rfr · H50WRFR16 · 2018-01-01 00:00:00 — I den studie som genomförts visar det sig att osäkerheten i beräkning av regionala avvikelser är större än själva avvikelsen, vilket stödjer det tidigare antagandet. Resultaten visar att effekten av den globala havsnivåhöjningen blir störst i , där landhöjningen är noll eller mycket liten. Här kan havets medelnivå stiga med upp till en meter vid seklets slut utifrån IPCC:s projektioner.45 I rapporten behandlas högsta beräknade havsvattenstånd och lokala effekters påverkan. Vågor kan lokalt bidra till att höja vattenståndet genom våguppsköljning och våguppstuvning. I stadsmiljö kommer vågorna in mot kajer och pirar. har dock inte analyserat hur vågorna transformeras när de träffar kajer eller stränder.46 43SMHI, Framtida havsnivåer i , Klimatologi nr 48, 2017. Även teknikkonsultföretaget betonar i en studie att vågor lokalt kan bidra till att höja vattenståndet vid en strand eller i stadsmiljö mot kajer och pirar. ”Hur vågor spolas upp på land skiljer sig dock från en plats till en annan. Effekten av vågor är beroende av lokala förhållanden som vattendjup och strandens, kajens eller pirens utformning samt Mycket höga vattenstånd kan uppstå i samband med stormar eller kraftiga lågtryck över Sveriges kustområden. ”Stormflod” är ett mycket högt havsvattenstånd som inträffar när vatten pressas mot kusten, främst av mycket kraftiga pålandsvindar men förstärkt av kraftiga lågtryck (se figur 1). Andra bidrag till höga vattenstånd kan vara tidvatten, långa svängningar (seicher) och en tillfälligt förhöjd havsnivå i området på grund av storskaliga väderhändelser som leder till förhöjd havsnivå före storm, framförallt i (se figur 1).47 Figur 1 Begreppen stormflod och havsnivå före storm Källa: , 2017. visar att det finns potential för avsevärt högre havsvattenstånd än vad som har observerats eller som har beräknats för 100 och återkomsttid.48 Förändringar i klimatet kan påverka förekomsten av och intensiteten i de kraftiga oväderssystem som i sin tur kan föranleda högvattenhändelser. Men hur förändringar i klimatet kommer att påverka vindklimat och stormfloder i , och i förlängningen , och , har visat sig vara svårt att fastställa då det är svårt att skilja den naturliga variabiliteten i klimatet från effekter av regional klimatförändring.49 framhåller att högvattenhändelser kommer som är sällsynta att bli allt vanligare. Denna utveckling kommer att ske på alla platser själva kuststräckans utformning. När det gäller kuststräckor får vikar och bukter högre vågnivåer jämfört med uddar, eftersom vatten ansamlas inne i den avsmalnande viken eller bukten” (WSP, Klimatanalys för stigande hav och åmynningar, ). 47I södra och den södra delen av är vattenståndsdynamiken unik. Höga vattenstånd kan drivas upp av vind från olika riktningar och det finns långa svängningar i området som rör sig mellan olika delar av . Det är i samma område som flera av de mest extrema historiska högvattenhändelserna har inträffat (, Klimatologi nr 48, s. 44). och drabbades respektive 1902 av stormfloder. De nådde omkring 2–över medelvattenståndet. 48SMHI, Klimatologi nr 48, s. 18. där medelvattenståndet stiger.50 En stor systematisk variation i högvattenhändelser för olika kuststräckor har emellertid kunnat konstateras. Skillnaden är störst i norra och södra och längs Västkusten.51 När det gäller att tillhandahålla riktlinjer ger inte några entydiga definitioner på dimensionerande havsnivåer eftersom det måste knytas till en specifik risk eller samhällsfunktion. strävar efter att skapa ökad förståelse för sannolikheterna för olika händelser och att åskådliggöra sannolikheterna för olika händelser.52 För att beräkna höga havsvattenstånd i olika tidsperspektiv för en viss plats måste man alltså göra en riskanalys. Sannolikheten att t.ex. en högvattenhändelse ska inträffa måste utvärderas och vilka konsekvenser det kan få för anläggningen. För att göra en ordentlig analys krävs ingående kunskap om objekten i fråga. Vidare är en kostnads–nyttoanalys ett viktigt stöd (kostnaderna för att göra en klimatanpassningsåtgärd kan leda till en nytta i form av minskad konsekvens vid översvämning). Efter en riskanalys fattas beslut om vilken risk som är acceptabel för det objekt eller område som avses.53 framhåller att anpassning till ett framtida klimat sannolikt kommer att kosta pengar. Men all klimatanpassning kommer inte att behövas . ”En riskanalys kan visa att åtgärder kommer att bli nödvändiga när havet stigit till en viss nivå, förutsatt att det finns utrymme att göra åtgärder.”54 Utifrån de platsspecifika förutsättningarna (geografiska förutsättningar och typ av markanvändning), tidshorisont (önskad livslängd) och acceptabel risk ska planeringsunderlag tas fram som sedan summeras och utvärderas. framhåller att för en verksamhet som aldrig får riskera att översvämmas är det lämpligt att utvärdera även de mest osannolika scenarierna. Det gäller både framtida medelvattenstånd och tillfälliga högvattenhändelser.55 För planering av samhällsviktig infrastruktur är även högvattenhändelser med mycket låg sannolikhet av stort intresse.56 •Havet fortsätter att stiga även efter 2100. För bebyggelse eller funktioner med längre livslängd bör högre nivåer beaktas. •Havets stigning kan ske snabbare och långsammare än de beräkningar som presenterats. •Befintlig bebyggelse och infrastruktur finns ofta på nivåer som ligger betydligt lägre än de nivåer som berörs av extrema havsnivåer. Sannolikheten för och konsekvenserna av översvämning måste bedömas från fall till fall.57 50SMHI, Klimatologi nr 48, s. 37. konstaterar att beräkningar av framtida vattenstånd baseras på olika ut- Utsläppsnivåerna beror på världssamhällets totala agerande och på politiska beslut. Inget av RCP-scenarierna kan därför sägas vara det mest sannolika.58 Nya forskningssammanställningar tillkommer vartefter och Ny översyn av områden med betydande översvämningsrisk Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) genomförde under 2016–2017 en ny översyn av områden med betydande översvämningsrisk en- ligt förordningen (2009:956) om översvämningsrisker.60 Rapporten gick på re- miss till länsstyrelserna och ett flertal nationella myndigheter, däribland Havs- och vattenmyndigheten, och . MSB:s översvämningskartering härrör från Översvämningsdirektivet som genomförs genom förordning om översvämningsrisker (SFS 2009:956) och MSBFS 2013:1 föreskrifter om riskhanteringsplaner. MSB i nära samarbete med länsstyrelserna ta fram underlag om avrinnings- områden och vattendistrikt och förekomst av översvämning samt översväm- MSB ska göra bedömningar av översvämningsrisk, utarbeta kartor över översvämningshotade områden (låg, medelhög och hög sannolikhet). ska framgå hur många innevånare som kan drabbas och vilka ”ekonomiska verksamheter” som bedrivs. (Infrastruktur är inte ett utpekat område.) Vid översynen av områden har nya översvämningskarteringar med ny höjd- data och klimatanpassade flöden använts. Även kustöversvämningar har ana- För samtliga datamängder har MSB tagit fram listor för de tätorter som berörs av beräknat högsta flöde för vattendrag och beräknad högsta vat- tennivå för sjöar, eller en extrem havsnivå respektive 100-årsflöden för vat- tendrag, sjö och hav.61 Översynen genomförs i två etapper. Till att börja med sorteras ut vilka om- råden som bedöms kunna påverkas mest av en översvämning. längs de karterade vattendragen, , , och havet analyse- ras antalet boende och anställda. De tätorter som har flest antal anställda och boende har analyserats vidare. Därefter gör MSB en fördjupad analys för att bedöma ogynnsamma följder av översvämningar för områden som står i fokus för Översvämningsdirektivet, nämligen människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet. MSB gör en analys av data för fokusområden för de tätorter som har flest antal boende och antal anställda.62 Resultatet av översynen är att 25 områden i bedöms ha betydande Bland dessa återfinns och . 58 , Klimatologi nr 48, s. 40. RCP är en förkortning av Representative Concentration RCP-scenarier syftar till att ge information om klimatförändringarna vid olika hal- ter av växthusgaser i atmosfären. 60 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Översyn av områden med betydande över- svämningsrisk, MSB1152, 2018. 61 Ibid. s. 19. 62 Ibid. s. 22. identifierats utifrån översvämningsrisk från havet. Samtliga fyra fokusområden berörs inom 100-årsnivån i , bl.a. miljöfarliga verksamheter, förorenade områden, brandstation, väg, järnväg, hamn. har identifierats utifrån översvämningsrisk från ström (se även avsnitt 3.3.1).63 2.2.8 Transportinfrastrukturplanering 2018–2029 Med utgångspunkt i den planeringsprocess som presenterades i infrastrukturproposition 1992/93:176 genomförs planeringen av åtgärder i transportinfrastrukturen i två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering. Inriktningsplanering innebär analys av mål, ekonomiska ramar och inriktning för den kommande perioden. Regeringen lägger fram en infrastrukturproposition med förslag till planeringsram och inriktning för perioden. Efter riksdagsbeslut följer det andra steget då och planeringsorgan på regional nivå tar fram förslag till åtgärdsplaner. Regeringen fastställer därefter den nationella planen (länsplanerna fastställs i länen). Regeringen redovisar skriftligen sitt slutliga ställningstagande till riksdagen.64 framhåller i sitt inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering angående det transportpolitiska målet att med långsiktigt hållbart avses ekonomisk, miljömässig och social hållbarhet.65 Strävan efter ett långsiktigt hållbart transportsystem har en miljömässig dimension, en social dimension och en dimension av ekonomisk hållbarhet. ”Aspekter som är relevanta för det svenska transportsystemet inom ramen för miljömässig hållbarhet är till exempel klimatförändringar, förlust av ekosystem och biologisk mångfald samt förorening av mark och vatten.”66 formulerar i inriktningsunderlaget de leveranskvaliteter som ska beskriva viktiga aspekter på transportsystemets funktionalitet, och en av dem är robusthet. Med det avses transportsystemets förmåga att stå emot och hantera störningar.67 framhåller att klimatförändringar påverkar robustheten i transportsystemet. Med ett förändrat klimat ökar risken för översvämningar, ras, erosioner och stormar. Detta kommer att kräva mer resurser för att säkerställa tillgängligheten för en stor del av den befintliga infrastrukturen, även om problematiken hanteras i de nybyggda anläggningarna. Effekterna av översvämningar på infrastrukturen är tydliga . När nederbörden ökar finns risk att järnvägar och vägar spolas bort och brokonstruktioner skadas. Kraftiga vindar ökar också risken för stormfällning av skog, vilket ger konsekvenser för bland annat järnvägens elförsörjning.68 2016/17:TU4 s. 13 f. 65Trafikverket, Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden – 2029, 2015:180, s. 31. 68Ibid, s. 19. framhåller att det för ett långsiktigt robust system krävs att tillräckliga resurser avsätts för drift, underhåll, reinvestering och trimningsåtgärder och att alla berörda parter samverkar effektivt i alla skeden, från tidig planering till genomförande, trafikering och daglig drift. Ett av förslag på alternativ inriktning för utveckling av statens transportinfrastruktur är ett ökat fokus på åtgärder för att anpassa befintlig infrastruktur för kommande klimatförändringar jämfört med gällande nationell plan.69 I anslutning till inriktningsunderlaget har gjort tre analyser varav en har klimatfokus. I den analysen anförs att åtgärder inom vidmakthållande och trimningsåtgärder är avgörande för ett robust transportsystem. Trimningsåtgärder är ofta samhällsekonomiskt lönsamma. Fördelningen av resurser för vidmakthållande och trimningsåtgärder blir delvis annorlunda utifrån en ”backcastinganalys”.70 Det anförs att det är sannolikt att det kommer att behövas en omfördelning från väg till järnväg. ”Den ökade pressen på järnvägen i ett klimatscenario ökar svårigheterna att få tid i spår för att genomföra underhåll. Det behövs därför investeringar i kapacitet för att underlätta underhållet.”71 Infrastruktur för framtiden – klimatförändringarna i fokus När det gäller utveckling av transportsystemet framhåller regeringen i propositionen Infrastruktur för framtiden att infrastrukturen också behöver anpassas till klimatförändringarna. I den ekonomiska ramen för vidmakthållande föreslår regeringen en ökning av medlen till vidmakthållande och reinvesteringar av statliga järnvägar och vidmakthållande av vägar, inklusive bärighet och tjälsäkring.72 Regeringen anför att trimningsåtgärder, dvs. åtgärder som understiger , kan minska störningar och sårbarhet och därmed skapa ett mer tillförlitligt och robust transportsystem. Sådana åtgärder kan komma att behövas för att anpassa befintlig infrastruktur till kommande klimatförändringar.73 Med utgångspunkt i inriktningsunderlag bedömer regeringen att det är av stor vikt att avsätter nödvändig tid i spåren för underhållsåtgärder och att resurserna till drift, underhåll och reinvesteringar ökas för att skapa ett robustare järnvägssystem med ett lägre behov av avhjälpande underhåll till följd av infrastrukturfel.74 beslutade om de ekonomiska planeringsramarna för planperioden –2029 i enlighet med propositionens förslag.75 70Backcasting är en metod som innebär att man utgår från de mål som man förväntas ha uppnått och ”backar bakåt” för att se vilka åtgärder som behövs för att uppnå dem (till skillnad från prognos som utgår från och dagens trender och utifrån detta gör en analys om framtiden). 71Trafikverket, Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser, TRV 2016/18483, s. 11. 2016/17:21 s. 46 f. 74Ibid s. 50. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, rskr. 2016/17:101. konstaterade att viktiga frågor såsom betydelsen av ett jämställt och tillgängligt transportsystem samt vikten av att minska transportsektorns klimatpåverkan har hög prioritet för regeringen. anförde att utskottet har framhållit att omställningen till ett långsiktigt hållbart transportsystem är en av de största utmaningarna som transportpolitiken står inför. Utskottet framhöll även behovet av tillförlitlig standard vad gäller både väg och järnväg. Avstängningen av efter att en olycka inträffat i en av tunnlarna i anslutning till bron illustrerade hur känsligt vårt transportsystem kan vara.76 Åtgärdsplanering – förslag till nationell plan för transportsystemet Enligt direktiven (N2017/02312/TIF) ska i sitt förslag redovisa hur myndigheten har beaktat de prioriterade utmaningarna (omställning till fossilfrihet, ökat bostadsbyggande, förbättrade förutsättningar för näringslivet, förstärkt sysselsättning i hela landet, tillvaratagande av digitaliseringens möjligheter och ett inkluderande samhälle). När det gäller utveckling av transportsystemet ska myndigheten ha utgått från långsiktig hållbarhet i alla dess dimensioner och samhällsekonomisk lönsamhet vid planering av åtgärder. I detta innefattas att beakta anläggningens livscykel, däribland klimatförändringarnas påverkan på infrastrukturen.77 framhåller att infrastrukturen ska vara utformad så att det blir få stopp och störningar till följd av olyckor, trängsel eller fel och skador på infrastruktur eller fordon. ”Att anpassa infrastrukturen för att klara klimatets påverkan – dagens och morgondagens – är ett av flera områden som identifierats som viktiga för att ska kunna leverera en robust och tillförlitlig infrastruktur.”78 framhåller att riskidentifiering och riskbedömning är en av de viktigaste delarna för att säkra en robust infrastruktur. Medel för klimatanpassning på järnvägsnätet återfinns inom trimningsåtgärder och för klimatanpassning på vägnätet inom vidmakthållande.79 Trimningsåtgärder vad gäller klimatanpassning ”syftar till att anpassa befintlig järnvägsinfrastruktur till att bli mer robust gentemot förändringar i klimathänseende”. Det kan gälla befintliga trummor, nya trummor, erosionsskydd eller byte av otillräckliga konstruktioner.80 Särskilt sårbara delar på vägar och järnvägar vid klimatförändringar är t.ex. broar samt trummor under höga väg- och järnvägsbankar. En skada på en sådan anläggning, t.ex. bortspolning av banvallen på grund av ett skyfall, kan leda till mycket stora störningar i trafiken och avsevärda reparationskostnader.81 Stigande nivåer i hav och vattendrag är ett annat område där pekar på att klimatanpassningsåtgärder behöver utföras. På flera platser finns 2016/17:TU4 s. 34. 77Näringsdepartementet, N2017/02312/TIF. 78Trafikverket, Nationell plan, Trimnings- och miljöåtgärder, 2017, s. 34 stora risker för översvämningar. Att höja befintlig infrastruktur medför stora kostnader för höjningen av själva väg- och järnvägskroppen, men framför allt medför det betydligt högre kostnader för grundläggning. infrastruktur kan fungera som översvämningsskydd när nivåerna i hav och vat- anför att det finns särskilt känsliga infrastrukturanläggningar, exempelvis tunnelmynningar, som kan behöva skyddas mot vatten som vid skyfall inte tagits hand om uppströms på åkern, i skogen eller i kommunens nät, utan som kommer rinnande på markytan mot tunnelmynningen.83 Skyfall ställer krav på vägars och gators förmåga att klara vattenansamling. och tätorter leds vatten bort i dagvattenbrunnar och nedgrävda dagvattenled- De ökade nederbördsmängderna kommer att ställa högre krav på av- Enligt har delar av anläggningarna problem att hantera dagens vattenmängder.84 Bland namngivna investeringar i Förslag till nationell plan ingår både Var- bergstunneln och Ostlänken. Dessa satsningar behandlas längre fram (avsnitt Yttranden från några expertmyndigheter anför att miljö- och klimatfrågorna har fått alltför litet genomslag i infrastrukturplaneringen, trots den kunskap och de po- litiska målsättningar som finns. menar att regeringens direk- tiv till tydligt lyfter fram klimatfrågan. vidare beslutat om ett klimatpolitiskt ramverk som ska ge en ambitiös, långsiktig och stabil klimatpolitik och antagit ett specifikt klimatmål för trans- Mot den bakgrunden vill se en radikalt an- norlunda plan än den föreslår. bör vara att de beslutade målen nås i stället för att låta prognoser om oönskade trafikökningar styra.85 När det gäller namngivna investeringar anför Natur- vårdsverket att myndigheten är positiv till att omkring tre fjärdedelar av de i planen som utgörs av namngivna investeringar är Dessa investeringar bidrar till minskat trafikarbete på väg, men denna minskning är dessvärre mindre än den ökning som de plane- SGI anser att ett antal perspektiv bör förstärkas i den nationella planen, bland dessa är behovet av klimatanpassning.87 SGI anför att anpassning av samhället till ett förändrat klimat är ett viktigt mål för ett hållbart samhälle; det är komplext och kräver samverkan över både sektoriella och administrativa Insatser av vitt skilda slag behövs för att klimatsäkra samhället. 83 , intervju . 84 , Trimnings- och miljöåtgärder, s. 34. 85 , Yttrande över remiss från av Förslag till nationell plan, 87 SGI, Yttrande Förslag till nationell plan för transportsystemet 2019-2029, 5.0-1708-0553. pekar på att den befintliga infrastrukturen kommer att påverkas av förändrade förutsättningar vad gäller nederbörd, vattennivåer, vattentryck, vattenflöden, grundvattennivåer och grundvattentryck, temperatur inklusive köldmängd och nollgenomgångar samt snö- och vindlaster. Detta kan leda till en ökning av antalet skador och en ökning av underhållsbehovet för befintliga väg- och järnvägskonstruktioner. Myndigheten betonar bl.a. vikten av nödvändiga forsknings- och utvecklingsinsatser så att ny infrastruktur kan byggas klimatsäkert och nödvändiga uppdateringar av regelverk.88 SGI rekommenderar en samordning av väg- och järnvägssektorns verksamhet när det gäller planering och utförande av bärighetsåtgärder samt att geotekniska förhållandena beaktas i arbeten med att förbättra infrastrukturens funktionalitet, bärighets- och underhållsåtgärder med hänsyn till ökade trafiklaster och för att förebygga klimatförändringens effekter.89 Det är väl känt att klimatanpassning är en tvärsektoriell fråga. Ett stort antal aktörer med olika ansvarsområden berörs. Arbetet med klimatanpassning i har utgått från en decentraliserad närhetsprincip där ansvaret främst ligger hos kommuner och enskilda aktörer med relativt begränsad styrning på nationell nivå.90 Detta har upplevts som en begränsning. pekade i slutrapporten 2015 på behovet av samordning och behovet av ett utpekat samordningsansvar åt någon aktör. Från såväl politiskt håll som från ett flertal nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och näringslivet efterfrågades en nationell klimatanpassningsstrategi med tydliga mål och visioner.91 2.3.1 Nationell strategi för klimatanpassning I proposition 2017/18:163 Nationell strategi för klimatanpassning redovisar regeringen en klimatanpassningsstrategi. Syftet är att långsiktigt stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen av detta arbete och att möta internationella åligganden.92 Regeringens mål för samhällets anpassning till ett förändrat klimat är att utveckla ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter och ta till vara möjligheter. Målsättningarna om klimatanpassning i och Agenda 2030 med de globala målen för hållbar utveckling ska uppnås. Målen bör beaktas i politik, strategier och planering på nationell nivå och integreras i ordinarie verksamhet och ansvar. Ytterligare behov av mål eller förtydliganden av regeringens mål 90SMHI, Klimatologi nr 12, 2015, s. 70. 2017/18:163 s. 1. för klimatanpassning för olika politikområden, sektorer eller identifierade sår- Även om många aktörer efterfrågar en tydligare vägledning i klimatanpass- ningsarbetet menar regeringen att det kan vara direkt kontraproduktivt att vid en specifik tidpunkt slå fast vilket klimatscenario och tidsperspektiv som ska vara utgångspunkt för alla typer av beslutsfattande av alla aktörer, samt vilka risker som kan anses acceptabla. Det kan behövas tydligare vägledning om ”ett förhållningssätt till klimatanpassningsarbetet”. Regeringen föreslår ett an- tal vägledande principer utifrån vilka klimatanpassningsarbete ska bedrivas. Vägledande principer är: hållbar utveckling, ömsesidighet, vetenskaplig grund, försiktighetsprincipen, integrering av anpassningsåtgärder, flexibilitet, hantering av osäkerhets- och riskfaktorer, tidsperspektiv och transparens.94 Vad gäller principen om långsiktig hållbarhet anför regeringen att det inne- bär att beslutsfattande, planering och genomförande av åtgärder ska beakta befintliga och kommande generationers intressen. Vad gäller hantering av osä- kerheter innebär principen att ett framtida klimat bör analyseras utifrån olika utsläppsscenarier, och flera möjliga utfall bör beaktas. om hantering av risk anges att vid exempelvis omfattande skada på riksintres- sen, samhällsviktig verksamhet eller infrastruktur och bebyggelse med höga kostnader som följd bör anpassningsåtgärder ta höjd för händelser med mycket låg sannolikhet att inträffa. Robusta åtgärder som fungerar under ett spann av möjliga framtida scenarier ska prioriteras. Vad gäller tidsperspektiv ska åtgär- der utgå från det specifika objektet livslängd.95 För att få en samlad bild av samhällets sårbarhet bör ett nationellt råd till stöd för klimatanpassning inrättas. Vidare ska nationella myndigheter ta fram handlingsplaner.96 Vad gäller finansiering av klimatanpassningsåtgärder me- nar regeringen att huvudprincipen är att kostnaderna för skydd av egendom ligger på egendomens ägare. ”Ansvaret för att förebygga och återställa skador på grund av extrema väderhändelser skiljer sig inte från ansvaret för annan riskhantering i samhället.”97 Regeringens förslag och motioner med anledning av propositionen – varav ett par med bäring på klimatanpassning – bereds av miljö- och jordbruksut- skottet i betänkande 2017/18:MJU22.