rfr · H50WRFR8 · 2018-01-01 00:00:00 — Något som redan har sagts härifrån podiet – och som är en uppenbar aspekt av makrotillsynen – är att det krävs samverkan mellan flera olika myndigheter. Hur har då den samverkan fungerat? Som revisionsmyndighet har vi att försöka hitta bedömningsgrunder som vi utgår från. Det innebär alltså att en revision görs mot något slags normverk. Vi som revisorer ska inte vara normativa. I vanliga fall går det lätt att hitta denna typ av bedömningsgrund; man går till riksdagstrycket för att hitta vilka avsikter har haft med en reform. I detta fall har vi valt att använda Europeiska systemrisknämndens rekommendationer som bedömningsgrund. Det är inget självklart val, men vi tycker att vi kan berättiga det. Dessa rekommendationer är i och för sig inte rättsligt bindande, men har att antingen följa rekommendationerna eller förklara varför man inte följer dem. När det gäller samverkan mellan myndigheterna har vi förstås utgått från rent svenska regelverk om hur detta är tänkt att fungera. Vad har vi då kommit fram till? Ja, den viktigaste slutsatsen är att makrotillsynen på det hela taget har sjösatts på det sätt som det var tänkt. Man följer i alla väsentliga avseenden de rekommendationer somSystemrisknämnden har utfärdat. Det är viktigt att komma ihåg, för nu kommer jag bara att tala om de avvikelser som finns. Huvudslutsatsen är dock alltså att detta rullar på ungefär som det är tänkt och i enlighet med . Vad är det då för avvikelser vi har sett, och vad är det för rekommendationer vi lämnar som avser att bidra till en fortsatt ökad mognad inom ramen för makrotillsynen? Jo, vi lämnar några rekommendationer till regeringen och andra till . Vi vill inledningsvis uppmana regeringen att ytterligare förtydliga målet för makrotillsynen. Efter att ha gått igenom alla de styrdokument som finns – med start i beslutade mål men också i regleringsbrev, uppdraget såsom det är beskrivet i instruktion samt hur själv formulerar mål och uppdrag – tycker vi oss kunna se en viss oklarhet. I sin yttersta konsekvens kan denna oklarhet leda till en svårighet för Fi- nansinspektionen att avväga mål som har att göra med huruvida man helt ska fokusera på finansiell stabilitet eller också, som ett likvärdigt mål, titta på hur kreditmarknaderna fungerar och huruvida det finns anledning att ta in makroekonomiska obalanser. Den andra rekommendationen vi lämnar till regeringen har att göra med det som finansmarknadsministern just kommenterade, nämligen att regeringen inom ramen för samverkan ska lämna medgivande för de STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN DEN OFFENTLIGA UTFRÅGNINGEN åtgärder som föreslår att den ska vidta. Där har vi noterat – och det har noterats mycket även i debatt och medier – att regeringen bara har meddelat beslut och inte visat de underlag som finns och som regeringen har tagit fram innan den lämnat sitt medgivande. Här säger att man ska sträva mot transparens, och med tanke på att också brukar framhålla vikten av öppenhet menar vi att det finns ett värde i att även dessa analyser offentliggörs i samband med att man lämnar medgivande. Vad har vi då för rekommendationer till ? Jo, vi har gjort en iakttagelse. Det är så att förordar att man har så kallade mellanliggande mål. Det har vi inte i , utan i stället har vi ett system där man använder sårbarheter. Vi menar att man bör fundera på att införa mellanliggande mål eller ytterligare tydligt beskriva och motivera var- för man i stället använder sårbarheter som stöd för beslut om åtgärder. Den andra rekommendationen till har att göra med att ESRB förordar att det ska finnas ett ramverk för att man ska få en mer effektiv, transparent och förutsägbar makrotillsyn. Här menar vi att kan ta steg i riktning mot ett mer detaljerat ramverksdokument. stås bilder av hur man ska jobba med sårbarhet och instrument, men det är möjligt att utarbeta ett tydligare ramverk som därmed även ger omgivningen möjlighet att se hur man tänker använda åtgärder i samband med att olika sår- Slutligen har vi riktat en allmän rekommendation till alla myndigheter som samverkar på detta område. Vi har granskat hur samverkan fungerar bland an- nat i stabilitetsrådet, och vår huvudsakliga slutsats, baserat på de dokument som finns och på intervjuer, är att samverkan fungerar som det är tänkt. minst gäller det utbytet av information om hur man bedömer läget när det gäl- ler finansiell stabilitet. Detta system är ju sjösatt , precis som har beskrivits av finansmarknads- ministern, vilket innebär att regeringen ger sitt medgivande i samband med att vidtar vissa åtgärder. Men vi har ändå en iakttagelse som vi tycker att det finns anledning att uppmärksamma och som vi menar att myn- digheten har anledning att fundera vidare på. När det handlar om att samverka och diskutera vilka åtgärder som ska göras uppfattar vi att det finns en utvecklingspotential. Det har delvis att göra med de olika institutionella roller som deltagarna i stabilitetsrådet har och måste ha. Rådet leds av finansmarknadsministern, och finansmarknadsministern kan förstås inte binda regeringen i samband med diskussioner om olika åtgärder. Just för att makrotillsynen bara är en pusselbit av betydelse för att skapa finansiell stabilitet – det är en viktig pusselbit, men det är bara en – menar vi dock att det finns potential att förbättra samverkan och diskussionen om vilka instrument som ska vidtas och vad som behöver göras för att skapa förutsätt- ningar för finansiell stabilitet. Det ligger också i linje med vad ESRB rekom- STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN DEN OFFENTLIGA UTFRÅGNINGEN Avslutningsvis vill jag tacka för att jag fick chans att presentera huvuddragen i denna aktuella rapport. Vi har som sagt varit medvetna om att vi har granskat något som är under förändring, men vi tycker ändå att vi har hittat vissa saker som vi vill uppmärksamma myndigheterna, regeringen och på. De kan skapa förutsättningar för ytterligare utveckling och, ska vi säga, skapa ytterligare mognad i makrotillsynen. Ordföranden: ska nu ge de tidigare talarna möjlighet att kommentera frågor om just samverkan, inte minst med anledning av granskning. Jag börjar med att ge ordet till dem som framför allt har fått rekommendationer och annat, så vi börjar med Per och därefter . Sedan får även övriga två möjlighet att kommentera. Finansmarknadsminister (MP): Jag vill först och främst tacka riksrevisorn för en gedigen och välskriven granskning. Jag tycker att det är utmärkt att har vågat börja studera en boll som så att säga är i rullning; jag tycker att det är utmärkt att man tar tillfället i akt att analysera de steg som har tagits så här långt. Granskningen visar ju också att det finns anledning att fortsätta utveckla arbetet med makrotillsyn i , och det är en bedömning som regeringen delar. Jag tycker också att analysen är ett viktigt bidrag till den debatten. Jag vill även passa på att poängtera vikten av att vi har en bred politisk samsyn i dessa frågor och att ramverket står stabilt . Det är något vi har lyckats åstadkomma så här långt och som jag är angelägen om att kunna bibehålla även framåt. Det är alltså angeläget att eventuella förändringar i ramverket kan göras med bibehållen bred politisk samsyn. Detta är ett nytt politikområde, och därför är det fortfarande under utformning. Därför finns det möjlighet att, somRiksrevisionen också pekar på, stanna upp och dra lärdomar och se om det inte finns saker som kan göras på ett bättre sätt. Från regeringens sida är vi självklart öppna för den typen av utveckling. Flera steg har redan tagits, som riksrevisorn också pekade på. Vi har lagt fram en proposition som antogs av – även där i bred politisk enighet. Där bifölls propositionen om ytterligare verktyg för makrotillsyn, vilket ger ett tydligare lagutrymme för att ta fram förslag. Därmed stärker vi också beredskapen för att kunna införa åtgärder. Vi har tagit ytterligare ett steg i att utveckla och förtydliga arbetet med makrotillsyn, och det är att regeringen i regleringsbrevet till gav myndigheten i uppdrag att utveckla och redovisa metoder för att utvärdera makrotillsynen. Vi kommer att få en första avrapportering nu . Detta innebär att vi har vidtagit flera åtgärder i den riktning som riksrevisorn pekade ut i sina rekommendationer. När det gäller att förtydliga målet är det såklart någonting vi är beredda att göra. Vi ska dock konstatera att det finns svårigheter; när man gör denna typ av bedömningar är det alltid en avvägning STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN DEN OFFENTLIGA UTFRÅGNINGEN när det gäller åtgärder som ger en långsiktig stabilitet men ofta också har vissa effekter på ekonomin i närtid. Det finns vissa svårigheter med att fånga upp alla de eventualiteter, möjligheter och svåra avvägningar som kan uppkomma i det arbetet, men vi är självklart beredda att göra en sådan analys och se om det finns möjlighet att förtydliga – och göra det i samarbete med både myn- digheterna och övriga riksdagspartier. Riksrevisorn har också granskat processen inom inför beslutet om medgivande av makrotillsynsåtgärder. Det har varit ett gediget ar- bete där riksrevisorn har intervjuat tjänstemän och fått ta delav den bedömning som gjordes under beredningen av ärendet. Där kan jag konstatera att det är positivt att riksrevisorn bedömer att processen för regeringens medgivande har Det är viktigt att ta med sig. Däremot tar jag till mig de synpunkter som finns när det gäller transparens, och jag är öppen för att se över hur regeringen kan förbättra tydligheten i beslut Vi har sett att transparensen kan uppnås; vi hade en pressträff och en presskonferens där vi redogjorde för beslutet och svarade Jag har sagt ja till alla intervjuförfrågningar som har kommit, för att vara transparent även gentemot medierna om regeringens bedömning. Jag är här och redogör för regeringens bedömning, och jag kommer att träffa finansutskottet för att svara på alla frågor som finns om hur regeringen har gjort sitt analysarbete. Jag vill nog alltså säga att transpa- rensen har varit god även i detta fall, men självklart tar vi till oss synpunkten att det också skulle kunna behövas en skriftlig sammanfattning av regeringens Dock vill jag poängtera att jag är angelägen om att det inte ska leda till att vi glider ifrån ramverket som det är utformat. Det är viktigt att ha med sig att det är som är ansvarig makrotillsynsmyndighet och som har kompetensen och uppdraget att ta fram åtgärder. att göra en politisk avstämning och säga ja eller nej till det förslag Finansin- spektionen lägger fram. Skulle fokus hamna för mycket på regeringens be- dömning är risken att vi får en glidning bort från det ramverk vi ändå, i bred samsyn, har kommit överens om. Det är någonting jag vill undvika. Vi har anledning att återkomma till frågan. makrotillsynen kommer att utvecklas , inte minst på Europanivå. Jag är verkligen angelägen om att bibehålla den breda politiska samsyn som har funnits i frågan hur vi ska fatta beslut som rör makroekonomisk stabilitet i svensk ekonomi. , : Herr ordförande! Jag tackar för en bra ana- lys och utvärdering från . Det är självklart någonting vi väl- Detta kommer ganska tidigt; som också har konstaterats är den vik- tiga lagstiftningen om makrotillsyn ännu inte på plats, även om uppdraget kom Det är alltså definitivt så att ni och vi skjuter mot ett STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN DEN OFFENTLIGA UTFRÅGNINGEN träffade jag internationella kollegor i ett rundabordssamtal om makrotillsyn. Det var representanter från europeiska länder men också från andra länder med, och det var slående att detta är ett område under utveckling – liksom hur olika det ser ut i olika länder. De institutionella ramverken ser olika ut, och man kämpar med att få detta att fungera på bästa möjliga sätt. Därför är utvärderingen bra, men jag tror att den bedömningsgrund ni har valt – – möjligtvis har fått något för hög status i detta givet vad ni försöker uppnå. De kom till 2013, och då var kontracyklisk buffert i stort sett det makrotillsyn handlade om. handlar makrotillsyn om så mycket mer, inklusive skuldskyddstak och bolånetak. Om vi då tittar på några av rekommendationerna förordar mellanliggande mål, följt av indikatorer och dessutom en lista av möjliga instrument och deras olika egenskaper. Ett mål skulle till exempel kunna vara att minska eller förhindra alltför stor kredittillväxt och skuldsättningsgrad, och så skulle man ha ett antal olika indikatorer – det skulle kunna vara kreditskap eller någonting sådant. När ESRB gjorde sin granskning av oss, vilket de gjorde så sent som , med sina egna rekommendationer som bedömningsgrund kom man fram till att vi var – som det heter – fully compliant. Man gjorde alltså en delvis annan bedömning än . Man tittade på de sårbarhetsanalyser vi gör och konstaterade att de fyllde samma syfte, om än på ett lite annat sätt, och var nöjd med det. Jag tror att vi ska pröva att utveckla metoden framåt, men jag värjer mig lite för att göra detta för mekaniskt. Beslutssystemet kring den kontracykliska bufferten är just uppbyggt så; det finns ett antal indikatorer som är angivna. När jag talar med mina europeiska kollegor och när vi gör detta själva konstaterar vi snabbt att indikatorerna är väldigt svåra att använda, för de skiljer sig åt och har beräkningstekniska problem. Det brukar oftast landa i mer av en expertbedömning, vilket är helt okej enligt ramverket men ändå illustrerar att denna typ av indikatorinstrumentuppsättningar är svåra att tillämpa. Sedan är det också så att indikatorer tänker sig att världen ser ganska likartad ut. Ta hushållens skulder: De kan öka, och det kan vara oroväckande och utgöra en risk – något som vi har påpekat – men de kan också öka av helt naturliga skäl. De skulle till exempel kunna öka bara på grund av att det blir ombildningar från hyresrätter till bostadsrätter. Det kan måhända innebära risker på olika sätt, men det är självklart helt annorlunda än om det bara är drivet av husprisuppgångar och allmänt ökad skuldsättning. Det är bara en illustration. Det finns också en diskussion som är lite svår att tolka. Jag tolkar det framför allt som att vill att vi sammanställer detta tydligare i ett ramverksdokument så att det är lättare att följa vår analys. Där tror jag att vi kan göra mer. Det har dock även förekommit en liten diskussion om att vi inte gör tillräckliga analyser, och därför roade jag mig med att skriva ut de analyser vi har gjort. Det är i alla fall över hundra sidor av analys. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN DEN OFFENTLIGA UTFRÅGNINGEN Analyserna rör skuldkvotstak, alternativ till skuldkvotstak, bolånetak, rör- lig och fast ränta och olika kapitalkrav. Det är också en lång, tjock och väl- skriven – tycker jag själv – beslutspromemoria till det skärpta amorteringskra- vet och till tidigare åtgärder. Jag tycker alltså att vi har gjort en gedigen analys, men måhända kan den sammanställas på ett bättre sätt. Har vi ett otydligt mål? Är det så att vi håller på med stabiliseringspolitik? Jag sa redan i mitt anförande att vi inte håller på med konjunkturpolitik. är det så att många åtgärder vi gör kan ha makroekonomiska effekter. skärper kapitalkraven radikalt kommer det att påverka kredittillväxten på det ena eller det andra sättet, och det kan i sin tur ha vissa realekonomiska effekter. Är det stabiliseringspolitik? Nej, det är att bygga motståndskraft. På samma sätt tycker jag att vi ska se det vi gör på makrotillsynsområdet. Det kan ha stabiliseringspolitiska effekter även på kort sikt, men vårt syfte är inte att stabilisera konjunkturen över cyklerna utan att bygga motståndskraft för den allvarliga kris som i värsta fall kan komma. Vi gör alltså alltid saker med bäring på finansiell stabilitet, men vi har varit noga med att säga att den kopplingen ibland kan vara just i förlängningen. Vi ska inte ge sken av att det finns stora kreditrisker i hushållssektorn, för det har vi inte fog för att säga. Låt mig också säga någonting om relationen mellan FI och regeringen vad Vi ska identifiera risker, analysera och föreslå åtgärder – väga av och ana- Det gör vi. Sedan skickar vi förslaget till regeringen, som har att säga ja eller nej. Intressant är att regeringen alltså inte kan säga ja med tillägg, utan då får den säga nej. Det är så lagstiftningen ser ut. Jag tolkar det som att lag- stiftaren just har sett detta som ett ja eller nej. Det rör sig alltså inte om ett ”ja, men …”. Det innebär att regeringen har att göra en ytterligare beredning kopplat till att regeringen kan tänkas sitta inne med kunskaper som vi som myndighet kanske inte har. Jag kan tänka mig att det har att göra med att regeringen skulle kunna ha en annan syn på den samlade riskbedömningen. Det kan vara så att regeringen överväger andra åtgärder som skulle ha delvis samma syfte och därför tycker att det är bättre att säga nej och göra de åtgärderna i stället. Det skulle också kunna vara så, som finansmarknadsministern var inne på, att man i den analys man gör av effekterna på fördelning och tillväxt kommer fram till att de är så allvarliga eller anmärkningsvärda att man av det skälet gör en annan bedömning. Det är dock just den typen av tilläggsanalys man ska göra; jag tror att det vore olyckligt om resultatet av denna diskussion blev att man ska börja med ett blankt papper och göra hela analysen en gång till. det bättre att regeringen är makrotillsynsmyndighet. Jag noterar också, som finansmarknadsministern säger, att vi har fått ett uppdrag i vårt regleringsbrev att utreda och utvärdera makrotillsynen så här Det välkomnar jag förstås. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN DEN OFFENTLIGA UTFRÅGNINGEN , : Det är ju så att makrotillsynen och hur den fungerar är helt avgörande för hur vi ska kunna lyckas med vårt krishanteringsuppdrag. Granskning och ansvarsutkrävande är centralt, och därför välkomnar jag rapporten. Jag vill göra några observationer. Min första observation rör makrotillsynens mål. konstaterar otydligheter både i hur regeringen har formulerat målet för makrotillsyn och i hur har valt att uttolka det. har gjort tolkningen att det ingår i deras uppdrag att motverka finansiella obalanser även om de inte utgör något direkt hot mot den finansiella stabiliteten, och denna tolkning av makrotillsynens innehåll går längre än vad som är brukligt i många andra länder. Jag ser dock inte den motsättningen på samma sätt som gör. Att motverka hot tar tid, och åtgärder påverkar inte direkt. Obalanser kan bli hot, och det är väl bra om man motverkar ett hot? Det är nämligen ofta för sent att göra någonting åt det när hotet väl är ett faktum. Utan finansiell stabilitet har vi heller ingen ekonomisk stabilitet över huvud taget. Jag tycker alltså att det vore bra om det klargjordes tydligare att det är bra att ligga i framkant och motverka hot och risker. Det handlar omden långsiktighet somPer kommenterade. Makrotillsynen är ju, som flera har konstaterat, ett nytt policyområde. Formerna för hur verksamheten bör bedrivas är rörlig materia. I det avseendet finns det likheter mellan makrotillsynen och Riksgäldens resolutionsuppdrag. Det finns ingen grundmurad best practice att luta sig mot, och det är viktigt att ha det i åtanke när man utvärderar våra respektive verksamheter. har genomfört granskningen med ESRB som måttstock, och jag menar att det inte alls är givet att ESRB ska betraktas som facit i alla avseenden. Ett exempel är frågan om makrotillsynens praktiska tillämpning och hur det är möjligt att reducera detta till ett indikatorstyrt ramverk som bygger på enkla handlingsregler. Mitt intryck är att ESRB i högre grad än det förespråkar är en mekanisk ansats för hur makrotillsynen bör tilllämpas. Riksgälden har i detta fall ingen fast uppfattning om vad som är det mest lämpliga, utan det är nog bäst att bara konstatera att the jury is still out i frågan. Det hela påminner dock lite om debatten kring inflationsmålspolitiken när inflationsmålspolitiken var ung. Då fanns det en betydande övertro på enkla handlingsregler. Den kompletterades sedermera med avancerade modeller, och därefter adderade man olika indikatorer. Modellerna klarade nämligen inte ut alla förlopp, händelser och chocker. blev penningpolitiken mer flexibel. Den här övertron på handlingsregler och modeller inom penningpolitiken har diskuterats ganska grundligt just i detta utskott, så detta är en utveckling jag tror att man ska dra lärdom av. Sedan vill jag understryka vikten av samarbete mellan de stabilitetsvårdande myndigheterna, det vill säga mellan oss som sitter här. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN DEN OFFENTLIGA UTFRÅGNINGEN vis inom makrotillsynen, men det gäller inomalla policyområdensomär kopp- lade till finansiell stabilitet. Här har stabilitetsrådet en central roll, och jag vill säga att detta forum har fungerat väldigt väl. Det bör byggas vidare. Slutligen: Regeringen anmodas att inkomma med egna analyser, och på många sätt är det en självklarhet. Men, lite som är inne på: Syftet kan väl inte vara att regeringen ska överpröva sin myndighet? Då hade man ju lika gärna kunnat strunta i att delegera över huvud taget. Det är väl snarare så att regeringen ska komplettera om den sitter inne med information som Finans- inspektionen inte har. , : Att bygga ett indikatorstyrt regelverk är någonting jag tror är svårt; det kommer nog i slutändan att kräva ställningstaganden från vanliga människor och inte enbart matematik när det gäller att hantera detta. Man kan kommentera många olika saker i sammanhanget, men jag avstår från att göra det utan tänkte bara ta upp något som jag tror skulle lösa en del av de frågor som diskuteras. Min uppfattning är att det vore bättre om Finans- inspektionen självständigt fattade dessa beslut. Det skulle leda till bättre lång- siktighet och öka sannolikheten att besluten fattas . Därför är det någonting Ordföranden: Då ska vi gå vidare till ledamöternas frågor. Vi tar ett par frågor åt gången, i partiernas storleksordning, och sedan får den som är berörd eller Känner man sig väldigt angelägen får man naturligtvis Jag ska börja själv, och jag tar min utgångspunkt i samverkans- och samar- I det internationella perspektiv som har lyfts fram, inte minst av finansmarknadsministern, pågår mycket av detta arbete i EU menockså i andra Det jag skulle vilja att ni kort kommenterade eller be- skrev är hur arbetet inför eller i detta internationella arbete fungerar, så att vi har en bra, tydlig och väl underbyggd svensk position i de sammanhangen. i den här församlingen vet ju att vi sedan i väldigt stor utsträckning har att implementera det som har överenskommits på andra håll. Den andra frågan går till och Riksgälden lite mer specifikt. Båda myndigheterna har här redogjort för att man tycker att det är bra att ge- nomföra det skärpta amorteringskravet. Jag skulle dock vilja fråga vilka ytter- ligare makrotillsynsåtgärder eller verktyg man tycker bör skärpas eller intro- Den tredje frågan går till . Riksgälden påpekade i sin före- dragning att valet av penningpolitiskt verktyg, nämligen köpet av statsobliga- tioner, påverkar deras verksamhet negativt. naden blir helt enkelt sämre av detta, och det kan innebära en risk för Jag skulle vilja veta vilken hänsyn det är rimligt för att ta till det perspektivet och vilken analys av dessa risker har gjort. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN DEN OFFENTLIGA UTFRÅGNINGEN Jag vill slutligen vända mig till . upprepar väldigt ofta att det är bara pengar, riktiga pengar och riskvägda tillgångar, som spelar roll och att just bruttosoliditeten i det svenska banksystemet är för låg. Men konstaterade att motståndskraften är tillfredsställande, men då är det också riskviktat. Vad är det som gör att skulle ha fel? På vilket sätt har han fel? Vice ordföranden: Jag tackar för alla inlägg. Jag har bara en fråga, men jag tänkte först göra en liten inledning till den. Man kan konstatera att finansmarknaderna under de senaste nio tio åren verkligen har reglerats. På EU-nivå har regleringen varit enorm. Många av regleringarna har säkert haft ett mycket vällovligt syfte.