rfr · H50WRFR16 · 2018-01-01 00:00:00 — Det framhålls av att det var nödvändigt att ta hänsyn till den betydande trafikleden som i sin tur ligger intill det gamla byggnadsminnesskyddade posthuset.271 Det hade kanske gått att luta något, men hur mycket som skulle ha varit möjligt att uppnå kan inte uttala sig om, men betonar att det är en mycket trång passage för alla funktioner.272 Att ändra golvnivån i glashallen hade inneburit en nivåskillnad i förhållande till den befintliga stationen som gjort hela upplägget för glashallen tveksamt. Ingrepp i den gamla stationen var mycket känsligt och föremål för en lång diskussion. samordnade planeringen av stationens övre del med ägaren . I dessa diskussioner berördes inte frågan om vatteninträngning i stationen.273 samordnare i anger att han inte deltog i någon diskussion om risken för höga vågor.274 framhåller att det kommer att ta väldigt innan havsnivåhöjning uppnås, men det förhåller sig annorlunda med höjda vattennivåer på grund av stormar.275 Det kan räcka med kombinationer av lågtryck 267Trafikverket, drift och underhåll, intervju . Det har inte gått att följa upp denna information ytterligare. 268Trafikverket, , intervju . är ett maxvärde och innebär att tåget kan börja rulla självmant. bedömde att det kunde accepteras eftersom det bara var fråga om persontåg som passerar. , , e-brev . 270Trafikverket, , e-brev . 271Avståndet mellan och de utbyggda rulltrapporna är knappt . Av- ståndet till gatan är kort. 272Trafikverket, , e-brev . 273Trafikverket, , e-brev . 274Trafikverket, , e-brev . 275Det har historiskt sett förekommit ett par extrema väderhändelser. Den s.k. Backafloden innebar en temporär höjning av havsnivån med på grund av ett lågtryck ute på . En annan extrem händelse är julstormen 1902. Det finns vittnesmål om att stormen orsakade stora skador, bl.a. att järnvägen mellan och förstördes (, 2016, s. 11). och högtryck och andra väderförhållanden i området. ”Man kan undra över att ingen varningsklocka ringde; inte minst med tanke på det lågt belägna Uppgången ligger nära havet.”276 menar att hade kunnat göra annorlunda även om tunneln ligger där den Ett par platser skulle ha kunnat byggas upp på lite olika nivåer, och ramper skulle ha kunnat anläggas samt skydd runt räddningsschakt. kostat i slutskedet av projektet att lägga till detta, men om man betänker hur mycket hela projektet kostade skulle det ha varit en mindre summa.”277 Effekter av ytvatteninträngning i Vilken risk det skulle utgöra mot om ytvatten skulle tränga in i tunneln beror, enligt , helt och hållet på mängden vatten. förs att spår i klarar av att stå under vatten , men om nivån stiger riskeras känslig utrustning som finns i tvär- Tunnelns lutning gör också att vattnet kommer samlas vid lågpunk- terna, och om vattenintrånget är långvarigt kommer det troligen att stiga över Om vatten rinner in vid plats kommer det troligen att ta sig ned via rulltrappshus och angreppsvägar. Viss utrustning kommer då att ganska omgående förstöras. Vatten som rinner in i angreppsschakt vid väg kommer att tränga ned i tvärtunnel, och vid stora mängder vatten riskeras utrustning där.278 ’Risken är inte att köra tågen genom tunneln, lite vatten på spåren är inga Men inget tåg får stanna och ta på eller släppa av passagerare på om vi har stängt en av utrymningsvägarna.’ Om stora mängder havsvatten rinner ner på perrongerna och spår i nedre så blir av- ’Blir det den typen av storm är jag övertygad om att vår driftledning tar beslutet att stänga tunneln’.279 Forskare framhåller att påståendet att spår skulle klara att stå under vatten gäl- ler enbart stommen och räler. Eventuella spårväxlar med elektriska installa- tioner och eventuell signalutrustning tar även skada eller förstörs, särskilt vid inträngande saltvatten.280 Det fanns en särskild planeringsgrupp som diskuterade och planerade Citytun- nelns säkerhet och räddning. I denna grupp ingick ett flertal aktörer, bl.a. från En av deltagarna framhåller att det var ett bra säkerhetstänkande i utifrån själva tunnelanläggningen, dvs. gjordes utifrån vilka skador som kan hanteras och vilka skador som inte får uppstå (en översvämning i skulle innebära egendomsskador, me- dan andra risker, t.ex. brand, skulle kunna innebära dödsfall). pens arbete fokuserade därför på brandfrågorna. har ett bra skydd 276 , , intervju . 277 , , intervju . 278 , drift och underhåll, e-brev . 279 , Stormfloder kan lamslå tågtrafiken, . 280 , KTH, e-brev . för ”liv och hälsa”. I planeringsgruppen fanns det dock inte något fokus på tunneln i ett större perspektiv.281 3.2.5 Klimatförändring som en del i planering och verksamhet och andra aktörer framhåller att frågan om klimatförändringar och behov av anpassningar till dessa inte fanns i början av Citytunnelprocessen. Inte ens det transportpolitiska målet fanns vid den tidpunkten.282 anger att myndigheten inte genomförde några konsultinsatser för Ci- tytunnelprojektet som avsåg klimatanpassning; det efterfrågades inte.283 pekar, i likhet med andra aktörer, på att klimat- och klimatanpassningsfrågan har utvecklats mycket sedan slutet av 1990-talet.284 framhåller att klimatfrågan började få genomslag i staden . Ett av målen i stads översiktsplan 2000 var att minska påverkan på klimatet.285 När det gäller frågan om konsekvenser av klimatförändring aktualiserades de först i och med arbete med Dialog-PM 2008:2. Bakgrunden var IPCC:s fjärde rapport (2007). Men det hände inte så mycket förrän skyfallet i inträffade och, i ännu högre grad, efter skyfallet i 2014.286 I länsstyrelsernas arbete att granska fysisk planering har klimatförändringar varit i fokus alltsedan 2009. Det infördes en bestämmelse i dåvarande PBL att skulle pröva kommunens beslut att anta detaljplan eller områdesbestämmelse om det kunde befaras att beslutet innebar att ny bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn bl.a. till risken för översvämning och erosion.287 Till följd av förändringarna tog fram planeringsunderlaget Klimatanpassad vattenplanering 2012.288 Det framhålls att alla kustkommuner i är mycket medvetna om klimatförändringar. Sedan är det en annan fråga vilka ställningstaganden man vågar ta i sina översiktsplaner och detaljplaner då det också finns andra intressen att ta hänsyn till. har noterat att det har förekommit en del klimatrelaterade händelser som kostat mycket pengar för drabbade kommuner, vilket lett till insikten att man behöver genomföra åtgärder (ett exempel är kostnaden för skyfallet i ). Det har blivit tydligt att man tjänar på att förbereda sig.289 På miljö- 281Malmö stad, trygghets- och säkerhetsenheten, intervju . 282Trafikverket, , intervju . 283SMHI, intervju . 284SMHI, e-brev . 285Malmö stad, , intervju . 286Malmö stad, stadsbyggnadskontor, intervju . 28712 kap. § 1 (1987:10): ska pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att /- - -/ en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Lag (2009:530). 288Länsstyrelsen , enheten för samhällsplanering, intervju . 289Länsstyrelsen , miljöavdelningen, intervju . avdelningen dyker frågan om klimatförändringar upp i alla frågor som rör vat- ten (Hur ska man dimensionera dagvatten? Hur ska man skydda grundvatten? Långsamma planprocesser och ny information Frågan om klimatförändringar växte . och genomfördes studier och projekt under 2000- talet, dvs. parallellt med att projekterades och byggdes. utpekades flera risker för på grund av havsnivåhöjning och för- Redan i översiktsplanen 2000 hade infört regel om över havet för ny bebyggelse utifrån en framtida havsnivåhöj- initierade 2006 ett projekt ”med anledning av den intensi- fierade uppmärksamheten kring klimatförändringar” för att undersöka hur sti- gande havsnivåyta kan påverka den fysiska planeringen.291 En slutsats var att det är rimligt att välja ett värsta-scenario. Det framhålls att den tekniska infra- strukturen – väg, järnväg och hamnar – som är belägen utmed kusten påverkas negativt av stigande havsvattennivåer och grundvattennivåer. risk för översvämning, men även att markens stabilitet minskar.292 arbetade 2007–2008, med delta- gande från flera förvaltningar, med att ta fram förslag på hur en kommande havsnivåhöjning skulle kunna hanteras. I den ovan nämnda promemorian an- förs bl.a. att risken för att höga vågor och högvatten inträffar inte är given, men att den finns. Promemorian föreslog att man i planeringen bör räkna med en marginal för vågbildning.293 Som skydd mot över- svämningar föreslogs , murar och temporära skydd. ”Fördelen med tem- porära skydd är att de inte påverkar stadsbilden, men de förutsätter hög bered- skap eftersom situationer med högvatten ofta kommer med kort varsel.” När det gällde riksintressen lyftes bangården och fram som hotade ”Delar av järnvägen översvämmas vid höga vattenstånd.”294 Målet med den handbok om klimatanpassad vattenplanering 2012 som tog fram var att främja en samhällsplanering där vatten- aspekterna av klimatanpassning skulle utgöra en självklar del. att effekterna av tillfälliga vattenstånd är en betydelsefull faktor att ta hänsyn Effekterna av tillfälliga vattenstånd påverkas inte bara av vattennivån utan också av vinduppstuvning, våghöjd och våguppsköljning. För att skydda sig mot framtida högvattenstånd bedömdes det inte sannolikt att marknivån 3 me- ter skulle räcka som skydd i direkt anslutning till kusten. Adventsstormen som ett exempel. Det framkom att effek- terna av stormen var större än vad som förväntas vid de vattenstånd och vindar 290 , miljöavdelningen, intervju . 291 , Stigande havsnivå, 2008:5. 2007, och projektet blev länsövergripande. 292 Ibid. s. 15. 293 , Dialog-PM 2008:2, s. 7. Promemorian utgjorde ett fördjupningsdokument till översiktsplanen för . 294 Ibid. s. 19. som redovisades för stormen.295 I handboken listas några skyddsåtgärder mot översvämning, däribland vattentäta konstruktioner, system med , murar och andra barriärer kombinerat med pumpsystem och temporära barriärer såsom moduler, sandsäckar, plankor etc.296 Mot bakgrund av dessa studier ställdes frågan i denna uppföljning varför inte behovet av temporära skydd för hade uppmärksammats i projektets slutfas, om inte i byggnationen så åtminstone som en del i beredskapen inför invigningen. Det framkommer att ansvariga inte kan minnas att de hörde talas om arbetsgruppen inom eller rapporterna Dialog-PM och projekt.297 De svar som ges av övriga respondenter har ett antal återkommande teman, vilka refereras nedan: Det mesta var klart Det anförs att detaljerna kring utformningen löstes långt före byggstarten. Flera år före byggstarten projekterades detaljerna i utformningen och därefter togs upphandlingsunderlag fram för att kunna upphandla entreprenörer. Man arbetade igenom förutsättningarna väldigt tidigt i projektskedet och bedömde att hänsyn till en havsnivåhöjning skulle vara tillräcklig. Vid plats var ingångarna lagda på ca +3,över havsnivån. De gamla kajerna i Malmös inre hamn är lagda på höjden ca +2,över havet.298 pekar på att mark- och miljödomstolens deldom kom 2004, men allt underlag, alla planer och alla idéer kom långt . När man kom fram till förhandling hade man redan bestämt sig för alla nivåer. var ett ofantligt stort projekt, men samma fenomen kan noteras även i mycket enklare ärenden: Underlaget har tagits fram , och därefter är man inne i det man planerat.299 menar likaledes att det är ett inbyggt problem med stora projekt att för många förutsättningar låses för . Man måste hitta någon sorts modell för att vara flexiblare.300 Organisationer – stuprör och olika perspektiv En annan aspekt som framhålls är att det handlar om olika planeringsfunktioner som gör att man befinner sig i olika tidsperspektiv. befinner sig längre fram i tiden än andra förvaltningar, och på samma vis förhåller det sig sannolikt även inom (strategiavdelningen och de som arbetar konkret med vissa anläggningar). 295Länsstyrelsen , Stigande havsnivåer, 2012:8, s. 16. 297Trafikverket, , e-brev , , drift och underhåll, e-brev . 298Malmö stad, stadskontoret, intervju . 299Länsstyrelsen , miljöavdelningen, intervju . 300Malmö stad, , intervju . Det är heller inte säkert att ett dokument landar på rätt nivå i en organisation. Det finns en inbyggd problematik med flera nivåer och komplex planering. Den långsiktiga strategin tappas bort inför närliggande krav (t.ex. budgeten); man tappar bort helhetsperspektivet.301 påpekar att drevs av en helt egen organisation. De som arbetade i projektet fick inte alltid information från andra delar. Till det kommer att ansvarsförhållanden är komplicerade. Ofta är det så att frågorna inte har ställts på sin spets. Det händer något och någon kliver fram och får lösa frågorna. Men fram till dess att frågan ställs på sin spets så kliver ingen fram. När det gäller statliga och kommunala aktörers olika roller borde lagstiftningen vara mer stringent.302 Någon framhåller att det är lätt hänt att inte ta till sig ny information om man har kommit en bit på väg i ett projekt. Man arbetar i sina stuprör och tar inte del av vad en annan enhet eller avdelning arbetar med . I början av processen försöker man få med alla aspekter, men när man kommit en bit på väg blir det svårare att se.303 En annan faktor som gör att ny information går förlorad kan vara personalomsättning och byte av roller.304 Produktionsfokus kontra långsiktig planering Det anförs att det finns ett problem inbyggt i många projekt, nämligen att man fokuserar i projektskedet på att bygga anläggningen till den budget som man har. Det ska vara så billigt som möjligt. Men när man sparar i ett tidigt skede och i drift och underhåll kan händelser och andra aspekter leda till extra kostnader senare – kostnader som landar på andra ställen i samhället. ”Inte minst när vi talar om skyfall är det fråga om kostnader för att bygga om en existerande stad. Argumentet som ibland framförs är att det kommer så sällan; man tar hellre kostnaderna när det sker.”305 En faktor som framhålls är att i och därefter drivs sådana här stora infrastrukturprojekt av driftiga och starka projektledare som är produktionsinriktade. De har fokus på att projekten går framåt, att man håller tider och budget. Det kan saknas en motvikt som beaktar inte bara byggandet under driften, utan även frågor som rör underhåll, miljö m.m.306 framhåller att stormen inte har påverkat framtida tunnelprojekt – enskilda händelser påverkar inte sättet att arbeta – men att den har aktualiserat frågan om klimatförändringar. En översvämning kan leda till att vatten sipprar ned på rulltrappor med effekter på elektriska komponenter.307 301Malmö stad, , intervju . 302Malmö stad, trygghets- och säkerhetsenheten, intervju . 303Länsstyrelsen, enheten för samhällsplanering, intervju . 304Malmö stad, , intervju 305Malmö stad, , intervju . 306Björn , , intervju . 307Trafikverket, , intervju . En lärdom som framhålls av är att man inte tittade på kombinationseffekter. Om man går igenom utredningar kan man notera att man tittar på olika förlopp var för sig – nivåer i vattendrag, grundvattennivåer, översvämning osv. – men att man sällan kopplar ihop dem. På så vis missar man att ganska måttliga situationer kan leda till allvarliga konsekvenser.308 En lärdom var att riskerna med högvatten kom närmare i tiden än vad man trodde. Man måste ha väldigt stora kunskaper om väderfenomen för att kunna hantera det här. borde ha kunskaper att tillföra.309 Det framhålls att om man gör scenarier med kombinationer av vattennivåhöjning, vågrörelser och oväder borde man kunna beräkna de värsta risksituationerna. Lämplig detaljutformning av kajkanter och trappor mot vattnet kan även behöva ses över för olika platser.310 Krisberedskapssamordnare anför att man behöver fler smarta designlösningar i samhället, dvs. säkerhet som inte stör omgivningen utan som smälter in, exempelvis inbyggda översvämningsskydd som fungerar som sittplatser.311 anför att en lärdom handlar om förutsättningarna för sådana här stora infrastrukturprojekt. Det är inte alltid lagstiftning som är svaret på frågan, men i stora infrastrukturanläggningar som ska säkerställa samhällsviktiga funktioner kan man fundera på om inte staten borde gå in och stödja så att de alltid fungerar, även under svåra förhållanden inklusive påfrestningar pga. klimatförändringar. Riksintresset skulle kunna ha företräde framför den kommunala bestämmanderätten.312 framhåller att när det gäller stormen var bland de största bristerna att den lokala närvaron saknades från sida. fick inte respons under det akuta skedet. ”Vi hade bekymmer med diskussioner kring ansvar i det akuta skedet. Var det eller som skulle åtgärda? Det slutade med att klev fram.”313 3.3Projekterade tunnlar genom städer – och I denna del redovisas i vilken utsträckning och på vilket sätt två stora infrastruktursatsningar – en del av och av Ostlänken – med tunnlar genom städer har anpassats till klimatförändringar. Varbergstunneln är emellertid närmare byggnation än dragningen av Ostlänken genom med en tunnel under ström. 308Länsstyrelsen , enheten för samhällsplanering, intervju . 309Malmö stad, , intervju . 310Malmö stad, stadskontoret, intervju . 311Malmö stad, trygghets- och säkerhetsenheten, intervju . 312Malmö stad, trygghets- och säkerhetsenheten, intervju . 313Malmö stad, trygghets- och säkerhetsenheten, intervju . Bägge satsningarna tillhör de investeringar som namnges i förslaget till nationell plan. Enligt förslaget tilldelas ökade medel för att finansiera byggandet av Varbergstunneln. Kostnadsökningen beror till stor del av åtgärder för klimatanpassning.314 Objektet har en beräknad totalkostnad på 5 003miljoner kronor (prisnivå 2017-02) enligt förslag till nationell plan 2018– 2029 varav utgörs av sam- och medfinansiering.315 Enligt tidigare beräkning i nationell plan 2014–2025 skulle kostnaden ligga på (prisnivå 2013). Projektet ska enligt beräkningarna färdigställas –2025. I förslag till nationell plan 2018–2029 anges att Ostlänken betraktas som bundet eftersom det är långt gången i planeringsprocessen.316 Objektet har en beräknad kostnad (inklusive centralpassagen genom ) på för höghastighetsjärnväg . Objektet kan också kosta om hastigheten sänks till Det innebär en besparing på ca i prisnivå 2016-09.317 Ostlänken innebär första etappen i introduktionen av höghastighetståg i . Tågtrafiken på Västra och har ökat kraftigt och är både blandad och omfattande med mer än 100 tåg på alla sträckor. Under stora delar av dygnet finns därför ingen lågt belastad sträcka som kan återställa uppkomna störningar. I ett internationellt perspektiv är det inte ovanligt med mer än 100 tåg närmast storstäderna, men det som är unikt för Västra och är att alla delar har mer än 100 tåg . De stora trafikmängderna beror dels på mycket godstrafik, dels på att det går regional tågtrafik längs samtliga sträckor.318 Den blandade trafiken skapar dålig robusthet, vilket framför allt drabbar den långväga trafiken på Västra och . Allra sämst punktlighet har sträckan –/Köpenhamn.319 På järnvägen samsas godstrafik med regional- och fjärrtågstrafik, vilket skapar ett störningskänsligt tågsystem med konflikter om tåglägen och långa restider.320 En ny dubbelspårig höghastighetsjärnväg på sträckorna –och –ska därför anläggas. planerar för en successiv byggstart av Ostlänken –2021. Ostlänken beräknas vara färdig . 314Trafikverket , intervju . 315Trafikverket, Namngivna investeringar, s. 160. 317Trafikverket, yttrande över kompletterande underlag, , s. 24 f. 318Trafikverket, Utbyggnad befintliga stambanor, 2016:095, s. 10. Tågsystemet prioriteras i den årliga tilldelningen av tåglägen, men många trafikuppgifter och hög belastning gör det svårt att prioritera tågen (ibid). 320Trafikverket, Namngivna investeringar, s. 100. Både och ligger vid havet. ligger vid på . Många orter längs har ett utsatt läge, t.ex. . läge är mindre utsatt trots att staden ligger vid en liten bukt. Sannolikt beror det på att bukten inte ger kraftig lokal förstärkning av vattenstånd. Ett ytterligare skydd för staden är vågbrytarna som även bidrar till att minska vattenståndshöjning på grund av vågeffekter. Men även i är en tillkommande faktor för vattennivån hur höga vågorna blir och hur havet stuvar upp. framhåller att erfarenheter dock visar att höga vattenstånd vanligtvis blir värre i och som ligger längre in i bukter.321 Till skillnad från andra orter längs har inte någon å, flod eller älv som rinner igenom staden. De översvämningar som har förekommit har mer haft koppling till omfattande nederbörd än hög havsnivå, eller till en kombination av omfattande nederbörd och hög havsnivå. Det finns dock några lågt liggande lokala punkter inne i som kan översvämmas.322 En annan lokal förutsättning för är det sprickiga berget. Varbergsområdet präglas, som på flera andra håll längs , av bergplintar kringskurna av ofta djupa och långa sedimentfyllda dalgångar.323 ligger vid , längs med Ostkusten. Till skillnad från har ett stort vattenflöde genom staden då ström passerar igenom stadens centrala delar.324 MSB:s nya översyn enligt förordning om översvämningsrisker (2009:956) visar att tillhör bland de 25 mest utsatta orterna för översvämningsrisk. Staden har identifierats utifrån översvämningsrisken från ström. Samtliga fyra fokusområden påverkas av havet i , bl.a. berörs naturreservat, ett Natura 2000-område, miljöfarliga verksamheter, vattenskyddsområde, förorenade områden, hamn, distributionsbyggnader och fornlämningar.325 har dock, trots närheten till havet, inte samma risk för stormar som exempelvis , en annan översvämningskänslig ort. förklarar att det beror på att det är på som man ser de stora stormeffekterna, inte på . Effekter av kraftiga oväder beror dock även på lokala förhållanden.326 Ostlänken följer nuvarande norrifrån. Den nya stationen för Ostlänken och blir norr om nuvarande station i i ett lågt liggande verksamhetsområde.327 Markförhållanden är delvis svåra med lerlager och ytliga grundvattentäkter. 321Länsstyrelsen , , intervju . 322Varbergs kommun, intervju . 323Trafikverket, Miljökonsekvensbeskrivning, TRV 2015/15654. 324Motala ström rinner från ut i ; den är och har näst största avrinningsområde (har det största avrinningsområdet). 325Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Översyn av områden med betydande översvämningsrisk, MSB1152, 2018 s. 57 f. 326SMHI, intervju . 327SMHI, intervju . 3.3.2 Val av lösning för anläggning av ny järnväg Både i fallet med Varbergstunneln och med Ostlänkens dragning genom framgår det att kommunerna inte vill ha en lösning som gör att järnvägen blir en barriär i staden. Varbergstunneln – järnvägen i tunnel genom staden Varbergstunneln är ett stort järnvägsprojekt. Projektet innebär utbyggnad av järnvägen genom med dubbelspår, en tunnel samt en ny station och godsbangård. Målet med projektet är att utöka järnvägens kapacitet, öka trafiksäkerheten inne i genom att plankorsningar försvinner, förbättra miljön genom att den barriär- och bullerkälla som järnvägen utgjort i centrum och söderut mot försvinner samt att utveckla en centralt belägen station. Varbergstunneln kommer att skapa bättre pendlingsmöjligheter och möjliggör att godstransporter flyttar till järnvägen. Varbergstunneln är ett exempel på en bra lösning enligt en forskare då man genom tunneldragningen får bort skärmeffekten av järnvägen i staden, utan att man försämrar för trafikanterna. Tåget går genom stationen – på detta vis byggdes många stationer . Knutpunkten ger en uppfattning om hur det kommer att bli i Varberg.328 granskade miljökonsekvensbeskrivningen 2015 och fann att den i huvudsak uppfyllde kraven i 6 kap 7 § . Några punkter behövde dock ytterligare belysning för att få en mer komplett bild av riskerna i tunneln, däribland frågan om beredskap. efterfrågade att brand i godståg och persontåg borde utredas, med användning av värsta tänkbara scenario.329