av den årliga rapporten och uppföljningsrapporten borde övervägas. Enligt utredningen skulle årliga rapportering på detta vis förtydligas och möjliggöra en samtidig behandling av kort- och långsiktiga analyser av revisionens iakttagelser och resultat. avstyrkte dock förslaget och någon sådan förändring genomfördes inte.9 2013/14:FiU35. 8 Författarens minnesbild är inte helt klar, men egentligen var det nog så att informationen togs fram speciellt för utredningen och sedan hamnade i uppföljningsrapporterna. 2009/10:KU17. 6 Resultatet av granskningsrapporter som det framkommer i uppföljningsrapporterna I det följande ges en bild av ”genomslaget” av granskningsrapporter som det framgår av uppföljningsrapporterna –2017. Bilden har tagits fram i samband med en undersökning som genomförts som en del av det uppdrag som resulterat i föreliggande promemoria. Tillvägagångssättet redovisas under rubriken den här presenterade undersökningen (antal rapporter, urval med mera. )på sidan 15. En utgångspunkt för undersökningen är att det som står i uppföljningsrapporterna är korrekt, men inte nödvändigtvis heltäckande. Beskrivningen av genomslaget avser läget vid tiden för uppföljningen.10 Regeringens eventuella utfästelser i samband med publiceringen av granskningsrapporterna i budgetpropositioner (den tidigare behandlingsordningen) och i skrivelser med anledning av granskningsrapporterna (den nuvarande behandlingsordningen) behandlas inte. De resultat av effektivitetsrevisionens granskningar som framgår av uppföljningsrapporterna är givetvis en följd av de åtgärder som de som granskats har vidtagit med anledning av iakttagelser och rekommendationer. Det är dock viktigt att beakta att de metoder som används i uppföljningen, de resurser som tilldelats och den form som används för att presentera resultatet av den påverkar den bild som ges i uppföljningsrapporterna. Nedan redovisas några omständigheter som i olika grad kan påverka denna bild. •Uppföljningen ska vara ett underlag för att bedöma nyttan med . Utgångspunkten för när den har efterfrågat en utvidgad resultatredovisning från , jämfört med den som görs i årsredovisningen, har varit om staten har fått ett mer effektivt utbyte av sina insatser tack vare verksamhet. Det har alltså varit nyttan med som har efterfrågats och inte vidtagna åtgärder och förbättringar i sig. Innan började följa upp resultaten av granskningarna efterfrågades sådan utvidgad resultatinformation inte bara av utan också av och externrevisorer.11 En sådan utgångspunkt påverkar bland annat de frågor som ställs i uppföljningen om huruvida de enskilda granskningarna varit till nytta för de granskade. Inriktningen är alltså ett nyttoperspektiv snarare än ett ansvarsutkrävandeperspektiv. är tydlig med att den inte genom uppföljningen 10Eftersom de flesta uppföljningarna nu ligger relativt långt tillbaka i tiden kan det ha vidtagits ytterligare åtgärder och ytterligare förbättringar kan ha skett. Till detta tas inte hänsyn här. 2005/06:FiU25, bet. 2006/07:FiU2. utkräver ansvar av de granskade för vidtagna eller icke vidtagna åtgärder och att den inte framför kritik mot hur granskningen behandlats. •Uppföljningen presenteras i kvalitativa termer, det vill säga inga mått används. I vissa länder förekommer att revisionen använder specifika mått för att bedöma sina resultat. Vanliga sådana mått är andelen genomförda rekommendationer och värdet av de besparingar som revisionens insatser medfört. Den kronologiskt berättande stilen i uppföljningsrapporter kan medföra svårigheter att fastslå det exakta antalet åtgärder eller omfattningen av förbättringar av olika slag. Ett påtagligt inslag i uppföljning är därmed kommentarerna om att de iakttagna förbättringarna inte alltid enkelt kan hänföras till de enskilda effektivitetsrevisionerna. •Knappa resurser för varje enskild uppföljning. Innebär att ordinarie interna uppgifter sätts före och att de reviderade ska störas så lite som möjligt. En ambition med uppföljningen är att störa den ordinarie interna produktionen så lite som möjligt. Det innebär att de tilldelade resurserna är begränsade och att den tillgängliga tiden för varje enskild uppföljning är kort. Det påverkar naturligtvis möjligheterna för uppföljarna att gå på djupet. Ytterligare en ambition är att störa de granskade så lite som möjligt. Detta innebär bland annat att fokus i uppföljningen ligger på vad som framgår av offentliga dokument och i mindre grad på direkta kontakter med de granskade. •Uppföljningen är ingen reglerad uppgift för . har ingen lagreglerad rätt att få uppgifter från dem som omfattas av I den ordinarie granskningsverksamheten har rätt att få de uppgifter den behöver för sin granskning.12 Samma rätt finns inte när det gäller uppföljningen, vilket kan innebära begränsade möjligheter att under den korta uppföljningstiden inhämta all relevant information. 6.1 Metod för den här presenterade undersökningen (antal rapporter, urval med mera) I det följande redovisas resultatet av en undersökning av ”genomslaget” av granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen perioden –2013. I uppföljningsrapporter har års rapport 122 granskningsrapporter varit föremål för så kallad djup uppföljning. Det motsvarar av samtliga beslutade granskningsrapporter fram , det vill säga av de granskningsrapporter som varit aktuella för djup uppföljning (urvalsramen). Uppföljningen av samtliga 122 granskningsrapporter har gåtts igenom (lästs) med avseende på •om de granskade uttryckligen har sagt sig haft nytta av granskningen •om de granskade vidtagit åtgärder 12 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. •om det framgår att iakttagelser/rekommendationer har tagits om hand •om det framgår att åtgärder och förbättringar är en direkt följd av granskning •om det framgår att det är svårt att koppla åtgärder och förbättringar till granskning •om det framgår av uppföljningen att iakttagna problem minskat •om det framgår av uppföljningen att det finns kvarstående problem •om det framgår av uppföljningen att inga resultat har uppnåtts för en en- Källan till uppgifterna är den sammanfattning som avslutar varje enskild uppföljning – Avslutande kommentar. har uttalat att ”de avslutande kommentarerna är värdefulla som ett sätt att bilda sig en uppfattning om förbättringar inom de granskade myndigheterna, men också om vilka problem som kvarstår”.13 Undersökningen har kompletterats med att ett urval om 38 av de 122 uppföljningarna har studerats närmare. Därvid har i första hand noterats vilken typ av åtgärder och förbättringar som har följt på granskningsrapporter. Det bör påpekas att de kvantitativa uppgifter som anges nedan ska ses som ungefärliga. 6.2 Genomgång av uppföljning av 122 granskningsrapporter Ett inslag i uppföljningen är att försöka ta reda på om de granskade haft nytta av . Detta ska göras genom att uppföljarna ställer frågor om detta till de organisationer som är föremål för uppföljning. Av genomgången framgår att de granskade på direkt förfrågan i 23 fall () svarat jakande. Ett jakande svar är vanligare från en granskad myndighet än från regeringen. Det kan dock inte uteslutas att frågan inte ställs i alla uppföljningar eller att de tillfrågade inte alltid vill tillstå att de haft nytta av granskningen, även om så varit fallet. Det kan alltså finnas ett mörkertal av obekant storlek. När det gäller huruvida de granskade har vidtagit åtgärder med anledning av granskningen är resultatet mer positivt. I 109 fall av de 122 har åtgärder vidtagits med anledning av granskningen eller som är relevanta för granskning. Det bör dock beaktas att uppföljningen inte bara fäster avseende vid åtgärder som kausalt kan kopplas till iakttagelser och rekommendationer utan också vid sådana som är relevanta för Riksrevis- 2015/16:FiU27. ionen utan att det går att fastställa en direkt kausalitet mellan granskningsrap- port och utfall.14 Det är alltså kombinationen av dessa två fall som ger resulta- tet 109 av 122. Det finns en skillnad i de ovanstående två sätten att bedöma resultatet av I det första fallet är utgångspunkten granskning- ens iakttagelser och rekommendationer som tydligt kan kopplas till åtgärder och/eller förbättringar. I det andra fallet är utgångspunkten vidtagna åtgärder som kan kopplas till det som den enskilda granskningen mera allmänt har Åtgärderna är relevanta för granskning och tillgodoser eller omhändertar rekommendationer utan att de tveklöst kausalt går att koppla till enskilda iakttagelser eller rekommenda- När det gäller huruvida vidtagna åtgärder och iakttagna förbättringar mer eller mindre tveklöst (kausalt) kan kopplas till granskning framgår av uppföljningsrapporterna att så är fallet i 30 av de 122 uppföljning- arna (). Även här kan det finnas ett mörkertal. ringar som är relevanta för granskningar har vidtagits, men det går inte att inom ramen för uppföljningen konstatera ett kausalt samband även om ett sådant finns. Det omvända fallet jämfört med ovan, det vill säga att det av uppföljningen klart framgår att det är svårt att koppla uppföljningsresultatet till Riksrevision- ens granskning framgår av 19 uppföljningar (). nödvändigtvis att inte har spelat någon roll. Det kan till exem- pel tolkas som att många uppföljare av försiktighetsskäl inte vill dra för långt- gående slutsatser av uppföljningsresultatet. Av uppföljningarna framgår ibland, men inte alltid, om de i granskningarna iakttagna problemen har minskat. I 50 fall av de 122 () sägs så vara Inte heller här är kausaliteten glasklar, men klart är att det är relevant för det som har granskat. På motsvarande sätt framgår att pro- Detta är fallet i 65 uppföljningar (). att båda fallen kan föreligga i samma uppföljning. I några fall (13, det vill säga ) framgår det av uppföljningen att inga egentliga resultat har uppnåtts för enskilda granskningar. inte alltid explicit, men framgår i allmänhet tydligt av sammanhanget. kerna kan variera men kan bland annat handla om att granskat ett område där de granskade, i nära anslutning till granskningens start, satt igång ett omfattande reformarbete och granskning därför bli- vit mindre relevant. Man kan här tala om bristfällig tajming. vara att inte lämnat några rekommendationer eller så vaga och allmänna sådana att det i uppföljningen inte gått att göra några säkra kopp- lingar till granskningen. 14 I uppföljningen uttrycks detta bland annat som att vidtagna åtgärder är ”i samklang med iakttagelser och rekommendationer” eller att ”iakttagelser och rekommen- dationer har tagits om hand”. Sammanfattningsvis kan sägas att det i de flesta fall framgår av uppföljningen att åtgärder vidtagits som är relevanta för de iakttagelser och rekommendationer som gjorde i sin granskning. används uttryckssättet ”tagits om hand” eller liknande i den avslutande kommentaren. Inte sällan framgår också att kopplingen till granskning anses vara tydlig. framgår också att det är svårt att göra en sådan koppling. När det gäller huruvida iakttagna problem har minskat eller kvarstår, framgår det i cirka hälften av fallen. Man bör då hålla i minnet att det inte handlar om att alla problem är undanröjda eller att alla kvarstår. Minskade problem och kvarstående problem kan föreligga i samma uppföljning. I av uppföljningarna framgår att de granskade säger sig ha haft nytta av granskning. Det eventuella mörkertal som nämns ovan bör dock beaktas. I av fallen anses granskning ha medfört inga eller få märkbara resultat. förefaller därmed ha en viss påverkan på det förbättringsarbete och de förbättringar som sker i den statliga förvaltningen, även om kausaliteten mellan granskningar och de iakttagna resultaten inte alltid framstår som glasklar. 6.3 Genomgång av uppföljningen av ett urval om 38 granskningsrapporter Utifrån de 122 uppföljningar som ligger till grund för de kvantitativa uppgifterna ovan har 38 stycken valts ut (mer eller mindre slumpmässigt) i syfte att närmare studera vilken sorts åtgärder och förbättringar som granskningar leder till eller kan kopplas till.15 I dessa 38 fall har genomgången utvidgats från att avse de avslutande kommentarerna till att avse avsnittet om regeringens och myndigheternas åtgärder. Den vanligaste enskilda åtgärden som vidtas är att regeringen ger en eller flera myndigheter uppdrag i regleringsbrev eller i annan ordning (26 fall). Uppdragen handlar bland annat om att •till regeringen redovisa åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer •utveckla och till regeringen redovisa åtgärder för att förbättra eller effektivisera det interna arbetet •utveckla planering, uppföljning och rapportering •se över målbeskrivningar. 15 Urvalet fördelar sig med två granskningar de år som fem djupa uppföljningar presenterats i uppföljningsrapporten (2008), tre granskningar de år som tio djupa uppföljningar presenterats (2009–2013), fem vid 15 presenterade (2014–2016) och sex vid 20 presenterade djupa uppföljningar (2017). En annan vanlig åtgärd från regeringens sida är att tillsätta en utredning (11 fall) med uppdrag att bland annat hantera . Det kan också handla om att ge en redan pågående utredning i uppdrag att ”ta hand om” eller ”beakta” . ningsresultaten inte förelegat vid tiden för uppföljningen. I ett antal fall (ett tiotal av de 38) har granskning lett till översyn och förändring av lagstiftning. Påfallande i dessa fall är att lagstift- ningsarbetet ännu inte är avslutat vid tiden för uppföljningen (alltså fyra till efter granskningen). Det är också vanligt att myndigheter på eget initiativ (17 fall), det vill säga utan uppmaning från regeringen, arbetar med iakttagelser och De åtgärder som myndigheterna vidtar är ofta ägnade att stärka och effektivisera det interna arbetet – till exempel genom att förbättra administrativa processer och genomföra omorganisationer. alltid i detalj i uppföljningen vad åtgärderna avser. 6.4 Sammanfattning av genomgång av 38 uppföljningar De vidtagna åtgärder som redovisas i uppföljningen speglar iakttagelser och rekommendationer. De åtgärder som vidtas är oftast administrativa sådana i syfte att skapa bättre förutsättningar för de granskade att uppnå bättre resultat inom sina respektive områden. Revisionen inriktar sig alltså, föga förvånande, på de generella administrativa verktyg som de granskade har till förfogande för att bedriva en effektiv verksamhet. iakttagelser och rekommendationer utnyttjas också ofta av de granskade i redan pågående processer. Detta är inte förvånande; förbättringsarbete pågår mer eller mindre kontinuerligt i den statliga verksamheten. Mera sällan initierar granskningarna helt nytt förbättringsarbete även om det förekommer. Här kan nämnas granskningarna om marklösen och begravningsverksamheten.16 Resultatet av granskningsarbetet beskrivs i uppföljningen oftast i termer av vidtagna åtgärder och mera sällan i termer av vilka förbättrade resultat som åtgärderna eventuellt leder till. Detta förefaller i och för sig vara naturligt. Det är svårt och mer resurskrävande att fastställa sådana resultat i sig och också att koppla dem till åtgärder som i sin tur är kopplade till granskning. 6.5 Kort om behandlingen av regeringens skrivelser lämnar regeringen en skrivelse till där den redogör för redan vidtagna och/eller planerade åtgärder med anledning av granskningsrapporterna. Regeringen hänvisar ofta till åtgärder vidtagna redan innan Riksre- 16 RiR 2005:15 och RiR 2006:7. visionen påbörjade sin granskning utöver åtgärder med anledning av granskningen. Regeringen kommenterar också granskningen och redogör ibland för avvikande mening avseende granskningens iakttagelser och rekommendationer. förekommer också synpunkter på metoder använda i granskningarna. I allmänhet anger regeringen att granskningsärendet är avslutat i och med att skrivelsen överlämnats till . behandling av regeringens skrivelse utmynnar oftast i att ärendet läggs till handlingarna. Det beredande utskottet välkomnar i allmänhet såväl granskningen som innehållet i regeringens skrivelse. Mera sällan leder behandling till ett tillkännagivande (endast fyra gånger i de 43 djupt uppföljda granskningarna , alltså ). 6.6 Lång tid innan den fullständiga bilden föreligger I vissa fall kan granskningar få ett mycket stort genomslag. Det gäller ofta områden som legat i politisk ”träda” och där fungerar som ögonöppnare. Det framgår dock inte alltid av uppföljningarna. En vanlig orsak är till exempel att den politiska process som initierats av granskningarna (till exempel översyn av lagar) inte är avslutad vid tiden för uppföljningen. kan det område som granskat bli politiskt intressant efter att granskningen både publicerats och följts upp. I dessa fall kan, av naturliga skäl, inte resultatet framgå av uppföljningsrapporten. 2017/18:UFR2 BILAGA 2 UPPFÖLJNINGSRAPPORTER 7 Styrkor och svagheter i uppföljningsarbetet utifrån ambitionen att redovisa och mäta resultatet av granskningsrapporterna uppföljningsrapporter har mottagits väl av finansutskott. Utskottet har till och med uttryckt att uppföljningsrapporterna visar att har bidragit till en bättre statlig verksamhet under sina första tio år.17 Det visar att åtminstone huvudman anser sig ha haft nytta av uppföljningen och uppföljningsrapporterna (och av ). I övrigt har intresset för rapporten varit begränsat, även om uppföljningsresultaten i viss mån används internt i arbetet med att ta fram nya granskningsidéer. Att huvudmannen är nöjd med uppföljningsrapporterna innebär givetvis inte att de inte kan förbättras. Kvaliteten i uppföljningsarbetet kan förbättras, och den interna såväl som den externa användningen kan breddas. En restriktion i sammanhanget är dock de krav och de önskemål som har. Rimligen välkomnar en ökad kvalitet i själva uppföljningsarbetet som medför en förbättrad rapportering om nyttan med . Förändringar i syfte att öka den interna och den externa användningen kan dock stå i strid med de krav som ställer. I det följande ska ett antal aspekter diskuteras. 7.1 Bredare användning av uppföljningsrapporterna Det huvudsakliga syftet med uppföljningsrapporterna är att de ska vara ett komplement till årsredovisning och i förhållande till denna ge utökad resultatinformation. Uppföljningsrapporterna ska alltså vara ett underlag för att bedöma ”nyttan” med . Uppföljningsrapporterna har dock en potential att användas bredare än så. Enligt uppföljningsmodell kan uppföljningsrapporterna användas internt för att förbättra granskningsarbetet. Den interna användningen av uppföljningsrapporterna är dock, så vitt känt, begränsad. Det vanligaste är att rapporterna används i processen med att ta fram nya granskningsförslag. I sådana fall efterfrågas dock snarare de så kallade uppföljningspromemoriorna än texterna i uppföljningsrapporterna. Innehållet i promemoriorna är bredare än i uppföljningsrapporterna och ofta också mer detaljerat. Detta är avsiktligt, eftersom promemoriorna är tänkta att också fungera som underlag i arbetet med att ta fram granskningsförslag. 2013/14:FiU35. Uppföljningsmaterialet är också, enligt uppföljningsmodellen, tänkt att kunna användas som underlag i analyser av vad och hur ska granska, vilka frågor som ska ställas och vilken sorts rekommendationer som bör lämnas. Användningen av uppföljningsmaterialet i sådana analyser är dock begränsad.18 genomför så kallade uppföljande granskningar. Syftet är bland annat att efter en granskning undersöka om de problem som föranledde granskningen ännu kvarstår. Ofta är skälet till att en uppföljande granskning genomförs att det finns indikationer på att så är fallet. Skillnaden mellan en uppföljning och en uppföljande granskning är bland annat att i en uppföljande granskning kan komma med ny kritik och att uppföljningsresultatet kommer de granskade och till kännedom genom de gängse procedurer som gäller för en granskningsrapport. I de fall den ursprungliga granskningen blivit föremål för en uppföljning är uppföljningsrapporten en naturlig utgångspunkt för den uppföljande granskningen. Iakttagelserna i uppföljningen kan alltså genom en uppföljande granskning göras till ett ”skarpare” instrument än i uppföljningsrapporten. 7.1.2 Utskottens användning av uppföljningsresultaten har pekat på att intresse för effektivitetsrevisionen är relativt svalt.19 En positiv omständighet är dock att utskott numera regelmässigt bjuder in riksrevisorerna för att redovisa nypublicerade granskningsrapporter. framför en förhoppning om att alla utskott ska bjuda in riksrevisorerna för att redovisa granskningar. Han menar dessutom att ansvariga ministrar och generaldirektörer eller motsvarande borde bjudas in oftare, helst inom ramen för offentliga utfrågningar, för att svara på utskottens frågor med anledning av granskningsrapporterna. Urvalet för den djupa uppföljningen dras så att så många utskott som möjligt ska få med rapporter i uppföljningen. Tanken är att intressera utskotten för uppföljningen och ge information om vad som händer med en granskning . Uppföljningsinformationen kan ses som ett komplement till den information utskotten i ökande utsträckning får av riksrevisorerna om granskningarna kort efter det att de publicerats. 7.1.3 Övrig användning av uppföljningsrapporterna Den externa användningen av uppföljningsrapporterna, det vill säga utanför och , förefaller vara begränsad. 18 Här kan påminnas om några av de syften som uppföljningen kan fylla enligt Intosai: