frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — I förarbetsuttalandena till bestämmelsens andra punkt anges att gemensamhet får vägras om det av säkerhetsskäl är nödvändigt att hålla en intagen avskild från andra intagna om det föreligger risk för fritag- ning eller rymning eller om den intagne är våldsam eller påverkad av narkotika (prop. 2009/10:135 s. 185–186). Beslut om placering i avskildhet fattas av Kri- minalvården. När en häktad, anhållen eller gripen är misstänkt för brott följer av 6 kap. 1 och 2 §§ häkteslagen att den intagne får påföras inskränkningar i sin rätt till kontakt med omvärlden (restriktioner). Beslut om restriktioner fattas av åkla- garen efter tillstånd av domstol (24 kap. 5 a § ). Den intagnes rätt till vistelse i gemensamhet får således begränsas även på detta sätt. Av förarbetena till häkteslagen framgår att endast mindre ingripande be- gränsningar i den intagnes frihet kan ske med stöd av 1 kap. 6 § häkteslagen i K R I M I N A L V Å R D syfte att effektivt vidmakthålla frihetsberövandet och att upprätthålla ordningen och säkerheten (a. prop. s. 183 och 121), dvs. övervakningen i häktet. I förarbetena till 1 kap. 6 § häkteslagen (a. prop. s. 65 och 108) hänvisas till motsvarande bestämmelse i fängelselagen och kommentaren till denna: I vissa fall måste Kriminalvårdens befogenhet att vidta en åtgärd som inne- bär en begränsning i den intagnes frihet regleras uttryckligt och uttöm- mande i lag. Det avser t.ex. åtgärder som omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen mot bl.a. kroppsvisitation och undersökning av förtroliga försändelser. Mindre ingripande begränsningar i den intagnes fri- het måste dock, utan att de regleras särskilt, med nödvändighet följa av att Kriminalvården har i uppdrag att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalt. Det kan t.ex. avse vissa former av övervakning av den intagne i anstalt (jfr prop. 2004/05:34 s. 37 f.), men också den intagnes skyldighet att följa de rutiner som gäller i en anstalt och de anvisningar som ges av kri- minalvårdspersonal. För att garantera en human och rättssäker kriminalvård bör det nu anförda komma till uttryck i fängelselagen på så sätt att det anges att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes fri- het än som följer av lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Till skillnad från fängelselagen (2010:610) saknar häkteslagen bestämmelser om hur länge en placering i avskildhet får pågå, om hur ofta omprövning av ett beslut om placering i avskildhet ska ske och om läkarundersökning av den av- skilde intagne (jämför 6 kap. 4, 6–8 och 10 §§ fängelselagen). Enligt artikel 3 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och grundläggande friheterna () får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning. Enligt artikel 6 är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti att tvister om rättigheter och anklagelser för brott ska kunna prövas av domstol. Av bety- delse i sammanhanget är också artikel 13, där det föreskrivs att var och en, vars i konventionen angivna rättigheter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rätts- medel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Som medlem av har varit med om att anta minister- kommitténs rekommendationer Rec (2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna, som bl.a. innehåller bestämmelser tillämpliga på var och en som häktats av rättslig myndighet eller frihetsberövats till följd av dom (10.1). Där anges att intagna som utsätts för extraordinära säkerhets- eller skyddsåtgärder har rätt att klaga på beslutet (53.7). En allmänt vedertagen definition av isolering är när en person är instängd i sin cell utan meningsfull mänsklig kontakt (se bl.a. FN:s specialrapportörs rapporter27 och den av an- tagna United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners 27Torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, Note by the Secre- tary-General, /66/268, p. 25–26 och A/63/175, p. K R I M I N A L V Å R D [the ]).28 mot tortyr och omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning (CPT) har i en standard ut- talat att isolering enbart ska komma i fråga i undantagsfall och under kortast möjliga tid.29 höll CPT s.k. High Level Talks med den svenska reger- ingen. Samtalen hölls med anledning av den kritik som CPT återkommande har riktat mot efter sina granskningar av förhållandena för intagna som är häktade och framför allt de häktade som har restriktioner. I CPT:s senaste rap- port, efter kommitténs femte besök i , framfördes stark kritik mot när det gäller den omfattande användningen av restriktioner vid häkt- ningar och bristen på sysselsättning i häktena. CPT beklagade att restriktions- användningen i , trots den dialog som förts under , fortsatt var oförändrad utan några egentliga tecken på förbättringar. Det framhölls att Sve- riges förhållningssätt till restriktioner behöver ändras i grunden.30 Regeringen tillsatte en utredning , Häktes- och restriktionsutred- ningen, som lämnade sitt betänkande Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52). Utredningen föreslår att häktningstiderna ska begrän- sas genom tidsfrister och att domstolarnas prövning av restriktioner ska bli mer omfattande. Betänkandet har ännu inte lett till ändrad lagstiftning. I ett beslut anförde chefsJO följande. Enligt huvudregeln i häkteslagen ska en häktad ges möjlighet att vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet), vilket anses förutsätta vistelse tillsammans med flera andra intagna. Verkställigheten i ett häkte får inte inne- bära andra begränsningar i den intagnes rätt att vistas tillsammans med andra intagna än som följer av 6 kap. 1 och 2 §§ och 2 kap. 5 § häkteslagen. Kan en häktad hållas avskild på grund av faktiska förhållanden och praktiska förutsättningar? Faktorer som avgör en häktads placering En fråga som uppkommit är om en häktad kan hållas avskild inte bara med stöd av ovannämnda bestämmelser utan också enligt bestämmelserna i 1 kap. 6 § häkteslagen, på grund av faktiska förhållanden och praktiska förutsättningar. I detta initiativärende har aktualiserats situationer när en häktad på grund av platsbrist inte kan placeras på en gemensamhetsavdelning eller på annat sätt ges möjlighet att vistas tillsammans med andra intagna. 28United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (the Rules), rule 44. 29CPT/Inf (2017) 5, p. 30CPT/Inf (2016) 1, p. 48 och p. 51–53. K R I M I N A L V Å R D sitt remissvar anfört att en häktads placering är resultatet bl.a. av på vilken ort som rättsprocessen ska äga rum och faktiska förhållanden samt praktiska för- utsättningar såsom klientsammansättningar och platstillgång. Vidare har Kri- minalvården uppgett att en häktad kan komma att vistas ensam på en avdelning på grund av att det inte finns fler intagna på avdelningen eller att övriga intagna har restriktioner som inte medger gemensamhet eller att övriga intagna inte vill vistas i gemensamhet. Kriminalvården anser att en sådan faktisk ensamvistelse inte utgör en placering i avskildhet enligt häkteslagen. JO-uttalanden om Kriminalvårdens inskränkningar i möjligheten till gemensamhet mellan intagna I sammanhanget noterar jag att JO har uttalat sig i frågan om Krimi- nalvårdens inskränkningar i möjligheterna till gemensamhet mellan intagna, till följd av bristande resurser (se bl.a. JO 2001/02 s. 161 f.). Det rådde vid tid- punkten för det beslutet platsbrist inom med överbeläggningar m.m.som en följd av detta. JO uttalade att en hänvisning till resursbrist är av mer generell natur och att det är uppenbart att lagstiftningen om gemensamhet mellan häktade blir innehållslös om det saknas erforderliga resurser. Vidare uttalade JO att han var medveten om att det av andra skäl, t.ex. klientelets sam- mansättning, ibland kan vara svårt att låta intagna vistas tillsammans. Sådana svårigheter – som delvis är betingade av platsbristen på häktena – får dock en- ligt JO inte tas till intäkt för att inte så långt möjligt tillämpa reglerna om möj- lighet till gemensamhet. I ett annat beslut uttalade JO att häkteslagens bestäm- melser om förhållandena för intagna får ses som en minimireglering av de rät- tigheter som var och en som är häktad har och att det inte är acceptabelt att möjligheten till gemensamhetsvistelse inskränks eller till och med omintetgörs på grund av bristande resurser (JO 2006/07 s. 139). JO har även senare uttalat att resursbrist eller avsaknaden av inre differentiering inte är acceptabla skäl till att hålla en intagen avskild från andra intagna (JO 2015/16 s. 191). Situationer som Kriminalvården råder över Av Kriminalvårdens remissvar framgår att häktades möjligheter att vistas i ge- mensamhet med andra intagna har begränsats på andra grunder än de ovan re- dovisade reglerna i häkteslagen. Jag vill framhålla att s.k. faktiska avskildhets- vistelser som uppkommit på grund av att det inte finns andra häktade att vistas i gemensamhet med är en situation som Kriminalvården råder över och har möjlighet att åtgärda, bl.a. genom omplaceringar. Kriminalvården förfogar även över fördelningen av antalet gemensamhetsplatser på landets häkten. Det bör följaktligen vara möjligt att förhindra de flesta situationer där intagna inte kan placeras i gemensamhet. Jag delar den uppfattning som JO uttalade redan första gången . Kriminalvården verkar inte ha beaktat JO:s synpunkter fullt ut och jag noterar i sammanhanget att beläggningsgraden i landets häkten är lägre nu än . Det är enligt min mening djupt otillfredsställande att en intagen av organisatoriska skäl eller andra skäl som den intagne inte kan på- verka inte ges möjlighet att vistas i gemensamhet. Jag ställer mig frågande till K R I M I N A L V Å R D Kriminalvårdens uppfattning att det inte rör sig om avskildhet när den intagne i dessa fall saknar andra intagna att vistas med. Med beaktande av att 1 kap. 6 § häkteslagen avser mindre ingripande begränsningar i den intagnes frihet anser jag inte att en intagen med stöd av den bestämmelsen kan placeras i ensamhet på grund av faktiska förhållanden och praktiska förutsättningar. Situationen in- nebär en faktisk avskildhet, och den intagne vistas under motsvarande grad av isolering som råder för de intagna som har restriktioner. Den intagne har inte heller någon möjlighet att få den faktiska ensamvistelsen prövad av domstol. Ur den frihetsberövades perspektiv är detta synnerligen otillfredsställande. Häktades villkor i förhållande till Europakonventions krav Jag vill här påminna om att en placering i avskildhet eller i faktisk avskildhet som är långvarig under vissa omständigheter kan utgöra omänsklig behandling och därmed ett brott mot artikel 3 i . En helhetsbedömning får göras av den intagnes situation, varvid tillgången till radio, television och tidningar liksom kontakt med advokat och anhöriga ska beaktas. Av betydelse är också hur starkt behovet av isoleringen är.31 Genom att aktualiseras uppkommer också frågan om uppfyller konventionens krav på att var och en, vars i konventionen angivna rättigheter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Jag har uppmärksammat denna fråga i en motsva- rande situation, där intagna vistades ensamma på säkerhetsavdelning i anstalt (JO:s beslut , dnr 7488-2016). Intagna som inte vill vistas tillsammans med andra intagna När det gäller intagna som inte vill vistas i gemensamhet delar jag Kriminal- vårdens uppfattning att deras inställning ska dokumenteras. I detta samman- hang vill jag dock påminna om att verkställigheten ska utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas (1 kap. 5 § häkteslagen). Det gäller bl.a. de psykiska, sociala och ekonomiska konsekvenser som frihetsberövandet kan ha för den intagne (prop. 2009/10:35 s. 183). Kriminalvården har således en skyldighet att utforma verkställigheten på detta sätt och att kunna redogöra för utformningen. Det är därför nödvändigt att Kriminalvården dokumenterar den intagnes vistelse på ett sådant sätt att det går att följa om en intagen t.ex. fort- löpande valt att inte delta i erbjudna aktiviteter. I sådana fall har Kriminalvår- den en skyldighet att följa upp orsaken. Det är således inte godtagbart att okri- tiskt låta en intagen välja att inte delta i aktiviteter, i synnerhet inte om det är fråga om en ung intagen. En väl dokumenterad verkställighet är en förutsätt- ning för Kriminalvårdens egen uppföljning och för en extern kontroll av verk- samheten. Behov av systematisk dokumentation av isoleringsbrytande åtgärder över tid Jag anser att Kriminalvården aktivt behöver se över hur myndigheten säkerstäl- ler intagnas rätt att få vistas i gemensamhet, eftersom det inte är möjligt 31Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 87. K R I M I N A L V Å R D att följa hur många intagna som rent faktiskt är placerade under isoleringslik- nande förhållanden. Jag ser mycket allvarligt på den situation som råder och som från rättssäkerhetssynpunkt är djupt beklaglig. Efter en serie av inspektioner av Kriminalvårdens häkten har jag i efterföljande protokoll uttalat att Kriminalvården bör se till att den tid som intagna vistas i gemensamhet rapporteras och dokumenteras på ett likvärdigt sätt, så att det blir möjligt att följa förhållandena . För intagna som inte vistas i gemensamhet bör isoleringsbrytande åtgärder rapporteras och doku- menteras (se protokoll från inspektionen av häktet , dnr 416-2017). Kan en häktad som är meddelad restriktioner av åklagaren placeras i avskildhet? Om domstolen beviljar åklagaren tillstånd att besluta om att en häktads kon- takter med omvärlden får inskränkas (restriktioner) kan ett beslut innebära in- skränkningar i rätten att vistas tillsammans med andra intagna enligt 2 kap. 1 § andra stycket häkteslagen och i rätten att vistas i gemensamhet enligt 2 kap. 5 § häkteslagen. Konsekvensen av inskränkningarna är att Kriminalvården inte kan placera den häktade tillsammans med andra intagna i häktet (6 kap. 1 och 2 §§ häkteslagen). I detta sammanhang har fråga uppkommit om och i så fall när Kriminalvår- den ska fatta beslut om avskildhet för en häktad som är påförd gemensamhets- restriktioner. Min utgångspunkt är att Kriminalvården, vid de överväganden som måste göras i det enskilda fallet, ska ta hänsyn till om de restriktioner som åklagaren meddelat är tillräckliga, dvs. om begränsningarna som dessa innebär i praktiken innefattar samma faktiska inskränkningar som även Kriminalvården anser att den häktade behöver vistas under. Ett beslut av Kriminalvården som inte leder till någon faktisk skillnad i förhållande till de restriktioner för den häktade som åklagaren beslutat om bör undvikas (jämför JO 2013/14 s. 287). Den som är meddelad restriktioner kan begära att rätten ska pröva restriktions- beslutet (6 kap. 4 § häkteslagen). Restriktionerna kan i en del fall medge vissa lättnader, t.ex. att den intagne visserligen inte får vistas i gemensamhet enligt 2 kap. 5 § häkteslagen men har möjlighet till s.k. samsittning efter åklagarens prövning i det enskilda fallet (se allmänna råd till 2 kap. 5 § häkteslagen i Kri- minalvårdens föreskrifter och allmänna råd om häkte, KVFS 2011:2). Om det från åklagarens sida inte av utredningsskäl finns något hinder att den häktade samsitter med en viss intagen eller flera andra intagna skulle det ändå kunna uppkomma situationer där det med hänsyn till Kriminalvårdens ansvar för sä- kerheten inte är lämpligt att den intagne beviljas samsittning. I en sådan situa- tion anser jag att Kriminalvården bör kunna fatta ett beslut som innebär ytter- ligare inskränkningar utöver åklagarens redan meddelade restriktioner. Ett be- slut om att hålla den intagne avskild från andra intagna enligt 2 kap. 5 § 2 häk- teslagen kan den intagne överklaga till förvaltningsrätten efter omprövning av Kriminalvården. Det är enligt min mening uppenbart att nuvarande ordning där häktena har olika rutiner för om och när ett avskildhetsbeslut ska fattas utgör en allvarlig K R I M I N A L V Å R D Att intagna i praktiken blir avskilda från andra intagna utan rätt till över- prövning måste undvikas. Jag anser att det finns ett behov av tydligare lagstift- ning i frågan. Avsaknad av bestämmelser som reglerar placering i avskildhet Som har nämnts saknas bestämmelser i häkteslagen om hur länge en placering i avskildhet får pågå, om hur ofta omprövning av ett beslut om pla- cering i avskildhet ska ske och om läkarundersökning av den avskilde intagne. Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att rutinerna för omprövning av beslut om placering i avskildhet skiljer sig åt mellan häktena. En förklaring till denna situation är att lagstiftaren har valt att inte reglera frågan. Kriminalvår- den har inte heller tagit fram enhetliga rutiner för hur dessa ärenden ska hante- ras, men myndigheten uppger att den överväger att införa en bestämmelse om tidsbunden omprövning i myndighetens föreskrifter och allmänna råd om häkte och att en sådan reglering ska utformas med fängelselagens bestämmelser om omprövning av placering i avskildhet som förebild. Jag har blivit upplyst om att sådana föreskrifter ännu inte har införts. Vidare kan jag konstatera att eftersom det inte finns några bestämmelser som reglerar hur snart en prövning av om förutsättningarna för en placering i avskildhet består har häktena getts utrymme att införa egna rutiner. Förekoms- ten av lokala rutiner i en fråga som denna äventyrar förutsebarheten i de olika häktenas bedömning på så sätt att lika fall riskerar att inte bedömas lika. Detta visar också Kriminalvårdens redovisning, bl.a. genom att ett häkte anger god skötsamhet som en förutsättning för placering i gemensamhet. Denna situation är enligt min mening djupt otillfredsställande. Jag noterar att Kriminalvården under arbetet med den nya häkteslagstiftningen förde fram uppfattningen att det finns ett behov av att reglera när en omprövning av ett avskildhetsbeslut ska ske. Jag delar Kriminalvårdens uppfattning i denna del. Sammanfattningsvis anser jag att det är angeläget att alla begränsningar i en häktads möjligheter att vistas i gemensamhet med andra intagna sker genom beslut som har uttryckligt lagstöd. Av regleringen bör bl.a. framgå hur länge en sådan placering får pågå. Det bör även föreskrivas en skyldighet att ompröva sådana beslut med vissa tidsintervall. Häkteslagen och den ordning som till- lämpas av Kriminalvården har enligt min mening uppenbara brister, och det är alltså angeläget att en lagreglering kommer till stånd. Rutiner för omprövning av beslut om placering i avskildhet Till dess att skyldigheten att ompröva beslut om placering i avskildhet har lag- reglerats måste Kriminalvården se till att myndigheten har dokumenterade ru- tiner för att regelbundet kontrollera förutsättningarna för placeringen i avskild- K R I M I N A L V Å R D het och om besluten ska bestå eller inte. Jag vill därför uppmana Kriminalvår- den att omgående införa en bestämmelse om tidsbunden omprövning i myn- dighetens föreskrifter och allmänna råd om häkte. Utformningen av beslut och omprövningsbeslut om placering i avskildhet Av 7 kap. 1, 3 och 4 §§ häkteslagen framgår att beslut som har fattats av Kri- minalvården enligt häkteslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Innan ett beslut får överklagas ska det ha omprövats av Kriminalvården. Enligt 20 § första stycket förvaltningslagen ska ett beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Vidare framgår av 21 § första och andra styckena samma lag att en part ska underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighets- utövning mot någon enskild. Om beslutet går parten emot och kan överklagas ska parten underrättas om hur han eller hon kan överklaga det. Motiveringsskyldigheten i 20 § förvaltningslagen syftar bl.a. till att garan- tera en saklig och enhetlig prövning. En klargörande motivering gör det också lättare för den enskilde att kontrollera om ett beslut är riktigt och underlättar argumentationen vid ett eventuellt överklagande. För att en beslutsmotivering ska fylla sitt syfte måste vissa grundläggande krav vara uppfyllda. Det ska t.ex. framgå vilka bestämmelser som har tillämpats. Det ska också gå att läsa ut vad som har varit avgörande för utgången i det enskilda fallet (se bl.a. JO 2010/2011 s. 225, dnr 6027-2015 och , Förvaltnings- lagen med kommentarer [, Zeteo], kommentaren till 20 §). Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att flera av de remitterade häk- tesbesluten har brister i sin utformning och att de inte når upp till förvaltnings- lagens krav på bl.a. motivering av beslut och hänvisning till tillämpligt lagrum. Flera beslut saknar vidare uppgifter om beslutsfattarens namn, datum och tid- punkt när den intagne placerades i avskildhet. Därutöver saknade samtliga be- slut överklagandehänvisning. Jag delar Kriminalvårdens uppfattning i de redovisade avseendena. Bris- terna försvårar för den intagne att begära omprövning av ett beslut om placering i avskildhet. Dessutom försämras myndighetens möjligheter till uppföljning av besluten i syfte att få till stånd en enhetlig prövning inom myndigheten. Jag vill framhålla att det inte är någon skillnad på kraven på utformningen av grundbe- slut och omprövningsbeslut. Kriminalvården förtjänar sammantaget kritik för utformningen av sina beslut om placering i avskildhet i de aktuella fallen. Jag förutsätter att Kriminalvården utbildar sin personal och följer upp genomförda insatser. Jag har för avsikt att hålla mig underrättad om utvecklingen och att fortsätta att följa denna fråga framöver. Medicinska överväganden vid regelmässig nedtrappning av substitutionsbehandlande läkemedel inför en anstaltsplacering Enligt protokollet från inspektionen av häktet har häktet i kom- pletterande information uppgett att den intagna som behandlades med metadon och var placerad i avskildhet skulle komma att trappas ”ned och ut” på metadon K R I M I N A L V Å R D före anstaltsplacering, om det skulle bli aktuellt med ett fängelsestraff. I den promemoria som remitterades till Kriminalvården uppmanades myndigheten att yttra sig över detta. Kriminalvården har i sitt remissvar förklarat att läkeme- delsassisterad behandling vid opiatberoende på häktena genomförs av den en- het och läkare som tidigare behandlat den intagne. Vidare har Kriminalvården uppgett att läkemedelsassisterad behandling ges vid tre anstalter för manliga intagna. föreskriver att om en patient som har ordinerats läkemedels- assisterad behandling vid opiatberoende blir frihetsberövad ska läkaren ta ställ- ning till om det finns förutsättningar för att fortsätta behandlingen på ett pati- entsäkert sätt (4 kap. 9 § föreskrifter och allmänna råd [HSLF- FS 2016:1] om läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende). Därmed har den tidigare presumtionen för att läkemedelsassisterad behandling vid opi- atberoende ska avbrytas om en patient dömts för narkotikabrott tagits bort (jfr tidigare föreskrifter och allmänna råd [SOSFS 2009:27] om läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende). Det är läkarens bedömning av förutsättningarna för fortsatt behandling på ett patientsäkert sätt som är avgörande för om den läkemedelsassisterade be- handlingen ska fortsätta under en vistelse i häkte och i anstalt. Eftersom ut- gångspunkten för bedömningen är patientsäkerheten är det nödvändigt att Kri- minalvården organiserar sin verksamhet på ett sådant sätt att intagna som har ordinerats en läkemedelsassisterad behandling ”på utsidan” kan fortsätta sin behandling i häkten och anstalter.