frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — Nämndens bedömning och synpunkter Beslut fattades, enligt journalanteckning, att AA skulle erbjudas insatser i intern regi i form av stödboende med bemanning dygnet runt i kombination med behandling mot sitt missbruk i ett tolvstegsprogram som bedrevs av kommunens öppenvård, . Skriftligt beslut om detta fatta- des (se under nästa rubrik). En överklagan, från AA, som handlade om att han ville ha plats på be- handlingshem, inkom enligt ankomststämpel . Denna över- klagan finns kvar i original i akten och har inte vidarebefordrats till förvalt- ningsrätt. Enligt uppgift i nämndens ärendehanteringssystem har en över- klagan avvisat enligt 24 § förvaltningslagen, dvs. en överklagan har avvi- sats som sent inkommen. Det är för sammanställare oklart vilket beslut som överklagats, även om det kan röra muntligt besked, som lämnats efter sam- råd mellan handläggare och resultatenhetschef (det är dock i så fall oklart varför överklagan ansetts sent inkommen). Något skriftligt av- visningsbeslut finns inte dokumenterat. Förfarandet är naturligtvis under kritik. Ett skriftligt beslut skulle fattats eller beslut som överklagan tagit sikte på fat- tats. Även när så inte skett utan beslutsbrevet skrevs något senare skulle en regelrätt rättidsprövning skett i samband med att överklagan inkom. En sö- kande har vidare rätt till skriftligt, överklagbart beslut när en överklagan avvisas, något sådant beslutsbrev har inte återfunnits. ASI-intervju av vilken framgick att AA hade stora problem med såväl sitt missbruk av narkotika som sitt psykiska mående gjordes . fattades också ett avslagsbeslut beträffande AA:s ansökan om extern placering på stödboendet . Vård på hemmaplan be- dömdes då mer ändamålsenlig i förhållande till den framkomna problema- tiken. Motiveringen av beslutet framgår i övrigt av sammanställningen ovan och av beslutet, som ju redan sänts till JO. Nämnden vill i sammanhanget betona att stödboendet inte är ett av nämnden godkänt externt behandlingshem för missbruk, utan ett stödboende. Kommunens interna stödboende har högre bemanning. Orsa- ken till att AA ville till Änglagården var att han tidigare varit där för neu- ropsykiatrisk utredning (i samverkan med ), som inte avslutats – S O C I A L T J Ä N S T och att han hade goda minnen därifrån. Han angav ju också att han ville komma bort från . Änglagårdens stödboende har dock ingen tolv- stegsbehandling och bedriver inte heller KBT. Den beviljade vården be- dömdes därmed som mer ändamålsenlig. Förutsättningen för fortsatt drog- frihet i bedömdes högre om han fick behandling här. Bedöm- ningen som gjordes för beslutet var att de beviljade insat- serna skulle vara tillräckliga. Det kan betonas att AA gav uttryck för insikt i sin missbruksproblematik och för en motivation att komma till rätta med den. Handläggning och bedömning av LVM-anmälan från frivården torde inte ha skett , men det framgår av journalanteck- ningar att handläggare vidtagit åtgärder samt varit i kontakt med både pro- fessionellt nätverk, AA själv och hans syster. AA och systern har varit på möte vid missbruksenhet. Det noteras att AA i möte inom ramen för dessa kontakter, enligt journalanteckning , återtog sin ansökan om (internt) stödboende. LVM-anmälan gjordes då AA inte fick vård vid beroendeenheten, , med motiveringen att han inte hade narkotika i blodet. Den baserades på närståendes oro. gjordes bedömningen av nämnden, att AA samtyckte till frivilliga insatser. Det hade varit värdefullt om det gjorts en tydligare bedömning kring vilka åtgärder samtycket omfattade och framförallt kring samtyckets varaktighet . LVM-anmälan från frivården aktualiserades , då AA anges ha uppträtt påverkad där . reage- rade nämnden med att bereda ett LVM, , när AA också an- mälts förvunnen. Det visade sig, som anmälaren konstaterat, vara . Nämnden anser sig ha brustit i handläggningen vad avser AA:s ansökan om vård för sitt missbruk och . Bristerna har bestått i att dokumentation är bristfällig och svåröverskådlig. En brist har också funnits i så måtto att ett beslut om avslag troligen meddelats muntli- gen (skriftligt beslut meddelades först sedan det muntliga beskedet över- klagats) och att en överklagan avvisats utan skriftligt beslut. LVM-anmälan inkommen togs inte upp för närmare ut- redning, i direkt anslutning till att den kom in, vissa åtgärder vidtogs dock, som beskrivits. LVM-anmälan som inkom hade karaktär av rapportering av närståendes oro. Bedömningen som gjordes efter anmä- lan, att AA på tillförlitligt sätt samtyckte till frivilliga insatser, har utifrån bakgrunden i ärendet kunnat motiveras tydligare, särskilt i fråga om hur beslutsfattaren tänkt kring samtycket . Det har vidare funnits brister i hur handläggningen av anmälan dokumenterats och registrerats. Samverkan har skett med närstående och samverkan har också doku- menterats. Det som ingen ville skulle hända inträffade, att närståendes och AA:s egen oro för att han inte skulle överleva sommaren besannades. Do- kumenterad kontakt mellan familj och missbruksenhet efter dödsfallet sak- nas, däremot har det funnits möjlighet till samtal med ett anhörigstöd, som modern använt sig av. Nämnden understryker att nämndens verksamhet på detta område är av en natur där bedömningar förknippade med risker görs och att det inte helt går att förebygga att det senare händelseförloppet utvecklas på ett sätt som man inte bedömt. Frivillig vård är också att föredra så länge det finns möj- lighet till det. Nämnden anser som framgått dock att det har funnits brister i handläggningen i av ärendet. Nämnden kommer till följd av detta se över S O C I A L T J Ä N S T sina rutiner för att söka hindra att den uppkomna situationen inte ska in- träffa igen - och ber att få återkomma i denna fråga, om mer utförlig redo- visning i denna del önskas. Nämnden utreder också dock även ärendet en- ligt bestämmelser om anmälan av missförhållanden i 14 kap SoL (). Två förbättringsåtgärder som nämnden planerar är att: 1.Upprätta ny rutin för klienter med pågående substitutionsbehandling, i syfte att säkerställa att tillförlitlig bedömning kring deras behov av vård enligt LVM görs, vid fall av utskrivning på grund av sidomissbruk. Ru- tinen ska också innehålla vägledning för uppföljning av beviljade insat- ser enligt SoL och åtgärder om planering inte följs. 2.Förbättra system för interkontroll, så att ärenden följs upp i syfte att säkerställa att rutiner följs och rätt åtgärder vidtas - samt säkerställa att minst två handläggare deltar i den löpande planeringen. Nämnden understryker avslutningsvis att en orsak till misstag i hanteringen är att missbruksenheten i haft problem med att bemanna sin verksamhet och att det rådde stor brist på rutinerade socialsekreterare, som var inarbetade i verksamheten. AA:s syster kommenterade remissvaret. JO hämtade in vissa kompletterande uppgifter från . I ett beslut anförde JO följande. ska aktivt sörja för att en missbrukare får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket (5 kap. 9 § social- tjänstlagen [2001:453], SoL). Vård inom ska ges en missbrukare i samförstånd med honom eller henne enligt bestämmelserna i socialtjänstla- gen. En missbrukare ska dock under vissa förutsättningar ges vård utan sam- tycke. Bestämmelser om tvångsvård finns i lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall, LVM. Vård med stöd av LVM ska beslutas om 1.någon till följd av ett fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller flyk- tiga lösningsmedel är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk 2.vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt bestämmelserna i eller på något annat sätt 3.han eller hon till följd av missbruket utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv, eller kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående (4 § LVM). Beslut om tvångsvård fattas av förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämn- den (5 och 11 §§ LVM). får besluta att en missbrukare ska omhändertas, om det är sannolikt att missbrukaren kan beredas vård med stöd av LVM och rättens beslut om vård inte kan avvaktas på grund av att missbrukaren kan antas få sitt hälsotillstånd allvarligt försämrat om han eller hon inte får omedelbar vård eller på grund av att det finns en överhängande risk för att missbrukaren till följd av sitt tillstånd kommer att allvarligt skada sig själv eller någon när- stående (13 § LVM). S O C I A L T J Ä N S T Myndigheter som i sin verksamhet regelbundet kommer i kontakt med miss- brukare är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de får kännedom om att någon kan antas vara i behov av vård enligt LVM, en s.k. LVM-anmälan (6 § LVM). ska utan dröjsmål inleda en utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden (11 kap. 1 § SoL). När social- nämnden genom en anmälan eller på något annat sätt har fått kännedom om att det kan finnas skäl att bereda någon tvångsvård ska nämnden inleda en s.k. LVM-utredning (7 § LVM). När en LVM-utredning har inletts ska nämnden, om det inte är uppenbart obehövligt, besluta om läkarundersökning av missbrukaren och utse en läkare för undersökningen (9 § LVM). Läkaren ska i ett intyg ange missbrukarens ak- tuella hälsotillstånd. I ärendet aktualiseras flera frågor som rör nämndens handläggning av ärendet om AA. Jag vill redan här framhålla att JO:s granskning är inriktad på det som man brukar kalla den formella handläggningen av ett ärende. Det innebär att JO inte brukar uttala sig om rena s.k. bedömningsfrågor, t.ex. i fråga om en socialnämnd i ett enskilt fall borde ha beviljat en person en viss biståndsinsats. Det finns inte skäl att i detta ärende göra ett undantag från den principen. I det följande kommer jag att uppehålla mig vid några frågor om de grundläggande krav som ställs på socialnämndens handläggning av ett ärende av det nu aktu- ella slaget. Som jag kommer att redovisa i det följ- ande finns det allvarliga brister i nämndens handläggning av ärendet. Jag vill dock redan inledningsvis nämna att även om ärendet inte har handlagts på ett i alla delar korrekt sätt, så innebär det inte att jag kan dra den slutsatsen att den tragiska händelseutvecklingen med säkerhet hade kunnat undvikas om nämn- den bedrivit ett mer aktivt och adekvat utredningsarbete. Så mycket kan dock sägas att tvångsvård enligt LVM ger helt andra möjligheter än frivillig vård enligt SoL att vidta tämligen långtgående och ingripande åtgärder för att för- hindra att den enskilde går under på grund av sitt missbruk. Tvångsvården syf- tar till att genom behövliga insatser motivera missbrukaren så att han eller hon kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk. Huvudfrågan nu är, förenklat uttryckt, om nämnden gjort vad den ska göra när det gäller personer som har allvarliga missbruksproblem. I beslutet kommer jag att uttala mig om huruvida nämnden dröjde för länge med att inleda en utredning enligt 7 § LVM. Jag kommer också att gå in på om nämnden, när en utredning om tvångsvård väl hade inletts , borde ha avslutat utredningen därför att AA förklarade att han var positiv till att få hjälp. S O C I A L T J Ä N S T Innan jag går in på huvudfrågan kommer jag att behandla ett par frågor som mer generellt gäller de krav som ställs på dels den dokumentation som behöver ske i ett ärende, dels handläggningen i nämnden av en ansökan om bistånd till vård. Handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska enligt 11 kap. 5 § SoL dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt fak- tiska omständigheter och händelser av betydelse. När det gäller dokumenta- tionen kan jag även hänvisa till föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5). Dokumentationsskyldigheten utgör grunden för en rad andra förvaltnings- rättsliga regler som tillsammans syftar till att garantera den enskildes rättssä- kerhet. En fungerande dokumentation är t.ex. en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten och har betydelse vid en eventuell överpröv- ning. JO har uttalat att det inte är tillräckligt att endast anteckna uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende. Alla beslut och åtgär- der som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av bety- delse bör redovisas. Även uppgifter som enbart rör ärendets gång och som inte direkt tillför ärendet sakuppgifter bör i stor utsträckning dokumenteras. Sådana uppgifter kan t.ex. gälla att det har förekommit kontakter med parter, andra personer eller myndigheter. En god dokumentation i ett ärende underlättar överblicken av handläggningen av ärendet. Dokumentationen är också en för- utsättning för att den som berörs av ärendet och andra, t.ex. domstolar och JO, ska kunna följa ärendets gång. Detta är viktigt inte minst när den enskildes frå- gor i anledning av ett ärende involverar och hanteras av flera myndigheter. Det är i sammanhanget inte tillfredsställande att det i ett ärende inte framgår vilka överväganden och bedömningar som har gjorts, t.ex. beträffande frågan om den enskildes vårdbehov och under vilka former vården lämpligen bör genomföras. har i sitt remissvar uppgett att den vid handläggningen av AA:s ärende inte uppfyllt kraven på dokumentation. Jag kommer längre fram i beslutet ge exempel på brister i nämndens dokumentation som fortsättningsvis bör undvikas. Jag nöjer mig nu med att framhålla att dokumentationen i ett ärende är viktig för en rättssäker handläggning och att brister i den riskerar leda till att t.ex. nödvändiga åtgärder inte vidtas eller att insatser genomförs . Ofullständig eller svårtolkad dokumentation riskerar också få till konsekvens att en insats inte anpassas till den enskildes behov på ett optimalt sätt eller i värsta fall blir helt meningslös för den enskilde. Detta gäller inte minst när flera handläggare är inblandade i ärendet eller om flertalet kontakter tagits med t.ex. andra myndigheter och olika slags vårdgivare. Jag kan instämma i de slutsatser som nämnden själv dragit men kan samti- digt konstatera att nämnden nu förefaller vara medveten om den betydelse som S O C I A L T J Ä N S T en korrekt dokumentation har för en rättssäker handläggning. Det finns därför inte anledning för mig att här närmare uppehålla mig vid saken. Handläggningen av ett överklagande Den andra frågan som jag inledningsvis vill behandla rör handläggningen av den ansökan om bistånd till vård som AA gjorde . Han an- sökte då om vård vid stödboendet . Det framgår inte annat än att hans ansökan föranlett några tjänstemän vid nämndens förvaltning att diskutera den. Såvitt framgår kom de då fram till att erbjuda honom stöd och hjälp i kommunens egen regi i stället för vård vid Änglagården. Ett formellt skriftligt beslut rörande avslaget verkar ha upprättats först ungefär en månad senare, nämligen . AA hade i och för sig fått ett muntligt besked om att han inte beviljades den vårdplats på Änglagården som han hade ansökt om. Att ett skriftligt beslut upprättades först är dock gi- vetvis inte alls tillfredsställande. från det att AA fick ett muntligt besked om avslag på sin ansö- kan och till att ett skriftligt beslut upprättades, kom han in med ett överklagande till nämnden, som enligt remissvaret kan ha avsett det muntliga beslutet . Det råder stor oklarhet om hur detta överklagande handlades. Enligt re- missvaret finns det i det elektroniska ärendehanteringssystemet en notering om att överklagandet har avvisats därför att det hade kommit in . Om över- klagandet gällde beslutet har jag för egen del svårt att se hur nämn- den kan ha gjort den bedömningen eftersom AA hade på sig att över- klaga beslutet räknat från den dag då han fick besked om beslutet. Nämnden har i sitt yttrande inte närmare redogjort för sin syn på saken. Oavsett hur det förhåller sig med detta framgår det av nämndens remissvar att det i akten inte finns något beslut om att avvisa överklagandet. Detta talar för att det inte fatta- des något sådant beslut. Överklagandet skulle i så fall ha vidarebefordrats till förvaltningsrätten efter nämndens rättidsprövning. Enligt yttrandet finns dock överklagandet i original kvar i akten. Jag tvingas konstatera att handläggningen av överklagandet är bristfällig och att det i efterhand inte går att slå fast vad som egentligen har hänt. Att det inte går att förstå hur nämnden har hanterat överklagandet är ett exempel på bristfällig dokumentation som inte får före- komma med hänsyn till risken för rättsförluster för den enskilde. Som jag redan nämnt är en fungerande dokumentation en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten och har betydelse vid en eventuell överprövning. Jag övergår nu till att behandla den huvudsakliga frågan som gäller nämn- dens insatser för AA till det att han avled . Handläggningen av AA:s ärende AAhade ett långvarigt blandmissbruk. Det fanns indikationer på att AA även hade problem av psykiatrisk karaktär. Han hade beviljats olika fri- villiga insatser med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen. Under den pe- riod som min granskning avser, dvs. våren och , hade han be- viljats bland annat s.k. öppenvårdsinsatser. S O C I A L T J Ä N S T gjorde AA en ansökan om att få vård och behandling på grund av sitt missbruk av bensodiazepiner och opiater. Nämnden beslutade , , att enligt 11 kap. 1 § SoL inleda en utredning rörande AA:s ansökan. Det fattades då ett beslut om en ”boendeinsats”. Det upprättades emellertid inte någon skriftlig utredning som redovisade bl.a. vilka åtgärder som hade vidtagits under hand- läggningen av ärendet, hur AA:s situation var och vilka bedömningar som nämnden gjorde rörande hans behov av vård och behandling. deltog AA i metadonprogrammet vid i . Sjukhuset underrättade förvaltningen om att AA skulle skrivas ut från programmet om han inte fick plats på ett behandlingshem. fick förvaltningen besked om att AA hade skrivits ut från programmet och att han ”stod på nedtrappning” . fick handläggaren en kontakt per telefon med AA och genom- förde en intervju med honom. Den tjänsteman som genomförde intervjun be- dömde att AA hade ett påtagligt problem med narkotika och behövde hjälp. Vid intervjun berättade AA bl.a. att han hade injicerat narkotika tio gånger un- der och tagit en överdos . De uppgifter som AA lämnade bör ha föranlett oro för hans förhållanden. Till den oron som AA själv gav uttryck för kan läggas att en handläggare vid socialförvaltningen hade haft kontakt med drygt tidigare. I det sammanhanget synes förvaltningen ha fått information om att AA:s behandlande läkare hade gjort en LVM-anmälan. Det är oklart om någon anmälan verkligen hade gjorts och om den kom in till nämnden. Enbart uppgif- ten om att sjukhuset hade diskuterat en anmälan om oro för AA bör dock ha utgjort tillräckliga skäl för förvaltningen att utan dröjsmål bedöma AA:s behov av akuta insatser. Som jag redan nämnt hade det bedrivits en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL . Förvaltningen hade därefter flera kontakter med AA, AA:s syster och ”metadonprogrammet” vid . Det framgår att det var svårt att få till stånd ett varaktigt samarbete med AA rörande utredningen. De åtgärder som vidtogs under utredningen fö- refaller i allt väsentligt ha begränsat sig till att ta emot uppgifter som gällde AA:s deltagande i metadonprogrammet och frågor om AA:s deltagande i öp- penvårdsbehandling eller placering i ett behandlingshem. Såvitt framgår av nämndens remissvar hämtade nämnden under den tiden inte in några uppgifter som gav ett klart svar på omfattningen av AA:s missbruk, AA:s aktuella hälso- tillstånd eller vilket behov av vård som AA egentligen hade. Även om det fanns skäl för att vara orolig för AA anser jag likväl inte att det är uppenbart att nämnden borde ha inlett en utredning enligt 7 § LVM. Däremot är det anmärkningsvärt att nämnden inte skaffat sig en klar uppfattning om missbrukets omfattning givet de indikationer om AA:s hälsotillstånd som ostridigt nått förvaltningen. S O C I A L T J Ä N S T gjorde AA:s syster en anmälan till socialnämnden om oro för AApå grund av bl.a. hans beroendeproblematik. gjorde också AA:s mor en anmälan om oro för AA. De gjorde också ytterligare anmälningar rörande AA och . Nämnden kan givetvis inte bortse från anmälningar som en anhörig gör. Tvärtom ska nämnden kritiskt granska uppgifterna i en sådan anmälan. I detta fall hade nämnden haft kontakt med AA:s anhöriga och borde därför ganska enkelt ha kunnat bilda sig en egen uppfattning av om anmälningarna borde föranleda någon åtgärd, och då i första hand att inleda en utredning enligt 7 § LVM. Av nämndens remissvar framgår inte vilka närmare bedömningar som nämnden gjorde av uppgifterna i systerns och moderns anmälningar. De bedömningar som eventuellt gjordes borde ha dokumenterats av de skäl som redovisats ovan. Även om nämnden inte fäste särskilt stor vikt vid de anhörigas anmälningar kan noteras att frivården gjorde en formell anmälan om oro för AA enligt 6 § LVM. Av den anmälan framgick att AA vid ett besök hos frivården hade berättat att han ”tagit heroin samt varit mycket orolig och uppgiven för hur han skulle klara sommaren utan substitutionsbehandling”. Enligt nämndens remissvar berättade AA vid besöket att han använde heroin. Frivården kände oro för att AA utsatte sin hälsa för fara och att han löpte en uppenbar risk för att förstöra sitt liv. Nämnden hade fortfarande inte fått något klart svar på frågorna om AA:s behov av insatser från socialnämndens sida. Uppgifterna i frivårdens anmälan får dock anses vara sådana att det, mot bakgrund av den kännedom som nämnden redan hade om AA, kunde finnas skäl att bereda ho- nom vård med stöd av LVM. Nämnden inledde dock inte någon LVM-utredning med anledning av frivår- dens anmälan. Detta kan ha berott på att anmälan blev liggande utan att det gjordes någon bedömning av den. Först verkar handlägg- ningen av anmälan ha påbörjats. Att en anmälan enligt 6 § LVM blir liggande utan att det görs en bedömning av den är inte acceptabelt och bör därför läggas nämnden till last. Nämndens beslut om att inleda en LVM-utredning och beslut om att avsluta den gjorde beroendeakuten vid en LVM-anmälan rörande AA. anmälde polismyndigheten att AA hade omhänderta- gits med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer. Nämnden beslutade , , att inleda en LVM-utredning. Utredningen avslutades dock . Beslutet att avsluta utredningen mo- tiverades med att AA:s behov kunde tillgodoses på frivillig väg med stöd av 4 kap. 1 § SoL. Det noterades i beslutet att AA samtyckte till frivillig vård och att han hade kontakt med beroendemottagningen. Av beslutsdokumentet fram- går vidare att en sjuksköterska vid i hade uppgett att AA var drogfri. Det kan vara så att AA:s missbruk hade S O C I A L T J Ä N S T Såvitt framgår av utredningen tycks det ha berott på omfattande insat- ser av AA:s familj som innebar bl.a. en ständig bevakning och omhänderta- gande av honom. Jag ifrågasätter inte att AA när inleddes förklarade att han samtyckte till vård. Som nämnden har anfört i sitt yttrande hade det varit värdefullt om det hade gjorts en tydligare bedömning kring vilka åtgärder som AA:s samtycke omfattade och framför allt kring samtyckets tillförlitlighet och varaktighet . Nämnden hade inlett en utredning rörande AA:s behov av stöd. Även efter att utredningen avslutades hade nämnden flera kontakter med AA, hans familj och även med bl.a. sjuk- vården och frivården. Trots detta hade nämnden ännu inte lyck- ats skaffa sig någon klar bild av AA:s missbruk och vårdbehov. Som redovisats ovan finns det bestämmelser i 4 § LVM om när någon ska beredas tvångsvård. För att kunna ta ställning till om sådan vård behövs ska nämnden utföra en utredning.