urf · H5A5URF2d2 · 2018-02-15 00:00:00 — En utgångspunkt för det som här kallats kunskapslinjen är att beslutsfattare och genomförare är villiga att använda kunskap. Det är ett antagande som är viktigt för förståelsen av framväxten av utvärdering. Utvärdering skulle ge svaret på viktiga frågor som beslutsfattare och genomförare hade. pekade på att policy makers ville veta om ett program skulle fortsätta eller avslutas, högsta programchefen ville veta vilka strategier som var framgångsrika och vilka som inte var det och den personal som svarar för den konkreta verksamheten ville veta vilka delar av den som skulle betonas”, och så vidare.115 Svaret på dessa frågor skulle leda fram till klokare beslut och förbättrad verksamhet. Det bör dock åter sägas att utvärderingsforskarna tidigt insåg, inte minst , att användningsprocessen kunde vara komplex och att det fanns många former av användning av utvärdering, och också olika former av mis- 115 1972a, s. 14. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Barriärer och problem i användningsprocessen har varit ett centralt tema den teoretiska diskussionen om utvärdering som till exempel framgår av historiska exposéer, till exempel de två upplagorna av Evaluation Roots.116 Grundantagandet handlar dock om att kunskapen som sådan kan bidra till att bättre beslut fattas och bättre verksamhet genomförs. Denna syn har också starkt påverkat effektivitetsrevision i olika länder, inte minst genom att många som bidragit till utvecklingen av det vi i talar om som effektivitetsrevision haft en bakgrund i andra utvärderingsorganisationer. Kontrollsynen bygger på en mindre optimistisk föreställning om de drivkrafter som finns bland de som ska förverkliga de beslut som till exempel fattat. Även här handlar det om förbättring. Men det som leder till förbättring är att den som granskas eller kan komma att granskas är medveten om existensen av utomstående granskare. Denna medvetenhet gör att tjänstemannen eller myndigheten kommer att hantera sina plikter och förvalta offentliga resurser bättre än vad som annars skulle ha blivit fallet. Kontroll medverkar till bättre beteenden och bättre beslut och leder fram till en effektivare användning av gemensamma resurser och påverkar nivån av förtroende i samhället. Det kan möjligen ses som en paradox: Eftersom vi som medborgare har anledning att hysa misstroende mot makten och dess utövande i statens institutioner blir det möjligt att hysa förtroende för statens institutioner enbart då vi vet att de kontrolleras av en part som – i någon rimlig mening – är oberoende av dessa institutioner. Synen på effektivitetsrevision, och även mera konkreta ställningstaganden kring den, har alltså att göra med frågan om förvaltningens drivkrafter eller dess behov av yttre kontroll. Detta är förvisso ingen ny fråga. Den har diskuterats och har varit föremål för en omfattande forskning. Inte sällan nämns dock fortfarande, möjligen beroende på den tydlighet med vilken de olika ståndpunkterna framfördes, den debatt som fördes 1940 och 1941 mellan två europeiska statsvetare, och , som för sitt meningsutbyte levde i . Bakgrunden till debatten var den tilltagande komplexiteten i den moderna statsapparaten och ökningen av förvaltningens ”befogenhetsutrymme” (diskretionära utrymme). menade att det är möjligt att föra in mekanismer i själva förvaltningen som gör att den använder den kunskap som finns ”concerning the technical issues involved” men också att förvaltningen måste ta hänsyn till ”existing preferences in the community, and more particularly the prevailing majority”.117 positiva syn på att föra in vad vi kan tala om som olika interna korrigeringsmekanismer i förvaltningen gör att dess vidgade utrymme blir förenligt med demokratin. Finer delade inte denna optimistiska syn. Han menar att de valda politikerna ges ökade möjligheter att påverka även det som enligt bör anförtros byråkratin. Bakom Finers ståndpunkt ligger i grunden uppfattningen att olika 116Alkin 2004 och Alkin 2013. 117Friedrich 1965, s. 169. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET former av makt måste övervakas. Han hänvisar till att den politiska och admi- nistrativa historien ”of all ages” visat att alla styrelseskick – också ”the benevolent”– utan minsta tvivel kommer att visa att ”there is an abuse of po- wer when external punitive controls are lacking”.118 Detta beror inte bara på svagheter och mänskliga tillkortakommanden inom förvaltningen. bekymrad när det handlar om ”genuine, sincere, public-spirited zeal”. citat från Montesquieu konstaterar han att formuleringen ”virtue itself hath need of limits” förtjänar att sättas i centrum av diskussionen om ”public re- Han konstaterar att ”we in public administration must beware of the too good man as well as the too bad, each in his own way may give the public what it doesn’t want.119 Det handlar alltså, för att tolka resonemanget, bland annat om risken att tjänstemän i förvaltningen väljer att driva vissa verk- samheter med oproportionerlig kraft och på ett sätt som avviker från de prio- riteringar som till exempel avsåg när de beslutade om en viss verk- Hur kan man då se på denna diskussion ? Finer själv skulle, gissningsvis, hänvisa till den forskning som förknippas med public choice och han skulle mena att den gett honom rätt. Vad skulle säga är mindre Det som dock kan konstateras är att det centrala antagandet i många av de idéer om offentlig administration som har dominerat de senaste årtion- dena har byggt på att beslutsfattarna är villiga att följa upp och justera det som görs till följd av ny information. Inom utvärderingsdiskussionen har också denna positiva syn varit viktig för många ledande teoretiker. Detta betyder inte att de har värjt för alla de problem som försvårar användningen av utvärdering inom politik och förvaltning. Tvärtom diskuteras med stor utförlighet frågor som gäller barriärer för använd- ning och olika former av användning. Detta kan beskrivas som ett centralt tema i utvärderingslitteraturen. Trots detta är det svårt att se på utvär- dering som annat än ett utflöde av en stark rationalistisk syn på politik och Utvärdering som en mer specifik verksamhet växer fram under starkt betonande av att utvärdering handlar om att förbättra. håller att ”almost all authors agree that the purpose of evaluation research is to provide information for decision making about programs”.120 inleder en lärobok i utvärdering med att klargöra att premissen för utvärdering är att den kan ”enhance the quality of interventions (policies and programs) de- signed to solve or ameliorate problems in social and corporate settings […] Evaluation should be seen as a process of knowledge production, which rests on the use of rigorous empirical inquiry”.121 Citaten vill dock inte på något sätt antyda att användningen sågs som en rätlinjig process. är dock att tanken att det var kunskapen i sig, och kanske för en del själva processen med att ta fram kunskapen, som skulle påverka inte rädslan för att 118 Finer, 1965. s. 179. 119 Finer 1965, s. 180. 120 1972b, s. 14. 121 2007, s. 1. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET någon annan ska kontrollera oss och till exempel peka på vår bristande effektivitet eller bristande kompetens. Diskussionen om förvaltningens drivkrafter kan inte ses som avslutad, och det skulle vara dumdristigt att ens försöka döma i denna fråga. Här ska i stället hävdas att även om vi antar att de flesta byråkrater och byråkratiska institutioner i de flesta situationer agerar med det allmännas bästa för ögonen, kan vi inte utgå från att detta alltid är fallet. Och även om det finns olika internaliserade och professionella mekanismer som innebär att administrativa system blir ”självkorrigerande” så kan vi inte utgå från att dessa alltid är tillräckliga. 5.3.1 Motsättningen mellan lärande och kontroll Innan vi lämnar denna renodling av olika synsätt på effektivitetsrevision finns det anledning att något diskutera den grundläggande motsättningen mellan å ena sida kontroll, å andra sidan lärande och förbättring. Är det verkligen riktigt att se detta som en dikotomi? Ett alternativt sätt att se saken är att se lärande som en förutsättning både för förbättring och ansvarsutkrävande. Lärande kan alltså också ses som en förutsättning för alla former av användning av utvärdering, effektivitetsrevision och andra undersökningar av statlig verksamhet. Detta har naturligtvis att göra med hur vi förstår lärande. Forss och Rebien definierar, utifrån Bateson, Piaget and , i ett första steg ”learning as changes in knowledge structures.” De definierar därefter kunskapsstrukturer genom att säga att de ”are complex patterns that arise as the human brain receive stimulus from life experiences. These stimuli are received interpreted, processed and stored. So knowledge structures are the root of learning; they are the result of learning and at the same time they shape learning.”122 Med detta betraktelsesätt är det svårt att ställa ansvarsutkrävande och lärande mot varandra. Om man tänker sig att en utvärdering som görs med det uttalade syftet att förbättra en särskild verksamhet upptäcker problem i verksamhetens genomförande och pekar på hur dessa kan lösas är det självklart att de som är involverade i genomförandet måste lära sig för att verksamheten ska förbättras. Emellertid, om vi i stället tänker oss en utvärdering som genomförts med syftet att möjliggöra ansvarsutkrävande förutsätts att denna utvärdering inte bara identifierar utan också redogör för i vilken utsträckning dessa problem eller fel kan förklaras av hur personer eller institutioner agerat och om de skulle haft möjligheter att agera annorlunda. Redan detta exempel visar att även när det handlar om ansvarsutkrävande måste den information som en effektivitetsrevision eller någon annan ger, bli ”interpreted, processed and stored.” Ansvarsutkrävande, oavsett om det handlar om elektoratet som utkräver ansvar av de som valts eller någon annan relation i ansvarskedjan, kan inte beskrivas i termer av en mekanisk relation mellan två parter. Det är svårt att tänka sig ansvarsutkrävande utan lärande. 122 Forss och Rebien 2006, s. 236. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET 5.4 Betydelsen av oberoendet De två olika sätten att resonera om effektivitetsrevisionen, som vi här försökt renodla, har ett samband med synen på oberoendet. Oberoende uppfattas ofta som en kvalitet i sig. När vi talar om att ”oberoende forskare visar i en rapport” föreställer vi oss att det oberoende det hänvisas till gör att kan vi lita mera på informationen i rapporten än om forskarna har knytningar till företag eller individer med intressen i den fråga forskningen avser. Det är alltså möjligt att tänka sig att en studie, vars syfte är att ge förslag på hur en verksamhet kan förbättras, uppfattas som mera trovärdig om det kan visas att den som gjort den står fri från bindningar till verksamheten. Och de som företräder kunskapslinjen menar att det förhåller sig på detta sätt. Just genom att den statliga effektivitetsrevision som del av ett nationellt revisionsorgan, har ett konstitutionellt garanterat oberoende så kan den ställa frågor som inte ställs av andra producenter av kunskap om statlig verksamhet. Det gör också att revisionens uppdragsgivare och andra kommer att känna att de kan lita på den information de får av effektivitetsrevisionen. Kunskapslinjen leder därmed fram till empiriska frågor. Den första gäller om det faktiskt är så att ett nationellt revisionsorgan ställer helt andra frågor än till exempel forskare eller olika expertorgan och om rapporterna i någon mening kan anses bättre än andras. Denna empiriska fråga är det dock inte möjligt att besvara i denna promemoria, någon tillförlitlig forskning att åberopa finns inte heller. Den andra frågan gäller om förtroendet för den kunskap som revisionen tar fram är större än för annan kunskap. Litar man mera på de studier som görs av ett organ som än om motsvarande studier görs av till exempel olika forskningsinstitutioner, framstående enskilda forskare, specialistmyndigheter och så vidare? Ordet man kursiverades i syfte att peka att svaret kanske kan variera beroende på om vi talar om riksdagsledamöter, tjänstemän i , föräldrar, tjänstemän på socialkontor eller ytterligare någon annan grupp. Denna fråga ska tangeras i kommande avsnitt, men det ska dock redan här sägas att det även när det gäller denna fråga inte finns några studier som svarar på frågan. Det ska också, som tangerats i tidigare diskussion, framhållas att det ter sig svårt att mera allmänt hävda att just oberoendet skulle göra att effektivitetsrevisionen har förutsättningar att vara mera främjande än andra som undersöker och föreslår förändringar i statlig verksamhet. Flera forskare framhåller att just beroendet, i stället för oberoendet, kan vara viktigt om syftet är att bidra till användning och förbättringar på operativ nivå. Som tidigare framhållits gäller detta bland annat Patton.123 Att oberoendet inte är något självklart värde torde också vara uppenbart om vi ser på till exempel hur olika organ som sysslar med rådgivning och organisationsförbättring arbetar. En rad olika utvärderingsansatser som syftar till att vara stöd för de som på olika nivåer, till exempel en myndighetsledning, en chefsgrupp eller medarbetarna på en enhet, vill förbättra den verksamhet som de svarar för bygger på 123 Patton 2009, s. 140 och 168. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET att chefer och medarbetare är involverade i valet av utvärderingens inriktning och uppläggning. Nyckelorden i diskussionen om hur studier ska komma till nytta för lärande och förbättring av en verksamhet är ofta ”interactive”, ”participatory”, ”involving” och att utvärderaren ska verka för till exempel ”closeness” och ha en roll som ”facilitator”, snarare än att vara den som värnar sitt oberoende. Innebörden av detta är att oberoende ibland är viktigt när det ska tas fram kunskap som mera direkt syftar till att användas för att förbättra en verksamhet. Men ibland är det inte det – oberoendet kan med andra ord diskuteras i instrumentella termer. Bidrar det eller bidrar det inte till förbättring? Det finns här anledning att peka på att många utvärderingar görs i ett sammanhang av kontroll och ansvarsutkrävande. Många utvärderingsforskare har också framhållit att utvärdering kan ha detta syfte.124 En utomstående utvärderare – till exempel en forskare eller konsult – kan kallas in av en ledning för att granska underlydande organs eller befattningshavares verksamhet. Oberoendet, i förhållande till den verksamhet som utvärderas, kan alltså vara betydande, men det gäller just det tilldelade uppdraget. Den tillkallade utvärderaren agerar inte utifrån en ”egen” institutionell plattform som gör det möjligt att till exempel själv välja vad som ska granskas samt när och hur och hur kontraktsrelationen ser ut i varje enskild situation. Om vi talar om den som har ett uppdrag att granska en verksamhet eller institution i ett kontrollsyfte är detta oberoende knutet till den granskande institutionen. De egenskaper som vi uppfattar som centrala för oberoendet måste vara knutna till den granskande institutionen som sådan. Synen på oberoendet skiljer sig alltså på ett avgörande sätt mellan de två linjer eller verkansteorier som här diskuterats. Om syftet är att kontrollera hur någon sköter sitt uppdrag kan inte oberoendet ses i instrumentella termer, det är inte en villkorlig, och kanske tillfällig, egenskap utan en avgörande förutsättning för verksamheten. Oberoende blir en del av definitionen av effektivitetsrevision eftersom kontrollsyftet inte är möjligt utan oberoende. Om det handlar om verksamhet som finns till för att öka kunskapen om statlig verksamhet blir vikten av oberoende beroende på svaren på ett antal empiriska frågor. Värdet av att det finns en effektivitetsrevision vars oberoende, som en del av , är särskilt reglerat blir då beroende på hur väl den bidrar till förbättring, ökad kunskap och så vidare och gör detta i högre grad än alternativa lösningar skulle göra. 5.4.1 Oberoende och förtroende Om effektivitetsrevision motiveras utifrån det som här omtalats som kontrolllinjen är alltså oberoendet ofrånkomligt. Det är också detta som gör att effektivitetsrevision, på ett skenbart paradoxalt sätt, kan bidra till att stärka förtroendet för den offentliga verksamheten. Revisionens utgångspunkt är visserligen misstro, dess existens bygger på att det inte kan uteslutas att makt och 124 Alkin och 2004, s. 12. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET befogenheter kan missbrukas. Demokratin förutsätter till en del denna misstro, men om misstron blir för stor kan inte samhället fungera. att medborgarna vet att någon kontrollerar den statliga förvaltningen bidrar därför till att det skapas balans mellan misstro och förtroende. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET 6 Riksrevisorernas syn på uppdraget I ett försök att ringa in ”vad effektivitetsrevision handlar om” bör rimligen en bild ges av riksrevisorernas syn på effektivitetsrevisionens uppdrag. En sådan beskrivning kan göras på olika nivåer. Bäst, ligger det i alla fall nära till hands att tycka, vore en systematisk undersökning av de granskningar som gjorts. En sådan undersökning borde ge en klar bild av riksrevisorernas syn, men är en omfattande forskningsuppgift som inte är möjlig inom ramen för denna promemoria. En annan nivå är att gå igenom vad riksrevisorerna skrivit om dessa ting. Riksrevisorerna formulerar sina ambitioner och synsätt i flera olika sammanhang. Av särskilt intresse är granskningsplanerna. Det är det enda dokument, vid sidan av årsredovisningen, som enligt lag ska beslutas gemensamt av de tre riksrevisorerna. I lagen om revision av statlig verksamhet m.m. och olika kommentarer sägs dock ingenting mera precist om vad detta dokument ska innehålla. Riksrevisorerna har dock, alltsedan myndighetens start, låtit dokumentet inte bara vara en lista över vad som ska göras utan har också i det försökt precisera sin uppfattning i mera principiella inriktningsfrågor. En strävan i detta kapitel har varit att fokusera sådant som har relevans vid en diskussion om effektivitetsrevisionens uppdrag i demokratin. Kapitlet är uppdelat i två avsnitt. I det första och mest utförliga avsnittet behandlas hur riksrevisorerna beskrivit effektivitetsrevisionens uppdrag. Det är också den fråga som kan bedömas vara mest relevant i detta sammanhang fokus riktas mot spänningen mellan de två linjer, kunskapslinjen och kontrollinjen, som diskuterats i tidigare kapitel (kap. 5). Oavsett hur uppdraget uppfattas av riksrevisorerna ligger det dock i sakens natur att förskjutningar skett beträffande vad man de facto granskar. Etablering och integration har till exempel inte oväntat tagits upp oftare än under de tidigare. En analys av dessa förskjutningar, som förvisso är en viktig del i riksrevisorernas ansvar, ligger dock utanför denna framställning. Det finns dock ett antal mera principiella frågor kring valet av granskningar som lyfts fram i granskningsplanerna. Några av dessa diskuteras i avsnitt två i detta kapitel. Av granskningsplanerna framgår tydligt att riksrevisorerna alltsedan bildande velat tydliggöra vad de sett som kärnan i effektivitetsrevisionens uppdrag och – möjligen lite högtidligt uttryckt – dess roll i det demokratiska systemet. Det intresseväckande är att vi möter en långt ifrån enhetlig syn på detta under de funnits. Det är i stället möjligt att se att synen påtagligt förändrats. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET 6.1.1 Granskningsplanerna 2004–2008: Skapa förutsättningar för ansvarsutkrävande Den första granskningsplanen som läggs fram avser och beslutades . I detta dokument möter vi ett antal principiella ställningstaganden. Det är alldeles uppenbart att den första uppsättningen riksrevisorer strävar efter att mycket tydligt tala om vad de tycker att effektivitetsrevision handlar om. Deras sätt att beskriva effektivitetsrevisionen kan tolkas som ett uttryck för uppfattningen att även effektivitetsrevisionen på ett grundläggande plan måste ses som revision och att det inte är fråga om en misnomer för att använda Barzelays karakterisering av performance audit (kap. 5). I vad som rimligen får uppfattas som det mest centrala avsnittet fastslår riksrevisorerna i den första granskningsplanen i avsnittet Mandat och inriktning för effektivitetsrevisionen: Revisionen skall utgå från en faktiskt bedriven verksamhet och bedrivs därför alltid i efterhand. Vidare bör granskningarna ta fram underlag som möjliggör ansvarsutkrävande. De revisionella iakttagelserna måste kunna utgöra underlag för att fördela kritik och ansvar. Detta innebär att de revisionella iakttagelserna skall visa var eventuella brister finns och därmed ge underlag för beslut om konkreta åtgärder. Revisionsfrågorna skall kunna formuleras och besvaras i förhållande till fastställda normer. När angivit sådana utgör dessa alltid utgångspunkter för granskningen. Granskningarna kan täcka hela verkställighetskedjan från regering till underlydande verksamheter. De revisionella iakttagelserna skall ha en hög grad av tillförlitlighet (kursiveringar i original).125 Kravet på att granskningarna ska kunna utgöra underlag för ansvarsutkrävande och att det handlar om en faktiskt bedriven verksamhet kan ses som uttryck för en hållning som innebär just att effektivitetsrevisionen i grunden uppfattas som all annan revision. Implicit finns tanken på uppdragsgivare och uppdragstagare och revisionen som en tredje part. Att det som granskas ska vara faktiskt bedriven verksamhet kan ses som ett poängterande av att revisionen inte mera allmänt ska utgå från vad staten bör göra för att komma till rätta med olika problem, det måste avse genomförandet av någonting. Den tydlighet med vilken riksrevisorerna framför sin syn kan tolkas som ett sätt för dem att klargöra att de nu önskade inta en annan position till effektivitetsrevisionen än den som präglade både () och revisorer. Det råder nämligen ingen tvekan om att denna position innebar ett trendbrott i den svenska effektivitetsrevisionen. Stöd för detta ges särskilt av Bringselius i hennes avhandling men också i en senare bok. Hon visar med stor tydlighet att det här var fråga om ett medvetet val av de tre första riksrevisorerna att förändra den tradition som fanns inom RRV och revisorer av vad hon beskriver som ”breda granskningar” till att ”omtolka effektivitetsrevisionens inriktning till en fråga om primärt ansvarsutkrävande och regelefterlevnad. Utvecklingen var, som denna studie visar, 125 Granskningsplan för 2004, s. 5. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET resultatet av ett medvetet systematiskt arbete från de första riksrevisorernas sida”.126 Bringselius bild av en starkt förändrad syn på effektivitetsrevisionen stöds av de observationer Pollitt med flera gjorde i sin studie . Pollitt pekade på att RRV, som var en av de nationella revisionsorgan som omfattades av studien, i ökande grad hade glidit mot den roll som beskrevs som researcher/scientist men också mot rollen som management consultant. Han framhåller att ”within this role, both the scientific niceties and the demands for transparency are less to the force than securing improvements in the management of public agencies”. Innebörden illustreras med ett citat från RRV:s årsredovisning /96. ”In its work the RRV shall provide a transfer of know-how, advisory services and support to the Cabinet Office and government agencies to ensure that appropriate measures are taken”. Innebörden av en sådan roll är att effektivitetsrevisionen för att bli ”useful […] needs to be close to the auditee, to understand its problems and work with its members to achieve reform”.127 Det som kan ses som de centrala momenten i detta stycke återkommer .