frsrdg · H504RR5 · 2018-05-29 00:00:00 — Redogörelse till 2017/18:RR5 Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Riksrevisorerna lämnar härmed den årliga rapporten som en redogörelse till , med stöd i 9 kap. 18 § riksdagsordningen. Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektören har varit föredragande. , stabschefen , enhetschefen och revisionsdirektören har medverkat i den slutliga handläggningen. De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen........................... Effektivitet och måluppfyllelse ............................................................. Målkonflikter och ansvarsfördelning..................................................... Samarbete och samverkan ..................................................................... Underlag för insyn, beslut och uppföljning ........................................... Tillsyn och kontroll ............................................................................... Staten och kommunerna ........................................................................ Staten och marknaden.......................................................................... De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision....................................... Det ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning........... Reglerna för avgiftsfinansiering .......................................................... Redovisningen av intern styrning och kontroll.................................... Uppföljning och kontroll av forskningsbidrag..................................... Myndigheternas åtgärder för att motverka förekomst av Publicerade granskningar inom effektivitetsrevisionen ................................ Myndigheter med modifieringar och upplysningar i granskar statliga myndigheter och verksamheter. I granskningen undersöker hur statliga medel används, rapporterar om eventuella brister och ger förslag på hur bristerna kan åtgärdas. Riksrevisorernas årliga rapport lämnas till varje vår och syftar till att ge aktuell och samlad information om resultatet av granskning . Rapporten bygger på granskningsresultat från både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Inom den årliga revisionen granskar och bedömer om myndigheternas årsredovisning med underliggande räkenskaper är rättvisande. Genom effektivitetsrevision granskas den statliga verksamhetens effektivitet. Resultatet presenteras i granskningsrapporter. 2 De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen har sedan den förra årliga rapporten publicerat 35 granskningar inom effektivitetsrevisionen.1 Granskningarna följer i huvudsak den inriktning som lades fast i granskningsplan 2016/17. De fokusområden som beslutades i granskningsplanen /18 vägleder effektivitetsrevisionens nuvarande arbete, men på grund av tidsmässig eftersläpning kommer denna inriktning att få fullt genomslag först i nästa års årliga rapport. Nedan redovisas de viktigaste iakttagelserna från granskningarna. Iakttagelserna har grupperats i tvärgående teman, teman som också avspeglar viktiga aspekter av den statliga förvaltningen.2 2.1 Effektivitet och måluppfyllelse En central fråga för effektivitetsrevisionen är på vilket sätt hög effektivitet ska uppnås i den statliga verksamheten. Att det finns potential att arbeta mer effektivt visar granskningen av forensiska organisation.3 Forensik innebär att spår samlas in och analyseras för att säkra teknisk bevisning som ofta är avgörande för att brott ska kunna upp. Det forensiska arbetet anses hålla hög kvalitet men resursanvändningen är ineffektiv, vilket försvårar arbetet med att klara upp brott. Handläggningstiderna för forensiska undersökningar är långa, och det skapar en ineffektiv resursanvändning i hela rättskedjan. Det finns även brister i ärendehanteringssystemen som leder till ineffektivitet, bl.a. information som överförs manuellt. Vidare har funnit långvariga och omfattande brister i Sameskolstyrelsens verksamhet.4 Sameskolstyrelsen ska arbeta för att alla samers barn får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet med samiska undervisningsinslag. har myndigheten inte genomfört eller bristfälligt genomfört flera av sina uppgifter. Sameskolstyrelsen har haft svårt att leva upp till de grundläggande krav som kan ställas på en statlig myndighet. Bristerna beror delvis på att myndighetens ledning inte arbetat tillräckligt långsiktigt och skapat strukturer för myndighetens verksamhet. Detta innebär att samiska elever i sameskolan riskerar att inte få tillräckligt bra förutsättningar för att nå utbildningens mål och att samiska elever utanför sameskolan inte får tillgång till utbildning med samiska undervisningsinslag. 1 En lista på samtliga granskningar inom effektivitetsrevisionen återfinns i bilaga 1. 2 Det förtjänar att påpekas att vad som granskas inom effektivitetsrevisionen ofta väljs utifrån indikationer på ineffektivitet och förbättringspotential. Redovisningen är därför färgad av denna s.k. problemorientering. 3 RiR 2017:16. 4 RiR 2017:15. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN Även arbete med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen skulle kunna effektiviseras.5 har inte tillräckliga kunskaper om felen i folkbokföringen och kan därför inte prioritera mellan olika kvalitetsåtgärder. Det råder också brist på analytiska resurser och it-verktyg för att hitta de mest prioriterade felen. Situationen förvärras av att myndighetens möjligheter att utreda och korrigera vissa typer av fel är begränsade. Viktiga delar av statens verksamheter är beroende av folkbokföringen, och felaktigheter kan leda till problem inom andra myndigheter, t.ex. . har också funnit att lärosäten samlat på sig ett betydande myndighetskapital då de inte fullt ut har kunnat omsätta tilldelade medel i forskning och utbildning.6 Det samlade myndighetskapitalet uppgår till ca , vilket är en ökning med nästan . Orsaker till ökningen är bl.a. svårigheter att anpassa verksamheten personalmässigt i den takt och omfattning medlen tilldelas eftersom det är svårt att hitta rätt kompetens och att rekryteringsprocesserna ofta tar . har kunnat konstatera att statliga insatser i vissa fall har fått oönskade konsekvenser. Granskningen av systemet med ett stort antal riktade statsbidrag till skolan är ett exempel på att statliga åtgärder kan få oönskade effekter.7 Modellen leder till att insatser ibland görs där det finns statsbidrag att söka, i stället för att pengarna går till sådant som verksamheten behöver mest. Det kan få till följd att specifika lokala utvecklingsbehov får stå tillbaka, och i vissa fall till och med riskera att påverka skolutvecklingen åt fel håll. har i en tidigare granskning av vården gjort motsvarande iakttagelse: landstingens prioriteringar på vårdområdet riskerar att göras utifrån de bidrag som finns tillgängliga, snarare än efter verksamhetens egna behov.8 Den avskaffande revisionsplikten för små aktiebolag syftade till att stimulera tillväxten i de små aktiebolagen. granskning visar dock att fördelarna i stort sett uteblivit och att tillväxten i de bolag som valde bort revision var lägre.9 En annan iakttagelse är att flera av de negativa farhågor som uttrycktes före reformen har besannats. Bolag som valde bort revision betalade t.ex. mindre i bolagsskatt, och reformen har försvårat arbetet mot ekonomisk brottslighet. Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet är två statliga reformer som syftar till att öka läraryrkets attraktionskraft genom att premiera skickliga lärare. granskning av reformerna visar att regeringens lönemässiga 5 RiR 2017:23. 6 RiR 2017:28. 7 RiR 2017:30. 8 Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården (RiR 2016:29). 9 RiR 2017:35. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN målsättningar till stor del har uppnåtts, men att reformerna haft en negativ på- verkan på sammanhållningen mellan lärare.10 Reformernas utformning upp- levs ha skapat en alltför tydlig uppdelning mellan lärare som tagit del av de lönepåslag som statsbidragen medger och lärare som inte har tagit del av något Satsningarna har på så sätt skickat en signal om att vissa lärare är kompetenta och andra inte. Även granskningen av Arbetsförmedlingens insats Förberedande och ori- enterande utbildning (FUB) visar på en oönskad effekt; de som deltar får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med andra arbetssökande.11 För dem med högst en förgymnasial utbildning eller som är utomeuropeiskt födda är effek- ten dock positiv. FUB är en av Arbetsförmedlingens största insatser, och kost- naden uppgick till 2016. 2.3 Målkonflikter och ansvarsfördelning Det offentliga åtagandet karaktäriseras inte sällan av en komplexitet med flera aktörer med olika roller och på olika nivåer. I vissa fall kan målen vara otydliga eller stå i konflikt med varandra. Ett exempel där målkonflikter uppmärksammas är granskningen av regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag.12 Granskningen visar att det finns målkonflikter mellan bolagens samhällsuppdrag och andra mål som t.ex. lönsamhet. bedömer att den systematiska styrningen och uppföljningen av samhällsuppdragen behöver utvecklas. En iakttagelse i granskningen av planeringen av den nationella transportinfrastrukturen är att varken regeringen eller har prioriterat EU- perspektivet i planeringen.13 Konsekvensen är att EU-målen inte har varit styrande i planeringen och att de projekt som behövs för att uppnå EU-målen inte prövas på samma villkor som andra. har åtagit sig att bygga ut vissa vägar och järnvägar så att EU får ett sammanhållet stomnät, men granskningen visar att det finns en risk att EU-målen inte nås . delas ansvaret mellan myndigheter och det civila samhället. Detta kan fungera väl, men riskerar i vissa fall att skapa otydliga roller och leda till brister i rättssäkerhet. granskning av systemet med gode män och förvaltare visar att system som till stor del bygger på ideella krafter och eldsjälar kan vara sårbara. Systemet med gode män och förvaltare har omfattande brister, vilket till stor del menar beror på att det inte finns en myndighet med ansvar för frågan på central nivå. Bristerna är särskilt anmärkningsvärda eftersom de drabbar samhällets mest utsatta. Otydliga mål och ansvarsförhållanden framkommer även i granskningen av livsmedels- och läkemedelsförsörjningen i krissituationer.14 hade 10 RiR 2017:18. 11 RiR 2017:20. 12 RiR 2017:37. 13 RiR 2017:27. 14 RiR 2018:6. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN mat och läkemedel i beredskapslager, men dessa är med undantag från läkemedel mot influensa i stort sett avskaffade. Även det ansvar som hade för läkemedelsförsörjning i kristid har avvecklats, och några kompenserande åtgärder har inte vidtagits. I granskningen konstateras att det finns flera brister, bl.a. oklarheter när det gäller ambitioner och ansvar. Tillgång till livsmedel och läkemedel är exempel på samhällsviktiga funktioner, som måste fungera även i en krissituation. 2.4 Samarbete och samverkan Den svenska förvaltningsstrukturen är starkt präglad av de fristående myndigheterna. Dessa har på förhand definierade ansvarsområden, men det finns ofta behov av att myndigheterna samarbetar och samordnar sig i arbetet med viktiga samhällsfrågor. Detta t.ex. för att undvika dubbelarbete eller att en fråga faller mellan stolarna. har granskat och Säkerhetspolisens samverkan kring terrorism och våldsbejakande extremism.15 Samverkan fungerar huvudsakligen väl, men vissa förbättringar bör kunna göras, framför allt på regional nivå där graden av samverkan varierar och rutinerna skiljer sig åt. Att effektivt kunna förebygga och förhindra terrorism och våldsbejakande extremism är en grundläggande och samhällsviktig verksamhet. bedömer att den samverkan som finns mellan berörda myndigheter kring sårbarheter och risker för den finansiella stabiliteten fungerar väl.16 De berörda myndigheterna har en lämplig samordningsmekanism med relevanta organ på nationell nivå i form av det finansiella stabilitetsrådet. De myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten bör fortsätta att utveckla samarbetet kring valet av makrotillsynsinstrument så att fler typer av åtgärder analyseras och jämförs i syfte uppnå finansiell stabilitet på ett effektivt sätt. 2.5 Underlag för insyn, beslut och uppföljning Det är viktigt att har bra underlag för sina beslut. Det ska t.ex. så långt det är möjligt gå att förstå för- och nackdelar med olika beslutsalternativ. Väl underbyggda och träffsäkra konsekvensanalyser är en förutsättning för att risker, fördyringar och bieffekter ska kunna förutses och förebyggas. Det gör det också enklare för berörda aktörer att förbereda sig inför kommande uppgifter. Ett centralt beslutsunderlag för är budgetpropositionen som granskat för att undersöka om det finanspolitiska ramverket följs och om regeringens redovisning möjliggör insyn.17 Resultaten visar att trans- 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN parensen har förbättrats, men att det finns möjligheter till större tydlighet. kussionen om nödvändiga prioriteringar och skattepolitikens inriktning skulle t.ex. främjas av en större tydlighet. Finansieringen av välfärdsåtagandet på är en sådan fråga. Beräkningar som regeringen har genomfört visar att statsbidragen till kommunsektorn kommer att behöva öka med 200 miljar- der kronor om välfärdssektorn ska ha oförändrad per- Dessa beräkningar har inte redovisats för . behöver också förbättra sina prognosjämförelser i budgetpropositionen. finns betydande skillnader mellan prognoser från regeringen och från expert- myndigheterna (och ). der i prognoser är naturligt, men om de avviker betydligt från varandra utan att regeringen förklarar varför finns det en risk att förtroendet för finanspoliti- Ett exempel på bristfälliga beslutsunderlag finns i granskningen av sam- hällsomvandlingen i och i samband med brytning i nya gruvnivåer.18 Regeringens beslutsunderlag saknade de samhällsekono- miska analyser som behövdes för att identifiera brytningens effekter på det omgivande samhället, t.ex. i fråga om miljö, arbetsmarknad, fastighetsägare, rennäring, infrastruktur och service. Eftersom regeringen inte har gett en tydlig bild av risker och ansvarsförhållanden har inte fått tillräcklig insyn i regeringens och planering av investeringen. Granskningen av konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut visar att heltäckande och långsiktiga analyser av ekonomiska effekter endast undan- tagsvis redovisas i de underlag som legat till grund för propositionerna. än hälften av underlagen saknas en beskrivning av möjliga kommunala kon- I de fall ekonomiska effekter på statlig och verk- samhet redovisas, saknas ofta förklaringar till hur dessa har räknats fram och vilka antaganden som ligger bakom resultaten. Dessa brister återspeglas sedan Många av propositionerna saknar också en bedömning av vilken effekt förslagen har på antalet personer som beräknas ansöka om eller Bristerna gör det svårare för remissinstanser att ge kvalificerade synpunkter på regeringens förslag, och det gör också att riksda- gen inte får ett fullständigt beslutsunderlag. I granskningen av det samlade stödet till solel konstaterar att inte har fått tillräcklig information inför beslut om stödåtgärder eftersom det saknas en samhällsekonomisk och statsfinansiell analys av det samlade stödet till solel.20 En annan utformning av stöden skulle sannolikt ge mer förnybar el för pengarna. Förändringar i stödsystemet för solel skulle även kunna ge en större mängd solelproduktion med givna resurser inom stödsyste- 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN 2.6 Tillsyn och kontroll Den offentliga tillsynen ska bidra till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Genom en fungerande tillsyn ska medborgarna kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara. har dock funnit att statens tillsyn inte alltid fungerar på ett tillfredsställande sätt. I granskningen av tillsynen av gode män och förvaltare konstaterar att statens insatser på området är eftersatta – både jämfört med andra tillsynsområden och jämfört med motsvarande system i andra länder. 21 Länsstyrelserna har t.ex. inte förutsättningar att leva upp till sitt vägledningsansvar och utöva tillsyn av överförmyndare. Bristerna gör att personer som befinner sig i en redan utsatt situation inte får, eller riskerar att inte få, den rättssäkra hantering av sina ekonomiska, rättsliga och personliga förehavanden som de behöver och har rätt till. bedömning är att staten behöver ta ett mycket tydligare ansvar för systemet med ställföreträdare och överförmyndare. Granskningen av det statliga tandvårdsstödet visar att stödet överutnyttjas till följd av överbehandling bland tandläkare.22 Det förekommer att tandläkare utför mer omfattande tandvård än vad tandvårdsstödet egentligen medger, vilket leder till onödigt höga kostnader för både patienten och staten. Det finns tecken på att underskattar det potentiella problemet med överutnyttjande. bedömer därför att arbete med att upptäcka och beivra felaktig användning av tandvårdsstödet kan förbättras. 2.7 Staten och kommunerna har i jämförelse med andra länder ett långtgående kommunalt självstyre.23 har i flera granskningar gjort iakttagelser om statens relation till kommunerna. För att det ekonomiska förhållandet mellan staten och kommunerna inte ska rubbas har den s.k. kommunala finansieringsprincipen införts. Principen innebär att staten inte ska ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering, dvs. att kommuner varken ska bli under- eller överkompenserade vid statligt beslutade reformer. En granskning av tillämpningen av finansieringsprincipen vid tre beloppsmässigt större reformer visar att regeringen i flera delar inte har tillämpat finansieringsprincipen som det var tänkt.24 Bristfälliga underlag har försvårat för kommuner att få insyn i reformernas beräkningar och att lämna relevanta synpunkter. Regeringen har inte heller gjort analyser av hur reformerna påverkar enskilda kommuner. Granskningen illustrerar även andra problem i beredningsprocessen, såsom uteblivna 23Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation (SOU 2007:11). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN överläggningar med kommunerna och snäva tidplaner. En konsekvens av bris- terna är att fattat beslut på ett underlag som i flera delar är otydligt Skolan och vården är centrala välfärdssektorer där kommuner respektive landsting är ansvariga för utförandet men där staten har ambitioner om nation- För att påverka utvecklingen inom dessa områden kan reger- ingen besluta om ekonomiska bidrag för olika riktade insatser. kan konstatera att de riktade statsbidragen till skolan och vården har vuxit de senaste åren.25 Det står i strid med tanken om att statsbidrag i princip ska ges i form av generella bidrag, och att riktade statsbidrag ska användas undantags- vis och vara tidsbegränsade.26 Både när det gäller skolan och vården har Riks- revisionens granskningar visat att den stora mängden statsbidrag inte är ända- målsenlig utan står i vägen för en långsiktig planering av verksamheten.27 Staten har bl.a. genom lagstiftning infört en skolmarknad och möjlighet för kommuner att själva skapa vård- och omsorgsmarknader, vilket har bidragit till att kommuner köper en allt större del av verksamheten av andra kommuner eller privata företag. Detta ökar behovet av att kunna jämföra kostnadseffekti- viteten mellan verksamhet utförd av den egna kommunen och andra utförare. har visat att kommuner inte kan redovisa verksam- hetsgemensamma kostnader (s.k. overheadkostnader) på ett konsekvent sätt, oavsett hur verksamheten är fördelad mellan olika driftsformer, utan att gå emot någon del av () normering.28 Vidare är SCB:s normering på området otydlig, vilket skapar risk för felaktigheter. sekvensen blir sämre tillförlitlighet vid jämförelser av kostnadseffektiviteten i kommuner och i den offentliga statistiken om kostnader för verksamheter i 2.8 Staten och marknaden har i flera granskningar berört statens agerande i förhållande till privata aktörer. Statens roll handlar i dessa fall ofta om att skapa ändamålsenliga och stabila spelregler för marknader och privata aktörer. Regeringens och bredbandspolitiska mål innebär att alla hushåll och företag ska ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Målet ska i första hand uppnås genom en väl fungerande marknad. Regeringens roll är att se till att marknaden fungerar effektivt och att ge stöd till områden där marknadsaktörerna anser att det saknas 25RiR 2017:30 och Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården (RiR 2016:29). 2003/04:105. God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting, bet. 2004/05:FiU8, rskr. 2004/05:14 och prop. 1991/92:150 med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för /93 m.m., bet. 1991/92:FiU29. Den kommunala ekonomin, 1991/92:345. 27RiR 2017:30 och Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården (RiR 2016:29). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN kommersiella förutsättningar för att bygga bredband. En granskning av regeringens insatser visar att marknadsaktörerna upplever att det finns hinder som påverkar deras möjligheter att tillhandahålla bredband och att statliga myndigheter inte fullt ut kommit till rätta med dessa hinder.29 Statens stöd har utformats på ett sätt som gör att det riskerar att tillfalla kommersiellt attraktiva områden, i stället för att underlätta utbyggnad i områden där det saknas kommersiella förutsättningar. Att skapa förutsättningar för fungerande marknader handlar också om en transparent fördelning av ansvar och risk mellan staten och privata aktörer. bedömer t.ex. att finansieringssystemet för kärnavfallsavgifter med stor sannolikhet är underfinansierat, vilket innebär en ekonomisk risk för staten.30 Utgångspunkten är att kärnkraftsindustrin ska finansiera hantering och slutförvaring av kärnavfall. Trots detta har regeringen vid upprepade tillfällen beslutat om kärnavfallsavgifter och ekonomiska säkerheter som varit tiotals miljarder lägre än vad bedömt som nödvändigt. En förklaring till den uppkomna situationen är att kärnkraftsindustrin och inte är överens om hur de framtida kostnaderna ska beräknas. Dessutom har statens samlade risk på området varken bedömts, analyserats eller rapporterats till . I granskningen av statens agerande på solelmarknaden konstateras att aktörerna gynnas av långsiktiga spelregler och god framförhållning vid eventuella förändringar av stöden.31 Nya stöd och frekventa ändringar av stöden till solel riskerar att öka osäkerheten, vilket har betydelse för långsiktiga investeringsbeslut på solelmarknaden. Det kan också göra det svårare att få en överblick över vilka stöd som finns och hur de samverkar. 3 De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision De viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen avser brister och problem som förekommer inom flera myndigheter och som kan innebära risker för att årsredovisningen inte blir fullständig och inte ger en rättvisande bild. I flera fall avser iakttagelserna brister som påpekats av , men där förbättrande åtgärder ännu inte har genomförts eller fått tillräckligt genomslag. 3.1 Det ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning 3.1.1 Normering av årsredovisningen för staten Årsredovisningen för staten är i huvudsak upprättad enligt budgetlagen, även om redovisningsprinciper också har hämtats från förordningen om årsredovisning för staten, förordningen om årsredovisning och budgetunderlag samt tillkommande principer som anges i årsredovisningen.