urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — såg framför sig att information från regeringen om EU-frågor bör planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete och före- slog en särskild årlig EU-debatt där en företrädare för regeringen deltar. 7.1.1 Olika debattformer med EU-anknytning i kammaren För kammararbetet finns olika debattformer för specifika ändamål. Exempel på debattformer är ärendedebatt inför avgörande av riksdagsärende och inter- pellationsdebatt för kontroll av statsrådens agerande. Dessa debattyper kan röra frågor med anknytning till EU men är avhängiga väckta ärenden och in- lämnadeinterpellationer.Förutomdettahartalmannenmöjlighetatteftersam- råd med gruppledarna besluta om särskilda debatter utan samband med annan handläggning. Förslag om sådana debatter kan väckas av partigrupperna. Vi- dare får regeringen genom ett statsråd lämna muntlig information till riksda- gen vid ett sammanträde i kammaren. Riksdagsärendenväcksihuvudsakgenommotionersamtgenompropositioner och skrivelser från regeringen. Propositioner kan ofta ha EU-anknytning ge- nom att de avser införlivande av EU-lagstiftning i svensk rätt. Motioner kan röra hur regeringen bör agera i en viss EU-fråga. Dessutom kan riksdagsären- den väckas genom dokument från EU (EU-ärenden). Subsidiaritetsprövningar är den vanligaste typen av EU-ärenden. Ärendetypen är unik i det avseendetattdenmedgerattutskotten,ochintekammarensomannarsärregel, avgör ärendet i de fall utskottet finner att ett förslag inte strider mot subsidia- ritetsprincipen. I praktiken avgörs det stora flertalet, , av subsi- diaritetsärendena av utskotten. Ett antal ärendedebatter med anknytning till EU är återkommande. Kammarbehandlingen av utrikesutskottets betänkande om regeringens skri- velse om verksamheten i EU det gångna året (årsboken om EU) är en sådan Debatten har karaktären av en allmän EU-politisk debatt, som en följd av årsbokens omfattning och bredden på följdmotionerna. avslutas med beslut om betänkandet. I viss mån kan karakteristiken även gälla för debatten om utrikesutskottets utlåtande om granskningen av kommission- ens arbetsprogram, även om det där inte finns några motioner att behandla. betänkande om uppföljningen av tillämp- ning av subsidiaritetsprincipen är ett tredje återkommande ärende med har också ett flertal gånger granskat kommissionens årliga rapporter om förbindelserna med nationella parlament och om subsidiaritet och proportionalitet i utlåtanden. Om ärendedebatterna styrs av ämnet för riksdagsärendet har i de särskilt anordnade debatterna frihet att ange ett allmänt EU-tema. riksmötena /06–2008/09 då det varje hölls en särskilt debatt om aktuellafrågoriEU-samarbetet,iblandomnämndsomEU-debatt(kammarens protokoll 2005/06:37, 2006/07:70, 2007/08:74 och 2008/09:83). 2004/05 hölls dels en särskild debatt om kommissionens arbetsprogram för 2005 och dess strategiska prioriteringar för perioden –2009, dels en par- tiledardebatt om EU:s framtid (prot. 2004/05:93 och 2004/05:115). har den typen av särskilda debatter på breda EU-teman inte hållits, men väl ärendedebatter om årsboken och kommissionens arbetspro- Däremot har s.k. aktuella debatter om mer avgränsade aktuella EU- Debatterna har bl.a. gällt kommissionensförslag omenergi- och klimatpolitiken (prot. 2007/08:60), fiskeripolitiken (prot. 2007/08:64) och den ekonomiska situationen i euroområdet och i övriga (prot. 2011/12:22). EU-relaterade frågor behandlas även i den årliga utrikespolitiska debatten. Statsministerns återrapportering från EU-toppmöten är den enda regelbundna Återrapporteringen är inte uttryckligen reglerad. kommittén framhöll dock i sitt huvudbetänkande i en ny tid vikten av att statsministerns återrapportering från Europeiska rådets möten sker i kammaren och i nära anslutning till mötet. ringen ske i öppet sammanträde med . Kommittén ansåg att man maren finns för återrapportering från Europeiska rådets möten, både de av for- mell och de av informell karaktär (framst. 2005/07:RS3 s. 138 f.). speglas i cirkulär 2 som innehåller en riktlinje om att åter- rapporteringen till görs i kammaren eller, när det inte är möjligt, i . och har återrapporteringen gjorts i kammaren och i , det senare ofta efter Europeiska rådets möten . När återrapporteringen sker i görs det normalt vid ett offentligt sammanträde. Bordläggning och hänvisning av EU-dokument Av alla dokument från EU:s institutioner som lämnas till är det bara de dokument som väcker ett riksdagsärende som bordläggs i kammaren och hänvisas till ett utskott. faktapromemorior anmäls i kammaren. De görs även tillgängliga på webbplats och publiceras i en särskild volym i riks- dagstrycket. 7.1.2 Yttranderätten i kammaren Yttranderätt i kammaren ges enligt grundlagen varje riksdagsledamot och statsråd vid ett ärendes avgörande (4 kap. 6 § RF). Närmare bestämmelser för yttranderätten ges i riksdagsordningen. Där anges att varje ledamot och stats- råd fritt får yttra sig i alla frågor som är under behandling och om lagligheten av allt som sker vid sammanträdet. Inskränkningar i den fria yttranderätten anges i riksdagsordningen (6 kap. 15 § RO). Av förarbetet till riksdagsordningens bestämmelse framgår att denna inne- bär att andra än riksdagsledamöter och ministrar är uteslutna att delta i kam- marens förhandlingar (SOU 1972:15 s. 258). Undantag gäller för statschefen som i två särskilda fall får ta till orda i kammaren. Det är dels vid öppnande enligt 3 kap. 6 §, dels vid avgivande av ämbetsförklaring enligt 6 kap. 17 §. Därutöver har ett undantag från den personkrets som riksdagsordningen medgeryttranderättikammarengjortsförFN:sgeneralsekreteraresomden26 inbjöds att hålla ett anförande till i plenum (prot. 1998/99:100,anf.1–3).Talmannenangaviöppningsanförandetatttronpåoch stödet för är en av grundpelarna för svensk utrikespolitik och att FN:s generalsekreterare därför är den ende utanför och den som kan bjudas in att tala till kammaren. Anförandena 1– 3 vid sammanträdet hölls på engelska. FN:s generalsekreterare höll även ett anförande i plenisalen , men då under ett kortare uppe- håll i kammarsammanträdet (prot. 2001/02:46, ajournering efter anf. Dessutom har det vid det särskilda sammanträdet för öppnande förekommit att någon prominent person från akademin bjudits in att hålla ett föredrag för kammaren. Senast det hände var vid öppnandet av /99 då professor emeritus höll ett föredrag med rubriken till – demokratins smala väg (prot. 2 §).Etttidigareexempelvarvidöppnandetavriksmötet1994/95dåprofessor höll ett föredrag om parlamentet och den internationa- liserade demokratin (prot. 1994/95:2 2 §). Denna utsträckning av yttranderät- ten i kammaren förefaller ha gjorts av talmannen efter samråd med grupple- 7.2 Öppna sammanträden i utskott och Enligt riksdagsordningen ska utskotten och sammanträda när riksdagsarbetet kräver det. Ordföranden kallar till sammanträde, som av hävd ska äga rum i med minst en ledamot fysiskt närvarande. Utskotten och ska sammanträda inom stängda dörrar (7 kap. 16 § RO). Ett utskott får dock besluta att ett sammanträde ska vara offentligt i den del det avser inhämtande av upplysningar eller överläggning i EU-frågor (7 kap. 17 § RO). Offentliga sammanträden får inte hållas som ar- betsplenum eller val i kammaren (tilläggsbestämmelse 7.15.3 RO). får besluta att ett sammanträde, eller del av ett sammanträde, ska vara offentligt (7 kap. 17 § RO). är således möjligheten att hålla öppna sammanträden obegränsad. Ett offentligt sammanträde för inhämtande av upplysningar kallas vanligen för offentlig eller öppen utfrågning, men benämningarna hearing, öppet semi- narium eller öppet sammanträde förekommer också. Valet av benämning kan möjligen ge en signal om olika karaktär på sammanträdena men valet synes vara skönsmässigt. Det förekommer att utskotten ordnar utåtriktade aktiviteter utanför sammanträdesformen. Det kan t.ex. vara aktuellt om utskottet enligt riksdagsordningen är förhindrat att sammanträda offentligt på grund av att ar- betsplenumpågårikammaren.Idessafallanvändsföreträdesvisbenämningen seminarium, möjligen för att markera att det inte är fråga om ett utskottssam- manträde i formell mening. Offentliga sammanträden ställer en del praktiska krav på arrangemanget. Särskilda platser för åhörare ska finnas, ljud- eller bildupptagning får göras om inte utskottet eller nämnden beslutat annat och särskilda utrymmen ska finnas för förvaring av åhörares tillhörigheter (7 kap. 17–18 §§ RO med till- äggsbestämmelser). Dessutom gäller sedvanliga regler om säkerhetskontroll. Utskottens och öppna evenemang sänds på och ofta även av (). 7.2.1 Öppna utfrågningar i eller utskott uttalade i sitt betänkande inför 2000-talet att det för den offentliga debattens skull är önskvärt att utskotten i särskilt viktiga frågor anordnar öppna utfrågningar. redogjorde också för sin syn på utskottens och möjlighet att anordna offentliga ut- frågningar. Kommittén refererade till den utvärdering av arbete med EU-frågorna som gjordes av . Konstitutions- utskottet anförde då att offentliga utfrågningar i frågor som är under behand- lingiEU:sinstitutioneriförstahandärenuppgiftförutskotten.Konstitutions- utskottet angav emellertid 1996–regeringskonferens som exempel på en fråga som på grund av sin övergripande karaktär saknar naturlig hemvist i något enskilt utskott och som därför skulle kunna motivera att anordnade en offentlig utfrågning (förs. 2000/01:RS1 s. 135 f). föreslog att det då gällande kravet i riks- dagsordningen på ”synnerliga skäl” för att skulle få hålla en of- fentlig utfrågning skulle utgå. Ett skäl för förslaget var att utvecklingen har visat att de övergripande frågorna i EU som berör flera utskott blir allt fler, och att det förekommer en del frågor sominte är direkt övergripande men som ändå kan beröra flera utskott. Kommittén uttalade vidare att när överväger att arrangera en offentlig utfrågning ska nämnden i första hand ef- tersträva att hålla utfrågningen tillsammans med berört utskott. Om ett utskott och nämnden gemensamt anordnar en offentlig utfrågning kan den informat- ion som framkommer komma till nytta i både utskottets och nämndens verk- samhet.Vidövervägandenomhurutfrågningarskahanterasbörengrundvara EU-nämndens och utskottens roller i de olika faserna. När riksdagskommitté lade framsitt förslag omatt både överlägg- ningarna i utskotten och samrådet i skulle kunna ske offentligt underströk kommittén att förslaget kan bidra till att öppenheten och insynen i verksamheten ökar. påpekades att möjligheterna att få relevant och förtrolig information dock kan vara större om överläggningarna och samrådet skerinomstängdadörrarochattbedömningenavomettsammanträdebörvara offentligt får göras av berört utskott respektive i varje aktuellt fall (framst. 2005/06:RS3 s. 52). ansåg att förslaget var väl avvägt och tillstyrkte det (bet. 2005/06:KU21 s. 32) behandlade i betänkande 2012/13:KU17 en motion som föreslog en ändring i riksdagsordningen så att huvudregeln blir att sam- manträden i utskotten och är öppna, med möjlighet att besluta attettsammanträdeskavarastängtförallmänhetenomdetfinnssärskildaskäl. hänvisade i sin prövning till sitt tidigare ställningsta- gande om öppna sammanträden och avstyrkte motionen. 7.2.2 Tillämpning i praktiken håller regelmässigt öppna sammanträden i an- slutning till EU-toppmöten. Nämnden anordnade en offent- lig utfrågning om förslaget om upprättande av en , och anordnade ett öppet seminarium om EU:s re- flektionsperiod, i samarbete med . Efter det har inte utnyttjat möjligheten att hålla öppna utfrågningar. Utskotten har ännu inte utnyttjat möjligheten att hålla ett offentligt sammanträde i den del det avser överläggning i EU-frågor. I samband med arbetet med Utredningen om delaktighet i EU (SOU 2016:10)bistodriksdagensEU-samordningutredningenmeduppgifteroman- talet offentliga evenemang i utskotten. Den undersökta perioden är avgränsad till perioden –och till evenemang som varit öppna för allmänheten. Evenemang enbart för särskilt inbjudna har således inte räknats in. Vidare har inte öppna utfrågningar i granskningsä- renden eller öppna sammanträden i anslutning till EU- toppmöteninkluderats.Förattkompletterabildenkanemellertidsägasattkon- stitutionsutskottet håller ett tiotal öppna utfrågningar i gransknings- ärenden. Dessa avser granskning av statsrådens ämbetsutövning eller hand- läggningen av regeringsärenden, även om granskningen kan vara aktualiserad av en fråga med anknytning till EU. har regelmässigt offentliga sammanträden i anslutning till samtliga EU-toppmöten. Ett sista påpekande är att några evenemang har varit samarrangerade av två eller flera utskott. Man kan således inte sätta likhetstecken mellan antalet evenemang och antalet ar- rangerande utskott. Sammanställningen visar att utskotten har ordnat 121 of- fentligaevenemang.Avdessaharuppskattningsvis10styckenägnatsåtfrågor med direkt anknytning till EU. Tabell 5 Offentliga utfrågningar om EU-frågor Frihandelsavtal mellan och , Säkerhetspolitiska implika-tioner för EU i ljuset av den ekonomiska krisen Ekonomisk politik i och EU – EU, euron och krisen för hantering av banker i kris Källa: Kammarkansliet, sekretariatet EU-samordning. 7.3 Dokumentation inför och efter utskotts- och EU- nämndmöten Kallelser och föredragningslistor till utskottens och samman- träden, liksom protokoll från sammanträdena, publiceras på webb- plats. För EU-nämndens del publiceras dessutom de grundläggande dokumenten inför sammanträden på webbplats. Det gäller råds- dagordningar och regeringens kommenterade dagordning med eventuella rådspromemorior. En utskrift av uppteckningarna från samrådet i publiceras på webbplatsen och i en volym av det bundna riksdags- trycket. Vissa smärre avsnitt publiceras dock inte eftersom de kan omfattas av sekretess. I praxis justeras uppteckningarna efter det aktuella sammanträdet. Även resultat av avslutade skriftliga samråd publiceras på riks- dagens webbplats. Att det som yttrats vid samråden i ska nedtecknas i läsbar form följer av tilläggsbestämmelse 7.15.5 i riksdagsordningen. När bestäm- melsen först infördes anförde att det inte var tillräckligt med samma regler för protokollföring för som för utskotten. Som motiv angavs att det i inte kommer att finnas något betän- kande att justera och att det för den konstitutionella granskningen är nödvän- digt att kunna konstatera vad som förevarit vid överläggningarna med reger- ingen. Ett ytterligare skäl var möjligheten till insyn för allmänheten och för forskningen (bet. 1994/95:KU22 s. 36). Information om EU-ärenden, behandlingen av EU-dokument och subsidiaritetsprövningar tillgängliggörs även publikt på webbplatsen IPEX, det interparlamentariska forumet för elektroniskt utbyte av information mellan medlemsstaternas nationella parlament. 7.4 Information om EU-arbete på ny EU- webbplats Riksdagsdirektören fattade beslut om en ny inriktning för riks- dagens EU-information till allmänheten. Uppdraget var att ge en översiktlig bild av EU med fokus på EU:s kärna. riksdags EU-information ska fokusera på att beskriva EU:s institutioner, beslutsprocessen inom EU, grund- läggande EU-rätt och EU:s budget. Den ska i högre grad knyta an till den po- litiska beslutsprocessen i . Som en del i uppdraget har en ny EU-webbplats lanserats . Den nya webbplatsen, eu.riksdagen.se, vänder sig i första hand till all- mänheten och ska på ett begripligt sätt förklara hur EU fungerar. Målet är att alla ska kunna förstå, trots att ämnet är svårt. Webbplatsen ska vara guidande till sin karaktär. Det finns hänvisningar till svenska myndigheter och EU:s in- stitutioner som i sin tur kan erbjuda fördjupad information inom sina sakom- råden. En av ingångarna på webbplatsen informerar om EU-arbete, främst med inriktning på vilken roll och vilka uppgifter som har i Från dessa sidor finns länkar till , exempelvis till EU- nämndens uppteckningar, årsboken om EU och andra dokument som kan vara svåra för användarna att hitta till. Kommitténs bedömning: Att alla ledamöter är involverade i hantering av EU-frågor är viktigt för förankringen av EU-frågorna i sam- hället. Statsministerns information till kammaren efter formella och informella EU-toppmötenärvärdefull.Sådaninformation börövervägasävenefterin- ternationella toppmöten mellan EU och tredjeländer. bör överväga att hålla fler fristående debatter med EU- anknytning, däribland en årlig övergripande och strategisk EU-debatt på partiledarnivå. UtskottensochEU-nämndensmöjligheteratthållaöppnasammanträden i hanteringen av EU-frågor bör bestå oförändrade. Utskotten bör överväga att genomföra fler öppna utfrågningar. Information om EU- arbete kan göras mer lättillgänglig via webbplats. Frågor om allmänhetens insyn och delaktighet i det svenska EU-arbetet är en- ligt kommittén mycket angelägna, och EU-arbete syftar bl.a. till en bättre direkt förankring av EU-frågorna i samhället. Den viktigaste delen av denna förankring är den kontinuerliga kontakt som partierna och ledamöterna har med väljarna. Det är bl.a. denna kontakt som gör att det är så viktigt att alla ledamöter är involverade i hantering av EU- frågorna. Riksdagensominstitutionskaparutrymmeföröppenhetframföralltgenom debatt och beslut i kammaren. De EU-ärenden som har inrättat, främst granskningen av EU-dokument och subsidiaritetsprövningen av lag- stiftningsutkast, säkerställer en återkommande behandling i kammaren av di- rekt EU-anknutna frågor. I kammaren behandlas också alla lagändringar som görs nödvändiga av regleringar och rättstillämpning på EU-nivå. Däremot er- bjuds få tillfällen till strategiska och mer övergripande EU-debatter. Kommittén vill framhålla statsministerns information till kammaren efter Europeiska rådets möten som ett exempel på en fristående kammardebatt som visat sig vara värdefull både för att skapa öppenhet och för att ge samtliga ledamöter tillfälle att debattera EU-frågornas hantering. När det gäller denna återrapportering vill kommittén framhålla att regeringens skyldighet att infor- mera om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet är betydligt mer omfattande än samrådsskyldigheten gentemot . Skyldig- heten att informera omfattar bl.a. en skyldighet för regeringen att redogöra för sitt agerande i EU. Den fortlöpande redogörelsen för regeringens agerande på stats- och regeringschefsnivå görs primärt genom statsministerns information till kammaren efter Europeiska rådets möten. Kommittén vill på- minna om att ansett att statsministerns återrapportering bör ske från både formella och informella möten i . Kommittén har i tidi- gareövervägandenredogjortförsinuppfattningattregeringenbörkunnadelta i diskussioner vid informella EU-toppmöten utan föregående samråd så länge regeringenagerarienlighet medtidigareförankradeståndpunkter.Medanled- ning av detta vill kommittén framhålla att statsministerns återrapportering i kammaren även har stor betydelse för möjligheter att kontrollera regeringens agerande i efterhand. Kommittén har i tidigare överväganden också framhållit att möjligheten att ge en återrapport i kammaren även bör kunna övervägas efter internationella toppmöten mellan EU, medlemsstater- nas stats- och regeringschefer och företrädare för tredjeland. Med hänvisning till de goda erfarenheterna från statsministerns återrappor- tering anser kommittén att bör överväga om det finns utrymme för fler fristående kammardebatter med EU-anknytning. Det kan handla om in- formation från regeringen om centrala EU-frågor eller aktuella debatter med anledning av viktigare EU-initiativ. Ett sådant aktuellt exempel kan vara Stor- utträde ur EU och diskussionen om unionens allmänna utveckling. Kommittén noterar att riksdagsordningen ger talmannen efter samråd med gruppledarna möjlighet att besluta om fristående kammardebatter. Kommittén bedömer att det därutöver kan vara värdefullt med en återkommandedebatt,företrädesvispåpartiledarnivå,medregeringenomEU- frågorna utifrån ett mer övergripande strategiskt perspektiv. Kommittén har bl.a. diskuterat möjligheten att basera en sådan debatt på information från re- geringen omregeringensprioriteringar när det gäller EU-arbetet. En sådan de- batt skulle enligt kommittén ha störst värde om den kopplades till offentliggö- randet av kommissionens arbetsprogram på EU-nivå. Kommittén förordar att förutsättningarna för en sådan debatt analyseras vidare, bl.a. med beaktande av hur den kan förhålla sig till riksdagsbehandlingen av regeringens årliga skrivelse om verksamheten i EU det gångna året och av hur bör en- gagera sig i den årliga programplaneringen inom EU kring kommissionens ar- betsprogram. Utöver den öppenhet somges genomkammararbetet har utskotten och långtgående möjligheter att sammanträda offentligt vid hanteringen av EU-frågor. Kommittén anser att dessa möjligheter ska kvarstå. Kommittén vill dock framhålla att strävan efter öppenhet alltid måste vägas mot den för- trolighet som krävs för en effektiv, generös och uppriktig dialog mellan reger- ingenochriksdagen.Detfinnsenbetydanderiskattenomfattandeanvändning av möjligheternatilloffentliga sammanträden skullekunna motverkasitt syfte eftersomdet då kan uppstå behov av att utveckla alternativa dialogformer utan insyn vid sidan av sammanträdena. Utskotten och bör därför överväga möjligheten att hålla offentliga sammanträden med viss försiktighet. Med det sagt noterar kommittén att offentliga sammanträden vid hanter- ingen av EU-frågor – med undantag för offentliga utfrågningar som ibland berör EU-frågor – bara används av och bara för samrådet inför Europeiska rådets möten och informella toppmöten samt i de fall åter- rapporteringen från dessa möten görs i nämnden. nämnden när det av praktiska skäl inte är möjligt att förlägga den till kamma- Bland utskotten har ingen överläggning genomförtsvid ett offentligt sam- tén utesluter inte att den försiktighet som kommittén uppmanat till ändå kan tillåta att erfarenheten berikas med ytterligare exempel. Närmast till hands i detta avseende ligger utskottens informationsinhämt- ning som enligt kommitténs mening i större utsträckning bör kunna genomfö- ras inom ramen för offentliga utfrågningar. Utskotten har också, i de fall en offentlig utfrågning inte bedöms lämplig, möjlighet att bjuda in externa delta- gare till slutna utfrågningar. Avslutningsvis vill kommittén påminna om den utförliga dokumentationen av utskottens överläggningar och den ännu utförligare dokumentationen av Utskottens och protokoll samt de or- dagranna nedteckningarna från samrådet i tillgängliggörs efter justering på webbplats. Protokollen och nedteckningarna ger där- frågorna även vid slutna sammanträden. Enligt kommittén finns det utrymme att ytterligare förbättra dessa möjligheter genom att underlätta allmänhetens tillgång till informationen om utskottens och hantering och an- nan information om EU-arbete, t.ex. via webbplats. 8 stöd till ledamöter i EU-arbetet Av riksdagsordningens 14 kap. 2 § framgår att ska ge stöd till arbetet i kammaren, utskotten och samt bistå ledamöter och organ med sakuppgifter för riksdagsarbetet. Utskotten och biträds av kanslier som ingår i (tilläggsbe- stämmelse 14.2.1). Närmare bestämmelser finns i lagen (2011:745) med in- struktion för och riksdagsstyrelsens föreskrift (2011:10) om arbetsordning för . Anslagsramarna för läggs fast i budgetpropositionen, ut- giftsområde1,Riketsstyrelse.Förslagtillanslagsamtunderlagtillbudgetpro- positionen beslutas av riksdagsstyrelsen. Anslaget fördelas på fyra poster: 2:1 ledamöter och partier m.m., 2:2 förvaltningsanslag, 2:3 fastighetsanslag och 2:4 ombudsmän (). 8.1 Utskottens och EU-nämndens kansliers stöd till sina ledamöter Utskottskanslierna har valt delvis olika förhållningssätt tillhandläggningen av EU-relaterade frågor i kanslierna. I de flesta kanslier inkluderar de föredrag- andes ansvar för ett visst sakområde även EU-frågorna. Exempel finns också på ett kansli som roterar ansvaret för det löpande arbetet med inkommande EU-dokument mellan de föredragande.