urf · H5A5URF2d2 · 2018-02-15 00:00:00 — När granskningsplanen anger vilka kriterier ”valet och genomförandet av granskningarna […] i allt väsentligt” ska utgå från läggs ett par ting till. Riksrevisorerna slår fast att ”det måste finnas aktörer med definierade befogenheter och dessa kan inte kritiseras för det som ligger utanför deras ’påverkanssfär’” innan det upprepas att rapporterna ska utformas så att de kan utgöra underlag för ansvarsutkrävande, något som kallas ansvarskriteriet.128 Även vad som sägs om det som kallas bedömningsgrunderna har utvecklats då det fastslås att ”bedömningsgrunderna för granskningen måste kunna anges. De ska följa antingen av direkta beslut av (eller i förekommande fall regeringen) eller kunna härledas från direkta eller indirekta ställningstaganden (kravkriteriet)”.129 Till de kriterier som introducerades redan i den första granskningsplanen läggs redan i granskningsplanen till ett femte kriterium. Det är: ”Granskningen ska ta sin utgångspunkt i ett förmodat problem (problemkriteriet)”.130 Vad det innebär kommer att diskuteras senare i detta kapitel. Den syn på effektivitetsrevisionen som framträder i de första granskningsplanerna är alltså påtagligt konsekvent. De tillägg, och smärre förändringar, som görs kan rimligen sägas vara en naturlig utveckling från en grundposition. Mera oklart är dock den närmare innebörden av det som sägs. De olika kriterierna är långt ifrån självklara, tvärtom torde de i så gott som samtliga fall kunna leda till olika tolkningar. Kriterierna tangerar i flera fall, för att inte säga samtliga, frågor som också har varit föremål för diskussion i akademiska och andra sammanhang. Riksrevisorerna väljer dock, trots att granskningsplanen är det enda framåtriktade dokument som de gemensamt beslutar om, att inte utveckla innebörden av de olika kriterierna. 126Bringselius 2013, s. 11. 127Pollitt med flera 1999, s. 211–212. 128Granskningsplan för 2005, s. 7. 129Granskningsplan för 2005, s. 7. 130Granskningsplan för 2005, s. 7. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET De problem detta medför, åtminstone vid en analys efteråt, är att det inte är möjligt att gå till andra dokument, som beslutats gemensamt av riksrevisorerna, för att få hjälp i tolkningen av det som sägs. valde inte heller de första riksrevisorerna att på andra sätt, till exempel i arti- kelform, utveckla och klargöra hur de resonerade. 6.1.2 Granskningsplanerna 2009–2010: Början på en omsvängning Granskningsplanen innebar en förändring. Den starka ambitionen att klargöra vad effektivitetsrevision är tonas ner. I stället väljer riksrevisorerna att lyfta fram på vilka grunder de väljer vad som ska granskas. Även tidigare hade det funnits en argumentation för vilka områden (teman, frågeställningar) som stod i fokus. granskningsplan uttrycks dock detta som vad som rimligen kan kallas fem principer för valet av vad som ska granskas. Det är uppenbart att dessa ersätter de tidigare kriterierna i de tidigare granskningsplanerna. De är i likhet med de tidigare kriterierna placerade direkt efter det stycke som beskriver lagstiftningen och anger att effektivitetsrevisionen enligt riksrevisorernas beslut ska vara inriktad på för ”samhället väsentliga frågeställningar där det finns klara risker för effektivitetsbrister” och att granskningen ska avse hela verkställighetskedjan.131 De fem principerna var följande: • Främst ska genomförandet av statlig verksamhet granskas: Riksrevisorerna framhåller att innebörden av att effektivitetsrevision, enligt lagen om revision av statlig verksamhet, ska ta sikte på genomförandet och resultat är att det som ska granskas är ”prestationer och effekter i förhållande till mål och syften som ställs upp för verksamheten. Att även genomförandet av verksamheten ska granskas innebär att inte bara ska upptäcka brister i effektiviteten inom olika verksamheter utan även försöka klarlägga var i genomförandekedjan, vare sig det är på regerings- eller myndighetsnivå, som orsaken till dessa brister uppkommit. • Anknytningen till statens budget ska beaktas i de flesta fall: Revisionslagens formulering om anknytning till statens budget ska enligt riksrevisorerna ses som ”en markering att de finansiella konsekvenserna av olika brister […] ska lyftas fram” och formuleringen i lagen utgör därmed ett väsentlighetskriterium. ”Allt annat lika bör således granskningar prioriteras som rör verksamheter med stora anslag, eller med risk att betydande statliga medel används ineffektivitet.” • Granskningar ska utgå från allmänna samhällsintressen: Riksrevisorerna framhåller här att innebörden är att granskningen ”inte bör bedrivas utifrån olika typer av särintressen. I praktiken betyder detta att utgångspunkten för granskningsverksamheten ska vara , såsom främsta 131 Punkterna är hämtade från Granskningsplan för 2009, s. 11–12. Texten är i stort likalydande följande år. I den näst sista punkten har i näst sista raden ordet ”högre” lagts. Det finns inte med i granskningsplanerna vilket här antagits bero på tryckfel. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET uttolkaren av det allmänna samhällsintresset, intentioner med den granskande verksamheten. Granskningarna ska utgå från de mål och/eller syften som ställt upp för verksamheten i fråga eller från generella mål för effektivitet såsom de uttrycks i budgetlagen. De bör följa av direkta beslut av eller kunna härledas från ställningstaganden.” •Granskningarna ska främja ett effektivt utbyte av statens insatser: Det som revisionslagen här säger tolkas av riksrevisorerna som ”en förväntan att revisionen bör ha en viss inriktning mot ekonomiska förhållanden, med fokus på resultat och effektivitet i förhållande till uppsatta mål och anslagna resurser. Betoningen på främjande tolkar vi som att revisionen inte bara ska blottlägga brister utan också konstruktivt bidra till att verksamheten kan bli effektivare genom väl avvägda rekommendationer och därigenom nå en högre verkningsgrad. Detta förutsätter i sin tur ett tydligt ställningstagande till vem som bär ansvaret för att undanröja konstaterade brister.” •Rapporterna ska medge underlag för ansvarsutkrävande: ”rapporter ska utformas så att de kan utgöra underlag för ansvarsutkrävande. Det är därför viktigt att i granskningarna kunna fördela ansvar och kritik mellan berörda aktörer. Huruvida ansvar faktiskt utkrävs eller i vilka former detta görs är däremot inte en fråga för .” Vad gäller de fyra första principerna hänvisas, i något fall mera indirekt, till lag om revision av statlig verksamhet m.m. På vilket sätt det som faktiskt sägs i granskningsplanen representerar en förändrad tolkning av denna är inte alldeles lätt att se. Det som sägs i den första punkten om att klargöra till vilken nivå brister i genomförandet kan hänföras kan rimligen inte ses som en omorientering. Detsamma gäller kravet på att granskningarna ska vara inriktade både på prestationer och de effekter dessa ger upphov till. Det som sägs i övrigt i granskningsplanerna , och även i de följande granskningsplanerna, ger inte heller uttryck för ståndpunkten att alla granskningar skulle ha denna dubbla inriktning. Det väsentlighetskriterium som införs genom den andra principen är uppenbarligen ett sätt att nalkas frågan om på vilken grund riksrevisorerna väljer vad som ska granskas även om den mera precisa innebörden av den knappast framstår som särskilt klar. Den tredje principen genom vilken det klargörs att effektivitetsrevisionen inte bör bedrivas utifrån olika särintressen utan utifrån vad beslutat kan möjligen uppfattas som självklar men får ses som ett sätt att klargöra innebörden av ”allmänna samhällsintressen”. Betonandet av vikten av rekommendationer, i den fjärde principen, får uppfattas som ett sätt att tydligare än tidigare markera att detta är en viktig del av effektivitetsrevisionen. Ingen av dessa fyra principer har alltså en karaktär som gör det svårt att föreställa sig att de, i huvudsak, skulle ha kunnat föras in i de tidigare granskningsplanerna. Det notabla är i stället vad som inte står i granskningsplanerna BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Ansvarskriteriet förs visserligen in som den femte princi- pen men är placerat i en uppräkning av kriterier som även i övrigt kan ses som ett uttryck för viljan att placera effektivitetsrevisionen i ett sammanhang av Här har också, möjligen för att klargöra missuppfattningar, förts in att utkrävandet av ansvar inte tillkommer . För fullständighetens skull bör det nämnas att granskningsplan också innehåller ett särskilt stycke om ”krav på granskningar”. nämns följer av framställningen i övrigt med undantag av att ”granskningen ska vara problemorienterad” som alltså motsvarar det problemkriterium som 6.1.3 Granskningsplanerna 2011/12 – 2014/15: Främjare av statens verksamhet De följande fyra granskningsplanerna avviker inte bara i layout (/13 också i format) från de föregående. De innehåller flera hänvisningar till Intosai och internationella standarder – det är uppenbart att det finns en ambition att visa att man uppfyller de krav som ställs i Intosai:s dokument. Det är också påtagligt att analyser av ”förändringar och trender i omvärlden” ses som en viktig del i arbetet med att ta fram granskningsplanen. Det är också tydligt att riksrevisorerna i dessa granskningsplaner, mer än i de närmast föregående, klart vill formulera vad man ser som uppgift. Om de första granskningsplanerna beskriver att effektivitetsrevisionens granskningar måste utformas så att de möjliggör ansvarsutkrävande, framträder här i stället en mera pluralistisk hållning. I avsnittet om utgångspunkter för effektivitetsrevision fastslås både i granskningsplanerna /12 och 2012/13 att ”effektivitetsrevision har som uppgift att granska och lämna förslag till förändringar så att den statliga verksamheten bedrivs effektivare, med högre kvalitet och/eller till lägre kostnader. Genom granskningsrapporter ger underlag som möjliggör för att utkräva ansvar (jämför det engelska uttrycket accountability). Genom att inrikta granskningen på indikerade problem, redovisa tydliga iakttagelser samt ge rekommendationer försöker revisionen uppnå förbättringar i syfte att främja effektivitet och resurshushållning”.133 Det är dock notabelt, oavsett hur detta kan tolkas, att det sker en form av återgång till en mera renodlad ansvarslinje. Här är det inte längre fråga om att peka på olika syften. Själva medlet, som förfogar över, för att öka effektiviteten i den statliga verksamheten är nu ”att lämna underlag som gör det möjligt för att utkräva ansvar av såväl regeringen som dess myndigheter, bolag och stiftelser för de effektivitetsbrister som identifieras i granskningen”.134 Detta gör det förstås än mera intressant att det är i den därpå följande granskningsplanen som tanken på att effektivitetsrevi- 132 Granskningsplan för 2009, s. 13 133 Granskningsplan för 2011/12 och 2012/13 s. 9 resp. 17–18. 134 Granskningsplan för 2013/14 s. 18. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET sionen ska möjliggöra ansvarutkrävande försvinner och främjandelinjen helt ersätter ansvarslinjen. I ingressen till avsnittet Effektivitetsrevision under huvudavsnittet Utgångspunkter för granskningsverksamhet ersätts den tidigare citerade texten av en text med ett radikalt annorlunda innehåll: ”Effektivitetsrevisionen syftar till att öka effektiviteten i den statliga verksamheten. Detta görs genom att påtalar brister i den statliga verksamheten och klargör huruvida dessa hade kunnat undvikas om de som haft ansvar för att utföra verksamheten hade handlat annorlunda inom ramen för sina faktiska möjligheter. Det innebär att också, genom att lämna rekommendationer, klargör på vilket sätt olika verksamheter skulle ha kunnat bedrivas bättre. Därmed får en främjande roll.”135 (2014/15, s. 20). Den mellersta meningen i citatet får väl möjligen ses som ett slags indirekt hänvisning till ansvarsutkrävandet. Att se om de som haft ansvar ”haft faktiska möjligheter” att handla annorlunda har ju onekligen relevans i en prövning av någons ansvar. Trots detta snabba kast är det tydligt att granskningsplanerna undan för undan blir dokument som uttrycker en mera pluralistisk syn på effektivitetsrevisionen, men där ansvarslinjen undan för undan trängts undan. I granskningsplanen /15 möter vi en effektivitetsrevision som i första hand får beskrivas som främjande och rekommenderande genom att berätta om hur saker kan göras bättre. 6.1.4 Granskningsplanerna 2015/16 och 2016/17: Den främsta kunskapsproducenten Dessa två granskningsplaner, de sista som genomgången omfattar, påminner i hög grad om de allra första i ett alldeles särskilt avseende. Det är uppenbart att granskningsplanen /16 beslutats av tre riksrevisorer som vill klargöra att det är fråga om en ny inriktning av effektivitetsrevisionen.136 Målsättningen för , fastlås i granskningsplanen, är att den ska bidra till ”ett högt förtroende för det offentliga åtagandet och att det statliga åtagandet bedrivs med högsta möjliga kvalitet och att det är långsiktigt hållbart”.137 Detta är förvisso inte något som ter sig frapperande i en diskussion om effektivitetsrevisionen. I hög grad, som också framgått av denna promemoria (kap. 5) har diskussionen handlat om på vilket sätt effektivitetsrevisionen kan bidra till att vi, som medborgare, kan känna förtroende för staten och dess verksamhet. I granskningsplanen 2015/16 och efterföljande år kopplas dock detta direkt till en konkret uppgift. I granskningsplanerna framhålls att i det långsiktiga perspektivet ska kunna uttala sig generellt om huruvida det ”offentliga åtagandet åtnjuter högt förtroende, dvs. om det offentliga åtagandet är effektivt och om det bedrivs med högsta möjliga kvalitet givet tillgängliga 135Granskningsplan för 2014/15 s. 20. 136Granskningsplan för 2016/17 beslutades av endast en riksrevisor, . 137Granskningsplan för 2015/16, s. 9. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET resurser samt om det är långsiktigt hållbart”.138 Det är en intresseväckande for- Det implicerar att högt förtroende följer av att det offentliga åtagan- det är effektivt, har hög kvalitet samt är långsiktigt hållbart. utvecklas dock något med hänvisning till den forskning som finns om den be- tydelse kvaliteten i offentlig förvaltning har för ett lands välstånd och det fram- hålls att genom ”att en oberoende instans granskar att det statliga åtagandet håller vad det lovar, är effektivt och oklanderligt, kan medborgarnas vilja att bidra till det gemensamma åtagandet stärkas”.139 roll blir därmed att uttala sig i förtroendefrågan genom egna men också andras analyser. Det handlar om att ”på grundval av Riksre- visionens granskningar, kompletterade med andra aktörers utvärderingar och uppföljningar återkommande kunna ge ett samlat uttalande om allmänhetens förtroende för och hållbarheten i det statliga åtagandet”.140 Den närmare inne- börden av dessa uttalanden är inte självklar. Rimligen innebär det inte att Riks- revisionens centrala uppgift är att på grundval av olika mätningar uttala sig om vilket förtroende allmänheten de facto har för hållbarheten i det statliga åta- gandet utan snarare att uttala sig om huruvida den statliga verksamheten be- drivs på ett sådant sätt att allmänheten kan antas känna förtroende för det stat- Det som kan ses som centralt är dock att effektivitetsrevisionen placeras in i ett sammanhang med andra kunskapsproducenter inriktade på statens verk- I syfte att kunna ge en ”nyanserad värdering av det statliga åtagandet” gäller det att använda kunskap framtagen på olika håll. ens uppgift är att ”åstadkomma en heltäckande och nyanserad värdering av det Därmed skapas förutsättningar för att också dra lärdomar av de goda exemplen.”141 Ambitionen formuleras likartat i granskningsplanen /17 där det konstateras att planerar en ”systemgransk- ning av samtliga utgiftsområden som, , kommer att rapporteras till Syftet är att ge en samlad bedömning av utveckling, resultat, fram- tida risker och angelägna åtgärder inom alla viktiga samhällsområden där sta- ten har ett ansvar samt där staten helt eller delvis finansierar verksamheten. Rapporten ska baseras på tidigare granskningsrapporter, utvärderingar, forsk- ningsrapporter, omvärldsanalys m.m.”142 Förvisso har uttryck som heltäckande och liknande även förekommit i tidigare granskningsplaner. Det har även tidigare påpekats att enskilda studier sällan möjliggör uttalanden om effekterna av statliga verksamheter och att det därför måste genomföras flera granskningar inom ett område.143 Skillnaden är att det tidigare var fråga om ett tillvägagångssätt för att kunna ge en bild av situationen på ett område eller kring en viss verksamhet, nu gällde det staten som helhet. 138 Granskningsplan för 2015/16, s. 9. 139 Granskningsplan för 2015/16, s. 12. 140 Granskningsplan för 2015/16, s. 10. 141 Granskningsplan för 2015/16, s. 10. 142 Granskningsplan för 2016/17, s. 11. 143 Granskningsplan för 2013/14, s. 19. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Effektivitetsrevisionen ges i dessa två granskningsplaner rollen att vara det organ som fördjupar kunskapen om staten och förutsättningarna för statliga interventioner och under vilka förutsättningar dessa bäst kan leda till effektivitet och hållbarhet i det statliga åtagandet. Det är en främjande roll som inte handlar om att sätta fokus på de områden där det kan misstänkas finnas problem och där effektivitetsrevisionen kan bidra med kunskaper om hur verksamheten kan bli bättre. Grunden för valet av granskningar är i stället att ”säkerställa” att kan åstadkomma denna heltäckande och nyanserade bild (2015/16, s. 10). Detta beskrivs också som en tyngdpunktsförskjutning mot att värdera effekter och samhällsnytta av de statliga insatserna samt att i större utsträckning analysera de bakomliggande orsakerna. Det är ett sätt som, för att använda de termer som introducerades i kapitel 4 i denna promemoria, kan beskrivas som policyfrämjande eller kunskapsgenererande. Det handlar om att bygga ett slags grundkunskap som svarar på frågan, som det uttrycks i granskningsplanen /16, ”om det statliga åtagandet är hållbart”.144 6.2 Valet av vad som ska granskas I de olika granskningsplanerna beskrivs mer eller mindre utförligt den planeringsprocess som leder fram till riksrevisorernas ställningstaganden till vad som ska granskas och beskrivs redan i granskningsplanen som ”en kontinuerlig process som är integrerad i verksamheten”.145 Vikten av den egna omvärldsanalysen framhålls i ökande grad och blir (särskilt 2011/12–2014/15) en central del i granskningsplanen, och pekar på övergripande faktorer som påverkar statens roll och verksamhet (globalisering, den demografiska utvecklingen, välfärdens finansiering och hållbarhet och så vidare) som kan påverka förutsättningarna för statens verksamhet och utgöra risker för olika verksamhetsområden. På vilket sätt dessa beskrivningar de facto har varit styrande för urvalet av granskningar och deras närmare inriktning kräver dock en avsevärt mera ingående analys än vad som här har varit möjligt att genomföra. I granskningsplanerna diskuteras dock vissa fall principiella frågor kring valet av vad som granskas. Några ska beröras här. Redan i granskningsplanen infördes som ett särskilt kriterium för valet av vad som skulle granskas att ”granskningen ska ta sin utgångspunkt i ett förmodat problem”.146 Kriteriet, som på ett eller annat sätt återkommit i de olika granskningsplanerna /16, formuleras i granskningsplanen /13 att lagens krav om att effektivitetsrevisionen ska främja att staten 144Granskningsplan för 2015/16, s. 13. 145Granskningsplan för 2006, s. 10. 146Granskningsplan för 2005, s. 7. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina in- satser innebär att ”effektivitetsrevisionen primärt bör identifiera områden där det finns risker för ineffektivitet i synnerhet om detta kan få konsekvenser för statsbudgeten eller allmänna samhällsintressen. Granskningen är därmed pro- blemorienterad och inriktas vanligen mot områden där mål och in- tentioner inte uppnås.”147 Uppfattningen att ett problem i huvudsak definieras i statsbudgetstermer uttrycks än starkare nästföljande år. samma lagrum konstaterar riksrevisorerna att detta innebär ”att effektivitets- revisionen primärt bör identifiera risker för ineffektivitet inom områden i sta- tens verksamhet som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse för statsbudgeten. Granskningen är därmed problemorienterad.”148 Tolkningen av problemkriteriet, när det nu definieras, är inte självklar. fråga är förstås innebörden av ett ”principiellt eller kvantitativt perspektiv”. Hur mäts vikten i statsbudgeten, uttryckt på något sätt, i förhållande till andra Det är också ofrånkomligt att frågor kan ställas om vad som påverkar möjligheterna att identifiera dessa risker och vilka faktorer som påverkar att det framkommer information som kan indikera bristande ineffektivitet. sett den närmare innebörden av detta kriterium är det dock viktigt att notera att det ger uttryck för en föreställning som dominerat inom – sökarljuset ska riktas dit där det finns problem. Det är inte fråga om att ge en heltäckande bild av staten liknande den som principiellt sett genomförs av den finansiella revisionen och som uttalar sig om hur rättvisande redovisningen är i samtliga revisionsobjekt. Problemkriteriet är dock inte självklart. Synen på detta påverkas av upp- fattningen om vad som är uppdragets kärna. Det är därför följdriktigt att riks- revisorerna i granskningsplanen /16 intar en mera reserverad hållning då de konstaterar att ambitionen att åstadkomma en heltäckande och nyanserad värdering av det statliga åtagandet innebär att grunden för urvalet av gransk- ningar ”inte nödvändigtvis [är] att det förekommer ett problem”.149 6.2.2 Mindre kända problem Andra urvalsgrunder har inte samma permanens. En sådan, som särskilt tydligt tas upp i granskningsplanen /12 oh 2012/13, är att effektivitetsrevisionen har ett särskilt ansvar för ”att täcka områden där få andra aktörer befinner sig för att på så sätt även kunna lyfta fram mindre kända problem och inte endast de där det finns en aktuell diskussion, gott om kunskap och beredskap att ompröva verksamheten”.150 Den bakomliggande tankegången synes vara att vissa områden bevakas av många andra aktörer, inom staten men kanske också till exempel av intresseorganisationer och att revisionen därför bör rikta in sig på att granska det som kommer i skymundan. Denna förmodan stärks då 147 Granskningsplan för 2012/13, s. 19. 148 Granskningsplan för 2013/14, s. 19. Formuleringen är likartad i den följande granskningsplanen, s.21. 149 Granskningsplan för 2015/16, s. 10. 150 Granskningsplan för , 2011/12, s. 11. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET det också sägs: ”Dels ligger det i revisionens fria roll att kunna söka denna typ av problem, dels är det i ett medborgarperspektiv viktigt att belysa mindre uppmärksammade problem för individer och grupper i samhället.” Effektivitetsrevisionen sätts härmed in i ett maktperspektiv, den har ett särskilt uppdrag att granska sådant som är viktigt för grupper som inte företräds av organisationer vilka slår larm när den egna gruppens intressen kommer i kläm. Det är en tankegång som inte självklart låter sig förenas med problemkriteriet; just problemet med dessa områden, med svaga andra bevakare, kan ju just vara att problem inte påtalas. I granskningsplanen /12 och 2012/13 tas en form av rådighetsprincip upp. ”Ju större handlingsfrihet de olika aktörerna i ansvarskedjan har getts, i förhållande till verksamhetens mål och intentioner, desto större intresse bör revisionen ägna åt verksamheten i fråga”.151 (2011/12, s. 11).