frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — •Handläggarens och vård- och omsorgsutskottets bedömning är att de grundläggande behoven klart överstiger , vilket be- rättigar till assistansersättning enligt 51 kap. SFB. •Efter det att fått ansökan om assistansersättning och fattat beslut kommer perioden för omprövning att bli betydligt längre. •Tidsbegränsningen är beslutad utifrån att den enskilde ska kunna känna trygghet i både omfattning och ersättning. •Den enskilde riskerar inte att stå utan hjälp om fattar beslut om avslag på ansökan om assistansersättning. AAyttrade sig över kommunens yttrande och anförde bl.a. följande: Det finns inga undantag från kontinuitetsprincipen i LSS, och det saknas skäl att begränsa S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) ett beslut på bekostnad av den enskildes trygghet. Om rätten till insatsen ifrå- gasätts finns tryggheten endast på papperet. Kommunen bör i stället följa upp insatsen med frivilliga möten med jämna mellanrum och inte i samband med att en insats upphör. AAinkom därefter med ett beslut som vård- och omsorgsutskottet fattat vid ett sammanträde . Beslutet avsåg en förlängning av utskottets tidigare beslut och skulle gälla fr.o.m. till dess att Försäkrings- kassan hade fattat beslut enligt 51 kap. SFB, dock längst t.o.m. . Ändring av gynnande förvaltningsbeslut En grundläggande förvaltningsrättslig princip är att den enskilde som fått ett gynnande förvaltningsbeslut ska kunna inrätta sig efter detta och att besluts- myndigheten därför som huvudregel inte ska kunna återkalla beslutet eller ändra det till den enskildes nackdel (se bl.a. prop. 2016/17:180 s. 219–220 och SOU 2010:29 s. 564–566). Från huvudregeln har dock flera viktiga undantag fastslagits i rättstillämpningen. Ett av undantagen avser situationer där återkal- lelsen grundar sig på ett tydligt förbehåll som gjorts i själva beslutet eller i den författning enligt vilken beslutet har meddelats. Om eller när de omständigheter som anges i förbehållet inträffar har myndigheten således möjlighet att om- pröva beslutet och eventuellt återkalla det. I den nya förvaltningslagen som träder i kraft kodifieras både den nämnda huvudregeln och de undantag från den som fortsättningsvis ska gälla (se 37 §, a.prop. 231–233 och 329). När det gäller undantaget för situationer där det finns ett tydligt återkallelseförbehåll framhålls det i propo- sitionen att sådana förbehåll vanligen är angivna i de materiella föreskrifter som beslutet grundar sig på men att de i vissa fall också kan följa av villkor som anges i beslutet. Det förutsätts i så fall att förbehållen utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och är förenliga med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Om en myndighet gör bedömningen att ett gynnande beslut som myndig- heten står i begrepp att fatta inte bör gälla kan myndig- heten också ha möjlighet att tidsbegränsa beslutets giltighet, naturligtvis under förutsättning att detta är förenligt med beslutets syfte och det bakomliggande regelverket. Till skillnad från ett omprövnings- eller återkallelseförbehåll med- för den begränsade giltighetstiden just att beslutet upphör att gälla , även om ingen omprövning har kommit till stånd. Osäkerhet kan där- med uppkomma om vilka åtgärder som då kan krävas av myndigheten respek- tive den enskilde för att han eller hon även fortsättningsvis ska ha rätt till den aktuella förmånen. I praxis har det dock framhållits att det måste finnas såväl en ansökan som ett formellt myndighetsbeslut (JO 2003/04 s. 324 respektive HFD 2016 ref. 7). I praxis har vidare frågan väckts om det när det gäller beslut som avser en fortlöpande förmån utan någon angiven tidsbegränsning skulle kunna finnas så starka skäl för omprövning att det inte bör uppställas något absolut förbud mot S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) omprövning även på grund av ändrade förhållanden (se t.ex. RÅ 2000 ref. 16 och JO 2003/04 s. 324). Regeringen har emellertid inte ansett att den nya för- valtningslagen bör innehålla någon generell bestämmelse som ger stöd för änd- ring av gynnande beslut vid ”väsentligt ändrade förhållanden”, utan att frågan i stället vid behov bör lösas genom föreskrifter i specialförfattning (a.prop. s. 233, se även a.bet. s. 590). Bestämmelser om personlig assistans och assistansersättning Enligt 7 § LSS har personer som omfattas av lagens personkrets rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1–9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Insatser enligt LSS ska dock, i enlighet med 8 § första stycket, ges den en- skilde endast om han eller hon begär det. I vissa särskilt angivna fall kan insat- serna begäras av en behörig ställföreträdare för den enskilde. Av 9 § 2 LSS framgår att en insats för särskilt stöd och särskild service är biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistans- timmar enligt 51 kap. SFB. Någon särskild bestämmelse om förutsättningarna för ändring av en kom- muns beslut om personlig assistans finns inte. När det däremot gäller Försäk- ringskassans beslut om assistansersättning föreskrivs i 51 kap. 12 § SFB att rät- ten till assistansersättning ska omprövas senast förflutit från sen- aste prövningen och vid väsentligt ändrade förhållanden. Av 51 kap. 13 § SFB framgår att en ändring av assistansersättning vid väsentligt ändrade förhållan- den ska gälla fr.o.m. den månad när anledningen till ändring uppkom. I ett beslut anförde chefsJO följande. Av utdrag ur det protokoll som fördes vid sammanträdet i kommunstyrelsens vård- och omsorgsutskott framgår att utskottet beslutat att bevilja BB, som är född , insatsen personlig assistans enligt LSS med ett visst antal timmar . I beslutet anges att det gäller fr.o.m. till dess att har fattat beslut enligt 51 kap. SFB, dock längst t.o.m. . Av beslutet framgår vidare att det kan komma att följas upp och kan omprövas vid förändrade förhållanden som ligger till grund för beslutet, dock . Till JO-anmälan har bifogats en annan handling rubricerad ”Beslut”, vilken torde utgöra en underrättelse om det ovannämnda beslutet, undertecknad av en biståndshandläggare i kommunen. I detta dokument, som är daterat den 21 ja- nuari 2016, återges utskottets beslut i delvis andra ordalag. Bland annat sägs att beslutet kan komma att prövas på nytt om de förhållanden som ligger till grund för beslutet väsentligen ändras. Vidare sägs att ”senast en månad innan beslutet S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) går ut krävs en ny ansökan”. Såvitt framgår innehåller underrättelsen inte någon överklagandehänvisning. En myndighet har visserligen rätt att bestämma att ett beslut ska gälla endast , men med hänsyn bl.a. till den enskildes behov av trygghet har JO tidigare ifrågasatt en ordning där beslut om insatser enligt LSS alltid tidsbegränsas (se JO 2003/04 s. 324). JO har bl.a. uttalat att det är mindre be- fogat med en tidsbegränsning för sådana insatser enligt LSS där det inte kan förutses någon förändring av behovet inom överskådlig tid, t.ex. beslut om sär- skilt anpassad bostad för en vuxen funktionshindrad person. Det bör i varje enskilt fall övervägas om det är nödvändigt med en tidsbegränsning. Vidare framhåller JO att om en tidsbegränsad insats ska fortgå är det givetvis viktigt att ett nytt beslut fattas innan den tidigare perioden löpt ut. Ett sådant beslut bör föregås av en uppföljning av insatsen och ska fattas innan det tidigare beslutet har upphört att gälla. JO påminner också om att insatser enligt LSS ska ges den enskilde endast om han eller hon begär det, och därför krävs det vid tidsbegränsade beslut en ansökan från den enskilde innan ett nytt beslut kan fattas. På motsvarande sätt som en myndighet i varje enskilt ärende får bedöma om det är nödvändigt att ett beslut endast ska gälla för måste myn- digheten enligt min mening också i varje ärende där omprövningsförbehåll övervägs ta ställning till nödvändigheten av ett sådant förbehåll. Myndigheten måste ha klart för sig vad syftet med uppställandet av förbehållet är samt för- vissa sig om att det utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutse- barhet och förenlighet med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. När det gäller LSS är utgångspunkten att insatserna ska vara varaktiga. Per- sonlig assistans är dock en typ av insats där behoven kan variera , på grund av förändringar av exempelvis graden av funktionsnedsättning eller den enskildes tillgång till andra stödinsatser. Detta talar för att beslut om personlig assistans som regel inte bör löpa helt utan någon form av tidsbegränsning eller förbehåll. Vid ett val mellan de olika alternativen finns det emellertid enligt min mening goda skäl för kommunen att – snarare än att begränsa beslutets giltighetstid – förse beslutet med förbehåll om att det ska omprövas eller vid väsentligt ändrade förhållanden. Därigenom påtar sig kommu- nen själv ansvaret för att ta initiativ till en ny utredning, och beslutet upphör inte att gälla förrän ett nytt har kommit till stånd. Även om kommunen vid sin omprövning kan komma att göra en annan bedömning av den enskildes rätt till personlig assistans leder förfarandet i sig inte till ytterligare otrygghet och osä- kerhet för den enskilde. I det nu aktuella fallet har BB framfört ett särskilt yrkande till kommunen om att beslutet skulle gälla tills vidare. Kommunen har inte besvarat yrkandet, vilket är en brist i sig. Kommunen har inte heller motiverat varför beslutets giltighetstid begränsats till längst eller varför det trots den korta tidsperioden har ansetts nödvändigt att förse beslutet med förbehåll. Det beslut som kommunen faktiskt har fattat återges vidare inte korrekt i den handling daterad som får antas utgöra en underrättelse om beslutet, men som har den missvisande beteckningen ”Beslut”. Såvitt framgår av hand- lingarna har beslutet – som delvis gått den enskilde emot – inte heller varit S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) försett med någon överklagandehänvisning. Bristerna i kommunens utform- ning av beslutet och den följande underrättelsen har sammanfattningsvis gjort det svårt att förstå vad som egentligen skulle gälla och varför kommunen ansett sig ha grund för de olika begränsningarna av beslutets varaktighet. Kommunen förtjänar allvarlig kritik för sin bristfälliga hantering. Som framgått ovan regleras omprövningsförbehåll, när det gäller beslut om assistansersättning, uttryckligen i 51 kap. 12 § SFB. Denna reglering ligger så- ledes i linje med den uppfattning som regeringen har gett uttryck för i förarbe- tena till den nya förvaltningslagen, om att återkallelseförbehåll företrädesvis bör anges i de materiella föreskrifter som beslutet grundar sig på. Jag delar den uppfattningen och anser att det finns anledning för regeringen att överväga be- hovet av en författningsreglering även av förutsättningarna för omprövning och ändring av gynnande beslut enligt LSS. Det förhållandet att insatser enligt LSS som utgångspunkt ska vara varaktiga medför givetvis att utformningen av en eventuell sådan författningsreglering måste bli föremål för särskilt noggranna överväganden. Behovet av förbehåll kan som framgått också skilja sig åt mel- lan olika typer av insatser enligt lagen. finns det enligt min mening en uppenbar risk för att avsaknaden av författningsreglering leder till mindre väl genomtänkta tidsbegränsningar och förbehåll i kommunernas beslut om in- satser enligt LSS, med åtföljande rättsosäkerhet för de enskilda. Mot denna bakgrund får jag härmed, enligt 4 § lagen (1986:765) med in- struktion för ombudsmän, väcka fråga om en översyn av lagstift- ningen i det hänseende som berörts. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till (). Fråga om en socialnämnd haft rätt att till den enskildes nackdel ompröva och ändra ett tidigare beslut om insats enligt LSS (Dnr 921-2017) Beslutet i korthet: i kommun beslutade att bevilja AA en fortsatt insats i form av personlig assi- stans med enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Nämnden fattade ett nytt beslut om personlig assistans för AA . Enligt det nya beslutet be- viljades AA assistans i samma omfattning som . Det nya beslutet tidsbegränsades dock, efter rättelse, t.o.m. . Det beslut som socialnämnden fattade om att AA hade rätt till personlig assistent enligt 9 § LSS var inte tidsbegränsat utan gällde tills vidare. Ett sådant gynnande beslut kan inte utan vidare ändras av nämnden till nackdel för den enskilde. Nämnden ansåg att det inte hade funnits något hinder mot att i ett nytt beslut tidsbegränsa den tidigare beslutade insatsen. Det synsättet verkade bottna i uppfattningen att omprövningen legat i linje med ett ändrat arbets- sätt med innebörden att befintliga ärenden aktivt följs upp. S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) JO uttalade bl.a. att en ändring av ett beslut som gäller tills vidare så att det i stället gäller är en sådan ändring som får anses vara till nackdel för den enskilde. Något stöd i någon författning eller i rätts- praxis för nämndens uppfattning finns inte. JO kunde inte komma till någon annan slutsats än att nämnden utan rätts- ligt stöd hade ändrat beslutet till AA:s nackdel. För det felet i handlägg- ningen fick nämnden kritik. i kommun beslutade att be- vilja AA en fortsatt insats i form av personlig assistans med enligt 9 § 2 LSS. I beslutet angavs bl.a. att ”vid väsentligt ändrade för- hållanden kommer beslutet att omprövas, vilket kan innebära att insatser ökar, minskar eller upphör helt”. Nämnden fattade ett nytt beslut (delegationsbeslut) om personlig assistans för AA . Enligt det nya beslutet beviljades AA fortsatt person- lig assistans enligt 9 § 1 LSS , dvs. lika många timmar som . I beslutet angavs även att det nya beslutet gällde ”till och med den ” och att det ”ersatte tidigare fattat beslut”. rättade nämnden (genom ett delegationsbeslut) sitt beslut från . Rättelsen innebar att beslutet skulle gälla längst t.o.m. . I en anmälan till JO klagade , , som ombud för , på i kommun. Han anförde bl.a. följande: ”Gyn- nande beslut utan tidsbegränsning (fattat ) har utan giltigt skäl om- prövats (; rätteligen , JO:s anm.), varigenom det gyn- nande beslutet ersatts med ett tidsbegränsat sådant.” JO begärde att i kommun skulle yttra sig över an- mälan. Som sitt remissvar lämnade nämnden en skrivelse som hade upprättats av en enhetschef vid socialförvaltningen. I skrivelsen anfördes i huvudsak följ- ande. Efter omprövning i individärende gällande personlig assistans enligt Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), har nytt beslut fattats . Beslutet innebär fortsatt stöd för AA, personlig assistans enligt 9 § 2 LSS . Av misstag har datumet för tidsbegränsningen fallit bort. Beslutet har därför haft en giltighet . Sedan klagomålet till JO kommit in har nytt beslut fattats i ärendet och har tidsbegränsats till och med . Genom det nya beslutet undanröjs eventuella otydligheter i tidigare S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) Genom klagomålet till JO anser klagandens ombud att nämn- den förfarit felaktigt som tidsbegränsat beslutet utifrån att tidigare fattat beslut löpt på utan tidsbegränsning. vill inledningsvis framhålla att ambitionen från nämnd- ens sida är att tillhandahålla insatser till kommunens invånare och som är varaktiga och garanterar kontinuitet så länge den enskilde har behov av in- satser. Detta oavsett om stöd ges utifrån socialtjänstlagen eller LSS. Nämnden anser det därför viktigt att följa upp insatserna för de personer som får stöd av nämnden så att de garanteras det stöd de är i behov av och på den nivå som garanterar den enskilde skälig levnadsnivå respektive goda levnadsvillkor. I nu aktuellt ärende har beslut fattats utifrån LSS och nämnden har då valt att tidsbegränsa beslutet. Av misstag har datumet för den tidpunkt då beslutet var tänkt att löpa ut, nämligen , kommit att falla bort. Nytt beslut har fattats och som innebär att insatser ges intill den 31 de- cember 2017. Så länge behoven är oförändrade ersätts då beslutet av ett nytt tidsbegränsat beslut med ett i det närmaste likalydande innehåll intill dess att förändring inträder. Hinder föreligger heller inte att kontakta handläggare för att påtala ett eventuellt utökat behov eller begära ytterligare insatser un- der den tid som förflyter däremellan. I samband med att nu aktuellt beslut fattades gjordes inget överklagande vare sig gällande beslutets innehåll eller dess tidslängd. I annat ärende hos kommunen där nämnden fattat beslut har det i samband med överklagande av det beslutet även gjorts överklagande gällande tidsbegränsning av beslut, utan att det innebar någon ändring vad gäller själva begränsningen från domsto- lens sida. Domstolen konstaterade att nämnden beslutat korrekt utifrån gäl- lande lagstiftning ifråga om rätten till själva insatsen. I nu aktuellt ärende har tidsbegränsning skett men inte någon ändring av beslutet till innehåll uti- från att någon förändring inte skett ifråga om behovet av insats. De fall då förvaltningsdomstolarna ansett att det inte varit korrekt att ändra gynnande förvaltningsbeslut har framför allt varit kopplade till om det va- rit fråga om t.ex. besparingsskäl och som grundat sig ändring i en kommuns egna beslutade riktlinjer. anser att det är viktigt att det som framkommer vid omprövningarna kommer den enskilde till del och att om- prövningen också ses som en process till utveckling i ärendet. Alltsedan LSS tillkomst har synen på det stöd som utgetts i enlighet med denna lag inneburit att enskilda individer uppnått en helt annan utveckling och färdighetsnivå än man överhuvudtaget kunnat föreställa sig vid lagens till- komst. Likaså har utredningstekniken och synen på vad behovsutredning för- ändrats oerhört mycket. anser det är viktigt att besluten och de genomförandeplaner som upprättas faktiskt återspeglar det arbete och den process som faktiskt pågår under det att en person är aktuell för insatser i kommunen och att dokumentation i ärenden inte bara sker för sakens skull. Ett aktivt arbete har därför gjorts för att förstärka utredningsmetodik och olika instrument för att behov ska kunna tas fram i mer komplicerade ären- den, t.ex. instrument för att begära funktionsbeskrivningar m.m. I varje ärende görs därför en plan för hur stor utredning som ska göras i varje en- skilt fall och detta arbetssätt liknar allt mer det som görs inom ramen för BBIC. är emellertid mån om att använda metod beroende på svårighet i behovsgrad, vilket innebär att ibland görs större utredningsinsatser och ibland mindre beroende på vad som bedöms lämpligt i det enskilda ären- det. I samband med de uppföljningar som görs tas också nödvändiga kontak- ter med t.ex. daglig verksamhet när det behövs, för att göra förändringar i möjligheten att få delta ytterligare i sådan verksamhet och justeringar görs för att förbättra kvaliteten i utförandet gällande samtliga pågående insatser. Uppföljningar synkroniseras så att de görs i samtliga pågående insatser på samma gång om det inte framkommer skäl att göra uppföljning vid annat tillfälle. I , Handläggning och dokumentation i social- tjänsten, som utkom menar de att något uttryckligt förbud inte kan S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) uppställas mot en tidsbegränsning av beslut, men att det kan vara mer eller mindre lämpligt beroende på vad det är för typ av ärende. cite- rar tidigare uttalande från JO och som anger att slentrianmässig tidsbegräns- ning inte bör ske, men citatet inleds med raderna att det kan finnas argument både för och emot en tidsbegränsning. Det ovan sagda visar på att ompröv- ning av beslut har införts i som en aktiv arbetsmetod. kunde det gå flera åt utan att besluten faktiskt följdes upp och utan att det aktuella stödet diskuterades med den enskilde. Detta har varit en följd av bristande personalkontinuitet. har arbets- sättet förändrats och bytts ut och sker istället aktiva uppföljningar i befintliga ärenden. Stödet har varken under de år som förflutit inte utgivits kontinuerligt och det beslut som fattats innebär heller ingen förändring i detta avse- ende. Dialog har skett med kvinnan om att omprövning kommer ske vid hembesök hos henne och intentionen är att följa upp beslutet . Utöver vad som beskrivits bedöms att inget ytterligare finns att till- föra utan ovanstående redogörelse föreslås utgöra en förklaring till vad som gjorts i det aktuella ärendet och det även ska utgöra yttrande till JO. BB yttrade sig över nämndens remissvar. Föredraganden i ärendet hämtade in vissa kompletterande uppgifter från nämndens förvaltning som rörde bl.a. om nämnden till sitt beslut fogade någon underrättelse om hur AA skulle göra om hon ville överklaga be- slutet. I ett svar per e-post upplyste enhetschefen bl.a. följande. Besvärshänvisningar bifogas till samtliga beslut oavsett om det är bifall el- ler avslag. Det dokumenteras därför aldrig särskilt i akt att sådant gått ut. Skulle det ha missats i enskilt fall framgår det inte av dokumentationen. JO har haft tillgång till nämndens beslut från , och . I ett beslut anförde JO följande. Nämnden beviljade 2009 AA en insats i form av personlig assistent enligt 9 § 2 LSS med . Då förlängdes insatsen, men det nya beslutet begränsades till att gälla ”till och med den ”. Nämnden har i sitt yttrande till JO anfört att på grund av ett misstag angavs i beslutet inte vilken dag som beslutet skulle upphöra. Nämnden rättade därför beslutet och angav då att beslutet om insats enligt LSS skulle gälla t.o.m. . Eftersom rättelsen av beslutet inte var till nackdel för AA finns det inte skäl för mig att ytterligare uppehålla mig vid handläggningen i denna del. Jag vill dock påpeka att den som på eget ansvar handlägger ett ärende ska se till att ett beslut i ärendet utformas på ett riktigt sätt. Jag övergår nu till det som är huvudfrågan i ärendet, nämligen den om nämn- den hade ett rättsligt stöd för att fatta beslutet varigenom AA:s insats enligt LSS tidsbegränsades. Nämnden har i sitt yttrande anfört att de regelbundna omprövningar av beslut som nämnden hade beslutat om ska ses som en aktiv arbetsmetod. kunde det gå utan att besluten faktiskt följdes upp och utan att det aktuella stödet diskuterades med den enskilde. Jag delar helt nämndens uppfattning om att det S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) är angeläget att nämnden håller kontakt med den enskilde för att se till att den enskilde får den hjälp som han eller hon har blivit beviljad och att nämnden löpande diskuterar insatsernas omfattning och utformning med den enskilde. Ett sätt för nämnden att se till att en insats följs upp på ett formellt sätt är att tidsbegränsa en insats. Innan insatsen upphör kan den enskilde göra en fram- ställning om att få fortsatt hjälp. Nämnden ska då göra en utredning och på grundval av den fatta ett formellt beslut i saken. Det finns utrymme för olika uppfattningar om det är lämpligt att nämnden tidsbegränsar vissa insatser enligt LSS. Den frågan har tidigare behandlats av JO, och det finns inte skäl för mig att gå in på den här. Jag vill dock framhålla att i många fall ansöker den enskilde om en insats tills vidare, dvs. utan en tidsbegränsning.