frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — Bristande resurser på riksmottagningen för kvinnor leder emellertid till att anstaltsplaceringen i stället fördröjs och verkställighetsinnehållet därmed försämras. Det är förstås inte ac- ceptabelt att en grupp intagna som Kriminalvården anser har särskilt komplexa behov som behöver utredas för att kunna tillgodoses tvärtom får ett sämre verk- ställighetsinnehåll på grund av bristande utredningsresurser. Det finns vidare ett uppenbart behov av ökade möjligheter till differentiering av kvinnliga in- tagna. Jag anser att Kriminalvården bl.a. bör se över säkerhetsklassningen för kvinnoanstalterna och prioritera arbetet med att skapa ökade differentierings- möjligheter, samt utveckla anpassade anstaltsplatser och behandlingsinsatser utifrån kvinnliga intagnas särskilda behov. I det andra initiativärendet (dnr 1089-2016) kritiserar jag Kriminalvården för att man inte redan vid ställningstagandet till lämplig anstaltsplacering be- aktar om en kvinna har ett spädbarn eller är gravid. Jag uppmanar också Kri- minalvården att överväga att inrätta anpassade platser för intagna med medföl- jande barn på särskilda anstalter, där såväl de intagnas som de medföljande barnens behov bättre kan tillgodoses, samt att se över sina arbetsformer och utveckla samarbetet med externa aktörer för att erbjuda även dessa intagna ett godtagbart verkställighetsinnehåll utöver föräldraledighet. När det gäller gra- vida intagna är det viktigt att anstalterna före beräknad förlossning gör en intern planering i samråd med den aktuella förlossningskliniken och ger den gravida kvinnan så mycket information som möjligt om den planeringen. Jag får sammanfattningsvis konstatera att det krävs förändringar i Kriminal- vårdens verksamhet för att myndigheten ska kunna erbjuda en likvärdig krimi- nalvård för kvinnor och män samt lyckas i sitt uppdrag att tillgodose även kvin- T I L L R I K S D A G E N nors individuella behov och underlätta deras anpassning i samhället. Kriminal- vården har numera tagit flera initiativ till översyn av dessa frågor, vilket jag välkomnar. Jag har för avsikt att följa utvecklingen. Verksamheten inom hälso- och sjukvårdsområdet gav upphov till 356 nya kla- gomålsärenden hos JO under /18. Det är något fler än föregående år och innebär i ett femårsperspektiv en ökning med . Denna ärendegrupp, som överfördes till mitt ansvarsområde , omfattar såväl den frivilliga hälso- och sjukvården som den psy- kiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården, liksom ett antal cen- trala myndigheter som exempelvis , , och delar av IVO:s verksamhet. av de avgjorda klagomålsärendena som rörde hälso- och sjukvården blev föremål för en fullständig utredning hos JO, men så gott som samtliga av dessa ledde till kritik. Eftersom ombudsmännens extraordinära tillsyn är inriktad på rättslig kontroll har JO haft som huvudregel att inte utreda frågor om medicinska bedömningar eller behandlingar. JO saknar intern kom- petens i sådana frågor och har i många fall kunnat hänvisa anmälare till den ordinarie tillsynsmyndigheten (numera ), samt även till för prövning av frågan om disciplinansvar för medlemmar av hälso- och sjukvårdspersonalen. En annan utgångspunkt för ombudsmännens tillsyn är att JO normalt inte utreder klagomål som avser miss- nöje med en myndighets beslut i sak, bl.a. därför att JO:s tillsyn inte ska ersätta eller föregripa en möjlig domstolsprövning av frågan. JO brukar som regel inte heller uttala sig om de bedömningar som en ordinarie tillsynsmyndighet har gjort i själva sakfrågan. Inom hälso- och sjukvårdsområdet har emellertid många typer av beslut inte ansetts överklagbara och den enskildes möjligheter att få till stånd en oberoende prövning inom ramen för ett disciplinärende eller ett tillsynsärende har successivt minskat. Det senaste steget i denna utveckling togs genom de lagändringar i 7 kap. patientsäkerhetslagen som innebär att IVO:s utredningsskyldighet i klagomålsärenden är ännu mer begränsad. Patienter som inte är föremål för tvångsvård har numera endast rätt att få sina klagomål utredda av om de gäller en allvarlig vård- skada eller en händelse som allvarligt och på ett negativt sätt påverkat eller hotat patientens självbestämmande, integritet eller rättsliga ställning. Det krävs också att vårdgivaren först ska ha fått tillfälle att besvara klagomålet. Den nu redovisade utvecklingen har givetvis också påverkat JO:s möjligheter att hän- visa anmälare till den ordinarie tillsynsmyndigheten för en oberoende prövning av sina klagomål. I min verksamhet som JO ser jag inte sällan exempel på att patienter upplever sig vara rättslösa, men även yrkesutövare i vården som blivit föremål för kritik i ett beslut från . Detta är enligt min mening mycket be- kymmersamt, men inte ett problem som JO, i egenskap av extraordinär tillsyns- myndighet med fokus på rättslig kontroll, har möjlighet att lösa. Den allt större andel av hälso- och sjukvården som bedrivs av privata aktörer ligger också ut- anför JO:s kompetensområde. Jag har dock för avsikt att följa utvecklingen. T I L L R I K S D A G E N De beslut rörande hälso- och sjukvården jag här vill nämna illustrerar den rättsliga karaktären av JO:s tillsyn och kravet på lagstöd för inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Det första beslutet gäller förutsättningarna för att besluta om besöksin- skränkningar inom den frivilliga hälso- och sjukvården (dnr 3999-2016). En verksamhetschef vid ett universitetssjukhus beslutade att en nära anhörig till en patient som vårdades enligt hälso- och sjukvårdslagen bara fick besöka patien- ten vid särskilt angivna tider, vilka innebar en begränsning i förhållande till hur den anhörige tidigare fått besöka patienten och till de ordinarie besökstiderna vid avdelningen. Verksamhetschefen ansåg att det rörde sig om åtgärder av rent verkställande art som han var behörig att vidta med stöd av sjukhusets ord- ningsregler. I mitt beslut konstaterar jag först – i linje med ett tidigare JO- uttalande – att verksamhetschefens beslut om besöksinskränkningar för en nära anhörig varit ingripande för den enskilde och förutsatt ett betydande utrymme för självständiga bedömningar, varför de inte kan betraktas som sådana åtgär- der av rent verkställande art som verksamhetschefen varit behörig att besluta om. Verksamhetschefen kritiserades för att ha överskridit sina befogenheter. Ärendet gav emellertid även upphov till frågor om behovet av uttryckligt lagstöd när det gäller besöksinskränkningar för nära anhöriga, mot bakgrund av bl.a. bestämmelser om skydd för familjelivet. Under det att besöksinskränkningar vid viss tvångsvård har blivit föremål för lagreg- lering saknas motsvarande lagstöd när det gäller den frivilliga vården, sedan regeringen i det aktuella lagstiftningsärendet gett uttryck för att besöksin- skränkningar i egentlig mening över huvud taget inte borde förekomma i den frivilliga hälso- och sjukvården (se prop. 1995/96:196 s. 10 f. och 13). Enligt vad som framkommit i bl.a. ärenden hos JO anser emellertid hälso- och sjuk- vårdspersonal att det även inom den frivilliga vården kan finnas behov av att i viss mån kunna styra besöken, för att garantera en god och säker vård. Mot bakgrund av att sådana inskränkningar är ingripande för såväl besökare som vårdtagare bör de enligt min mening vara lagreglerade och förenade med möj- ligheter till överklagande. Jag beslutade därför att med stöd av 4 § JO- instruktionen väcka frågan om en översyn av lagstiftningen och överlämnade mitt beslut till regeringen (). Även det andra beslut som jag här vill nämna gäller kravet på lagstöd för inskränkningar i den enskildes grundläggande fri- och rättigheter (dnr 4746- 2015). En patient som vårdades med stöd av lagen om psykiatrisk tvångsvård klagade över att hans elektroniska utrustning – bl.a. en surfplatta och en mp3- spelare – hade omhändertagits för att kontrolleras av tekniker. Av utredningen framgick att den aktuella kliniken tillämpade ett rutindokument där det före- skrevs att chefsöverläkaren fick besluta om undersökning av en patients per- sonliga tekniska utrustning – dvs. den elektroniskt lagrade informationen – vid misstanke om att utrustningen användes för att exempelvis köpa droger, ladda ned otillåten pornografi eller till hot och trakasserier. I mitt beslut konstaterar jag att undersökningar av den information som lagrats i en patients elektroniska utrustning aktualiserar flera av de grundläggande fri- och rättigheter som nämns i regeringsformen och , samt att det saknas lagstöd för det intrång i den personliga integriteten som undersökningen utgör. T I L L R I K S D A G E N heller finns det enligt min mening något utrymme för en vårdgivare inom den psykiatriska tvångsvården att med stöd av patientens samtycke genomföra undersökningar av den lagrade informationen i patientens dator eller liknande. Klinikens handläggning kritiserades således. Det kan emellertid inte uteslutas att en undersökning av patientens elektroniska utrustning i vissa fall kan fram- stå som en mindre ingripande åtgärd än det alternativ som annars kan bli aktu- ellt, nämligen att rätten att använda utrustningen inskränks och utrustningen omhändertas. Av rättssäkerhetsskäl är det dock viktigt att det klart framgår vilka tvångsåtgärder som får vidtas inom den psykiatriska tvångsvården. Jag beslutade därför att uppmärksamma regeringen på problematiken och väckte även i detta ärende frågan om en översyn av lagstiftningen. 3.3 JO (Ansvarsområde 3) De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör , socialförsäkringen och ären- den om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Till- synen inom ansvarsområdet omfattar även ar- betsmarknadsärenden. Fram till och med ingick ärenden som rör utbild- ningsväsendet i ansvarsområdet men har däref- ter utgått. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Försäkringskas- san, och Arbetsförmed- En mycket stor del av klagomålshanteringen rör socialtjänstområdet och den verksamhet som sker i de kommunala socialförvaltningarna, varför förhållandevis många beslut riktar sig mot socialnämnderna. Jag tillträdde mitt uppdrag . Min företrädare, , entledigades . Under den relativt långa mel- lantiden turades stf och stf om att tjänstgöra på avdelningen. Under verksamhetsåret kom det in 2 772 klagomålsärenden till ansvarsom- råde 3, vilket är en ökning med 436 ärenden (18,) jämfört med före- gående år. I detta sammanhang måste det dock beaktas att det skedde en omfördelning av ärendegrupper mellan de olika ansvarsområdena, vilket kan förklara en del av ökningen. avgjordes 2 756 klagomålsärenden, även det en ökning jämfört med föregående år (). Av de avslutade ärendena avgjordes 382 ärenden () av byråchefer med stöd av dele- gation. Den större delen av avdelningens arbete () avsåg ärenden som rör socialtjänstområdet. På grund av att avdelningen stod utan ordinarie JO under den största delen av verksamhetsåret låg fokus på klagomålshante- ringen, varför inspektionerna fick stå tillbaka. togs 13 initiativ (in- klusive inspektioner) inom ansvarsområdet. Opcat-enheten har därutöver inom mitt område genomfört tre inspektioner som avsett förhållandena vid olika SiS- T I L L R I K S D A G E N under verksamhetsåret har stf JO beslutat att inleda en förundersökning på grund av misstanke om brott begånget av en befattningshavare som står under min tillsyn. I ärendet pågår en förundersökning. Antalet besvarade remisser ligger på samma nivå som (28). Som framgått ansvarade jag för tillsynen inom ansvarsområde 3 under verksamhetsåret. När det finns anledning till det kommer jag därför i det följande att ta upp även min företrädares kritikbeslut och beslut som fattades av de ställföreträdande ombudsmännen . För att kunna göra ett urval av kritikbeslut till ämbetsberättelsen – och skaffa mig en egen riktning i det fortsatta tillsynsarbetet – har jag gått igenom de viktigaste besluten under verksamhetsåret men också tagit del av mina företrädares iakt- tagelser och slutsatser i de senaste årens ämbetsberättelser. I årets ämbetsberät- telse har jag tagit med beslut som ger flera exempel på ärendehandläggning som inger viss oro för att de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven inte alltid följs. I några av de beslut som refereras har barnperspektivet varit det centrala. Närmast tematiskt har jag också valt ut beslut som illustrerar myndig- heternas svårigheter att säkerställa att integritetskänsliga uppgifter inte hante- ras ovarsamt. Mitt intryck är att myndigheterna i alltför många kla- gomålsärenden förklarat att långsam handläggning och brister i utredningskva- liteten berott på otillräcklig kompetens, arbetsanhopning eller resursbrister. Det må vara bidragande orsaker till att myndigheterna inte förmått uppfylla de för- valtningsrättsliga kraven, men kan i ett rättssäkerhetsperspektiv inte tjäna som förmildrande omständigheter vid den rättsliga granskning som JO har att ut- föra. Det återstår att se hur de skärpta kraven i den förvaltningslag (2017:900) som trädde i kraft kommer att hanteras av myndigheterna och stärka förtroendet för att offentliga förvaltningsuppgifter sköts på ett ansvars- fullt och korrekt sätt. Det är frågor som jag avser att återkomma till i mitt fort- satta tillsynsarbete. Ett genomgående tema i de tidigare ämbetsberättelser som jag tagit del av är att det på arbetsmarknadsområdet finns ett stort behov av utbildning och ut- veckling i förvaltningsrättsliga frågor. Vid de inspektioner som JO tidigare genomfört hos Arbetsförmedlingen har uppmärksamheten va- rit riktad mot de brister som gäller dokumentation, kommunicering av hand- lingar och uppgifter samt motivering av beslut. I samtliga fall har bristerna av- sett handläggningsmoment som är centrala för att säkerställa en rättssäker han- tering av ärendena. Även om det i denna ämbetsberättelse inte tagits med annat än något enstaka kritikbeslut som rör Arbetsförmedlingens ärendehandlägg- ning, är det tydligt för mig att det fortfarande återstår ytterligare att göra för att stärka myndighetens förmåga att korrekt uppfylla de grundläggande förvalt- ningsrättsliga kraven. Det beslut i årets ämbetsberättelse som rör Arbetsförmedlingen gäller svå- righeterna att säkerställa att sekretesskyddade uppgifter inte hanteras ovarsamt och till men för den enskilde (dnr 1029-2017). Ärendet redovisas nedan under T I L L R I K S D A G E N nästa rubrik (Offentlighet och sekretess) och illustrerar behovet av att medar- betarna har rätt och tillräcklig kompetens. Ärendet visar också på det ansvar som en myndighetsledning generellt sett har för att genom rättslig styrning och stöd säkerställa att arbetssätt och rutiner införs som bidrar till en rättssäker handläggning men också till att integritetskänsliga uppgifter skyddas. Klagomål som rör hanteringen av allmänna handlingar och andra frågor som rör offentlighet och sekretess är vanliga inom mina tillsynsområden. När jag ser tillbaka på de slutsatser som mina företrädare dragit i tidigare års ämbets- berättelser kan jag konstatera att utvecklingen inte varit direkt positiv. Bestämmelserna om utlämnande av allmänna handlingar vållar fortfa- rande bekymmer på många håll, och det framgår av de klagomål som kom- mer in till JO att de enskilda upplever att det dröjer innan någon sekretessprövning görs av de handlingar och uppgifter som begärts ut. Ett annat problem synes vara okunskap hos olika myndighetsföreträdare om bestämmelsernas materiella innebörd och, mer förvånande, om innehållet i de egna rutinerna. Av de 155 anmälningar om offentlighet och sekretess som kom in under verksamhetsåret inom mina tillsynsområden har jag valt att referera två beslut som rör frågor om skyddet för integritetskänsliga uppgifter och om en enskilds begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Det första beslutet (dnr 1029-2017) gäller en arbetsförmedlares ageranden i samband med placeringen av en arbetssökande på en praktikplats. Inför ett möte med den personalansvarige för praktikplatsen uppmanades den enskilde av arbetsförmedlaren att vid mötet berätta om sin bakgrund och att han suttit i fängelse. Den enskilde följde emellertid inte uppmaningen. Trots att uppgif- terna var sådana att de typiskt sett omfattas av sekretess, tog arbetsförmedlaren kontakt med den personalansvarige och upplyste honom om den enskildes bak- grund. Jag konstaterade att utlämnandet av uppgifterna inte föregåtts av sådana noggranna överväganden av arbetsförmedlaren som krävs enligt offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Eftersom det av Arbetsförmedlingens remissvar framgick att myndigheten gjort en sekretessprövning i efterhand, uttalade jag mig också om utrymmet för att utan samtycke från den enskilde lämna ut sek- retessbelagda uppgifter till en praktikplats. I det andra beslutet (dnr 1039-2017) kritiserade jag en teringen av en begäran om att få ta del av en e-postlogg. Ärendet illustrerar på ett bra sätt vilka svårigheter som kan uppstå när varken chefer eller handläggare har riktigt klart för sig vilka rutiner som gäller vid ett utlämnande av allmänna handlingar eller de materiella bestämmelsernas rättsliga innebörd. Beslutet gällde en kvinna som hos en socialnämnd begärde att få ta del av en e-postlogg. Under ärendets handläggning eftersökte nämnden kvinnans identitet genom att fråga de enskilda som omfattades av e-postloggen om de visste vem hon var. Till saken hör att kvinnan inte uppträdde under sitt riktiga namn utan hade upp- gett ett påhittat namn när hon begärde ut e-postloggen. Först fick kvinnan ett beslut där nämnden avslog hennes begäran. T I L L R I K S D A G E N kritiserades inte bara för sin långsamma handläggning av ärendet. Jag ansåg det inte heller godtagbart att de tjänstemän och chefer som är satta att hantera utlämnandefrågor saknar tillräcklig kunskap för att kunna behandla dessa frå- gor korrekt. Avslutningsvis ansåg jag att socialnämnden skulle kritiseras för att felaktigt ha eftersökt kvinnans identitet. I ämbetsberättelsen har jag även tagit med tre beslut av stf JO som på olika sätt har kopplingar till frågan om hur integritetskänsliga uppgifter ska skyddas. I det ena beslutet (dnr 5606-2017 m.fl.) kritiserades För- säkringskassan för upprepade fall av ovarsam hantering (felutskick) av sekre- tesskyddade uppgifter. I två andra beslut uttalade hon sig dels om risken för att sekretesskyddade uppgifter sprids genom intygsskrivande (dnr 3283-2016), dels om risken ur integritetssynpunkt med att myndigheter använder sms vid kommunikation med enskilda (dnr 494-2016). Antalet anmälningar som gäller socialförsäkringen ökade . Under verksamhetsåret registrerades 733 nya ärenden. Under föregående verk- samhetsår var motsvarande siffra 613 och 346. Ökningen är alltså mindre dramatisk även om den uppgår till . Innehållet i klagomålen varierar stort, vilket gör det svårt att ha någon be- stämd uppfattning om vad ökningen beror på. De anmälningar som rör långa handläggningstider har även detta år varit många medan anmälningar som gäl- ler de mer typiskt förvaltningsrättsliga frågorna har varit något färre. Det kan tyda på att kunskaperna blivit bättre på myndigheterna och att de egna vägled- ningarna följs som resurserna upplevs otillräckliga. Antalet klagomål på långa handläggningstider i ärenden om försäkringstill- hörighet och EU-familjeförmåner har ökat igen. har orsaken till de långa handläggningstiderna i utlandsärendena oftast varit svårigheter att få in utredningsmaterial från andra länder. har tiderna oftare blivit långa på grund av egen passivitet. I ämbetsberättelsen har jag tagit med ett beslut (dnr 803-2017) av stf JO där hon kritiserar för att myndighetens brist på aktivitet orsakat oacceptabelt lång handläggningstid i ett ärende om försäkringstillhörighet och EU- familjeförmåner i form av barnbidrag. För egen del har jag fattat beslut i ett antal ärenden där jag kritiserat långsamma handläggning av ansökningar om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom EES (se dnr 4421-2017 och 5343-2017 som inte tagits med i ämbetsbe- rättelsen). Trots att har vidtagit ett flertal åtgärder för att korta ned handläggningstiderna konstaterade jag i mina beslut att myndighetens an- strängningar att leva upp till kravet på beslut senast från det att en fullständig ansökan kommit in till myndigheten inte varit tillräckliga och att problemen med långa handläggningstider kvarstår. I det sammanhanget vill jag hänvisa till ett beslut där Justitiekanslern i ett skaderegler- ingsärende (dnr 5734-17-4.3) uttalat kritik mot för att ett beslut om vård i ett annat land inte fattats inom den föreskriva tidsfristen. Jag avser att återkomma till de här frågorna i framtida tillsynsärenden. T I L L R I K S D A G E N När det gäller frågan om ovarsam hantering av integritetskänsliga uppgifter, har jag ovan nämnt problemet med att vid upprepade till- fällen skickat handlingar med uppgifter som omfattas av sekretess till en annan person än den som uppgifterna avsåg. Vid en jämförelse kan jag konstatera att antalet anmälningar som rör den här frågan ökat igen samti- digt som det är svårt att sätta fingret på vad orsaken till problemen är. Helt klart är att jag ännu inte sett positiva tecken på att de åtgärder av framför allt teknisk natur som genomfört verkligen lett till en förbättring. Med anledning av att det även har fortsatt att komma in anmälningar mot bristande hantering kommer jag i ett beslut tidigast un- der att återkomma till denna fråga. Jag har valt att ta med ett beslut av stf JO (dnr 5606-2017 m.fl.) för att illustrera problemet med att integritetskänsliga uppgifter riskerar att spridas på ett felaktigt och för den enskilde skadligt sätt. Också under detta verksamhetsår har varit JO:s enskilt största tillsynsområde. registrerades sammanlagt 1 319 socialtjänstärenden. Av dessa rörde 849 ärenden barn, t.ex. frågor om tillämpningen av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), 422 ärenden olika former av bistånd och 48 ärenden frågor kopplade till lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Klagomålen inom socialtjänstområdet är ofta omfattande och gäller många och olika frågor, vilket mitt urval av refererade beslut ger prov på. I centrum för den första gruppen av beslut står de barnutredningar som socialnämnderna genomför i vissa fall. I en annan grupp är barnperspektivet i fokus, vilket inne- bär att JO haft att bedöma om den aktuella nämnden tillräckligt beaktat barnets bästa i en viss situation. Jag har också tagit med beslut som ger olika exempel på bristfällig handläggning och på situationer när den enskildes personliga in- tegritet inte respekterats. Av de beslut som jag vill lyfta fram här handlar det första beslutet om förut- sättningarna för en socialnämnd att under en barnutredning begära utdrag ur misstanke- och belastningsregistret (dnr 2446-2016). Uppgifter som finns i dessa register är integritetskänsliga för den enskilde. Enligt stf JO bör det därför inte råda någon tvekan om när förutsättningarna för socialnämnden att ta del av uppgifter ur registren är uppfyllda. Hon ansåg det därför angeläget att reglerna förtydligas på den punkten. I ett annat beslut kri- tiserade JO en ha agerat på ett sådant sätt att bestämmelsen om att en barnutredning ska vara klar hade kringgåtts (dnr 2565-2016). I ett ärende som särskilt tog upp frågan om hur barnets bästa ska beaktas beslutade stf JO att kritisera en den placerat en flicka i ett familjehem trots att det hade kommit fram uppgifter om att flickan, som var , var gift med en vuxen son till familjehemsföräldrarna T I L L R I K S D A G E N (dnr 1556-2017). Stf JO kritik gällde också det förhållandet att nämnden inte hade följt vården av flickan på ett godtagbart sätt. I ett annat ärende där barnperspektivet var framträdande hade socialnämnden i ett ärende om bistånd till boende ställt upp som villkor för rätten till bistånd att den en- skilde skulle göra allt hon kunde för att hitta en egen bostad i hela landet.