frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — Under inspektionerna 2015 uppmärksammade dåvarande chefsJO ett antal områden där skillnader i Kriminalvårdens hantering av manliga och kvinnliga intagna föreföll vara till nackdel för intagna kvinnor. Utredningen i det nu ak- tuella ärendet har ytterligare belyst problematiken kring dessa frågor och de konsekvenser dessa skillnader får för kvinnliga intagna. Jag vill inledningsvis lyfta fram två grundläggande principer som rör verk- ställigheten av ett fängelsestraff. Den ena är att en utgångspunkt för verksam- heten i anstalt är att intagna ska vistas i gemenskap med andra intagna, under både sysselsättning och fritid (6 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen). Den andra är att innehållet i verkställigheten ska vara individuellt anpassat och utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av fri- hetsberövandet motverkas (1 kap. 5 § fängelselagen och 26 § FARK Fängelse). Den svenska fängelselagstiftningen är könsneutralt utformad. Av förarbe- tena till lagstiftningen framgår dock att en verkställighet med individen i fokus 35Antagen av i , undertecknad av . K R I M I N A L V Å R D förutsätter att hänsyn även kan tas till att det kan finnas skillnader i förutsätt- ningar och behov hos olika grupper av intagna (prop. 2009/10:135 s. 67). Kvin- nor i anstalt är en grupp av intagna som på flera sätt har särskilda behov. Kri- minalvården har till uppgift att utforma verkställigheten så att kvinnors sär- skilda behov så långt som det är möjligt kan tillgodoses under verkställigheten i anstalt och så att kvinnor ges förutsättningar till en individuellt utformad ut- slussning från livet i anstalt till livet i frihet. Samma synsätt finns i ett flertal internationella instrument och rekommen- dationer, som på olika sätt har gett uttryck för en avsikt att leva upp till. Som medlem av har t.ex. varit med och antagit mi- nisterkommitténs rekommendation Rec(2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna, som bl.a. innehåller bestämmelser om kvinn- liga intagna. Där anges bl.a. att myndigheterna ska fästa särskild uppmärksam- het vid kvinnors behov, såsom deras fysiska, yrkesmässiga, sociala och psyko- logiska behov, vid beslut som i något avseende påverkar frihetsberövandet av dem (artikel 34.1). mot tortyr (CPT) har vidare uppmärksammat att den låga andelen kvinnliga intagna gör det kostsamt för stater att ordna särskilda inkvarteringar för kvinnor, vilket leder till att kvinnliga intagna ofta placeras i några få anstalter, i lokaler som utformats för män.36 CPT framhåller att det krävs särskilda insatser för att garantera att intagna kvinnor får vistas i en säker och lämplig miljö. Frågan har även uppmärksammats av FN:s generalförsam- ling, som 2010 enhälligt antog en resolution om behandlingen av kvinnliga fångar, de s.k. Bangkokreglerna, bestående av 70 regler speciellt utformade för att skydda kvinnliga intagna.37 Bakgrunden till resolutionen var att de interna- instrument som fanns rörande frihetsberövande personer inte tog till- räcklig hänsyn till kvinnors särskilda behov. Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att en starkt bidragande orsak till de skillnader som finns i myndighetens hantering av manliga och kvinnliga intagna är att det är få kvinnor som avtjänar fängelsestraff i anstalt. Enligt re- missvaret utgör andelen kvinnor endast av alla intagna. Jag har förståelse för att det låga antalet kvinnor innebär en särskild utma- ning för Kriminalvården. Myndigheten har dock ett uppdrag att bedriva en kri- minalvård som är likvärdig för både kvinnor och män, samt en skyldighet att erbjuda även kvinnliga intagna gemensamhet och ett individuellt anpassat verkställighetsinnehåll. Den låga andelen kvinnliga intagna är inte unik för utan ser ungefär likadan ut i övriga världen.38 Såvitt jag känner till finns 36Women deprived of their , utdrag från the 10th General of the CPT, publicerad 2000, CPT/Inf(2000) 13-part, p. 37United Nations’ Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-custodial Measures for Women Offenders (the Rules), Resolution 65/229, antagen av FN:s generalför- samling . 38Andelen kvinnliga intagna uppgår till mellan i av världens fäng- elsesystem. , Report of the special rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, A/HRC/31/57 s. 6, med vidare hän- visningar. K R I M I N A L V Å R D det inte något som talar för att antalet kvinnliga intagna kommer att öka dras- tiskt . Kriminalvården måste därför anpassa sin verksamhet utifrån det faktiska antalet kvinnliga intagna. Det här ärendet har berört ett antal problemområden som rör kvinnliga in- tagnas verkställighet av fängelsestraff. Jag finner anledning att i fortsättningen i detta beslut uppehålla mig vid några av dessa frågor, och särskilt fokusera på de områden där skillnader i Kriminalvårdens hantering av manliga och kvinn- liga intagna leder till nackdelar för intagna kvinnor. Placering av kvinnliga intagna i riksmottagning Av redogörelsen för den rättsliga regleringen ovan framgår att Kriminalvården gör skillnad mellan intagna män och intagna kvinnor när det gäller vilken strafftid som krävs för placering i riksmottagning. Bestämmelsen i fängelsela- gen om särskilda villkor för långtidsdömda är dock könsneutral och gäller en- ligt huvudregeln samtliga intagna som avtjänar fängelse i lägst (1 kap. 7 §). Under inspektionen av anstalten Hinseberg 2015 framkom att det fanns dömda kvinnor som satt kvar i häkte i avvaktan på en ledig plats på riksmot- tagningen. Vidare framkom att utredningarna på riksmottagningen ofta tog än beräknat, eftersom anstalten saknade en egen psykolog, och att långa häktningstider kunde medföra att verkställighetstiden i anstalt blev mycket kort efter utredningstiden på riksmottagningen. I protokollet uttalade dåvarande chefsJO att det var särskilt angeläget att undvika såväl långa vänte- tider före ankomsten till riksmottagningen som utdragna utredningstider, ef- tersom konsekvensen blir en förkortad anstaltstid, vilket medför att adekvat behandlingsinnehåll och goda förberedelser inför utslussning går om intet. Kriminalvården har anfört att myndighetens val att utreda kvinnor vid riks- mottagning redan vid fängelsestraff hänger samman med att kvinnor i anstalt är en grupp intagna som på flera sätt har mer komplexa behov som behöver utredas. framgår av remissvaret att resurstilldelningen mel- lan riksmottagningarna på Kumla och Hinseberg skiljer sig markant åt t.ex. när det gäller tillgång till psykolog och utredare. Kriminalvården har dock anfört att resurserna på Hinseberg har varit tillräckliga. Utifrån iakttagelserna vid inspektionen av anstalten Hinseberg delar jag inte Kriminalvårdens uppfattning att riksmottagningen där har haft tillräckliga re- surser. Redan i samband med inspektionen uppmärksammade JO, som framgått ovan, de konsekvenser som långa väntetider och utdragna utredningstider med- för för intagna kvinnor. Att verkställigheten av ett fängelsestraff har ett individualiserat behand- lingsinnehåll är av yttersta vikt för att underlätta den intagnas anpassning i sam- hället och motverka negativa följder av frihetsberövandet. Det är därmed i sig positivt att i större utsträckning utreda kvinnliga intagnas problematik på det fördjupade sätt som görs på riksmottagning, för att förbättra möjligheterna till en sådan individuellt anpassad verkställighet. Det är dock först sedan en inta- gen placerats i anstalt som verkställigheten får ett reellt innehåll. K R I M I N A L V Å R D anstaltstid leder därmed oundvikligen till mindre tid för lämpliga behand- lingsinsatser och förberedelse inför utslussning. Kriminalvården behöver där- för avsätta tillräckliga resurser för att hantera utredningarna vid riksmottag- ningen på ett rättssäkert och skyndsamt sätt. framstår det inte som att myndigheten har lyckats med det utan i stället fördröjs – och därmed för- sämras – de intagnas verkställighetsinnehåll i många fall. Frågan om placering på riksmottagning regleras inte i lag eller förordning, utan Kriminalvården disponerar över frågan. Myndigheten har uppgett att det pågår en översyn över riksmottagningarnas verksamhet där det ska övervägas i vilken utsträckning det är motiverat att låta intagna kvinnor som dömts till kortare straff än utredas vid riksmottagning. Jag välkomnar Kriminalvårdens översyn. Enligt min uppfattning är det inte acceptabelt att en grupp intagna, som Kriminalvården anser har särskilt kom- plexa behov som behöver utredas för att kunna tillgodoses, tvärtom får ett sämre verkställighetsinnehåll på grund av bristande utredningsresurser. Beho- vet av fördjupade utredningar måste också ställas i relation till det begränsade utbud av anstaltsplatser och verkställighetsinnehåll som finns för kvinnliga intagna inom . Jag ifrågasätter därför om det un- der nuvarande förhållanden är motiverat att kvinnor redan vid fängelsestraff som regel ska utredas vid riksmottagning. Att i stället låta den reglering som finns för intagna män gälla även för in- tagna kvinnor skulle leda till att fler intagna kvinnor får en verkställighet där merparten av straffet avtjänas i anstalt, med de fördelar som det innebär. Det skulle även innebära en lägre belastning på riksmottagningen i anstalten Hin- seberg med kortare vänte- och utredningstider som följd. Även med en sådan reglering har Kriminalvården möjlighet att, om det finns särskilda skäl, utreda en kvinna som är dömd till mellan två och fängelse vid riksmottagning. I det fallet sker det dock efter en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, där även t.ex. återstående strafftid kan beaktas. Differentieringsmöjligheter för kvinnliga intagna m.m. Kriminalvårdens anstalter som tar emot kvinnor finns bara i säkerhetsklasserna 2 och 3. Till skillnad från vad som gäller för intagna män placeras därmed även kvinnor som har begått allvarliga brott, bl.a. livstidsdömda kvinnor, redan från början i säkerhetsklass 2. Vid inspektionen av anstalten Hinseberg uppgav an- staltens ledning att det var problematiskt att anstalten skulle ombesörja säkerhet och vård av intagna på en nivå motsvarande säkerhetsklass 1 för män med en budget för en anstalt i säkerhetsklass 2. Kriminalvården har även i sitt yttrande uppgett att det finns behov av att kvinnoanstalterna säkerhetsmässigt uppnår en nivå liknande den som finns för intagna män. Under inspektionerna 2015 framkom vidare att graden av övervakning och kontroll skiljde sig mycket åt mellan anstalter inom samma säkerhetsklass. Vid inspektionen av anstalten Färingsö, som har platser i både säkerhetsklass 2 och 3, noterades vidare att det i den anstalten inte var så stora skillnader mellan säkerhetsklasserna (JO:s ärende dnr 440-2015). Den avdelning (Björngärdet) K R I M I N A L V Å R D som användes av intagna placerade i säkerhetsklass 3 var t.ex. placerad innan- för de slutna avdelningarnas perimeterskydd, vilket innebar att de intagna även där var omgivna av ett högt dubbelstängsel under större delen av dygnet. Av remissvaret framgår att indelningen av en anstalt i viss säkerhetsklass baseras på en helhetsbedömning utifrån anstaltens möjligheter till övervakning och kontroll. Kriminalvården har anfört att det finns märkbara skillnader inom de olika säkerhetsklasserna när det gäller säkerhetsnivå och grad av slutenhet, men att dessa skillnader är motiverade för att upprätthålla kravet på en flexibel och effektiv kriminalvård. Myndigheten har därtill uppgett att den valda säker- hetsklassen för avdelning Björngärdet i anstalten Färingsö är motiverad. Jag har förståelse för att Kriminalvården även inom en säkerhetsklass behö- ver kunna hantera intagna med olika behov av övervakning och kontroll. Av Kriminalvårdens egna föreskrifter framgår dock att graden av säkerhet och kontroll i första hand framgår av anstaltens eller avdelningens säkerhetsklass. Vid placering i anstalterna Färingsö (klass 3) och Ljustadalen tas enligt uppgift från placeringssektionen därtill bara hänsyn till säkerhetsklass och inte till skill- naderna mellan anstalternas perimeterskydd (se protokollet från inspektionen av placeringssektionen, dnr 6449-2015). En viktig princip inom kriminalvård i anstalt är att en intagen inte får place- ras med mer övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt. Min farhåga när det gäller anstalter som har platser i båda säkerhetsklasserna är att den högre graden av övervakning och kontroll riskerar att spilla över på den lägre säker- hetsklassen. Vid inspektionen av anstalten Färingsö noterades t.ex. att även in- tagna som uttryckligen skulle placeras i säkerhetsklass 3 vid ankomst till an- stalten placerades på den slutna mottagningsavdelningen. Även om en helhetsbedömning ska göras måste enligt min mening perime- terskyddet spela en stor roll vid bedömningen av en anstalts säkerhetsklass. Även Kriminalvården har i sitt yttrande anfört att det fysiska skalskyddet sär- skilt betonats vid den nuvarande indelningen i säkerhetsklasser. Det framstår som uppenbart att också de intagna upplever en skillnad i frihetsinskränkning beroende på anstaltens perimeterskydd. Mot den bakgrunden framstår det inte som lämpligt att placering i säkerhetsklass 3 i praktiken kan motsvaras av så olika förhållanden. Enligt min mening finns det anledning för Kriminalvården att göra en över- syn av säkerhetsklassningen för de anstalter som tar emot kvinnor. Inom ramen för den översynen bör myndigheten även utreda om det finns behov av platser i säkerhetsklass 1 även för kvinnor eller hur de kvinnliga intagna som har störst behov av övervakning och kontroll bör placeras framöver. Som framgått ovan har JO uppmärksammat de bristande möjlig- heterna till differentiering av kvinnliga intagna inom (se t.ex. det ovannämnda beslutet, JO 2015/16 s. 191). Under inspektionen av anstalten Hinseberg framkom bl.a. att intagna ”tvingats” vara placerade med medintagna som haft del i eller bevittnat våldsbrottslighet mot dem och att det fanns intagna som varit placerade i avskildhet på egen begäran på grund av K R I M I N A L V Å R D situationen på avdelningen. Vidare framkom att anstalten nyttjat två bostadsrum i källaren som en avdelning för intagna som krävde särskilda resurser. Dåvarande chefsJO var i sina uttalanden efter inspektionen kritisk så- väl till den fysiska miljön i dessa utrymmen som till de begränsade möjlighe- terna till gemensamhet som fanns för intagna som var placerade där. Kriminalvården har anfört att det finns ett stort behov av att differentiera intagna kvinnor, bl.a. utifrån klientgruppens försämrade psykiska hälsa samt ökade konfliktpunkter inom gängkriminalitet, men att dagens möjligheter till sådan differentiering trots detta är små. Myndigheten har dock anfört att det har skett en utveckling av anstalten Hinseberg, bl.a. i syfte att öka möjligheterna till inre differentiering och hantering av klienter som kräver särskilda resurser. I remissvaret har Kriminalvården vidare angett att en rimlig utgångspunkt för en avdelning är minst tre bostadsrum, ett funktionellt gemensamhetsut- rymme samt fönster som möjliggör ljusinsläpp och betraktelse av omgivning- arna. Jag delar den uppfattningen. Det finns således ett uppenbart behov av ökade möjligheter till differentie- ring av kvinnliga intagna. Som JO tidigare uttalat är resursbrist eller avsaknad av möjlighet till en inre differentiering inte acceptabla skäl för att hålla en in- tagen avskild från andra intagna. Att antalet intagna kvinnor är litet är vidare den verklighet som Kriminalvården måste förhålla sig till. Jag utgår från att Kriminalvårdens arbete för att skapa ökade differentie- ringsmöjligheter fortsätter och prioriteras. Jag förutsätter att Kriminalvården inom ramen för detta arbete ser till att alla utrymmen där intagna placeras upp- fyller de grundläggande krav som gäller med avseende på såväl fysisk miljö som möjlighet till gemensamhet. Tillgången till specialplatser och ett adekvat verkställighetsinnehåll Efter inspektionerna 2015 gjorde Opcat-enheten en sammanställning över de olika typer av specialplatser där män respektive kvinnor kunde placeras. Fyra ty- per av specialplatser fanns då tillgängliga för kvinnor (behandlingsplatser, psyki- atriska omvårdnadsplatser, riksmottagningsplatser och retreatplatser), medan yt- terligare nio typer av specialplatser fanns tillgängliga för män (bl.a. ungdoms- platser, skyddsplatser, SRI-platser39 och somatiska omvårdnadsplatser). Kriminalvården har anfört att strukturen för specialplatser ses över och att ett flertal av dagens specialplatser föreslås bli normalplatser med särskilda verksamhetsuppdrag för att öka flexibiliteten. Vidare framgår av remissvaret att merparten av Kriminalvårdens behandlingsprogram har anpas- sats för att kunna genomföras även av intagna kvinnor. Kriminalvården har även anfört att bristen på specialplatser i viss mån kompenseras av att kvinno- anstalter lokaliseras i närheten av större städer, vilket underlättar samverkan med frivård, andra myndigheter och frivilligorganisationer. När det gäller kvinnoanstalternas lokalisering har Kriminalvården inte re- dogjort för hur myndigheten rent konkret använder sig av närheten till större städer. Jag vill även påpeka att JO i sin inspektionsverksamhet inte har 39Platser för särskilt resurskrävande intagna. K R I M I N A L V Å R D kunnat se något av den samverkan med övriga samhället som Kriminalvården framhåller. Det är positivt att Kriminalvården ser över behovet av specialplatser. Jag vill dock i sammanhanget framhålla att kvinnors och mäns behov inte alltid överensstämmer. tycks de specialplatser och behandlingspro- gram som finns för manliga intagna göras tillgängliga eller anpassas för kvinn- liga intagna, med undantag för motivationsprogrammet Vinn. Jag vill därför uppmana Kriminalvården att lägga ytterligare vikt vid att synliggöra kvinnliga intagnas särskilda behov samt utveckla anpassade platser och insatser utifrån dessa. Jag vill i sammanhanget nämna att jag avgjorde ett ärende som bl.a. gällde situationen för intagna kvinnor med medföljande barn, där jag upp- manade Kriminalvården att överväga att inrätta specialplatser för den gruppen av intagna (beslut , dnr 1089-2017). Under inspektionen av anstalten Ljustadalen framkom vidare att antalet in- tagna och deras strafftider påverkade tillgången till utbildningsprogram och gruppbehandlingsprogram (JO:s ärende dnr 3458-2015). Även i anstalten framkom brister när det gällde bl.a. programverksamhet (JO:s ärende dnr 2520-2015). Enligt min mening finns det därför anledning för Kriminalvår- den att även se över formerna för behandlingsprogrammen och överväga om det i synnerhet i mindre anstalter finns behov av fler individanpassade insatser. I det här ärendet har jag uppmärksammat en del av de skillnader som finns i Kriminalvårdens behandling av intagna kvinnor och män och som leder till nackdelar för kvinnliga intagna. Utredningen har visat att Kriminalvården inte lyckas erbjuda en likvärdig kriminalvård för män och kvinnor, utan att kvinnor i flera avseenden missgynnas av den befintliga regleringen samt begränsningar i fysisk miljö och utbud av verkställighetsinnehåll. Jag har förståelse för den utmaning det innebär för myndigheten att erbjuda en likvärdig kriminalvård när av de intagna är män och verksamheten är uppbyggd med man- nen som norm. Det är dock inte godtagbart att kvinnliga intagna får en sämre verkställighet. Enligt min mening finns det även en motsättning mellan Kriminalvårdens resonemang om att kvinnliga intagna har mer komplexa problem än män och det faktum att myndigheten lägger så begränsade resurser på den gruppen av intagna när det gäller såväl anstalternas fysiska miljö som verkställighetsinne- håll. Det är inte godtagbara ursäkter att antalet intagna kvinnor är litet och kvin- noanstalterna små. Kriminalvården måste utveckla och anpassa sin verksamhet för att framöver kunna erbjuda en likvärdig kriminalvård för kvinnor och män, samt lyckas i sitt uppdrag att tillgodose även kvinnors individuella behov och underlätta deras anpassning i samhället. Jag välkomnar att Kriminalvården har påbörjat flera arbeten och översyner rörande de frågor som är aktuella i det här ärendet. Det är angeläget att det sker förändringar i Kriminalvårdens verksamhet för att komma till rätta med de be- skrivna bristerna. Jag avser att följa upp dessa frågor. K R I M I N A L V Å R D Situationen för intagna i anstalt med medföljande barn och för gravida intagna (Dnr 1089-2016) Beslutet i korthet: I samband med en serie Opcat-inspektioner av de krimi- nalvårdsanstalter som tar emot kvinnor noterades att situationen för intagna kvinnor med medföljande barn samt för gravida intagna inte uppmärksam- mades på ett tydligt och enhetligt sätt av Kriminalvården när det gällde pla- nering, placering och verkställighet av straff. Ett initiativärende inleddes för att ytterligare utreda situationen för dessa två kategorier av intagna. I beslutet kritiserar JO Kriminalvården för att det förhållandet att en kvinna har ett spädbarn eller är gravid inte beaktas redan vid bedömningen av lämplig anstaltsplacering. JO uppmanar Kriminalvården att överväga att inrätta anpassade platser för intagna med medföljande barn på särskilda an- stalter, där såväl de intagnas som de medföljande barnens behov kan tillgo- doses bättre. Vidare anser JO att intagna kvinnor med medföljande barn inte kan vara hänvisade till att bara vara föräldralediga under sin verkställighet. Kriminalvården måste därför se över sina arbetsformer och utveckla samar- betet med externa aktörer för att erbjuda även dessa intagna ett godtagbart verkställighetsinnehåll utöver föräldraledighet. För gravida intagna framhål- ler JO vikten av att anstalterna före beräknad förlossning gör en intern planering i samråd med den aktuella förlossningskliniken och ger den gravida kvinnan så mycket information som möjligt om den planeringen. JO konstaterar att Kriminalvården har inlett ett viktigt arbete för att komma till rätta med de brister som uppmärksammats när det gäller myn- dighetens arbete med intagna med medföljande barn samt gravida intagna i anstalt. JO har för avsikt att följa upp dessa frågor. hade ett tematiskt fokus på situationen för fri- hetsberövade kvinnor. Med anledning av detta genomförde enheten – på upp- drag av dåvarande chefsJO – inspektioner av samtliga kriminalvårdsanstalter som tar emot kvinnor. Enheten deltog även vid en in- spektion av Kriminalvårdens placeringssektion. I protokollet från inspektionen av anstalten Hinseberg noterade att situationen för intagna kvinnor med medföljande barn samt gravida kvinnor på Hinseberg, liksom i övriga kvinnoanstalter, inte uppmärksammades på ett tydligt och enhetligt sätt av Kriminalvården när det gällde planering, pla- cering och verkställighet av straff. Hon beslutade att utreda situationen för dessa två kategorier av intagna inom ramen för ett särskilt initiativärende. K R I M I N A L V Å R D Grundläggande bestämmelser om utformningen av verkställighet i anstalt finns i fängelselagen (2010:610). Där anges att varje intagen ska bemötas med re- spekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet (1 kap. 4 §). Vidare ska verkställigheten av ett fängelsestraff utformas så att den intagnes anpassning i samhället under- lättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas (1 kap. 5 § första stycket). Verkställigheten ska särskilt inriktas på att förebygga återfall i brott, och det ska för varje intagen upprättas en individuellt utformad verkställighets- plan (1 kap. 5 § andra stycket). Verkställigheten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter (1 kap. 5 § tredje stycket).