urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — • Förhållandet till utrikesnämnden. Ett antal granskningar har hänvisat till den parlamentariska för beaktande. Dessa granskningar re- dovisas i sammanställningen. En något utförligare redogörelse för dem görs i avsnitt 3.6.8. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN 3.6.1 Samrådsskyldighetens omfattning och begränsning för regeringens agerande till förankrade ställningstaganden Utgångspunkten för vad informations- och samrådsskyldigheten gentemot omfattar ges i lagtexten. hette det att regeringen skulle underrätta om frågor som avses bli behandlade i Europe- iska unionens råd och rådgöra med om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. gäller att ska underrättas om frågor som ska be- slutas i rådet. När det gäller samrådet ströks begränsningen till betydelsefulla beslutilagtexten,ochensamrådsskyldighetinförmötenmedEuropeiskarådet infördes.AvsiktenmedändringarnavarattsamrådetiEU-nämndeninförråds- mötena skulle gälla beslutsfrågor i rådet och fokusera på förhandlingsstrate- giska överväganden. infördes en möjlighet för utskotten att begära överläggningar med regeringen i frågor om arbetet i EU. Meningen var att utskotten skulle fokusera på tidiga skeden i en frågas behandling och på frå- gans sakinnehåll. De mellanstatliga pelarna i EU-samarbetet omfattas Fram till Lissabonfördraget delades EU-samarbete in i tre pelare. I den första pelaren ingick den inre marknaden och andra gemenskapsfrågor där medlems- staterna överlåtit befogenheter till EU att fatta överstatliga beslut. Den andra och tredje pelaren bestod av utrikespolitik respektive straffrättsligt och poli- siärt samarbete. På dessa områden var samarbetet mellanstatligt. Befogenhet- erna låg kvar hos medlemsstaterna, och EU:s institutioner hade bara begrän- sade uppgifter. Synen på andra- och tredjepelarfrågorna aktualiserades i en granskning vå- ren 1997. noterade då de grundläggande skillnader som finns mellan å ena sidan samarbetet på förstapelarområdet och å andra sidan samarbetet på andra- och tredjepelarområdena. Dessa skillnader borde dock enligt utskottets mening inte hindra att informationen till och samrådet med i så stor utsträckning som möjligt sker i likvärdiga former på hela unionsområdet (bet. 1996/97:KU25 s. 129–136). Samråd före regeringsbeslut på mellanstatliga områden I en granskning erinrade om att regeringens skyldighet att samråda med inför ministerrådsmöten omfattar frågor i alla tre pelarna. Vid några få tillfällen hade det dock från regeringens sida setts som nödvändigt för det mellanstatliga samarbetet att regeringen fat- tade beslut inför ministerrådsmöten innan det slutliga samrådet med ägt rum. Detta är, anförde , givetvis inte någon lämplig ordning, även om regeringen teoretiskt sett kan ändra sitt beslut före ministerrådsmötet om utgången av samrådet med skulle ge an- ledning till det. Även om förfarandet är sällsynt underströk det enligt utskottet 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN betydelsen av att beslutssystemet inom EU utformas på ett sådant sätt att de nationella parlamenten ges nödvändigt rådrum i aktuella ärenden. underströk också enligt utskottet betydelsen av att regeringen på ett tidigt sta- dium uppmärksammar vilka ärenden som planeras att bli behandlade vid de olika ministerrådsmötena och som kräver regeringsbeslut. att regeringen bör kunna planera arbetet på ett sådant sätt att nödvändigt sam- råd med faktiskt kan äga rum innan regeringen fattar beslut om att binda vid en internationell överenskommelse inom ramen för sam- arbetet i EU, även om det kan komma att behöva ske på ett tidigare stadium än normalt (bet. 2001/02:KU20 s. 58–65). Regeringsföreträdare kan inte framföra personliga uppfattningar i I en granskning av regeringens framläggande av ett s.k. non-paper i EU-kretsen konstaterade att det inte föreligger någon skyldighet för regeringen att samråda med inför Corepermöten. anförde att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan Det aktuella dokumentet ansågs dock inte vara ett allmänt inlägg i den offentliga debatten eftersom det var riktat till de övriga medlemsstaternas regeringar inför diskussionen om en specifik fråga. derströk att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskussioner som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget kan försvara bris- tande förankring och stöd i med att det är personliga uppfattningar som företrädarna för fram. Man måste kunna förutsätta både från och från mottagarkretsens sida, fortsatte , att de uppfatt- ningar som den företrädare för fram i diskussioner med de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som som medlemsstat intar 2002/03:KU30 s. 29–36). Samma krav på förankring för muntliga och skriftliga inspel I den allmänna granskningen återkom till frågan om hanteringen av non-papers. Utskottet anförde då att beteckningen När det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer menade utskot- om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga hand- lingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning (bet. 2003/04:KU10 s. 90–93). 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Behov av revidering av tidigare ståndpunkter inför inspel till EU genomfördes en serie granskningar som berörde samrådsskyldig- hetens omfattning. I en första granskning ansåg att utri- kesministern tydligare borde ha upplyst om hela innehållet i ett brev som ministern tillsammans med ett antal utrikesministerkollegor från andra medlemsstater skrev till den övriga EU-kretsen så att nämnden hade kunnat ge synpunkter på brevets innehåll (bet. 2003/04:KU20 s. 54–74). I en andra granskning fann att anordnandet av semi- narier inte var ett ämne för obligatoriskt samråd. Vidare framhöll utskottet att den princip som regeringen hänvisat till, om att non-papers tas upp i om de innehåller nya ståndpunkter men däremot inte om de bara in- nefattartidigarediskuteradeståndpunkter,intealltidkanansessjälvklar.Ivik- tiga och centrala frågor, menade utskottet, kan tidigare ståndpunkter behöva diskuteras igenom och eventuellt revideras innan de levereras in i EU- samarbetet. Utskottet utgick från att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och handlar därefter (bet. 2003/04:KU20 s. 54–74). En tredje granskning gällde ett uteblivet samråd om vad som till slut kom att bli ett inspel från ett informellt möte med Ekofinministrarna till den på- gående regeringskonferensen om . be- dömde att inspelet inte hade haft någon formell betydelse men att händelsen aktualiserade behovet av förutseende från regeringens sida om vad som kan komma ut av ett rådsmöte och av att ges information om detta (bet. 2003/04:KU20 s. 54–74). Nationella formkrav ska respekteras eller ändras I enallmän granskning anförde att dethöga tempot i EU:s beslutsfattande på det utrikespolitiska området inte gör det ac- ceptabelt att de inhemska bestämmelserna som reglerar formerna för sådana beslut inte iakttas. Utskottet anförde att regeringen får föreslå ändrade regler fördennationellahanteringenomregeringenfinnerbehovavsådanaändringar (bet. 2004/05:KU10 s. 89–94). Inget samråd om nationella beslut men enligt praxis inför handlade två granskningar om tillsättningen av den nya kommis- sionen. Det första ärendet gällde nomineringen av en svensk EU- kommissionär, som konstaterade är ett nationellt beslut sominteomfattasavbestämmelsernaominformationochsamrådiEU-frågor. Utskottet noterade att beslutet föregicks av samråd med ledande företrädare för riksdagspartierna och hade inte något att invända mot denna ordning (bet. 2004/05:KU20 s. 155–163). Det andra ärendet gällde tidpunkten för samrådet om Europeiska rådets be- slut att utnämna kommissionens ordförande. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN att det inte fanns någon reglerad skyldighet att samråda med in- för möten med (vilket det numera finns) eller under reger- ingskonferenser men att det har utvecklats en praxis med samrådsförfarande ningsfullt samråd skulle ha kunnat äga rumtidigare än inför Europeiska rådets möte då frågan skulle avgöras. Kammaren biföll emellertid en reservation (M, FP,KD,CochMP)ivilkendetanfördesattdetförallaberördaparterärviktigt att regeringen i ett så tidigt skede som möjligt samråder med i fråga om vilka kriterier som bör tillämpas vid rådets beslut om nominering av ny kommissionsordförande och att regeringen borde ha hörsammat de önske- målsomframställtsiEU-nämndenometttidigaresamråd(bet.2004/05:KU20 163–168). Samråd gäller enbart för frågor på rådsdagordningen I en granskning konstaterade att det inte fanns krav på samråd om EU:s mål för koldioxidutsläpp eftersom den frågan inte fanns på dagordningen för ett rådsmöte, även omdet fannsen närliggande dagordningspunkt om uppföljning av en internationell klimatkonferens. framstod det dock som sannolikt att miljöministern vid sammanträde hade en uppfattning om vilken ståndpunkt Sve- rige skulle inta i frågan, eftersom ståndpunkten framgick av en debattartikel som publicerades , och att ministern hade varit oförhindrad att informera om denna uppfattning redan då (bet. 2006/07:KU20 s. 116–121). Formen på svenska diskussionsbidrag behöver inte förankras granskade framläggandet av ett non-paper om en Kosovostrategi. Utskottet konstaterade att elementen i strategin och de Reglerna om regeringens samråd med innebär inte ioner inom EU behöver förankras inom , enligt konstitutionsutskot- Utskottet noterade dock att utrikesministern hade varit oför- hindrad att informera organ om avsikten att lägga fram det tanke- papper om en europeisk strategi för Kosovo som han senare lade fram och att också presentera papperet (bet. 2007/08:KU20 s. 13–30). Revidering av ståndpunkter med ny förankring i överläggningar och I den allmänna granskningen vidhöll upp- fattningen (med viss anpassning till de nya reglerna om samråd och överlägg- ningar) att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med ut- skotten och vid samråd med . 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsatte att så- dana ståndpunkter då åter förankras i (bet. 2008/09:KU10 s. 89– 128). Information och samråd inför eurotoppmöten I beredningen av godkännande av ingående av fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära un- ionen (SSS-fördraget) noterade att genom re- geringen därigenom skulle komma att delta vid vissa eurotoppmöten. Konsti- tutionsutskottet bedömde att SSS-fördraget inte omfattades av gällande be- stämmelser om regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot omvad som sker inom ramen för unionssamarbetet, eftersom denna ram definieras av . bedömde att SSS-fördraget kännetecknas av en påfallande såväl institutionell som rättslig närhettillEU-samarbetetochunionsrätten.Motdennabakgrundochmedhän- syn till betydelsen av de frågor som regleras i SSS-fördraget och som kommer att prägla eurotoppmötenas diskussioner vore det enligt naturligtattordningenförinformationochsamrådiEU-frågorocksåtillämpas i frågor inför eurotoppmöten (yttr. 2012/13:KU4y s. 9). Inspel som inte är samrådspliktiga bör ändå överensstämma med för- ankrade ståndpunkter Ännu ett non-paper granskades . Det gällde då kommissionens pri- oriteringar för mandatperioden. noterade att frågan inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller och att det därför inte förelegat någon skyldighet för regeringen att initi- era ett samråd med i frågan. noterade utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt om kommissionens pri- oriteringar hade varit föremål för samråd i vid andra tillfällen. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samråds- skyldighet ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i . Det är i detta fall regeringens uppgift att under konstitutionellt an- svar bedöma behovet av ny förankring med , t.ex. för att kunna be- döma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem (bet. 2014/15:KU20 s. 13–28). Svensk information till rådet är inte samrådspliktig granskades även utrikesministerns information vid en lunch i an- slutning till ett rådsmöte om regeringens avsikter att erkänna Staten . I granskningen anförde att det faktum att ståndpunkter i aktuella EU-frågor förs fram vid sidan av formella möten inte innebär att be- stämmelser som syftar till att ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning. konstaterade dock att den informa- 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN tion som lämnades inte omfattades av samrådsskyldigheten och att detta inte påverkadesav att utrikesministern ändå valde att redovisa förEU-nämnden att hon avsåg att lämna informationen till sina utrikesministerkollegor (bet. 2014/15:KU20 s. 28–41). Samma krav på förankring oavsett om diskussionsbidrag förs fram under eller vid sidan av formella möten I två granskningar underströk att i princip samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen måste gälla oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten (bet. 2015/16:KU20 s. 120–138). Fråga som inte beslutas av rådet är inte samrådspliktig I ytterligare en granskning fann att ett öns- kemål från ombilateralt militärt stöd som stod på rådets dagordning inte var en fråga som skulle beslutas av Europeiska unionens råd, och att frå- gan inte omfattades av informations- och samrådsskyldigheten gentemot EU- Frågan sattes på dagordningen först vid inledningen av rådsmötet. noterade detta och anförde att det inte hade funnits nå- got hinder för regeringen att ändå informera nämnden om frågan hade funnits på agendan i ett tidigare skede än vad som var fallet (bet. 2015/16:KU20 s. 138–144). Internationella toppmöten är inte samrådspliktiga granskade 2016 även samrådsskyldigheten kring ett in- samt företrädare för ett antal internationella organisationer. inte tagit initiativ till samråd eftersom det inte var fråga om ett möte i Europe- konstaterade att toppmötet mellan EU och inte var ett möte av det slag som omfattas av regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot (bet. 2015/16:KU20 s. Informella ministermöten och delar av rådsmöten är inte samråds- pliktiga men framförda ståndpunkter ska överensstämma med vad som tidigare är förankrat I en granskning konstaterade att informella möten, t.ex. lunchdiskussioner med endast ministrarna närvarande, i samband med ett formellt rådsmöte inte omfattas av regeringens skyldighet att samråda med enligt riksdagsordningen. dock om att det faktumatt ståndpunkter förs fram vid sidan av formella möten inte innebär att bestämmelser som syftar till att ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning. Det påmindes även om att ståndpunkter 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN som förs fram av regeringen inom EU och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare förankrats i . Detta, anförde , gäller även de informella ministermötensområdsordförandeskapetbrukaranordnaisittlandutandirekt samband med formella rådsmöten (bet 2016/17:KU20 s. 30–53). 3.6.2 Verkan av samråd och överläggningar Vid EU-nämndens inrättande klargjorde att det formellt är regeringen som företräder och att regeringen agerar med fullt poli- tiskt ansvar vid rådets möten, även om regeringen skaffat sig en accept från t.ex. riksdagsorgan som har inrättats för samrådsförfarandet. Ett riksdagsor- gans uttalanden kan inte bli bindande för hela och saknar formell konstitutionell betydelse. anförde att man bör kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad har gett uttryck för i samrådet. Konstitu- tionsutskottet noterade att det sagda har betydelse för det politiska ansvaret. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda för- handlingsdirektiv skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU- förhandlingarna uttunnas avsevärt (bet. 1994/95:KU22 s. 15). Ett slags mandat som regeringen har ansvar att följa och bara avvika från vid mycket goda skäl I en granskning anförde att uttalanden inte är mandat i strikt mening men att det, trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande, ändå är möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat som regeringen har ett ansvar att följa. Konstitutionsut- skottet menade att mandatet teoretiskt sett kan innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan. För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissut- rymme regeringen har. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som kan eller bör bilda allianser med. Vidare kunde enligt karaktären på mandaten vari- era. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. Här anförde utskottet att en viss flexibilitet är en förutsättning för att ska kunna hävda sina in- tressen under rådets förhandlingar och att det också är en förutsättning för ett effektivt beslutsfattande i rådet att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament. Utskottet vidhöll inställningen att det inte är lämpligt att binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. I ärendet erinrade även om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som ståristrid med vadnämndenhargettuttryckförisamrådet.Samtidigt menade utskottet att situationer kan uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att intressen bäst företräds 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. ionsutskottets bedömning var emellertid att det måste föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse (bet. 1997/98:KU25 s. 33–40). Regeringen ska agera i enlighet med råd anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU- nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och Kommittén anförde vidare att en fråga kan utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är Kommittén erinrade i det sammanhanget om möjligheten för re- ändå inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden ska regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapporten. föreligga mycket goda skäl för att regeringen inte ska företräda nämndens Avslutningsvispåpekadesatt det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga (förs. s. 138, bet. 2000/01:KU23 s. 32 f., rskr. 2000/01:273–276). Regeringen kan inte företräda motsatta ståndpunkter än de som riks- I en granskning av regeringens hantering av och statsministerns agerande i frågan om en vald ordförande i framhöll konsti- tutionsutskottet att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som ger uttryck för. ansåg att statsministern själv driva riksdagsmajoritetens ståndpunkt. Av den tillgängliga utredningen kunde man enligt utskottet utläsa att statsministern i EU-kretsen inte med kraft drivit den linje som varit riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för blivit känd. Snarare hade han drivit den Det faktum att regeringen enligt statsministern räknat med att riks- dagsmajoriteten inte skulle gå emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl gjorde inte underlåtenheten att driva frågan mindre allvarlig (bet. 2003/04:KU20 s. 41–53). Hur aktivt ska regeringen verka för linje? Året därefter fann i en granskning av regeringens age- rande i frågan om EU:s vapenembargo mot att regeringen fullgjort sin skyldighet att samråda med . biföll emellertid en re- servation (M, FP, KD,Coch MP) ivilken detanfördesatt regeringen inte med 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Snarare hade regeringen låtit andra EU-länder styra processen, och regeringen förtjänade därför kritik för sin passivitet i detta sammanhang (bet. 2004/05:KU20 s. 168–187, 264–265). Ingen statsrättslig bindning, men politisk IenbakgrundtilltvågranskningaravregeringenssamrådmedriksdageniEU- frågor anförde att regeringen inte är stats- rättsligt bunden av ståndpunkter men att det anses föreligga en politisk skyldighet för regeringen i fråga om dess agerande (bet. 2006/07:KU20, s. 106). Regeringen värderar yttranden i och utskott under parla- mentariskt ansvar I beredningen av ändringar av riksdagsordningen om samrådet i och överläggningar i utskott, anförde att en- dast kammare kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av utskott eller eller deras ledamöter är således inte bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock vara uttryck för rådande åsikts- förhållanden i . Saksamråd med utskott innebär därmed en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i . I den bemärkelsen kan således även dessa meningsyttringar få betydelse i den på parlamentariska principer grun- dade relationen mellan regering och riksdag. Givetvis, fortsatte konstitutions- utskottet, är oförhindrad att vid senare överläggningar med fö- reträdare för regeringen ge uttryck för att åsiktsförhållandena inom har förändrats, exempelvis då regeringen söker samråd för att förankra kom- promisser inför beslut i rådet. påminde dock om att det ytterst ankommer på regeringen att under parlamentariskt ansvar inför riksda- gen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid sam- råd medutskott ochEU-nämnd speglarrådande åsiktsförhållandeniriksdagen (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.). Bara riksdagsbeslut resulterar i ställningstagande granskade huruvida jordbruksministern hade underlåtit att handla enligt ställningstaganden om inrikt- ningen för det svenska agerandet i förhandlingar om fiskerätter i EU. Konsti- tutionsutskottet konstaterade att regeringen funnit stöd för sin förhandlings- linje såväl i miljö- och jordbruksutskottet som i och därvidlag handlat i enlighet med vad som kan förväntas enligt regeringsformen och riks- dagsordningen. Vidare konstaterade att det uttalande i budgetpropositionen i vilket regeringens politiska inriktning beskrivs inte var anknutet till en förslagspunkt och därmed inte varit föremål för ett riksdagsbe- slut (bet. 2007/08:KU20 s. 87–93). 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Regeringen ska agera med eftertryck i enlighet med riksdagsorganens råd och synpunkter konstaterade i en granskning att statsrådet och regeringen inte agerat med tillräckligt eftertryck i enlighet med de råd och synpunkter som organ (i det aktuella fallet och ar- betsmarknadsutskottet) lämnade till regeringen. Regeringen borde enligt kon- stitutionsutskottet i rådets förberedande organ tydligare ha markerat att råds- slutsatser som saknade vissa skrivningar skulle gå emot svenska intressen. Detta skulle i ett tidigare skede ha markerat avsikt att inte acceptera rådsslutsatser utan dessa skrivningar och därmed att rösta mot slutsatserna. I granskningen sammanfattade praxis så att utskot- tens synpunkter beaktas i samråd med regeringen och att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU- nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter (bet. 2011/12:KU20 s. 11–22). Förankrade ståndpunkter ska fullföljas fullt ut I en granskning betonade vikten av att rap- porter över rådsmöten på ett korrekt sätt speglar vad som förevarit. Utskottet framhöll också betydelsen av att en ståndpunkt som förankrats i fullföljs fullt ut i rådet (bet. 2014/15:KU20 s.