urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — utgjordes av ett pressmeddelande från kommissionen med ett Under samrådet framkom att statsministern hade ett delvis annat un- Enligt anmälaren måste tillhandahållas tillräckligt un- derlag, som åtminstone motsvarar det som ministern utgår från, för att det ska vara möjligt för att granska och samråda med regeringen inför EU- I utredning i ärendet framgår av ett svar från Rege- ringskansliet att statsministern vid samrådet utgått från ett inofficiellt doku- ment innehållande tio punkter som den ansvarige kommissionären presenterat muntligt vid ett möte med utrikes- och migrationsministrarna innan samrådet med , och som utgjorde en senare version av de tio 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN punkterna än den som fanns i det pressmeddelande som tillhandahållits . Eftersom det var ett inofficiellt dokument, som inte utgjorde ett utkast till ett gemensamt uttalande från stats- och regeringscheferna, var det enligt rege- ringen inte aktuellt att samråda om det, och det överlämnades inte heller till . Det inofficiella dokumentet delgavs senare nämnden, och ett skriftligt samråd genomfördes om utkastet till ett gemensamt uttalande när detta inkommit till . I sitt ställningstagande konstaterade att riksdag och regeringhargemensamtintresseiattsamrådet inför ministerrådsmötenfunge- rar väl och ger goda möjligheter för regeringen att förankra sin förhandlings- linje och för att påverka regeringens agerande. Att eventuella oklar- heter under ett samråd ut är en angelägenhet för både och regeringen. Utskottet fann mot bakgrund av de omständigheter som rådde inte något skäl att rikta någon anmärkning mot regeringen för det tillämpade för- faringssättet. I två anmälningar begärdes granskning av om statsråd agerat i strid med det mandat som lämnat (bet. 2015/16:KU20 s. 106–120). I båda fal- len handlade det enligt anmälningarna om att en majoritet i upp- manat statsråden att vid ett rådsmöte, i anslutning till antagandet av rådsslut- satser, framföra följande ståndpunkt: Vi anser att [kultur- respektive idrotts-] frågor ligger inom och i fortsätt- ningen ska ligga inom den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå, så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande. Enligt anmälaren innebar inte ståndpunkten något hinder för regeringen att ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatserna, men att statsråden borde ha framfört och därmed ståndpunkt. Av utredning i ärendena framgår att de berörda statsråden inte framförde några invändningar vid samråden om utkasten till rådsslutsatser. Av ett svar från framgår vidare att ställde sig bakomde föreslagna rådsslutsatserna vid rådsmötet men att det inte framfördes något i samband med det. I den skriftliga återrapporten från rådsmötet saknas anteckning om att tillägget om den nationella kompetensen inte hade framförts. Isittställningstaganderedogjordekonstitutionsutskottetförsinuppfattning att nämndens ståndpunkt har innefattat dels inställningen att regeringen skulle ställa sig bakom antagandet av de föreslagna rådsslutsatserna, dels tillägget omdennationellakompetensen.Utskottetframhöllviktenavattenståndpunkt som förankrats i fullföljs fullt ut i rådet. Vidare påminde utskot- tet om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden om 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN ningsvis underströk att skälen för avvikelsen tydligt ska i enlighet med nämndens ställningstaganden. granskade ett liknande fall som även det rördeettavstatsrådenfrån2016årsgranskning(bet.2016/17:KU20s.53–63). I anmälan anfördes att statsrådet i strid med mandatet från inte betonade den nationella kompetensen över kulturpolitiken i samband med att återrapporten efter rådsmötet. fann det utom tvivel att framhållandet av den natio- att skulle ställa sig bakom rådsslutsatserna. Efter en upprepning av ställningstagande refererade förarbeten till dagens ställningstaganden genom beslut om betänkanden och också relateras till vad somframkommit i . rapporteringen i det granskade fallet var ofullständig. teras att en liknande brist i åliggandena gentemot och från statsrådets sida framkom vid granskning men att den nu grans- kade situationen inträffat förejusteringen av granskningsbetänkande. Underlåtenhet att samråda om ändrad ståndpunkt framförd vid infor- I två anmälningar begärdes granskning av om statsråd respektive statsmi- nistern underlåtit att samråda med om en ändrad svensk stånd- punkt (bet. 2015/16:KU20 s. 120–138). I båda fallen handlade det om att re- geringsföreträdare vid informella ministermöten och i intervjuer med svenska medier i anslutning till dessa möten gett uttryck för en ändrad ståndpunkt som enligt anmälningarna inte var förankrad i . I utredningen i de båda ärendena redovisar vissa ut- talanden i tidigare granskningar. I dessa har det bl.a. framhållits att regerings- medlemmar och regeringsföreträdare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som gett uttryck för. också framhållits att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskott och vid samråd med . gått från att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsatt att sådana ståndpunkter då åter förankras i . Vidare har framhållit att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN har förankrats i . Det är i det här fallet regeringens upp- gift att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med , t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem. I sammanhanget påminde konsti- tutionsutskottet om att i princip samma krav på förankring måste gälla när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer, oavsett om tankarna eller idéernaläggsframmuntligtelleriformav skriftligahandlingar,ochförskrift- liga handlingar oavsett deras beteckning. Isinaställningstagandenidebådaärendenaunderströkkonstitutionsutskot- tet som utgångspunkt att i princip samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen måste gälla oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. I det ena ärendet (bet. 2015/16:KU20 s. 120–130) ansågs statsrådet genom sina uttalanden i samband med det informella mötet ha gett uttryck för en ståndpunktsomintevarilinjemedvad somförankratsiEU-nämnden,ochför detta inte kunna undgå kritik. Idetandraärendet(bet.2015/16:KU20s.130–138)gavvadsomframkom- mitigranskningeninteutskottetgrundförnågonannanslutsatsänattdestånd- punkter som statsministern framförde vid det informella mötet mellan stats- och regeringscheferna var desamma som hade förankrats i . Omfattningen av regeringens samrådsskyldighet Itreanmälningarbegärdesgranskningavomstatsrådrespektivestatsministern underlåtit att samråda med och därmed brustit i uppfyllandet av de grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheterna gentemot . Det första fallet (bet. 2015/16:KU20 s. 138–144) handlade om ett vid ett rådsmöte framfört löfteomattSverige skulle bistå med militärt stöd i kampen mot Daesh efter terrorattentaten i , ett besked som enligt anmä- laren inte varit föremål för samråd med . Av utredning i ärendet framgår att samrådet med inför rådsmötet skedde innan terrordåden ägde rum. Av ett svar från framgår vidare att det var först efter att rådsmötet in- letts som man informerades om att agendan för mötet hade justerats och kom- pletterats med en ny agendapunkt. Eftersom agendapunkten rörde önskemål från om bilateralt stöd var det inte en fråga som skulle beslutas av Europeiska unionens råd, vilket framhölls av rådets ordförande vid mötet. I sitt ställningstagande konstaterade att frågan inte omfattadesavregeringensinformations-ochsamrådsskyldighetgentemotEU- nämnden. Det hade inte funnits något hinder för regeringen att ändå informera nämnden om frågan hade funnits på agendan i ett tidigare skede. Utskottet hade inte något att anföra mot regeringens agerande. Det andra fallet (bet. 2015/16:KU20 s. 144–155) handlade ometttoppmöte mellan och om migration. Anmälaren menade att genomförandet 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN av de åtaganden som gjordes vid toppmötet behövde behandling av minister- rådet och att man därmed kan hävda att regeringen hade en skyldighet att sam- råda med inför toppmötet, vilket inte hade skett trots att det ef- terfrågats av en partigrupp i nämnden och också utlovats av regeringsföreträ- Av utredning i ärendet framgår att regleringen av regeringens samrådsskyldighet gentemot inför möten och beslut i ansetts inbegripa stats- och regeringschefernas möten och informella möten i . informerades om toppmötet EU–och förberedelserna Det skedde sista gången dagen före toppmötet i sam- band med statsministerns samråd med nämnden inför ett informellt möte mel- lan EU:s stats- och regeringschefer som skulle äga rum i anslutning till topp- mötet EU–. Ytterligare ett möte mellan EU:s stats- och regeringschefer och Inte heller inför detta hölls något samråd. Av ett svar från framgår att det var fråga om ett interna- tionellt toppmöte för europeiska och afrikanska stats- och regeringschefer samt företrädare för ett antal internationella organisationer. ioner deltog bl.a. ordförandena för , kommissionen och Euro- Toppmötet hade inte någon formell koppling till Europeiska om ett möte i togs inte något initiativ till samråd med EU- bindande politiska dokument. I ställningstagandet konstaterade att toppmötet mel- lan EU och inte var ett möte av det slag som omfattas av regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot . inget att invända mot regeringens agerande i granskningsärendet. Det tredje fallet (bet. 2016/17:KU20 s. 30–53) handlade om ett statsråds samråd med om ett meddelande från kommissionen. framhölls att regeringen vid en lunchdiskussion under ett rådsmöte framfört svenska ståndpunkter om något som regeringen till påstått inte I anmälan ifrågasattes också regeringens tolkning att den inte skriftligt behöver redovisa vad uttryckt vid ett informellt lunchmöte. Av utredning i ärendet framgår att det, till skillnad från vid rådsmötenas formella punkter, bara är ministrarna och tolkar somdel- tar i de informella sammanhangen och att det då inte förs protokoll. inga tjänsteanteckningar, och det görs inte heller någon skriftlig återrapporter- En skriftig återrapportering görs däremot från de informella ministermö- med de formella rådsmötena. I sitt ställningstagande konstaterade att regeringen är skyldig att samråda med inför rådsmöten där beslut ska fattas 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN men inte inför informella möten och diskussioner i samband med formella rådsmöten, t.ex. lunchdiskussioner med endast ministrarna närvarande. Det finns inte heller något krav i riksdagsordningen på samråd inför de informella ministermöten som äger rum utan direkt samband med formella rådsmöten. I sammanhanget erinrar dock om två av sina tidigare ut- talanden. Det första innebär att det faktum att ståndpunkter i aktuella EU- frågor förs fram vid sidan av formella möten inte innebär att bestämmelser som syftar till att ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar till- lämpning.DetandrainnebärattståndpunktersominomEUförsframavreger- ingen och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldigheten ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i . Konstitu- tionsutskottet ansåg att de ståndpunkter som statsrådet förde fram var inom ramen för vad som hade förankrats i . 3.7.1 Kontakter i en EU-frågas tidiga skede är viktigt Kommitténs bedömning: Kontakter med regeringen i syfte att ge riksda- gen inflytande över svenska ståndpunkter måste fokusera på EU- beslutsprocessens tidiga skeden. Regeringens information till är avgörande för att utskotten och ska kunna fullgöra sina upp- gifter. Kommittén vill inledningsvis understryka att de förutsättningar och resone- mang som låg till grund för besluten inför EU-medlemskapet om kontakterna mellan och regeringen i EU-frågorna är relevanta. Re- geringen, som företräder i EU, är förstås alltid ansvarig inför riksda- gen men det är nu som då inte tillräckligt att endast kontrollerar regeringen i efterhand. Det grundläggande skälet är EU-samarbetets omfatt- ning och den direkta bundenhet som det medför för i de fall överlåtit beslutanderätt till EU. får inflytande över svenska ställningstaganden och hur regeringen ska företräda dem inte bli så dominerande att regeringens ansvar urholkas. Enligt kommitténs mening är det en utgångspunkt för det svenska EU- arbetet att både regeringen och har ett ansvar för att förvalta det svenska EU-medlemskapet. Regeringen företräder men de svenska positioner som företräds ska vara förankrade i , som därmed sätter ramar för regeringens uppgift. Ett övergripande intresse som ska tillgodoses är att ska kunna agera i EU på ett sådant sätt att svenska ställningsta- ganden får största möjliga genomslag på såväl kort som lång sikt. Det är dock inte det enda intresset. ska också ha inflytande över de ställnings- taganden som gör i EU. ska dessutom kunna kontrollera 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN regeringens agerande, och alla ledamöter ska kunna vara involve- rade i hanteringen av EU-frågorna. Därtill kommer intresset av att partier ska kunna bedriva en aktiv oppositionspolitik även på området för EU- dessa legitima, oftast sammanfallande men ibland motstridiga intressen. merna måste också beakta och regeringens olika konstitutionella roller och EU-frågornas särskilda beskaffenhet till följd av att över- Huvudansvaret för att etablera dessa kontaktformer ligger hos , Hänsyn måste även tas till EU:s beslutsprocess, till förutsättning- arna för regeringsarbetet och i förlängningen även till hur olika or- gan ska förhålla sig till varandra i kontakterna med regeringen. Kommittén konstaterar att kontakter i syfte attge inflytande över svenska ställningstaganden måste koncentreras till EU-processens tidiga ske- den om dessa ställningstaganden också ska få genomslag inom EU. behandling av framlagda initiativ. Centralt i detta avseende är att via reger- ingen försöka påverka kommissionen i dess beredning av nya initiativ. svenska intressen tillmötesgås redan vid utformandet av de förslag som sedan utgör grunden för rådsförhandlingarna torde mycket vara vunnet. behöver dock tas även därefter för att fastställa svenska hållningar inför och under förhandlingarna om förslagen i rådet, genom överläggningar inför för- handlingarna i rådets förberedande organ och samråd inför rådsmöten. pen om tidiga kontakter gäller förstås även de frågor i rådet som inte initieras Utgångspunkten för kontakterna mellan och regeringen är reger- ingens omfattande informationsskyldighet gentemot och dess olika taktverksamhet förutsätter dessutom dels att regeringen har beredskap att en- gagera sig gentemot även innan regeringens beredningsprocess är slutförd, dvs. innan det finns ett fastställt förslag till svensk ståndpunkt, dels att ger regeringen vägledning på ett sätt som erbjuder utrymme att agera konstruktivt i EU. Det säger sig självt att den svenska inriktning som vara preliminär och allmänt hållen för att sedan utvecklas och preciseras allt- eftersom arbetet fortskrider. Det får förutsättas att ett utskotts begäran om överläggning tillmötesgås skyndsamt och att regeringen förser utskotten med det underlag som behövs för att göra en överläggning meningsfull. Enligt kommittén måste man för att processen ska fungera etablera ett mått av ömsesidigt förtroende där kan lita på att regeringen agerar i en- lighet med vad som är överenskommet och redovisar detta på ett generöst sätt, 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN som regeringen kan lita på att agerar tydligt och konse- kvent på ett sätt som gynnar ett svenskt inflytande i EU. efter- lyser är alltså en gemensam uppslutning bakom ett slags redlighet i hanter- ingen. Det kommer alltid att behöva finnas utrymme för partier att ompröva tidigare ställningstaganden, men det torde ligga i allas intresse att detta görs på ett sätt som ger regeringen en rimlig möjlighet att något förutse skiftningar i åsiktsförhållandena så att regeringen kan beakta dessa i det svenska arbetet inom EU. På motsvarande sätt kommer det alltid att behöva finnas ett utrymme för regeringen att anpassa de svenska ståndpunkterna och hur de läggs fram. Det torde ligga i allas intresse att även det i så fall görs på ett någorlunda förutsebart sätt. 3.7.2 Överläggningar och samråd är inte helt renodlade Kommitténs förslag: EU-nämndenskaintelängrekunnabegäraöverlägg- ning med regeringen i ett utskotts ställe. Under EU-nämndens sammanträ- den ska vad som yttras vid regeringens samråd, i stället för överläggningar, med nedtecknas i läsbar form. Kommitténs bedömning: Den arbetsfördelning som har utvecklats mellan utskotten och bör bestå. Därmed överges synen på överläggningar och samråd som helt renodlade företeelser. Utskottens och verksamheter gentemot regeringen bör dock samordnas och komplettera varandra bättre, vilket alla inblandade har ett ansvar för. Det ligger utanför kommitténs uppdrag att pröva huruvida ska finnaskvar somorganiriksdagensEU-arbete. Kommitténhar dockinteansett sig vara förhindrad att i begränsad utsträckning se över hur och utskottensuppgifterförhållersigtillvarandra.Bakgrundenärattdenrenodling av uppgifterna som ändringar av riksdagsordningen syftade till inte har genomförts konsekvent. Avsikten var att överläggningar i utskott om sak skullehållasigodtidförebeslutstillfälletirådetochattsamrådiEU-nämnden skulle hållas i fråga om förhandlingsstrategi vid beslutstillfället för att ge re- geringen ett slutligt mandat. Kommitténs genomgång visar att denna intention inte alltid har fått genomslag i den praktiska tillämpningen. I sitt arbete har kommittén övervägt möjligheten att genomdriva intent- ionen med reform eller att återställa EU-arbetet till situationen då utskotten saknade möjlighet till formella överläggningar med rege- ringen i EU-frågor. Kommittén har av olika skäl förkastat dessa alternativ. Kommitténs uppfattning är att den rådande tillämpningen av bestämmelserna om överläggningar och samråd ger uttryck för partiers och organs politiskavilja.Detendarimligaochlämpligaärdärförattläggadennatillämp- ning till grund för fortsatta arbete. Dagens tillämpning möjliggör enbredförankringavEU-frågornagenomattbådeutskottenochEU-nämnden kan följa och påverka EU-frågorna och på ett sätt som underlättar välinformerade ställningstaganden i olika faser av en EU-frågas behandling. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN mitténs bedömning mer i undantagsfall och på grund av tidsbrist. att engagera både utskotten och i EU-arbetet får i detta fall väga tyngre än strävan efter renodling och konsekvens i alla delar. Regeringens samråd med enligt 7 kap. 14 § riksdagsord- ningen har tillämpats så att alla svenska ståndpunkter som ska framföras vid rådsmöten omfattas, oavsett om rådets behandling av en fråga vid det aktuella mötet avser ett beslut eller förhandlingarna inför beslutet. överläggningarna i utskott ger detta enligt kommittén ett mervärde eftersom och därför kan beakta de kopplingar som kan finnas mellan olika frågor. På så sätt underlättas även efterhandskontrollen av regeringens agerande ef- tersom mandaten framgår av de ordagranna nedteckningarna från samrådet. Genom dessa nedteckningar ges också ytterligare möjligheter till insyn i riks- dagens hantering av EU-frågorna, jämfört med hanteringen genom informat- generellt ges bättre förutsättningar för de avvägningar som ska göras vid sam- rådet inför beslutstillfället om nämnden har följt frågans hantering vid råds- möten från början. Vad gäller överläggningarna om EU-frågor i utskotten enligt 7 kap. 12 § riksdagsordningen kan det framhållas att de involverar fler av le- damöter i EU-arbetet och att de erbjuder utskotten ett verktyg för att följa EU- frågorna på sina områden. Överläggningarna har också den stora fördelen att de inte är bundna till rådets möten. De kan användas för kontakter med reger- ingen när det gäller formuleringen av svenska ställningstaganden redan i en EU-frågas inledande fas, innan frågan är mogen att tas upp vid ett vid rådsmöten, inklusive utvecklingen i trepartsförhandlingar mellan rådet, En annan fördel är att överläggning- arna inte heller är bundna till rådsarbetet utan även kan avse andra frågor som Överläggningar avser dessutom frågor och är därmed inte bundna till dokument,vilketbetyderattdekanavseenEU-frågashanteringinnanden har kommit till uttryck i ett dokument. Överläggningarna kan också avse övergri- för senare ståndpunkter i olika sakfrågor allteftersom de aktualiseras. utan förläggs nära inpå frågans behandling vid ett samråd i kan de ändå ha ett möjligt mervärde som en förberedande diskussion som ger en fingervisning omvad regeringen kan förvänta sig av det slutliga mandatet från ett rådsmöte genomför en överläggning om en fråga efter det att samma fråga varit föremål för samråd i inför rådsmötet. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Kommittén anser alltså att ambitionen bakom ändringar av riks- dagsordningen att se överläggningar och samråd som helt renodlade företeel- ser bör överges. Enligt kommitténs mening är de, som bestämmelserna har tillämpats, helt renodlade företeelser enbart i den meningen att det ena är för- lagt till utskotten och det andra till . Det är dock fortfarande an- geläget att utskottens och verksamheter gentemot regeringen i högre grad samordnas och kompletterar varandra, enligt vad kommittén skiss- sat ovan. Detta är förstås i första hand ett ansvar för utskotten och . Det är dock även av stor betydelse att regeringen hanterar överlägg- ningar respektive samråd på ett sätt som innebär att de får ett kompletterande mervärde. Det är rimligt att regeringen ser på överläggningar i ett utskott som en möjlighet att i förtrolighet dryfta detaljer och komplexa avvägningar med det riksdagsorgan som har den sakpolitiska expertkunskapen som är nödvän- digfördetta.RegeringenssamrådmedEU-nämndenbörjämförtmeddettases som ett tillfälle för regeringen att säkerställa att den avsedda handlingslinjen inför varje givet rådsmöte har riksdagsmajoritetens stöd. När det gäller den tidsmässigasamordningenav överläggningarochsamråd måsteutskottensan- svarochregeringenshörsamhet förenbegäranomöverläggning understrykas. EU-nämndenssammanträdenstyrsavrådetsmöteskalendersomgörstillgäng- lig med relativt god framförhållning. Med anledning av kommitténs överväganden om utskotten och föreslås två mindre anpassningar av riksdagsordningen. Det handlar för det första om att ta bort bestämmelsen om att regeringen ska överlägga medEU-nämndenivissafrågoromarbetetiEUnärnämndenavsärskildaskäl begär en sådan överläggning. Denna bestämmelse har aldrig tillämpats, och det skulle bara vara aktuellt att tillämpa den i en situation där överläggningar och samråd är helt renodlade företeelser enligt vad som eftersträvades vid reform. Att ta bort bestämmelsen innebär att utskotten inte kan över- låta uppgiften att överlägga med regeringen till . Därmed under- stryks att utskotten har ett ansvar för att vara aktiva i ett tidigt skede, i enlighet med vad kommittén anför. För det andra föreslås en språklig anpassning av tilläggsbestämmelsen om vad som ska nedtecknas i läsbar form under sammanträden. har gällt att vad som yttras vid överläggningar med re- geringen ska nedtecknas i läsbar form. Strävan efter ett konsekvent språkbruk motiverar att detta ändras till vad som yttras vid regeringens samråd med . 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN 3.7.3 Regeringen förväntas lämna tidig information