urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — Utöver de nationella parlamentens skriftliga yttranden och kommission- ens svar på dessa omfattar den politiska dialogen bl.a. kommissionsbesök i de nationella parlamenten och kommissionens deltagande vid interparlamenta- riska möten. I jämförelse med subsidiaritetsprövningarna deltar de nationella parlamen- ten i större omfattning i den bredare politiska dialogen. utgjorde de motiverade yttrandena av det totala antalet yttranden. Ett mer strukturerat samarbete mellan parlamenten i EU De interparlamentariska samarbetsformerna inom EU utvecklas kontinuerligt, med grund i fördragens allmänt hållna bestämmelser om detta. Ett drag i ut- vecklingen är att samarbetet i allt högre grad institutionaliseras genom att nät- verksbetonade utskottsvisa möten ersätts av konferenser med fastare former. Parlamentens EU-organ, i , har samman- trätt regelbundet i den fasta konferensen (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires). har ytterligare tre fasta konferenser etablerats. ägde den första interparlamen- tariska konferensen rum för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GUSP/GSFP- konferensen). hölls den första interparlamentariska konferen- sen om stabilitet, ekonomisk samordning och styrning i EU (SESS- konferensen, tidigare benämnd artikel 13-konferensen). Gemensamt för dessa konferenser är att båda har inrättats av EU-talmanskonferensenoch att respek- tive konferens har antagit sin arbetsordning med utgångspunkt i de riktlinjer som EU-talmännen enats om. Detta gäller även för den gemensamma parla- mentariska kontrollgruppen för granskning av Europols verksamhet som höll sitt första möte den 9–. Skillnaden är att kontrollgruppens verksamhet regleras i en EU-förordning. Närmare informell samordning mellan parlamenten i EU FråganomdenationellaparlamentensrollochformernaförhurdedeltariEU- samarbetetärettåterkommandetemapådeCosac-mötenmellanparlamentens EU-organsomhållstvågångeromåret.Ettinslagidessa diskussionerärolika metoder för de nationella parlamenten att samordna sitt agerande. Det har också diskuterats hur de nationella parlamenten kan samarbeta kring bevakning av gemensamt prioriterade initiativ utifrån kommissionens årliga arbetsprogram och kommunicera dessa prioriteringar till kommissionen. annat exempel på samordnat agerande är initiativet om ett s.k. grönt kort som syftar till att ge intresserade parlament möjlighet att gemensamt uppmana kommissionen att vidta en viss åtgärd. Särskilt aktiva i denna typ av diskus- sioner har , och varit. 2.3.2 Från 6 till 28 medlemsstater i rådet inträde i EU är i ett perspektiv ett led i en kontinuerlig utvidgning av antalet medlemsstatersedanbörjanav1970-talet.Ettökatantal medlemsstater har inneburit nya förutsättningar för arbets- och beslutsformerna i rådet, vilket framför allt var uppenbart vid den stora utvidgningen då tio nya med- lemsstater trädde in i unionen. I bor knappt 10 miljoner av EU:s drygt 500 miljoner invånare, dvs. I storleksordning är på plats 13 bland EU:s 28 medlemssta- ter.Förattfåinflytandeienunionmed28medlemsstaterkrävsettkonstruktivt alliansbyggande med andra medlemsstater. Inför utvidgningen inledde ett arbete för att effektivi- sera sina och rådets arbetsformer. Arbetet resulterade i ett antal åtgärder som sedan tagits vidare i rådets arbetsordning. Åtgärderna rörde bl.a. en minskning av antalet rådskonstellationer, förstärkningar av planeringen för rådsarbetet och ett tydligare ansvar på ordförandeskapet att se till att rådsmötena genom- förs smidigt genom t.ex. talartider och andra begränsningar för medlemssta- ternas yttranden vid rådsmötena (slutsatser från 21–, rådets arbetsordning i beslut /937/EU). Det säger sig självt att de 28 ministrarna vid rådsmötena bara i undantags- fall kan ge sig in i mer omfattande och djupgående realförhandlingar. Även omtalartidenenligtarbetsordningennormaltskabegränsastilltvåminuteroch fullständiga bordsrundor i princip inte får förekomma, finns det betydande svårigheter i att hålla mötesschemat, och rådsmedlemmar som fördröjer arbe- tet på ett sätt som andra medlemmar uppfattar som onödigt kan mötas med irritation och i förlängningen även bristande förtroende. I stället har det kom- mit att vila ett allt större ansvar på rådets förberedande organ (rådsarbetsgrup- perna och de ständiga representanternas kommitté, Coreper), att identifiera de förhandlingsfrågor som bara kan lösas genom en behandling på ministernivå. Jämte de formella rådsmötena anordnas regelbundet informella minister- möteniordförandeskapetsregi.Normaltordnar varjeordförandeskapetttiotal sådana möten. De informella ministermötena kan vara en viktig arena för att föra formerande diskussioner i tidiga skeden eller finna gemensam grund för kommande beslut. Majoritetsbeslut i regel, och även i praktik För att säkerställa effektiviteten i rådets beslutsfattande har även beslutsregeln i fördragen stegvis ändrats från krav på enhällighet bland medlemsstaterna till att en kvalificerad majoritet ska kunna fatta beslut på de allra flesta områdena. Övergången till beslutfattande genom kvalificerad majoritet synes ha med- förtattförhandlingarnaredanfrånbörjanförsmedstormedvetenhetomvikten av att uppnå nödvändig majoritet och av att etablera en krets av ett tillräckligt antal medlemsstater som är villiga att bidra till en kompromiss i denna krets. För att påverka förhandlingen är det därför centralt att tillhöra majoriteten och försöka dra den i en viss riktning. Medlemsstater som intar positioner långt ifrån den kompromiss som majoriteten förhandlar om eller som för in för de andra medlemsstaterna irrelevanta element löper stor risk att marginaliseras i förhandlingen. Samma risk löper även medlemsstater som formerar sig i en blockerande minoritet i den händelse denna minoritet spricker, t.ex. till följd av att majoriteten i sin kompromiss lyckas fånga in någon av minoritetens medlemsstater. Idennaförhandlingslogikliggerocksåatt medlemsstaternaiallmänhetrös- tar för det slutliga resultatet, även om man inte fått gehör för alla delar i sin ståndpunkt. En medlemsstat som deltar aktivt i förhandlingarna men som se- dan ändå regelbundet röstar nej får se ett minskat intresse från övriga med- lemsstater att lyssna på landet i förhandlingarna. Det betyder att medlemssta- ternaförbehållermarkeringar motförhandlingsresultatettilldetillfällendådet bedöms som absolut nödvändigt. Om så bedöms nödvändigt kan medlemssta- terna foga röstförklaringar i uttalanden till rådets protokoll. På det sättet ges medlemsstaterna möjlighet att uppmärksamma viktiga aspekter i en kompro- miss som sammantaget ändå kan accepteras. Möjligheterna att få genomslag för en nationell ståndpunkt ökar ju tidigare i processen den förs fram. Ett viktigt skede är därmed det beredande stadiet inom kommissionen innan ett förslag läggs fram för och rådet. Om en medlemsstat lyckas få sina ståndpunkter beaktade redan i det förslagsomkommissionenläggerfram,ökarsannolikhetenattståndpunkterna tillgodoses i den slutliga rättsakten. Fördjupade samarbeten när beslut blockeras varaktigt GenomAmsterdamfördraget infördes enmöjlighet för en grupp villiga medlemsstater att under vissa förutsättningar gå vidare i projekt somblockerats av någon eller några medlemsstater. Bestämmelsenomfördju- pade samarbeten användes första gången och gällde lagval vid skilsmäs- sor (de fördjupade samarbeten som fanns , t.ex. EMU och Schengen, är baserade på fördragsspecifika lösningar). Därefter har bemyndi- ganden getts för ytterligare fyra fördjupade samarbeten. Dessa gäller patent- skydd, skatt på finansiella transaktioner, makars och registrerade partners för- mögenhetsförhållanden samt inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. stat kan motsätta sig och ställa sig utanför nya steg i utvecklingen av EU:s regelverk utan att för den skull hindra övriga medlemsstater från att ta det ste- Å andra sidan innebär det att en medlemsstat inte kan stoppa andra med- lemsstater från att gå vidare och inte heller på ett avgörande sätt påverka hur de går vidare så länge villkoren i fördragen för fördjupade samarbeten är upp- Osäkert om rådsmötenas omfattning har ändrats En genomgång av antalet rådsmöten –2016 visar ett tämligen Det handlar om ett sjuttiotal rådsmöten med förhållandevis liten variation mellan åren. Man kan därtill notera att sammanträdestiden i EU- nämnden –2010 låg relativt jämnt på runt per och att sammanträdestiden därefter sjunkit per om rådsmötenas omfattning . sig inte jämnt över punkterna på rådets dagordning, och det kan förekomma utdragna diskussioner i t.ex. formfrågor utan direkt koppling till rådsdagord- Begränsningen av uppgifter 2007 genom beslutet i en ny tid kan också ha haft viss effekt. En avslutande iakttagelse kring rådsarbetet gäller Europeiska rådets, och i en vidare bemärkelse stats- och regeringschefernas, roll i EU. I och med Lissa- bonfördraget preciserades Europeiska rådets uppgifter och dess roll som en av fick en fast ordförande som väljs för en period om . I artikel 15.1 anges att ska ge impulser och politiska riktlinjer för unionens ut- veckling, utan att ha någon lagstiftande funktion. I Europeiska rådets roll har det också alltid funnits ett inslag av att som herskraschen 2008 som innebar en betydligt ökad mötesfre- kvens med i genomsnitt sju möten från tidigare fyra. Utvecklingen under den ekonomiska och finansiella krisen ger intryck av att har fått en mer operativ roll i EU:s dagliga verksamhet. Mycket talar emellertid för att det är en utveckling som inleddes och som bara accentuerats under krisförloppet. staterna enades om att hantera en rad nya frågor inom EU-samarbetet utan att i motsvarande grad överlåta nya befogenheter till EU. I stället för ett besluts- fattande enligt den s.k. gemenskapsmetoden infördes olika processer för sam- ordning, t.ex. för utrikespolitiken och den ekonomiska politiken. tiska samordning har toppmötesnivån en avgörande funktion. introducerades en ny arbetsmetod för . Bak- grunden var beslut att lämna EU och den process som övriga medlemsstater och EU:s institutioner då inledde om unionens framtid. Inrikt- ningen i denna process kan kortfattat sägas vara att EU ska uppvisa resultat som motsvarar medborgarnas behov och förväntningar, framför allt på områ- dena migration, säkerhet samt ekonomisk och social utveckling. För att föra arbetet framåt gavs Europeiska rådets ordförande, vid en infor- mell toppmötesmiddag i , i uppdrag att utarbeta ett konkretarbetsprogram.Dennas.k.ledarnasagenda(Leaders’Agenda)presen- teradesförstats-ochregeringschefernaianslutningtillEuropeiskarådetsmöte . Agendan har ambitionen att engagera medlemsstaternas stats- och regeringschefer i direkta politiska diskussioner i syfte att bryta dödlägen i viktiga frågor. Detta förutses innebära en ökad informell hantering och even- tuellt också fler toppmöten. Mer konkret består agendan av en kalender för tolv toppmöten fram . Tre av dessa är inte EU- toppmöten i traditionell mening. För toppmötena anges ett antal särskilt om- stridda frågor. Dessa rör bl.a. reformen av valutaunionen, migration, inre sä- kerhet, handel och EU:s framtida finansiering. För agendans genomförande i dessa omstridda frågor ska en ny arbetsmetod användas. Denna går bl.a. ut på att fokusera ledarnas diskussioner till de politiska knäckfrågorna genom en ny typ av underlag, s.k. decision notes, från ordföranden som tydligt och upprik- tigt ska redogöra för vilket problem som ska lösas och för konfliktytorna mel- lan medlemsstaterna. Arbetsmetoden betonar den informella karaktären på le- darnas diskussioner. Skriftliga slutsatser ska aktualiseras först i senare skeden när en gemensam linje har utkristalliserats. 2.3.3 En mer politisk och fokuserad kommission kommission var den första som tillsattes enligt Lissabonfördragets nya bestämmelser som föreskriver att ska nominera en ny ordförande med hänsyn till resultatet i Europaparlamentsvalet och där den no- minerade ordföranden ska väljas av en majoritet av ledamöterna i lamentet. Kommissionens ordförande kom att föreslås och väljas mot bakgrund av den kampanj med toppkandidater som parlamen- tets partigrupper drivit i de föregående valen till . I sam- band med ordförandevalet presenterade den nominerade kandidaten ett poli- tiskt tiopunktsprogram och en uttalad ambition att inrätta en mer politisk och fokuserad kommission. Detta har sedan använts av kommissionsordföranden som ett slags parlamentariskt mandat för sitt arbete. Starkare styrning genom ny organisation Den nya ordföranden organiserade om kommissionskollegiet för att bättre passa ett projektbaserat arbetssätt under starkare styrning av ordförandens tio- punktsprogram. Kommissionärer med angränsande ansvarsområden ska sam- arbeta under en samordnande vice ordförande, som i sin tur lyder under den förste vice ordföranden och dennes övergripande ansvar för s.k. bättre lagstift- ning,sombl.a.innebärnoggrannaremervärdeskontroll,beredningochförank- ring av nya initiativ. Den nya organisationen syftar till en starkare vertikal styrning men också en bättre horisontell förankring inom kommissionskolle- giet genom att flera kommissionärer knyts till varje projekt. När det gäller profilfrågan om bättre lagstiftning har kommissionen, Europa- parlamentet och rådet ingått ett interinstitutionellt avtal (EUT 2016/L 123/1). I avtalet utvecklas och sammanställs olika verktyg för att förbättra lagstift- Det handlar bl.a. om utvidgade konsekvensbedömningar där kommissionen ska beakta ett brett spektrum av aspekter och noga överväga subsidiaritets- och proportionalitetsfrågor redan i inledningen av arbetet med Ett led i detta är också att i högre grad genomföra offentliga samråd innan nya förslag antas. Kommissionen ska särskilt verka för att små omfattar offentliga samråd via internet. Resultaten av offentliga samråd och samråd med berörda parter ska utan dröjsmål offentliggöras och meddelas Vidare sluter institutionerna upp bakom arbetet att systematiskt ändamålsutvärdera den befintliga lagstiftningen. Genom avtalet om bättre lagstiftning införs också förfaranden för att stärka EU:s fleråriga och årliga planering. Vid utnämningen av en ny kommission ska de tre institutionerna diskutera och eventuellt enas om gemensamma mål och prioriteringar för den kommande femårsperioden. planering ska sedan de tre institutionerna enas om årliga gemensamma priori- teringar i lagstiftningsarbetet utifrån kommissionens arbetsprogram, som ska utarbetas efter dialog med och rådet. I övrigt innehåller avtalet om bättre lagstiftning klausuler om principer för stiftningsprocessen och om genomförandet och förenkling av EU-lagstift- Nytt partnerskap med de nationella parlamenten Vid tillsättningen av den nya kommissionen framhöll ordföranden ambitionen av subsidiaritetsprincipen, som ett sätt att föra EU närmare medborgarna. Kommissionens förste vice ordförande fick i uppdrag att säkerställa att varje ett nytt partnerskap med de nationella parlamenten. I detta arbete har övriga binera detta med besök i de nationella parlamenten för att lägga fram och dis- kvaliteten på de svar som ges till de nationella parlamenten, inom ramen för både subsidiaritetskontrollen och den politiska dialogen, och i fråga om såväl politiska överväganden som tekniska aspekter. Iarbetetfinnsocksåenuttaladattitydförändringtilldenationellaparlamen- tens subsidiaritetskontroll. Kommissionärerna har uppmanats att inte se på motiverade yttranden som ett underkännande utan som en inbjudan till dialog och att i linje med detta engagera sig i en dialog med enskilda parlament även om inte tröskeln för att utlösa en omprövning av ett förslag har uppnåtts. En sådan attitydförändring har också noterats i förhållande till s.k. gröna-kortini- tiativfrånnationellaparlament.Fråneninitialskepsisvälkomnarnukommiss- ionen de nationella parlamentens engagemang genom tidiga inspel av goda idéer till kommissionen, så länge det inte handlar om någon formell initiativ- rätt som skulle kunna kräva en fördragsändring. Ett nytt exempel på hur kommissionen söker involvera de nationella parla- menten i EU:s verksamhet ges i den arbetsgrupp för subsidiaritet och propor- tionalitet som kommissionen beslutade att tillsätta (C(2017) 7810).Avsikten ärattarbetsgruppenkritisktskaanalyseraallapolitikområden och ge kommissionen underlag för ett initiativ om stärkt subsidiaritet, propor- tionalitet och bättre lagstiftning i syfte att säkerställa att EU bara agerar där det tillför ett mervärde. I detta ingår att identifiera områden där EU:s besluts- befogenheter bör begränsas. Kommissionen har alltid haft ett omfattande sy- stem med expertgrupper och rådgivande grupper för sitt arbete. Det nya med denna grupp är att den ska bestå av bl.a. tre ledamöter från nationella parla- ment. Gruppen ska ledas av kommissionens förste vice ordförande och avge en rapport till . 2.3.4 Stärkt ställning för befogenheter i EU:s beslutsprocess har ökat successivt. Från att vid EU-samarbetets inledning ha varit en rådgivande församling be- stående av ledamöter från medlemsstaternas nationella parlament har Europa- parlamentet nu en ställning som direktvald församling med medlagstiftande befogenhet på det stora flertalet områden. Det s.k. medbeslutandeförfarandet, som gjorde till medlagstiftare tillsammans med rådet, in- fördesmedbegränsadtillämpningibörjanav1990-taletgenomMaastrichtför- draget. I följande fördragsändringar utökades användningen av medbeslutan- deförfarandet successivt, och i Lissabonfördraget kom det att benämnas det ordinarie lagstiftningsförfarandet. stärkta ställning inne- bär att det utöver förslagsställaren kommissionen och 28 medlemsstater finns ännu en part att beakta i förhandlingsarbetet. har också visat ett ökat intresse för att fokusera mer på granskning och utvärdering av befintlig EU- lagstiftnings ändamålsenlighet och hur den tillämpas i praktiken. Europapar- lamentet har försökt involvera de nationella parlamenten närmare i detta ar- bete. Syftet är att kunna ge bättre beslutsunderlag till berörda utskott inom när befintlig lagstiftning är föremål för översyn. analyser ska också göras tillgängliga för de nationella parlamenten och all- blandat hos de nationella parlamenten. Flera parlament har påpekat att en så- dan kontroll av genomförandet och tillämpningen av EU:s lagstiftning i första hand är en behörighet för medlemsstaternas regeringar och kommissionen. Informella trepartsförhandlingar i lagstiftningsprocessen Det ordinarie lagstiftningsförfarandet innebär att och rådet i som mest tre successiva behandlingar ska jämka samman sina ståndpunkter till en gemensam lagtext. Från början var det bara i den avslutande tredje be- handlingen som företrädare för och rådet förutsågs för- handla med varandra direkt. Sedan förfarandet infördes har olika åtgärder vidtagits för att effektivisera och skynda på lagstiftningsarbetet. Den mest påtagliga förändringen är att rå- redan i lagstiftningsförfarandetsinledande skede i syfte att enas omen gemen- sam text redan i den första behandlingen, eller i det inledande skedet av den Utvecklingen av de s.k. förstaläsnings- och tidiga andraläsningsöverens- 1999–2004 avgjordes ungefär en fjärdedel av ärendena i vardera första läs- ningen, tidiga andra läsningen, efter en fullständig andra läsning och efter en Under den följande mandatperioden –2009 avgjordes när- 2009–2014 avgjordes av ärendena iförsta läsningen och ytterligare i tidiga andraläsningar. Denna utveckling har inneburit att tiden förkortats något från det att kom- missionen föreslår en lagstiftningsakt till dess att lagstiftningsakten antas. genomsnitt tog lagstiftningsförfarandet den senaste mandatperioden 19 måna- der, jämfört –2004. En större förändring är dock att lagstiftningsprocessen i allt högre grad kommit att präglas av informella interinstitutionella förhandlingar mellan mi- nisterrådet, och kommissionen, med begränsade möjlig- heter till insyn. De informella förhandlingarna innebär att och rådet i de allra flesta fall träffar en överenskommelse redan innan det or- dinarie lagstiftningsförfarandet når det första formella stadiet efter att ett för- slag har lagts fram. Den information om lagstiftningsförfarandets formella steg, lagstiftningsresolutioner och rådets ståndpunkter, som enligt Lissabonfördraget ska sändas till de nationella parlamenten blir därför mer en information om hur den kommande lagstiftningsakten kommer att se ut än om institutionernas ingångsvärden i förhandlingarna. 2.3.5 Reglering främst genom förordningar Vid kommitténs sammanträde redogjorde professor för utvecklingen i EU:s regleringsverksamhet. Redogörel- senbaseradespåenkartläggningavhurolikanormgivningsinstrumentanvänts av rådet och kommissionen –2016. När det gäller unionens lagstiftningsakter, dvs. förordningar, direktiv och beslut som antas genom ett lagstiftningsförfarande, kan noteras att •antalet förordningar varit ungefär dubbelt så många som antalet direktiv och att antalet beslut är litet, vilket innebär att förordningar till synes håller på att bli det normala lagstiftningsverktyget •lagstiftningsakterna så gott som uteslutande har antagits genom det ordi- narie lagstiftningsförfarandet (medbeslutande av och rådet, med beslut i rådet genom kvalificerad majoritet), vilket ger ett mer begränsat utrymme för de nationella parlamenten jämfört med när rådet är ensam beslutsfattare och krav på enhällighet gäller. Närdetgällerregleringsverksamhetengenomicke-lagstiftningsakter,dvs.för- ordningar,direktivochbeslutsominteantasgenomettlagstiftningsförfarande som t.ex. genomförandeakter och delegerade akter, kan noteras att •rådet antar ett litet och minskande antal icke-lagstiftningsakter och enbart i form av förordningar •kommissionen antar ett högt och ökande antal icke-lagstiftningsakter, oft- ast i form av förordningar •användningen av direktiv är mycket begränsad. 2.4 Jämförelser mellan nationella parlament genomfördes inom Cosac en enkätundersökning bland medlems- staternas nationella parlament om hur de granskar enskilda förslag i EU:s be- slutsprocess och vilken position deras regering har i förhållande till dessa för- slag.3 Enkäten besvarades av samtliga parlament med undantag för det bulga- riska. De svarande parlamenten består sammanlagt av 40 olika kammare som själva reglerar hur de ska bedriva sitt arbete inom ramen för sitt lands kon- stitution. Det ger grund för en stor mängd variationer och ibland betydande olikheter. I det stora flertalet parlament har dock ansvaret för att granska EU-förslag på något sätt delats mellan ett och fackutskotten. I tyska förbunds- dagen ansvarar för övergripande frågor omeuropeisk integration och för frågor som spänner över flera sakområden. I den franska senaten tar sig an de förslag som inte fackutskotten tagit upp till granskning från att de presenterats. I två parlament granskar alla förslag utom de inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. 3 Cosac, Twenty-seventh Bi-annual Report: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny. nederländska förstakammaren har en samordnande roll i förslag som berör flera fackutskott. Finska (stora utskottet) ba- serar sina överläggningar i EU-frågor med regeringen på uttalanden från fack- I den belgiska senaten och ett antal andra parlament har EU- utskottet en uppgift att välja ut de förslag som ska föras vidare till fackutskot- ten för granskning. En variant på detta utgörs av danska där EU- utskottet ansvarar för att granska förslag men med möjlighet att delegera till granskningen regelmässigt gemensamt av och fackutskotten. Enkäten syftade inte till att kartlägga vad parlamentens granskning av EU- bara av subsidiaritetsfrågor och oavsett vad granskningen får för resultat, om det så är resolutioner som sänds till EU:s institutioner, ett muntligt utbyte med landets regering eller något annat. När det gäller granskningen av regeringens position gör en majoritet av de