urf · H5A5URF2d2 · 2018-02-15 00:00:00 — -identifiera områden som kan vara aktuella för framtida revisionsinsatser -utgöra underlag för internt förbättringsarbete inom revisionsmyndigheten. Se sid. 1. 19 , Granskning, ansvar, lärande. var vid bokens tillkomst kanslichef vid finansutskottet. () en av de tre riksrevisorerna vid . sådan noterats av undertecknad. I och för sig kan detta inte förväntas. ningsrapporterna är ett komplement till årsredovisning och syftet är inte någon bred extern användning. Ett skäl till det begränsade externa genomslaget för uppföljningsrapport- erna kan vara att det inte görs några särskilda ansträngningar från Riksrevi- sionens sida att göra omvärlden uppmärksam på den. ringen bara av en enkel pressnotis på webbplats. 7.2 Kvalitativt kontra kvantitativt, olika mått på genomslag uppföljning görs i vad som kan benämnas kvalitativa termer. Resultatet av den enskilda granskningen redovisas i en beskrivande text där händelser (åtgärder och effekter) återges i kronologisk ordning så långt som det är möjligt. Det finns alltså inga specifika mått på en gransknings genomslag, utan detta får bedömas utifrån den löpande texten. I den avslutande kommentaren gör en bedömning av genomslaget, förbättringar och kvarstående problem. Denna bedömning görs också i kvalitativa termer och relativt försiktigt. Avsikten med uppföljningsrapporten är ju att det är läsaren (och i första hand finansutskott) som ska bedöma granskningarnas genomslag, inte . I vissa länder, till exempel och , redovisas uppföljningen av genomslag (impact) just i sådana termer som anges ovan.20 har avstått från att redovisa genomslaget med hjälp av mått som till exempel andelen genomförda rekommendationer och volymen sparade medel. I ett tidigt skede av utvecklingen av uppföljningen och uppföljningsrapporten togs dock kontakter med i syfte att ge i uppdrag att undersöka möjligheterna att redovisa genomslag med hjälp av denna typ av mått. Kontakterna ledde dock inte till att något sådant uppdrag lämnades.21 En eventuell fördel med sådana mått på genomslag kan vara att de ger stöd för en mer omsorgsfull formulering av en gransknings inriktning och av rekommendationerna. En nackdel med att formulera nyttan av revisionen i kronor och ören är naturligtvis att det är svårt att fastställa sådana belopp. Det är också resurskrävande att i uppföljningen fastställa beloppen. Kausaliteten är svår att fastställa och måtten kan leda till överdrivna försök att ”vinna hem” medel till statskassan. I länder där detta görs sker det i viss utsträckning via ”förhandlingar” mellan revisionen och de granskade. Det kan leda till överenskommelser där 20 report and accounts 2016-17, highlights och U.S Government accountability office, Performance and Accountability Report Fiscal Year 2016. 21 kom propåer från finansutskottet att borde redovisa kvaliteten i de genomförda granskningarna. Uppdraget till kom därför i stället att avse en så kallad cold review av granskningsrapporterna, som genomför . båda parter känner sig nöjda, snarare än att de belopp man kommer fram till är korrekta. Att räkna andelen genomförda rekommendationer är också svårt. Förutom de svårigheter som tidigare nämnts när det gäller att fastställa kausaliteten mellan rekommendationer och åtgärder/effekter kan måttet också leda till överdrivna försök att nå bra resultat. En fördel kan vara att måttet blir ett stöd för att formulera tydliga och genomförbara rekommendationer. 7.3 Mål för genomslag? och använder, som nämns ovan, distinkta mått i uppföljningen av genomslag. Man har också formulerat mål (targets) i samma termer. har inga explicita mål inriktade på genomslag. Det finns alltså inget mått som uppföljningsresultaten kan sättas i relation till. Det finns en omfattande diskussion om både fördelar och nackdelar med mål och om hur mål ska formuleras. har dock förklarat sig nöjt med den information som ges i uppföljningsrapporterna och har också förklarat att det anser att medverkar till en bättre statlig verksamhet. 7.4 Resursåtgång för uppföljningen De resurser som går åt för att genomföra uppföljningen och uppföljningsrapporten får betraktas som begränsade, även om en sådan slutsats innehåller en värdering. Totalt kostar en uppföljningsrapport ungefär en årsarbetskraft eller . Tiden delas ungefär lika mellan rent uppföljningsarbete utfört av granskningsorganisationen å ena sidan och administration och framställning av uppföljningsrapport å den andra sidan. Besparingsåtgärder har redan genomförts i form av att den så kallade basuppföljning 1 slopades.22 års rapport redovisades endast djup uppföljning och så kallad basuppföljning 2, som alltså blev den enda basuppföljningen.23 Basuppföljningen omfattade före förändringen cirka 50 granskningsrapporter och halverades . utökades den djupa uppföljningen från 10 till 15 granskningsrapporter. Den besparing som åstadkoms blev troligen marginell. Framför allt minskade administrationen runt uppföljningen. utökades den djupa uppföljningen till 20 granskningsrapporter. Den besparing som eventuellt åstadkoms 2014 torde därmed i stort sett vara ”uppäten”. Den mest näraliggande besparing som relativt enkelt kan göras torde vara att låta även den kvarvarande basuppföljningen utgå. Det bör dock noteras att en sådan förändring får till konsekvens att den djupa uppföljningen då inte har någon tidigare gjord basuppföljning som stöd utan får, så att säga, börja från början. Det innebär alltså att besparingen i viss mån äts upp. 22Basuppföljning 1 gjordes 1–1½ år efter att granskningarna publicerades. 23Basuppföljning 2 görs 2–2½ år efter granskningsrapporternas publicering. 7.5 Organisering av uppföljningsarbetet är uppföljningsarbetet organiserat så att ett sekretariat bestående av två personer ansvarar för genomförandet. Sekretariatet har haft olika organisatorisk hemvist. Fram låg det vid enheten för planering och kvalitet (PKE) som fungerade som stab till den dåvarande granskningschefsfunktionen. flyttades sekretariatet från granskningsverksamheten till stabsenheten för verksamhetsstöd, numera riksrevisorernas stab. Oavsett de olika organisatoriska omständigheter som rått har uppföljningen genomförts på likartat sätt. I övrigt består ”uppföljningsorganisationen” av de revisorer som av enhetscheferna utses att genomföra det egentliga uppföljningsarbetet (se ovan, kapitel 4). Uppföljarna ”lånas in” till stabsenheten, som alltså finansierar uppföljningen. Genom detta sätt att organisera uppföljningen engageras ett relativt stort antal revisorer i uppföljningsarbetet. Revisorerna har också att planera in uppföljningen i förhållande till andra uppgifter (i allmänhet granskningsarbete). Ett alternativt sätt att organisera uppföljningen kan vara att ett mindre antal revisorer gör ett större antal uppföljningar per person (och kanske befrias från andra uppgifter). 7.6 Uppföljningen av den årliga revisionen Uppföljningsrapporten innehåller också viss information om den årliga revisionen. Informationen har begränsats till att avse endast modifierade revisionsberättelser. Dessa synliggör endast en obetydlig del av den nytta som den årliga revisionen gör när det gäller att förbättra den statliga verksamheten. De modifierade revisionsberättelserna är inte sällan triviala i den meningen att en för sent inkommen årsredovisning med automatik medför en sådan. En inte obetydlig andel av de modifierade revisionsberättelserna avser just fall med för sent inkomna årsredovisningar. Vid de informella träffarna mellan finansutskottets kansli och har det framkommit att för del är omfattningen av uppföljningsinformationen om den årliga revisionen tillräcklig. 7.7 Reglering av uppföljningsrapporten, ökad formalitet i uppföljningsarbetet regleras inte i någon av de lagar som styr arbete. Som tidigare nämnts (kapitel 1) ansågs inte någon reglering behövas eftersom uppföljning är en handlingsregel som bland annat följer av god revisionssed. Den följer också av Intosais standarder för effektivitetsrevision. har arbetet med uppföljningen formaliserats på olika sätt. Framför allt gäller detta i relationerna med . följning avtalades informellt mellan granskningschef och förvaltningschefen i att uppföljningen ska anmälas genom ett informationsbrev till respektive departements expeditionschef.24 Därefter ska uppföljaren ta kontakt med expeditionschefen innan kontakter tas med den som fungerat som kontaktperson i granskningen. Om denna person inte längre finns tillgänglig ska expeditionschefen tillfrågas om ny kontaktperson. När det gäller övriga granskade organisationer ska uppföljningen introduceras via e-post till den tidigare kontaktpersonen för granskningen med kopia till myndighetschefen. Finns inte den tidigare kontaktpersonen kvar sänds förfrågan om ny kontaktperson till myndighetschefen. Formaliteten har också ökat bland annat genom att de organisationer som berörs av uppföljningen allt oftare begär att få faktagranska utkast till de uppföljningspromemorior som uppföljarna upprättar. Reaktionerna på uppföljningen kan tolkas som att de tidigare granskade organisationerna känner sig ”granskade en gång till”, trots revisionens försäkran om att uppföljningsinformationen ska användas till att bedöma och inte till att ställa organisationerna till ansvar för att de inte gjort tillräckligt. Den ökande formaliteten i arbetet med uppföljningen kan i sig motivera en reglering av uppföljningsrapporten, med tydliga skrivningar om syftet med den. Kontakter med de tidigare granskade skulle kunna underlättas om uppföljningen var en instruktionsenlig uppgift för Riksrevisionen.25 Bland annat skulle en reglering kunna innebära ett starkare stöd för uppföljarna när det gäller att efterfråga nödvändig information. En reglering skulle också kunna medföra en starkare ställning internt för uppföljningsarbetet i konkurrensen med det ordinarie granskningsarbetet. 7.8 När bör uppföljning ske? genomförs djup uppföljning fyra till efter att en granskning har publicerats. I allmänhet har en rad åtgärder vidtagits med anledning av granskningsrapporterna och åtminstone vissa förbättringar i de granskade verksamheterna kan skönjas. är dock uppföljningen ”för tidigt ute” för att en slutlig bild av genomslaget ska kunna ges. Det gäller till exempel när granskningar leder till översyn av lagstiftning. Som nämnts tidigare (fotnot 3 sidan 4) kommer också Uppföljningsrapport att innehålla granskningar som är yngre än fyra till beroende på relativt låg produktion de år som urvalsramen omfattar. Frågan om när uppföljning ska genomföras kan alltså ställas. Den hittillsvarande ordningen har dock inte kommenterats i några negativa ordalag, och uppdragsgivaren förefaller nöjd. 24Skälet var att uppföljarnas ”informella” uppdykande i orsakade viss irritation. 25Parentetiskt kan nämnas att uppföljningsrapporten i det interna språkbruket räknas som (eller åtminstone har räknats som) instruktionsenlig, tillsammans med årsredovisningen och den årliga rapporten. Effektivitetsrevision – förväntningar och identitet EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Stor nationell frihet att utforma effektivitetsrevisionen.................. Begränsad forskning och diskussion.............................................. Tveksamt om effektivitetsrevision är en profession....................... Bedrivs på olika håll....................................................................... En språklig fråga och något ytterligare .......................................... Den svenska effektivitetsrevisionens framväxt......................................... Tudelad under två sekel....................................................................... Några svenska särdrag......................................................................... Begränsad forskning om effektivitetsrevisionen....................................... Vad forskas det om?............................................................................ Hur kan detta förklaras? Är detta ett problem?........................................................................... Analyser av statens verksamhet – olika syften med olika Tillförlitlighet i förhållande till olika syften................................... En andra nivå ................................................................................. Generaliserbarhet i förhållande till olika syften............................. Teorianknytning i förhållande till olika syften............................... Relationens karaktär – oberoende eller involverad.............................. En sammanfattande bild................................................................. Effektivitetsrevisionens roll och syfte....................................................... Innebörden av ansvar och ansvarsutkrävande.............................. Ansvarsperspektivet i revision ..................................................... Kunskapslinjen rymmer flera strategier (eller sublinjer).............. Motsättningen mellan lärande och kontroll.................................. Betydelsen av oberoendet.................................................................. Oberoende och förtroende............................................................ Riksrevisorernas syn på uppdraget ......................................................... Granskningsplanerna 2004–2008: Skapa förutsättningar för Granskningsplanerna 2009–2010: Början på en Granskningsplanerna 2011/12 – 2014/15: Främjare av Granskningsplanerna 2015/16 och 2016/17: Den främsta BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET Valet av vad som ska granskas.......................................................... 6.2.2 Mindre kända problem................................................................. 7 Avgörande frågor för effektivitetsrevisionen.......................................... Vad är effektivitetsrevisionens särart?............................................... Kan olika syften förenas?............................................................. Raison d´être och andra effekter – ett sätt att förena olika Vem är effektivitetsrevisionens uppdragsgivare?.............................. Oberoendet i ett parlamentariskt system ...................................... Relationen till medborgarna......................................................... Underlag för vems ansvarsutkrävande?............................................. Vilket förhållande har effektivitetsrevisionen till politiken? Bedömningskriterier förutsätter inte mål...................................... De tre E-na; economy, efficiency, effectiveness.......................... Andra värden än de tre E:na......................................................... Vilka frågor kan ställas av effektivitetsrevisionen?........................... Frågorna ska avse ”verksamhet”.................................................. Frågorna ska kunna besvaras med tillförlitlighet ......................... Bör bedömningar av det som gjorts leda till rekommendationer?..... Finns en risk att effektivitetsrevisionen blir alltför insnävad?........... Fördelning av ansvar mellan regering och myndigheter.................... BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET antog resolutionen Promoting the efficiency, accountability, effectiveness and transparency of public administration by strengthening supreme audit institutions.1 Denna och en efterföljande resolution antagen av generalförsamlingen får ses som de mest auktoritativa uttalandena inom det internationella samfundet om vikten av en statlig revision.2 Generalförsamlingens resolutioner är en del i en process i vilken olika internationella sammanslutningar betonat att en oberoende statlig revision är en förutsättning för att enskilda stater ska kunna delta i olika processer, till exempel inom och olika internationella utvecklingsorgan. Dessa processer tar fasta både på existensen av vad som ibland beskrivs som vanlig revision och en mera utvidgad revision, som kan sägas täcka det som vi i talar om som effektivitetsrevision och som kan sägas motsvara den engelska benämningen performance audit. Kravet på att det finns en sådan utvidgad statlig revision är alltså starkt. Den exakta innebörden av dessa allmänna deklarationer är dock inte självklar; de kan tolkas och tolkas de facto på skiftande sätt. Det är därmed inte möjligt att genom studier av hur performance audit bedrivs i motsvarigheter (Supreme Audit Institutions, ) i olika länder finna någon gemensam syn på vad det innebär att bedriva performance audit. Redan i den första jämförande studien, under ledning av Pollitt, av performance audit i fem olika nationella revisionsorgan urskiljer författarna fyra olika roller ”for performance auditors; as judges/magistrates, as public accountants, as researchers/scientists, or as management consultant/improvers”.3 Pollitt menar att de undersökta nationella revisionsorganen hade valt att placera sig i olika positioner i förhållande till dessa tänkbara roller. I senare studier, där olika nationella revisionsorgans performance audit jämförts, framträder väsentliga skillnader i normer och metoder men också i en rad andra avseenden.4 I olika dokument i samband med tillkomst, i liksom i material från och dess föregångare framkommer att denna pluralism i synen på effektivitetsrevisionen präglat även den svenska diskussionen. Vad det innebär att bedriva effektivitetsrevision, på vilket sätt den kan bidra till att förbättra statens verksamhet, dess roll i förhållande till uppdragsgivare och de som granskas, vad den kan och bör granska och vilka krav som kan ställas på effektivitetsrevisionens analyser är frågor på vilka självklara svar inte ges, varken i den svenska eller internationella diskussionen. 1 A/RES/66/209. 2 A/RES/69/228. 3 Pollitt 1999, s. 210. 4 Bland annat och 2011, Put och Lonsdale 2011. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET denna promemoria syftar till att ge slutgiltiga svar på denna typ av frågor. det följande görs dock ett försök att klargöra innebörden av olika tänkbara synsätt på effektivitetsrevisionen, vad de får för praktiska konsekvenser och i vilken utsträckning de står i konflikt med varandra eller om de tvärtom kan Syftet är alltså inte att hävda ett visst synsätts överläg- senhet framför andra synsätt. Syftet är att öppna för en fördjupad diskussion om vilka faktorer som är viktiga vid en diskussion om den svenska effektivi- I det följande kapitlet (2) av denna promemoria beskrivs summariskt några utmärkande drag i den svenska effektivitetsrevisionens utveckling fram till I kapitel 3 beskrivs inriktningen och omfattningen av den forskning som finns om effektivitetsrevision, vilken kommer att användas i de följande ka- Därefter, i kapitel 4, diskuteras de syften olika former av analys och utvärdering, med statlig verksamhet som objekt, kan ha. hur syftet med dessa olika analyser påverkar vilka frågor som kan ställas, valet av metoder och så vidare. Med detta som grund förs därefter (kapitel 5) en diskussion om vad som särskiljer effektivitetsrevision från en rad andra former av analys och kontroll som kan uppfattas som likartade i den meningen att även de har statlig verksamhet som objekt. I denna diskussion presenteras I kapitel 6 beskrivs hur ledning sett på centrala inriktningsfrågor alltsedan 2003. I det avslutande kapitlet (7) lyfts fram ett an- tal frågor av betydelse för effektivitetsrevisionens framtida utveckling och som därmed förtjänar att uppmärksammas i diskussionen om den framtida Allra först ska dock några saker kort påpekas, trots att vissa av dem senare kommer att behandlas mera utförligt. 1.1.1 Stor nationell frihet att utforma effektivitetsrevisionen Det första påpekandet är att det inte finns något som kan ses som en bindande internationell reglering om hur effektivitetsrevisionen ska bedrivas. De krav som ställs på den statliga revisionen kan sägas ligga på en övergripande nivå. Nyckelord som accountability (ansvarsutkrävande) och transparency (transparens) nämns i FN:s resolutioner, men effektivitetsrevision kan utformas inom mycket breda latituder så länge den kan sägas vara ”independent of the audited entite and […] protected against outside influences”.5 Olika vägledande dokument från Intosai (stitutions) är också skrivna för att möjliggöra olika inriktningar av effektivitetsrevision. 5 A/RES/69/228. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET 1.1.2 Begränsad forskning och diskussion Att vikten av statlig revision och effektivitetsrevision betonas betyder inte att vi därmed har en omfattande kunskap om effektivitetsrevision. Även om ett sådant påstående är vanskligt är dock skillnaderna påtagliga mellan effektivitetsrevision och till exempel utvärdering och många andra inslag i det demokratiska statsskicket. Olika litteraturöversikter indikerar att det handlar om några dussin artiklar och böcker, högst något hundratal, som specifikt behandlar effektivitetsrevision snarare än hundratals eller tusentals.6 I den tämligen färska genomgången av Performance audit literature av Tremblay and Malsch beskrivs forskningsläget. Overall, results suggest that there exist significant differences in how researchers define and approach the concept of performance auditing. From political perspectives to more technical definitions, performance auditing appears as a socially constructed and unstable object of knowledge. Secondly, field studies offer a description of auditors’ practices that tend to differ significantly from official prescriptions and guidelines. […] Third, there are contrasting findings and analysis on the impact of performance auditing. Some researchers see performance auditing, in a rather negative light, as inherently complicit in protecting political structures, while others highlight the critical role of performance auditing in modernizing and transforming public sector’s efficiency. Despite all this insightful research, most surprising is perhaps how is known about performance auditing. Research on this topic remains fragmented and is far from constituting a robust and coherent body of knowledge.7 Åtminstone ett par möjliga förklaringar till denna brist på forskning ter sig rimliga. En förklaring är att vad effektivitetsrevision har uppfattats vara har berott på det omgivande institutionella sammanhanget. Det gör att forskning om effektivitetsrevision oftast har kommit att handla om vad som faktiskt utförs i de olika revisionsorganen som säger sig bedriva effektivitetsrevision. Det betyder att det som belyses i forskning om effektivitetsrevision är vilka metoder som används, vilka saker som tas upp av effektivitetsrevisionen, hur resultaten av effektivitetsrevision används och liknade ting. Det som forskningen däremot påtagligt sällan behandlar är frågor om effektivitetsrevisionens roll och hur den påverkas av andra inslag i det politiska och konstitutionella systemet.8 En annan tänkbar förklaring är att det helt enkelt inte funnits något särskilt behov att precisera vad effektivitetsrevision är. kunde effektivitetsrevisionen i länder som , , och även ses som en pådrivande kraft för att få till stånd en mera omfattande utvärdering av statliga verksamheter och kanske också bidra med (goda) exempel på hur sådana kunde genomföras. Hur effektivitetsrevision mer precist förhöll sig till annan utvärdering fanns det inte så mycket anledning att fundera över. Som senare kommer att utvecklas kan det hävdas att situationen härvidlag har förändrats. 6 Tremblay och Malsch 2015, Eurosai 2016. 7 Tremblay och Malsch 2015, s. 4. 8 Furubo, 2011, s. 23 - 25. BILAGA 3 EFFEKTIVITETSREVISION – FÖRVÄNTNINGAR OCH IDENTITET 1.1.3 Tveksamt om effektivitetsrevision är en profession Ordet profession används på olika sätt. I forskningen om professioner har olika försök gjorts att mera precist ringa in vad en profession är. Det finns ingen anledning att här gå närmare in på olika uppfattningar inom detta forskningsområde.