urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — kan dock granska dokumenten om deras innehåll motiverar det och det i övrigt anses lämpligt. Kommittén noterar att grön- och vitböcker per definition, om än inte alltid i praktiken, är sådana centrala stra- tegiska dokument som granskningsförfarandet tar sikte på och att de är förhål- landevis få till antalet. Kommittén anser därför att samtliga grön- och vit- böcker bör lämnas över till utskotten med en fråga omhuruvidaen granskning vore lämplig, utan någon föregående tjänstemannabedömning av om det kan vara relevant att granska dokumentet utifrån dess innehåll. Regleringen av tillämpningsområdet anpassas till praxis Dagens reglering av granskningsförfarandet i riksdagsordningen (9 kap. 20 §) innehåller vissa begränsningar. Det gäller bl.a. formuleringar om att grön- och andra EU-relaterade dokument granskas. Kommittén anser dock att det är önskvärt att anpassa lagtexten så att den bättre avspeglar den praxis som har utvecklats när det gäller vilka dokument som kan ta upp till gransk- Genom förslaget att avskaffa obligatoriet att granska grön- och vitböcker utgår den formulering som kan uppfattas som att dokument ska vara överläm- Det betyder att på egen hand kan hämta hem ett dokument som den inte fått sig tillsänt i syfte att underställa dokumentet en lar om dokument från Europeiska unionen. Enligt kommitténs uppfattning av- inte är dokument från någon EU-institution men som upprättats på uppdrag av en eller flera av institutionerna. har t.ex. granskat de fem ordföran- denas rapport om utvecklingen av den ekonomiska och monetära unionen. annat tänkbart exempel är rapporten från den högnivågrupp som inrättades 2014 för att se över olika modeller för unionens finansiering. Kommittén föreslår utöver detta ett tillägg som innebär att även kan ta upp dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet inom EU till granskning. Så har också skett . bedömer dock att det bör framgå av lagtexten för att tydliggöra denna möjlig- het men också för att undvika en utveckling mot alltför vida tolkningar av vad formuleringen dokument från Europeiska unionen kan rymma. Med det inter- parlamentariska samarbetet inom EU avses samarbetet mellan de nationella parlamenten och med enligt artikel 12 f, med hänvisning till fördragets protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. De granskningar som har genomförts av dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet inom EU har gällt frågor om stadgarna för den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europe- iska unionens byråför samarbete inombrottsbekämpning (Europol). Kommit- tén ser framför sig att det är den typen av strategiska dokument som kan bli aktuella att ta upp till granskning. Samma urvalsförfarande gäller för dessa dokument som för dokumenten från EU. Därmed säkerställs att det råder en samsyn om vilka dokument som ska granska. I anslutning till den föreslagna anpassningen av hur granskningsförfaran- dets tillämpningsområde regleras vill kommittén betona vikten av undantaget för utkast till lagstiftningsakter. Sådana utkast har uttryckligen undantagits från granskning. Det bör dock preciseras i lagtexten att undantaget avser förslag till unionens rättsakter för att mer korrekt återge undantagets av- sedda omfattning, vilken i enlighet med vad anförde vid granskningsförfarandets etableringärvidareän barautkasttilllagstiftningsak- ter. Genom att undantaget framgår av lagtexten klargörs att det under alla om- ständigheter ärolämpligt att tar upp förslag till rättsakter till gransk- ning parallellt med att genom regeringen är engagerad i förhandlingar med andra medlemsstater om förslagen. Undantaget för förslag till rättsakter syftar till att begränsa granskningsförfarandet till dess allmänna syfte, dvs. att ska granska frågor under deras tidiga hantering inom EU. I detta sammanhang måste det tidiga skedet anses vara passerat ett formellt förslag lämnas. En annan begränsning som kommittén vill uppmärksamma är att de doku- ment som tas upp till granskning måste vara på svenska. Denna begränsning är enligt kommittén självklar och behöver inte särskilt anges i riksdagsord- ningen.Begränsningenbördockändåuppmärksammaseftersomdedokument som kan ta upp till granskning inte behöver vara officiella EU- dokument,somenligtEU:sreglerskafinnasiensvenskspråkversion.Detkan således inte alltid förutsättas att det dokument som ska granskas finns i en of- ficiell svensk språkversion. I så fall bör enligt kommittén som minimikrav gälla att åtminstone väsentliga delar av dokumentet finns på svenska i en ar- betsöversättning. Även detta förhållningssätt vinner stöd av den praktiska till- lämpningen av granskningsförfarandet. Termen granskning återinförs i lagtexten I riksdagsordningen anges att talmannen får bestämma att dokument från EU ska behandlas av . Kommittén noterar att den mindre detaljerade ut- skottsbehandling som avsågs vid granskningsförfarandets etablering och som då kom till uttryck i valet av termen granskning, i stället för beredning, inte alltid har realiserats. Även om det finns exempel på mer översiktliga behand- lingar kan man inte säga att förfarandet i allmänhet karaktäriseras av översikt- Kommittén ser inte något problem i detta men anser att det i den aktu- ella bestämmelsen i riksdagsordningen bör talas om granskning i stället för behandling som karaktärisering av ärendetypen, dels för att påminna utskotten om de lägre krav som formellt ställs på dem i bered- ningen av dessa ärenden, dels för att ordet granskning speglar det gängse Kommittén vill i detta sammanhang påpeka att bestämmelsen i riksdags- ordningen om att utskotten vid sin granskning av EU-dokument ska inhämta behövliga upplysningar från regeringen kvarstår (10 kap. 10 §). kerställs att regeringens perspektiv beaktas i granskning. När det gäller förfarandet för att välja ut de EU-dokument som ska granskas anser kommittén att detta bör behållas intakt. Det har visat sig väl lämpat för och i förekommande fall deras presidier med frågor om urvalet. ger utskotten en stark och i praktiken avgörande röst när det gäller om ett do- kument ska granskas eller inte. Detta är naturligt eftersom bara det ansvariga utskottet torde känna till alla de faktorer som ska vägas in i bedömningen av om det är lämpligt att granska ett dokument eller inte. talmannens samråd med gruppledarna en bredare förankring i par- tier som för att en samsyn råder om vilka dokument som ska granskas. Talmannens slutliga beslut har i sig inte inneburit någon överprövning av ut- skottets eller utskottspresidiets besked i urvalet men är viktigt för att tydligt ange hur ett ärende om granskning av EU-dokument väcks. lig fördröjning i ärendenas väckande. Tvärtom har det visat sig att urvalet vid behov kan genomföras mycket snabbt. som dagens urvalsförfarande behålls vill kommittén understryka att utskotten är helt oförhindrade att själva överväga behovet av en granskning i samband med att EU-dokument inkommer. detta sammanhang betyder inte att första gallring i sig begränsar vilka dokument som kan granska. Det är dock alltid tal- mannen som efter samråd med gruppledarna slutligt bestämmer vad som ska granskas eller inte. Granskningsutlåtanden bör ses som led i en dialog med kommis- En viktig aspekt i tillämpningen av granskningsförfarandet är vad som händer granskningsutlåtandena efter att kammaren har lagt demtill handlingarna. har alltsedan förfarandet infördes förutsatts att regeringen och EU:s institu- tioner informeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehand- lingen, trots att utlåtandena läggs till handlingarna och att det inte översänds någonriksdagsskrivelse.Alltsedandetförstautlåtandetbehandladesikamma- ren har skickat en administrativ skrivelse till kommis- sionensgeneralsekretariatförattuppmärksammakommissionenpåriksdagens behandling. Vadsomintevarkäntdåförfarandetinfördesärattkommissionenintebara tar del av utlåtandena utan dessutom besvarar dem inom ramen för vad som allmäntkommit attkallasfördenpolitiskadialogen mellankommissionenoch medlemsstaternas nationella parlament. har upprepade gånger tydligt markerat mot att utlåtandena skulle betraktas som bidrag i en dialog, med hänvisning till att regeringen har huvudansvaret för att företräda som medlemsstat. Kommittén noterar att kommissionen trots marke- ringarna alltjämt tycks uppfatta utlåtandena från som bidrag i en dialog. Kommittén anser att det skapas en otydlighet när det hävdas att inte deltar i en dialog med kommissionen som kommissionen upp- märksammas på behandlade utlåtanden. Denna otydlighet leder kontinuerligt till missuppfattningar kring arbetsformer i detta avseende. Ett sätt att undvika detta vore att sluta uppmärksamma kommissionen på utlåtanden som rör dokument från kommissionen. Kommittén befarar dock att intresset bland ledamöter att engagera sig i granskningen av EU- dokumenten överlag skulle påverkas mycket negativt om det stod klart att re- sultatet av granskningen i faktisk bemärkelse enbart skulle läggas till hand- lingarna utan någon åtgärd för att uppmärksamma kommissionen på behand- ladeutlåtanden.Granskningsförfarandetsallaförtjänsterskulledärmedriskera att gå förlorade. Kommittén kan inte heller se att hanteringen de senaste dryga tio åren har äventyrat relationen mellan och regeringen eller regeringens för- måga att företräda som medlemsstat på ett sådant oförutsett och upp- enbart sätt att det av den anledningen skulle vara motiverat att sluta uppmärk- samma kommissionen på utlåtandena. Kommittén föreslår därför att delvis ändrar synsätt när det gäller sitt deltagande i en dialog med kommissionen. bör enligt kommit- tén kunna acceptera uppfattningen att de utlåtanden som kommissionen upp- märksammas på kan betraktas som bidrag i en dialog där företräder sig själv och inte som medlemsstat. För del innebär detta i praktiken inget annat än vad som redan görs . Kommittén har ingående övervägt om detta ändrade synsätt, som innebär att i viss mån faktiskt deltar i en dialog med kommissionen som sträckersigbortomsubsidiaritetskontrollen,börmarkerasgenomattriksdagen överlämnar utlåtanden till kommissionen genom en riksdagsskrivelse. Kom- mittén har resonerat om en skrivelse alltid skulle sändas eller bara i de fall skulle besluta omdet och i såfall vilka förutsättningarna skulle vara för ett sådant beslut. Olika förslag till ett nytt stycke i 11 kap. 21 § riksdags- ordningen har diskuterats under arbetet, bl.a. att ett beslut om ett utlåtande om granskning enligt 9 kap. 20 § första stycket av ett dokument som härrör från Europeiska kommissionen ska, alternativt får, meddelas kommissionens ord- förande genom en skrivelse. I anslutning till detta har kommittén även disku- terat ett tillägg i paragrafen om att beslut om en skrivelse skulle kräva att minst två tredjedelar av de röstande röstar för beslutet. I slutändan har det för kommittén handlat omatt väga olika argument kring huruvida det är lämpligt att formalisera dialogen genom en riksdagsskrivelse. Kopplat till detta har också resonemang förts om möjligheten att i olika grad I denna avvägning har kommittén valt att stanna vid att bekräfta en praxis och hur den allmänt uppfattas men utan att ge den något formellt uttryck i form av en riksdagsskrivelse. Därmed står det enligt kommittén klart att bevekelsegrunderna för urvalet av vilka dokument från kommissionen som ska tas upp till granskning inte Det står också klart att verkan av beslut om gransknings- utlåtanden inte påverkas. De synpunkter som kommer till uttryck i utlåtanden är alltjämt att betrakta som preliminära och av konstitutionellt oförbindande Kammarens beslut binder inte i rättslig mening regeringen, som där- med inte kan anses göra sig skyldig till överträdelse av någon bestämmelse i grundlag eller allmän lag om den företräder en ståndpunkt som står i strid med Kommitténs mening är således att kommissionen även fortsättningsvis bör uppmärksammas på utlåtanden i vilka granskningen av dokument från kom- somett deltagande i en dialog mellan kommissionen och i egenskap av nationellt parlament. Utlåtanden redovisar enbart en riksdagsbehandling. De är dokument från och inte från som medlemsstat. fördrag kan enligt kommittén anses erkänna att de nationella parlamenten har en roll skild från den roll som medlemsstaterna som sådana har. utgår därmed från att kommissionen uppfattar att i sammanhanget företräder sig själv som ett nationellt parlament och inte som med- Kommittén har i sin genomgång av den praktiska hanteringen inte sett något som ger anledning att tro att kommissionen inte delar denna syn. Det har under kommitténs arbete hänvisats till att uttalanden i denna fråga skulle hindra den slutsats som kommittén nått fram inte anspråk på att företräda som medlemsstat. Det kan därmed inte vara tal om en dialog i folk- eller statsrättslig mening. framhålla att deltar i en formaliserad dialog med EU:s institut- ioner i de två andra typerna av EU-ärenden, subsidiaritetskontrollen och pröv- ningen om godkännande eller avslag av vissa initiativ. att man vid införandet av dessa ärendetyper inte såg behov av en bred kon- stitutionell analys. Jämfört med de konsekvenser för EU:s beslutsprocess som beslut inom ramen för den befintliga formella dialogen kan ha, framstår kommitténs överväganden om granskningsförfarandet som ett blyg- samt steg. Kommittén hänvisar vidare till sina överväganden nedan om den politiska dialogen och gröna kort (avsnitt 6.3). Kommitténs förslag: Protokollsutdrag från utskottens beslut att ett utkast till lagstiftningsakt inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska alltid anmä- las vid ett sammanträde med kammaren. Kommitténs bedömning: subsidiaritetskontroll är me- ningsfull, och formen för den är ändamålsenlig. Utskotten har goda och tillräckliga möjligheter att fokusera sina ansträngningar på de mer kompli- cerade ärendena. Subsidiaritetsärenden bör behandlas inom åttaveckorsfristen, och detta medges under rådande förutsättningar för riksdagsarbetet. Ändrade majori- tetsförhållanden efter riksdagsval kan få genomslag genom att ett utlåtande i ett subsidiaritetsärende återförvisas till ett av den nyvalda ut- skott för ytterligare beredning. Resultatet av subsidiaritetsprövning påverkar regeringens handlingsutrymmeenbartomdetvävsiniresultatenavöverläggningaroch samråd. Utskotten bör beakta ramarna för subsidiaritetsprövningen och ka- nalisera synpunkter som inte rör subsidiaritetsprincipens tillämpning ge- nom överläggningar med regeringen. UtskottenböranvändariksdagensrepresentantvidEU:sinstitutionerför att sprida information till de andra nationella parlamenten. Utskotten bör också utforma rutiner för ett kompletterande informationsutbyte på politisk nivå. subsidiaritetskontroll är meningsfull och ändamålsenlig subsidiaritetskontroll av utkast till EU:s lagstiftningsakter baseras direkt på bestämmelser i . Dessa bestämmelser tillmäter inte ett enskiltnationelltparlamentsprövningnågonbetydelseutöverattdenförslags- ställandeinstitutionenuppmanasattbeaktadeeventuellainvändningarsomett parlament lämnar i ett motiverat yttrande. Det är först om ett tillräckligt antal parlament kommer till slutsatsen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidi- aritetsprincipen som det får konkreta konsekvenser för EU:s beslutsprocess. Detta har hänt och nära 700 prövade lagstift- ningsutkast. I de två första fallen lämnade motiverade yttranden. I det första drogs lagstiftningsutkastet tillbaka med hänvisning till blockeringar i rådet. I det andra behölls utkastet, men en blockering i rådet ledde till att inte ingår i. I det tredje fallet lämnade inget motiverat ytt- Även i det fallet behölls lagstiftningsutkastet, och en tillräcklig majori- tet för förslaget har kunnat samlas i rådet. Ser man till de övriga motiverade yttranden som lämnat har den senare antagna lagstiftningen i de För kommittén, som haft till uppgift att bedöma ändamålsenligheten i riks- dagens EU-arbete, är denna korta resultatredovisning viktig eftersom det är fullt möjligt att uppfatta situationen så att EU:s beslutsprocess, från kommis- sionens beredning av förslag till och rådets förhandlingar och beslutsfattande, i sig innehåller tillräckliga kontrollstationer för att und- vika allvarligare och upprepade åsidosättanden av subsidiaritetsprincipen. Kommittén menar dock att en sådan slutsats är felaktig. sannolikt, i synnerhet när kontrollen liksom i är systematisk, till att subsidiaritetsprincipen hålls aktuell i alla EU-institutioners verksamhet. trollen torde också bidra till att ge EU-lagstiftningen demokratisk legitimitet genom den signal som skickas till medborgarna att det nationella parlamentet tar ansvar för att bevaka att EU använder sig av sina tilldelade befogenheter i enlighet med subsidiaritetsprincipen och att EU-institutionerna uppmärksam- mas på alla betänkligheter parlamentet har i detta avseende, även om antalet motiverade yttranden kanske inte är tillräckligt för ett s.k. gult kort som inne- bär att förslagsställaren måste ompröva sitt förslag. Kommitténs uppfattning är således att subsidiaritetskontroll som den bedrivs är meningsfull. Genomgången av erfarenheterna talar också för att den modell som har valts för kontrollen är ändamålsenlig. ovan finns det ett värde i den systematiska ansatsen där samtliga lagstiftnings- För att arbetsbördan då ska bli hanterbar måste kontrollen fördelas mellan fackutskotten i stället för att läggas på ett huvudansvarigt eller Decentraliseringen av kontrollansvaret betyder att kon- trollen genomförs av sakpolitiskt specialiserade ledamöter, med den effektivi- tet och noggrannhet som det innebär. Den systematiska kontrollen av samtliga lagstiftningsutkast innebär inte att alla ärenden måste ägnas samma omsorg och beredas på samma sätt. är det intryck som kommittén har fått av sin genomgång att dagens reglering till de ärenden som kräver mer ingående analys och att de mer okomplicerade ärendena inte tillåts ta för stora utskottsresurser i anspråk. som ska prioriteras för behandling, på det sätt somsker i flera andra nationella Behovet av att prioritera tillgodoses av utskotten själva. också varaupptillutskotten att utforskavilkauttryckprioriteringenkantasig, utan att ge avkall på de formella krav som ställs på ärendenas beredning och Beslut i subsidiaritetsärenden bör fattas Riksdagsordningen anger inte någon särskild tidsfrist för subsidiaritetsärende- nas avgörande. Med ledning av är det dock kommitténs uppfatt- ning att det får anses ligga i riksdagsordningens intention att subsidiaritets- ärendena ska avgöras från det att ett utkast till en lagstift- ningsaktföreliggerpåunionensofficiellaspråk.Kommitténsgenomgångvisar att denna uppfattning är väl förankrad bland utskotten. Bara i något enstaka fall har ett ärende avgjorts efter att åttaveckorsfristen har löpt ut. Kommittén drar därför slutsatsen att det inte behövs några nya eller ändrade förfaranden för att underlätta för utskotten att behandla subsidiaritetsärendena inom åtta- veckorsfristen. Det torde i huvudsak vara de längre sammanträdesfria perioderna och som kan vara ett problem i detta avseende. Kommittén erinrar om att utskotten enligt riksdagsordningen ska sammanträda när arbetet kräver det (7 kap. 15 §), vilket betyder att ett utskottssammanträde kan hållas när som helst . För beslutsförhet krävs det dessutom bara en närva- rande ledamot i utskottet. Sammantaget innebär detta att det utom i mycket speciella situationer bör vara möjligt för utskotten att behandla subsidiaritets- ärendeninomåttaveckorsfristen,ävenunderperioderutanplanlagdasamman- träden.Isammanhangetnoterarkommitténettfalldärettutskottienbrevledes beredning av ett subsidiaritetsärende enades om att låta det formella beslutet anstå till det närmaste ordinarie utskottsmötet även om det innebar att beslutet skullefattasförstefterutgångenavåttaveckorsfristen.Enligtkommitténärdet ett förfarande somkan vara motiverat av t.ex. god hushållning med resurser. Det bör dock vara förbehållet okomplicerade ärenden, där utkastet till lagstiftningsakt inte bedöms strida mot subsidiaritetsprincipen, och somen sista utväg i undantagsfall. Utmaningen att respektera åttaveckorsfristen innebär även att kammaren kan behöva sammanträda i extra arbetsplenum för att fatta beslut i subsidiari- tetsärenden.Särskildakravpåkammarensberedskapfördetta ställsi samband med val till . subsidiaritetsärenden omfattas inte av riks- dagsordningens bestämmelser om att ärenden som väckts under den samman- trädesfria perioden före val ska behandlas av den nyvalda utskott (10 kap. 6 §). Denna bestämmelse gäller enbart ärenden som behandlas i be- tänkanden. Det finns därmed en risk för att den nyvalda kan ställas inför att fatta beslut om ett utlåtande från den föregående utskott. Det har inträffat . Kommittén vill framhålla att sådana situat- ioner är olyckliga och att utskotten och kammaren har ett gemensamt ansvar för att så långt som möjligt undvika att de uppstår. är förhållandena när det gäller riksdagsvalen sådana att det inte kan uteslutas att liknande situationer uppstår även . Vid bered- ningen av förslaget till riksdagsordning anfördes i ett remissvar att den nya bara borde besluta i ärenden som behandlats av den nya utskott, även omdet innebär att åttaveckorsfristenöverskrids då ett ärende som har behandlats av den gamla utskott måste bli föremål för förnyad utskottsbehandling. Kommittén har viss förståelse för detta synsätt men är inte beredd att låta det i alla lägen vara överordnat respekten för åttaveckorsfristen. EU-arbete ges av EU:s beslutsprocess. över på egen hand. Det är således en yttre omständighet som måste förhålla sig till. Kommittén ser inte att det skulle vara ett gångbart alternativ att i praktiken sätter subsidiaritetskontrollen på undantag under en I stället vill kommittén peka på möjligheten för en minoritet av ledamöter att få till stånd en återförvisning av ärendet för ytterligare beredning i utskott (11 kap. 5 § riksdagsordningen). kan eventuellt ändrade majoritetsförhållanden i efter ett val få ett rimligt genomslag utan ett generellt krav på att beslut i subsidiaritetsärenden ska fattas på grundval av utlåtanden från den nya utskott. ändring av riksdagsordningens bestämmelser om behandling av uppskjutna ärenden är därför inte motiverad. Respekten för åttaveckorsfristen bör enligt kommittén således upprätthållas, och en nyvald riksdag bör också sträva efter att hålla fristen även om den nya beslutar om återförvisning till ut- Utskottens beslut ska anmälas i kammaren Hanteringen av subsidiaritetskontrollen har motiverat ett antal anpassningar Några följdmotioner får t.ex. inte lämnas med anledningavsubsidiaritetsärenden(9kap.12§riksdagsordningen).Vidarehar utskotten bemyndigats att fatta beslut i ärendena om utskottet finner att ett lagstiftningsutkast inte strider mot subsidiaritetsprincipen. behöver inte motiveras. Det krävs beslut i kammaren endast om utskottet eller minst fem av utskottets ledamöter anser att utkastet strider mot subsidiaritets- principen och att därför bör avge ett motiverat yttrande (10 kap. 3 § Kommittén har i sin genomgång inte iakttagit något som tyder på annat än att dessa anpassningar är resultatet av en rimlig avvägning mellan kraven på effektivitet och demokratiska garantier, där skyddet av riksdagsminoritetens Kommittén har dock uppmärksammat en principiell svag- het i riksdagsordningen i fråga om anmälan i kammaren av utskottens proto- koll när det gäller deras beslut i subsidiaritetsärendena. En sådan anmälan är inte bara en formalitet för att underrätta kammaren omatt utskottet har avgjort ett ärende som kammaren hänvisat till utskottet. Anmälan fyller också en de- mokratisk kontrollfunktion eftersom varje enskild riksdagsledamot, dvs. andra ledamöter än de som har deltagit i utskottets behandling av ärendet, har möjlighet att begära ordet i kammaren i anslutning till anmälan. trollfunktion är särskilt viktig eftersom kammaren inte fattar något beslut i