urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — Det är därför rimligt att anta att det framför allt är variationer i an- talet förslag till rättsakter som styr variationen i det totala antalet EU- dokument som lämnas in till , i synnerhet om man betänker att det stora flertalet av kommissionens arbetsdokument som lämnas till åtföljer förslag till rättsakter. Efter förslagen till rättsakter är den näst största kategorin kommissionens delegerade akter och genomförandeakter. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN 2009 i och med Lissabonfördraget och ersatte de kommissionsakter som tidi- gare antogs genom olika kommittéförfaranden. fördraget har skett successivt. Akterna grundar sig på befogenheter somtillde- lats kommissionen i antagna lagstiftningsakter och andra rättsakter. gerade akterna och genomförandeakterna i dokumentserien C inkommer via regeringen som ett led i regeringens informationsskyldighet gentemot riksda- Bara undantagsvis överlämnas de till direkt av kommissionen. Två något mindre kategorier utgörs av rapporter och samrådsdokument, grön- och vitböcker och meddelanden. Dessa kategorier utgör vardera av kommissionsdokumenten med viss inbördes variation De fyra kategorierna förslag till rättsakter, delegerade akter och genomfö- randeakter, rapporter samt samrådsdokument utgör tillsammans knappt två tredjedelar av samtliga kommissionsdokument. skulle framför allt innehålla olika arbetsdokument som åtföljer förslag till veckorsfristen för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll. 3.2.8 Regeringens EU-information till utskotten Regeringen är enligt 10 kap. 8 § riksdagsordningen skyldig att lämna upplys- ningar och avge yttrande till ett utskott som begär det gällande arbetet inom Europeiska unionen. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att den inte in- nebär någon reglering av i vilken form informationen lämnas. Informationen kan lämnas skriftligen eller muntligen, av ett statsråd eller av någon tjänste- man som har god insyn i den fråga som utskottets begäran gäller (bet. 1994/95:KU22 s. 27). Riksdagensutredningstjänst har för kommitténs räkning sammanställt upp- gifter om antalet muntliga informationstillfällen i utskotten under riksmötena /05–2016/17 t.o.m. (2017:125). Utred- ningstjänstens sammanställning har kompletterats med uppgifter för den åter- stående perioden av /17. Sammanställningen omfattar endast protokollförda muntliga informationstillfällen. I praktiken torde dock den muntliga informationen ha lämnats i kombination med skriftlig informationsomöversäntsinförsammanträdet.Därtillkanförståsinformation ha lämnats till utskotten enbart i skriftlig form. Sammanlagt har 1 553 informationstillfällen identifierats . Som framgår av diagram 6 har antalet tillfällen i runda tal fördubblats från de två första riksmötena till de . 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Diagram 6 Antal tillfällen per för information i EU-frågor från regeringen till utskotten Källa: 2017:125, utskottens protokoll. Samtliga utskott har haft muntlig EU-information åtminstone ett par tillfällen varje . Som framgår av diagram 7 nedan har flest informationstill- fällen ägt rum i näringsutskottet, utrikesutskottet, miljö- och jordbruksutskot- tet samt i socialförsäkringsutskottet. Dessa fyra utskott står för av alla informationstillfällen. De har normalt över tio informationstillfällen varje och vissa riksmöten över tjugo. I näringsutskottet och i miljö- och jordbruksutskottet har antalet informationstillfällen ökat markant från att enbart ha omfattat något enstaka tillfälle under de första riks- mötena. I utrikesutskottet och socialförsäkringsutskottet har antalet informa- tionstillfällen varit på en mer jämn hög nivå . 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Diagram 7 Antal tillfällen per utskott för information i EU-frågor från rege- ringen riksmötena /05–2016/17 NU UU MJU SfU FiU JuU CU SoU FöU KrU SkU KU UbU Källa: 2017:125, utskottens protokoll. Not: Ett tjugotal informationstillfällen i sammansatta utskott och i bostadsutskottet redovisas inte i dia- grammet. De fyra utskott som har haft minst antal informationstillfällen är utbildnings- utskottet, , skatteutskottet och kulturutskottet. I det sist- nämnda utskottet har antalet varit relativt stabilt . Det betyder att kul- turutskottet under /05 fanns bland de utskott som hade flest in- formationstillfällen. Man kan tänka sig en rad olika faktorer som påverkar skillnaderna mellan utskotten.Fördetförstaskadetpåpekasattdetärantaletinformationstillfällen som har räknats och inte antalet frågor som informationen gällt. Det är alltså tänkbart att ett utskott samlar information i ett stort antal frågor medan ett annat utskott avgränsar varje tillfälle till en fråga. För det andra bör det spela roll hur utskotten lägger upp sin bevakning. Om information regel- mässigt inhämtas inför frågornas behandling vid rådsmöten får det betydelse om den rådskonstellation som behandlar utskottets frågor sammanträder en gång eller en gång per halvår. Något utskott kan dessutom beröras av arbetet i flera rådskonstellationer. För det tredje kan ett utskott i högre grad än ett annat välja att inhämta information i samband med överläggningar med regeringen. Den främsta anledningen till skillnader torde dock vara i vilken gradettutskottsfrågorhanteras påEU-nivå.Utvecklingenöver tidtyderpåatt utskottens samlade engagemang för att ta sig an EU-frågorna har ökat. 3.2.9 Muntlig information till kammaren Regeringen får enligt 6 kap. 18 § riksdagsordningen lämna information till genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren. Statsministerns återrapportering från EU-toppmöten är den enda regel- bundna informationen om EU-frågor som regeringen lämnar till vid 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Återrapporteringen är inte reglerad. rik- tade dock 2001 ett tillkännagivande till regeringen med innebörden att stats- ministern alltid bör lämna information i kammaren i nära anslutning till möten iEuropeiskarådet(förs.2000/01:RS1s.138,bet.2000/01:KU23).Ibetänkan- det i en ny tid framhöll också riksdagskommitté vikten av att statsministerns återrapportering från Europeiska rådets möten sker i kam- maren och i nära anslutning till mötet. att åter- rapportering kan ske i öppet sammanträde med . Riksdagskom- mittén menade att man vid planeringen av kammarens arbete i möjligaste mån bör se till att tid i kammaren finns för återrapportering från Europeiska rådets möten, både de av formell och informell karaktär. godkände detta som en del av riktlinjerna för förändringar av arbetet i kammare (framst. 2005/06:RS3 s. 138 f.,bet. 2005/06:KU21). Ienlighetmed detta finns en riktlinje i cirkulär 2 om att återrapporteringen till riks- dagen från Europeiska rådets möten görs av statsministern i kammaren eller, när det inte är möjligt, i . –2017 har återrapporteringen gjorts i kammaren och i . Återrapporteringen i har företrädesvis gällt Europeiska rådets möten . När återrapporteringen sker i görs det normalt vid ett offentligt sam- manträde. 3.3 Överläggningar i utskott Enligt 7 kap. 12 § riksdagsordningen (RO) ska regeringen överlägga med ut- skotten i de frågor om arbetet i Europeiska unionen som utskotten bestämmer. Ett utskott ska besluta att överlägga med regeringen om minst fem av dess ledamöter begär det såvida inte en överläggning skulle fördröja frågans be- handling så att avsevärt men skulle uppkomma. Bestämmelsen om regeringens överläggningar med utskotten om EU- frågor infördes enligt riksdagsstyrelsens förslag som utarbetats av riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3 s. 47 f., bet. 2005/06:KU21, bet. 2006/07:KU3, rskr. 2006/07:2526). Syftet var att stärka utskottens roll i riks- dagens arbete med EU-frågor genom ett s.k. saksamråd på politisk nivå i ut- skotten under vilket utskottets ledamöter ges möjlighet att framföra sina syn- punkter. Riksdagsstyrelsen ansåg med beaktande av beslutsprocessen på EU- nivå att även måste bevaka skedena före rådsmötena och att det bör ske i utskotten t.ex. genom överläggningar. Överläggningarna behöver tids- mässigt inte ske just inför rådsmötena utan snarare innan frågorna kommer upp på ministerrådets dagordning. Det ansågs också naturligt att frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda att tas till beslut behandlas i kontakterna mellan utskott och regering och inte i . Redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper och Coreper (de ständiga representanternas kommitté) bör utskotten således ha överlagt med regeringen. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Riksdagsstyrelsens uppfattning var att det formella samrådet om regering- ens position inför beslut i rådet och givandet av det slutliga förhandlingsman- datet även i fortsättningen bör ske i . Den förutsåg dock att frå- gorna inför samrådet i bör vara förankrade i utskotten och att samrådet därmed kan fokusera på eventuella förhandlingsstrategiska övervä- ganden medan sakaspekterna har behandlats i utskotten. kommer därmed sammanträdestiden i att minska betydligt, för- I författningskommentaren framfördes vidare att termen överlägga för ut- skotten anger en annan uppgift än samråd. Som ett skäl till att till vilket utskott en fråga hör. Kommentaren klargör också att uttrycket ”frå- gor rörande arbetet i Europeiska unionen” syftar till att inte begränsa hante- t.ex. dagordningarna för rådets möten). Därmed kan regeringens kontakter med kommissionen vid sidan av rådsarbetet och arbetet i rådets olika förbere- dande organ inbegripas (framst. 2005/06:RS3 s. 165 f.). , som delade uppfattningen att ytterligare åtgärder måste vidtas för att stärka utskottens roll i arbete med EU-frågor, i utskotten (bet. 2005/06:KU21 s. 30). Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom översyn av riks- dagsordningen.Genomenspråkligändringersattesordet”rörande”med”om” (2012/13:URF3, framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46). 3.3.1 Överläggningar i praktiken Några bärande tankar vid införandet av överläggningsinstitutet var att utskot- ten skulle begagna sig av överläggningar i ett tidigt skede av en frågas hanter- ing. Överläggningarna skulle fokusera på frågans sakinnehåll och med fördel hållas inför och under behandlingen i rådets förberedande organ, innan frågan sätts på rådets dagordning för beslut (framst. 2005/06:RS3 s. 45–48). var ett led i att stärka utskottens roll i EU-arbete. Detta skulle få konsekvenser för , vars uppgift be- gränsades till att ge regeringen ett slutligt mandat inför det tillfälle då frågorna ska beslutas i rådet. skulle fokusera på förhandlingsstrategiska överväganden, givet att sakaspekterna hade behandlats i utskotten. , som 2010 utredde EU-arbete och motions- hanteringen, konstaterade att de nya arbetsformerna med överläggningar hade letttilleniblandoklararbetsfördelningmellanEU-nämndenochutskottenoch till ett inte obetydligt dubbelarbete, både inom och för regeringsfö- reträdarna. Reformen hade ökat engagemanget för EU-frågor i utskotten, som 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN visade större intresse för EU-frågorna också inför rådsmötena. hade det visat sig vara svårt att begränsa roll till att enbart ge mandat inför kommande beslut i rådet eftersom en fråga kan figurera på rådets dag- ordning och påkalla viktiga politiska ställningstaganden även före det faktiska beslutstillfället (2010/11:URF2 s. 54). redovisade uppgifter om överläggningstillfällen i ut- skotten under riksmötena /07–2009/10. Sammanlagt hade 140 överlägg- ningstillfällen ägt rum, ibland för överläggningar om flera olika EU-frågor. Miljö- och jordbruksutskottet hade tillsammans med socialförsäkringsutskot- tet haft flest överläggningar, 29 respektive 26 tillfällen. Därefter kom finans- utskottet,civilutskottetochnäringsutskottetmedvardera14överläggningstill- fällen. Tre av dessa utskott (MJU, NU och FiU) fanns bland de som tog emot flest EU-dokument. För de andra två (SfU och CU) saknades en sådan tydlig koppling till mottagandet av EU-dokument. Minst antal överläggningar hade hållits i kulturutskottet (0), försvarsutskottet (1), socialutskottet (2) och trafik- utskottet (2) (2010/11:URF2 s. 14 f.). Ökat antal överläggningar över tid Idetföljanderedogörsföruppgifteromöverläggningsinstitutetspraktiskatill- lämpning från institutetsinförande den 1januari 2007 tillutgången av riksmö- tet 2016/17, dvs. Genomgången baseras på an- taletEU-frågorsomvaritföremålföröverläggning,tillskillnadfrånEUMOT- utredningens uppföljning som baserades på antalet överläggningstillfällen. Överläggningsfrågorna har delats in i tre kategorier. Den första är förslag till rättsakter. Den andra är utkast till rådsslutsatser och andra typer av rådsutta- landen som t.ex. resolutioner. Den tredje är en övrigt-kategori med andra EU- frågor som t.ex. innehåller överläggningar med anledning av kommissionens samrådsdokument. Överläggningsfrågorna fram t.o.m. har kartlagts av utredningstjänsten (2017:125). Med utgångspunkt i utredningstjänstens kartläggning har kompletterande uppgifter tagits fram för den återstående perioden av /17 och i fråga om bl.a. hur över- läggningarna förhåller sig till samrådet i . Det har visat sig vara svårt att i efterhand precist identifiera och kategori- sera överläggningsfrågorna. Svårigheten ligger främst i att överläggningarna tillämpas på ”frågor”. Dessa frågor kan oftast knytas till ett eller flera doku- ment men de kan vara både vidare eller mer begränsade än dokumenten. Detta öppnarförtolkningaravvadsomutgörenöverläggningsfrågaochhurenöver- läggningsfråga förhåller sig till ett visst dokument eller ett samråd i . Uppgifterna nedan ska därför snarare ses som rimliga uppskatt- ningar än som exakta tal. En översiktstabell för överläggningar per utskott, och kategori finns i bilaga 2. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Under riksmötena /07–2016/17 har 1 185 överläggningsfrågor identifie- rats. Jämfört med uppföljning kan man notera att anta- let överläggningsfrågor är betydligt större än antalet överläggningstillfällen, (riksmötena /07–2009/10). Som framgår av diagram 8 ne- dan var antalet överläggningsfrågor de fyra första riksmötena relativt jämnt. Från /11 ökade antalet överläggningsfrågor markant och med större variation mellan riksmötena. Diagram 8 Antal överläggningsfrågor per Källa: 2017:125, utskottens protokoll. Man kan tänka sig flera förklaringar till ökningen /11. En är att det kan ha tagit för utskotten att anpassa sig till det nya arbetssättet. En annankanvara attriksdagens subsidiaritetskontrollioch medLissabonfördra- gets ikraftträdande innebar att EU-frågor kom under utskot- tens behandling på ett mer systematiskt sätt. Lissabonfördraget innebar också att mängden EU-dokument som lämnas till ökade (jämför diagram 1, avsnitt 3.2.7). En ytterligare tänkbar förklaring är att valet gav en mi- noritetsregering och att det därmed kan ha uppstått ett behov av intensivare kontakter mellan utskotten och regeringen kring EU-frågorna. Av överläggningsfrågorna utgör förslag till rättsakter. I detta inkluderas utkast till lagstiftningsakter och förslag till andra rättsakter, t.ex. till beslut om internationella överenskommelser och till rekommenda- tioner eller yttranden. I kategorin ingår även förslag till EU:s årsbudget. av överläggningsfrågorna utgör utkast till rådsslutsat- ser och andra typer av rådsuttalanden. Resterande utgörs av andra EU-frågor som inte kan hänföras till någon av de två föregående kategorierna. Det handlar t.ex. om frågor knutna till kommissionens samrådsdokument, så- vida det inte rör sig om rådsslutsatser med anledning av samrådsdokumenten. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Den inbördes fördelningen mellan de tre kategorierna överläggningsfrågor har varierat mellan riksmötena. Fördelningen för den sammantagna perioden (60, ) motsvaras närmast av riksmötena /14 och 2014/15. Utvecklingen visar att andelen överläggningar om förslag till rätts- akter ökade kontinuerligt under de tre följande riksmötena /07, sam- tidigt som andelen överläggningar om andra EU-frågor minskade. Andelen överläggningar om utkast till rådsslutsatser var jämförelsevis liten och jämn under de fyra första riksmötena /11. Därefter har överläggning- arna om utkast till rådsslutsatser ökat som antal och andel. En möjlig förkla- ring till detta är att i och med Lissabonfördragets ikraftträdande i december2009börjadefåinformationområdetsdagordningarfrånrådetssek- retariatochattdennainformationkomutskottentilldelpåettmersystematiskt sätt än vad som varit fallet tidigare då informationen om rådsdagordningarna enbart ingick i regeringens informationsskyldighet gentemot . Ser man till fördelningen mellan de tre kategorierna i absoluta tal kan man förutom det ökade antalet överläggningar om rådsslutsatser notera en påtaglig ökning av antalet överläggningar om förslag till rättsakter fr.o.m. /12. Som tidigare nämnts kan denna ökning vara en effekt av den syste- matiska subsidiaritetskontrollen av utkast till lagstiftningsakter som infördes i och med Lissabonfördragets ikraftträdande . Den effekten har i så fall ungefär fördröjning. Det ska också påminnas om att utkasten till lagstiftningsakter inom subsidiaritetskontrollen bara utgör en delmängd i kategorinförslagtillrättsakter.Detkannoteras attantaletförslagtillrättsakter från kommissionen ökade från /11 i enlighet med mönstret för antalet kommissionsdokument som lämnas till (jämför diagram 5, avsnitt 3.2.7). Utskotten använder sig av överläggningsinstitutet i varierande grad. Miljö- och jordbruksutskottet har överlagt om klart flest frågor. Därefter kommer so- cialförsäkringsutskottet och utbildningsutskottet på en i princip delad andra- plats,följdaavfinansutskottet.Iandraändenharförsvarsutskottetöverlagtom klart minst antal frågor. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Diagram 9 Överläggningar per utskott riksmötena /07–2016/17 MJU SfU UbU FiU AU JuU NU SkU CU KU SoU KrU FöU Källa: 2017:125, utskottens protokoll. Not: /07 höll det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet överläggningar i två frågor som inte redovisas i diagrammet. Jämfört med uppföljning av de fyra första riksmötena, somutgickfrånantaletöverläggningstillfällen,ärdetistortsettsammautskott som återfinns i början och slutet av skalan. En skillnad är dock att näringsut- skottet och civilutskottet nu återfinns i mittfältet. I stället har utbildningsut- skottetklättratistatistiken.Utbildningsutskottethadeunderdefyraförstariks- mötena bara sparsamt med överläggningar för att därefter börja överlägga om ett stort antal frågor jämfört med de flesta andra utskott. En liknande utveckl- ing antyds hos kulturutskottet som fram till /15 enbart hade en överläggning. I övrigt är det svårt att urskilja något mönster i antalet överlägg- ningsfrågor i olika utskott . Uppgifterna bekräftar dock EUMOT- utredningens notering av att det bara finns ett begränsat samband mellan anta- let EU-dokument som ett utskott tar emot och antalet överläggningar som ut- skottet begär (jämför diagram 2, avsnitt 3.2.7). Sannolikt är antalet EU- dokument bara en faktor av flera som avgör i vilken utsträckning ett utskott begär överläggningar. till kategorierna överläggningsfrågor varierar fokus mellan utskotten. Den inbördes fördelningen mellan de tre kategorierna för hela perioden och alla utskott (rättsakter , slutsatser och andra EU-frågor ) motsvaras närmast av socialförsäkringsutskottet och miljö- och jordbruksutskottet.Ettantalutskott,därcivilutskottetstickerut,överläggertill övervägande del om förslag till rättsakter. I kontrast till detta har utrikesut- skottetochkulturutskottetbaraenlitendelöverläggningaromförslagtillrätts- akter. I kulturutskottet ligger fokus på utkast till rådsslutsatser medan utri- kesutskottet till övervägande del överlägger om andra EU-frågor. Skillnaderna mellan utskotten i antalet överläggningsfrågor och deras kate- gorisammansättning bekräftar den bild av stora variationer i utskottens till- 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN lämpning av överläggningsinstitutet som tecknats i de intervjuer med utskot- tens kanslichefer som genomförts på kommitténs uppdrag. Av intervjuerna framgårattvissautskottmeränandraväljeröverläggningsfrågormedutgångs- punkt i rådsdagordningarna och att det bland dessa utskott läggs olika vikt vid förslag till rättsakter och rådsslutsatser liksom vid områdsbehandlingen syftar till beslut eller diskussion. Skillnaderna kan ha olika förklaringar. Vissa skillnader följer naturligt av vilka befogenheter EU har på utskottens beredningsområden och hur EU be- gagnar sig av befogenheterna. Andra skillnader förefaller bero på olika upp- fattningariutskottenomöverläggningsinstitutetsändamålsenlighetiolikafrå- gor och i förhållande till möjligheten att begära information från regeringen. Man kan t.ex. notera att näringsutskottet och utrikesutskottet inhämtar infor- mationfrånregeringenibetydligthögreutsträckningändebegäröverläggning (jämför diagram 7, avsnitt 3.2.8). Förläggning till tidiga skedet En ursprunglig tanke var att överläggningar med fördel skulle hållas i ett tidigt skede av en frågas behandling. Det finns inget givet svar på vad som är ett tidigt skede. Det kan vara innan förslag har lagts fram men det kan också vara i inledningen av förhandlingen om framlagda förslag. För att göra frågan mät- bar har den här avgränsats till framlagda förslag till rättsakter, dvs. den första kategorin överläggningsfrågor, och överläggningar som har ägt rum från det att förslaget lades fram. Måttet är grovt. Det finns inget som säger att inte nio eller fortfarande kan vara ett tidigt skede. Måttet tar inte heller hänsyn till att ett förslag till rättsakt kan vara föremål för över- läggningar av vilka åtminstone de senare i så fall inte kommer att äga rum inom åttaveckorsperioden. Med dessa och andra brister ger måttet ändå en uppfattning om ambitionen och förmågan att organisera överlägg- ningar i inledningen av rådsbehandlingen. Genomgången visar att överläggningar om förslag till rättsakter i av fallen ägt från det attförslagen lades fram. Andelen varierar från mellan olika riksmöten. I intervjuerna med utskottens kanslichefer framgick att flera utskott strävar efter att hålla överläggningar i ett tidigt skede medan andra utskott undviker överläggningar i alltför tidiga skeden med hänvisning till att diskussionen då riskerar att bli för oprecis. Statistiken visar inte något påtagligt mönster i antal och andel tidiga överläggningar mellan utskotten. På ett allmänt plan kan man dock säga att de utskott som överlagt om minst antal förslag till rättsakter också är de som i lägst utsträckning genomfört överläggningarna inom åtta- veckorsperioden. Det är dock inte lika entydigt att de utskott som överlagt om flest antal förslag till rättsakter i motsvarande högre utsträckning förlägger överläggningarna till åttaveckorsperioden efter att förslagen lagts fram. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Förläggning i förhållande till samråd i När det slutligen gäller hur överläggningarna förlagts i förhållande till samråd i visar genomgången att omkring en tredjedel av alla överlägg- ningar ägt rum tidigare samma vecka som samma fråga varit föremål för be- handling i . Av dessa närliggande behandlingar har drygt hälften rört förslag till rättsakter och den andra hälften fördelat sig någorlunda jämnt mellan kategorierna utkast till rådsslutsatser och andra EU-frågor. Utvecklingen visar att antalet närliggande behandlingar steg konti- nuerligt i början av undersökningsperioden och nådde en topp /12. De två följande riksmötena sjönk antalet för att sedan åter stiga och nå en ny topp /16. Utvecklingen följer ganska väl den för anta- let överläggningar, som visas i diagram 8. Diagram 10 Närliggande överläggningar och samråd per Källa: 2017:125, utskottens och protokoll. I jämförelse med antalet är andelen överläggningar som genomförs nära inpå samråd merjämnövertid.Dethandlarom20–40procentavöverläggningarna varje . till hur behandlat frågorna som varit föremål för över- läggning samma vecka kan sammantaget noteras att i av fallen behandlat frågan som en beslutspunkt, dvs.