urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — Kommitténs bedömning: UtskottenharettansvarförattföljaarbetetiEU och begära information av och överläggning med regeringen, men även re- geringen bör känna ett stort ansvar för att skapa förutsättningar för att riks- dagen involveras i EU-arbetet i ett tidigt stadium. Regeringen förväntas uppmärksamma utskotten på de behov som regeringen ser för utskotten att begära överläggning. Kommitténs ambition är att fokusera kontakterna mellan och reger- ingen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden där inflytande över svenska ställningstaganden har bättre förutsättningar att få genomslag i för- handlingarna i EU. Därmed kan reella inflytande förväntas öka. Detta är i grunden inte något nytt. Vikten av en tidig riksdagsförankring och av att utskotten intar en central plats även i EU-arbetet betonades redan i förberedelserna inför EU-medlemskapet. Att denna betoning, trots att den har blivit starkare , ändå inte har fått ett riktigt genomslag kan ha flera orsaker. En viktig anledning är antagligen att det är betydligt svårare att be- vaka och få till stånd en kontakt med regeringen i beslutsprocessens tidiga skeden, särskilt innan konkreta förslag har lagts fram, jämfört med vad det är i anslutning till rådets möten, för vilka det finns en relativt långsiktig plan. En annan anledning kan vara att det systematiska samrådet i inför rådsmötena, inklusive om A-punktsbesluten, kan ha gett grund för en uppfatt- ning att frågor i någon mån kan lämnas därhän eftersom de kommer att fångas upp . Kommittén betonar att utskotten har ett ansvar för att följa arbetet i EU och att begära information av och överläggning med regeringen. anser kommittén att regeringen bör känna ett stort ansvar för att skapa förutsätt- ningar för att involveras i EU-arbetet i ett tidigt stadium genom in- formation och överläggningar. Regeringen har ett avsevärt informationsöver- tag i förhållande till när det gäller det löpande EU-arbetet och sär- skilt i EU-beslutsprocessens tidiga skeden. Enligt 10 kap. 10 § regeringsfor- men ska regeringen fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Närmare bestämmelser om denna informations- skyldighet meddelas i riksdagsordningen. I riksdagsordningen anges några centrala aspekter av informationsskyldigheten, bl.a. att regeringen ska infor- meraomsinsynpådokumentsomEU:sinstitutioneröverlämnattillriksdagen och som regeringen bedömer som betydelsefulla, vilket vanligen görs genom faktapromemorior. Det finns dock ingen avsikt att reglera informationsskyl- digheten i detalj. I stora delar måste informationsskyldigheten bygga på en ömsesidig uppfattning omvilken information somriksdagen måste ha tillgång till för att, som det har uttryckts, kunna utöva ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN kommittén uppmärksamma att det för utskotten inte bara är förslag till bin- dande rättsakter som kan vara intressanta utan även t.ex. tidiga utkast till råds- slutsatser, frågor som rör kommissionens beredning av nya initiativ och andra frågor som ännu inte finns uttryckta i officiella dokument. Kommittén vill i detta sammanhang påminna om och understryka konsti- tutionsutskottets uttalande om att det är en förutsättning för att utskotten ska kunna begära överläggning med regeringen att regeringen noga beaktar beho- vet av att uppmärksamma utskotten på situationer när det kan finnas behov av att förankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande i . Enligt kom- mittén måste detta förstås som ett krav på regeringen att uppmärksamma ut- skotten på de behov som regeringen ser för utskotten att begära överläggning. Det säger sig självt att regeringen också måste vara beredd att överlägga med utskotten när utskotten så bestämmer. Även om kommittén betonar besluts- processens tidiga skeden förtar detta inte kravet på regeringen att även upp- märksamma utskotten på överläggningsbehov i senare skeden av beslutspro- cessen, t.ex. om nya ställningstaganden till följd av utvecklingen i rådsför- handlingarna eller i trepartsförhandlingar mellan rådet, och kommissionen inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det måste enligt kommittén anses ligga i regeringens eget intresse att alltid upp- märksamma utskotten på behov av överläggningar i så god tid att det fortfa- rande finns utrymme för regeringen att agera så att ståndpunkter baserade på de ställningstaganden som görs av utskotten kan få genomslag i rådsförhand- lingarna. erfarit är det vanligt förekommande att depar- tementen har kontakter med utskotten och deras kanslier om förutsedda behov av information och överläggning i enskilda frågor. Kommittén vill inskärpa vikten av sådana kontakter och av att de är kontinuerliga och omfattande, ef- tersom den information som regeringen lämnar är en förutsättning för att ut- skotten ska kunna ta välgrundade beslut om behovet av överläggningar. som kommittén betonar att regeringen bör vara generös med att lämna information måste utskotten fortsätta att självständigt följa arbetet i EU inomsinaämnesområdenochtatillsigtillgängliginformationomplaneringen av arbetet i EU i form av t.ex. arbetsprogram, möteskalendarier och dagord- ningar. Oavsett den information regeringen lämnar är det alltid utskottens an- svar att ta ställning till behovet av överläggningar. 3.7.4 Samrådet om rådets A-punkter behålls Kommitténs bedömning: Informations- och samrådsskyldigheten i fråga om rådets beslut i A-punkter består, men regeringen och bör utveckla formerna för informationen och samrådet. NärdetgällerEU-nämndensverksamhetharkommitténsärskilt uppmärksam- mat den ordning som gäller för regeringens skriftliga samråd med EU- 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN nämnden om rådets beslut i A-punkter. Kommittén har funnit detta samråd problematiskt utifrån kommitténs ambition att fokusera kontakterna mellan och regeringen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden. terna karaktäriseras av att förhandlingarna i praktiken har avslutats. om alla dessa frågor innebär därmed att lägger stort fokus på en fas i beslutsprocessen där möjligheten till påverkan är mycket liten och på detalj- frågor som det aldrig varit avsikten att ska behöva ta ställning till. A-punktssamrådet innebär också formella och praktiska påfrestningar. det är omfattande och genomförs inom snäva tidsramar, vilket innebär att det måste genomföras via e-post vid sidan av sammanträden och att hanteringen förutsätter jourtjänstgöring i . har det heltäckande samrådet om rådets A-punkter den stora för- delen att regeringen inte kan delta i ett beslut i rådet utan att känner terna ges också partier möjlighet att markera sina eventuella avvi- kande meningar till regeringens föreslagna ståndpunkt, vilket bidrar till öp- penhet kring de politiska åsiktsskillnaderna mellan partierna. Kommittén har ingående övervägt olika modeller för att begränsa den om- fattande hanteringen av A-punkterna. Kommittén har diskuterat att helt un- andra stycke i 7 kap. 14 §, med innebörden att frågor som föreläggs rådet vid ett möte för beslut utan vidare överväganden inte skulle omfattas av informa- tions- och samrådsskyldigheten i första stycket. Ett andra alternativ som över- behandling i från informations- och samrådsskyldigheten. föreläggs rådet vid ett möte för beslut utan vidare överväganden om frågan En annan tänkbar ordning vore att behålla en heltäck- ande informationsskyldighet men begränsa samrådsskyldigheten till de beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och till andra beslut som EU- om att begära samråd. Regleringen skulle då överensstämma med den som gällde men avgränsat till rådets beslut. Kommittén anser dock att dessa alternativ inte i tillräcklig omfattning till- godoser olika intressen av att förenkla och effektivisera kontakterna mellan och regeringen å ena sidan och att säkerställa kontroll över regeringens agerande å andra sidan. Kommitténs slutsats är således att den tillämpning bör bestå som innebär att samtliga beslut i rådet, inklusive de som fattas som A-punkter, omfattas av informations- och samrådsskyldigheten gentemot . formerna för A-punktssamrådet. Kommittén noterar t.ex. att det varit möjligt för och regeringen att enas om lägre ställda krav på regeringens information till kategorier av beslut. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN kan enligt kommittén vara ett spår att arbeta vidare på. En annan tanke kan vara att skapa system som möjliggör för ledamöter att löpande ta del av information om kommande A-punktsbeslut och att rege- ringen ges tyst accept för föreslagna ståndpunkter såvida inte anmäler något annat. Iförhållandetillkommitténsambitionattfokuserakontakternamellanriks- dagen och regeringen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden är detta förstås ett avsteg. Kommittén vill dock uppmärksamma att , som redovisats i kommitténsgenomgång,videttantalbelagdatillfällenröstatnejirådetibeslut omA-punkter till följd av att regeringen i samrådet med inte fått accept för att rösta ja. Detta kan knappast anses vara en lyckosam hantering ur något perspektiv. Att frånträda ett förhandlingsresultat i beslutsögonblicket riskerar att avsevärt skada förtroendet för som förhandlingspart och därmed försämra utsikterna att nå ett för gynnsamt förhandlingsresul- tat i andra frågor. Även om det är fråga om enstaka undantag talar detta enligt kommittén för att regeringen i ökad utsträckning ska söka förankring i riksda- gen i tidigare skeden för att minimera risken att hamna i liknande situationer. För att det i alla delar ska bli meningsfullt behöver sträva efter ett konsekvent agerande i utskotten och . 3.7.5 Synliggörande av förväntningarna på regeringens information Kommitténs bedömning: Regeringens information till somhel- het är ändamålsenlig. Informationen kan förbättras i fråga om informella ministermöten och regeringens svar på kommissionens samråd samt kom- pletteras med dokument inom EU:s fleråriga och årliga programplanering. bör ge stöd i detta arbete. Regeringens fortlöpande informations- och samrådsskyldighet gentemot riks- dagen är allmänt formulerad i regeringsformen. De närmare bestämmelserna i riksdagsordningen förtydligar innebörden av informationsskyldigheten i vissa centrala avseenden. Det finns dock inte några detaljerade bestämmelser om vilken information som ska lämnas, eller när och i vilken form. Kommittén har i sitt arbete särskilt studerat hur den tyska förbundsdagen organiserat sitt EU-arbete och konstaterar att det där finns en betydligt mer utförlig reglering av skyldigheter, framför allt i fråga om informationsgivningen.Kommitténärdockinte övertygadomattensådande- taljreglering vore rätt väg att gå för att säkerställa att får den infor- mation som den behöver för att följa arbetet i EU och bedöma behovet av yt- terligare kontakter med regeringen om hantering av en EU-fråga. 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN Samtidigtharkommitténsettettbehovavattlyftaframriksdagensförvänt- ningar på regeringen. Som kommittén redovisat har det alltsedan förberedel- serna inför EU-medlemskapet funnits en ambition hos att förtydliga sina förväntningar på regeringen. Förväntningarna har allt somoftast uttryckts i beslut om riktlinjer för EU-arbete. Kommittén anser att denna metod är lämpligare än att försöka reglera i lag vad som gäller. En möjlig nackdel med metoden är dock svårigheten att överblicka de samlade förvänt- ningarna som har uttryckts på detta sätt eftersom de har formule- rats i olika dokument. I den praktiska tillämpningen har också vissa delar lagts till medan andra tappat i relevans. Kommittén har i sin genomgång av fattade riktlinjebeslut, riktlinjer för handläggningen av EU-frågor och den praktiska tillämpningen sett ett behov av att sammanfatta och synliggöra förväntningarna. Kommittén bedömer att de uttryckta förvänt- ningarnaliggerpåenrimlignivåochharinteuppfattatattriksdagenuppenbart saknarnågoninformation.Informationsgivingenbördockkunnaförbättrasnär det gäller regeringens svar på kommissionens samråd och informationen inför informella ministermöten. Regeringen bör enligt kommittén också överväga att inte bara lämna viktigare planeringsdokument för rådets arbete till riksda- gen utan även dokument inom ramen för den fleråriga och årliga programpla- neringen enligt det nya interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning. Sam- manfattningsvis förväntar sig att regeringen även fortsättningsvis förser med åtminstone följande information. •Dokument från kommissionen. •Faktapromemorior i vilka regeringen redogör för sin syn på EU-dokument som regeringen bedömer som betydelsefulla. Denna information är av så- dan vikt att behovet av den har kommit till uttryck i riksdagsordningen. Faktapromemorior bör lämnas till från det att dokumenten presenteras. För dokument presenterade –bör i stället vara en vägledande frist för läm- nande till . •Skriftliga rapporter från rådsmöten och informella ministermöten i råds- ordförandeskapets sexmånaderskalender för verksamheten i rådet. Rap- porterna är centrala för regeringens redovisning av sitt agerande i EU. Denna information är av sådan vikt att behovet av den har kommit till ut- efter det att mötena avslutats. Kompletterande muntliga rap- porter bör vid behov lämnas till utskotten och . •Regeringens och i förekommande fall departementens svar på kommis- sionens samråd. Samrådssvaren bör lämnas till i nära anslutning till att de sänds till kommissionen. •Underlag inför informella ministermöten i rådsordförandeskapets sexmå- naderskalender för verksamheten i rådet. Underlag i form av t.ex. inbjud- ningar och diskussionspapper som redogör för de ämnen som ska avhand- las vid mötena bör lämnas till . 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN •Svenska inlagor i mål vid i form av skriftliga ytt- randen i mål om förhandsavgöranden, svaromål i mål om fördragsbrotts- talan mot och stämningsansökan, överklagande eller in- terventionsinlaga i andra direktstämda mål. Informationen bör även om- fattasvartillkommissionenpåmotiveradeyttrandeniöverträdelseärenden som gäller . Informationen bör lämnas till i nära anslut- ningtillattinlagorochsvarsändstilldomstolenrespektivekommissionen. •Centrala planeringsdokument för EU-arbetet. Detta bör åtminstone om- fatta rådsordförandeskapens halvårsvisa kalendarium för verksamheten i rådet, artonmånadersprogram och det samlade dokument med halvårsvisa preliminära dagordningar som ska fastställas enligt rådets arbetsordning. Därutöver anser kommittén att det skulle vara av värde om regeringen framöver förser med dokument som rör den fleråriga och årliga programplaneringen inom ramen interinstitutionella avtal om bättre lagstiftning. Informationen bör lämnas till . Vadkommitténhärharangettavserregeringensfortlöpandeinformationsskyl- dighet gentemot som helhet, och inte specifikt gentemot utskotten och . Kommittén ser även i fortsättningen stora fördelar med da- gens ordning, där informationsflödet administreras av kammarkansliet och att den där inrättade EU-samordningen ansvarar för att ta emot skriftlig informat- ion och föra den vidare till utskotten och . På så sätt finns det en central instans med överblick över vilken information som har lämnats till riksdagenochvilketutskott somansvararförinformationen.Detpåverkarinte att det formellt är utskottens och dokument. Kommitténvillunderstrykaattbeskrivningarnaovanavförväntningarnapå regeringens informationsgivning inte är uttömmande. I tidigare avsnitt har kommittén framhållit regeringens ansvar för att tidigt informera utskotten och uppmärksamma dempåbehovavöverläggningar.Utskottenharocksåenobe- gränsad möjlighet enligt riksdagsordningen att begära upplysningar och ytt- randen från regeringen om arbetet inom EU. Ett utskott har därmed möjlighet attuttryckasärskildabehovavinformationförutskottetsarbete.Dessutomhar regeringenenligtriksdagsordningenensärskild informationsskyldighetgente- mot . Enannanaspektavförväntningarnapåregeringenhandlaromhurutskotten arbetar med EU-frågorna. Kommitténs genomgång visar på skillnader mellan utskotten i fråga om hur man t.ex. ser på förhållandet mellan informationsgiv- ning och överläggning samt hur sammanträden i dessa delar genomförs. I nå- gon mån kan skillnader vara motiverade av att utskottens frågor regleras olika iEU-fördragenochattdedärförhanterasolikapåEU-nivå.Enligtkommitténs meningskulleemellertidettmerenhetligtsynsättblandutskottennärdetgäller regeringens informationsgivning och behovet av överläggning kunna ge bety- dandefördelar.Förutomattunderlättaförledamöterattrörasig mellanutskot- 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN ten skulle en högre grad av enhetlighet innebära ökad tydlighet och förutsäg- barhet för regeringen. Kommittén vill därför uppmuntra utskotten och EU- Kommittén förordar att vidtar lämpliga åtgärder för att stödja utskotten och i detta arbete. relse av utskottens arbete som kommittén lämnar i betänkandet kan tjäna som källa för att dokumentera arbetssätt och peka på goda exempel. 3.7.6 Konstitutionell praxis kring kontakterna mellan och regeringen Kommitténs bedömning: Regeringen bör samråda med om samtliga punkter på Europeiska rådets dagordning och om diskussioner mellan Europeiska rådets medlemmar utanför dagordningen om diskus- sionerna är formerande för kommande gemensamma ställningstaganden. Samråd bör genomföras inför informella EU-toppmöten om ett gemensamt uttalandeskagöraselleromregeringenavserattframföraståndpunktersom inte tidigare är förankrade i . I övrigt har kommittén inga syn- punkter på befintlig praxis när det gäller samrådsskyldighetens omfattning. Utskotten kan begära överläggning i alla frågor om arbete i EU. Kraven på regeringens förklarande och kommenterande underlag inför samråd och överläggningar ökar när relevanta EU-handlingar inte finns på svenska. bör vara tydlig med vilket mandat regeringen har att för- hålla sig till. bör dock inte ge mandat som innebär att reger- ingenskagöraordagrannainläggvidrådsmöten.Kravpåattregeringenska söka ett nytt samråd under pågående möte i EU bör bara ställas när väsent- ligasvenskaintressenstårpåspelocholikaförhandlingsresultatintekunnat förutses. Regeringen bör redovisa sitt agerande på ett sätt som underlättar kontroll. Kommittén har i sitt arbete gått igenom uttalanden av i allmännaochsärskildagranskningarsomväglettutvecklingenochgettuttryck för den praxis som växt fram när det gäller och reger- ingens kontakter i EU-frågorna. har också uttryckt att kommittén i sitt arbete särskilt bör beakta ett antal av utskottets granskningar som genomförts . Konstitutionsutskottetsgranskningsverksamhet utgördetviktigasteverkty- get för att kontinuerligt utveckla och precisera formerna och innebörden av kontakterna mellan och regeringen. Kommittén har därför sett ett värde i att samla och synliggöra de uttalanden som utskottet gjort . 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN I anslutning till genomgången har kommittén även sett skäl att ytterligare ut- veckla och förtydliga synen på kontakterna mellan riksdag och regering i fyra avseenden. Samrådsskyldigheten och informella EU-möten Den första fråga som kommittén sett skäl att kommentera rör skillnader i re- geringens samrådsskyldighet gentemot inför formella och infor- mellaEU-möten.Införformellaministerrådsmötensamråderregeringenenligt praxis med om de dagordningspunkter som innebär ett svenskt ställningstagande, oavsett om ministerrådet ska fatta ett beslut eller om det rör hur förhandlingarna ska föras inför beslut. Informella diskussioner mellan mi- nistrarnaianslutningtillformellarådsmötenomfattasdockinteavregeringens samrådsskyldighet. Inte heller informella ministermöten som ordnas av rådets ordförandeskap utan samband med formella rådsmöten omfattas av samråds- skyldigheten. Kommittén har inte sett skäl att ändra omfattningen av regeringens sam- rådsskyldighet för att inkludera informella delar av rådsmöten och informella ministermöten. Den praxis som följer av uttalanden är enligt kommittén tillräcklig för att säkerställa inflytande. Denna praxissägerattdetfaktumattståndpunkterförsframiinformellasammanhang inte innebär att bestämmelser som syftar till att ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning, och att det i princip ställs samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. har också uttalat att ståndpunkter som regeringen för fram i informella sammanhang bör vara förenliga med vad som har förankrats i , liksom att ståndpunkter kan behöva diskuteras och revideras innan de förs fram i EU- samarbetet, både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med . Enligt kommittén betyder detta att regeringen i informella sammanhang inte kan företräda en ståndpunkt som inte är förankrad i . En stånd- punkt får anses vara förankrad om den har fått stöd vid ett samråd med EU- nämndenellerenöverläggningmedettutskott.Stårtvåförankradeståndpunk- terikonfliktmedvarandra,ärdetiprincipdensenastförankradeståndpunkten som gäller. Kommittén uppmärksammar dock utta- lande om att det är regeringens uppgift att under konstitutionellt ansvar be- döma behovet av ny förankring med för att t.ex. avgöra hur olika ståndpunkterförhållersigtillvarandraochförattprioriteramellandem.Kom- mittén vill också påpeka att en mycket allmänt hållen ståndpunkt som förank- rats i ett tidigare skede inte automatiskt kan anses ge utrymme för uppfatt- ningen att olika preciseringar av ståndpunkten därmed också är förankrade. Regeringen kan enligt kommittén inte heller utgå från att en ståndpunkt i en fråga är förankrad enbart genomatt regeringen har lämnat information omfrå- gan till ett utskott eller till . En ståndpunkt är givetvis förankrad 3KONTAKTER MELLAN OCH REGERINGEN om den kommer till uttryck i ett beslut av . dock om att beslut om granskningsutlåtanden är att betrakta som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär. det har framhållits att granskningsutlåtanden kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden iriksdagen somger regeringen möjlighet attstämma avom de ståndpunkter den avser att inta är förankrade i , kan utlåtandenas preliminära art ge anledning till att åter stämma av ståndpunkterna med riks- Jämfört med vad som gäller för ministerrådsmöten noterar kommittén att regeringens skyldighet att samråda med inför möten och beslut i är annorlunda utformad. ordning anger att regleringen är avsedd att omfatta även överläggningar som inte syftar till beslut i , och därmed även informella möten i Kommittén har ingående övervägt om detta betyder att re- geringen utan undantag ska samråda med inför informella EU- val av tidigare förankrade ståndpunkter är tillämplig även på informella topp- I anslutning till detta har kommittén beaktat det nya arbets- sätt som Europeiska rådets ordförande lanserat och som synes innebära en ökad informell hantering och att tillfällen ibland tas till informella sittningar när medlemsstaternas stats- och regeringschefer är samlade av andra anled- inför Europeiska rådets möten även omfattar diskussioner som inte syftar till Som kommittén noterat ovan gäller samrådet inför ministerrådsmöten även dagordningspunkter som är uppsatta för diskussion utan beslut vid det Det är rimligt att detta även gäller för samrådet inför Euro- formella dagordningen, om diskussionerna kan anses vara formerande för kommande gemensamma ställningstaganden. Detta innebär en skillnad i för- hållande till samrådet inför ministerrådsmöten, där motsvarande informella diskussioner i anslutning till rådsmöten inte omfattas av samrådsskyldigheten. Skillnaden anser kommittén är motiverad av Europeiska rådets särskilda ka- raktär av icke-lagstiftande institution med uppgift att på högsta politiska nivå ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess allmänna politiska prioriteringar. Kontakterna mellan och rege- ringen inför har dessutom utvecklats utan nå-