rfr · H50WRFR16 · 2018-01-01 00:00:00 — Man hade då hunnit halvvägs i projekteringen, och det innebar en fördyring av projektet. Frågan om klimatförändringar kom däremot in tidigt i planeringsprocessen av Ostlänken. Frågan om risker för översvämningar och klimatförändringar lyftes fram bl.a. av och . har tillsammans med beslutat om nivåer för tunneln, en skyddsnivå och en driftsnivå. Skyddsnivån anger gränsen för att skydda anläggningen från översvämningar orsakade av höga havsvattenstånd. Driftsnivån anger gränsen för att kunna trafikera banan. kan låta spåren översvämmas och stänga av järnvägen om vattennivån går över driftsnivån. Trågets konstruktion medger en framtida höjning av skyddsnivån om framtida klimatförändringar kräver detta. Trågmynningen i norr skyddas med en trågkant med ett avgränsande dike och en stängningsbar port. Viktiga delar i anläggningen dimensioneras för en kapacitet motsvarande regnintensiteten vid ett 200-årsregn. Scenarier som handlar om temporära vattenhöjningar ingår i beräkningarna. planerar parallellt för att det område som frigörs anpassas till ett förändrat klimat. Marken i hela det gamla hamnområdet kommer att höjas med , dagvattensystemet ska dimensioneras om och grönområden kommer att anläggas som skydd vid häftig nederbörd. Inplanerade klimatanpassningsåtgärder i Ostlänken genom När det gäller Ostlänken har planerat för ett antal olika klimatscenarier och tagit fram dimensionerande regn- och översvämningsnivåer. I det fortsatta planeringsarbetet kommer även risker i samband med höga flöden och intensiva regn att studeras. Skyddsnivån för tråg och tunnelöppningar kommer att dimensioneras och anpassas efter samtliga översvämningsrisker. framhåller att det finns stora osäkerheter i bedömningarna av framtidens havsnivåer varför en god säkerhetsmarginal generellt ska finnas vid planeringen av skyddsnivåer. Vid skyfall ska det inte kunna tränga in vatten i tunneln. Tunnelmynningen måste utformas på ett sådant sätt att vatten inte kan tränga in utifrån analyserade scenarion. Frågan om grundvattennivån är likaledes viktig. När det gäller frågan om höjdläge har den varit föremål för diskussion mellan och . Kommunen menar att om man anlägger järnvägen på bropelare klarar den översvämningar bättre i det översvämningskänsliga området Butängen. Kommunens förslag är därför att där Ostlänken går in i ska den byggas på bropelare med stationen i upphöjt läge. föreslår en markförlagd järnväg på en bank, vilket också motsvarar det grundutförande som utgår från. Enligt beräkningar blir det billigare att bygga på bank än på bropelare i . Kommunen måste vara med och betala de merkostnader det innebär. För kommuns del måste alla gator i området kring järnvägen höjdsättas för att förhindra negativa effekter i form av indämning av vatten och översvämningar. Det krävs vidare omfattande sättningsreducerande åtgär- 2017/18:RFR16 SAMMANFATTNING der på grund av svårigheter med uppfyllnader på lös mark för att säkra bebyggelsen. Kommunen har kompletterat klimatanalys till 2100 med en klimatanalys som sträcker sig till 2200. Kommunen har pekat ut områden i staden som behöver yttre skalskydd och har gjort en skyfallskartering för att se var det finns instängda områden i staden. Nytt förslag – sänkt hastighet och ballastspår föreslår i Förslag till nationell plan 2018–2029 att Ostlänken dimensioneras för en maximal hastighet och med ballasterat spår. För del påverkar den sänkta hastigheten inte den tidigare bedömningen eftersom anläggningen redan dimensionerades för hastigheter vid passage genom . Men anläggningsmässigt är det stor skillnad i utformningen mellan en höghastighetsjärnväg som dimensioneras för 320 respektive för . Om Ostlänken dimensioneras för kommer det inte att vara möjligt att göra en framtida uppgradering . Flera remissinstanser har haft invändningar mot en reducerad hastighetsstandard, bl.a. att den kommer att medföra lägre efterfrågan på tågresor och därmed mindre nyttor, att det inte medger överflyttning mellan trafikslag och därmed inte ger de klimatvinster som Sverigeförhandlingens alternativ innebär samt att restid och punktlighet är några av de viktigaste förutsättningarna bland de kommersiella operatörerna. Frågan om vilket spårsystem som ska användas och av vilket skäl har också mött invändningar. Trafikanalys finner att i resonemang om en höghastighetsjärnväg anpassad tycks de kostnadsskillnader som finns mellan ballastspår och ballastfria spår inte ha så stor betydelse. Enligt Trafikanalys bör dock anläggningskostnaderna och kostnadseffektiviteten i systemet väga tungt, och därför har det stor betydelse vilken livscykelkostnaden blir. KTH föreslår bl.a. att valet av spårtyp bör göras utifrån livscykelkostnad på respektive delsträcka. Det transportpolitiska målets roll för klimatanpassning Det går inte att entydigt besvara frågan om det övergripande transportpolitiska målet bidrar till att klimatanpassningsåtgärder planeras in i planläggningen av ny järnvägsinfrastruktur. De olika aktörer som är involverade i stora infrastrukturprojekt har olika uppdrag och olika mål som styr deras verksamhet. För är det transportpolitiska målet ett centralt mål, generellt sett och i planeringen av infrastruktur. Det gäller på central nivå och ned till de specifika projekten. Projektledare i två av projekten anför att det är ett viktigt mål i deras arbete. däremot går så långt tillbaka i tiden att det transportpolitiska målet inte ens fanns under projektets första del. För är det övergripande transportpolitiska målet ett viktigt mål i rådgivnings- och granskningsarbetet, om än något vagt i den meningen att målet inte är så lätt att applicera. Det transportpolitiska målets två delmål har vardera ett antal preciseringar vars måluppfyllelse är i fokus för årliga uppföljningar av Trafikanalys. I Trafikanalys uppföljningar går det inte att finna någon referens till anpassning av transportsystem så att de klarar klimatförändringar. Det omnämns inte heller i en analys av dimensioner och aspekter av ”långsiktigt hållbar” transportförsörjning. Det kan konstateras att det finns ett fokus på infrastrukturens påverkan på miljön och att det omvända perspektivet saknas. Hinder för att beakta behov av klimatanpassningsåtgärder För kommuner gäller det att hitta en bra lösning på övergången mellan ny bebyggelse och gammal bebyggelse. När det gäller satsningar på åtgärder för att få infrastrukturanläggningar så starka att de klarar framtida påfrestningar kommer frågan när de stora samhällsekonomiska vinsterna i att bygga sådana anläggningar börjar kunna räknas in. Det handlar om att göra avvägningar mellan risk och lämplig tidpunkt att förebygga. En klimatpolitisk forskare menar att det inte är ekonomiska hinder i sig eller politiska låsningar som utgör de största hindren utan att bli bättre på att tillsammans besvara frågan: Vad är det som kan hända här i ett perspektiv av klimatförändringar. Det behövs systematiska bedömningar på lokal nivå över hur kommunen hanterar frågorna på det strategiskt smartaste sättet. Ett hinder som framförs av framför allt är att hänsynstagande till klimatförändringar innebär att stora osäkerheter förs in i planeringen. Den frågan som flera ställer är: Vem tar kostnaden? har man haft tydliga ansvarsområden, men när det gäller klimatanpassning är ansvarsområdena inte tydliga. Städer nära hav behöver någon form av yttre skydd. Men vem tar de här kostnaderna? Det berör infrastrukturen också. Det anförs att det vore rimligt att varje huvudman tar sin del, och att staten behöver ta initiativ för att se över helheten. Politikerna på lokal nivå är avvaktande när det gäller att fatta beslut om detta. Samverkan i stora infrastrukturprojekt Att samverkan mellan myndigheter på nationell, regional och lokal nivå är en komplex process är väl känt från utvärderingar och studier. Samverkan i tekniskt komplicerade, kostsamma och långsamma processer som planläggning av infrastruktur, där personal kan hinna bytas ut, större omorganisationer genomföras och ny lagstiftning introduceras, ökar naturligtvis komplexitetsgraden avsevärt. I uppföljningen framgår att frågan hur samverkan har fungerat i planeringsprocessen delvis är beroende av vilken organisation, eller del i organisationen, som den tillfrågade tillhör, men också vilka frågeställningar som man samverkar med andra omkring. Om man tar detta i beaktande framgår i uppföljningen att det i de två pågående infrastrukturprojekten betonas att samverkan har fungerat bra. Vissa kompletterande synpunkter framförs emellertid. Av dessa kan noteras att länsstyrelser anser att arbetssätt att först upphandla 2017/18:RFR16 SAMMANFATTNING konsulter och därefter påbörja diskussioner med länsstyrelsers miljöexperter inte är ett optimalt arbetssätt sett från sida. Man menar att arbetssättet bör vara det omvända: först diskussioner med och därefter upphandling av konsulter. Det påtalas vidare att flera länsstyrelser har saknat riktlinjer för hur man ska beräkna havsnivåhöjningar. om framtida havsnivåhöjningar – som publicerades – fyller här ett behov. vägnät består av vägar, varav drygt tre fjärdedelar är enskilda vägar med eller utan statsbidrag och en fjärdedel är allmänna vägar. Nästan hälften, , av de enskilda vägarna är skogsbilvägar. Fungerande skogsbilvägar är en förutsättning för ett effektivt skogsbruk. Genom att virkestransporter går på väg i stället för i terräng kan såväl kostnaderna som energiåtgången minska. Staten medfinansierar byggande och drift av ca 7 av det enskilda vägnätet genom statsbidrag. Ett av villkoren för att vägen ska kunna få statsbidrag är att vägen är öppen för allmän trafik. Statsbidraget är uppdelat i ett årligt driftsbidrag för enklare underhåll och ett särskilt driftsbidrag för lite mer omfattande underhålls- och ombyggnadsåtgärder. Därutöver finns ett regionalt investeringsbidrag, som utgör av statsbidragen till enskilda vägar. Totalt har statsbidraget till enskild väghållning uppgått till ca . Det är dyrt att renovera och bygga om broar, och det särskilda bidraget räcker inte till för att täcka alla behov. Statsbidraget räcker, enligt flera aktörer, ofta enbart till att täcka akuta åtgärder. I landsbygdspropositionen har regeringen föreslagit en satsning på statsbidraget till enskild väghållning för särskilda driftåtgärder på objekt som broar och färjelägen för att förbättra deras funktion och bärighet, särskilt för tyngre fordon. Utgångspunkten för i den statliga bidragsgivningen är det transportpolitiska målet. Bidraget ska bidra till att skapa ett transportsystem som tillgodoser näringslivets behov av funktionsdugliga transportleder och underlätta tillgängligheten till det övriga transportsystemet. I uppföljningen har vägsträckor i tre skogslän – , och – valts ut för att ge en bild av hur klimatanpassningsarbetet bedrivits och planerats i olika delar av . Förslag på revidering av statsbidragsförordningen lämnade 2013 in ett förslag till revidering av statsbidragsförordningen till . Bakgrunden är bl.a. att förordningen behöver moderniseras och att det finns ett stort behov av att rusta upp broar på enskilda vägar, vilket medför stora kostnader för de enskilda väghållarna. slaget innebär bl.a. att bidragsdelen för kostsamma åtgärder på broar och bryggor höjs samt att även vägar som är kortare än det nuvarande kravet ska kunna få ta del av bidraget. Förslaget innehåller dock inte någon precisering om särskilt driftsbidrag till klimatanpassningsåtgärder. Förslaget bereds fortfarande inom departementet, och ett eventuellt regeringsbeslut i ämnet kommer sannolikt först . Skogsbruket har förändrats , t.ex. används vägarna på ett annat sätt . Virkestransporterna har blivit fler till antalet och leveranser efterfrågas året om. Dessutom vill skogsindustrin hålla så små lager som möjligt för att minska lagerkostnaderna och undvika kvalitetsförsämringar. Virkestransporterna har också blivit tyngre . kommer det att bli tillåtet för lastbilar att ha en bruttovikt på . Detta ställer krav på ökad bärighet på vägar och broar. Tyngre transporter i kombination med påverkan från ett förändrat klimat sliter mer på det enskilda vägnätet. Det är enligt flera skogsbolag viktigt att hela vägnätet fungerar, dvs. det allmänna, kommunala och enskilda vägnätet, för att skogsbeståndet ska kunna matchas med industribehovet. Det är särskilt viktigt att klimatanpassa huvudleden i vägnätet. Om det allmänna vägnätet fallerar så fallerar även nätverket med skogsbilvägar. Klimatförändringarnas påverkan på vägarna Klimatförändringar i är redan här, enligt , och de har redan bidragit till mildare vintrar, kortare tjälperioder och ökad nederbörd. En annan effekt är att risken för extremväder (översvämningar, storm, torka etc.) ökar i samband med klimatförändringen. Gemensamt för de tre utvalda vägsträckorna i uppföljningen är att perioden med tjälade vägar har blivit kortare och att tjällossningsperioderna blivit längre, vilket bl.a. innebär att vägsträckorna blir utsatta för slitage . Det förändrade klimatet är en trolig orsak enligt Skogforsk till att kostnaderna för skogsbilväghållning för storskogsbruket har ökat. Dessa kostnader har ökat , både totalt och per avverkad skogsmark. Skogsbilvägar anläggs med en enklare byggteknik än andra vägar. Metoderna som de flesta använder sig av är dessutom desamma sedan långt tillbaka. I dessa metoder ingår inte hänsynstagande till klimatförändringar. Vissa aktörer menar att anvisningar för byggande av skogsbilvägar behöver uppdateras eftersom förutsättningar har ändrats , t.ex. de rekommenderade måtten för vägens två översta lager. En nyckelfaktor för att anpassa skogsbilvägar till ett förändrat klimat är enligt forskare dränering eftersom ytvatten är ett av de stora problemen. Genom att den dräneras kan vägen hålla . En annan faktor är att sköta diken och slänter då nedbrytningen av en väg accelererar om diken och slänter inte hålls rena. 2017/18:RFR16 SAMMANFATTNING Klimatanpassning av statsbidragsfinansierade skogsbilvägar handlar mycket om ett ökat behov av underhållsåtgärder, som rustar vägen för ett förändrat klimat. Mycket av det som görs är inte kopplat till klimatet utan är normala underhållsåtgärder. Dock kan skillnaden mellan vad som är en underhållsåtgärd och vad som är en klimatanpassningsåtgärd i praktiken vara liten. Att exempelvis byta en trasig vägtrumma till en ny vägtrumma och då välja en som är anpassad till ökat vattenflöde (större dimension) innebär både en underhållsåtgärd och en klimatanpassningsåtgärd. Stort underhålls- och klimatanpassningsbehov Behovet av generella underhållsåtgärder på skogsbilvägarna är stort, liksom följaktligen behovet av resurser. En anledning är att stora delar av dagens skogsbilvägnät byggdes ut under 1950- . De äldre vägarna byggdes för andra förutsättningar än dagens och med ett helt annat skogsbruk. Aktörerna pekar på att det är särskilt angeläget att rusta upp broar och byta ut vägtrummor. Man framhåller att många broar är gamla, slitna och ibland felaktigt anlagda eller underhållna. Detsamma gäller många vägtrummor. Uppföljningen visar att aktörerna i olika utsträckning beaktar behov av klimatanpassningsåtgärder vid projektering, ombyggnad, drift och underhåll av skogsbilvägar. Större aktörer beaktar dock behovet av klimatanpassningsåtgärder mer än mindre markägare, vilket kan bero på att stora skogsbolag i regel har mer kunskap om behovet av klimatanpassning än samfällighetsföreningar och enskilda väghållare samt att stora skogsbolag har mer resurser. Exempelvis känner många samfällighetsföreningar och enskilda väghållare inte till vilken standard deras broar och trummor har. Okunskap om klimatförändringarnas effekter på skogsbilvägar Kunskapen om klimatpåverkan på vägarna varierar. Stora skogsbolag har i regel mer kunskap än samfällighetsföreningar och enskilda väghållare. Enligt har skogsbolagen varit medvetna om behovet av klimatanpassning åtminstone . Bland mindre väghållare finns också en stor medvetenhet om hur klimatet påverkar deras egen väg. Enligt saknas det kunskap om vattenförhållandena i terrängen, vilket kan vara ett större hinder än brist på resurser, eftersom vatten har mest signifikant påverkan på väghållningen. Det pågår flera samarbeten mellan centrala funktioner på och forskare. Men den spetskunskap och forskning som finns på universitet och på är inte känd bland skogsägare och andra aktörer inom skogsbruket. Inte heller inom verkar expertkunskapen om klimatförändringens effekter på skogsbilvägar alltid nå ut i organisationen. Av den forskning som finansierat och som berört klimatanpassning så är det inte mycket som handlat om frågor som rört enskilda vägar. Effektivitet och minskad belastning på vägarna Aktörerna arbetar med olika lösningar för att skogsbilvägarna ska utgöra ett stabilt och effektivt transportsystem. Ny teknik och olika it-baserade lösningar har tagits fram för att minska belastningen på skogsbilvägarna och effektivisera virkestransporterna. Exempelvis CTI-däck (Central ), som minskar belastningen på skogsbilvägarna, Krönt Vägval, en avståndsmätningstjänst som visar det effektivaste och bästa vägalternativet för skogstransporter, samt 30-dagarsprognoser, som anger hur marken i skogen bär den kommande månaden. Fungerande samverkan kring skogsbilvägar Samverkan och samarbete i frågor som rör klimatets påverkan av skogsbilvägar kan bidra till att arbetet med klimatanpassning underlättas. På så vis kan vägnätet utnyttjas på ett effektivare och mer skonsamt sätt, vilket gynnar både skogsindustrin och markägarna. När det gäller enskilda vägar finns det ett flertal grupper för samverkan och samarbete. I dessa ingår olika aktörer för enskilda vägar och det allmänna vägnätet. Frågor om klimatets påverkan kan diskuteras och ha betydelse för vilka underhållsåtgärder som vidtas. Frizon lyfts fram som ett exempel på väl fungerande samverkan. I Frizon ingår , , Region , skogsbolagen m.fl. Frizon är en överenskommelse som innebär att vägbrukarna och framför allt skogliga transportköpare och säljare har ett ansvar att avbryta transporterna om en väg går sönder eller skadas. Vidare ingår i överenskommelsen att transportörerna direkt ska rapportera till när de upptäcker skador eller risk för skador. Syftet är att snabbt ska kunna sätta in åtgärder och reparera vägen. Överenskommelsen har lett till att vägarna kan hållas öppna för tyngre transporter även under kritiska tjällossningsperioder. En liknande överenskommelse är på gång i . I granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår den uppfölj- ning och utvärdering av riksdagsbesluten som varje utskott gör inom sitt äm- nesområde.1 Som ett led i denna uppgift beslutade trafikutskottets uppfölj- ningsgrupp vid sitt möte att genomföra en uppföljning av klimatanpassningen av infrastruktur med fokus på skogsbilvägar och järnvägs- tunnlar genom städer. Utgångspunkten för uppföljningen är beslutet om det transportpolitiska målet att säkerställa en effektiv och långsiktigt hållbar trans- portförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Beslutet föregicks av en förstudie om hur klimatförändringar påverkar in- Inom ramen för förstudien beslutades om en avgränsning till de transportslag som är mest utsatta för klimatförändringar, dvs. väg och järnväg. Skälen till avgränsningen var att dessa transportslag på ett helt annat sätt än luftfart och sjöfart utsätts för påfrestningar av ökad nederbörd, mildare vintrar och ökade havsnivåhöjningar. 1.1 Syfte, genomförande och avgränsning I denna studie undersöks klimatanpassning av järnvägstunnlar och skogsbil- Inriktningen mot järnvägstunnlar handlar om anläggning av ny järnväg, medan inriktningen mot skogsbilvägar till stor del handlar om underhåll av Uppföljningen har tre interrelaterade syften: Att undersöka i vilken utsträckning det transportpolitiska målet har bidra- git i arbetet att klimatanpassa undersökta anläggningar. Att följa upp i vilken utsträckning klimatanpassningsåtgärder har planerats och genomförts samt vilka hinder som kan finnas. Att bidra med lärdomar om behovet av klimatanpassning av väg och järn- väg; hur åtgärder kan utformas och – vid anläggning av ny järnväg – vilka lösningar som finns att välja mellan. De huvudsakliga frågeställningarna i uppföljningen är följande: • Har det transportpolitiska målet att säkerställa en samhällsekonomiskt ef- fektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet haft bäring på arbetet att klimatanpassa vägar eller järnvägar? 1 4 kap. 8 § regeringsformen. •Har de krav som ett förändrat klimat ställer och tagits i beaktande i planeringen av nya järnvägsanläggningar? Om inte, vilka var hindren? •Har åtgärder som ökar anläggningens förmåga att klara klimatförändringar genomförts vid byggandet? Om inte, vilka var hindren? •Hur hanteras behov av klimatanpassningsåtgärder för enskilda vägar som utgör viktiga transportflöden för skogsindustrin? •Hur har samverkan fungerat i processen att besluta om och att genomföra anpassningar till ett förändrat klimat (vid anläggning och vid underhåll)? Frågan om klimatförändringar och behovet av åtgärder för att anpassa samhället till dessa är tvärsektoriellt. Avgränsningar är därför viktiga att göra. Denna uppföljning berör trafikutskottets beredningsområde. Uppföljningen omfattar därför inte frågor som ligger inom näringspolitik, miljöpolitik eller det kommunala va-ansvaret utom i de fall där detta är nödvändigt för helhetsförståelsen. Det finns ett flertal begrepp inom klimatpolitiken: klimatförändring, klimatsäkring, klimatanpassning, klimatpåverkan m.fl. Nyckelbegrepp i denna uppföljning är ”klimatförändring” och ”klimatanpassning”. De används på samma sätt som använder dem. Klimatanpassning är åtgärder som syftar till att anpassa samhället till de klimatförändringar vi redan märker av och de som vi inte kommer att kunna förhindra . Det bör noteras att klimatanpassning inte är detsamma som ”begränsad klimatpåverkan”. Det senare avser åtgärder som söker stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären, framför allt genom utsläppsminskningar.2 försöker undvika begreppet klimatsäkring bl.a. därför att det inte finns någon vedertagen definition och begreppet används på olika sätt (t.ex. att utsläppsbegränsningar ingår i klimatsäkring).3 Uppföljningen har genomförts av trafikutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlag till uppföljningen har tagits fram av utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat i nära samarbete med föredragande vid trafikutskottets kansli. På grund av de tidsmässiga förutsättningarna för uppföljningens genomförande har arbetet med att ta fram 2Trafikverket, Utbildningsmaterial om klimatförändring och klimatanpassning. 3 , intervju , e-brev . underlaget delats upp och pågått parallellt. Utredare har arbetat med järnvägsdelen i uppföljningen (avsnitt 3) och utvärderare med vägdelen i uppföljningen (avsnitt 4). Uppföljningen av järnvägstunnlar har fokus på tekniskt komplicerad anläggning av infrastruktur och de krav som ett förändrat klimat ställer på anläggningar med lång livslängd, medan uppföljningen av enskilda vägar har fokus på underhåll av väg utifrån skogsnäringens behov i ett förändrat klimat. Representativitet och geografisk spridning har eftersträvats vid valet av undersökningsobjekt: Järnvägstunnlar genom , och uppvisar olika problembilder, olika faser, stationslösningar, geografiska förutsättningar och lägen (vid , respektive ). Vägsträckor i tre skogslän – , och – som ägs av olika typer av skogsbruksföretag (ett statligt företag, ett privat skogsbolag och en samfällighetsförening) ger likaledes möjlighet att fånga olika geografiska förutsättningar och problembilder. ansvariga för enskilda vägar i dessa län har bistått med underlag i valet av specifika vägsträckor. Uppföljningens underlag har tagits fram genom dokumentstudier, intervjuer och bearbetning av statistik.