urf · H5A5URF1 · 2018-02-14 00:00:00 — För att funktionen ska vara reell förutsätts att anmälan förs upp på kamma- rens föredragningslista. Så görs trots att det inte krävs enligt riksdags- ordningen. Utskottens protokoll nämns inte i riksdagsordningens tilläggsbe- stämmelse 6.13.2, där det anges vad som ska tas upp på kammarens föredrag- ningslista. Därmed finns det ett utrymme för talmannen att bestämma att pro- tokollen ska anmälas på ett annat sätt än vid ett kammarsammanträde. Kom- mittén föreslår att denna brist åtgärdas genom att det i tilläggsbestämmelsen anges att protokollsutdrag från utskott om att ett utkast till en lagstiftningsakt inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska tas upp på föredragningslistan. Ändringen syftar till att slå vakt om den demokratiska kontrollfunktion som anmälningarna av de aktuella protokollen är avsedda att fylla. Ändringen in- nebär också att öppenheten när det gäller hantering säkras. Beslut i subsidiaritetsprövningen binder inte regeringen En särskild fråga som har intresserat kommittén är vilka implikationer riksda- gens subsidiaritetskontroll har i förhållande till regeringen. Vid subsidiaritets- kontrollen sätter sig utskotten på ett tidigt stadium in i lagstiftningsutkastens sakinnehållsliga aspekter, som subsidiaritetsbedömningen av naturliga skäl måste ta sin utgångspunkt i. Det ger en god grund för kontakter med regeringen om de svenska ståndpunkterna i den fortsatta beslutsproces- sen. Genom utskottens möjlighet att begära information om regeringens be- dömning i subsidiaritetsfrågan (10 kap. 10 § riksdagsordningen) säkerställs också att subsidiaritetsprövning vid behov innefattar regeringens syn på subsidiaritetsfrågan. Kommittén vill dock understryka att i subsidiaritetsprövningen agerar i förhållande till EU:s institutioner, närmare bestämt Europaparlamen- tet, Europeiska unionens råd och kommissionen. Därav följer att eventuella motiverade yttrande med anledning av en subsidiaritetsprövning inte kan anses binda regeringen till någon ståndpunkt i subsidiaritetsfrågan. Regeringen kan emellertid ha ett egenintresse av att informera sig om resulta- tet av en subsidiaritetsprövning, eftersom detta visar rådande åsiktsförhållan- den i och därmed är en gångbar ståndpunkt för regeringen i subsidi- aritetsavseende att föra fram i EU-samarbetet. Det ska dock understrykas att resultatet av subsidiaritetsprövningen bara har betydelse för regeringens handlingsutrymme i EU-förhandlingarna om re- sultatet vävs in i meningsyttringar från utskotten och i överlägg- ningar respektive samråd, där svenska ståndpunkter till förslagen i sak över- vägs. I slutändan är det alltid upp till regeringen att under konstitutionellt an- svar bedöma om de ståndpunkter den för fram i EU har tillräckligt stöd i riks- dagen. Prövningen är begränsad till subsidiaritetsprincipens tillämpning subsidiaritetsprövning har i sin tillämpning ibland fått en vidare omfattning än vad som först förutsågs. Vid införandet av subsidiaritetspröv- ningenmarkeradesattdetärenbegränsadprövningsomskagöras.Prövningen skulle handla om att avgöra på vilken nivå den föreslagna åtgärden ska vidtas och inte om åtgärden ska vidtas över huvud taget. Det framhölls att subsidia- ritetsprövningen förutsätter en laglighetsprövning av att EU har tilldelats be- fogenhet att vidta den föreslagna åtgärden och att befogenheten inte är exklu- siv. har prövningens omfattning utvidgats genom konstitutionsutskot- tets uttalande om att prövningen kan avse subsidiaritetsprincipens proportion- alitetskriterium, dvs. att unionen ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som medlemsstaternas åtgärder är otillräckliga för att uppnå det eftersträvade målet. Det har dock understrukits att det inte är fråga om renodlade proport- ionalitetsbedömningar utan om ett proportionalitetstest inom ramen för subsi- diaritetsprövningen och att denna prövning inte handlar om att framföra syn- punkter i sak på den föreslagna åtgärden. Kommittén vill betona dessa anvisningar för subsidiaritetsprövningens be- gränsade omfattning och i sammanhanget särskilt framhålla vad den i det fö- regående anfört om vikten av att förslag till unionens rättsakter är undantagna från förfarande för granskning av EU-dokument. Samtidigtkandetuppståenönskaniutskottenattkommenteraförhållanden somrör sakinnehållet i de prövade lagstiftningsutkasten även om sådana kom- mentarer bara mer långsökt kan kopplas till subsidiaritetsprincipen. En anled- ning kan vara att det annars kan riskera att uppfattas som att inte uppmärksammat dessa förhållanden eller att skulle anse att de kan lämnas utan invändning. I anslutning till detta vill kommittén uppmärksamma att den redovisade jämförelsen mellan motiverade yttranden omatt ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen och de lag- stiftningsakter som sedan antagits inte tyder på att de invändningar som riks- dagen har rest överlag skulle kunna sägas ha varit orimliga. I de flesta fall har EU-lagstiftarenåtminstoneinågongraddelatinvändningarnaochändratkom- missionens förslag så att lagstiftningsakten blivit mindre ingripande. Vad det här handlar om är snarare rimligheten i att invändningarna framställs i termer av brott mot subsidiaritetsprincipen. Även om kommittén kan se att det något ligger i sakens natur att den poli- tiska subsidiaritetsprövningen inte enkelt låter sig begränsas vill kommittén manautskottentillattbeaktadeangivnaramarnaförsubsidiaritetsprövningen. Kommittén vill här understryka att utskotten har möjlighet att kanalisera syn- punkter som inte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning ge- nomöverläggningarmedregeringenomEU-frågorenligt7kap.12§riksdags- ordningen. Vidare erinrar kommittén om att riksdagsordningen lägger ansvaret på tal- mannen att vägra ställa proposition till beslut om yrkanden som strider mot grundlag eller riksdagsordningen (11 kap. 7 §). Talmannens beslut att inte ställa proposition kan överprövas av . kan sägas innebära en absolut spärr för vad ett utskott kan ta upp i ett förslag till om att avge ett motiverat yttrande. Avslutningsvis noterar kommittén att numera gör en egen aktiv bedömning av vilka utkast till lagstiftningsakter som omfattas av subsidiari- tetskontrollmekanismen och att den förslagsställande institutionens bedöm- ning i detta avseende således inte automatiskt blir gällande. Kommittén anser att det är ett naturligt steg att följer sin tolkning av kontrollmekan- ismens tillämpningsområde när det klarlagts att de förslagsställande institut- ionerna gör en delvis annan tolkning. Kommittén anser att den rutin som eta- blerats i för dessa bedömningar, som innebär att Riksdagsförvalt- ningenuppmärksammarutskottenpåfalldärdekanbehövata ställningtillom ett utkast till en lagstiftningsakt ska bli föremål för en subsidiaritetsprövning, är ändamålsenlig. bör samarbeta mer med andra nationella parlament Som påtalades inledningsvis är det bara när ett tillräckligt antal parlament kommer till slutsatsen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprin- cipen som prövningen får konkreta konsekvenser för EU:s beslutsprocess. kan enligt kommittén behöva öka sitt engagemang för att förbättra möjligheterna att nå tröskeln för en omprövning av ett lagstiftningsutkast i de fall har avgett ett motiverat yttrande om att utkastet strider mot sub- sidiaritetsprincipen. Detta är ingen lätt uppgift eftersom den förutsätter ett mått av samverkan med övriga nationella parlament i ett skede där det fortfarande finns tid för dessa att agera inom åttaveckorsfristen. Det informationsutbyte som finnsgenomIPEXlämparsigmindrevälfördettaändamåleftersomdet måste baseras på officiella ställningstaganden och därför i allmänhet sker i ett alltför sent skede. Bättre förutsättningar finns i de möjligheter till utbyte av underhandsin- formation som erbjuds genom parlamentens representanter i . I detta nätverk är pågående subsidiaritetsprövningar en stående punkt på dagord- ningen, och kommittén anser att utskotten bör utnyttja denna resurs i högre utsträckning än . Kommitténvillocksåuppmuntratillettkompletterandeinformationsutbyte med andra nationella parlament på politisk nivå baserat på vad som med nå- gorlunda rimlighet kan förutses bli utskottets slutsats i subsidiaritetspröv- ningen.Förutomdentidsmässigafördelenavattinteavvaktaettfaktisktbeslut skulle ett sådant informationsutbyte ha den ytterligare fördelen att det sker di- rekt mellan beslutsfattarna. Kommittén har fått uppgift om att en utskottsord- förande har låtit upprätta en sändlista till sin motsvarighet i andra nationella parlament för att kunna sprida information. Detta är ett exempel på hur ett informationsutbyte på politisk nivå kan ske. Det bör dock överlåtas åt utskot- tenellerderaspresidierattutformarutinerförattspridainformationpåpolitisk nivå till andra nationella parlament. talmanskollegor i andra parlament på antagna motiverade yttran- litisk nivå i ett tidigare skede som kommittén uppmuntrar till. 5 Interparlamentariskt samarbete inom EU Det förekommer olika former av interparlamentariskt samarbete inom EU, vissa reglerade och regelbundna och andra mer oreglerade och av tillfällig ka- raktär, ofta anordnade med anledning av en aktuell händelse. De mellanparla- mentariska samarbetsformerna utvecklas kontinuerligt. Ett institutionaliserat interparlamentariskt samarbete har utgjort en central del av EU-samarbetet från början. Kol- och stålfördragets och senare ,somsedermeratogsignamnetEuropa- parlamentet, bestod av representanter som de nationella parlamenten utsåg inom sig. upphörde emellertid att vara en interparlamenta- risk församling 1979 i och med de första direkta valen till . är det inte heller tillåtet att vara ledamot av Europapar- lamentet och ett nationellt parlament (rådets beslut /772/EG, Euratom, prop. 2002/03:97, bet. 2003/04:KU2). EnligtEU-fördragetsartikel12fbidrardenationellaparlamententillenväl fungerandeuniongenomattdeltaidetinterparlamentariskasamarbetetmellan de nationella parlamenten och med i enlighet med proto- kollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Artikel 9 i dettaprotokollangerattEuropaparlamentetochdenationellaparlamententill- sammans ska bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen. I artikel 10 heter det att en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor får överlämna alla bidrag som den finner lämpliga till , rådet och kommiss- ionen. Konferensen ska dessutom främja utbyte av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och , och även mellan deras fackutskott. Den kan också anordna interparlamentariska konfe- renser om särskilda teman, särskilt för att diskutera frågor om den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken, inklusive den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Konferensens bidrag ska inte vara bindande för de na- parlamenten eller föregripa deras ståndpunkter. Den konferens som avses i protokollet är Cosac (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires), dvs. konferensen för möten mellan de särskilda EU-organen i medlemsstaternas nationella parlament och Europaparlamentet.Cosacärdetäldstaavde merinstitutionaliseradeinterpar- lamentariska samarbetsorganen inom EU. En utförligare redogörelse för Co- sac och andra institutionaliserade samarbeten ges nedan. Först ska dock något sägas om . 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU 5.1 och samordningen av det interparlamentariska EU-samarbetet Ettförsta möte mellantalmänneni medlemsstaternasnationellaparlament och i hölls i . Bakgrunden var svårigheter i samord- ningen mellan de olika parlamentens verksamheter. har med något undantag ett talmansmöte hållits . Inledningsvis deltog även talmän från EuroparådetsparlamentariskaförsamlingochnationellaparlamentiEuroparå- dets medlemsstater. Vid ett möte i formerade sig som ett organ självständigt från de talmansmöten som hållits i det större formatet med deltagande från medlemsparlament. tog sig EU- talmanskonferensen an uppgiften att samordna de interparlamentariska aktivi- teterna i EU. Året efter antog sin arbetsordning, som sedan reviderades vid i . Av arbetsordningen framgår att som en av sina uppgifter har att överblicka och samordna interparlamentariska EU-aktiviteter.19 sammanträder en gång . Konferensens sam- manträden förbereds vid ett möte mellan parlamentens generalsekreterare. representant vid EU:s institutioner upprättar minnesanteckningar från och generalsekreterarmötena för räk- ning. 5.1.1 Riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet i EU i antog riktlinjer för det interparlamenta- riska samarbetet i EU. Dessa riktlinjer fick sin nuvarande form vid EU- talmanskonferensen i 2008.20 I inledningen till riktlinjerna beaktas att de nationella parlamenten bidrar till Europeiska unionens goda funktion och demokratiska legitimitet samt att de nationella parlamenten och står på jämbördig fot och har komplementära roller i EU-strukturen. De huvudsakliga målen för det in- terparlamentariska samarbetet är enligt riktlinjerna att •främja informations- och erfarenhetsutbyte i syfte att stärka parlamentens kontroll och inflytande på alla nivåer •säkerställa ett effektivt utövande av parlamentens befogenheter i EU- frågorna, i synnerhet kontrollen av subsidiaritets- och proportionalitets- principerna •främja samarbetet med parlament i tredjeländer. Vidare anger riktlinjerna olika former för samarbetet, bl.a. talmanskonferen- sen, Cosac och utskottsvisa möten. Som verktyg för samarbetet nämns IPEX 19Dokumentation för talmanskonferensen och en historik över konferensen finns på . 20Guidelines for Interparliamentary Cooperation in Union, tillgängliga på . 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU och utbytet av information, forskning och dokumentation genom Cosac, ECPRD (se avsnitt 5.4.3 nedan) och andra lämpliga sätt. 5.2 Institutionaliserade interparlamentariska EU-konferenser EU-ordförandelandets nationella parlament har förväntningar på sig att ordna ett antal interparlamentariska möten inom ramen för vad som ofta kallas den parlamentariska dimensionen av landets EU-ordförandeskap. Förutom några utskottsvisa möten som ordförandeparlamentet självt anger teman och format för, ska fyra permanenta konferenser ordnas. •Europol-JPSG (). Gemensamt för dessa konferenser är att de har etablerats genom överenskom- melser i med viss förankring i internationella över- enskommelser. Vidare är konferensernas format och uppgifter reglerade i ar- betsordningarbaseradepådeallmännaramarsomEU-talmanskonferensenan- gett i fråga om omfattning, mötesfrekvens, mötesplats och ordförandeskap. 5.2.1 Cosac – konferensen för parlamentens EU-organ För att stärka de nationella parlamentens kontakt med EU efter införandet av direkta val till beslutade att inrätta en interparlamentarisk konferens för parlamentens EU-organ. Denna konferens, som i sin arbetsordning tog namnet Cosac, höll sitt första möte se- nare och har därefter sammankallats , med ett extra möte . Den franska akronymen Cosac utläses på svenska Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament.21 Till Amsterdamfördraget (i kraft ) fogades ett protokoll om de nationellaparlamentensrolliEU.Iprotokolletgavs Cosacettfördragsmässigt erkännande med rätt att överlämna bidrag till EU:s institutioner om allt som konferensen ansåg att institutionerna bör uppmärksamma. I motsvarande pro- tokoll i Lissabonfördraget (protokoll nr 1, i kraft ) ersattes det explicita omnämnandet av Cosac av det mer anonyma ”en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor”. Det är dock vedertaget att det är Cosac som avses. Förutom befogenheten att till EU-institutionerna överlämna alla bidrag som den finner lämpliga anger protokollet att konferensen ska främja utbyte av information och bästa praxis mellan parlamenten och även mellan 21 Dokumentation från Cosac och en historik över Cosac finns på . 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU Den kan också anordna tematiska interparlamentariska mö- ten, särskilt för att diskutera frågor om den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken, inklusive den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Konferensens bidrag ska uttryckligen inte vara bindande för de nationella par- lamenten eller föregripa deras ståndpunkter. Omnämnandet i ger Cosac en särställning i det interparla- Denna särställning förstärks genom vissa arbets- former som konferensen har utvecklat och befäst i sin arbetsordning. dande är möjligheten för konferensen att anta sina bidrag med en kvalificerad majoritet bestående av tre fjärdedelar av de avgivna rösterna och minst hälften av samtliga röster, där varje delegation förfogar över två röster. Cosac som enda samarbetsorgan en permanent medlem i sitt sekretariat, som i övrigt består av personal från den s.k. ordförandetrojkan, dvs. varande, föregående och nästkommande ordförandeparlamentet och från Cosacs plenarsammanträden simultantolkas till alla EU:s Dessutom offentliggörs konferensens arbetsordning och bi- drag till EU-institutionerna i Europeiska unionens officiella tidning.22 Cosacs särställning i dessa avseenden utmanas av den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europol som kan sägas ha en än starkare EU-rättslig för- ankring och mer konkreta uppgifter. Det är dock ännu oklart om kontrollgrup- pens arbetsformer kommer att matcha Cosacs t.ex. i fråga om majoritetsbeslut Utöver bidrag till EU:s institutioner kan Cosac anta slutsatser och kommu- Dessa rör till skillnad från bidragen i huvudsak konferensens egen Cosac ska sammanträda i plenum en gång varje halvår. egen delegations sammansättning. Varje plenarsammanträde förbereds av ett möte mellan ordförandena för parlamentets EU-organ. består varje delegation av två ledamöter. Ordinarie sammanträden hålls i den medlemsstat som innehar ordförandeskapet i . Inför varje sammanträde i plenum framställer ordförandeparlamentet med stöd av sekretariatet en rapport baserad på enkätsvar från de deltagande orga- Dessa halvårsrapporter har framställts . De syftar till att lyfta fram och ge jämförande underlag för aktuella förfarandemässiga och sakpoli- Cosacs sekretariat framställer utförliga referat från plenarsammanträdena. sentant vid EU:s institutioner. 22 Gällande arbetsordning är publicerad i EUT 2011/C 229/01. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU deltar i Cosac genom . Delegationens sex platser för- delas mellan partierna enligt en överenskommelse i nämnden. Partigrupperna i utser sina ledamöter till delegationen inför varje plenarsam- manträde. har bidragit till kostnaderna för utstationer- ingen av den permanenta medlemmen av Cosacs sekretariat i enlighet med tvååriga åtaganden (senast för perioden –2017, dnr 709-2015/16). Inför det svenska EU-medlemskapet och inrättandet av kon- staterade att det torde vara naturligt att blir det organ som får representera i Cosac (förs. 1994/95:TK1 s. 22). noterade att de parlamentsorgan som deltar brukar uttala sig i eget namn om de olika frågorna och att därför behöver en möjlighet att framföra åsikter vid Cosacmötena. stod det klart att något avsteg inte kunde göras från huvudregeln att uttalanden från sida förutsätter beslut i kammaren. fann en lösning på dettaiettsynsättsominnebärattdetfåransesvarapartiföreträdarnainämnden som står bakom eventuella åsiktsyttringar och inte nämnden som riksdagsor- gan. I samband med godkännande av Amsterdamfördraget konstate- rade regeringen att Cosac genom protokollet till fördraget får en fördragsfäst rådgivande roll. Detta hade och flera medlemsstater principiella in- vändningar mot eftersom de nationella parlamenten inte kan låta sig represen- teras av Cosac. I regeringskonferensen hade dock protokollet kunnat accepte- rassedan en uttrycklig bestämmelse införtsom att Cosacsbidrag inte på något sätt är bindande för de nationella parlamenten eller föregriper deras stånd- punkt. I riksdagsbehandlingen gjordes inget särskilt uttalande om detta (prop. 1997/98:58 s. 151 f., bet. 1997/98:UU13). ansåg att Cosac är ett värdefullt organ för diskussion och utbyte av erfarenheter, vilket även inkluderar subsidiaritetsfrågor och andra frågor om parlamentensdeltagande i EU-lagstiftningen enligt Lissabon- fördraget (2008/09:URF2 s. 50). Eftersom ledamöter från deltar i Cosac var det utredningens mening att kontakterna mellan utskotten och bör vara omfattande, naturligen i första hand via partigrupperna. Ut- redningennoteradeocksåattEU-nämndensbredasammansättningavledamö- ter och suppleanter ger goda möjligheter för att samma ledamöter som repre- senterarpartietiettfackutskottdeltarinämndensbehandlingavfackutskottets frågor, och att detta också innebär goda möjligheter att anpassa Cosacdelega- tionens sammansättning till de frågor som ska behandlas på ett Cosacmöte. Vidare konstaterade utredningen att ståndpunkter som intas av enskilda eller grupper av riksdagsledamöter i olika interparlamentariska EU-organ inte bin- der , men att det inte desto mindre är viktigt att synpunkter och åsik- ter som framförs är så väl förankrade som möjligt i organ och par- tier, och att detta krav ökar med den mer framträdande roll som de nationella parlamenten får i Lissabonfördraget. 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU 5.2.2 GUSP/– utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik Västeuropeiska unionen (VEU) och dess parlamentariska församling avveck- lades 2010 till följd av de försvarsuppgifter som EU gavs genom Lissabonför- draget. Vid avvecklingen uppmanade VEU-staterna till ett fortsatt interparla- mentariskt samarbete på området och hänvisade till att Lissabonfördragets protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i EU kunde utgöra grund för ett sådant samarbete.23 Mot denna bakgrund inledde EU:s parlament en dis- kussion om att etablera en ny konferens för parlamentarisk kontroll av EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. Vid sina möten och 2012 inrättade en ny in- terparlamentarisk konferens för den gemensamma utrikes- och säkerhetspoli- tiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GUSP och GSFP). Vid inrättandet angavs några allmänna ramar som den nya konferen- sen förutsågs basera sin arbetsordning på. Enligt arbetsordningen ska GUSP/ge en ram för utbyte av information och erfarenheter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken så att de deltagande parlamenten är fullt informerade när de fullgör sina respek- tive roller på området. Konferensen ersätter de tidigare konferenserna mellan ordförandenaförparlamentensutrikesutskottochförparlamentensförsvarsut- skott. Konferensen kan anta slutsatser om GUSP och GSFP. Slutsatserna bin- derinteparlamentenellerföregriperderasståndpunkter.Slutsatsernasändstill EU:s institutioner för kännedom.24 Konferensen sammanträder en gång i rådsordförandeskapslandet eller i i . Konferensens ordförandeskap ut- övas av parlamentet i rådsordförandeskapslandet i nära samarbete med Euro- paparlamentet.De nationella parlamenten deltar med sex ledamöter var. Euro- paparlamentet deltar med sexton ledamöter. Konferensen arbetar på engelska och franska med simultantolkning till och från dessa språk samt ordförande- landets språk. Tolkning till andra språk kan tillhandahållas om det är tekniskt möjligt och på bekostnad av den delegation som efterfrågar det. Sekretariats- funktioner ska tillhandahållas av ordförandeparlamentet i samarbete med och det föregående och nästkommande ordförandeparla- mentet (ordförandetrojkan). deltar i GUSP/genom ledamöter från utrikesut- skottet och försvarsutskottet som utses inför varje konferens. har det varit fyra ledamöter från utrikesutskottet och två från försvarsutskottet. 23Statement of the Presidency of on behalf of the High Contracting Parties to the , , 31 2010. 24Dokumentation från GUSP/finns på . 5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU