urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — urf 2017/18 URF2 Översyn av – slutbetänkande 978-91-88607-20-1 Riksdagstryckeriet, , 2018 Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamen- tarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor om Riks- revisionen. Kommittén antog namnet riksrevisionsutredning. Justitie- rådet och ordföranden i har varit ordförande i utredningen. Ledamöter i utredningen har varit (S), (S), (S), (M) (t.o.m. ), (M) (t.o.m. och därefter åter fr.o.m. ), (M) (fr.o.m. ), (SD), (MP), (C), (V), (L) och Skånberg (KD). Verksamhetscontrollern och utskottsrådet Hans Hegeland har biträtt utredningen som experter. Kanslichef har varit . Huvudsekreterare har varit och sekreterare . Utredningen har hållit 11 sammanträden. Utredningens arbete redovisas i avsnitt 2.2. Riksdagsstyrelsen beslutade att förlänga utredningens uppdragstid till . Utredningen, som har lämnat delbetänkandet Översyn av Riksre- visionen – grundlagsfrågor (2016/17:URF1), överlämnar härmed slutbetän- kandet Översyn av – slutbetänkande (2017/18:URF2). I betänkandet finns ett särskilt yttrande. 1.1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ......................... Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m............................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna........ Utredningens direktiv och delbetänkande ...................................... Vissa förhållanden vid ........................................... 2.4.1 Myndighetens verksamhet.............................................................. Anslag och kostnader..................................................................... Ordningen med tre riksrevisorer.......................................................... Uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning...................... 3.1.4 Uppgiftsfördelningen hos ombudsmän ....................... 3.1.5 , och ......................................................... Kvalifikations- och behörighetskrav för riksrevisorerna ..................... 3.2.4 Utredningens bedömning ............................................................... Behovet av ställföreträdande eller tillförordnad riksrevisor ................ Ställföreträdande, vikarierande och tillförordnade 3.3.6 , och ......................................................... 3.3.7 Utredningens bedömning ............................................................... Mandatperiodens längd och utformning och möjlighet till uttalanden om mandatperioden och möjligheten till JO, och myndigheter under regeringen....................... , och samt Intosais 3.4.5 Utredningens bedömning ............................................................... Behovet av karenstid ........................................................................... Regleringen av riksrevisorernas självständiga ställning................. Karenskrav i andra verksamheter................................................... i staten 2012:1...................................... Utredningen om vissa villkor för statsråd och 3.5.6 Utredningens bedömning ............................................................... Avgångsförmåner för myndighetschefer under regeringen............ Något om praxis på regeringens område........................................ Föreskrifter för riksdagsområdet.................................................... 3.6.6 Vad kan nämnden besluta om?....................................................... Vissa erfarenheter i nämndens arbete............................................. Skilda förutsättningar i olika situationer för riksrevisorer.............. En fråga om terminologi ................................................................ 3.6.10 Utredningens bedömning ............................................................. Hur roll som huvudman för fungerar........ 4.2.2 Uppdelningen inom av ärenden om granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen ................................... förhållande till revisionsverksamheten ....................... Riksdagsstyrelsens beslut i fråga om 4.2.6 roll som huvudman för ombudsmän...... Regeringens roll som huvudman för regeringens Erfarenheter av dagens uppdelning av ärenden om Ytterligare om relationerna mellan parlament och Parlamentens huvudmannaskap för revisionsmyndigheterna i , och ............................................................... Viss forskning om relationen mellan parlament och uttalanden om revisionsutskott eller någon typ av Motioner och utredningar - talet Det ....................................................revisionella oberoendets kärna Ett parlamentariskt samband har ansetts nödvändigt En blick på våra grannländer Det parlamentariska sambandet bör stärkas Hur det parlamentariska sambandet i övrigt bör stärkas Val av råd för Tillsyn ..............och kvalitetssäkring av och revisionen 5.2 Tillsyn ..........................................över myndigheten Årsredovisningen och den årliga rapporten Den årliga uppföljningsrapporten (URA) Tillsyn .............................................över myndighetens verksamhet Kvalitetssäkring ...............................av verksamhet Övriga ......................................................kvalitetssäkrande insatser Enkät om den årliga revisionen 5.5.3 .............................................................Cold review 2009 – 2015 Utvärdering av AES, 2007 Tillsyn .........................................och kvalitetssäkring enligt Intosai Effektivitetsrevisionens .....................................kvalitet och genomslag Analys av effektivitetsrevisionens inriktning och kvalitet Andra kvalitetsaspekter som framförts Den årliga uppföljningsrapporten (URA) Andra aspekter på genomslaget av effektivitetsrevision Utvecklingen av regleringen om effektivitetsrevision....................... Uttalanden om förvaltningsrevisionen .............. Från förvaltningsrevision till effektivitetsrevision ....................... Uppföljning av riksrevisionsreformen.......................................... Uttalanden om uppdragets nuvarande formulering............................ Uppföljning och utvärdering enligt regeringsformen ........................ 7.4.1 Regeringsformens bestämmelse om uppföljning och resurser för uppföljning och utvärdering................... resurser för revisionsliknande insatser...................... Regeringens myndigheter för tillsyn, utvärdering och analys...... Uttalanden om förhållandet mellan revision, uppföljning och Iakttagelser i rapporten – förväntningar Om effektivitetsrevisionens uppdrag och syfte............................ Kriterier för effektivitetsrevisionens frågeställningar .................. De tre E:na ................................................................................... Effektivitetsrevision i förhållande till politiken ........................... En sammantagen reflektion.......................................................... Effektivitetsrevisionens uppdrag i , och ...... Två aspekter på effektivitetsrevisionens uppdrag ........................ Effektivitetsrevisionens förhållande till regeringens arbete ......... 8 Vissa förhållanden vid ................................................... Hur företräds externt................................................. Vem som företräder externt................................. 8.1.3 JO och ....................................................................... Vem som företräder en myndighet under regeringen................... Delegation från riksrevisorerna ......................................................... Delegation från riksrevisorerna enligt Möjligheten att ta tillbaka delegation........................................... Delegation hos JO........................................................................ Delegation i myndigheter under regeringen................................. Jäv och bisysslor................................................................................ Regler för om bisysslor, innehav av egendom och jäv .................................................................................... interna föreskrift om jäv eller hot mot uttalanden om bisysslor och jäv för ...... Förvaltningslagens bestämmelser om jäv..................................... Regler om jäv och bisysslor för JO och .................... Regler om jäv och bisysslor i myndigheter under regeringen...... 8.3.8 Utredningens bedömning ............................................................. Redovisning av granskningar som passerat det förberedande Granskningsprocessen inom effektivitetsrevisionen .................... Regleringen av redovisningen av granskningar............................ 8.4.4 Utredningens bedömning ............................................................. Konsekvenser av utredningens förslag ................................................... Förslagen i korthet............................................................................. 9.3 Kostnadsmässiga konsekvenser......................................................... 9.4 Övriga konsekvenser ......................................................................... Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen ........................... 13 kap. 5 §.................................................................................. 13 kap. 7 §.................................................................................. 13 kap. 8 §.................................................................................. Bilagan (tilläggsbestämmelse 7.5.1) .......................................... Särskilt om ikraftträdande av ändringarna i Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ.............. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig Förslaget till lag om ändring i lagen om statlig revision.................. Förslaget till lag om ändring i instruktionen.................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och Riksdagsstyrelsen beslutade att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle göra en översyn av vissa frågor om Riksrevis- ionen. Utredningen lämnade sitt delbetänkande, Översyn av Riksrevis- ionen – grundlagsfrågor1. I delbetänkandet analyserades behovet av ändringar i regeringsformen mot bakgrund av de frågor som utredningen då hade att överväga. Utredningen lämnar i detta betänkande sina bedömningar och förslag i upp- dragets övriga delar. Ordningen med tre riksrevisorer Utredningen har övervägt uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna, utifrån den förändring av fördelningen som genomfördes . Utredningen konstaterar att den ändrade uppgiftsfördelningen inte kommit att innebära någon avgörande förändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. Det kan vara möjligt att ytterligare stärka den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har, inom ramen för nuvarande regle- ring eller genom ändringar i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevi- sionen (instruktionen), men utredningens bedömning är att en mer långsiktig och permanent reglering bör övervägas. Utredningens sammantagna bedöm- ning är att det tredelade ledarskapets nackdelar överväger dess fördelar. Utredningens analys pekar mot att den ledningsstruktur som bäst uppfyller behov är att myndigheten leds av en riksrevisor, men att riks- dagen även väljer två biträdande riksrevisorer. Ledningsmodellen skulle tyd- liggöra att det finns en myndighetschef, som även de biträdande riks- revisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras. Utredningen har inte haft i uppdrag att lägga fram ett lagförslag om föränd- rat antal riksrevisorer, och en sådan ordning som skisserats kräver ytterli- gare utredning. En sådan utredning bör initieras innan de tre nuva- rande riksrevisorernas mandatperiod löper ut, och skulle någon av de tre nu- varande riksrevisorerna lämna sitt uppdrag bör en utredning initieras . 1 2016/17:URF1. 2017/18:URF2 SAMMANFATTNING Med behörighetskrav avses de formella krav som ställs upp för att en person ska vara behörig att inneha tjänsten, medan kvalifikationskrav avser krav på viss kompetens för uppdraget. Utredningen konstaterar att uppdraget som riksrevisor är ett av de viktigaste uppdragen i svensk statsförvaltning. De personliga kraven på en riksrevisor måste därför sättas mycket högt, och rekryteringsbasen för uppdraget som riksrevisor är därmed begränsad. rekryteringsarbete bedrivs, och kan antas komma att bedrivas, på ett omsorgsfullt sätt. Det innebär enligt ut- redningen att det i så hög utsträckning som möjligt säkerställs att de bäst läm- pade personerna kan väljas till riksrevisorer. Utredningen anser att ett i lag uppställt krav på vissa kvalifikationer skulle riskera att ytterligare begränsa urvalet av kandidater till kommande rekryteringar av riksrevisorer. Utredningen har inte heller funnit anledning att ställa upp ytterligare behö- righetskrav utöver de som redan gäller. Behovet av en tillförordnad eller ställföreträdande riksrevisor Det behöver vara möjligt för att kunna se till att har en ledning även för det fall att en riksrevisor av någon anledning kan fullgöra sitt uppdrag. Utredningen föreslår därför att en tillförordnad riks- revisor ska kunna väljas av för en period då en riksrevi- sor av någon anledning lämnat uppdraget och någon ny riksrevisor inte hunnit tillträda. Förordnandet ska avse tiden fram till dess att en ordinarie riksrevisor valts och tillträtt. Utredningens förslag innebär endast en möjlighet att utse en tillförordnad riksrevisor. Om i samråd med kvarvarande riksrevisorer bedömer att myndigheten kan fungera tillfredställande med två riksrevisorer eller med en riksrevisor behöver ingen tillförordnad riksrevi- sor utses. Mandatperiodens längd och möjligheten till omval Utredningen konstaterar att den nuvarande mandatperioden har gällt sedan bildades och att det inte har framkommit någon allvarlig kritik mot mandatperiodens längd. Övervägande skäl talar för att behålla den nuva- rande mandatperioden. Utredningen föreslår inte heller att någon möjlighet till omval införs. Enligt utredningens bedömning innebär en möjlighet till omval otvivelaktigt en risk för att riksrevisorernas självständighet försvagas eller framstår som försvagad. Förändringar som riskerar att försvaga självständighet måste undvikas. Blotta misstanken att en riksrevisor skulle avstå från befogade slut- satser eller rekommendationer, för att stärka sina möjligheter att bli omvald, skulle allvarligt kunna rubba förtroendet för . SAMMANFATTNING 2017/18:URF2 Utredningen gör bedömningen att en möjlighet till karens bör införas då ett uppdrag som riksrevisor upphör. Att vara riksrevisor är ett ansvarsfullt uppdrag med i princip obegränsad möjlighet till insyn i offentlig verksamhet, vilket kan innebära en risk för skada om informationen används otillbörligt då en riksrevisor lämnar sitt uppdrag. Frågan om en eventuell karens för en riksrevisor som lämnar sitt uppdrag, be- dömningen av karenstidens längd samt eventuell ersättning under karenspe- rioden föreslås prövas av en nämnd. De närmare formerna för regleringen bör utredas vidare i ett annat sammanhang. Löner och andra anställningsförmåner för riksrevisorerna beslutas av Nämn- den för lön till ombudsmän och riksrevisorerna. Nämnden beslutar i frågor om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag. Utredningen har uppmärksammat att den nuvarande regleringen av de eko- nomiska villkor som gäller för uppdraget som riksrevisor är knapphändig. Ut- redningen kan konstatera att inte minst frågan om rätten till pensionsförmåner för riksrevisorer kan vålla komplikationer i praktiken. Utredningen har dess- utom konstaterat att det saknas en möjlighet att behandla frågor om tillträ- dande riksrevisorers villkor innan den som står inför att väljas har accepterat uppdraget. Utredningen föreslår att riksdagsstyrelsen fattar beslut om en utredning av formerna och förutsättningarna för riksrevisorernas anställningsförmåner. En utgångspunkt för utredningens arbete bör vara att den som åtar sig att vara riksrevisor inte ska förlora på uppdraget i ekonomiskt avseende. Utredningens genomgång har gjort klart att det har en betydande uppgift att fylla i förhållandet mellan och . Utredningen föreslår därför att rådets roll förstärks och förtydligas. För att tyd- liggöra rådets ställning föreslås dessutom att rådets namn ändras till ”riksda- gens råd för ”. råd för föreslås bestå av en riksdagsledamot från varje partigrupp samt lika många suppleanter. Ledamöter och suppleanter i rådet ska väljas av efter förslag från och fi- nansutskottet, och det är bland dessa utskotts ledamöter och suppleanter som ledamöterna i rådet ska utses. Ett särskilt tjänstemannastöd för utövandet av rådets funktioner bör dess- utom knytas till och finansutskottets kanslier. och finansutskottets särskilda roller i förhållande till motiverar enligt utredningen att en samrådsskyldighet för rådets ledamöter föreskrivs i förhållande till dessa utskott. 2017/18:URF2 SAMMANFATTNING Förutom detta föreslår utredningen att en möjlighet till samråd med konsti- tutionsutskottet i fråga om organisatoriska och andra närliggande frågor införs för riksrevisorerna på ett likartat sätt som för ombudsmän. Utredningen gör bedömningen att en sammanhållen beredning av anslags- frågorna för kontrollmakt i dess helhet bör samlas hos konstitu- tionsutskottet. Ansvaret för frågor om som myndighet bör där- för behandlas av . Det innebär att beredningen av försla- get till anslag på statens budget för bör flyttas till konstitu- tionsutskottet liksom beredningen av årsredovisning och upp- handlingen av årlig revision av myndigheten. samlade ansvar för budgetberedning och för frågor i av ekonomisk-politisk innebörd begränsas inte av förslaget. Utredningen gör bedömningen att finansutskottets ansvar för att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i verksamhet framträder mer renodlat i och med förslaget. har en självständig ställning i granskningsverksamheten men är inte undantagen från de lagregler som gäller för andra myndigheter. I lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndig- heter (BEA-lagen) föreskrivs t.ex. att årsredovisning ska läm- nas till . Genom finansutskottet granskas årsredovisningen på mot- svarande sätt som andra myndigheters årsredovisningar, och årsredovisningen ger ett omfattande underlag bl.a. vad gäller tillsyn och kvalitetssäk- ring av verksamhet. tar även emot riksreviso- rernas granskningsplan, den årliga rapporten samt uppfölj- ningsrapport. Utredningen föreslår en förstärkt roll för råd för samt en skyldighet för rådet att samråda med konstitutions- och finansutskot- ten i frågor kring . Utredningen gör bedömningen att detta, till- sammans med den redovisning som redan finns, kommer att ge ett tillräckligt underlag för att bedöma och dess verksamhet. anser utredningen att bör kunna ta initiativ till utvär- dering av verksamhet, på motsvarande sätt som finansutskot- tet låter göra utvärderingar av den svenska penningpolitiken. Utvärderingen bör finansieras genom utskottens anslag för revisionsliknande utredningar. Utredningen har även konstaterat att ett omfattande arbete genomförs på för att säkerställa en god tillsyn och kvalitetssäkring av den revisionella verksamheten. Tillsyn av den årliga revisionen sker på motsvarande sätt som tillsyn av auktoriserade revisorer inom privat sektor, dvs. av FAR men på uppdrag av . Utformningen kan ifrågasättas utifrån konstitutionell synpunkt, men det bör vara riksrevisorernas uppgift att väga behovet av auk- toriserade revisorer i verksamheten mot det principiella problemet. SAMMANFATTNING 2017/18:URF2 detta genomförs ett omfattande kvalitetsarbete för att säkerställa den årliga re- visionens kvalitet. Effektivitetsrevision är inte föremål för extern tillsyn, men har vidtagit omfattande åtgärder för att kvalitetssäkra effektivitetsrevisionen och inhämtar bl.a. synpunkter från externa forskare på revisionens arbete. En omfattande extern och kollegial utvärdering av hela den revisionella verksamheten har genomförts av den brittiska och den finska revisionsmyn- digheten , s.k. peer review. Utredningen ser mycket positivt på egna initiativ, dvs. att inom ramen för de kvalitetssäkrande insatserna säkerställa god tillsyn och kva- litet, och riksrevisorerna bör även fortsättningsvis ha möjlighet att besluta om en regelbunden genomlysning av hela eller delar av verksamheten. Effektivitetsrevisionens kvalitet och genomslag granskning utgör en del av kontrollmakt och ska tillgodose behov av underlag för debatt och beslut. Det är ett upp- drag som ställer höga krav på det revisionella innehållets relevans och kvalitet. För att tillgodose behov av underlag har ett brett mandat som ger möjlighet till granskning med varierad inriktning samt olika metodval och angreppssätt. Inriktningen på granskningarna liksom utform- ningen kan också variera , bl.a. beroende på vad som bedöms som mest relevant att granska. De granskningar som genomförts har också inom ramen för effektivitetsrevisionens uppdrag haft olika inriktning och ut- formning. Det är riksrevisorerna som svarar för inriktningen på effektivitets- revisionen utifrån vad som bedöms som relevant för och samhället att få kunskap om. Att inriktningen förändrats har även framgått av granskningsplaner. Genomslaget av effektivitetsgranskningarna har följts upp av , och finansutskottet har sedan den första rapporten kommenterat uppföljningsrapporten i samband med behandlingen av Riksre- visionens årsredovisning. Även myndigheter som varit föremål för granskning har genom olika undersökningar gjort bedömningen att effektivitetsrevisionen ger ett positivt stöd och att granskningarna bidrar till verksamhetens utveck- ling. har iakttagelser och synpunkter på effektivitetsrevisionens granskningar och rapporter framförts från externa forskare och experter i olika sammanhang. kan formellt inte påverka granskningarnas genomslag i re- geringens och myndigheternas utvecklingsarbete. Effektivitetsrapporterna be- handlas dock inom respektive fackutskott i då regeringens skrivelser med anledning av rapporten inkommer. Regeringens svar bereds då som ett riksdagsärende, och ger motionsrätt. Enskilda riksdagsledamöter kan även ge- nom interpellationer skapa ytterligare debatt. De skilda fackutskotten har möj- lighet att agera utifrån revisionens iakttagelser och t.ex. föreslå beslut i riksda- gen. Själva behandlingen i innebär därför ett avsevärt genomslag för 2017/18:URF2 SAMMANFATTNING varje rapport, och utredningen gör bedömningen att effektivitetsrevisionens granskningar har gott genomslag. kontrollmakt är en grundläggande beståndsdel i det svenska folkstyret. Dess betydelse och tyngd har till följd av den konstitutionella ut- vecklingen ökat efter hand alltsedan tillkomsten av regeringsform, och den framstår som en betingelse för vårt politiska systems demokra- tiska legitimitet. Utredningen kan därför se att ytterligare åtgärder är möjliga för att uppmärksamma revisionens iakttagelser. Iakttagelserna skulle t.ex. kunna behandlas vid ett årligt uppföljande seminarium i , och en samordning av kammarens debatter i ärenden som avser utövningen av kon- trollmakten bör övervägas. De aspekter på regleringen av effektivitetsrevisionens uppdrag som utred- ningen funnit anledning att särskilt analysera är