urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — annorlunda och bättre . Ju starkare den s.k. kontrollinjen betonas desto viktigare är det att revisionens konklusioner har en hög grad av tillförlitlighet. också viktigt för att skapa rimliga förväntningar på effektivitetsrevisionen. Kriteriet innebär att det inte är möjligt att förvänta sig att alla viktiga frågor kring statens verksamhet kan besvaras av effektivitetsrevisionen. heller möjligt att förvänta sig svar på alla frågor som är centrala vid formandet av statens politik och vid bedömningar i efterhand om hur framgångsrik denna Studier om effekter av statlig verksamhet skiljer sig åt i avseende på pre- cision och tillförlitlighet, vilket bl.a. har sin grund i att effekter inte är något som direkt kan observeras eller mätas. Effekterna är i stället skillnaden mellan den faktiska utvecklingen och det som skulle ha inträffat utan den aktuella insatsen eller interventionen. Ju längre bort vi flyttar oss från en ursprunglig intervention desto svårare blir det att bedöma effekterna av den aktuella insat- 7.7.4 De tre E:na Inom effektivitetsrevisionen diskuteras de tre E:na – economy, efficiency och Det är inte helt klart vad de innebär i en svensk kontext, och inte heller i den engelskspråkiga litteraturen är det självklart vad begreppen står Economy handlar om kostnaderna för produktionsprocessen (input), dvs. det som tillförs processen. Efficiency handlar om relationen mellan det som tillförs processen och det som kommer ut från den (output). syn på om efficiency enbart ska ses som en relation mellan input och output, eller om även faktorer som förklarar denna relation ingår i en bedömning av Det tredje E:et effectiveness skiljer sig från economy och efficiency i ett De två första E:na handlade om vad som hände inom ett visst Effectiveness handlar däremot om vad som händer utanför förvaltningen till följd av det som kommer ut från t.ex. en myndighet (output) och vilka effekter detta ger upphov till ”ute i samhället”. är inte alldeles självklar, och den närmare innebörden har tolkats på olika sätt. Det förefaller dock klart att man inom statlig revision internationellt tolkar ef- fectiveness som något som också avser frågan om hur framgångsrikt den aktu- ella verksamheten bidragit till målens förverkligande, och därmed till att svara på om statens pengar använts väl eller ej. riksrevisionsutredning ansåg att god måluppfyllelse är liktydigt med god samhällsnytta. Enligt rapporten går det emellertid att föreställa sig att det förhållandet att målen på ett område inte nås leder till ökad samhällsnytta. Det går också att diskutera om utvecklingen som sådan innebär ökad samhälls- nytta, eller om resurserna som satsats på att få till stånd denna utveckling skulle ha kunnat användas på något annat sätt som inneburit ytterligare ökad samhällsnytta. I rapporten pekas också, i flera sammanhang, på de grundläg- gande svårigheter som finns när det gäller att påvisa att utvecklingen på ett visst område verkligen orsakats av den statliga verksamheten. Dessa svårig- heter blir särskilt stora när det gäller mer sammansatta interventioner och mer komplexa samhällsförlopp. Bedömningar av effectiveness ställer effektivitetsrevisionen inför särskilda svårigheter och leder till att det blir svårt att undvika ställningstaganden som beskrivs som politiska. Att visa att ett politiskt mål ”bättre” skulle kunna nås med andra medel kan vara problematiskt, om den politiska diskussionen hand- lat om valet av medel. Sådana bedömningar blir också en bedömning av det beslut som fattats av , snarare än om genomförandet av beslutet. Trots dessa svårigheter, eller möjligen på grund av dem, visar framställ- ningar om effektivitetsrevisionen i olika länder att de tre E:na är en del av effektivitetsrevisionen. I rapporten tas även upp att diskussionen också har kommit att omfatta ytterligare bedömningskriterier än de tre E:na. Det kan förvisso ifrågasättas om de tre E:na kan beskrivas som liktydigt med traditionell effektivitetsrevision, men de har utan tvekan fått stor betydelse för inriktningen på verksamheten i många statliga revisionsorgan. 7.7.5 Effektivitetsrevision i förhållande till politiken Effektivitetsrevisionens förhållande till politiken är centralt både i litteraturen och i olika dokument hos de nationella revisionsmyndigheterna. Frågan anses betydelsefull inte minst i ett förtroendeperspektiv. Om effektivitetsrevisionen ska antas bidra till att skapa förtroende för förvaltningen, genom att medbor- garna vet att förvaltningen granskas av en självständig instans, äventyras detta förtroende om denna instans misstänks agera med ovidkommande syften. Gränsen mellan politiken och dess genomförande är därför central, enligt rap- porten. Var gränsen ska dras mellan det politiskt viljebestämda och det mer tek- niska genomförandet följer emellertid inte av någon styrningsdoktrin, och i demokratin kan gränsen endast dras av politikerna själva. Var politikerna drar denna gräns varierar dock från område till område och från tid till annan. Även om alla beslut kan uppfattas som politiska har de olika politisk sig- nifikans, och för effektivitetsrevisionen, och dess uppdragsgivare, gäller det att förhålla sig till detta. En lösning skulle kunna vara en strikt formalistisk hållning, där allt riksda- gen beslutar är politik och allting annat är implementering. väljer en sådan hållning skulle emellertid få ett mandat som varierar från om- råde till område. På vissa områden skulle mandatet vara mycket begränsat, eftersom valt att vara mycket detaljerad i sin styrning. råden skulle det vara ett omfattande mandat, eftersom varit avsevärt Innebörden av detta är att , eller snare de tre riksrevisorerna, måste tolka var gränsen gentemot det politiskt laddade ska dras vid varje särskilt tillfälle. 7.7.6 En sammantagen reflektion Sammantaget kan konstateras att det finns flera frågor som är avgörande för vilka förväntningar som är rimliga att ställa på effektivitetsrevisionen. Samti- digt ligger det i sakens natur att riksrevisorernas befogenhetsområde är så stort att hållning kan skifta , även när det gäller viktiga in- riktningsfrågor. Det kan hävdas att just det förhållandet att riksrevisorerna har fått ett särskilt förtroende av , och en särskilt skyddad position, inne- bär att de med tydlighet bör klargöra till vad de ska använda detta förtroende. som detta konstateras är det också viktigt att framhålla vad som kan ses som det grundläggande skälet till att det finns en effektivitetsrevision. I rapporten framhålls att det är viktigt att skilja mellan det som beskrivs som effektivitetsrevisionens raison d’être eller existensmotiv och andra effekter av effektivitetsrevisionen. Även om effektivitetsrevisionen ytterst finns till för att det behövs någon som granskar hur de som anförtrotts uppdraget att genom- föra de folkvaldas beslut hanterar detta ansvar, kan effektivitetsrevisionens granskningar också ge upphov till andra effekter än de som följer av detta ex- istensmotiv. Ansvarsperspektivet innebär i praktiken att det är viktigt att en- skilda granskningar läggs upp på ett sådant sätt att man blottlägger praktiska svårigheter och pekar på att det är möjligt att välja alternativa lösningar som kan leda till förbättringar. Ytterst är det dock ansvarsperspektivet som är skälet till att effektivitetsrevisionen, som en verksamhet inom , har ett särskilt oberoende och omgärdas av olika konstitutionella arrangemang för att säkra detta oberoende. 7.8 Effektivitetsrevisionens uppdrag i , och I 3 § andra meningen rigsrevisorloven334 formuleras Rigsrevisionens uppgift att bedriva forvaltningsrevision (effektivitetsrevision). 334 Bekendtgørelse af lov om revisionen af statens regnskaber m.m. Endvidere foretages en vurdering af, hvorvidt der er taget skyldige økono- miske hensyn ved forvaltningen af de midler og driften af de virksom- heder, der er omfattet af regnskabet. Uttrycket ”vurdering af skyldige økonomiske hensyn” innebär en värdering av produktivitet, effektivitet och sparsamhet i förvaltningen. Rigsrevisionens arbete följer Issai, men myndigheten har utfor- mat egna standarder för offentlig revision (SOR), bl.a. SOR 7, en revisions- standard för genomförandet av effektivitetsrevision.335 Av denna standard framgår bl.a. när det gäller val av ämnen följande.336 De relevante emner er systemer, processer eller dispositioner, som har be- tydning for ét eller flere aspekter af sparsommelighed, produktivitet eller effektivitet i forvaltningen af de midler eller driften af de virksomheder, der er omfattet af regnskabet. I 1 § lagen om anges som revisionsverkets uppgift att granska statsfinansernas laglighet och ändamålsenlighet samt iakttagandet av statsbudgeten. har tagit fram revisionsinstruktioner för olika typer av re- vision som myndigheten bedriver, bl.a. effektivitetsrevision. Instruktionerna är baserade på Issai. Den huvudsakliga uppgiften för effektivitetsrevisionen vid revisionsverket är enligt myndighetens egen information att granska lagligheten och ända- målsenligheten i skötseln av finanserna. Målsättningen för revisionen är enligt revisionsverket att säkerställa att skötseln av statsfinanserna är lönsam, effek- tiv och verkningsfull. Revisionerna hänför sig till bl.a. organisationsstrukturer och finansieringssystem, styrningen och ledningen av verksamheten, verksam- hetens prestationer och avkastning, verksamhetens lönsamhet och effektivitet eller verksamhetens verkningar.337 I 9 § 3 lov om Riksrevisjonen återfinns Riksrevisjonens uppdrag i fråga om forvaltningsrevisjon (effektivitetsrevision). Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Effektivitetsrevisionens närmare innehåll framgår av 9 § Instruks om Riksre- visjonens virksomhet. 335Standarderne for offentlig revision (SOR), tillgängliga på Rigsrevisionens webbplats. 336SOR 7, punkt 1. 337Information på webbplatsen för . Riksrevisjonen skal gjennom systematiske undersøkelser av økonomi, pro- duktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra vedtak og forutsetninger, fremskaffe relevant informasjon til om iverk- settelse og virkninger av offentlige tiltak e.l., herunder om: a)forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med vedtak og forutsetninger, b)forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til de målene som har satt på området, c)regelverk fastsatt av etterleves, d)forvaltningens styringsverktøy, virkemidler og regelverk er effek- tive og hensiktsmessige for å følge opp vedtak og forutset- ninger, e)beslutningsgrunnlaget fra regjeringen til er tilstrekkelig, f)forvaltningen gjennomfører vedtatt miljøpolitikk slik at prinsippet om bærekraftig utvikling og god forvaltning av naturressursene etter- leves. Forvaltningsrevisjon bør begrenses til saker av prinsipiell, øko- nomisk eller stor samfunnsmessig betydning. Det rör sig om breda utvärderingsområden och Riksrevisjonen anses ha ett vitt mandat att företa de revisioner den vill. Mandatet ska dock enligt lagen använ- das till ärenden av stor principiell, ekonomisk eller samhällelig betydelse. Det har uttryckts att tröskeln för betydelsen som utgångspunkt ska anses hög, men att man inte vet hur hög. Det rör sig om en politisk värdering som inte än så länge har uttalat sig om.338 I den norska lagstiftningen är det också avgörande vad som är ”vedtak og forutsetninger” eftersom det är dessa som revisionen ska ske mot. I kommentarer till lagstiftningen sägs det inte mycket om vad som ska krävas för att något ska sägas vara en förutsättning från sida och det är alltså inte klarlagt.339 Riksrevisjonen har också utfärdat riktlinjer för bl.a. effektivitetsrevisionen. Riktlinjerna är baserade på Issai.340 7.9.1 Två aspekter på effektivitetsrevisionens uppdrag Den effektivitetsrevision som föreskrivs i lagen om statlig revision är en företeelse som har vuxit fram under ganska sen tid. Även om tidigare ansatser funnits, har den i sin nuvarande form hos oss väsentligen sina rötter . Inte minst sedan staten övergått till mål- och resultatstyrning har effektivitetsrevisionen framstått som ett led i den ständiga strävan att förbättra det allmännas verksamhet. Förståelsen för effektivitetsrevisionens uppgifter och funktion har hämtat inspiration från den internationella utvecklingen i frågor om styrning av stora organisationer. 338Tetzschner, s. 92. 339Tetzschner, s. 92 f. 340Riktlinjerna finns tillgängliga på webbplatsen för Riksrevisjonen. När skapades formulerades effektivitetsrevisionens uppgift i lagen om statlig revision på ett sätt som verkar ha varit avsett att innefatta både vad som gällt för och för revisorer. Sam- tidigt gjordes det klarare än förut att i viss utsträckning skulle kunna revidera handläggningen av regeringsärenden. Detta fick anses godtag- bart, anförde såväl som regeringen341, så länge den hade ett tydligt sambandet med granskningen av hela verkställighetskedjan av riksda- gens beslut. beskrev 2010 den ursprungliga regle- ringen av effektivitetsrevisionens inriktning som ett försök till komprimering av den inriktning som gällde för revisorer med utelämnande av vissa väsentliga preciseringar.342 Den nu gällande lydelsen av bestämmelsen om effektivitetsrevisionens inriktning är utformad enligt Riksrevisionsutred- ningens förslag. De aspekter på regleringen av effektivitetsrevisionens uppdrag som utred- ningen finner anledning att diskutera är dels vad som sägs om granskningens omfattning i 2 § 1 lagen om statlig revision då det föreskrivs att får granska ”den verksamhet som bedrivs av regeringen”, dels föreskriften om granskningens inriktning i 4 § andra stycket samma lag där det föreskrivs att effektivitetsrevisionen huvudsakligen ska inriktas på ”granskning av hushåll- ning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta”. 7.9.2 Effektivitetsrevisionens förhållande till regeringens arbete Ett ursprungligt motiv för befogenhet att revidera verksamhet som bedrivs av regeringen verkar ha varit vad ansåg sig kunna iaktta, nämligen att en del tecken tydde på att den svenska förvaltnings- modellen höll på att förändras på ett sätt som ibland gjorde gränserna mellan regeringen och förvaltningen oklara.343 Denna utveckling innebar att den sär- präglade svenska förvaltningsmodellen med relativt självständiga verkstäl- lande myndigheter ändå har betydande likheter med vad som är vanligt i många andra länder. I det svenska statsskicket fyller regeringen flera funktioner. Till dess upp- gifter hör att lägga fram förslag för beslut av och att verkställa beslut som fattats av . Dessa uppgifter ingår enligt regeringsformen i reger- ingens uppgift att styra riket. är regeringen rikets högsta förvalt- ningsmyndighet, under vilken samtliga andra statliga förvaltningsmyndigheter lyder, förutom de som är myndigheter under . lade inte fram något lagförslag. Men Regelutredning- ens förslag till lag motiverades på ett sätt som tyder på att avsikten varit att med hänvisning till ett uttalande av Grundlagberedningen om revisionens 2001/02:190. 3422008/09:URF3 s. 22. 1999/2000:RS1 s. 20. granskning av den statliga verksamheten upprätthålla en inriktning på den för- valtningssektor som lydde under regeringen.344 Det är tydligt att befogenhet att ”granska den verksamhet som bedrivs av regeringen” måste anses vara begränsad till att avse regering- ens verkställande av beslut. Det följer av den nu gällande regle- ringens tillkomsthistoria och av dess plats i det konstitutionellt systematiska sammanhang i vilket den ingår. Lagregleringen innehåller likväl en tämligen öppen och vittomfattande re- glering av effektivitetsrevisionens uppdrag i denna del. att revisionen granskar regeringens förslagsställande verksamhet. granskningar har ibland lett till kritik som går ut på att det är förbehållet riks- dagen, och i särskilt hög grad förväntat av riksdagsoppositionen, att kritiskt pröva de förslag som regeringen lämnar. Effektivitetsrevisionen kan vidare ge intryck av en viss koncentration på regeringens roll i den verksamhet som bedrivs av staten, inte minst på så sätt att många av de rekommendationer som lämnas i granskningsrapporter riktar sig till regeringen. Det torde stå bäst i överensstämmelse med intentionerna bakom regleringen om effektivitetsrevisionen visserligen granskar regering- ens styrning av förvaltningen, men har sin huvudsakliga inriktning på den stora statliga förvaltningens resursutnyttjande, måluppfyllelse och organisation. Respektavståndet till vad som är förbehållet politikens område synes kunna utmätas endast av de politiska organen själva. självständighet i fråga om ämnesval, metoder och slutsatser kärnan i deras ställning inom kontrollmakten (jfr avsnitt 4.5). Utan den antas deras analyser och slutsatser förlora sin trovärdighet, vilket antas minska medborgarnas för- troende för samhällsordningen och det demokratiska styrelsesättet. Även om rapporter påfallande ofta innehåller rekommen- dationer som riktas till regeringen och ibland är inriktade på att granska olika styrmedel som regeringen använder, gäller de iakttagelser som redovisas i granskningsrapporterna ofta nog den verksamhet som bedrivs av skilda för- Skyldigheten att lämna rapporter till gäller uttryckligen endast iakttagelser. Brister i fråga om genomfö- randet av vad beslutar kommer på det sättet till känne- dom och kan ge anledning till omedelbara åtgärder i de former som gäller för arbete, däribland motioner och tillkännagivanden. de rekommendationer brukar lämna visar sig om inte förr vid den senare behandlingen av uppföljningsrapporter. ens ansvar inför omfattar hur den statliga förvaltningen fungerar. Om kvarstående brister i regeringens arbete framkommer förfogar över instrument för att utkräva ansvar. Utredningen anser att det saknas tillräckliga skäl att i lag avgränsa effekti- vitetsrevisionens uppdrag i förhållande till den verksamhet som bedrivs av re- En sådan avgränsning skulle kunna riskera att revisionen av statens 344 SOU 2001:97 s. 148. verksamhet inte blir så heltäckande som eftersträvats. Utredningen förutsätter likväl att tyngdpunkten i verksamheten utgörs av granskningen av den förvalt- ning som lyder under regeringen och av regeringens styrning av denna förvalt- ning. Utredningen har under sitt arbete blivit uppmärksam på att beskrivningen av effektivitetsrevisionens uppdrag uttrycker förväntningar på som kan vara svåra att leva upp till och som kan leda till oklarhet om hur ef- fektivitetsrevisionens arbete bör bedrivas. Inte minst kan det vara orealistiskt att lagstiftaren förväntar sig granskningar som är på en gång breda och djupa. Lagens krav på att effektivitetsrevisionen ska inriktas på granskning av hus- hållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta är avsedda att svara mot de internationella standarderna för revisionen (economy, efficiency och effectiveness) Bedömningar av effectiveness i den mening som termen tilläggs i revisio- nella sammanhang verkar kunna ställa effektivitetsrevisionen inför särskilda svårigheter (jfr bilaga 3). I synnerhet relationen mellan måluppfyllelse och samhällsnytta tycks genuint oklar (jfr bilaga 1). Användningen av uttrycket samhällsnytta hade redan innan det infördes i lagen under remissbehandlingen kritiserats av bl.a. JO som icke önskvärd eftersom den bemyndigar Riksrevi- sionen att inrikta sin verksamhet på sådant som riksrevisorerna finner vara samhällsnyttigt och att med grundlagen som bas döma över vad som är sam- hällsnyttigt och vad som inte är det. Det verkar råda samstämmighet om att revisionell granskning av statliga åtgärders effectiveness innefattar granskning av om uppställda mål har upp- fyllts, men också kan gå ut på att i ett vidare perspektiv bedöma effekterna av en åtgärd eller insats. Det kan då röra sig om samhällsekonomiska effekter, men lika väl om betydelsefulla samhällseffekter av annat slag. Sådana bedöm- ningar kan för del tillgodose ett behov av information om vad olika beslut och insatser har lett till. Revision av effectiveness kan på så sätt väl svara mot förväntningar om breda granskningar med olika perspektiv och metoder. Att avgöra om effekterna ska anses samhällsnyttiga ter sig dock som en uppgift av politisk mer än revisionell art. Revisionen bör kunna redovisa effekterna av politiska beslut och åtgärder, men bedömningen av om dessa är att anse som nyttiga eller inte bör reserveras för politiska instanser. Som framgått av det föregående har användningen av uttrycket samhälls- nytta i lagtexten förklarats med att det ger en rimlig innebörd åt begreppet effectiveness i svensk översättning (se avsnitt 7.2.6). I sitt sammanhang kan uttrycket, enligt vad finansutskottet uttalat, förstås som samhällsekonomisk nytta eller summan av samhällsekonomiska intäkter och kostnader. Kvar står enligt utredningens bedömning ändå frågan om uttrycket samhällsnytta svarar väl mot vad revision av effectiveness förväntas kunna innebära. Mot bakgrund av begreppets mera politiska prägel och den ytterligare kritik som har framkommit finns det anledning att låta begreppet måluppfyllelse ensamt ge uttryck för vad som på svenska språket avses med effectiveness och således utmönstra uttrycket samhällsnytta. I en bedömning av måluppfyllelse innefat- tas enligt utredningens mening även en beskrivning av vilka effekter en insats eller åtgärd har lett till. Den föreslagna ändringen bör inte uppfattas som en begränsning av revisionens mandat, utan som ett förtydligande av den skillnad som finns mellan revisionens uppgift och det uppdrag som folkets valda före- trädare har. 8 Vissa förhållanden vid 8.1 Hur företräds externt Utredningens analys: Vilket behov en myndighet har av att klarlägga an- svaret för extern kommunikation måste bedömas av myndigheten själv. nuvarande arbetsordning på detta område är utformad på ett sätt som i huvudsak följer praxis. Av den nuvarande arbetsordningen framgår att det i första hand är riksrevisorerna som företräder myndigheten. I direktiven för utredningen anförs att ledning består av riks- revisorerna, i vilkas uppdrag det ingår att företräda myndigheten utåt. Vidare framgår att det härutöver finns bestämmelser i arbetsordning om i vilken form företräds externt. Utredningen ska enligt di- rektiven analysera hur företräds externt. En myndighet företräds externt på flera olika sätt, ofta av olika personer i deras egenskap av anställda vid myndigheten. Någon företräder t.ex. myndig- heten som arbetsgivare medan någon annan företräder myndigheten vid dom- stol. Att företräda en myndighet externt kan också avse att i mer informell mening vara myndighetens ”ansikte utåt”. För att en person ska vara behörig att i formell mening företräda en myndighet krävs delegation i instruktion eller arbetsordning. Att vara en informell företrädare kräver ingen delegation utan får anses vara något som åligger varje anställd vid myndigheten. Varje statligt anställd har, liksom alla andra medborgare, en grundlags- skyddad yttrandefrihet som följer av regeringsformen samt frihet att omfatta vilken åsikt han eller hon vill i politiska, religiösa och andra ideologiska av- seenden. I sin egenskap av företrädare för myndigheten är den anställde däre- mot skyldig att handla med saklighet och opartiskhet och hålla sina personliga åsikter utanför.345 Den ovan beskrivna uppdelningen kan möjligen anses svår att upprätthålla i alla lägen men måste enligt Värdegrundsdelegationen346 betecknas som nöd- vändig för att den offentliga förvaltningen och domstolarna ska fungera enligt utgångspunkterna i grundlagarna. Delegationen har vidare lämnat följande be- skrivning.347 345Bull, s. 127 f. Jfr även Värdegrundsdelegationen, s. 10 och , s. 60. 346Värdegrundsdelegationen, som tillsattes av regeringen , var en arbetsgrupp inom som genom aktiviteter, skrifter och andra utåtriktade insatser skulle verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i stats- förvaltningen.