frsrdg · H504RS8 · 2018-06-14 00:00:00 — Ändringen syftar till att slå vakt om den demokratiska kontrollfunktion som anmälningarna 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG av de aktuella protokollen är avsedda att fylla. Ändringen innebär också att öppenheten när det gäller hantering säkras. Ingen remissinstans har några synpunkter på förslaget. Kommuner och Landsting anser att bör samråda med kommuner, landsting och regioner vid subsidiaritetskontroller av utkast till lagstiftningsakter på EU-nivå. Förbundet anger att EU-lagstiftningen i flera fall får större effekt på lokal och regional nivå än på nationell nivå men att den lokala och regionala nivån saknar möjlighet att yttra sig i samband med subsidiaritetskontrollen av ny lagstiftning. Svenska kommuner har enligt förbundet i ett EU-perspektiv långt större befogenheter än sina motsvarigheter i många andra medlemsstater. Det blir därför enligt förbundet i en svensk kontext än mer relevant att inkludera den lokala och regionala nivån vid subsidiaritetsprövningar. Förbundet anger att det skulle göra det möjligt för kommuner, landsting och regioner att framföra sina synpunkter på utkast till EU- lagstiftningsakter som t.ex. kan begränsa kommunernas självstyre. Enligt förbundet behöver ta initiativ för att ett samrådsförfarande med den lokala och regionala nivån ska komma till användning på ett kontinuerligt och förutsägbart sätt. Förbundet anser att ett sådant samråd leder till bättre lagstiftning och effektivare implementering som det kan bidra till ökad förståelse och bättre samspel mellan samhällsnivåerna. påtalar att kommittén inte föreslår några reella förändringar när det gäller subsidiaritetskontrollen av alla de lagstiftningsärenden som väcks av kommissionen. Enligt bestämda mening finns det förutsättningar för att sammantaget använda mindre tid och energi och nå en bättre effekt genom att hårdare sålla bland de förslag som väljs ut för granskning. anger att det gärna hade sett en möjlighet till prioritering av lagstiftningsutkast som tas upp till subsidiaritetsprövning. Enligt uppfattning hade tydligare möjligheter till prioritering kunnat bidra till att fokusera insatserna i EU-arbetet mer strategiskt och där påverkan bedöms som mest angelägen. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömning Riksdagsstyrelsen har ingen annan uppfattning än kommittén och anser därför att förslaget bör genomföras. ska enligt RO pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. påpekar föreslår inte kommittén några ändringar när det gäller vilka utkast till lagstiftningsakter som ska subsidiaritetsprövas. Kommittén anger att de nationella parlamentens kontroll av subsidiaritetsprincipens tillämpning sannolikt bidrar till att subsidiaritetsprincipen hålls aktuell i alla EU-institutioners verksamhet, i synnerhet när kontrollen liksom 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG i är systematisk. Kontrollen torde också enligt kommittén bidra till att ge EU-lagstiftningen demokratisk legitimitet genom den signal som skickas till medborgarna att det nationella parlamentet tar ansvar för att bevaka att EU använder sig av sina tilldelade befogenheter i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Genom kontrollen uppmärksammas vidare EU-institutionerna på alla betänkligheter parlamentet har i detta avseende. anser därför riksdagsstyrelsen att subsidiaritetskontroll som den bedrivs är meningsfull. Det finns som kommittén nämner ett värde i den systematiska ansatsen där samtliga lagstiftningsutkast kontrolleras. Den systematiska kontrollen innebär dock inte att alla ärenden måste ägnas samma omsorg och beredas på samma sätt. Kommittén bedömer att dagens reglering ger utskotten goda och tillräckliga möjligheter att fokusera sina ansträngningar på de ärenden som kräver mer ingående analys och att de mer okomplicerade ärendena inte tillåts ta för stora utskottsresurser i anspråk. Riksdagsstyrelsen har inte heller i detta avseende någon annan uppfattning än kommittén. När det gäller frågan om utskottens kontakter på och regional nivå vid subsidiaritetsprövningen konstaterar riksdagsstyrelsen att har framhållit att den kommunala och regionala nivån har en viktig roll att spela i subsidiaritetsfrågorna. I framställningen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) anges att man normalt kan förvänta sig att partier har kontakter med sina kommunala och regionala partiorganisationer och den vägen inhämtar information om eventuella subsidiaritetsproblem ur eller regional synvinkel. Självfallet svarar varje parti självt för dessa kontakter. Det kan också vara aktuellt med kontakter mellan Kommuner och Landsting och utskott. Kommuner och Landsting har självfallet möjlighet att kontakta berörda utskott om man finner att ett förslag kan strida mot subsidiaritetsprincipen. Utskotten kan också enligt ta initiativ till kontakter i relevanta fall. anser dock att det inte finns skäl att reglera kontakterna med Kommuner och Landsting i särskild ordning (s. 63 f.). Riksdagsstyrelsen gör inte någon annan bedömning än och anser därför att utskotten även i fortsättningen bör kunna samråda med den kommunala och regionala nivån vid sin subsidiaritetsprövning. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 5.3Bestämmelserna om överläggningar om EU- frågor behöver bli tydligare Riksdagsstyrelsens förslag: Det ska inte längre anges i RO att regeringen ska överlägga med i andra frågor om arbetet i EU än frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. Det ska anges i RO att vad som yttras vid regeringens samråd med ska nedtecknas i läsbar form, i stället för att vad som yttras vid nämndens överläggningar med regeringen ska nedtecknas i läsbar form. Riksdagsstyrelsens bedömning: Regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot bör även i fortsättningen omfatta frågor som föreläggs rådet vid ett möte för beslut utan vidare överväganden, s.k. A-punkter. möjligheter att hålla offentliga sammanträden bör inte ändras. Vikten av att statsråden är närvarande vid överläggningar med utskotten om EU-frågor och vid samråd i behöver inte tydliggöras ytterligare. Kommitténs överväganden, förslag och bedömningar Både utskotten och spelar en viktig roll i EU-arbetet Vikten av kontakter mellan riksdag och regering i EU-frågor framhölls redan under förberedelserna inför EU-medlemskap. Utgångspunkten för kontakterna formulerades som en allmän informations- och samrådsskyldighet för regeringen gentemot . inrättades av som organ för samråd med regeringen i frågor om arbetet i rådet, dvs. den EU- institution i vilken regeringen deltar i beslutsfattande om regler som är bindande för . betonades utskottens viktiga ställning i det svenska parlamentariska systemet och att denna innebär att utskotten normalt sett bör ha befattning med EU-processerna fram till dess att de som formliga ärenden ska behandlas i ministerrådet. I RO föreskrivs att för varje valperiod inom sig ska välja en () för samråd enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (7 kap. 3 §). Det anges också att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i rådet. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Vidare ska regeringen överlägga med nämnden i andra frågor om arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning (7 kap. 14 §). I tilläggsbestämmelsen 7.15.5 i RO anges att vad som yttras vid EU- nämndens överläggningar med regeringen ska nedtecknas i läsbar form. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Bestämmelsen om att regeringen ska överlägga med i andra frågor om arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning infördes på förslag av i samband med behandlingen av riksdagsstyrelsens förslag i framställningen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3). Bestämmelsen trädde i kraft . Avsikten var att möjligheten för att påkalla överläggning med regeringen i ett utskotts ställe skulle förebygga tänkbara svårigheter som kan uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse mellan ministerrådets dagordningar och utskottens beredningsområden. Bestämmelsen skulle också göra det möjligt för nämnden att träda in i ett utskotts ställe under viss begränsad tid, exempelvis under kammarens sommaruppehåll. konstaterade att det således inte rör sig om någon oinskränkt möjlighet för att träda in i ett utskotts ställe vid överläggningar med regeringen. Vidare ska det i förhållandet mellan utskott och råda en samsyn om vilka förutsättningar som gäller för nämndens utövande av dessa befogenheter (bet. 2005/06:KU21 s. 30 f.). Det kan tilläggas att innebörden av termen överlägga i detta sammanhang inte är liktydig med innebörden av termen överläggningar i tilläggsbestämmelsen 7.15.5 om nedtecknande av yttranden i . Tilläggsbestämmelsen tillämpas på överläggningar med regeringen i samrådssituationen. Om den också skulle tillämpas på överläggningar med regeringen då träder in i ett utskotts ställe är enligt kommittén oklart, eftersom ännu inte har begagnat sig av denna möjlighet. När det gäller utskotten ska regeringen enligt RO överlägga med dem i de frågor om arbetet i EU som utskotten bestämmer. Ett utskott ska besluta att överlägga med regeringen om minst fem av dess ledamöter begär det, såvida inte en överläggning skulle fördröja frågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma (7 kap. 12 §). Bestämmelsen om regeringens överläggningar med utskotten om EU- frågor infördes efter förslag av i framställning 2005/06:RS3. Syftet var att stärka utskottens roll i arbete med EU-frågor genom ett s.k. saksamråd på politisk nivå i utskotten. Utskottets ledamöter ges därmed möjlighet att framföra sina synpunkter. Det anges också att med hänsyn till beslutsprocessen på EU-nivå även måste bevaka skedena före rådsmötena och att det bör ske i utskotten t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen. Överläggningarna behöver tidsmässigt inte ske just inför rådsmötena utan snarare innan frågorna kommer upp på ministerrådets dagordning. I framställningen anses det också naturligt att frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda att tas till beslut behandlas i kontakterna mellan utskott och regering och inte i . Redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper och Coreper (de ständiga representanternas kommitté) bör utskotten således ha överlagt med regeringen. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i rådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet bör enligt den nämnda fram- ställningen även i fortsättningen ske i . Frågorna bör dock vara förankrade i utskotten inför samrådet i . Samrådet i nämnden kan därmed fokusera på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden medan sakaspekterna har behandlats i utskotten. Det antogs få följden att sammanträ- destiden i skulle minska betydligt (s. 47 f.). I författningskommentaren anges vidare att termen överlägga för utskotten innebär en annan uppgift än samråd. Som ett skäl till att det bör vara utskottens ansvar att bestämma vilka frågor som överläggningarna med regeringen ska röra anges att utskotten bättre än regeringen kan bedöma till vilket utskott en fråga hör. I kommentaren klargörs också att uttrycket frågor rörande arbetet i EU innebär att hanteringen inte är begränsad till rådet. med markeras att utskotten inte bör utgå från rådsarbetet (och t.ex. dagord- ningarna för rådets möten). På så sätt kan även regeringens kontakter med kommissionen vid sidan av rådsarbetet inbegripas (s. 165). , som delade uppfattningen att ytterligare åtgärder måste vidtas för att stärka utskottens roll i arbete med EU-frågor, fann förslaget vara väl avvägt i de delar som avsåg behandlingen av EU-frågor i utskotten (bet. 2005/06:KU21 s. 30). Det ligger utanför kommitténs uppdrag att pröva huruvida ska finnas kvar som organ i EU-arbete. Kommittén har dock inte ansett sig vara förhindrad att i begränsad utsträckning se över hur och utskottens uppgifter förhåller sig till varandra. Bakgrunden är att den renodling av uppgifterna som ändringar av RO syftade till inte har genomförts Avsikten var att överläggningar i utskott om själva saken skulle hållas före beslutstillfället i rådet och att samråd i skulle hållas i fråga om förhandlingsstrategi vid beslutstillfället för att ge regeringen ett slutligt mandat. Kommitténs genomgång visar att denna intention inte alltid har fått genomslag i den praktiska tillämpningen. Kommittén har i sitt arbete övervägt möjligheten att genomdriva intent- ionen med reform eller att återställa EU-arbetet till situationen före 2007 då utskotten saknade möjlighet att hålla formella överläggningar med regeringen i EU-frågor. Kommittén har av olika skäl förkastat dessa alternativ. Den rådande tillämpningen av bestämmelserna om överläggningar och samråd ger uttryck för partiers och organs politiska vilja. och lämpliga är därför enligt kommittén att lägga denna tillämpning till grund för fortsatta arbete. Dagens tillämpning möjliggör en bred förank- ring av EU-frågorna genom att både utskotten och kan följa och påverka EU-frågorna och på ett sätt som underlättar välinformerade ställningstaganden i olika faser av en EU-frågas behandling. tillämpningen upphov till visst dubbelarbete, men det är enligt kommitténs 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG bedömning mer i undantagsfall och på grund av tidsbrist. Intresset av att engagera både utskotten och i EU-arbetet får i detta fall väga tyngre än strävan efter renodling och konsekvens i alla delar. Bestämmelsen om regeringens samråd med (7 kap. 14 § RO) har tillämpats så att alla svenska ståndpunkter som ska framföras vid rådsmöten omfattas, oavsett om rådets behandling av en fråga vid det aktuella mötet avser ett beslut eller förhandlingar inför ett beslut. I förhållande till överläggningarna i utskott ger detta enligt kommittén ett mervärde eftersom har överblick över samtliga frågor som behandlas vid rådsmöten och därför kan beakta de kopplingar som kan finnas mellan olika frågor. Bestämmelsen säkerställer också att varje ståndpunkt som intar vid ett rådsmöte har varit föremål för samråd och att regeringen har ett mandat för sitt agerande. På så sätt underlättas även efterhandskontrollen av regeringens agerande eftersom mandaten framgår av de ordagranna nedteckningarna från samrådet. Genom dessa nedteckningar ges också ytterligare möjligheter till insyn i hantering av EU-frågorna, jämfört med hanteringen genom information och överläggningar i utskotten. Kommittén framhåller vidare att generellt ges bättre förutsättningar för de avvägningar som ska göras vid samrådet inför beslutstillfället om nämnden har följt frågans hantering vid rådsmöten från början. När det gäller regeringens överläggningar med utskotten om EU-frågor (7 kap. 12 § RO) anger kommittén att överläggningarna involverar fler av ledamöter i EU-arbetet än samrådet i . Överläggningarna erbjuder också utskotten ett verktyg för att följa EU-frågorna på sina områden. Överläggningarna har vidare den stora fördelen att de inte är bundna till rådets möten. De kan användas för kontakter med regeringen när det gäller formuleringen av svenska ställningstaganden redan i en EU-frågas inledande fas, innan frågan är mogen att tas upp vid ett rådsmöte, eller när det gäller de förhandlingar som förs mellan behandlingarna vid rådsmöten, inklusive utvecklingen i trepartsförhandlingar mellan rådet, och kommissionen. En annan fördel är enligt kommittén att överläggningarna inte heller är bundna till rådsarbetet utan även kan avse andra frågor som t.ex. agerande gentemot kommissionen under beredningen av nya initiativ. Överläggningar avser dessutom frågor och är därmed inte bundna till dokument, vilket betyder att de kan avse en EU-frågas hantering innan den har blivit behandlad i ett dokument. Överläggningarna kan också avse övergripande strategiska svenska hållningar på olika områden som kan ligga till grund för senare ståndpunkter i olika sakfrågor allteftersom de aktualiseras. När det av praktiska skäl inte har varit möjligt för regeringen att i ett tidigt skede överlägga med ett utskott om en fråga och överläggningen i stället måste förläggas nära inpå frågans behandling vid ett samråd i kan överläggningen ändå ha ett möjligt mervärde som en förberedande diskussion som ger en fingervisning om vad regeringen kan förvänta sig när det gäller det slutliga mandatet från samrådet. Det måste dock enligt kommittén anses olämpligt att 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG ett utskott genomför en överläggning om en fråga inför ett rådsmöte efter det att samma fråga varit föremål för samråd i inför rådsmötet. Kommittén anser alltså att ambitionen bakom ändringar av RO att se överläggningar och samråd som helt renodlade företeelser bör överges. Enligt kommitténs mening är överläggningar och samråd, som bestämmel- serna har tillämpats, helt renodlade företeelser enbart i den meningen att det ena är förlagt till utskotten och det andra till . Det är dock fortfa- rande angeläget att utskottens och verksamheter gentemot regeringen i högre grad samordnas och kompletterar varandra. i första hand ett ansvar för utskotten och . Det är dock enligt kom- mittén även av stor betydelse att regeringen hanterar överläggningar respek- tive samråd på ett sätt som innebär att de får ett mervärde. Det är rimligt att regeringen ser på överläggningen med ett utskott som en möjlighet att i förtro- lighet dryfta detaljer och komplexa avvägningar med ett riksdagsorgan som har nödvändig sakpolitisk expertkunskap. Kommittén anser att regeringens samråd med i jämförelse bör ses som ett tillfälle för regeringen att säkerställa att den planerade handlingslinjen inför varje givet rådsmöte har När det gäller den tidsmässiga samordningen av överläggningar och samråd måste utskottens ansvar och regeringens hörsam- het för en begäran om överläggning understrykas. den styrs av rådets möteskalender som görs tillgänglig med relativt god fram- Med anledning av kommitténs överväganden om utskotten och EU- nämnden föreslår kommittén två mindre anpassningar av RO. det första om att ta bort bestämmelsen om att regeringen ska överlägga med i andra frågor om arbetet i EU än frågor som ska beslutas i rådet när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning. att denna bestämmelse aldrig har tillämpats och att det bara skulle vara aktuellt att tillämpa den i en situation där överläggningar och samråd är helt renodlade företeelser enligt vad som eftersträvades vid reform. sen tas bort kan utskotten enligt kommittén inte överlåta uppgiften att över- lägga med regeringen till . Därmed understryks att utskotten har ett ansvar för att vara aktiva i ett tidigt skede, i enlighet med vad kommittén För det andra föreslår kommittén en språklig anpassning av tilläggsbestäm- melsen 7.15.5 om vad som ska nedtecknas i läsbar form under har gällt att vad som yttras vid överlägg- ningar med regeringen ska nedtecknas i läsbar form. Strävan efter ett kon- sekvent språkbruk motiverar enligt kommittén att detta ändras till vad som yttras vid regeringens samråd med . Samrådet om A-punkter fyller en viktig funktion Kommittén har särskilt uppmärksammat den ordning som gäller för rege- ringens samråd med om rådets beslut när det gäller A-punkter. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Kommittén har funnit detta samråd problematiskt utifrån kommitténs ambition att fokusera kontakterna mellan och regeringen till EU- beslutsprocessens tidiga skeden. A-punkterna karaktäriseras av att förhandlingarna i praktiken har avslutats. Samrådet om sådana punkter innebär därmed att lägger stort fokus på en fas i beslutsprocessen där möjligheten till påverkan är mycket liten och på detaljfrågor som det aldrig varit avsikten att ska behöva ta ställning till. A-punktssamrådet innebär också formella och praktiska påfrestningar. Samrådet är omfattande och genomförs inom snäva tidsramar, vilket innebär att det måste genomföras via e-post vid sidan av sammanträden. Hanteringen förutsätter också jourtjänstgöring i . har det heltäckande samrådet om rådets A-punkter enligt kommittén den stora fördelen att regeringen inte kan delta i ett beslut i rådet utan att känner till det och ger ett mandat för det. Genom det avslutande samrådet om A-punkterna ges också partier möjlighet att markera sina eventuella avvikande meningar i fråga om regeringens föreslagna ståndpunkt, vilket bidrar till öppenhet när det gäller de politiska åsiktsskillnaderna mellan partierna. Kommittén har ingående övervägt olika modeller för att begränsa den omfattande hanteringen av A-punkterna. Kommittén har diskuterat att helt undanta A-punkterna från informations- och samrådsskyldigheten enligt 7 kap. 14 § första stycket RO genom ett nytt andra stycke i paragrafen med innebörden att frågor som föreläggs rådet vid ett möte för beslut utan vidare överväganden inte skulle omfattas av informations- och samrådsskyldigheten enligt första stycket. Ett andra alternativ som har övervägts är att undanta de A-punkter som varit föremål för någon form av tidigare behandling i från informations- och samrådsskyldigheten. Det nya andra stycket i 7 kap. 14 § skulle då lyda: ”Första stycket gäller inte en fråga som föreläggs rådet vid ett möte för beslut utan vidare överväganden om frågan har varit föremål för information eller överläggning i utskott eller samråd med .” En annan tänkbar ordning vore att behålla en heltäckande informationsskyldighet men begränsa samrådsskyldigheten till de beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och till andra beslut som bestämmer, med möjlighet för en minoritet i nämnden att väcka fråga om att begära samråd. Regleringen skulle då överensstämma med den som gällde men avgränsat till rådets beslut. Kommittén anser dock att dessa alternativ inte i tillräcklig omfattning tillgodoser olika intressen av att förenkla och effektivisera kontakterna mellan och regeringen å ena sidan och att säkerställa kontroll över regeringens agerande å andra sidan. Kommitténs slutsats är således att samtliga beslut i rådet, inklusive de som fattas som A-punkter, även i fortsättningen ska omfattas av regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot . Det bör dock enligt kommittén finnas utrymme för regeringen och att utveckla formerna för A-punktssamrådet. Kommittén noterar t.ex. att det har ansetts möjligt för och regeringen att enas om lägre ställda krav på 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG regeringens information till kategorier av beslut. kan enligt kommittén vara ett spår att arbeta vidare på. En annan tanke kan vara att skapa system som möjliggör för ledamöter att löpande ta del av information om kommande A-punktsbeslut och att rege- ringen ges tyst accept för föreslagna ståndpunkter såvida inte anmäler något annat. I förhållande till kommitténs ambition att fokusera kontakterna mellan riks- dagen och regeringen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden är detta förstås Kommittén vill också uppmärksamma att , som redovisats i kommitténs genomgång, vid ett antal belagda tillfällen röstat nej i rådet när det gäller beslut om A-punkter eftersom regeringen i samrådet med EU- nämnden inte fått accept för att rösta ja. Detta kan knappast anses vara en lyckosam hantering ur något perspektiv. Att frånträda ett förhandlingsresultat i beslutsögonblicket riskerar att avsevärt skada förtroendet för som förhandlingspart och därmed försämra utsikterna att nå ett för gynn- samt förhandlingsresultat i andra frågor. Även om det är fråga om enstaka undantag talar detta enligt kommittén för att regeringen i ökad utsträckning ska söka förankring i i tidigare skeden för att minimera risken att hamna i liknande situationer. För att tidiga kontakter ska vara meningsfulla behöver sträva efter ett konsekvent agerande i utskotten sammanträden kan vara offentliga Utskotten och ska enligt RO sammanträda när riksdagsarbetet kräver det (7 kap. 15 §).