frsrdg · H604RS5 · 2018-10-16 00:00:00 — Rådet bestod 2017 av nio ledamöter som representerade olika vetenskapsområden och olika expertkunskaper. 5Riksdagsstyrelsens överväganden och förslag 5.1 Antalet riksrevisorer kan behöva ändras Riksdagsstyrelsens bedömning: Det bör övervägas om ledningsstruktur, inbegripet antalet riksrevisorer, ska utredas. Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp riksrevisionsreformen.1 behandlade tredelade ledarskap i sitt betänkande (2008/09:URF1 s. 87 f.). Utredningens samlade bedömning var att föresatserna med det tredelade ledarskapet inte hade infriats fullt ut. Den tredelade ledningen hade enligt utredningen skapat bl.a. en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar samt en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Utredningen fann emellertid att det var för tidigt att föreslå alltför genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. De erfarenheter som hämtades in och de problem som utredningen konstaterade ledde dock till vissa korrigeringar. I enlighet med utredningens förslag beslutades om en förändrad uppgiftsfördelning mellan riksrevisorerna. Den riksrevisor som enligt riksdagsordningen svarade för den administrativa ledningen fick ett utökat administrativt ansvar och kom att benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blev ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor, även om samråd förväntas ske inför viktiga principbeslut i sådana frågor. Utredningens överväganden och bedömning riksrevisionsutredning anser sig kunna konstatera att den ändrade uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna inte kommit att innebära någon avgörande förändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. Det finns fortfarande positiva effekter, såsom bredare kompetens, kollegialt utbyte och ömsesidigt stöd. Inte minst 2015/händelser med allvarlig sjukdom menar utredningen visar att det tredelade ledarskapet även innebär en minskad sårbarhet vid oförutsedda händelser. visar utredningens analys att ett sådant ledarskap, trots den förändrade uppgiftsfördelningen, ställer stora krav. De tre riksrevisorerna måste uppnå en samsyn när det gäller bl.a. organisationens utformning, ledarskapsfrågor och granskningsverksamhetens 1 Riksrevisionsreformen behandlas i framst. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, SOU 2001:97 och prop. 2001/02:190. 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG inriktning, vilket har resulterat i en ansträngd situation. Det delade ledarskapet kan även uppfattas som otydligt både internt inom myndigheten och externt. Utredningen gör bedömningen att det tredelade ledarskapet fortfarande har betydande nackdelar av de slag som års riksrevisionsutredning ansåg sig ha funnit. Utredningens sammantagna bedömning är att det tredelade ledarskapets nackdelar överväger dess fördelar. har funnits , och det tredelade ledarskapet har visat sig kunna medföra bl.a. otydlighet och ineffektivitet. Det kan visserligen vara möjligt att ytterligare stärka den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har, inom ramen för nuvarande reglering eller genom ändringar i instruktion. En sådan ändring skulle emellertid endast mer marginellt kunna motverka de problem som är förbundna med den nuvarande ordningen. Det kan heller inte uteslutas att den kan generera svårigheter av delvis annat slag. Utredningens bedömning är därför att en mer långsiktig och permanent reglering bör övervägas. Utredningens analys pekar mot att den ledningsstruktur som bäst uppfyller behov är att myndigheten leds av en riksrevisor, men att även väljer två biträdande riksrevisorer. Ledningsmodellen skulle tydliggöra att det finns en myndighetschef, som även de biträdande riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras. skulle enligt utredningens förslag även fortsättningsvis vara huvudman för de biträdande riksrevisorerna när det gäller anställningsförhållanden, entledigande från uppdraget m.m. Ordningen skulle dock innebära en förändring av antalet riksrevisorer, vilket kräver lagstiftning. Utredningen konstaterar att den inte har i uppdrag att föreslå ändringar av antalet riksrevisorer och att den ordning som utredningen skisserat därför kräver ytterligare utredning. Ingen remissinstans har uttryckt någon uppfattning som avviker från utredningens bedömning att det finns behov av att utreda en förändrad ledningsstruktur för . ser ingen anledning att dröja med en utredning. () framhåller att den utredning som får i uppdrag att göra en översyn av ledningsstruktur bör ges möjligheten att förutsättningslöst överväga flera olika alternativ till ledningsstruktur utöver den som utredningen lyfter fram. anför att en översyn av ledningsstrukturen inte bör vara låst av den numerär som följer av rådande ordning. Riksdagsstyrelsens överväganden och bedömning Av de skäl som utredningen framför bör det övervägas om ledningsstruktur, inbegripet antalet riksrevisorer, ska utredas. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 5.2Det behöver inte införas några ytterligare behörighets- eller kvalifikationskrav för riksrevisorerna Riksdagsstyrelsens bedömning: Några ytterligare behörighets- eller kvalifikationskrav för riksrevisorerna bör inte införas. Utredningens överväganden och bedömning Utredningen angav i sitt delbetänkande Översyn av – grundlagsfrågor (2016/17:URF1) att det inte finns någon anledning att ändra kravet på att en riksrevisor ska vara svensk medborgare (12 kap. 6 § regeringsformen). Utredningen konstaterade även att de övriga formella behörighetskraven, att en riksrevisor inte får vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare (se 13 kap. 5 § andra stycket RO), inte i och för sig har ifrågasatts. Frågan är alltså nu om det bör införas några kvalifikationskrav för riksrevisorerna i riksdagsordningen eller i någon annan lag. Utredningen anger att de riktlinjer som får anses gälla för kraven på riksrevisorers kompetens är de som framgår av uttalanden i samband med riksrevisonsreformen.2 Den person som innehar ämbetet som riksrevisor måste ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltning och hos politiska företrädare. Riksrevisorn måste således ha goda såväl professionella som personliga egenskaper, sannolikt förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen. Utredningen framhåller att uppdraget som riksrevisor är ett av de viktigaste uppdragen i svensk statsförvaltning. De personliga kraven på en riksrevisor måste sättas mycket högt. Rekryteringsbasen för uppdraget som riksrevisor är, på grund av dessa mycket högt ställda krav, begränsad. Utredningen menar att ett lagstadgat krav på vissa kvalifikationer skulle riskera att ytterligare begränsa urvalet av kandidater till kommande rekryteringar av riksrevisorer. bereder val av riksrevisorer. och början av 2017 bedrev en beredningsdelegation inom ett rekryteringsarbete som ledde fram till att tre nya riksrevisorer valdes av kammaren . En beredningsdelegation består av riksdagsledamöter som representerar alla partier i . I en bilaga till utredningens delbetänkande redovisas delegationens arbete.3 Enligt utredningens uppfattning har delegationen bedrivit ett omfattande och omsorgsfullt arbete med att försöka finna de bäst lämpade personerna för uppdraget som riksrevisor. Bland annat breddade delegationen rekryteringsbasen i förhållande till tidigare rekryteringar och sökte lämpliga personer bl.a. bland ledande auktoriserade revisorer. 1999/2000:RS1 s. 42. 3 2016/17:URF1 bilaga 2. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Det kan enligt utredningen antas att arbetet i samband med kommande re- kryteringar av riksrevisorer kommer att bedrivas på ett lika omsorgsfullt sätt. Det innebär enligt utredningens mening att det i så hög utsträckning som möj- ligt säkerställs att de bäst lämpade personerna kan väljas till riksrevisorer. uttalanden om kraven på riksrevisorernas kompetens står sig enligt utredningens mening fortfarande som en rimlig utgångspunkt för beredningsdelegationens rekryteringsarbete. revisor är något som beredningsdelegationen efterfrågat och som enligt utred- ningen även i kommande rekryteringar kan och bör tillmätas stor, om än inte avgörande, vikt. Därmed saknas det enligt utredningen skäl att nu ställa upp några kvalifikationskrav i riksdagsordningen eller i vanlig lag. En majoritet av remissinstanserna har inte några synpunkter på förslaget. FAR och delar emellertid inte utredningens bedömning. FAR anför att det är viktigt att riksrevisorerna har gedigen kompetens för den verksamhet som de är satta att leda och menar att åtminstone en av riksrevisorerna ska ha dokumenterad erfarenhet av revisionsarbete. anger att det arbete som bedriver inom effektivitetsrevisionen har likheter med det arbete som utförs av internrevisorer. Föreningen menar att det skulle vara till fördel för och dess anseende om minst en av riksrevisorerna hade erfarenhet av och kompetens i internrevisionsyrket. Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning Det ställs höga krav för att komma i fråga som kandidat för uppgiften att vara riksrevisor. Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning att det finns risk för att rekryteringsunderlaget blir för litet om det införs särskilda kvalifikationskrav på riksrevisorer. Detta gäller även krav på revisorskompetens. Som utredningen redogör för har beredningsdelegationen inom vid rekryteringar av riksrevisorer efterfrågat erfarenhet av arbete som auktoriserad revisor. Riksdagsstyrelsen utgår ifrån att erfarenhet som auktoriserad revisor är något som kommer att tillmätas stor, om än inte avgörande, vikt även vid framtida rekryteringar av riksrevisorer. Det saknas därför skäl att i lag särskilt föreskriva om krav på sådan erfarenhet. Även i övrigt delar riksdagsstyrelsen utredningens bedömning att det saknas skäl att nu ställa upp andra kvalifikationskrav i riksdagsordningen eller i vanlig lag. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 5.3 Det finns behov av en tillförordnad riksrevisor Riksdagsstyrelsens förslag: Om en riksrevisors uppdrag upphör får välja en tillförordnad riksrevisor för tiden till dess att en ordinarie riksrevisor har valts och tillträtt. Vad som sägs om riksrevisorer i riksdagsordningen och i övriga lagar ska även gälla för en tillförordnad riksrevisor. till ombudsmän och riksrevisorerna ska besluta om lön och anställningsförmåner för en tillförordnad riksrevisor. Riksdagsstyrelsens bedömning: Det bör inte krävas information om att inleder ett rekryteringsarbete på samma sätt som vid ordinarie val av riksrevisor. Valet av tillförordnad riksrevisor behöver inte omfattas av den sekretess som gäller för valet av ordinarie riksrevisor enligt 39 kap. 5 c § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utredningens överväganden, förslag och bedömningar Behovet av en ordning för att snabbt få fram en person som kan åta sig uppdraget som riksrevisor , begärde samtliga dåvarande riksrevisorer sitt entledigande. Två av dem lämnade uppdraget i samband med att begäran framställdes. För en av dem gällde begäran fr.o.m. den dag en ny riksrevisor tillträtt. Det fanns, innan det stod klart att en riksrevisor skulle vara kvar till dess att nya tillträtt, en risk för att skulle stå helt utan ledning tills nya riksrevisorer blivit valda och hunnit tillträda. Det måste enligt utredningens mening säkerställas att den situation som då riskerade att uppstå inte kan uppstå. Det behöver vara möjligt för att se till att har en ledning även ifall alla riksrevisorer av någon anledning kan fullgöra sitt uppdrag. Även om inte alla riksrevisorer lämnar uppdraget kan det enligt utredningens bedömning finnas behov av en möjlighet att tillfälligt förordna en riksrevisor för att riksrevisorerna inte ska vara färre än vad som är föreskrivet. Utredningen konstaterar att ett ordinarie val av riksrevisor är en tidskrävande procedur. Av den anledningen anser utredningen att det finns behov av en ordning för att snabbare kunna få fram en person som kan åta sig uppdraget som riksrevisor medan ett förfarande för att välja en ordinarie riksrevisor äger rum. Denna person ska alltså inte ersätta en viss riksrevisor utan ska tillsättas utan direkt koppling till någon av de ordinarie riksrevisorernas uppdrag. Utredningen menar att den mest lämpliga ordningen för att tillgodose det behov som här redogjorts för är att det införs en möjlighet att välja en tillförordnad riksrevisor . Vidare anser utredningen att en sådan ordning bör vara en möjlighet, inte en skyldighet. 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG med kvarvarande riksrevisorer bedömer att myndigheten kan fungera tillfredsställande med två riksrevisorer eller en behöver ingen tillförordnad riksrevisor utses. Hur en tillförordnad riksrevisor ska väljas m.m. Som framgår ovan konstaterar utredningen att det är angeläget att en tillförordnad riksrevisor vid behov kan tillsättas snabbt. Ett val av ordinarie riksrevisor beräknas ta att genomföra. I en situation där en tillförordnad riksrevisor ska väljas kan en sådan process möjligen snabbas på något. Utredningen bedömer att ett förfarande där kammare ska välja en tillförordnad riksrevisor är alltför tidskrävande för att kunna fylla det behov som framgår av redogörelsen ovan. Ett val av tillförordnad riksrevisor bör också kunna ske under tid då plenum inte ingår i planering, t.ex. . Utredningen anser därför att den tillförordnade riksrevisorn bör kunna väljas av . För valet bör inte gälla någon regel om kvalificerad majoritet. En tillförordnad riksrevisor ska endast kunna väljas för en period när en riksrevisor entledigats eller av annan anledning lämnat uppdraget och någon ny inte hunnit tillträda. Det ska alltså inte kunna förekomma tre ordinarie riksrevisorer och en tillförordnad riksrevisor. Förordnandet ska bara kunna avse tiden fram till dess att en ordinarie riksrevisor valts och tillträtt. Det är viktigt att riksrevisorerna väljs genom det ordinarie förfarandet. Det förfarandet bör inte kunna kringgås eller fördröjas genom att en tillförordnad riksrevisor tillåts ha uppdraget . För att undvika detta skulle man kunna tänka sig att det föreskrevs en maximal tid för en tillförordnad riksrevisors uppdrag. Denna tid skulle i så fall vara utformad för att med viss marginal tillåta beredningen av ett ordinarie val av riksrevisor, t.ex. . Utredningen anser dock att det framstår som olämpligt att binda upp på det sättet. Omständigheterna när en ny riksrevisor ska utses kan variera. I 13 kap. 7 § andra stycket RO föreskrivs att om en riksrevisor avgår ska välja efterträdare för en ny sjuårsperiod. Det måste vara uppgift att avgöra vad detta skyndsamhetskrav kräver i de olika situationer som kan uppkomma. Möjligheten att välja en tillförordnad riksrevisor bör inte innebära att ett ordinarie förfarande för val av riksrevisor fördröjs i onödan. De speciella förutsättningar som gäller för uppdraget som tillförordnad riksrevisor, framför allt att det ska röra sig om ett uppdrag på , gör enligt utredningen att det inte bör krävas information om att inleder ett rekryteringsarbete på samma sätt som vid ordinarie val av riksrevisor. Det bör också kunna leda till en viss tidsbesparing. Valet av tillförordnad riksrevisor behöver enligt utredningens bedömning inte omfattas av den sekretess som enligt 39 kap. 5 c § offentlighets- och sek- 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG retesslagen gäller för valet av ordinarie riksrevisor. till ombudsmän och riksrevisorerna ska besluta om lön och anställningsförmåner för en tillförordnad riksrevisor. En majoritet av remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. , , och tillstyrker förslaget att det ska vara möjligt att välja en tillförordnad riksrevisor. Statskontoret delar utredningens bedömning att det är viktigt att snabbt kunna se till att har en ledning även om en eller flera riksrevisorer inte kan fullgöra sitt uppdrag. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömningar Riksdagsstyrelsen har ingen annan uppfattning än utredningen om behovet av att en person snabbt ska kunna åta sig uppdraget som riksrevisor och anser därför att förslaget om att ska kunna välja en tillförordnad riksrevisor ska genomföras. Vad som sägs om riksrevisorer i riksdagsordningen och i övriga lagar ska även gälla för en tillförordnad riksrevisor. till ombudsmän och riksrevisorerna ska besluta om lön och anställningsförmåner för en tillförordnad riksrevisor. Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning i fråga om behovet av information om rekryteringen och sekretess. 5.4Mandatperiodens längd bör inte ändras och någon möjlighet till omval bör inte införas Riksdagsstyrelsens bedömning: Längden på riksrevisorernas mandatperiod bör inte ändras. Det bör inte införas någon möjlighet till omval av riksrevisorer. Utredningens överväganden och bedömning Utredningen konstaterar att frågan om längden på riksrevisorernas mandatperiod och frågan om möjligheten till omval av riksrevisorer är nära förknippade med varandra. Om en kortare mandattid skulle förespråkas skulle det kunna vara aktuellt att införa en möjlighet till omval. Frågan om omval bör enligt utredningen ses ur riksrevisorernas och därmed självständighetsperspektiv. En möjlighet till omval innebär otvivelaktigt en risk för att självständigheten försvagas eller framstår som försvagad. Blotta misstanken att en riksrevisor för att stärka sina möjligheter att 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG bli omvald skulle avstå från slutsatser eller rekommendationer som vore befogade, men som skulle vara besvärande för t.ex. regeringen, skulle allvarligt kunna rubba förtroendet för . En ordning med omval innebär också en risk för att riksrevisorerna framstår som osjälvständiga även i förhållande till . Detta framfördes också som ett skäl mot omval i propositionen med förslag till regler för (prop. 2001/02:190 s. 113). Utredningen anför att förändringar som riskerar att försvaga självständighet måste undvikas. Därför gör utredningen bedömningen att det inte bör införas någon möjlighet till omval. I sina överväganden i fråga om mandatperiodens längd utgår således utredningen från att en riksrevisor inte kan väljas om. Utredningen konstaterar att den nuvarande mandatperioden har gällt sedan bildades. Av de tio riksrevisorer som slutat har dock endast två tjänstgjort en hel sjuårig mandatperiod. Det har emellertid inte framkommit något som tyder på att detta skulle bero på mandatperiodens längd. Det har inte heller i övrigt framkommit någon allvarlig kritik mot mandatperiodens längd. Utredningen anser därför att det bör krävas starka skäl för att det nu ska anses lämpligt att ändra mandatperiodens längd. Det vore i och för sig tänkbart att gavs möjlighet att besluta om mandatperiodens längd vid valet av respektive riksrevisor och att mandatperioderna då skulle kunna variera, t.ex. mellan fem och . Det skulle ge möjlighet att välja vilken mandatperiod som passar bäst i det enskilda fallet, beroende på riksrevisorns önskemål och vad som är mest lämpligt med tanke på riksrevisorernas inbördes successionsordning. En fast mandatperiod av tillräcklig längd är dock enligt utredningen av avgörande betydelse för att en riksrevisor ska känna den säkerhet i ämbetet som fordras för att han eller hon ska kunna agera självständigt och ge uttryck för obekväma slutsatser. En ordning med varierande mandatperioder kan också medföra en risk att val av mandatperiod för en viss riksrevisor uppfattas som en inbördes rangordning mellan riksrevisorerna. Utredningen påpekar också att en sådan ordning sannolikt inte innebär att man kommer ifrån problemet med att riksrevisorer lämnar uppdraget . En tänkt successionsordning kan således ändå komma att rubbas. Sammantaget anser utredningen att övervägande skäl talar för att behålla den nuvarande längden på riksrevisorernas mandatperiod. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inga synpunkter på den. Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning. Det bör inte införas någon möjlighet till omval för en riksrevisor och mandatperiodens längd bör inte ändras. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 5.5 Det kan behövas en karenstid för riksrevisorer Riksdagsstyrelsens bedömning: Frågor om karens för riksrevisorerna bör utredas vidare. När det gäller tjänstemän och uppdragstagare i statlig tjänst omfattades till alldeles i princip endast ledamöterna i direktion av en lagstadgad karenstid. I övrigt saknades bestämmelser om karens för tjänstemän och uppdragstagare i statlig tjänst. trädde emellertid den nya lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet i kraft. I lagen finns bestämmelser om statsråds och statssekreterares övergång till uppdrag eller anställning i annan än statlig verksamhet eller etablering av näringsverksamhet. Frågor enligt lagen ska prövas av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner. Utredningens överväganden och bedömning Utredningen konstaterar att utbytet av personal mellan offentlig och privat sektor har utvecklats under . Utbytet är i flera avseenden positivt men kan leda till en ökad risk för intressekonflikter av olika slag. Att vara riksrevisor är ett ansvarsfullt uppdrag med i princip obegränsad möjlighet till insyn i offentlig verksamhet, vilket innebär en risk för skada om informationen används otillbörligt när en riksrevisor lämnar sitt uppdrag. Utredningen bedömer att en möjlighet till karens bör införas när ett uppdrag som riksrevisor upphör. Utredningen pekar på förslagen i betänkandet Karens för statsråd och statssekreterare (2017:3). Betänkandet låg till grund för den nya lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet. Utredningen anser att den nämnd som ska bedöma frågor om karens för statsråd och statssekreterare även kan vara aktuell för att bedöma frågor om karens för riksrevisorer. Utredningen lämnar emellertid inga lagförslag i denna del eftersom statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner ännu inte var beslutad för betänkandet. Utredningen bedömer att de närmare formerna för en reglering av karens för riksrevisorer bör utredas vidare. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inte några synpunkter på den. 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning och anser att frågor om karens för riksrevisorerna bör utredas vidare. Frågor om karens omfattas av tillkännagivande om en översyn av (bet. 2016/17:KU14, rskr. 2016/17:34). Riksdagsstyrelsen avser att besluta om en utredning av frågor om karens för riksrevisorerna. 5.6 Riksrevisorernas avgångsvillkor behöver utredas Riksdagsstyrelsens bedömning: Frågor om avgångsvillkor för riksrevisorerna bör utredas ytterligare. Utredningens överväganden och bedömning Utredningen anser att den nuvarande regleringen av de ekonomiska villkor som gäller för uppdraget som riksrevisor är knapphändig, både när det gäller pensioner och i fråga om avgångsersättningar i övrigt. När det gäller avgångsersättningar medför detta att regelverket kan fungera på ett rimligt sätt i reguljära situationer men att det endast lämnar ringa vägledning för avgörandena i mer svårbedömda fall. Utredningens undersökning visar också att frågan om rätten till pensionsförmåner för riksrevisorer kan vålla komplikationer i praktiken. Regleringen är också oenhetlig bl.a. på så sätt att den leder till en skiftande ordning i fråga om kvalifikationstider för pensionsförmåner m.m.