frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — uppmanades att yttra sig över anmälan och redogöra för bolagets rutiner för att hantera allmänna handlingar samt hur dessa förhåller sig till bestämmelserna i 5 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen. Bolaget (verkställande direktören ) anförde i huvudsak följande. Bolaget medger att det förekommit brister i diarieföringen. Det har saknats skriftliga rutinbeskrivningar och instruktioner, vilket har lett till att diarieföringen suc- cessivt blivit allt sämre och till slut helt upphört. Bolagets tidigare verkställande direktör har inte uppmärksammat detta. När en ny verkställande direktör tillträdde inleddes en process för att identifiera brister inom bolaget. Det ledde till att bristerna i diarieföringen uppmärksammades. Arbetet med att fastställa, implementera och testa rutiner för diarieföring har påbörjats och beräknas vara avslutat . Diarieföring i enlighet med gällande lagstiftning ska kunna ske fr.o.m. . Allmänt om allmänna handlingar Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndig- heten eller kommit en behörig befattningshavare till handa. En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. Om en handling inte har expedierats anses den upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till något visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på något annat sätt har färdigställts. (Se 2 kap. 3, 6 och 7 §§ TF.) Var och en har, enligt 2 kap. 1–3 §§ TF, rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprät- tad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (offentlighetsprincipen). Enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) ska det som före- skrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos bl.a. aktiebolag där kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (kommunala bolag). Så- dana bolag ska vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämstäl- las med myndigheter. Enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § OSL ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in till eller upprättats hos myndigheten. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa be- tydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hål- las ordnad. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T En ovillkorlig registreringsskyldighet enligt bestämmelsen omfattar således endast handlingar som omfattas av sekretess. När det gäller övriga allmänna handlingar kan myndigheten välja om den vill registrera handlingarna eller hålla dem ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats hos myndigheten. Myndigheten kan alltså välja att diarieföra en viss typ av offentliga handlingar men hålla en annan typ av sådana handlingar ordnade. Denna möjlighet gäller även för handlingar som endast förvaras i elektronisk form under förutsättning att åtkomligheten för allmänheten är god- tagbar. Det ankommer på den enskilda myndigheten att avgöra vilket tillväga- gångssätt som är att föredra för respektive handlingstyp. När myndigheten be- stämt sig för ett av systemen måste detta dock tillämpas konsekvent av alla inom myndigheten. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § OSL om att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in eller upprättats innehåller inte någon bestämd tids- gräns. JO har emellertid uttalat att det ligger i sakens natur att registreringen ska ske så snart det är praktiskt möjligt, i normalfallet senast påföljande arbets- dag (se bl.a. JO 2007/08 s. 565, dnr 3579-2005). I ett beslut anförde JO Renfors följande. är ett sådant kommunalt bolag som de ovan redovisade bestämmelserna om rätt att ta del av och registrering av allmänna handlingar gäller för. För att offentlighetsprincipen ska fungera på det sätt som är avsett är det nödvändigt att det utan svårighet går att konstatera vilka handlingar som kom- mit in till en myndighet eller ett kommunalt bolag eller som har upprättats där. Allmänna handlingar ska därför som utgångspunkt registreras. När det gäller allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myndigheten eller bo- laget välja mellan att registrera dem eller hålla dem ordnade på något annat sätt. Det framgår av utredningen att inte hade något diarium och att bolaget inte registrerat några handlingar under . Bolaget har inte gjort gällande att det hållit allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess ordnade på något annat sätt. Detta talar för att det hos bolaget har förvarats allmänna handlingar som varken registrerats eller hållits ordnade på det sätt som förutsätts. Utredningen visar också att det inom bolaget har saknats grundläggande kunskaper om och rutiner för diarieföring av all- männa handlingar. Att på detta sätt under ett stort antal år har brustit i hanteringen av allmänna handlingar är allvarligt. Den bristfälliga hanteringen har påverkat allmänhetens möjligheter att få information om vilka handlingar som kommit in till bolaget eller som upprättats där. har alltså inte levt upp till skyldigheterna enligt offentlighets- och sekre- tesslagen och ska kritiseras för detta. Jag är naturligtvis positiv till att numera – enligt vad som anges i yttrandet – har en fungerande ordning där allmänna handlingar diarieförs i enlighet med bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Polis, åklagare och tull har utan lagstöd hållit kvar ca 500 manliga resenärer på en passagerarfärja för att möjliggöra identifiering av tre män som misstänktes för grov våldtäkt (Dnr 2015-2016) Beslutet i korthet: beordrades flera polispatruller till i med anledning av en misstänkt grov våldtäkt om- bord på en passagerarfärja. När färjan hade anlänt till hamnen fattade en polisinspektör beslut om att samtliga manliga passagerare skulle genomgå en kroppsbesiktning enligt 28 kap. 12 § . Därefter fick alla kvinnor lämna färjan medan ca 500 manliga passagerare hölls kvar. De fick därefter en och en placera sig framför en glasruta med tonat glas i det s.k. tullfiltret för att målsäganden, som befann sig på andra sidan glasrutan, skulle försöka identifiera de misstänkta gärningsmännen. Målsäganden pe- kade inte ut någon av de män som passerade glasrutan. Tre misstänkta män greps i stället ombord på färjan. En av de män som befann sig på färjan anmälde polisen till JO och ifråga- satte kvarhållandet av honom. Han angav bl.a. att han blev kvarhållen i ca och att han på grund av det missade sitt flyg. Enligt JO är det uppenbart att samtliga manliga passagerare inte kunde misstänkas för våldtäkten. Det fanns därför inte förutsättningar att besluta om kroppsbesiktning av dem. JO uttalar vidare att åtgärden att låta målsäg- anden iaktta männen genom en glasruta inte kan anses utgöra en kroppsbe- siktning i mening. I beslutet överväger JO om det funnits rättsliga förutsättningar att hålla kvar männen med stöd av någon annan bestämmelse i eller på någon annan grund och konstaterar att det inte funnits något sådant stöd. JO uttalar att det inte är acceptabelt att polisen har vidtagit en åtgärd som saknat stöd i lag och fått till följd att ett stort antal personer fått sin rörelse- frihet inskränkt. kritiseras för att de manliga passagerarna hölls kvar vid avstigningen på det sätt som skedde. kriti- seras också för att det beslut som fattades inte dokumenterades. Enligt JO visar granskningen att det kan finnas behov av bestämmelser som ger polisen möjlighet att i en brottsutredning hålla kvar personer på en viss plats i andra situationer än som följer av den lagstiftning som finns . Mot denna bakgrund lämnas beslutet till . beordrades flera polispatruller till i med anledning av en misstänkt grov våldtäkt ombord på en passagerarfärja mellan kl. 1 och 5 . Färjan ankom till . Enligt den händelserapport som upprättades i samband med P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L anmälan kunde målsäganden inte lämna något närmare signalement på gär- ningsmännen, men uppgav att hon skulle kunna peka ut dem. I samband med att passagerarna skulle stiga av färjan fattade polisen beslut om att de manliga passagerarna – ca 500 – en och en skulle placera sig framför en glasruta med tonat glas i det s.k. tullfiltret. Syftet med detta var att målsäganden, som befann sig på andra sidan glasrutan, skulle försöka identifiera de misstänkta gärnings- männen. Målsäganden pekade inte ut någon av de män som passerade glasrut- an. Tre misstänkta män greps i stället ombord på färjan. AA, som var en av de män som ankom med färjan till , förde i en anmälan till JO fram klagomål mot , polisregion , för att han i samband med att han skulle lämna färjan blev kvarhållen av polisen under cirka . Han uppgav i huvudsak följande. Han och övriga manliga resenärer blev kvarhållna i gången mellan färjan och terminalen. De fick ingen information om varför. Efter fick de besked om att de skulle släppa förbi alla kvinnor, vilket tog 30–. Därefter tvingades alla män att passera ett fönster och iakttogs där innan de tilläts gå ut i terminalen. Han har senare fått höra att det skulle ha begåtts en våldtäkt på färjan och att avsikten med kvarhållandet var att ett vittne skulle försöka identifiera de misstänkta gärningsmännen. Han anser att polisen borde ha låtit de män som inte alls stämde överens med signalementet på gär- ningsmännen lämna färjan. På grund av att han hölls kvar missade han sitt flyg till . Han fick ta ett senare flyg, vilket kostade honom ca . () yttrade sig över den rättsliga grunden för beslutet att hålla kvar de manliga passagerarna och proportionaliteten av åtgärden samt dokumentationen av beslutet. Inför yttrandet hade upplysningar hämtats in från polisinspektören . redovisade följande upplysningar från CC. Ett beslut om kvarhållande fattades med anledning av att samtliga manliga passagerare om- bord på färjan skulle genomgå en kroppsbesiktning enligt bestämmelserna i . För att minimera eventuella störningar för passagerarna an- såg man att det mest lämpliga tillvägagångssättet att genomföra kroppsbesikt- ningen på var att först låta kvinnorna lämna färjan och därefter låta samtliga män ombord passera genom tullfiltret. Åtgärden var att betrakta som en rent ytlig kroppsbesiktning. Hon bedömde att detta tillvägagångssätt var det minst inskränkande för passagerarnas grundlagsskyddade rättigheter med beaktande av de rådande omständigheterna samt säkerställandet av förundersökningen. redovisade följande bedömning. Brottsutredningen som föranledde kvarhållandet av passagerarna ombord på färjan avser misstanke om grov våldtäkt. Brottet ska ha begåtts ombord på färjan när denna befann sig ute på öppet hav. Ombord på färjan befann sig vid tillfället ca 1 000 passagerare, varav omkring hälften män, där det P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L stora flertalet var eftersom färjan var ute på en s.k. student- kryssning. När tog emot anropet om det misstänkta brot- tet beordrades två patruller till för att ta upp anmälan. Ytter- ligare en patrull anslöt därefter för att bistå utredningen. Väl på plats hade polispatrullerna att sätta sig in i händelseförloppet och vidta nödvändiga utredningsåtgärder, bl.a. inhämta information från målsäganden och delar av besättningen, säkerställa den misstänkta brottsplatsen (aktuell hytt på färjan) samt, om möjligt, identifiera eventuella gärningsmän. Polisinspektör har i sina yttranden anfört att hon, i egenskap av yttre befäl, fattade beslut om att samtliga manliga passagerare skulle kvarhållas i väntan på att kroppsbesiktigas. Kroppsbesiktningarna verkställdes däref- ter genom att de manliga passagerarna vid avstigning passerade genom tull- filtret. anser emellertid inte att det förelåg grund för be- slut om kroppsbesiktning då inte samtliga manliga passagerare ombord var att betrakta som skäligen misstänkta, se 28 kap. 12 § första stycket rätte- gångsbalken (RB). I doktrinen har bl.a. uttalats att det krävs påtagliga, ob- jektiva, faktiska och konkreta omständigheter som pekar mot en person, för att misstankegraden ska nå upp till skäligen misstänkt [T. . Die- sen, Förundersökning, s. 168]. anser inte heller att åtgär- den som vidtogs är att bedöma som kroppsbesiktning. konstaterar att JO har framhållit att en polisman utan stöd av några rättsliga regler på samma sätt som varje annan person har rätt att betrakta en person så länge granskningen inte blir så påträngande att den kan be- straffas som ofredande (JO 2001/02 s. 86). Att studera personer när dessa passerar ett tullfilter i samband med att de stiger av färjan anser Polismyn- digheten inte är att bedöma som en kroppsbesiktning enligt bestämmelserna i . konstaterar även att det inte finns do- kumenterat i utredningsmaterialet att någon åtgärd i form av kroppsbesikt- ning har vidtagits. är av uppfattningen att polismän som ingriper, själv- mant eller efter andras begäran, får kvarhålla personer på plats för att bilda sig en uppfattning om vad som har inträffat. Detta framför allt med anledning av att en misstänkt gärningsman annars skulle tillåtas lämna platsen innan polismännen hunnit sätta sig in i händelseförloppet. Risken skulle därigenom vara stor att brottet inte klarades upp. Ett stöd för detta framgår av JO:s beslut i ärende 2069-1995 [och i T. . Diesen, Förundersökning, s. 270]. I ärendet hade polis larmats till en lägenhet med anledning av bråk. På väg in i lägenheten möttes polismännen av två män som var på väg ut ur lägenheten. Polismannen som hade befälet för ingri- pandet beordrade att de två männen skulle kvarhållas tills man tagit reda på vad som hade hänt. De två männen kvarhölls därför i 5–, till dess att polisbefälet hann sätta sig in i händelseförloppet. JO uttalade ingen kritik över att männen kvarhölls de 5–som gick innan polismännen fick händelseförloppet klart för sig. konstaterar att det i förevarande situation har rört sig om ett kvarhållande av passagerarna ombord på färjan under ca , vilket är en åtgärd som bör vidtas med beaktande av, och ställas i proportion till, de i regeringsformen föreskrivna rättigheterna. Det rör sig således om än de 5–som var fallet i ovan nämnda JO-beslut. konstaterar emellertid att situationen skiljer sig markant åt i förhållande till situationen i nämnda JO-beslut. I förevarande fall har det rört misstanke om ett mycket grovt brott (lägst i straffskalan) ombord på en färja med ett mycket stort antal passagerare där flera icke identifierade personer uppgetts vara inblandade i det misstänkta brottet. Si- tuationen har således varit mycket svår att överblicka. Som ovan nämnts har JO tidigare uttalat att polismän som ingriper på platsen vid ett misstänkt brott bör kunna kvarhålla personer på platsen, och förhindra att misstänkta gärningsmän avviker, för att få händelseförloppet klart för sig. P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L tidsgräns för denna typ av kvarhållande har inte preciserats närmare av JO. anser att beroende på vilken typ av brott det är frågan om och vilka omständigheter som råder när polisen kommer till platsen, så bör tiden för kvarhållandet kunna variera. Mot bakgrund av de mycket speciella omständigheter som förelåg på platsen för det misstänkta brottet i förevarande fall – bl.a. det stora antalet människor ombord på färjan, att det rörde sig om ett mycket grovt brott och att gärningsmännen fortfarande befann sig ombord på färjan – är det Polis- myndighetens bedömning att tiden för ett kvarhållande av passagerarna bör kunna överstiga de 5–som JO har uttalat sig om. Polis- myndigheten vill här även påpeka att man som passagerare vanligtvis får räkna med att det även under normala förhållanden tar en avsevärd tid att genomföra en avstigning från en så pass stor färja som det var frågan om. Den väntetid som har uppgivits i anmälan bör inte nödvän- digtvis enkom ha förorsakats av . Sammantaget anser att åtgärderna som polismännen på plats har vidtagit har varit nödvändiga för att klargöra händelseförloppet, säkerställa förundersökningen och för att förhindra att misstänkta gärnings- män gavs tillfälle att avvika från brottsplatsen. Att passagerarna till följd av detta har kvarhållits ombord på färjan är visserligen beklagligt men bör läsas in i kontexten att det var fråga om det initiala skedet av en utredning gällande ett grovt sexualbrott. Enligt med- för förhållandena i det enskilda fallet att åtgärden att kvarhålla varit pro- portionerlig. Vad gäller dokumentationen av de beslut som har fattats och de åtgärder som har vidtagits konstaterar att denna inte har varit klar och tydlig. Berörda befattningshavare har således brustit i sin dokumentationsskyldighet. Avslutningsvis vill även påtala den möjlighet att fö- reta personell husrannsakan i transportmedel (inklusive båtar) på viss plats som föreskrivs i 28 kap. 2 a § RB. Bestämmelsen syftar till att söka efter någon som ska gripas, anhållas eller häktas som misstänkt för brott för vil- ket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , vilket var fallet i förevarande situation. För tillämpning av bestämmelsen krävs även att det ska finnas särskild anledning att anta att den sökte kan komma att passera platsen i fråga, vilket innebär att åtgärden ska föregås av en sannolikhets- prövning. Sannolikheten att i förevarande situation påträffa gärningsmän- nen ombord på färjan bedömer som mycket stor efter- som ingen passagerare hade haft möjlighet att lämna färjan på öppet hav. Således konstaterar att bestämmelsen är, om än inte di- rekt tillämplig på situationen i fråga, av intresse vid bedömningen av poli- sens agerande, inte minst med anledning av att av erfa- renhet vet att en tillämpning av denna bestämmelse vanligtvis resulterar i långa köer/förseningar på de platser man genomför husrannsakningarna. I 2 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser om medborgarnas grundläg- gande fri- och rättigheter. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot ett påtvingat kroppsligt ingrepp och mot kroppsvisitation (2 kap. 6 § RF). Ut- trycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människokroppen men också läkarundersökningar, mindre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning samt liknande åtgärder som brukar betecknas som kroppsbesiktning (prop. l975/76:209 s. 147). P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det (2 kap. 8 § RF). Skyddet enligt 2 kap. 6 och 8 §§ RF kan begränsas genom lag (2 kap. 20 § RF). Den bestämmelsen ger uttryck för den s.k. legalitetsprincipen och innebär i detta sammanhang att användning av tvångsmedel förutsätter en bestämmelse i lag som medger intrång i den enskildes rättssfär. Begränsningar enligt 2 kap. 20 § RF får göras endast för att tillgodose ända- mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 21 § RF). Denna s.k. ändamålsprincip ska återspeglas i lagstift- ningen genom att det för varje enskilt tvångsmedel anges för vilket eller vilka ändamål detta får användas. För andra än svenska medborgare här i riket får särskilda begränsningar gö- ras genom lag i fråga om bl.a. skyddet mot kroppsligt ingrepp och skyddet mot frihetsberövande (2 kap. 25 § RF). Även i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna (), som är direkt till- lämplig som svensk rätt, finns regler som garanterar skydd mot frihetsberövan- den (artikel 5) och inskränkningar i rörelsefriheten (artikel 2 i fjärde tilläggs- protokollet) som inte har stöd i lag eller som strider mot konventionen. Bestämmelser om förundersökning och frihetsinskränkande tvångsmedel i I 23 kap. (RB) finns bestämmelser om förundersökning i brottmål. Möjligheten att använda tvångsmedel under en förundersökning re- gleras i 24–28 kap. (se 23 kap. 16 § RB). Grundläggande bestämmelser för användning av tvångsmedel som på olika sätt är frihetsinskränkande finns framför allt i 23–25 och 28 kap. I 24 kap. finns bestämmelser om häktning, anhållande och gripande och i 25 kap. regleras tvångsmedlen övervakning, reseförbud och anmälningsskyldig- het. I 28 kap. finns bestämmelser om husrannsakan samt om kroppsvisitation och kroppsbesiktning. När det gäller de frågeställningar som aktualiseras i detta ärende finns det anledning att särskilt redogöra för följande bestämmelser. En förundersökning ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för miss- tanke eller orsakas kostnad eller olägenhet (23 kap. 4 § andra stycket RB). Under en förundersökning får förhör hållas med var och en som kan antas lämna uppgifter av betydelse för en utredning (23 kap. 6 § RB). Att delta i förhör som hålls inom ramen för en förundersökning är en allmän medborgerlig skyldighet (prop. 1990/91:129 s. 11). Den som ska förhöras kan i vissa fall hämtas till förhöret med tvång (23 kap. 7 § RB). Den som befinner sig på en plats där ett brott förövas är på tillsägelse av en polis skyldig att följa med till ett förhör som hålls därefter. Vägrar personen utan giltig orsak att göra det får polisen ta med honom eller henne till förhöret. Bestämmelsen tar sikte på alla personer som befinner sig på en brotts- plats och inte endast den som kan misstänkas för brottet. P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L gäller för den som befinner sig inom ett område i anslutning till den plats där ett allvarligt brott förövats. (Se 23 kap. 8 § RB.) Det kan ibland vara svårt för en polis att avgöra vem eller vilka i en grupp som har gjort sig skyldiga till brott. I en sådan situation har polisen möjlighet att ta med alla i gruppen till ett förhör, om de inte frivilligt följer med. Polisen har på så sätt möjlighet att genom förhör med samtliga i gruppen utröna vem eller vilka som kan misstänkas för brott. (Se prop. 1990/91:129 s. Den som inte är anhållen eller häktad är inte skyldig att stanna kvar för för- hör längre än . Är det av synnerlig vikt att den som kan misstänkas för brottet är tillgänglig för fortsatt förhör är han eller hon skyldig att stanna kvar . (Se 23 kap. 9 § RB.) För att söka efter någon som bl.a. ska gripas som misstänkt för brott får en husrannsakan göras i ett transportmedel på en viss plats, om det finns särskild anledning att anta att den sökte kan komma att passera platsen. För att detta ska få ske krävs dock att misstankarna avser ett brott som det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse för. Bestämmelsen gäller inte endast hus- rannsakan i bilar utan också i t.ex. tåg, tunnelbana, båtar och flygplan. (Se 28 kap. 2 a § RB och prop. 1990/91:129 s. Den grundläggande förutsättningen för husrannsakan i ett transportmedel enligt denna bestämmelse är att det finns ett verkställbart beslut om häktning eller anhållande i frånvaro eller att det annars finns rättsliga förutsättningar för att gripa den misstänkte om han eller hon påträffas. Beslut om hus- rannsakan i ett transportmedel får således inte fattas för att söka efter en okänd gärningsman; det krävs åtminstone ett tillräckligt särskiljande signalement som gör sökandet meningsfullt. (Se , Rättegångsbalk (1942:740) 28 kap. 2 a §, Lexino .) Den som skäligen kan misstänkas för ett brott som det kan följa fängelse på får kroppsbesiktigas, bl.a. för att utröna omständigheter som kan vara av bety- delse för utredningen av brottet.