frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — Som framgår av MM:s yttrande har klaganden inte framfört någon uttryck- lig jävsinvändning mot den kommunala tjänsteman som fattat det överkla- gande beslutet, men haft allvarliga invändningar mot hennes handläggning av ärendet. Ordföranden i målet uppfattade kritiken som en invändning om jäv och har tagit ställning till den. Jag delar hans uppfattning att det uttryck- ligen skulle ha framgått av domen att invändningen prövades. MM:s underyttrande hade följande innehåll: Kort om det aktuella målet Målet gällde ett överklagande av DD av ett beslut från vård- och omsorgs- nämnden i om att avslå hennes ansökan […]. Beslutet är undertecknat av myndighetschefen […]. Handlingar som kommit in till förvaltningsrätten och frågan om jävsinvändning m.m. DDhar till förvaltningsrätten gett in ett stort antal skrivelser. Till övervä- gande del handlar dessa om hur hennes barn far illa hos hennes före detta make och hur han förvägrat henne umgänge. Därtill innehåller handling- arna klagomål på flertalet tjänstemän inom . Hon anför bl.a. att kommunens tjänstemän inte hjälpt henne på det sätt som de är skyldiga till. DD anför även att flera namngivna tjänstemän begått direkt brottsliga gärningar genom att ha ljugit både för polis och olika domstolar samt ge- nom att tjänstemän har vägrat att skicka in handlingar till förvaltningsdom- stolen. Detta menar hon strider mot bl.a. kommunallagen, socialtjänstlagen, grundlagen, internationella konventioner om mänskliga rättigheter m.fl. Av inlämnade handlingar framgår att DD tidigare hos har be- gärt att en utredning rörande vårdnad och umgänge skulle flyttas över till D O M S T O L A R eftersom hon ansåg att två namngivna tjänstemän var jä- viga. Hon har också tidigare till förvaltningsrätten överklagat ett beslut från angående en jävsinvändning. I förevarande mål har DD inte uttryckligen angett ordet jäv, men hon har anfört att [myndighetschefen, JO:s avidentifiering], som skrev under det överklagade beslutet, begått tjänstefel genom att bryta mot lagen. Hon har även i allmänna ordalag anfört att olika tjänstemän begått ett flertal brottsliga gär- ningar i ärendet. Vid en sammantagen bedömning uppfattade jag det som att DD framställt en jävsinvändning. Det är av denna anledning det i domen under DD:s anförande står att hon anser att det är fråga omjäv. Inledningsvis anges i domskälen att förvaltningsrätten inte är tillsynsmyn- dighet över nämnden och att DD:s invändningar mot nämnden och andra myndigheters handläggning inte föranleder någon vidare åtgärd från rättens sida. Denna text är inte något bemötande av DD:s jävsinvändning utan en allmän information mot bakgrund av det hon anfört om hur hon blivit be- mött av kommunen. Därefter anges i domskälen att förvaltningsrätten endast kan pröva det som omfattas av det överklagade beslutet. I sak finner förvaltningsrätten därefter att nämnden har haft fog för sitt beslut […]. Domskälen avslutas med ett stycke där förvaltningsrätten bemöter det DDhar anfört om att och dess tjänstemän brutit mot vissa angivna lagar. Förvaltningsrätten konstaterar att det DD anfört i denna del inte föranleder någon annan bedömning. Genom detta stycke avsåg förvalt- ningsrätten att bemöta såväl DD:s jävsinvändning som övriga invändningar om de brott hon anser att begått. Jag delar JO:s bedömning att en jävsinvändning som framförs i förvalt- ningsrätten mot en beslutsfattare hos den beslutsfattande myndigheten ska prövas av förvaltningsrätten. Så har även gjorts i förevarande mål. Detta skulle dock ha kunnat framgå tydligare i den aktuella domen. I mål (…) hade EE överklagat beslut att avslå hans överkla- gande av en länsstyrelses beslut om återkrav av gårdsstöd. Förvaltningsrätten (chefsrådmannen ) meddelade en dom i målet . I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande: EEyrkar att han inte ska vara återbetalningsskyldig och anför till stöd för sin talan i huvudsak följande. [– – –] och har med hemmagjorda regler och med jäv fattat beslut som i princip bara trans- porteras vidare utan egentlig prövning. Något ställningstagande till EE:s påstående om jäv fanns inte i domen. I mål (…) hade FF överklagat en nämnds två beslut om bistånd. Förvaltningsrätten (rådmannen ) meddelade en dom i målen den 26 sep- I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande: D O M S T O L A R FFyrkar att han ska beviljas begärt bistånd och anför bl.a. följande. [– – –] handläggare är jävig och han har polisanmält henne. Förvaltningsrätten utövar inte tillsyn över nämnden. anfört om handläggningen av hans ärenden hos nämnden föranleder därför ingen åt- gärd från domstolens sida. Förvaltningsrätten (lagmannen ) lämnade följande remissvar: För upplysningar om handläggningen av de aktuella målen hänvisar jag till vad PP och QQ har anfört. Vad gäller bedömningen av det som kommit fram i målen anser jag föl- jande. Inledningsvis finns det skäl att påpeka att det naturligtvis är mycket vik- tigt att en domstol tar invändningar om jäv på allvar. För att enskilda ska garanteras ett rättssäkert förfarande är detta grundläggande och helt nöd- vändigt. För att domstolen ska pröva en jävsinvändning är det dock en för- utsättning att frågan om ett förfarandefel i underinstansen har uppkommit i målet. PP har uppgett att hon inte uppfattade att det var en fråga om en jävsinvändning i mål (…) utan att klaganden gav uttryck för ett allmänt missnöje. I mål (…) har QQ uppgett att de omständigheter som förelåg i målen var sådana att det saknades skäl att närmare utreda jävsinvändningen. Förvaltningsrätten har särskilt ombetts att belysa hur handläggningen av målen har förhållit sig till JO:s uttalanden om hur en förvaltningsrätt bör handlägga en invändning om jäv hos beslutsmyndigheten i JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014. En viktig skillnad mellan ärendet i beslutet och de mål som är aktuella, är att ansvariga domare i förevarande fall inte har upp- fattat att det fanns en jävsinvändning som domstolen behövde pröva. Jag finner inte någon anledning att ifrågasätta att domarna, för det fall de hade uppfattat en sådan invändning, hade handlagt denna i enligt med vad JO har uttalat. I sammanhanget kan dock tilläggas att gällande rätt på området är svåröverskådlig, något som även JO har uppmärksammat i det ovan nämnda beslutet. Den fråga som blir aktuell i de förevarande målen är snarare om ansva- riga domare borde ha uppfattat en jävsinvändning och prövat denna i sak. Generellt måste de krav som ställs på enskildas formuleringar under den skriftliga processen i domstol anpassas efter vad som kan begäras av all- mänheten, något som inkluderar juridiska termer och uttryck (jfr RÅ 2002 ref. 29). Det kan därmed finnas skäl att vara särskilt uppmärksam på när en enskild i en skriftlig framställan uttrycker sig på ett sätt som kan uppfattas som ett yrkande. I vart fall kan det under sådana omständigheter finnas skäl för domstolen att utreda vad som åsyftas. måste det finnas grän- ser för domstolens skyldighet att tolka enskildas skrivelser, då det är mycket vanligt förekommande att det anförs kritik mot beslutande myndig- hets handläggning av ett ärende. Kritiken kan ibland framstå som svepande och generell. Missnöjet grundar sig ofta på en besvikelse över att man inte fått rätt i sak snarare än på att det föreligger formella fel eller brister. D O M S T O L A R som domstolschef göra en bedömning av hur domarna i förevarande mål har tolkat enskilda yrkanden är enligt min mening problematiskt. Härvid måste domarens självständighet beaktas, jfr 11 kap. 3 § regeringsformen. Jag avstår därför från att göra en närmare bedömning av hur de aktuella målen har handlagts. PP:s underyttrande hade följande innehåll: [– – –] Skälet till att någon jävsprövning inte har gjorts i målet är att jag, trots att klaganden använder ordet jäv i sitt överklagande, inte har uppfattat att det är fråga om en jävsinvändning av följande skäl. I målet är fråga om återkrav av gårdsstöd för . Skälet till Länssty- relsen i () beslut om återkrav är att myndig- heten tidigare, vid en djurskyddskontroll 2010, konstaterade s.k. tvärvill- korsöverträdelser. [– – –] Av handlingarna i underinstansernas akter i det återkravsmål som är i fråga framgår att klaganden var mycket missnöjd med det underliggande beslutet om tvärvillkorsavdrag. Klaganden uttrycker i sitt överklagande till att han anser att det underliggande beslutet är en nullitet då djurskyddskontrollen enligt honom hade utförts av personer som sak- nade den kompetens och de behörigheter som regelverket föreskriver. Han anför vidare att beslutet är fattat utan stöd i och utan att han på ett regelrätt sätt fått föra fram sin talan. I sitt överklagande till förvaltningsrätten anför klaganden bland annat följande. ”De invändningar jag framfört gäller fortfarande. Jag har inte haft en rimlig chans att försvara mig mot orättfärdig behandling från början.” Detta har inte återgivits fullt ut i förvaltningsrättens dom. Därefter anger klaganden följande som återges i domen. ”har inte följts. och har med hemmagjorda regler och med jäv fattat beslut som i princip bara transporteras vidare utan egentlig pröv- ning.” Mot bakgrund av att klaganden verkar särskilt missnöjd med handlägg- ningen i 2010 och med hänsyn till att klaganden synes mena att hela och hela är undermåliga i all sin handläggning och allt sitt beslutsfattande så uppfattade jag, såsom anfördes inledningsvis, inte att det var fråga om en jävsinvändning utan bedömde det som ett uttryck för allmänt missnöje. Klaganden pekar inte ut någon särskilt person som skulle vara jävig och det torde inte vara möjligt att utifrån ak- tuella bestämmelser i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och rättegångs- balken rikta jäv mot en myndighet som sådan (jfr Kammarrätten i beslut i mål (…)). För det fall jag skulle ha uppfattat att fråga var om en jävsinvändning så hade jag prövat denna, vilket regelmässigt görs. Jag har ingen annan upp- fattning om hur en jävsinvändning – mot beslutsfattare i beslutsmyndighet som förs fram först i domstol – ska behandlas, än den som framkommer i JO:s beslut /17 s. 87, dnr 695-2014, se t.ex. Förvaltningsrätten i dom i mål (…). QQ:s underyttrande hade följande innehåll: I aktuella mål anförde klaganden i sina överklaganden bl.a. att besluten var rasistiskt motiverade och att handläggaren hos socialnämnden, socialsekre- teraren […], var nazist och jävig. Det överklagade beslutet avseende försörjningsstöd för var fattat av den biträdande enhetschefen […] (beslut ). När det gäl- ler det överklagade beslutet avseende nödbistånd är det oklart vem som formellt fattat beslutet eftersom detta enligt en journalanteckning förmedlades muntligen till klaganden. skrivelser i målen genom vilka ärendena med anledning av överklagandena lämnades över till D O M S T O L A R förvaltningsrätten var undertecknade av [den biträdande enhetschefen, JO:s avidentifiering]. Avgörande för målens utgång var dels att klaganden inte skött planeringen med Arbetsförmedlingen och därför blivit avstängd från aktivitetsstöd, dels att det inte kommit fram att klaganden varit i en sådan nödsituation att det fanns skäl att bevilja nödbistånd till matpengar. Omständigheterna var enligt min bedömning sådana att det saknades skäl att närmare utreda jävsinvändningarna mot socialsekreteraren […] och att ta ställning till denna i domen på annat sätt än att allmänt konstatera att förvaltningsrätten inte utövade tillsyn över nämnden och att vad klaganden anfört om handläggningen av hans ärenden hos nämnden inte föranledde någon åtgärd från domstolens sida. I mål (…) hade GG överklagat tre beslut som hade fattats av i efter kontroll enligt djurskyddslagen (1988:534). Förvaltningsrätten (rådmannen och tre nämndemän) meddelade domar i vart och ett av målen . I domarna redovisade förvaltningsrät- ten bl.a. följande: GGhar gjort gällande att kontrollen genomförts av en person från länssty- relsen som är jävig och korrumperad. Av utredningen framgår att länssty- relsen mottagit en anmälan gällande detta. Med hänsyn härtill, samt då för- valtningsrätten inte har möjlighet att inom ramen för detta mål pröva frågan om jäv, föranleder vad GG anfört avseende jäv och korruption inte någon åtgärd från förvaltningsrättens sida. Förvaltningsrätten (lagmannen ) lämnade följande remissvar: Klaganden i målen gjorde gällande bl.a. att jäv förekommit hos länsstyrel- sen under handläggningen inför de överklagade besluten. Av domarens re- dogörelse för handläggningen av målen i förvaltningsrätten framgår att frå- gan om jäv medförde vissa överväganden under beredningen av målen, dock utan att det från domstolens sida ledde till något ställningstagande i sak beträffande den frågan när målen avgjordes. Istället angavs i domskälen att domstolen inte hade möjlighet att inom ramen för målen pröva jävsfrå- gan. JO har […] ansett att det, när ifrågavarande situation uppkommer, an- kommer på domstolen som prövar överklagandet att själv ta ställning till invändningen om jäv. Domaren i de nu aktuella målen anser också att rätten hanterat den uppkomna frågan om jäv felaktigt när den, så som domarna utformats, avstått från att pröva jävsinvändningen i sak. Det har inte fram- kommit någonting som ger anledning att göra någon annan bedömning i den frågan. Jag kan avslutningsvis konstatera att den enskilde inte överklagade för- valtningsrättens domar med följd att jävsfrågan inte heller blev föremål för prövning i högre instans. SS:s underyttrande hade följande innehåll: Klaganden anförde i sina överklaganden en hel del kritik mot hur en av de två närvarande djurskyddsinspektörerna genomförde den inspektion som låg till grund för de överklagade besluten om föreläggande enligt djur- skyddslagen (1988:534) och beslutet om avgift för extra offentligt kontroll. Någon jävsinvändning mot den kritiserade djurskyddsinspektören fram- fördes dock inte i dessa skrivelser. Jävsinvändningen mot den aktuella djurskyddsinspektören kom till förvaltningsrättens kännedom genom att vidarebefordrade ett mail till förvaltningsrätten där klagandes syster till anmält att D O M S T O L A R djurskyddsinspektören var jävig och korrumperad. I upplyste läns- styrelsen förvaltningsrätten om att myndigheten mottagit anmälan angå- ende jäv och korruption samt att anmälan rör ärenden som gäller anmäla- rens syster. hänvisade vidare till nu aktuella målnummer. Eftersom dessa aktbilagor innehöll uppgifter som tillförts målen av annan än klaganden kommunicerades de med klaganden i vederbörlig ord- ning. Klaganden har därefter i yttrande uppgett att hon håller med sin syster om att djurskyddsinspektören är jävig och korrumperad och att inspek- tören överträtt sina befogenheter, uppträtt oprofessionellt samt tillfört ärendet felaktiga uppgifter m.m. Klaganden anförde vidare att hon in- stämmer i att besluten fattas av erfarna individer (vartefter hon hänvisade till en namngiven jurist, avdelningschef, länsveterinär samt till den andra djurskyddsinspektör som närvarade vid den aktuella inspektionen), men att besluten grundar sig i felaktig information från den jäviga och korrum- perade djurskyddsinspektören. Jag har innan målen avgjordes i sak begrundat jävsinvändningen men kommit fram till att den, utifrån vad som framkommit i målen, var ogrun- dad samt att vad klaganden har lagt den aktuella djurskyddsinspektören till last inte har påverkat riktigheten av de överklagade besluten. Som framgår av domarna tog förvaltningsrätten emellertid inte formellt ställning till jävsinvändning innan målen avgjordes i sak, vilket är ytterst beklagligt. Utifrån vad JO tidigare uttalat (JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014) borde självfallet så ha skett. Jag kan nu i efterhand konstatera att jag gjorde en tankevurpa när jag, mot bakgrund av att jävsinvändningen initialt framför- des till beslutande myndighet, funnit att förvaltningsrätten inom ramen för aktuella mål saknat möjlighet att pröva invändningen. Min handläggning av målen har således i detta avseende varit felaktig. Jag finner det beklagligt att domarna aldrig överklagades av klaganden till nästa instans. Om så hade skett hade jävsinvändningen kunnat prövas i korrekt ordning inom ramen för domstolsprövning. I ett beslut anförde JO följande. Rättslig reglering och bedömning I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Reglerna om jäv bidrar till att garantera att denna grundlagsfästa objektivitetsprincip får genom- slag. För förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden gäller enligt 11 § förvaltningslagen (1986:223), FL, att den som ska handlägga ett ärende är jävig 1.om saken angår honom eller henne själv eller hans eller hennes make, för- älder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets ut- gång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom eller henne själv eller någon närstående, 2.om han eller hon eller någon närstående är ställföreträdare för den som sa- ken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ären- dets utgång, 3.om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller under- ställning av en annan myndighets beslut eller på grund av tillsyn över en D O M S T O L A R annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken, 4.om han eller hon har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller 5.om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Den som är jävig får inte besluta i eller annars handlägga ärendet. hon får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt upp- skov (12 § FL). upphävs FL och ersätts av en ny förvaltningslag (2017:900), NFL. Motsvarande regler om jäv har tagits in i 16–18 §§ NFL. För handläggning av ärenden hos kommunala myndigheter fanns motsva- rande regler om jäv i den numera upphävda kommunallagen (1991:900), som har ersatts av en ny kommunallag (2017:725). När en förvaltningsrätt kommer fram till att handläggningen vid besluts- myndigheten varit partisk eller att en beslutsfattare där varit jävig kan domsto- len återförvisa målet till myndigheten för en ny prövning. Hanteringen av påståenden om jäv Vem som ska bedöma påståendet om jäv Av mitt beslut (JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014) framgår att det är den förvaltningsrätt som ska pröva ett överklagande som också ska ta ställ- ning till ett påstående om partiskhet eller jäv vid beslutsmyndigheten (se ovan under rubriken och initiativ). Hur påståendet om jäv ska hanteras Ur rättssäkerhetssynpunkt är det ett ovillkorligt krav att allmänheten ska kunna lita på att myndigheterna agerar förutsättningslöst och inte påverkas av ovid- kommande hänsyn eller intressen. Att myndigheternas agerande ska präglas av objektivitet är en princip av så grundläggande betydelse att den är lagfäst i en av våra grundlagar, regeringsformen. Principen säkerställs bl.a. genom reglerna om jäv som är en av hörnstenarna i rättskipningen och förvaltningen. En för- valtningsrätt som ska hantera ett påstående om att handläggningen vid besluts- myndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig måste alltid beakta objektivitetsprincipen. En part som för fram ett sådant påstående har rätt att kräva att förvaltningsrätten uttryckligen tar ställning till påståendet. Ett befogat sådant påstående kan ju utgöra hinder för en sakprövning i förvalt- ningsrätten och innebära att handläggningen vid beslutsmyndigheten behöver göras om (jfr bl.a. mitt beslut : JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014). En parts påstående om att han eller hon anser att handläggningen vid be- slutsmyndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig är, som flera förvaltningsrätter har framhållit, inte ovanligt. Ett sådant påstående är också ofta, som sägs i yttrandet från Förvaltningsrätten i , tämligen dåligt underbyggt. Men är det fråga om ett påstående om partiskhet eller jäv måste domstolen ändå uttryckligen ta ställning till påståendet; det säger sig D O M S T O L A R dock självt att bedömningen av ett dåligt underbyggt påstående kan redovisas ganska kortfattat medan ett väl underbyggt påstående kräver en noggrannare redovisning av bedömningen. Det viktiga är att domstolen uttryckligen tar ställ- ning till påståendet. I ett par av remissvaren har domstolarna varit inne på att domarna inte upp- fattade att det fanns någon jävsinvändning i målen trots att klagandena uttryck- ligen skrev att det hade förelegat jäv (se yttrandena från förvaltningsrätterna i och ). Till detta vill jag säga att jag för egen del har mycket svårt att se att man kan tolka en uttrycklig invändning om jäv som något annat än just en invändning om jäv. Den domstol som tolkar partens invändning på något annat sätt bör enligt min mening förklara sin tolkning i domskälen. Förvaltningsrätternas hantering av påståendena om jäv Utifrån ovanstående uttalanden redogör jag i det följande för min bedömning av respektive förvaltningsrätts hantering av det enligt domen framställda påstå- endet om jäv. Jag tar inte ställning till om det förelegat jäv, utan begränsar be- dömningen till respektive förvaltningsrätts hantering av själva påståendet om jäv. Enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) hade klagandena AA och BB fört fram att de ansåg att en socialsekreterare vid socialnämnden hade varit jävig i frågan. Detta kan inte uppfattas på något annat sätt än att AA och BB därige- nom, och oavsett hur underbyggt påståendet var, framställde en invändning om att en befattningshavare vid beslutsmyndigheten hade varit jävig. Det var enligt min mening fel av förvaltningsrätten att inte uttryckligen ta ställning till om invändningen var befogad. Likaså var det fel att påstå att förvaltningsrätten inte kunde pröva överklagandet i denna del eftersom förvaltningsrätten inte utövade tillsyn över nämnden. Som ansvarig för domen ska HH kritiseras för dessa fel- aktigheter. Enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) hade en länsstyrelse överklagat ett beslut av en ansvarsnämnd att inte vidta någon disciplinåtgärd mot CC, som i egenskap av motpart hade fört fram att han ansåg att det rörde sig om en jävs- situation att hade uttalat sig i ärendet hos . Med beaktande av det som förvaltningsrätten framfört i sitt remissvar till JO är det rimligt att tolka CC:s invändning närmast som en invändning mot värderingen av yttrande. Det är därför förståeligt att förvalt- ningsrätten inte hanterade invändningen i den ordning som ska gälla för invänd- ningar om jäv vid beslutsmyndigheten. Någon kritik kan jag alltså inte rikta mot förvaltningsrättens handläggning av påståendet om jäv. Enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) hade klaganden DD fört fram att det var fråga om jäv och en partisk utredning. Det borde i sammanhanget inte ha D O M S T O L A R uppfattats på något annat sätt än att DD därigenom, och oavsett hur underbyggt påståendet var, framställde en invändning om att handläggningen vid besluts- myndigheten hade varit partisk. Det var därför enligt min mening fel av för- valtningsrätten att inte uttryckligen ta ställning till om invändningen var befo- gad. Som ansvarig för domen ska MM kritiseras för denna felaktighet. Enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) hade klaganden EE fört fram att Jord- bruksverket och en länsstyrelse hade fattat beslut med jäv. Detta kan inte upp- fattas på något annat sätt än att EE därigenom, och oavsett hur underbyggt på- ståendet var, framställde invändningar om att handläggningen vid beslutsmyn- digheterna hade varit partisk. Förvaltningsrätten tog inte ställning till om dessa invändningar var befogade. Inte heller bemötte förvaltningsrätten invändning- arna på något annat sätt, t.ex. med den förklaring som framgår av underyttran- det, dvs.