mot · H6022812 · 2018-11-30 00:00:00 — Starkare rättsstatliga principer, ett förstärkt fri- och rättighetsskydd och andra grundlagsfrågor ställer sig bakom det som anförs i motionen om att en grundlagsutredning bör tillsättas i syfte att stärka domstolarnas självständighet, och detta tillkännager för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över reglerna för utnämning av justitieråd och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över hur långt domstolarnas grundlagsstadgade självständighet sträcker sig samt överväga om det finns anledning att i detta hänseende förtydliga regeringsformen, och detta tillkännager för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över hur Lagrådets ställning och domstolarnas lagprövning kan stärkas och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över hur skyddet för mänskliga fri- och rättigheter kan stärkas i regeringsformen och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att vid nästa översyn av regeringsformen överväga om fler fri- och rättigheter bör omfattas av begränsningsreglerna i 2 kap. 21 § regeringsformen samt reglerna om vilandeförklaring i 2 kap. 22 § regeringsformen och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att stärka grundlagsskyddet för de mänskliga fri- och rättigheterna på så sätt att det slås fast att staten har en skyldighet att skydda enskilda från kränkningar av mänskliga fri- och rättigheter som utförs av andra enskilda, och detta tillkännager för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att vid nästa översyn av regeringsformen förtydliga utformningen av skyddet för föreningsfriheten och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om en äganderätts- och näringsfrihetskommission för att kartlägga hot mot och inskränkningar i äganderätten och näringsfriheten och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att vid nästa översyn av regeringsformen överväga utformningen av diskrimineringsförbudet i 2 kap. 12 § regeringsformen och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över regelverket för hur grundlagsändringar får genomföras i syfte att försvåra dessa och tillkännager detta för regeringen. grundlagar utgör grunden för vårt samhällskontrakt. har det gått den förra grundlagsutredningen tillsattes och det finns anledning att åter överväga en rad förstärkningar av grundlagsskyddet, både vad gäller individens rätt gentemot staten, men också för att bygga den svenska rättsstaten och demokratin starkare. Under innevarande mandatperiod vill därför att en ny grundlagsutredning ska tillsättas där det bland annat bör lämnas förslag på hur domstolarnas självständighet kan stärkas, hur Lagrådets ställning och domstolarnas lagprövning kan stärkas samt hur grundlagsändringar kan försvåras. Genom grundlagsreform stärktes de svenska domstolarnas konstitutionella oberoende. Reformen beslutades i enighet mellan riksdagspartierna och skapade en solid grund för domstolarna att fullgöra sina dömande uppgifter utan påverkan från den politiska maktens önskemål och förväntningar. Efter grundlagsreformens ikraftträdande har auktoritära partier flyttat fram sina positioner på flera håll i . I har det genomgående mönstret varit att de verkställande och lagstiftande organen systematiskt getts möjlighet att på politisk nivå påverka den dömande maktens sammansättning, befogenheter och funktion. En liknande utveckling där regeringar tänjer på den liberala demokratins principer går även att se i såväl som . De svenska domstolarnas oberoende hotas inte direkt av de auktoritära krafterna i övriga . Men exemplen visar vad som kan hända med ett lands domstolsväsende när landet får en politisk majoritet som inte respekterar rättsstatens principer. Det är därför av vikt även för en demokratisk rättsstat som att ha ett regelverk som gör det så svårt som möjligt för en auktoritär regim att ta politisk kontroll över domstolsväsendet och i synnerhet landets högsta domstolar. Vi menar även att det finns behov att stärka skyddet för de i grundlagen fastslagna mänskliga fri- och rättigheterna. Det är motiverat att fortsätta att stegvis utveckla regeringsformen. Genom denna motion vill vi därför lyfta fram några frågor, som vi anser behöver belysas i samband med nästa översyn av regeringsformen. Frågor som inte behandlades i slutbetänkande (SOU 2008:125). ser inte att det finns någon anledning till att de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna som läggs fast i vår egen grundlag ska spela mindre praktisk roll och därmed ha lägre status än motsvarande rättigheter i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). En grundlagsutredning för att stärka domstolarnas självständighet Utvecklingen vad gäller rättsstatliga principer går åt fel håll i många delar av världen. Inte minst i där olika regeringar utmanar den liberala demokratins grundläggande principer. I är den här utvecklingen inte lika påtaglig, men det finns inte tillräckligt som säger att vi skulle vara extra skyddade mot auktoritära krafter. Skyddet för domstolarnas självständighet och Lagrådets ställning bör därför utökas i syfte att säkra ett långsiktigt värnande av våra rättsstatliga principer. Därför vill att en ny grundlagsutredning tillsätts, i vilken det övervägs reformer som stärker domstolarnas långsiktiga oberoende. En sådan utredning bör rimligen kunna föreslå hur ett från riksdag och regering fristående domstolsråd skulle kunna inrättas, vilket skulle kunna utse chef. Det bör även i grundlag läggas fast hur reglerna för domarna i de högsta domstolarna ser ut, exempelvis vad gäller avskedande med mera. Det finns även ett behov av att frikoppla domstolarnas ekonomiska beroende av regeringen för att istället lägga anslagen för dessa under ett utskott i . Därmed skulle domstolarnas centrala konstitutionella funktion tydliggöras. En ny grundlagsutredning bör även se över tillsynen av domstolarna för att begränsa och regeringens makt över desamma. Fram till grundlagsreformen utsågs domarna i och (tidigare Regeringsrätten) av regeringen i ett slutet förfarande utan vare sig insyn eller extern beredning. En viktig förändring som då inträdde var att varje ny rekrytering till domstolarna ska beredas av ett oberoende organ, . Nämnden inhämtar regelmässigt yttrande från domstolarna själva men det finns inte någon i lag reglerad skyldighet att höra dessa. Om regeringen överväger att till justitieråd utse någon som inte har föreslagit har regeringen en lagstadgad skyldighet att först ge nämnden tillfälle att yttra sig. Någon motsvarande skyldighet att höra eller när regeringen överväger att utse någon annan än den som domstolen eller förordat finns inte. En ny grundlagsutredning bör även specifikt ges i uppgift att överväga att ge domstolarna en lagstadgad rättighet att under beredningsprocessen framföra synpunkter till och även till regeringen i fall då regeringen överväger att utse någon annan till justitieråd än en person som respektive domstol förordat (försåvitt inte den person som regeringen överväger att utse har förts fram av och berörd domstol har yttrat sig om personen till ). De åtgärder för att förändra personsammansättningen i högsta domstolar som i vår nära omvärld främst kommit till användning har varit sänkning av pensionsålder, införande av nya behörighetskriterier och den verkställande maktens vägran att utnämna föreslagna ledamöter. Konkret har det handlat om att sänka den ålder då domare är skyldiga att gå i pension, för att bli av med alla domare som är äldre än så. Både och nuvarande regeringar stöds som bekant av en majoritet i respektive parlament. Även i är det möjligt att en framtida regering saknar respekt för rättsstatens principer, men har stöd av en majoritet i . Den kan i så fall använda denna majoritet till att ändra pensionsregler som framgår av vanlig lag. För att göra skyddet för domarna i de högsta instanserna så heltäckande som möjligt måste vi därför överväga åtgärder som syftar till att försvåra politiskt motiverade tvångspensioneringar. Genom att fastslå att justitieråd inte kan åläggas att avgå med pension före en viss ålder görs skyddet starkare och mer heltäckande för domstolarnas och domarnas oberoende gentemot den politiska makten. Tröskeln skulle bli betydligt högre för att genomdriva tvångspensioneringar genom att sänka pensionsåldern. Det är svårt att se några beaktansvärda praktiska problem med att ha en i grundlag bestämd lägsta pensionsålder för justitieråd, om bestämmelsen knyter an till vad som är gängse på svensk arbetsmarknad. Med tanke på att medellivslängden successivt ökar lär staten knappast få anledning att sänka pensionsåldern för justitieråd eller någon annan av demografiska skäl. Vill staten framöver möjliggöra för justitieråd att stanna kvar i tjänsten längre upp kan en högre pensionsålder bestämmas i vanlig lag. En ny grundlagsutredning bör därför också få i uppdrag att överväga att i svensk grundlag slå fast den lägsta ålder som ett justitieråd ska ha uppnått för att kunna åläggas att gå i pension. Principen om domstolarnas självständighet gentemot den politiska makten är av central betydelse i en rättsstat. Principen kommer till uttryck i 11 kap. 3 § regeringsformen, där det står att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. har det visat sig att domstolarnas självständighet är mer begränsad än vad grundlagsstadgandet kan ge intryck av. När lade ut domstolens uppropslistor på sin hemsida fick den ett föreläggande av Datainspektionen, som ansåg att förfarandet stod i strid med bestämmelser i personuppgiftslagen. gav i mål 6894-13 Datainspektionen rätt och menade att domstolarnas självständighet inte omfattar sådana beslut som en domstol fattar i den egna verksamheten avseende domstolens administration. Eftersom det skulle kunna uppfattas som att det föreligger en diskrepans mellan Högsta förvaltningsdomstolens beslut och ordalydelsen i 11 kap. 3 § regeringsformen finns det anledning att utreda om regeringsformen bör förtydligas så att det klargörs hur självständiga domstolarna är i förhållande till förvaltningsmyndigheterna. Lagrådets ställning och domstolarnas lagprövning ska stärkas Det finns behov av ett tydligare system för att kontrollera om en viss bestämmelse i lag eller annan författning strider mot grundlagen. vill att en ny grundlagsutredning särskilt ser på två möjligheter för att åstadkomma detta: Dels genom att stärka Lagrådets ställning (förhandskontroll), dels genom att införa en möjlighet att i vanlig domstol få fastställt att en viss lagbestämmelse strider mot grundlagen eller , utan att frågan aktualiseras i ett konkret fall (efterhandskontroll). Ytterst är lagstiftningen ansvar, och väljarna kan utöva sin kontroll av lagstiftaren i allmänna val. Men andra förstärkningar bör övervägas. En möjlighet är att införa krav på förnyad lagrådsgranskning när ny lagstiftning har avstyrkts av Lagrådet och regeringen återkommer med ett reviderat lagförslag. Krav på kvalificerad majoritet i bör övervägas, när en lag behandlas vilken av Lagrådet angetts vara oförenlig med grundlagarna, eller rättssäkerhetens krav. Stärkande av skyddet för fri- och rättigheter i grundlagen vill vidare att flera av rättigheterna i regeringsformen stärks eller kompletteras samt att vissa nya rättigheter införs. Därför vill vi, inom ramen för en utredning, se över möjligheterna att införa en rätt till skadestånd när staten har överträtt en enskilds fri- och rättigheter i regeringsformen. Vi vill också att staten i ett skadeståndsmål som rör mänskliga fri- och rättigheter i regeringsformen ska betala sina egna rättegångskostnader även om staten vinner målet, om den enskilde haft skälig anledning att få sitt fall prövat. Det bör även utredas om en rätt till domstolsprövning och hur ett skydd för dubbel lagföring kan införas. Alla i regeringsformen garanterade mänskliga fri- och rättigheter åtnjuter inte samma skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för äganderätten och näringsfriheten är till exempel svagare än skyddet för sådana mänskliga fri- och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheterna, eftersom de båda förstnämnda inte omfattas av de begränsningsregler som framgår av 2 kap. 21 § regeringsformen och inte heller av reglerna om vilandeförklaring i 2 kap. 22 § regeringsformen. 2 kap. 21 § regeringsformen stadgar att begränsningar av ett antal fri- och rättigheter endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Vi menar att det finns skäl att överväga om fler mänskliga fri- och rättigheter, till exempel äganderätten och näringsfriheten, borde omfattas av begränsningsreglerna i 2 kap. 21 § regeringsformen och reglerna om vilandeförklaring i 2 kap. 22 § regeringsformen. Mycket talar för att grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar borde vara lika starkt, oavsett vilken mänskliga fri- och rättighet det gäller, men en analys behöver göras rättighet för rättighet för att ge underlag för en bedömning av om det finns sakliga skäl att ge vissa rättigheter ett starkare skydd än andra. Rätten att äga är en grundval för ett fritt samhälle. Utan enskild äganderätt kan inte ett fritt och demokratiskt samhälle existera. Det är den entydiga slutsatsen från Central- och frigörelse från det socialistiska förtrycket. Ägandet möjliggör den frihet från staten som är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Eget ägande lägger grunden till ett livsbygge och skapar frihet, trygghet och ansvar. Om äganderätten skulle omfattas av begränsningsreglerna skulle en inskränkning i den enskildes äganderätt endast få göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av politisk eller annan åskådning eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Det framstår som rimligt och motiverat att överväga en sådan ordning vid nästa översyn av regeringsformen. Frågan om skyddet för föreningsfriheten – alltså rätten att vara medlem i eller stå utanför en förening – har diskuterats . Regeringsformens 2 kap. 1 § 5 pkt stadgar att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad föreningsfrihet, det vill säga frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Som framgår av ordalydelsen skyddas enbart den ena aspekten av föreningsfrihet, nämligen rätten att organisera sig. Rätten att stå utanför en organisation – den så kallade negativa föreningsfriheten – skyddas inte. innehåller också en bestämmelse om föreningsfrihet, och den täcker även den negativa föreningsfriheten. Eftersom har införlivats med den svenska rättsordningen finns därmed ett skydd för den negativa föreningsfriheten även i vårt land. Med tanke på det omfattande svenska föreningslivet och den svenska föreningskulturen framstår det dock som egendomligt att inte båda formerna av föreningsfrihet har ett uttryckligt skydd i regeringsformen. Det är av stor betydelse att enskilda fritt får organisera sig, men det är också en viktig rättighet att inte bli tvingad in i organisationer som står för värderingar eller driver ståndpunkter som man inte delar, oavsett om tvånget utövas direkt genom till exempel lagstiftning eller indirekt genom att det i praktiken är förknippat med sådana negativa konsekvenser att stå utanför att den enskilde egentligen inte har något val. Kravet på skydd för den negativa föreningsfriheten har som bekant ofta drivits med tanke på rätten att stå utanför fackliga organisationer utan att drabbas av sanktioner. Därmed har det kommit att bli en låsning i frågan utifrån ideologiska utgångspunkter. Vi menar att det är dags att göra upp med sådana föråldrade förhållningssätt och se att föreningslivet är en viktig del av det svenska samhällslivet och den demokratiska infrastrukturen och att det även ger viktig demokratisk fostran – och att både rätten att vara medlem i och rätten att stå utanför en förening därmed förtjänar skydd också i svensk grundlag. Vid nästa översyn av regeringsformen bör alltså utformningen av skyddet för föreningsfriheten övervägas. En äganderätts- och näringsfrihetskommission Äganderätten och näringsfriheten är grundläggande beståndsdelar i ett fritt samhälle och är även oundgängliga förutsättningar för välstånd och utveckling. Äganderätten har ett visst grundlagsskydd genom bestämmelserna i 2 kap. 15 § regeringsformen, medan näringsfriheten i viss mån skyddas genom 2 kap. 17 § regeringsformen. Det är, som framgår ovan, lättare att inskränka äganderätten och näringsfriheten än vissa andra fri- och rättigheter i och med att begränsningsreglerna och reglerna om vilandeförklaring inte är tillämpliga på äganderätten och näringsfriheten. Den begränsning som finns i 2 kap. 15 § och 2 kap. 17 § regeringsformen är att de båda rättigheterna enbart får inskränkas för att tillgodose angelägna allmänna intressen, men man behöver till exempel inte göra någon sådan proportionalitetsbedömning som begränsningsreglerna kräver (begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den). Mot bakgrund av olika exempel kan man få intrycket att väldigt mycket kan vara ett angeläget allmänt intresse. Det blir i hög grad upp till den som exempelvis vill expropriera viss egendom att avgöra vad som är ett angeläget allmänt intresse – redan att frågan om expropriation väcks indikerar onekligen att det är angeläget för beslutsfattaren att ta över egendomen. Man kan tänka sig situationen att ett företag vill expandera genom att köpa grannfastigheten, men att grannen inte vill sälja. Om företaget då går till kommunen och ber kommunen expropriera marken, antingen med stöd av expropriationslagen eller med stöd av efter en planprocess, så kanske kommunen tycker att det är ett angeläget allmänt intresse att jobben blir fler – men är det verkligen meningen att kommersiella intressen ska kunna omvandlas till angelägna allmänna intressen på bekostnad av enskilda människors äganderätt? Även inom jord- och skogsbruket aktualiseras ofta äganderättsfrågor mot bakgrund både av offentliga myndigheters ingripanden med hänvisning till miljö- och bevarandesynpunkter och av att offentliga eller privata aktörer vill ha tillgång till jordbruks- eller skogsmark för att exempelvis bygga vägar och järnvägar, sätta upp mobilmaster eller bygga vindkraftverk. Det här är några exempel på situationer då frågor om äganderättens och näringsfrihetens ställning i dagens aktualiseras. Olika intressen och principer måste alltid vägas mot varandra om de kommer i konflikt när konkreta fall ska avgöras, till exempel när äganderättens princip står mot intresset att bygga en ny väg, men frågan är om äganderätten och näringsfriheten får stå tillbaka i alltför hög grad . Mot bakgrund av äganderättens och näringsfrihetens grundläggande betydelse för ett fritt och välmående samhälle framstår det därför som angeläget att nu göra en omfattande kartläggning av hot mot och inskränkningar i äganderätten och näringsfriheten i dagens . Hur tillämpas rekvisitet angeläget allmänt intresse? Hur vanligt är det med expropriation och vilka skäl anförs? Vilka andra åtgärder hotar i teorin och praktiken äganderätten och näringsfriheten? Vilka av hoten beror på utformningen av lagstiftning och andra regler och vilka hot beror på hur myndigheterna och domstolarna tillämpar reglerna? Det är några av de betydelsefulla frågor som bör besvaras. Vi föreslår därför att regeringen tillsätter en äganderätts- och näringsfrihetskommission som får i uppgift att brett och djupt kartlägga och analysera situationen. När den har avslutat sitt arbete blir nästa steg att överväga om det behövs åtgärder för att förstärka skyddet för äganderätten och näringsfriheten – utöver de som föreslås i denna motion – och vilka åtgärder det i så fall bör vara. I 2 kap. 12 § regeringsformen stadgas att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Denna formulering kan jämföras med 1 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567). Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Den centrala skillnaden mellan dessa båda bestämmelser är att den förstnämnda uttryckligen säger att diskrimineringsskyddet enbart gäller den som tillhör en minoritet, medan den begränsningen inte finns i diskrimineringslagen. Även den som i till exempel etniskt hänseende tillhör majoritetsbefolkningen, den som vad avser sexuell läggning tillhör majoriteten genom att vara heterosexuell och den som tillhör största religiösa samfund kan alltså utsättas för diskriminering på etnisk, sexuell respektive religiös grund i diskrimineringslagens mening – men omfattas inte av diskrimineringsförbudet i regeringsformen. Självklart är det angeläget att ha ett starkt skydd för personer som i något avseende tillhör en minoritet, eftersom diskriminering inte sällan innebär att en majoritet på ett orättfärdigt sätt tar sig rätten att göra något på en minoritets bekostnad. är det viktigt att se vad det är som typiskt sett gör att diskriminering är orättfärdigt: att en individ blir behandlad annorlunda – sämre – på grund av en egenskap som individen inte själv har kunnat påverka. Kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder är givna omständigheter som individen har att förhålla sig till, men inte kan ändra på (annat än i några få undantagsfall), och därför uppfattar vi det som orättfärdigt att hålla faktorer av det slaget mot en individ som något negativt. Men det blir inte mindre orättfärdigt att särbehandla en individ utifrån exempelvis hans eller hennes kön eller etnicitet bara för att han eller hon tillhör en majoritet i det aktuella hänseendet. Särbehandlingen bygger likafullt på en omständighet som individen inte har kunnat påverka. Därmed har diskrimineringslagen en rimligare utgångspunkt än regeringsformen, när det gäller avgränsningen av diskrimineringsskyddet. Vi anser därför att utformningen av diskrimineringsförbudet i 2 kap. 12 § regeringsformen bör övervägas vid nästa översyn av regeringsformen. Då skulle man även kunna överväga om ytterligare diskrimineringsgrunder bör införas i regeringsformen. Diskrimineringslagen innehåller, som framgår ovan, fler grunder än regeringsformen. är det relativt enkelt att genomföra en grundlagsändring. Det räcker att fattar två beslut med enkel majoritet och att det äger rum ett val däremellan, men det behöver inte vara ett ordinarie val utan kan även vara ett extraval. Eftersom grundlagsändringar i vårt land enbart genomförts om det funnits brett stöd för dem har frågan om formerna för att ändra en grundlag inte på länge varit föremål för närmare diskussioner.