urf · H5A5URF2 · 2018-02-15 00:00:00 — har Statskontoret i uppdrag att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten. 347Värdegrundsdelegationen, s. 10. Jfr även s 60 f. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID En grundförutsättning är att den statsanställde aldrig i sitt arbete agerar på ett sådant sätt att förtroendet för den enskilde anställdes eller myndighet- ernas saklighet och opartiskhet kan rubbas. En anställd ska inte ens kunna misstänkas för att låta sig påverkas av ovidkommande önskemål eller hän- syn i sitt arbete. För den statligt anställde gäller att ett personligt ansvars- tagande och den egna förmågan att göra etiska val måste ta vid. Lika fall ska behandlas lika. Rättvisa och konsekvens ska utmärka verksamheten. Beslut ska grundas på sakskäl och inte på subjektivt gil- lande eller ogillande. Godtycke och nyckfullhet har givetvis ingen plats i offentlig verksamhet. 8.1.2 Vem som företräder externt I samband med att skapades föreslog utredningen om regler för den nya myndigheten att som huvudregel skulle företrädas av de tre riksrevisorerna gemensamt. En av dem skulle därutöver svara för den administrativa ledningen av myndigheten.348 Praktiska skäl och hänsynen främst till anställda och andra som kommer i kontakt med myndigheten moti- verade enligt propositionen som följde att det för vissa frågor borde finnas en person som företräder myndigheten. En av riksrevisorerna fick därför, utöver sina ordinarie uppgifter, ett administrativt ledningsansvar.349 När det gäller vem som företräder myndigheten i olika sammanhang anges i arbetsordning bl.a. att kommunikationsavdelningen har till uppgift att ha övergripande mediekontakter. Den ger också kommunikations- stöd till ledning och övrig verksamhet. Avdelningen för effektivitetsrevision och avdelningen för årlig revision ska medverka i att kommunicera resultaten av granskningar inom respektive revisionsverksamhet. Chefsjuristen, eller den han eller hon sätter i sitt ställe, företräder myndigheten i domstol eller dom- stolsliknande nämnder. När det i övrigt gäller ansvaret för chefer inom Riks- revisionen anges inte något om att företräda myndigheten externt.350 Utredningen noterar att det i en tidigare arbetsordning angavs att avdel- ningschefen för effektivitetsrevisionen och avdelningschefen för årlig revision företrädde externt i frågor inom sina respektive avdelningars ansvarsområden. Vidare framgick att det i rollen som chefsekonom ingick att företräda myndigheten externt och att enhetschefer inom effektivitetsrevi- sionen också företrädde externt i frågor inom respektive enhets område.351 har karaktären av ett personligt förtroendeämbete, något som riks- dagen framhållit som angeläget att bevara.352 Det framstår därför som naturligt 348SOU 2001:97 s. 112. 2001/02:190 s 118. 350Arbetsordning för 2017. 351Arbetsordning för 2016. 2010/11:KU7 s. 10. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID att det i JO-instruktionen samt i JO:s arbetsordning inte föreskrivs något om att JO kan företrädas av någon annan än ombudsmännen. Av JO:s arbetsord- ning353 framgår, i fråga om företräde, endast att kanslichefen har ett övergri- pande ansvar för extern kommunikation och information. Kanslichefen har också, enligt delegationsordningen354, rätt att ensam teckna myndighetens firma. Han eller hon företräder också JO i förhandlingar med personalorgani- sationerna, något som kan delegeras till den administrativa direktören.355 Av instruktionen för riksbank, som beslutats av di- rektion, framgår att stabsavdelningen ansvarar för kommunikationsfrågor och att chefsjuristen ska företräda och föra talan inför domstol och andra myndigheter, själv eller genom ombud. I övrigt framgår av arbetsord- ningen och instruktionen inte något om hur ska företrädas externt. direktion har dock beslutat en kommunikationspolicy, som bl.a. behandlar direktionsledamöternas externa kommunikation.356 Där anges bl.a. att eftersom direktionsledamöterna är tillsatta på individuella mandat men fat- tar beslut kollektivt ställs det höga krav på tydlighet när motiven bakom Riks- bankens beslut kommuniceras. Kommunikationspolicyn anger därför riktlinjer för hur direktionsledamöterna ska kommunicera externt. Det anges t.ex. att de ska kommunicera såväl syn som sina egna ståndpunkter och inte föregripa sitt eget eller direktionens framtida beslut. I kommunikationspolicyn anges vidare att ansvaret för att svara på frågor från allmänheten är decentra- liserat och att respektive avdelningschef är talesperson i frågor som rör avdel- ningen, medan handläggarna uttalar sig i respektive expertfråga och lämnar faktauppgifter. I övergripande frågor är riksbankschefen, någon annan direk- tionsledamot, stabschefen eller kommunikationschefen talesperson. Även presschefen eller presstjänsten kan uttala sig. Det är dock bara direktionens ledamöter som ska kommunicera självständiga slutsatser om penningpolitik och finansiell stabilitet. 8.1.4 Vem som företräder en myndighet under regeringen En förvaltningsmyndighet under regeringen kan enligt 2 § myndighetsförord- ningen (2007:515) ledas av en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. Vilken av dessa ledningsformer en myndighet ska ha bestäms av regeringen, vanligen i en förordning med myndighetens instruktion. Det finns inte, vare sig i myndighetsförordningen eller i annan författning, någon generell bestämmelse om vem som är behörig att ”företräda” en myn- dighet under regeringen. Uttrycket ”företräda” en myndighet förekommer egentligen inte annat än i 13 § tredje stycket myndighetsförordningen, som anger att myndighetschefen i en styrelsemyndighet ska företräda myndigheten som arbetsgivare. 3536 § arbetsordning för ombudsmän. 354Regler för rätten att besluta i ekonomi- och personaladministrativa frågor hos ombudsmän – JO (besluts- och delegationsordning). 355Så har också skett i Befattningsbeskrivning för den administrative direktören. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID är en av landets största förvaltningsmyndigheter och leds enligt 4 § förordningen (2007:996) med instruktion för av en Av arbetsordning framgår bl.a. att den operativa chefen, chefen för rättsavdelningen och chefen för verksamhetsstöd företräder myndigheten eller utser företrädare i olika, särskilt angivna sam- En annan stor förvaltningsmyndighet är , som leds av en I arbetsordning anges inget om vem som företrä- der myndigheten, utöver att HR-staben ansvarar för att företräda myndigheten som arbetsgivare i förhandlingar med arbetstagarorganisationerna och i arbets- Så som framgår av utredningens direktiv måste det anses ingå i riksrevisorer- nas uppdrag att företräda myndigheten utåt på samma sätt som gäller för alla myndighetschefer. I de ärenden där en riksrevisor kan besluta ensam får det också förutsättas att den riksrevisorn ensam företräder myndigheten externt. Vilket behov en myndighet har av att klarlägga vem som företräder myn- digheten i vissa specifika situationen eller frågor liksom hur ansvaret för ex- tern kommunikation ska fördelas måste enligt utredningens mening bedömas av myndigheten själv. Utredningen konstaterar att nuvarande arbetsordning på detta område är utformad på ett sätt som i huvudsak följer gängse praxis vid statliga myndigheter. Det framgår där att det i första hand är riksrevisorerna som företräder myndigheten. 8.2 Delegation från riksrevisorerna Utredningens analys: Det saknas skäl att begränsa möjligheten för riksre- visorerna att delegera rätten att fatta beslut. Det bör dock kunna förutsättas att det normalt inte kommer att ske någon delegation av beslut inom effek- tivitetsrevisionen. Utredningen har i uppdrag att analysera frågor om delegering från riksreviso- rerna och vem som beslutar revisionsrapporter inom både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Riksrevisorerna beslutar enligt 13 kap. 8 § RF självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar själv- ständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. 357 Arbetsordning för 2017. 358 Generaldirektörens arbetsordning för . 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID I 4 § första och andra stycket instruktionen stadgas vidare att riksreviso- rerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Ett ärende som riksrevisorerna ska avgöra gemensamt får enligt 8 § samma lag avgöras av endast två riksrevisorer, om det finns särskilda skäl för det. Ett sådant ärende får avgöras av endast en riksrevisor, om det är så brådskande att ett beslut inte utan väsentlig olägenhet kan avvaktas. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska samråda med varandra. I 4 § tredje stycket instruktionen föreskrivs att riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får enligt bestäm- melsen uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Delegationen att fatta beslut i granskningsären- den utgår alltså från respektive riksrevisor. Den årliga rapporten, där de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevi- sionen och den årliga revisionen samlas, ska beslutas av riksrevisorerna ge- mensamt. Enligt 4 a och 5 §§ instruktionen beslutar riksrevisorn med administrativt ansvar om följande: –förslag till anslag för på statens budget –de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska meddelas av . Om riksrevisorn med administrativt ansvar är förhindrad att fatta beslut i en fråga som denne ska besluta om, och beslutet är brådskande, får i första hand den riksrevisor som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand den riks- revisor som är äldst, fatta beslut i frågan (2 § andra stycket instruktionen). 8.2.2 Delegation från riksrevisorerna enligt interna regelverk I arbetsordning359 fastställs beslutsbefogenheter för olika che- fer i myndigheten. I fråga om riksrevisorernas beslut återger arbetsordningen i stor utsträck- ning vad som föreskrivs i riksdagsordningen och i instruktionen (se ovan) men preciserar i vissa delar det som framgår av dessa bestämmelser. Av arbetsord- ningen framgår, utöver vad som föreskrivs i lag, bl.a. att riksrevisorerna ge- mensamt ska besluta om yttranden till JO, JK och Diskrimineringsombuds- mannen samt om vem som ska vara ordförande i vetenskapliga råd. De ska också gemensamt besluta om framställningar till i frågor 359 Arbetsordning för 2017. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID som rör myndigheternas kompetens, organisation m.m. (se ytterligare om detta nedan). När det gäller beslut som ska fattas av riksrevisorn med administrativt an- svar preciserar arbetsordningen vad som föreskrivs i 2, 4 a, 4 b och 5 §§ in- struktionen. Riksrevisorernas rätt att göra framställningar till I 9 kap. 17 § första stycket RO föreskrivs bl.a. att får göra framställningar hos i frågor som rör myndighetens kompetens, or- ganisation, personal eller verksamhetsformer. I fjärde stycket anges att det som föreskrivs i första stycket också gäller var och en av riksrevisorerna i Riksre- visionen. Vidare anges att ytterligare föreskrifter om sådana framställningar finns i lag. I 10 § andra stycket instruktionen föreskrivs att en riksrevisor får göra sådana framställningar först efter samråd med övriga riksrevisorer. I 7 kap. 2 § 4 arbetsordning har föreskrivits att riksreviso- rerna beslutar gemensamt om de framställningar till som avses i 9 kap. 17 § första stycket RO. Delegation till chefer och anställda i I arbetsordningen listas de typer av beslut som ska fattas av avdelningschefer och de som ska fattas av enhetschefer. Det anges också i vilka typer av ärenden som rätten att besluta får delegeras till andra anställda. Vissa beslut behandlas särskilt i arbetsordningen. Det gäller bl.a. vissa särskilda beslut om befatt- ningar i säkerhetsklass som ska fattas av riksrevisorn med administrativt an- svar. Vidare anges vissa beslut som ska fattas av HR-chefen respektive chefsjuristen. De har också rätt att delegera beslutanderätten i dessa ärenden. Utöver vad som anges om beslutanderätt i vissa ärenden innehåller arbets- ordningen också en särskild bestämmelse om delegation. Där anges att varje chef har rätt att delegera arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter i samband med semester eller annan kortare frånvaro till medarbetare som han eller hon har personalansvar för. Vidare anges följande. Delegation av beslutanderätt ska dokumenteras genom skriftligt beslut. Ett delegationsbeslut ska specificera befattningshavarens befogenheter, dele- gationens giltighet samt de villkor som i övrigt gäller för delegationen. I brådskande fall får en delegation ges muntligt. Den som har fått en beslutanderätt delegerad till sig ansvarar för att be- slutanderätten återförs till den som gett den, om beslutet kan innebära ett ställningstagande av principiell betydelse eller om det annars är olämpligt att han eller hon beslutar i ärendet. Den som har fått beslutanderätten delegerad till sig är vidare skyldig att återrapportera beslut till den som delegerat beslutanderätten. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID Beslut inom årlig revision Av regeringsformen följer, som ovan nämnts, att riksrevisorerna beslutar vad som ska granskas, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag. De lag- bestämmelser som riksrevisorerna har att beakta är framför allt lagen om stat- lig revision. I 3 § den lagen föreskrivs vilka årsredovisningar som ska grans- kas, nämligen årsredovisningen för –och, med undantag för AP-fonderna, de förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen –, ombudsmän, –kungliga slottsstaten och förvaltning. Den årliga revisionen av myndigheter följer en fast årscykel som i sin tur följer redovisningsåret. Revisionsåret startar och avslutas i mars året efter. Då lämnas en revisionsberättelse som beskriver revisionens bedömning av årsre- dovisningen. görs motsvarande bedömning av delårsredovisningar för de myndigheter som har det kravet. Den presenteras i ett revisorsintyg. Organisationen av den årliga revisionen är utformad för att kunna hantera de 250 myndigheter och stiftelser som ska revideras. För varje myndighet finns ett revisionsteam med en ansvarig revisor och en uppdragsledare. Beroende på behov kan även en granskningsledare, medverkande revisorer och olika speci- med exempelvis särskild kunskap om it ingå i teamet. Uppdragsledaren leder teamets arbete vid myndigheten. Den ansvariga re- visorn fattar på vägnar alla beslut som rör revisionen och sva- rar för de formella kontakterna.360 Granskningen avslutas med en revisionsberättelse. Den är utformad i enlig- het med vad som anses vara god revisionssed på området statlig revision. Re- visionsberättelsen avslutas med en beslutsmening enligt följande. ”Ansvarig revisor har beslutat i detta ärende. Uppdragsledare har varit föredra- gande.” Den revisor som är ansvarig för revision av en myndighet utför alltså sitt arbete på delegation av en riksrevisor. Under förutsättning att inga väsentliga fel behöver rapporteras innebär delegationen att revisorn på eget ansvar fattar alla beslut. I avsnitt 5.4.1 har utredningen redogjort för kvalitetssäkring av den årliga revisionen. Delegationen för genomförande av årlig revision och beslut om revisions- berättelser ges från respektive riksrevisor till ansvariga revisorer i ett särskilt delegationsbeslut. I beslutet anges de myndigheter som delegationen omfattar för var och en av de ansvariga revisorerna som beslutet gäller. 360 Se webbplats. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID En effektivitetsrevision föregås av en omvärldsbevakning som ska ge stöd för val av granskningsprojekt genom kunskap om faktiska förhål- landen och pågående förändringar inom områden som grans- kar. Inom ramen för omvärldsbevakningen tas granskningsförslag fram. Inledningsvis beslutar ansvarig riksrevisor om att ett granskningsupplägg ska tas fram. Det innehåller motiv till granskningen, frågeställningar, avgräns- ningar och en tidsplan. En projektledare leder sedan det dagliga gransknings- arbetet. Ansvarig riksrevisor beslutar därefter om granskning utifrån det fram- tagna granskningsupplägget.361 har publicerat mellan 22 och 33 effektivitetsgranskningsrapporter . Beslut i granskningsärenden fattas som ovan framgått av den ansvariga riksrevisorn. En riksrevisor får, som också framgått, uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. När det gäller effektivitetsrevisionen är detta mycket ovanligt. Såvitt utredningen känner till har det endast förekommit un- der en begränsad period, då det motiverats av särskilda skäl.362 8.2.3 Möjligheten att ta tillbaka delegation Delegation ska i allmänhet, precis som anges i arbetsordning, dokumenteras genom ett skriftligt beslut som specificerar den delegerade be- fogenheten och eventuella villkor för delegationen. Det brukar anses att beslutsbefogenheter som delegerats endast kan tas till- baka på samma sätt som de överlämnats. Om det fattats ett särskilt beslut om delegation i ett visst ärende får det alltså fattas ett nytt beslut om att återta delegationen i ärendet. Om delegation som skett i arbetsordning behöver åter- tas bör arbetsordningen ändras.363 anges i en arbetsordning att den som delegerat en beslutsbefogenhet har rätt att ta tillbaka delegationen eller att ge delegationen till en annan anställd. Att detta kommer till uttryck i en arbets- ordning får ses som ett klargörande mer än en regel. Att det inte framgår av arbetsordningen att en delegation kan återtas innebär inte att återtagande av en delegation är utesluten. 8.2.4 Delegation hos JO Av 13 kap. 2 § RO framgår att chefsJO är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. Av 12 § andra stycket JO-instruktionen följer vidare att han eller hon ska, efter samråd med övriga ombudsmän, i ar- betsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och 361Information på webbplats. 362Se t.ex. granskningsrapporten 2017:4, Lärdomar av flyktingsituationen , som beslutats av avdelningschefen för effektivitetsrevisionen. 363Jfr t.ex. , s. 131. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksam- hetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till an- slag på statens budget för ombudsmän. I JO-instruktionen före- skrivs också att chefsJO meddelar de råd och anvisningar som behövs utöver instruktionen och vad som föreskrivs i arbetsordningen. I 22 § JO-instruktionen föreskrivs vissa situationer där en ombudsman får delegera rätt att fatta beslut till en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen. Av femte stycket denna bestämmelse följer att en ombudsman genom särskilt beslut får bemyndiga en tjänsteman att på ombudsmannens vägnar verkställa inspektion och att fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål. Samti- digt anges vissa begränsningar för sådana bemyndiganden. I arbetsordningen för ombudsmän anges bl.a. kanslichefens an- svarsområden och i vilka ärenden han eller hon får fatta beslut. Andra beslut om delegation framgår av en särskild besluts- och delega- tionsordning.364 Där preciseras kanslichefens och den administrativa direktö- rens befogenheter att fatta beslut i ekonomi- och personaladministrativa frågor i enlighet med arbetsordningen. För andra befattningshavare anges regler för rätt att göra beställningar, teckna attester och besluta om ledigheter. Det kan noteras att när det gäller JO ska , på eget ini- tiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art (Till- äggsbestämmelse 13.2.1 RO). Utredningen har i avsnitt 4.6.3 lämnat förslag om att en sådan möjlighet till samråd ska föreskrivas även för . I 1 kap. 5 § riksbankslagen föreskrivs att ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen. Direktionen kan besluta att ärenden får av- göras av riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i . I instruktionen för , där direktion beslutat om organisation mer i detalj, anges bl.a. avdelningschefernas ansvar, vilka beslut de får fatta samt att en avdelningschef har rätt att delegera sådana ärenden som hör till avdelningens ansvarsområden. I instruktionen föreskrivs också att direktionen därutöver vid behov kan delegera beredning av ärenden eller beslutsmandat till riksbankschefen, en vice riksbankschef eller någon an- nan tjänsteman i Riksbanken.365 364Regler för rätten att besluta i ekonomi- och personaladministrativa frågor hos ombudsmän – JO (besluts- och delegationsordning). 365Instruktion för riksbank. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID 8.2.6 Delegation i myndigheter under regeringen366 En myndighet företräds som redan sagts på flera olika sätt. Förvaltningsmyn- digheter under regeringen kan som nämnts ha tre olika ledningsformer. Myn- dighetens ledning ska alltid avgöra ärenden som har principiell karaktär eller stor betydelse. I en enrådighetsmyndighet är myndighetschefen behörig att fö- reträda myndigheten och förfoga över myndighetens medel. I ärenden som inte har principiell karaktär eller större betydelse kan myndighetschefen delegera dessa befogenheter till någon annan i myndigheten. Detta kan liksom i andra rättssubjekt ske genom en fullmakt utfärdad av myndighetschefen. Befogen- heten måste kunna härledas till myndighetens legala företrädare, dvs. I en styrelsemyndighet är det styrelsen som är behörig att företräda myn- digheten och förfoga över dess medel i ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse. I övrigt är det myndighetschefen eller den som han eller hon bestämmer som är behörig att företräda myndigheten och förfoga över medlen. I en nämndmyndighet är nämnden behörig att företräda myndigheten och förfoga över dess medel. I ärenden som inte har principiell karaktär eller större betydelse får nämnden delegera dessa befogenheter till någon annan. En myndighets ledning, dvs. myndighetschefen, styrelsen eller nämnden, ska enligt 4 § myndighetsförordningen besluta en arbetsordning. Den ska in- nehålla bl.a. de föreskrifter som behövs om arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef och delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten. En myndighet är alltså skyldig att ha en arbetsordning med sådant innehåll. Varje myndighetsledning beslutar själv hur arbetsordningen ska se ut och hur föreskrifterna i den om delegation ska utformas. Myndighetens ledning ska alltid avgöra ärenden som har principiell karak- tär eller större betydelse (4 § myndighetsförordningen). Dit hör bl.a. ärenden som har större ekonomisk betydelse. Det ankommer på myndighetens ledning att avgöra vilka ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse. I andra ärenden får beslutanderätten delegeras till den som ledningen eller myn- dighetschefen bestämmer (5 § myndighetsförordningen). Om det sker ska närmare föreskrifter om delegeringen tas in i myndighetens arbetsordning. Den som beslutanderätten delegeras till måste inte nödvändigt- vis vara anställd vid myndigheten. Inom årlig revision är möjligheten till delegation från respektive riksrevisor till medarbetare i en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Delegationen från respektive riksrevisor kan också tas tillbaka. 366 Se beträffande hela detta avsnitt, Ds 2012:35 s. 31 f. 8 VISSA FÖRHÅLLANDEN VID Ett revisionsärende hos har visserligen uppmärksammats för bl.a. hanteringen i fråga om delegation.367 Utredningen konstaterar dock att det inte framkommit något som tyder på att den nuvarande ordningen för delegation inom årlig revision inte i allt väsentligt skulle fungera väl. När det gäller effektivitetsrevisionen är situationen en helt annan. Här för- utsätts att riksrevisorerna beslutar om granskning och avgör granskningsären- dena. Någon delegation sker normalt inte. Det kan möjligen ifrågasättas om det alls bör vara möjligt för riksrevisorerna att delegera beslut inom effektivi- tetsrevisionen. Enligt utredningen saknas emellertid skäl att begränsa den möjlighet till delegation som instruktionen ger riksrevisorerna.