urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — När det gäller suppleanternas tjänstgöring framgår av 12 kap. 10 § RO att en frånva- rande ledamots plats i ett organ intas av en suppleant som hör till samma par- tigrupp, om inte annat är föreskrivet. Om detta inte kan ske, har suppleanterna företräde i den ordning som de har valts eller, om valet har skett med gemen- sam lista, i den ordning som de har förts upp på listan. Ett nytt val av det nuvarande parlamentariska råd kommer, om inget annat föreskrivs, att äga rum efter riksdagsvalet , troligen . Den lagstiftning som följer av de ovan beskrivna förslagen om ändring av rådets namn och sammansättning samt ordningen för val av rådet m.m. föreslås träda i kraft . Den föreslagna lagstiftningen skulle sannolikt innebära att väljer råd för och att valet ska gälla fr.o.m. . Frågan är då om övergången till råd för Riks- revisionen kräver några övergångsbestämmelser. 219 m.fl., inledande kommentaren till 12 kap. RO. parlamentariska råd tillkom genom ändringar i riksdags- ordningen som trädde i kraft . Det fanns inga övergångsbe- stämmelser till lagändringarna.220 valde kammaren leda- Valet gällde enligt kammarens protokoll från valet till dess att ett nytt val förrättats under början av nästa valperiod.221 Den valdes ledamöter i parlamentariska råd samt ordförande och vice ordförande i parlamentariska Dessa val gällde fr.o.m. till dess att ett nytt val förrät- tats under början av nästa valperiod.222 Tydligen ansågs det alltså att styrelsen upphörde i och med att reglerna för den slopades, och att mandaten för de valda styrelseledamöterna också upphörde i och med detta. Den ordning som tillämpades när parlamentariska råd till- kom bör också kunna tillämpas vid den nu föreslagna övergången till riksda- gens råd för . Det krävs alltså inte några övergångsbestämmel- Utredningens genomgång har gjort klart att det har en betydande uppgift att fylla och att detta bör komma till utförligare uttryck i lag. För att ytterligare tydliggöra rådets ställning bör enligt utredningen dess namn ändras. Utredningen föreslår att namnet i fortsättningen ska vara ”riks- dagens råd för ”. I instruktionen för kan rådet alltefter sammanhanget omtalas endast som rådet. Rådets anknytning till Riks- revisionen framgår ändå fullt klart av regleringens placering i lagen med in- struktion för . Bytet av namn medför i sig inte några längre gå- ende konsekvenser, såsom i fråga om ansvaret för allmänna handlingar eller riksrevisorernas konstitutionella ställning och självständighet. råd för ska bestå av en riksdagsledamot från varje partigrupp samt lika många suppleanter. Ledamöter och suppleanter i rådet ska väljas av efter förslag från och fi- nansutskottet. Det är bland dessa utskotts ledamöter och suppleanter som le- damöterna i rådet ska utses. Ett särskilt tjänstemannastöd för utövandet av rådets funktioner bör knytas till berörda utskottskanslier i , dvs. och finans- utskottet. Det kan visserligen knappast behöva föreskrivas genom lag att ledamöterna av rådet ska hålla partigrupper och utskott underrättade om förhål- landena vid . Med hänsyn till de särskilda roller som tilldelats och finansutskottet i relation till bör det emellertid i den reglering av rådets verksamhet som ges i instruktionen för 2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301, bet. 2010/11:KU2, rskr. 2010/11:25, SFS 2010:1417. 221 Kammarens protokoll . 222 Kammarens protokoll . särskilt föreskrivas att det finns en samrådsskyldighet i förhål- lande till dessa utskott. Samrådsskyldighetens närmare innebörd bör utformas i dialog mellan rå- det, och finansutskottet. Den bör i vart fall innefatta att rådet söker samråd när principiellt viktiga frågor, t.ex. myndighetens organi- sation och granskningsverksamhetens inriktning eller kvalitet, aktualiseras i rådet. Rådet bör regelbundet, genom sina ledamöter, informera respektive ut- skott om sin verksamhet och sin bild av förhållandena vid . En genom lag anvisad möjlighet till samråd med i fråga om organisatoriska och andra närliggande frågor bör därtill införas för riksrevisorerna på ett likartat sätt som för ombudsmän. Beredningen av anslaget för på statens budget bör tillsam- mans med vissa därmed sammanhängande frågor föras över till konstitutions- utskottet. Vilka utgiftsområden som statens utgifter ska hänföras till framgår av till- läggsbestämmelse 9.5.3 RO. Där föreskrivs också att beslut om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. En ändring på det sätt som utredningen nu föreslår kan alltså bli aktuell genom att god- känner den i samband med behandlingen av den ekonomiska vårpropositionen 2019. 5 Tillsyn och kvalitetssäkring av och revisionen Utredningens förslag: bör ges finansiella möjligheter att ta ini- tiativ till oberoende utvärdering och kvalitetssäkring av verk- samhet. Beslut om utvärdering av verksamhet bör fattas av finans- utskottet, men även råd för bör kunna verka för ett sådant initiativ. Enligt utredningens direktiv ska frågor om tillsyn av och av den årliga revisionen samt effektivitetsrevisionen behandlas. Utredningen ska överväga om tillsynen av revisionen bör förändras och i så fall på vilket sätt samt på vems uppdrag tillsynen genomförs. Enligt direktiven kan en möjlighet vara att en privat revisor granskar ett antal enskilda revisionsuppdrag. En an- nan möjlighet är att genomföra s.k. peer review av effektivitetsrevisionen. Tillsyn och kvalitetssäkring är inte detsamma, även om tydliga definitioner saknas. Enligt (SOU 2004:100) är tillsyn granskning som genomförs med stöd av lag och som ger tillsynsmyndigheten en möjlighet att besluta om någon form av ingripande. Tillsyn innebär att verksamheten be- döms utifrån ett befintligt regelverk. Kvalitetssäkring är ett systematiskt kva- litetsarbete som säkrar kvaliteten på verksamheten. Bedömningen görs utifrån organisationens egna formulerade krav, vilka även kan omfatta nationella och internationella standarder, krav som annan utrednings- och utvärderingsverk- samhet beaktar m.m. Myndigheten liksom den årliga revisionen är föremål för tillsyn, till skillnad från effektivitetsrevisionen. Effektivitetsrevisionen på kvalitetssäkras emellertid för att säkerställa kvalitet och måluppfyllelse i verksamheten, och det är myndigheten själv som vidtar kvali- tetssäkrande insatser. Även årliga revision är föremål för kvalitetssäkrande insatser. I avsnittet redovisas den tillsyn och de kvalitetssäkrande insatser som ge- nomförs inom årlig revision och effektivitetsrevision. Även internationella verksamhet följs upp och redovisas för , men detta lämnas utanför redovisningen nedan.223 223 Den internationella verksamheten lämnar bl.a. en resultatrapport till riksda- gen som beskriver resultatet av myndighetens internationella samarbetsprojekt. Rapporten kompletterar årsredovisningen genom att mer i detalj redogöra för hur insatserna bidrar till 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN 5.2 Tillsyn över myndigheten är som nämnts en myndighet under och inte en del av den statliga förvaltningsorganisationen under regeringen. roll som huvudman är något mindre tydlig än regeringens, och en föreställning som förefaller ha funnits är att inte heller ska vara föremål för någon styrning från . Riksrevisorernas oberoende har anförts som skäl för att kontakterna mellan företrädare för och bör vara återhållsamma.224 Men som tidigare konstaterats är inte undantagen från de regelverk som gäller för myndigheter, även om enligt rege- ringsformen har en självständig ställning i granskningsverksamheten. Riksre- visionen ska följa den lagstiftning som gäller för myndigheter t.ex. förvalt- ningslagen (1986:223) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. står även under tillsyn av JO.225 Som myndighet under riksda- gen omfattas även av BEA-lagen, vilket bl.a. innebär att Riks- revisionen ska redovisa sina mål för verksamheten och de resultat som upp- nåtts. I dessa delar har ett ansvar för att revidera verksamhet (19 § instruktionen). 5.2.1 Årsredovisningen och den årliga rapporten Enligt BEA-lagen ska årsredovisning lämnas till . Årsredovisningen, som överlämnas som en redogörelse från till , beslutas av riksrevisorn med administrativt ansvar, enligt 4 a § instruktionen. Enligt 12 § lagen om statlig revision ska även överlämna en årlig rapport till , där effektivitetsrevisionens och den årliga revi- sionens viktigaste iakttagelser redovisas. Den årliga rapporten be- slutas av riksrevisorerna gemensamt och överlämnas till under vå- ren. Den årliga rapporten ger tillsammans med granskningsplanen en samman- hållen redovisning av granskningsverksamhet. granskar årsredovisningen och den årliga rapporten. finansutskott svarar för att revision sker av , enligt 19 § in- struktionen, men den praktiska revisionen genomförs av en upphandlad revis- ionsbyrå. Revisionsbyrån överlämnar en revisionsberättelse till finansutskottet med eventuella iakttagelser, som ligger till grund för finansutskottets uttalan- den i betänkandet om årsredovisning. Betänkandet färdig- ställs , och i samband med beredningen av ärendet kan riks- dagen ta olika initiativ och enskilda ledamöter väcka motioner. att nå målen för utvecklingssamarbete. Rapporten baseras på externa utvär- deringar eller egna bedömningar av resultatet i verksamheten. Se Resultat av internationella utvecklingssamarbete –2014. 224Axberger 2016, s. 69. 2252016/17:URF1 s. 98. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN I betänkandet över årsredovisning kommenteras den eko- Utskottet har även uttalat sig om verksamhet, där viss ledning om uppdragsgivarens syn på myndighetens verk- samhet och resultat lämnats. Till stöd för uttalandet har utskottet även årliga uppfölj- ningsrapport (URA). I uppföljningsrapporten redovisas effekterna av ett antal granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen, och av de modifierade re- visionsberättelserna inom årlig revision. 5.2.2 Den årliga uppföljningsrapporten (URA) En sammanställning i form av en uppföljningsrapport har genomförts , då finansutskottet efterfrågade en redovisning av det slaget. Inledningsvis omfattade uppföljningen av effektivitetsrevisionen en djup uppföljning av ca 15 äldre effektivitetsrevisionsrapporter, samt en mer över- siktlig uppföljning av en motsvarande mängd nyare rapporter. Efter syn- punkter från finansutskottet omfattar uppföljningen nu fler djupa uppfölj- ningar. uppföljningsrapport innehåller 20 djupa uppföljningar av granskningsrapporter och 21 mer översiktliga uppföljningar. Inom årlig revision granskar 240 myndigheters och vissa organisationers årsredovisningar. Den övervägande delen av årsredovisning- arna bedöms i alla väsentliga avseenden vara rättvisande, men om så inte är fallet, exempelvis på grund av att en felaktighet konstaterats eller information saknas, skrivs en modifierad revisionsberättelse. För lämnade 14 revisionsberättelser med ett modifierat uttalande. I uppföljningsrapporten redovisar vilka åtgärder som vid- tagits av myndigheter eller organisationer med anledning av revisionens kri- tik.226 Ytterligare information om arbetet med uppföljningsrapporten och dess re- sultat redovisas i avsnitt 6.3.1 och i bilaga 2. Internrevision är en oberoende, objektiv säkrings- och rådgivningsverksamhet med uppgift att stödja myndigheter i deras arbete för att systematiskt och struk- turerat värdera och öka effektiviteten i riskhanteringen, styrningen och kon- trollen, samt i ledningsprocesserna.227 Internrevision hos myndigheter under regleras i BEA-lagen. Re- gleringen av internrevisionen i myndigheter under motsvarar i stort regleringen för internrevision av myndigheter under regeringen, men det finns skillnader. En sådan skillnad är att det inte finns krav på en anställd intern- revisionschef i en myndighet under . 227 International Professional Practice Framework (IPPF) 2013. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN Internrevisionen i privata bolag rapporterar till bolagets styrelse och led- ning, vilket regleras i aktiebolagslagen (2005:551). Internrevision i myndig- heter under regeringen regleras i internrevisionsförordningen (2006:1228), där det bl.a. framgår att resultatet av revisionen rapporteras till styrelsen, och i de fall då en sådan inte finns, till chefen för myndigheten. Av 18 § instruktionen framgår att omfattas av bestämmel- serna om internrevision och intern styrning och kontroll i BEA-lagen. Av ar- betsordningen framgår att internrevisionen rapporterar till riksrevisorn med administrativt ansvar. De tre riksrevisorerna beslutar om riktlinjer och revi- sionsplan för internrevisionen samt om åtgärder med anledning av internrevi- sionens iakttagelser och rekommendationer.228 internrevision upphandlas av , tillsammans med revisionen av och Det bolag som ansvarade för internrevision hade för att genomföra uppdraget.230 omfattade uppdraget eftersom detta inkluderade vissa granskningar till följd av utredningen om förändringsarbete m.m. 2015. Uppdragets omfattning kan jämföras med tidsåtgången för internrevision för Riksdagsförvalt- ningen () och för JO (). Tidsåtgången för att genom- föra en god internrevision varierar emellertid stort beroende på verksamhetens storlek och komplexitet.231 232 5.3 Tillsyn över myndighetens verksamhet 5.3.1 Den årliga revisionen Enligt 2 och 3 §§ revisorslagen (2001:883) utövar tillsyn över godkända och auktoriserade revisorer. I tillsynen av revisorerna under- söks bl.a. kvaliteten i revisorns och revisionsbolagens verksamhet. Kvalitets- kontrollen innebär att kvalitetsmodellen i den organisation som revisorn ver- kar inom undersöks. tillsynsansvar inkluderar även de auktoriserade re- visorer som arbetar på , vilket innebär att kva- litetsmodell för den årliga revisionen kontrolleras. 2284 kap. 6 § Arbetsordning för , beslutad . 229Detta bygger på en frivillig överenskommelse. Myndigheten kan upphandla internrevi- sionen själv. 230Axberger, s. 64. 231Enligt uppgift från internrevision. 232Riksbanken omfattas inte av BEA-lagen. Ekonomiadministrativa bestämmelser för Riks- banken framgår av riksbankslagen. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN tillsynsansvar innebär att den ska se till att samtliga re- visorer och revisionsbyråer kvalitetskontrolleras i enlighet med kraven i revi- sorslagen, och när det gäller s.k. företag av allmänt intresse233 i enlighet med EU:s revisorsförordning.234 I förordningen (1995:665) om revisorer preciseras åliggandet. Av 20 § framgår bl.a. att den periodiskt återkommande kvalitetskontrollen ska inne- fatta en granskning av ett lämpligt urval revisionshandlingar och att minst föl- jande ska bedömas vid kontrollen: 1.hur tillämpliga revisionsstandarder följs, med beaktande av arten och om- fattningen av den verksamhet som revisionsklienterna bedriver 2.hur kraven på revisorers och registrerade revisionsbolags opartiskhet och självständighet tillämpas 3.omfattningen av och kvaliteten på de resurser som har lagts ned på revis- ionsuppdragen 5.det interna kvalitetssäkringsarbetet, om kontrollen avser ett registrerat re- visionsbolag. Kontrollen omfattar kvalitetsmodellen i den organisation som revisorn verkar inom, vilket leder till att en del av kontrollen är riktad mot organisationens kvalitetssäkringssystem, kvalitetskontrollens utformning och efterlevnaden av etiska standarder på en övergripande nivå. Även branschorganisationen utför löpande kvalitetskontroller av sina medlemmar. och har därför i samarbete genomfört kvalitetskontroller. Fördelningen av vilka revisorer och revisions- byråer som ska kontrolleras av vilken organisation innebär att Revisorsin- spektionens kvalitetskontroller omfattar alla revisorer som har revisionsupp- drag i företag av allmänt intresse samt revisorer och revisionsbyråer som inte är medlemmar i . FAR har ansvaret för kvalitetskontrollen av sina med- lemmar. FAR genomför, på uppdrag av , en kon- troll av kvalitetssystemet för de byråer eller organisationer som har auktorise- rade revisorer. I allt väsentligt innebär samarbetet att förlitar sig på de kvalitetskontroller som FAR utför av sina medlemmar, men kontrollen kvalitetssäkras genom att stickprovsvis granskar ett antal av FAR:s genomförda kontroller. 233Definitionen av ett företag av allmänt intresse är företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, banker och kreditmarknadsföretag, vissa värde- pappersbolag och försäkringsföretag, utom sådana som omfattas av vissa undantag enligt försäkringsrörelselagen. Dessa företag är skyldiga att följa vissa särskilda regler när det gäller revisionen av företaget. 234Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 537/2014 av om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse och om upphä- vande av kommissionens beslut /909/EG (EUT L 158, 27.5.2014). 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN Tillsynen över den årliga revisionen på Den årliga revisionen på ska bedrivas i enlighet med god re- visionssed, och i stort sett med samma innehåll som den privata revisionen (5 § lagen om statlig revision). I ett inriktningsbeslut235 för granskningsverk- samheten har riksrevisorerna beslutat att Issai ska tillämpas inom den årliga revisionen. Det innebär att Issai 40, Quality control for , ska tillämpas i organisationen. Issai 40 hänvisar till International Standard on Quality Con- trol 1 (ISQC1), dvs. motsvarande standard för kvalitetssäkring som inom pri- vat revision. arbetade ca 120 revisorer med årlig revision på Riksrevi- sionen. Utav dessa var 15 auktoriserade revisorer, vilka därmed är föremål för tillsynsansvar. De flesta av de auktoriserade reviso- rerna på är medlemmar i , vilket innebär att FAR kontrol- lerar revisorerna och om lever upp till den beslutade kvaliteten och kvalitetssäkerhetsmodellen. Kontrollen innebär inte att FAR följer upp samtliga auktoriserade revisorer som arbetar på , utan FAR väljer ut ett antal revisorer som har varit föremål för intern kvalitetskontroll, oavsett om revisorerna är auktorise- rade eller inte. Målet är att kontrollera systemet och det är genom kontrollen av efterlevnaden av kvalitetsmodellen som de auktoriserade revisorerna tillsy- nas. Flertalet av de årliga revisorerna vid är emellertid inte auk- toriserade revisorer utan deltar, eller har deltagit, i ett internt utbildningspro- gram som anordnas av . Utbildningsprogrammet leder fram till en möjlighet att genomföra ett skriftligt prov, på motsvarande sätt som reviso- rer inom privat sektor, men med inriktningen revision av offentlig verksamhet. Provet anordnas av i samarbete med och motsvarar i stora delar provverksamheten för revision i privat verksamhet, men är anpassat till revision av offentlig verksamhet. prov le- der inte till att revisorn blir en revisor som utövar tillsyn över, och det finns inte heller någon formell certifiering av revisorer på Riks- revisionen. Sammanfattningsvis kan konstateras att de auktoriserade revisorerna på är föremål för en tillsyn som ansvarar för, men som genomförs av FAR. Upplägget bygger på en uppgörelse mellan ledningarna på dåvarande (numera ) och ledningen för . Kontrollen innebär att FAR följer upp ef- terlevnaden av den beslutade kvalitetsmodellen och därigenom tillsynas de auktoriserade revisorerna. De årliga revisorer som genomgått utbildning och revisorsprov är inte föremål för en extern tillsyn eller kontroll, men kvalitetsmodellen som följs upp av FAR är gemensam för hela den årliga revisionen vid . 235 beslut, dnr 30-2014-1274. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN Undantaget från revisorslagens bestämmelser om anställning I revisorslagen (2001:883) föreskrivs, när det gäller tillåtna verksamhetsfor- mer för en revisor (dvs. godkänd eller auktoriserad revisor enligt revisorsla- gens definition) som huvudregel att revisionsverksamheten endast får utövas som enskild näringsidkare eller i ett annat revisionsföretag (8 § revisorslagen). När det gäller revisorers anställning föreskrivs vidare i 12 § första stycket samma lag att en revisor får vara anställd endast hos ett revisionsföretag236 eller, under vissa särskilt angivna förutsättningar, hos ett annat bolag (s.k. ägarbolag). Om det finns särskilda skäl får bevilja un- dantag från detta anställningskrav, även kallat anställningsförbudet (12 § andra stycket revisorslagen). Ett s.k. anställningsförbud har med en i huvudsak lik- nande utformning varit författningsreglerat sedan auktorisationen av och till- synen över revisorer togs över av staten i början av 1970-talet.237 Regleringen har motiverats med behovet av att skydda revisorernas oberoende.238 prövar frågan om undantag från det s.k. anställnings- förbudet i varje enskilt fall. Varje auktoriserad revisor som blir anställd vid måste därför ansöka hos om undantag för att få behålla sin auktorisation. I sin praxis på detta område har Revisors- inspektionen uttalat att den verksamhet som bedriver är sam- hällsviktig och ligger nära sådan verksamhet som utövas av de företag i vilka en revisor får vara anställd. Särskilda skäl finns därför enligt inspektionen för att bevilja undantag för anställning vid Riksrevisionen.239 Möjligheten för revisorer i att få undantag från det s.k. an- ställningsförbudet, med fortsatt tillsynsansvar från , är av betydelse för möjlighet att rekrytera auktoriserade revisorer. Eftersom det saknas regler för tillsyn och kontroll av effektivitetsrevision är inte den delen av verksamhet föremål för tillsyn. Inte heller de medarbetare som genomför effektivitetsrevisionen är föremål för tillsyn. 236Ett revisionsföretag är enligt revisorslagens definition antingen en revisor som utövar re- visionsverksamhet som enskild näringsidkare, ett enkelt bolag med annan revisor, ett han- delsbolag eller ett aktiebolag som en revisor utövar revisionsverksamhet i eller ett företag som av en behörig myndighet i en annan stat inom EES än har godkänts att utföra lagstadgad revision. 1973:26 och den upphävda förordningen (1973:221) om auktorisation och god- kännande av revisorer. Revisorer hade tidigare auktoriserats av handelskamrarna, vilka också utformat liknande anställningsförbud. Det kan noteras att regeringen proposition föreslog att man helt skulle slopa anställningsförbudet. ansåg dock att för- budet borde behållas men med en viss ”uppmjukning” i form av införandet av en dispens- möjlighet. Utskottet anmärkte att ett intresse som skulle kunna tala för att slopa anställnings- förbudet var att auktoriserade revisorer då skulle kunna ha anställning i offentlig tjänst. Ut- skottet ansåg dock inte att detta intresse vägde tungt. Det var enligt utskottet ”knappast tids- enligt att införa en ordning som kan få till ett av sina mer påtagliga resultat att ett antal tjäns- temän hos statliga myndigheter samt hos banker, försäkringsbolag, industriföretag etc. till skillnad från nu blir berättigade till en titel som anger viss yrkeskompetens”. 239Se t.ex. beslut i ärende med dnr 2016-1031. 5 TILLSYN OCH KVALITETSSÄKRING AV OCH REVISIONEN Kvalitetssäkring av effektivitetsrevisionen utgör därför en central och viktig del för att säkra verksamhetens kvalitet och måluppfyllelse. 5.4 Kvalitetssäkring av verksamhet Vid finns en utvecklad kvalitetssäkring som sker på initiativ av myndigheten utifrån internationella riktlinjer samt övrig vägledning och praxis på området. 5.4.1 Den årliga revisionen Den årliga revisionen överlämnar en revisionsberättelse till den granskade myndigheten. Revisionsberättelsen bygger på utförd granskning och in- samling av revisionsbevis. Härutöver kan även en revisionsrapport lämnas till myndigheten, men det förekommer oftast i situationer när en modifierad re- visionsberättelse eller en revisionsberättelse med upplysning lämnas. Alla re- visionsrapporter faktagranskas av den granskade myndigheten samt internt på . Den interna kvalitetssäkringsfunktionen på , Årlig Revision (KÅR), består av erfarna ansvariga revisorer samt juridisk ex- pertis.