urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — 6 Den politiska dialogen och gröna kort 6.1 Den politiska dialogen Den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, eller Barrosoinitiativet som den ibland kallas, initierades då kom- missionen presenterade sitt meddelande En agenda för EU-medborgarna (KOM(2006) 211). Ambitionen var att närmare involvera de nationella parla- menten i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik. Initiativet inne- bar att kommissionen åtog sig att sända nya lagförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten för att på så sätt ge parlamenten större möjligheter att yttra sig och förbättra kommissionens arbete med att utforma politiken. Kommissionen åtog sig också att svara på de nationella parlamen- tens bidrag (brev från kommissionens ordförande till talman, dnr 4151-2005/06). Kommissionens initiativ välkomnades av som i slutsat- serna från mötet den 15–angav följande under rubriken unionens funktionssätt (doc. 10633/1/06 punkt 37): konstaterar att EU:s lagstiftningsprocess och de natio- nella lagstiftningsprocesserna är ömsesidigt beroende av varandra. Det välkomnar därför kommissionens åtagande att göra alla nya lagförslag och samrådsdokument direkt tillgängliga för de nationella parlamenten och uppmanar dem att yttra sig för att förbättra arbetet med att utforma politi- ken. Kommissionen uppmanas att vederbörligen överväga de nationella parlamentens synpunkter – särskilt när det gäller subsidiaritets- och pro- portionalitetsprinciperna. Beslutomattinledadendirektaöverföringenavkommissionensdokumenttill de nationella parlamenten fattades (kommissionens press- meddelande IP/06/1172). Den politiska dialogen tar sig dock även andra ut- tryck än det skriftliga utbytet kring kommissionens dokument. Kommissionen beskrev dialogens olika beståndsdelar i sin årsrapport om förbindelserna med de nationella parlamenten (COM(2012) 375): Den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamen- ten är en fortlöpande diskussion om kommissionens arbetsprogram och EU:s politiska prioriteringar; ett skriftligt utbyte av synpunkter om speci- fika kommissionsdokument (lagstiftningsdokument eller andra) och dis- kussioner om en rad olika policyfrågor i Cosac, gemensamma parlamenta- riska möten, interparlamentariska utskottsmöten och gemensamma ut- skottssammanträden. Dialogen omfattar också allt fler bilaterala kontakter på administrativ eller politisk nivå; bland annat har kommissionärer besökt de nationella parlamenten. Det faktum att nästan alla nationellaparlamentfrånochmed2011harständigarepresentanteriBrys- selharbidragittillattförstärkajustdenaspektenavdenpolitiskadialogen. Genom Lissabonfördraget infördes en skyldighet för kommissionen att över- sända sina samrådsdokument, det årliga lagstiftningsprogrammet och utkast till lagstiftningsakter direkt till de nationella parlamenten. I övrigt är den poli- 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT tiska dialogen en informell process baserad på kommissionens ensidiga åta- gande och utan rättsliga förpliktelser. Dialogen kan dock sägas följa ambi- tionen i fördragets protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i EU. I protokollets ingress uttrycker de fördragsslutande parterna en önskan att upp- muntra till större delaktighet från de nationella parlamentens sida i EU:s verk- samhet och öka deras möjlighet att uttrycka sin uppfattning om utkast till un- ionens lagstiftningsakter och andra frågor som kan vara av särskilt intresse för dem. Genom subsidiaritetskontrollen som infördes med Lissabonfördraget upp- stod frågan hur denna process förhåller sig till den politiska dialogen. Kom- missionen förklarade tidigt att den ser subsidiaritetskontrollen som ett led i ett mer omfattande politiskt samarbete med de nationella parlamenten som bör bedrivas parallellt med den löpande politiska dialogen. Ett praktiskt uttryck för detta är att motiverade yttranden från nationella parlament som lämnas ef- ter utgången av åttaveckorsfristen för subsidiaritetskontrollen, eller i fall där tröskeln för en omprövning inte nås, besvaras av kommissionen inom den po- litiska dialogen (brev från kommissionens ordförande till talman, dnr 846-2009/10). Kommissionen har därefter förklarat att den ser subsidiaritetskontrollen som en del av dess allmänna politiska förbindelser med de nationella parla- menten och att subsidiaritetskontrollen och den politiska dialogen alltså är två sidor av samma mynt. som kommissionen prioriterar ett effektivt genomförande av Lissabonfördragets bestämmelser om subsidiaritetskontrol- len har den ansett att det är av central betydelse att konsolidera partnerskapet med de nationella parlamenten genom att främja och förstärka den politiska dialogen och på så sätt ge båda sidor möjlighet att bedriva ett mer omfattande ochmerpolitisktpräglatmeningsutbytesominteärbegränsattilllagstiftnings- förslag och som går långt utöver subsidiaritetsaspekten. Genom det politiska partnerskapet med de nationella parlamenten syftar kommissionen till att för- bättra politikens utformning, att involvera de nationella parlamenten mer i EU:s angelägenheter och att öka kommissionens förståelse för den nationella dynamiken och de nationella processerna (Kommissionens årsrapport om förbindelserna med de nationella parlamenten, KOM(2010) 291). I ett svar på utlåtande om granskningen av den rapport som ovanstående stycke redogör för förtydligade kommissionen att termen politisk dialog enligt kommissionens egen definition härrör från det s.k. Barroso- initiativet och avser förhållandet mellan kommissionen och de nationella par- lamenten.Dettaförhållandeserkommissionensomkompletterande,menändå skilt från sina förbindelser med medlemsstaternas regeringar (C(2011) 860). 6.1.1 Den politiska dialogens ursprung Den politiska dialogen kan ses som ett steg i en längre utveckling inom EU att involvera de nationella parlamenten mer aktivt och självständigt. Utveck- lingen kan spåras och den diskussion om demokratifrågor som 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT väcktes i anslutning till . Till fördraget fogades en förkla- från deras sida i EU:s verksamhet. I samband med Amsterdamfördraget 1997 antogs ett protokoll om de na- parlamentens roll i syfte att uppmuntra till en större delaktighet i EU:s verksamhet och att öka de nationella parlamentens möjligheter att uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av särskilt intresse för dem. get 2001 fogades en förklaring om unionens framtid där en process stakades ut för en bredare och djupare diskussion om EU:s framtida utveckling. parlamentens roll i den europeiska strukturen var en fråga som skulle behandlas i denna process. Sin närmare utformning fick diskussionen om unionens framtid genomden s.k. Laekenförklaringen där det framhölls att de nationella parlamentens roll hänger samman med den demokratiska legitimiteten. ringen sammankallades ett konvent med bl.a. ledamöter för de nationella par- lamenten för att ta fram ett underlag för en ny regeringskonferens om en lång rad framtidsfrågor, bl.a. vilken roll de nationella parlamenten bör ha. presenterade kommissionen ett program för att stärka sina förbindelser med de nationella parlamenten. Ett av målen i programmet hand- lade om att försöka fastställa de nationella parlamentens behov av olika typer av information och samarbetsformer (pressmeddelande IP/05/198). ceringen av det konstitutionella fördraget avbröts för- klarade kommissionen i ett meddelande om en plan D sin avsikt att ytterligare höja ambitionen i detta arbete inomden period av eftertanke som medlemssta- ternas stats- och regeringschefer utlyst (KOM(2005) 494). fram till den ovan nämnda medborgaragendan och Barrosoinitiativet. 6.1.2 ambition att forma ett nytt partnerskap Den kommission som tillträdde 2014 angav ökad demokrati som en av tio pri- oriterade frågor. Inom detta ryms en ambition från kommissionens sida att stärka relationen till de nationella parlamenten och undersöka nya sätt att för- bättra samarbetet med dem, som ett sätt att föra unionen närmare medbor- garna. Kommissionens förste vice ordförande gavs i uppdrag att stärka och samordna kommissionärernas interagerande med de nationella parlamenten. I detta syfte cirkulerades ett brev inom kommissionskollegiet omett förnyat partnerskap med de nationella parlamenten (Relations with nat- ional Parliaments, brev daterat från förste vice ordföranden till kollegiets övriga medlemmar). I brevet anges inledningsvis att de nationella parlamenten spelar en alltmer betydelsefull roll i att föra unionen närmare medborgarna och att de hjälper 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT kommissionen att fokusera sina insatser till områden där gemensamma åtgär- der är nödvändiga för att möta gemensamma utmaningar. Det förnyade part- nerskapet som kommissionen strävar efter ska baseras på den befintliga poli- tiska dialogen men det understryks i brevet att det skriftliga utbytet inom dia- logen inte kan ersätta direkta kontakter och att kommissionärerna därför bör avsätta tid för att besöka nationella parlament så ofta som möjligt. Att träffa det nationella parlamentet bör vara en integrerad del i kommissionärernas be- sök i medlemsstaterna. Som exempel nämns att kommissionen bör presentera större lagstiftningsprojekt, sitt arbetsprogram och avgörande steg i den euro- peiska planeringsterminen om ekonomisk styrning i de nationella parlamen- ten. Om inte fysiska besök är möjliga i alla parlament bör videokonferenser övervägas för att hålla kommunikationskanalen öppen. Vidare uppmanas kommissionärernaattprioriterainbjudningarattdeltavidinterparlamentariska konferenser. Närdetgällerdenskriftligadelenavdenpolitiskadialogenuppmanaskom- missionärerna att engagera sig personligen i de svar som kommissionen läm- nar på motiverade yttranden och andra bidrag från de nationella parlamenten. Kommissionärernas personliga engagemang ska säkerställa att svaren är poli- tiskt adekvata och att de bemöter de argument som de nationella parlamenten för fram. Kommissionärerna uppmanas att hålla den självpåtagna tidsfristen att svara , med förhoppningen om att svar i de flesta fall ska kunna lämnas snabbare. Motiverade yttranden inom ramen för subsidiaritetskontrollen bör enligt brevet ägnas särskild uppmärksamhet. Dessa ska inte ses som en tillrättavis- ning utan en inbjudan till dialog om behovet och relevansen i det aktuella lag- stiftningsutkastet. Om tröskeln för en omprövning nås ska kommissionen ha en direkt dialog med de nationella parlamenten innan den avger sitt svar i om- prövningen. Även i de fall tröskeln för en omprövning inte nås men där ett betydande antal nationella parlament har rest invändningar bör kommissionen engagera sig i en nära dialog med de aktuella nationella parlamenten. 6.1.3 utredningar om den politiska dialogen övervägde de nationella parlamentens roll i EU:s beslutsfattande redan i förberedelserna för det konvent som skulle behandla EU:s framtidsfrå- gor inför den regeringskonferens som mynnade ut i det konstitutionella för- draget. Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet hade då uppfatt- ningen att möjligheten till påverkan genom den egna regeringen är det avgjort mest fördelaktiga både konstitutionellt, politiskt och strategiskt sett. Konstitu- tionellt konstaterades det att det är en påverkansmetod som inte innefattar nå- got eget agerande på den europeiska arenan för ett nationellt parlament eller ett kollektiv av sådana parlament – vilket hade varit artfrämmande. 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT var strategiskt riktig eftersom erfarenhet visat att den är mer effek- tiv än vad något av alternativen kunde föreställas vara (bet. 2001/02:KUU2 s. Kommissionens medborgaragenda med Barrosoinitiativet omden politiska Det innebar att det tidsmässigt inte fanns möjlighet att beakta Barrosoinitiativet i arbetet med utredningen och be- redningen av beslutet i en ny tid, som slutligt fattade den I betänkande noteras dock kommissionens meddelande om en plan D och att kommitténs arbete om EU-frågornas hante- ring i låg i linje med meddelandets allmänna strävan att bättre för- ankra EU-frågorna i samhället i stort (framst. 2005/06:RS3 s. 38 f.). Efter beslutet med anledning av betänkandet i en ny tid gavs en genomförandegrupp i uppdrag att utarbeta rutiner och rekommendationer för att underlätta genomförandet av riktlinjerna för arbete med EU- Genomförandegruppen förde diskussioner mot bakgrund av Barroso- initiativet och fann att frågan om utskottens eller möjligheter att lämna synpunkter direkt till kommissionen väcker en rad frågor kring grund- lagsreglering och konstitutionell praxis. Genomförandegruppen ansåg det inte möjligt att överblicka vilka konsekvenser en sådan möjlighet skulle medföra och menade att frågan borde beredas i ett mer övergripande sammanhang med utrymme att göra sådana överväganden (2006/07:URF2, s. 20 f.). redogjorde för Barrosoinitiativet och de första årens erfarenheter av detta men utan att dra några egentliga slutsatser för sitt eget uppdrag som handlade om hantering av subsidiaritetskontrollen och andra frågor enligt Lissabonfördraget (2008/09:URF2, s. 18 f.). , som 2010 hade att se över arbetet med EU-frågor svar på granskningsutlåtanden från och kommissionens ambitioner att fördjupa samarbetet med de nationella parlamenten. ren som tecken på en faktisk dialog mellan och kommissionen. Denna dialog ansåg utredningen troligen skulle vinna på om fler utskott lade ned möda på att formulera konkreta tankar och förslag i sina utlåtanden samt följde upp de åtgärder kommissionen aviserade i sina svar. utredningen ansåg att utvecklingen talade för att bör förbereda sig Med hänvisning till Barrosoinitiativet och det faktumatt fleraandra nationella parlament lämnar kommentarer om sakfrågor i lagförslag, ansåg utredningen att borde ges möjlighet att granska även förslag till rättsakter i utlå- tanden (2010/11:URF2, s. 20, 52 f. och 64 f). att det inte finns några konstitutionella hinder för att möjliggöra utlåtanden över förslag till rättsakter men att en sådan möjlighet inte borde införas för stunden.Ordningen medöverläggningar,därregeringenhar möjlighetattfort- 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT löpande stämma av förhandlingsläget med berört utskott, ansågs fungera i hu- vudsakvälochdetfannsocksåskälattavvaktaytterligareerfarenheteravriks- dagens arbete med subsidiaritetsprincipen (PM Uppföljning EUMOT – vissa EU-frågor, dnr 2442-2011/12). Iettutlåtandeomgranskningen avkommissionensårsrapport2007omförbin- delserna med de nationella parlamenten redogjorde för ordningen för behandling av EU-dokument och genomförandet av detta beslut. Bland annat noterades att strävanden att utforma administrativa rutiner för handläggningen och beredningen av EU- frågor hade fortsatt efter genomförandegruppens arbete (se tidigare utred- ningar ovan) och att detta innefattat ämnet om spridning av utlå- tanden. Det konstaterades att kammarkansliet bl.a. sänder utlåtandena i riks- dagsdirektörens namn direkt till kommissionens generalsekretariat för känne- dom och att utformningen av meddelandet från riksdagsdirektören föredragits för riksdagsstyrelsen, som inte hade några invändningar. I sitt ställningsta- gandekonstateradekonstitutionsutskottetattregeringenharhuvudansvaretför uppgiften att företräda riket utåt och att regeringsformen saknar uttrycklig re- glering när detgäller möjligheter att kommunicera direkt med mel- lanfolkliga organisationer. Utskottet underströk att behandling av ett utskotts utlåtande avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till hand- lingarna. Efter att ha påmint om vad som gäller för verkningen av kammarens behandling av utlåtanden noterade att Riksdagsförvalt- ningen sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekreta- riat.Avslutningsvis konstateradekonstitutionsutskottetatt kommissionensbe- slutattöversändanyalagförslagochsamrådsdokumentdirekttilldenationella parlamenten kan bidra till en fördjupad debatt om unionssamarbetet inom medlemsstaterna (utl. 2008/09:KU3). I en granskning av kommissionens årsrapport om förbindelserna med de nationella parlamenten markerade skillnaden mellan utlåtanden om granskning av EU-dokument och utlåtanden inom ramen för subsidiaritetskontroll. noterade att kom- missionen enligt den granskade rapporten ser subsidiaritetskontrollmeka- nismen och den politiska dialogen som två sidor av samma mynt där den förra ingår i de allmänna politiska förbindelserna mellan kommissionen och de na- parlamenten. Med utgångspunkt i de rådande svenska konstitutionella förhållandena förtydligade att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig in- för och att detta gäller substansen i såväl kommissionens utkast till lagstiftningsakter som andra dokument. Vad gäller subsidiaritetskontrollme- kanismenkonstateradeutskottetattgällandefördragtilldelardenationellapar- lamenten särskilda befogenheter och att det är inom ramen för dessa befogen- 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT heter som ges möjlighet att på det sätt som föreskrivs i riksdagsord- ningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen vad gäller subsidiaritets- principen (utl. 2010/11:KU12). I granskningen av årsrapporten kompletterade tidigare uttalanden med konstaterandet att det faktum att Riksdagsförvalt- ningen sänder utlåtanden för kännedomtill kommissionensgeneralsekretariat, under gällande konstitutionella förhållanden, inte utgör en dialog i folk- och Med anledning av att kommissionen i den granskade rap- porten förde fram en ambition att stärka den politiska dialogen i fråga om den ekonomiska styrningen på EU-nivå framhöll att det är upp till att själv välja om och hur den beaktar rekommendationer bör ske på initiativ av medlemslandet, t.ex. genomatt det nationella parlamen- tet ordnar öppna utfrågningar med personer från kommissionen (utl. 2012/13:KU15). I granskningen av årsrapporten påminde om att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom rege- ringen som är ansvarig inför och att det endast är inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen som med stöd av fördragen kan kommunicera direkt med kommissionen. Uttalandet gjordes mot bakgrund av förslag till ökat inflytande genom s.k. gröna kort (se nedan) och kommission- ens uttalade ambitioner att vara mer aktiv i sina förbindelser med de nationella underströk att det är angeläget att de na- parlament som av konstitutionella skäl inte har möjlighet att delta i den politiska dialogen inte missgynnas (utl. 2015/16:KU11). 6.1.5 En extern experts syn på deltagande i en dialog med EU ett uppdrag till , docent i EU-rätt vid rätt, Ekonomihögskolan vid , samt forskare vid Svenska in- stitutetföreuropapolitiskastudier(Sieps),attanalyseradekonstitutionellaför- utsättningarna för eventuella deltagande i en dialog med EU. Upp- draget redovisades för kommittén i en promemoria daterad . För sin analys utgår författaren från den i regeringsformen angivna funk- tionsfördelningen mellan och regeringen som anger att det är reger- ingens uppgift att företräda internationellt. Detta kommer till uttryck genom regeringens befogenhet att ingå folkrättsliga överenskommelser och andra internationella förpliktelser. Men den s.k. utrikesmakten är bredare än så eftersom utrikespolitiken formas på andra sätt än genom in- ternationella avtal. Regeringsformen ger inte möjlighet att genom egna initiativ ta över denna funktion från regeringen. Författaren menar dock att det i synnerhet genom EU-medlemskapet är svårt att dra en skarp gräns 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT mellan utrikes- och inrikespolitik, och att det därför är logiskt och rimligt att har möjlighet att bevaka utrikespolitiska aspekter inom sakpolitiska områden där har omfattande inrikespolitiska befogenheter. Ef- tersom en kommunikation mellan och institutioner inte inne- bärattdetingåsnågrafolkrättsligaellerEU-rättsligaförpliktelserochintehel- ler några andra former av bindande eller förpliktigande åtaganden för som stat, anser författaren att enligt regeringsformen bör vara rätts- ligt oförhindrad att utnyttja sådana kommunikationskanaler. Författaren menar att kommunikation med EU:s institutioner inomramen för subsidiaritetskontrollen inte skiljer sig i ettsvenskt grundlags- perspektiv från annan medverkan från sida i EU-samarbetet. Sub- sidiaritetskontrollen är förvisso den uppgift som i formell och rättslig mening tydligastanförtrosdenationellaparlamenteniEU:sfördrag.Detärdockenligt författaren tveksamt om det förhållandet kan användas som stöd för ett mot- satsslut som innebär att andra möjligheter som EU-samarbetet erbjuder riks- dagen skulle vara svårare att utnyttja på grund av grundlagen. Tvärtom torde det enligt författaren vara så att om den svenska grundlagen tolererar subsidi- aritetsprövningar och de internationella kontakter detta innebär, tolererar den iännuhögregraddemerinformellakommunikationskanalersomerbjudsriks- dagen. I sammanhanget uppmärksammar författaren att det anges i regeringsformen att är medlem i EU och att detta bekräftar att Sveri- ges medlemskap i numera har sådan betydelse att det hör till statsskickets grunder. Författarensslutsatsärsåledesattriksdagenenligtregeringsformenärrätts- ligtoförhindradattutnyttjademöjlighetertillinformationochkommunikation som erbjuds inom ramen för EU-samarbetet, och att det därför snarare är en politisk lämplighetsfråga än en rättslig fråga om bör utnyttja dessa kanaler. Regeringsformen måste enligt författaren tolkas i ljuset avrådandeförhållanden,ochmankandåintebortsefrånattSverigeärmedlem i EU. Författaren framhåller att det inom ramen för EU-medlemskapet finns tydliga förväntningar på en ökad, omän försiktig, involvering av de nationella parlamenten men att det därmed inte är sagt att det finns en sådan skyldighet. Det är upp till att i samråd med regeringen avgöra när ett agerande är gynnsamt för att ta till vara svenska intressen i EU. Författaren anser dock inte att som sådan ger befogenhet att delta i EU- samarbetet på de villkor som utvecklas där. Ur ett EU-rättsligt perspektiv skulle i teorin kunna göra sig skyldig till ett fördragsbrott om svensk lagstiftning förhindrar att delta i EU-samarbetet på avsett sätt. Även omSverigeiensådansituationskullebliskyldigatträttatillsituationenskulle befogenheter i ett svenskt konstitutionellt perspektiv fortfarande följa enbart av grundlag och annan lag. Mot den bakgrunden anser författaren att riksdagsordningen bör justeras så att den inte uppfattas som ett formellt hinder mot att deltar på ett konstruktivt sätt i EU-samarbetet. 6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT 6.1.6 Andra parlaments användning av den politiska dialogen Antalet yttranden från de nationella parlamenten inom den politiska dialogen överstiger vida antalet motiverade yttranden inom subsidiaritetskontrollen. inkom 350 yttranden till kommissionen, varav endast 8 var moti- verade yttranden om överträdelser av subsidiaritetsprincipen. var motsvarande antal 620 yttranden, varav 65 var motiverade yttranden. Aktivi- teten är ojämnt fördelad mellan parlamenten. De 10 mest aktiva står för ca 70 procentavallayttranden.Kommissionenkonstaterade2015etttrendbrottidet att allt fler parlament i kontrast till väljer att lämna yttranden som avser dokument i den förberedande lagstiftningsfasen, såsom förslag till med- delanden och grönböcker (COM(2016) 471 och COM(2017) 601). Andra parlament använder ibland subsidiaritetsprövningen och den poli- tiska dialogen komplementärt för synpunkter på ett och samma lagstiftnings- förslag. I t.ex. det brittiska underhuset kan den politiska dialogen med kom- missionen användas för att framföra synpunkter som gäller subsidiaritets- aspekten av ett förslag för vilket åttaveckorsfristen för att lämna ett motiverat yttrande inom subsidiaritetskontrollen löpt ut.