urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — Rådets huvuduppgift är att efter en begäran från den ansvariga revisorn lämna en bedömning av iakttagelser som är av principiell betydelse eller som skulle kunna leda till en revisionsberättelse med modifiering eller upplysning i samband med granskning av delårsrapporten. Rådet lämnar även råd och stöd och kan föreslå förbättringar och utvecklingsåtgärder. Alla iakttagelser av principiell betydelse och iakttagelser som kan leda till avvikelser i förhållande till den standardutformade revisionsberättelsen ska anmälas till KÅR av de ansvariga revisorerna. Rådets kvalitetsbedömning in- nebär ett råd till den ansvariga revisorn om hur revisionsfrågan bör bedömas och hanteras, men den ansvariga revisorn bedömer slutligen själv om han eller hon avser att följa råden. Om den ansvariga revisorn inte avser att följa even- tuella råd ska detta motiveras för ansvarig chef och den ansvariga riksrevisorn före den slutliga rapporteringen till den reviderade myndigheten. KÅR genomför även en årlig intern kvalitetskontroll av ett urval avslutade revisionsakter, och kontrollen utgår från de fastställda kvalitetskriterierna samt en intern checklista.240 Kvalitetskontrollen syftar till att klarlägga om revi- sionen i allt väsentligt är utförd och dokumenterad i enlighet med Issais krav på finansiell revision samt instruktion för granskning av re- sultatredovisningen och annan information i årsredovisningen. En revisionsakt för varje ansvarig revisor kontrolleras på detta sätt minst , men alla nya ansvariga revisorer omfattas av kontrollen efter sitt första revisionsår. kontrollerades 17 ansvariga revisorers akter.241 240International Standard on Quality Control, ISQC 1, utgiven av IAASB och Intosai, Issai 2016/17:RR1 s. 24. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN Kvalitetskontrollen inom effektivitetsrevisionen skiljer sig från kontrollen inom den årliga revisionen, och den har även förändrats . Ge- nomgående är en viktig del i kvalitetssäkringen en faktakontroll av alla gransk- ningar som genomförs. Faktakontrollen innebär att den granskade myndig- heten eller organisationen tar del av rapportutkastet för att korrigera eventuella sakfel samt lämna eventuella synpunkter på förslag till sammanfattning, slut- satser och rekommendationer. kvalitetssäkras granskningarna även genom interna och externa seminarier. Vid seminarierna deltar enhetschefer, ämnessakkunniga, medarbe- tare på samt externa referenspersoner med erfarenhet och kun- skap inom det aktuella sakområdet.242 sågs rutinerna för granskningsprocessen inom effektivitetsrevisionen över, men kvalitetssäkring genom interna och externa seminarier utgör även fortsättningsvis en viktig del i kvalitetssäkringsarbetet.243 innebar kvalitetssäkringen av effektivitetsrevisionens rapporter att rapportutkast kvalitetssäkrades inom den aktuella enheten, men att även medarbetare på planerings- och kvalitetsenheten (PKE) läste och lämnade syn- punkter utifrån kvalitetskriterier fastställda av myndigheten. övergick kvalitetssäkringen till en form som innebar att med- arbetare inom effektivitetsrevisionen lämnade synpunkter på varandras arbete utifrån de särskilt beslutade kvalitetskriterierna. inrättades också ett internt kvalitetsråd som genom egna initiativ och efterfrågestyrd rådgivning bidrog till kvaliteten i granskningsverksamheten.244 5.5 Övriga kvalitetssäkrande insatser har vidtagit ytterligare insatser för att säkra kvaliteten inom årlig revision och effektivitetsrevision. Insatserna omfattar både löpande och återkommande insatser, liksom särskilda enstaka insatser. I avsnittet redovisas kort kvalitetssäkrande insatser. 5.5.1 Enkät om den årliga revisionen Ett kompletterande sätt att mäta och följa upp vissa kvalitetsaspekter är Riks- revisionens årliga enkätundersökningar. Undersökningen syftar bl.a. till att sä- kerställa att har en god kommunikation med revisionsobjekten och omfattade en tredjedel av de granskade myndigheterna. Undersökningen 2015, dvs. för , hade en svarsfrekvens på , vilket var något högre än tidigare år.245 2015/16:RR1 s. 16. 243Riksrevisionen, Intern rutin för för effektivitetsrevision. 2013/14:RR1 s. 17. 245År 2014: och 2013: , årsredovisning 2015. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN genomförde ingen undersökning 2016, dvs. för räkenskaps- , men lät internrevisionen granska genomförandet och resultatet av enkätundersökningen för . Internrevisionen pekade bl.a. på behovet av att undersökningen bör omfatta samtliga granskade myndig- heter. har sett över enkätens utformning och skickade enkät till samtliga granskade myndigheter. Svarsfrekvensen på undersök- ningen, dvs. avseende revisionen 2016, var . 5.5.2 Enkät om effektivitetsrevisionen inledde en löpande uppföljning av genomförda effek- tivitetsgranskningar. Genom en årlig enkät gavs de organisationer som grans- kats en möjlighet att ge sin syn på den publicerade rapporten, hur man upp- levde att granskningen genomförts och kommunicerats, projektgruppens kun- skap om det granskade området samt formerna för faktagranskning av rap- portutkast. Inledningsvis skickades enkäten även till , men omfattas inte . Svarsfrekvensen enkätundersökning var . 5.5.3 Cold review 2009 – 2015 I kvalitetshöjande syfte har på eget initiativ låtit en forskar- grupp vid göra årliga kvalitetsbedömningar, s.k. cold re- view, av ett urval av granskningsrapporter inom effektivitets- revisionen. Cold review innebär utvärdering av avslutade revisioner för att identifiera eventuella svagheter i revisionen och för att föreslå åtgärder för att förbättra det revisionella arbetet och göra det mer effektivt.246 har låtit utvärdera rapporter , 2010, 2011, 2012, 2014 och 2015. Forskargruppen som utvärderat granskningsrapporterna har bestått av fors- kare inom olika discipliner såsom statsvetenskap, nationalekonomi, företagse- konomi, ekonomisk historia och kulturgeografi. Bedömningarna av rapporterna har utgått från de kriterier som Riksrevi- sionens vetenskapliga råd definierat.247 Rapporterna har dessutom följt upp vissa specifika aspekter av granskningsverksamheten, i förhållande till veten- skapliga rådets kriterier, t.ex. hur orsaker har belagts och kvalitetsutvecklingen . Utformningen av arbetet med cold review har även utvecklats bl.a. genom diskussion med vetenskapliga råd. En närmare beskrivning av uppföljningen genom cold review och dess iakt- tagelser redovisas i avsnitt 6.2.1 samt i bilaga 1. 246Till skillnad från ”hot review” som genomförs i samband med revisionen och före revis- ionsrapporten överlämnas till granskningsobjektet. Hot review ska bl.a. säkerställa att revis- ionsstandarderna följs. 247Förutom cold review av granskningsrapporter. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN lät ledningen för genomföra en s.k. peer review. En peer review innebär granskning och bedömning av olika aspekter av revisions- myndighetens verksamhet och genomförs av andra nationella revisionsmyn- digheter (). Det är den granskade myndigheten som bestämmer frågeställ- ningarna och därmed granskningens omfattning. Förfarandet är internationell praxis, och det finns en förväntan inom Intosai att revisionsorgan ska genom- föra peer review regelbundet. I vissa länder har parlamentet ställt krav på att en peer review ska genomföras med viss regelbundenhet.248 review av genomfördes av den brittiska och den finska revisionsmyndigheten. Britterna fokuserade i huvudsak sina insatser på den årliga revisionen, och valdes primärt med utgångspunkt i deras kunskap och erfarenhet av granskning i enlighet med . Den finska revisionsmyn- digheten fokuserade insatserna på effektivitetsrevisionen och valdes bl.a. på grund av språkkunskaper i svenska och ländernas liknande förvaltningsstruk- tur. Det innebar att kostnaderna för översättning av granskningsrapporter kunde begränsas, medan stora delar av den årliga revisionens dokumentation översattes till engelska. ansats var att tilldela de granskande myndigheterna ett brett uppdrag och inte enbart en kontroll av efterlevnaden av Issai. Även led- ningen och stödprocesserna, som är en viktig del i kvalitetsprocessen, granska- des. Granskningen gjordes i förhållande till standarder, svenska lagar och reg- ler samt ledningens beslut. Syftet var att peer review skulle utgöra en hävstång i olika förändringsprocesser inom organisationen, både under förberedelserna och när slutresultatet förelåg. Planeringen av peer review gjordes så att de dåvarande riksrevisorerna skulle få möjlighet att hantera resultatet under sin mandatperiod, och med hän- syn till granskningsverksamhetens arbetstoppar. Arbetet genomfördes huvudsakligen 2012–2013, bl.a. genom tre besök från de granskande myndigheterna. Slutrapporten överlämnades i december 2013.249 Resultatet av peer review redovisades för finansutskottet, konstitu- tionsutskottet och parlamentariska råd. arbetade med att analysera resultatet och påbörja arbetet med att vidta åtgärder utifrån de synpunkter som framkommit. Sedan genomfört peer review har olika modeller arbetats fram för att ge ytterligare stöd i samband med utvärdering och granskning av revisionsmyndigheter, t.ex. Framework. 5.5.5 Utvärdering av AES, 2007 och träffade 2007 en överenskommelse om områdesbevakning och stöd till granskningsverksamheten. 248Avsnittet bygger på underlag från , bl.a. After action review . 249Kostnaden för att genomföra peer review var ca . 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN överenskommelsen träffades även ett avtal med Företagsekonomiska institut- ionen, Akademin för ekonomistyrning i staten (AES), om en pilotstudie som innebar att samtliga 120 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen som publicerats fram till utgången av 2007 studerades och klassificerades uti- från ett analysschema. Analysen gjordes av en forskargrupp med erfarenhet från i huvudsak redovisning och revision inom finansiell ekonomi. I analysschemat delades granskningsrapporterna upp utifrån åtta typer av inriktning på effektivitetsrevision. Genom kartläggningen av granskningarna ville forskarna illustrera och klassificera hur svensk effektivitetsrevision ser ut och med ledning av gjorda iakttagelser ge vissa rekommendationer inför Riks- revisionens fortsatta arbete med att utveckla sin effektivitetsrevision. Studien syftade även till ett fortsatt forsknings- och utvecklingssamarbete inom ramen för överenskommelsen mellan universitet.250 Studien kom att ligga till grund för bedömning av effektivitetsrevisionens inriktning 2008. Enligt 3 § instruktionen ska det finnas ett vetenskapligt råd vid . Rådet ska bidra med råd i sakfrågor och frågor om metoder och metodutveck- ling. Ledamöternas uppdrag är också att ge synpunkter av mer principiell art på verksamhet utifrån bedömningar av genomförda gransk- ningar. Ledamöterna kan också lämna förslag på granskningar. Det vetenskap- liga rådet är även ett forum för diskussion om aktuella frågeställningar inom forskning och andra sammanhang, som har relevans för verk- samhet. Rådets sammansättning har varierat men inkluderat forskare och akademi- ker med lång erfarenhet inom bl.a. juridik, företagsekonomi, nationalekonomi och statsvetenskap. Det vetenskapliga rådet sammanträder normalt och disku- terar då bl.a. granskningsrapporternas kvalitet, uppföljningsrapporten, den år- liga rapporten samt effektivitetsrevisionens och den årliga revisionens inrikt- ning. hölls endast ett möte med rådet, beroende på de omständigheter som rådde vid myndigheten. genomfördes fyra möten med rådet. 5.7 Tillsyn och kvalitetssäkring enligt Intosai Issai innehåller vissa rekommendationer som kan anses avse tillsyn. I Issai 12 finns rekommendationer om hur en ska förfara för att vara en trovärdig 250 Akademin för ekonomistyrning i staten, Akademirapport 2008:1; – effek- tivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare, En studie av effektivitetsrevisioner 2003–2007. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN källa för oberoende och objektiv kunskap. Där framgår bl.a. att en åter- kommande bör utvärdera om olika intressenter uppfattar att organisationen är effektiv, bidrar till förbättring i offentlig sektor och om kommunikationen med revisionsobjekten är tillräcklig. Där framgår även att en bör utsätta sig för oberoende extern granskning, inklusive extern revision, av den egna verksam- heten. Rapporter om granskningarna bör också delges relevanta intressenter.251 Härutöver bör en regelbundet utsätta sin verksamhet för oberoende utvär- dering, t.ex. genom peer review.252 Issai 300 om principer för effektivitetsrevision anger i anslutning till prin- cipen om ”professional judgement and scepticism” bl.a. att det är angeläget att en revisor arbetar systematiskt, objektivt och under nödvändig tillsyn. När det gäller kvalitetssäkring innehåller Issai ytterligare reglering och Intosai har beslutat om en standard för kvalitetskontroll på nivån under Limadeklara- tionen, Quality control for SAIs (Issai 40). Standarden är baserad på ISQC1, en standard för kvalitetskontroll inom privat revision som tagits fram av Inter- nationella revisorsförbundet (Ifac), inom ramen för arbetet i International Au- diting and ().253 Issai 40 har till syfte att etablera ett övergripande regelverk för kvalitets- kontroll inom en revisionsmyndighet, vad gäller både finansiell revision och effektivitetsrevision samt annat arbete som genomförs. Den innehåller grund- läggande principer om att en ska etablera och upprätthålla riktlinjer och procedurer som garanterar kvalitet i allt arbete. I anslutning till varje princip ges även råd om hur principerna ska appliceras på arbetet. Av rekommendationer på den tredje nivån, t.ex. Fundamental Principles of Public Sector Auditing (Issai 100) framgår även att alla ska etablera och upprätthålla nödvändiga procedurer för god etik och kvalitetskontroll. Som ”organisational requirements” anges där bl.a. följande.254 Each should establish and maintain procedures for ethics and quality control on an organisational level that will provide it with reasonable as- surance that the and its personnel are complying with professional standards and the applicable ethical, legal and regulatory requirements. ISSAI 30 – Code of Ethics and ISSAI 40 – Quality Control for SAIs con- tain guidance in this regard. The existence of these procedures at level is a prerequisite for applying or developing national standards based on the Fundamental Auditing Principles. Varje granskning ska också enligt Issai 100 utföras i enlighet med profession- ella standarder för kvalitetskontroll. 251Princip 8.5, Issai 12. 252Princip 9.2, Issai 12. 253Se utredningens delbetänkande 2016/17:URF1 s. 76 f. 254Issai 100 p. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN Även om har en självständig ställning i granskningsverksam- heten är inte undantagen från de lagregler som gäller för andra myndigheter. Som myndighet under omfattas även av BEA-lagen, vilken bl.a. föreskriver att årsredovisning ska lämnas till . Genom finansutskottet granskas årsredovisningen på motsvarande sätt som andra myndigheters årsredovisningar, och ger ett omfattande underlag. I årsredovisningen redovisas bl.a. vilka aktiviteter och åtgärder som vidtagits vad gäller tillsyn och kvalitetssäkring av den årliga revisionen, respektive effektivitetsrevisionen. tar dessutom emot granskningsplanen och den årliga uppföljningsrapporten, och sammanträder utskottet även med en eller flera av riksrevisorerna. Utredningen har i kapitel 4 om och föreslagit att rollen för råd för utökas och förstärks genom att rådet även tar del av förhållanden som rör myndighetens organisation, som t.ex. personalpolitik, rekrytering och internrevisionens rapportering. Utred- ningen föreslår vidare att rådet ska ha en skyldighet att samråda med konstitu- tions- och finansutskotten samt kunna förlita sig på ett tjänstemannastöd från de båda utskottskanslierna. Utredningen gör bedömningen att med den redovisning som redan finns, och med den förstärkning av rådet som utredningen föreslår, bör få ett tillräckligt underlag för att bedöma verksamhet. När det gäller tillsynen av den årliga revisionen kan utredningen konstatera att den genomförs på motsvarande sätt som tillsyn av auktoriserade revisorer inom privat sektor, dvs. av FAR men på uppdrag av . Utformningen innebär att regeringens myndighet ansvarar för tillsynen över den verksamhet som bedrivs av en myndighet under . Utformningen kan ifrågasättas utifrån konstitutionell synpunkt, men utredningen anser att det bör få ankomma på riksrevisorerna att väga behovet av auktoriserade revisorer i verksamheten mot det principiella problem som onekligen finns. Härutöver genomförs ett omfattande kvalitetsarbete på för att säkerställa den årliga revisionens kvalitet, bl.a. genom Årlig Revision (KÅR). Effektivitetsrevision är inte föremål för extern tillsyn. vidtar emellertid omfattande åtgärder för att kvalitetssäkra effektivitetsrevisionen och bl.a. hämtar man in synpunkter från externa forskare på revisionens arbete. En omfattande extern och kollegial utvärdering av den revisionella verk- samheten har dessutom skett , genom en peer review 2013. En sådan sakkunnig utvärdering tar stora resurser i anspråk, inte minst hos den granskade myndigheten. ger utvärderingen såväl som dess uppdragsgivare värdefull kunskap om såväl eventuella brister som möjliga förbättringar. En sådan oberoende utvärdering av verksamheten bör därför genomföras med vissa inte alltför långa tidsintervaller. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN Utredningen kan konstatera att ett omfattande arbete genomförs på Riksre- visionen för att säkerställa en god tillsyn och kvalitetssäkring av den revision- Detta är givetvis mycket positivt. Utredningen gör bedömningen att även bör kunna ta initiativ till utvärdering av verksamhet, på motsvarande sätt som finansutskottets utvärderingar av den svenska penningpolitiken. utskottet har beställt en extern och oberoende utvärdering av penningpolitiken, och utvärderingen har skickats på remiss och varit föremål för intern utfrågning och debatt i kammaren. Utvärderingen av kan ske genom peer review av hela eller delar av verksamheten, men även andra former av utvärdering eller genomlys- ning kan vara tänkbara. Utvärderingen bör finansieras genom utskottens an- slag för revisionsliknande utredningar (se avsnitt 7.4.3). Beslutet om en sådan oberoende utvärdering av verksam- het bör fattas av finansutskottet, som därefter behandlar utvärderingen i ett utskottsbetänkande som blir föremål för debatt i kammaren. råd för bör dock kunna verka för att finansutskottet fattar beslut om oberoende utvärdering av verksamhet (jfr avsnitt 4.6.3). Härutöver har riksrevisorerna även fortsättningsvis möjlighet att på eget initiativ, inom ramen för de kvalitetssäkrande insatserna inom , besluta om en genomlysning av hela eller delar av verksamheten, t.ex. genom en peer review. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG 6 Effektivitetsrevisionens kvalitet och genomslag Utredningens förslag: Inom bör det anordnas ett semi- narium för att uppmärksamma och belysa iakttagelser vad gäller årlig revision och effektivitetsrevision. granskning ska, som en del av kontrollmakt, till- godose behov av underlag för debatt och beslut. I ett vidare per- spektiv förväntas granskningen även ge underlag för medborgarna och sam- hället i stort att bedöma i vilken grad statens medel används på ett effektivt sätt. Det är ett uppdrag som ställer höga krav på det revisionella innehållets relevans och kvalitet. Enligt utredningens direktiv ska effektivitetsrevisionens uppdrag, kvalitet och genomslag utredas. En del av detta är enligt direktiven att analysera hur beslut om effektivitetsrevisionens inriktning har genomförts av . Om det bedöms att genomslaget av effektivitetsrevisionens arbete behöver bli bättre bör utredningen överväga åtgärder för att öka genom- slaget. I detta kapitel behandlas frågor om effektivitetsrevisionens kvalitet och ge- nomslag. Bedömningen avseende granskningarnas kvalitet grundar sig på ti- den . granskningar omfattas ej, eftersom de inte har varit föremål för en samlad extern utvärdering eller bedömning. Kapitlet kompletteras av de rapporter som på utredningens uppdrag sam- manställts, och som bilagts betänkandet. Bilaga 1 behandlar och analyserar de uppföljningar s.k. cold review som genomförts avseende ef- fektivitetsrevision. Bilaga 2 behandlar och effektivitetsrevisionens genomslag. Bedömningen av kvalitet kan grundas dels på de särskilda kriterier som är kopplade till specifika uppdrag, dels på de kriterier som mer allmänt kan anses utgöra kvalitet i samband med utvärdering och utredning. En bedömning av kvaliteten hos effektivitetsrevision bör även ha sin utgångspunkt i Intosais riktlinjer. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG 6.2.1 Analys av effektivitetsrevisionens inriktning och kvalitet I den svenska debatten har uppfattningarna om vad som ska vara effektivitets- revisionens inriktning varit flera och varierat över tid.255 riksrevisionsutredning hade i uppdrag att följa upp de riktlinjer som formulerat för granskningsarbetet, men även att se om in- riktningen i den dåvarande revisionslagen var relevant. Med hänvisning till bl.a. en pilotstudie genomförd av en forskargrupp vid ()256 menade utredningen att granskningar i stor utsträck- ning låg vid sidan av ”traditionell effektivitetsrevision”257 och att granskning av regelefterlevnad dominerat effektivitetsrevisionen – 2007. hade i granskningen för lite utgått från väsentlighet och risk, och större uppmärksamhet borde enligt utredningen ägnas åt gransk- ningar av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse för statens budget.258 granskningar i väsentliga samhällsfrågor efterfrågades. Utredningens arbete resulterade i en ändrad lydelse av lagen om statlig re- vision. I lagen heter det att effektivitetsrevisionens inriktning ”huvudsakligen [ska] inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta”. Formuleringen har utgått från de riktlinjer som Intosai formulerat259 och som lyder: As carried out by SAIs, performance auditing is an independent, objective and reliable examination of whether government undertakings, systems, operations, programmes, activities or organisations are operating in ac- cordance with the principles of economy, efficiency and effectiveness and whether there is room for improvement. Båda beskrivningarna har samma inriktning, då begreppen hushållning, re- sursutnyttjande och måluppfyllelse är direkta översättningar av Intosais be- grepp (economy, efficiency, effectiveness). I ett försök att ytterligare återge in- nebörden av begreppet effectiveness, anger den svenska regleringen att gransk- ningen dessutom ska vara inriktad på samhällsnytta. har, så som framgår av kapitel 5, låtit genomföra uppfölj- ningar av effektivitetsrevisionens granskningar genom s.k. cold review.260 255Se t.ex. och Bringselius. 256Ytterligare information om studien återfinns i avsnitt 5.5.5. 257Som enligt utredningen manifesteras i granskning i enlighet med de tre E:na (hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta), 2008/09:URF3 s. 51. 2582008/09:URF3 s. 48 f, s. 51. 259Issai 300, Fundamental Principles of Performance Auditing, p. 260I bilaga 1 redovisas sammanställningen och analysen av de iakttagelser som Uppsalafors- karna framfört till med anledning av cold review. 6 EFFEKTIVITETSREVISIONENS KVALITET OCH GENOMSLAG Uppföljningarna har inneburit att en forskargrupp vid be- dömt granskningsrapporterna utifrån de kvalitetskriterier som vetenskapliga råd antagit.261 Enligt den sammanställning och analys av cold review som utredningen lå- tit genomföra, och som redovisas i bilaga 1, förändrades inriktningen på Riks- revisionens effektivitetsrevision efter 2010. Av sammanställningen framgår att det därefter blev relativt ovanligt med granskningar där det primära syftet var att studera regelefterlevnad.