frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — Departementet hade vidare åsidosatt kravet på skyndsamhet vid han- teringen av en begäran från AA om att få ta del av e-postloggar för tjänstemän- nen vid sekretariatet. Anmälarna anförde också att hade instruerat registratorerna vid departementet att inte behandla framställningar från DN om att få ta del av allmänna handlingar. , , uppmanades att yttra sig över det som anmälarna anfört. I det följande behandlas de tre frågor anmälarna tar upp i skilda avsnitt, och beslutet avslutas med en sammanfattande bedömning där jag även gör vissa uttalanden om hantering av frågor om handlingsutlämnande. I ett beslut anförde JO Renfors följande. AAgranskade stiftelsen och dess inblandning i kampanj för en plats i . Un- der granskningen begärde AA att få ta del av en lista över skriftväxlingen mel- lan stiftelsen och –25 feb- ruari 2016. AA begärde också att få en lista över dokument om stiftelsen som upprättats eller expedierats av . lämnade ut en lista över skriftväxlingen och de övriga dokumenten. Listan in- nehöll inga handlingar om departementets och stiftelsens gemensamma projekt under säkerhetsrådskampanjen. I enlighet med en tidigare begäran fick AA även ta del av flera e-postmeddelanden som skickats mellan Utrikesdeparte- mentet och stiftelsen. Många av meddelandena innehöll sekretessbelagda upp- gifter, men fanns inte heller med på listan över skriftväxlingen mellan departe- mentet och stiftelsen. Som ett led i granskningen gjorde AA även sökningar i diariet på Regerings- kansliets dataterminal för allmänheten. Namnet på chefen för det sekretariat vid som skötte säkerhetsrådskandidaturen, BB, fanns inte i diariet i samband med någon handling som rörde sekretariatets arbete. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T AAbegärde att få en postlista, dvs. ett utdrag ur diariet som anger vilka nya ärenden som registrerats och vilka dokument som kommit in eller upprättats i dessa och andra ärenden, avseende hela enheten för säkerhetspolitik för . BB förekom inte i listan. Det var förvånande att chefen för sekretariatet inte upprättat någon handling . Som svar på frågor om diarieföringen av handlingar som rörde planeringen av ett besök av FN-ambassadörer uppgav kabinettssekreterare bl.a. att det tar tid att diarieföra en omfattande skriftväxling med begränsade resurser. (departementsrådet ) anförde bl.a. följande. Utöver de grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och reglerna om myndigheters hantering av all- männa handlingar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) […] finns det bestämmelser som särskilt reglerar handläggningen i och UD. För registrering av allmänna handlingar ska det i varje departement finnas ett eller flera diarier som förs med hjälp av automatisk databehandling. Ett diarium får bara innehålla sådana uppgifter som anges i 5 kap. 2 och 4 §§ OSL och uppgifter som i övrigt behövs för ärendets beredning (49 § [för- ordningen med instruktion för , JO:s anm.]). Enligt 49 a § instruktionen ansvarar förvaltningschefen för frågor om registrering av allmänna handlingar i . Förvaltningschefens ansvar om- fattar inte registrering av allmänna handlingar i de särskilda diarier som förs i och . Inom ett departement ska expeditionschefen säkerställa att det finns en ordning för att allmänna hand- lingar tas om hand för registrering. svarar för departementets ar- kiv. Arkivet är även registratorskontor enligt 48 § instruktionen (43 § [Re- geringskansliets förskrifter med arbetsordning för , JO:s anm.]). Av 71 § arbetsordningen följer att sedan inkommande handlingar regi- strerats distribueras de till chefen för den enhet som enligt arbetsordningen ska handlägga ärendet. Handlingar som upprättas inom departementet regi- streras inom arkivet, om inte annat följer av 72–74 §§. Enligt de riktlinjer för registrering som finns i bör in- komna handlingar genom vilka ett ärende väcks alltid registreras i ett dia- rium. Om dagboksblad förs i ett ärende behöver dock skriftväxlingen under ärendets handläggning inte redovisas i diariet utan kan redovisas i dagboks- bladet. Det bör emellertid inte förekomma att vissa allmänna handlingar i ett diariefört ärende inte registreras alls utan bara hålls ordnade. E-post ska behandlas i enlighet med vad som gäller för allmänna hand- lingar i fråga om bl.a. diarieföring. För e-post gäller vidare att var och en som skickar eller tar emot e-post självständigt måste kunna bedöma om ett meddelande som kommer in till eller sänds därifrån är en allmän handling. I de fall handläggaren känner sig osäker ska denne stämma av frågan med sin enhetschef. För officiell korrespondens mellan de svenska ambassaderna och används rapporteringsverktyget D-post. All skriftväxling som sker genom D-post passerar registraturen (lokalt på ambassaden, respektive registratorskontoret i och i övriga departement). Dessa handlingar re- gistreras därför automatiskt i UD. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T gjorde följande bedömning av handläggningen. I samband med handläggningen av AA:s framställningar uppmärksamma- des det att de e-postmeddelanden som omfattades av framställningarna inte hade registrerats. De aktuella e-postmeddelandena skickades inom ramen för det arbete som bedrevs i UD med anledning av säkerhetsrådskandidatur. Meddelandena förvarades i mappar i respektive handläggares e-postkonto i e-postsystem. När frågan om registrering uppkom gjordes en bedömning av varje enskilt e-postmeddelande. Meddelandena rörde frågor om biljett- och hotellbokningar, programavstämningar, kost- preferenser och liknande. Handlingarna bedömdes därför vara av ringa be- tydelse för UD:s verksamhet. När det gäller de aktuella e-postmeddelandena har berörda handläggare i efterhand gjort bedömningen att handlingarna är av ringa betydelse för UD:s verksamhet och därför inte behöver registreras. Bedömningarna har redovisats för berörda chefer. UD konstaterar att bedömningarna borde ha gjorts tidigare och skett lö- pande. När det gäller anmälarnas synpunkter på att BB:s namn inte fanns i diariet eller i den postlista man fått ut anförde följande. Den postlista som AA fick del av är ett utdrag ur diariet som anger vilka nya ärenden som registrerats under den aktuella tidspe- rioden samt vilka dokument som inkommit eller upprättats i dessa och andra ärenden . Av diariet framgår alltid det datum då hand- lingen kom in eller upprättades, diarienummer, ingivare eller avsän- dare/mottagare samt ärendemening eller dokumentrubrik. När en handling har skickats från eller tagits emot av registreras det ak- tuella departementet som avsändare/mottagare. Utöver dessa uppgifter kan även organisatorisk enhet och handläggare anges. [Det finns] inget krav på att handläggarens namn ska framgå beträffande de handlingar som registreras. Enligt UD:s bedömning uppfyller diariefö- ringen de krav på registrering som ställs upp i OSL. Enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) ska allmänna hand- lingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndig- het. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in till eller upprättats hos myndigheten. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den var- ken registreras eller hållas ordnad. Bedömningen om en handling uppenbart är av ringa betydelse för myndig- hetens verksamhet får göras från fall till fall. Handlingar som typiskt sett kan höra dit är pressklipp, cirkulär, reklamtryck, statistiska meddelanden, kopior av andra myndigheters yttranden, anonyma skrifter och skrifter från enskilda med meningslöst eller obegripligt innehåll (se prop. 1979/80:2 Del A s. 355 f.). Även handlingar som avser enkla förvaltningsbestyr, t.ex. enklare meddelan- den mellan tjänstemän om överenskommelser om sammanträffanden och lik- nande, kan anses höra dit (se JO 1995/96 s. 485, dnr 4190-1994). O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Bestämmelsen i 5 kap. 1 § OSL om att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in eller upprättats innehåller inte någon bestämd tids- gräns. JO har emellertid uttalat att det ligger i sakens natur att registreringen ska ske så snart det är praktiskt möjligt, i normalfallet senast påföljande arbets- dag (se bl.a. JO 2007/08 s. 565, dnr 3579-2005). För de handlingar som registreras enligt 5 kap. 1 § OSL ska det av registret framgå vilket datum handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen, i förekommande fall upp- gifter om handlingens avsändare eller mottagare, och i korthet vad handlingen rör. Uppgifter om handlingens avsändare, mottagare och vad handlingen rör ska dock utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten. (Se 5 kap. 2 § OSL.) Som UD beskrivit finns det särskilda bestämmelser om diarieföring och hanteringen av allmänna handlingar i instruktionen för och i departementets arbetsordning. För att offentlighetsprincipen ska fungera på det sätt som är avsett är det nöd- vändigt att det utan svårighet går att konstatera vilka handlingar som kommit in till en myndighet eller som har upprättats där. Allmänna handlingar ska där- för som utgångspunkt registreras. När det gäller allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myndigheten välja mellan att registrera dem eller hålla dem ordnade på något annat sätt. Från dessa bestämmelser finns ett gene- rellt undantag som gäller handlingar som uppenbart är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Sådana handlingar behöver varken registreras eller hållas ordnade. Det är handlingens betydelse för myndighetens verksamhet som avgör om huvudregeln ska tillämpas eller inte. Att en handling som saknar betydelse för myndighetens verksamhet ändå har ett intresse från offentlighets- synpunkt medför därför inte att handlingen måste registreras eller hållas till- gänglig på annat sätt. (Se prop. 1979/80:2 Del A s. 353 f.) Att det finns sekre- tessbelagda uppgifter i en handling utesluter enligt min mening inte att det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse. Av utredningen framgår att vissa mejl till eller från inte har registrerats där. Mejlen rörde praktiska frågor såsom biljett- och ho- tellbokningar – inklusive uppgifter om vissa kostnader – programavstäm- ningar, kostpreferenser och liknande. Mejlen innehöll enligt departementet vissa sekretessbelagda uppgifter. Jag har inte tillräckligt underlag för att ta ställning till om det är uppenbart att varje enskilt mejl som berörs av anmälan är av ringa betydelse för verksamhet och inte heller om det finns uppgifter i dem som omfattas av sekretess. Jag nöjer mig med att kon- statera att det varit fråga om handlingar med uppgifter om praktiska frågor i samband med planeringen av en konferens och att det som kommit fram inte ger mig skäl att ifrågasätta bedömning. Som Utrikesde- partementet konstaterat ska dock denna bedömning göras löpande för att man ska kunna upprätthålla kravet på att de handlingar som ska registreras diarieförs så snart de kommit in. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Anmälarna har, som det får uppfattas, även gjort gällande att Utrikesdepar- tementet kan ha underlåtit att diarieföra handlingar som upprättats av chefen för sekretariatet, BB, eftersom hans namn inte fanns angivet i diariet. Utred- ningen i ärendet ger inte stöd för att det skulle vara på det sättet. Vid granskning av hanteringen av säkerhetsrådskam- panjen har det kommit fram att det fanns en omfattande eftersläpning när det gällde diarieföring av allmänna handlingar. Utskottet uttalade att det inte är acceptabelt med en sådan utestående balans i diariefö- ringen. (Se granskningsbetänkandet 2016/17:KU20 s. Även i anmälan till JO har det påtalats att företrädare för bekräftat dröjsmål med att registrera handlingar. Uppgiften har inte tillbakavisats eller på annat sätt bemötts av i yttrandena till JO. Som konstitutionsut- skottet uttalat är omfattande dröjsmål med att registrera handlingar inte accep- tabelt. Hanteringen av begäran om att få ta del av e-postloggar AAbegärde att få ta del av en lista över inkommande och utgående e-post (e-postlogg) –för elva namngivna personer som tillhörde eller hade tillhört sekretariatet för säkerhetsrådskandidaturen. fick AA besked av rättssekretariatet vid Utrikesdepartemen- tet om att e-postloggar sparas , att utlämningen skulle ta mycket om loggfilerna innehåller både interna och externa mejl och att sekretess- prövningen skulle bli extra komplicerad eftersom kampanjen fortfarande på- gick. AA begränsade sin begäran till att omfatta externa meddelanden och upp- fattade det som att e-postloggarna skulle lämnas ut innan kampanjen avsluta- des. kontaktade AA rättssekretariatet som inte kunde ge besked om när e-postloggarna skulle lämnas ut. lämnade ut en av de elva ef- terfrågade e-postloggarna. Den innehöll ett hundratal sekretessmarkeringar, framför allt i ärendemeningarna och i något fall i fälten för avsändare eller mot- tagare. Veckan därefter fick AA besked om att ännu inte hade inlett sekretessprövningen för de resterande e-postloggarna, men att den beräknades gå snabbare än för den första loggen. kontaktade AA på nytt och fick besked om att en av e-postloggarna skulle kunna lämnas ut . I sitt yttrande redovisade de bestämmelser som särskilt reglerar handläggningen av framställningar om att få ta del av allmänna hand- lingar i och enligt följande. Enligt 18 § [instruktionen, JO:s anm.] ska frågor om att lämna ut handlingar som förvaras i prövas inom det departement som förva- rar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T fall eller när sökanden begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet. Frågan får också lämnas över till regeringens prövning. Av 32 § [arbetsordningen, JO:s anm.] framgår att rättssekretariatet sva- rar för bl.a. frågor rörande allmänna handlingar och sekretess i utrikesför- valtningen samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar i departe- mentet utom såvitt gäller de åtgärder som åligger enhetscheferna. Enligt 59 § arbetsordningen har enhetschefen vården om de allmänna handlingar som förvaras inom enheten och prövar därmed frågor om utläm- nande av dessa till enskilda. Sedan allmänna handlingar omhändertagits av arkivet för förvaring svarar dock rättssekretariatet för frågor om utläm- nande av sådana handlingar även om de tillfälligt har lånats ut till någon annan tjänsteman. I 70 § andra stycket arbetsordningen anges att enhetscheferna får dele- gera sin beslutanderätt till en annan tjänsteman inom enheten. angav följande om sina handläggningsrutiner. pågår ett fortlöpande arbete med att se över ruti- nerna och organisationen för handläggning av ärenden om förfrågningar från medier och allmänhet, bland annat för att möta det ökade antalet för- frågningar och den komplexitet som många ärenden innehåller. I UD ge- nomförs kompetensutvecklingsinsatser för berörda handläggare och chefer kontinuerligt. håller löpande utbildningar i frågor om all- männa handlingar och offentlighet- och sekretess för andra enheter i depar- tementet. Även registratorskontoret erbjuder utbildningar för enheterna och för nyanställda. UD handlägger ett mycket stort antal ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. Antalet inkomna framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos UD ökar stadigt. registrerades 745 inkomna framställningar. 655 utlämnandeärenden avslutades och 20 delbesked lämnades i ärenden som är öppna. registrerades 685 framställningar och 697 ärenden avslutades. Motsvarande siffror är 461 respektive 515. Ärendena handläggs i enlighet med UD:s arbetsordning inom den enhet som förvarar handlingarna eller, i de fall då handlingarna har arkiverats, inom UD:s rättssekretariat. Huvuddelen av ärendena handläggs inom rätts- sekretariatet som också ger råd och stöd i de ärenden som handläggs inom andra enheter i UD eller i andra departement samt hos utlandsmyndighet- erna. I sammanhanget ska också nämnas att UD handlägger samrådsären- den som gäller utlämnande av handlingar hos andra myndigheter och som kommer in till UD på grund av regeln om statliga myndigheters underrät- telseskyldighet enligt 10 kap. 13 § regeringsformen. Mot bakgrund av bl.a. nämnda bestämmelse ger rättssekretariatet en omfattande rådgivning, fram- förallt i frågor rörande tillämpningen av bestämmelser rörande utrikessek- retess, till andra myndigheter m.fl. Totalt arbetar fem hand- läggare och en gruppchef inom rättssekretariatet med handläggning av ärenden som rör utlämnande av allmänna handlingar. Med anledning av det ökande antalet framställningar har rättssekretariatet inför fått förstärkning med ytterligare en heltidstjänst för dessa frågor. När en begäran om att få ta del av allmänna handlingar kommer in till UD söker registrator i diariet efter de handlingar som motsvarar begäran. Registrator tar därefter fram handlingarna. En del av handläggningen består i att avgöra om de framtagna handlingarna motsvarar begäran. Det kan ibland medföra ett mycket omfattande arbete att i dialog med andra enheter i UD söka fram kompletterande eller de rätta handlingarna. I vissa ärenden kan frågor uppstå om hur en begäran ska tolkas. Kontakter kan då behöva O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T tas med den som begär att få ta del av handlingarna. När handlingar efter- frågas i specifika ärenden räcker det som regel med en sökning i diariet för att identifiera de handlingar som omfattas av begäran. Om en begäran där- emot, vilket allt oftare är fallet, avser handlingar som har ett visst tema eller innehåll kan efterforskningarna kräva en betydande arbetsinsats bl.a. ge- nom kontakter med anställda inom andra enheter eller departement innan alla handlingar har identifierats. När det gäller sekretessprövningarna så varierar dessa både i omfattning och i komplexitet. Det rör sig inte sällan om handlingar i ett enskilt ärende på sammanlagt flera hundra sidor och ibland omfattar begäran handlingar som upptar flera hyllmeter. En sådan begäran kan uppta en enskild hand- läggares hela arbetstid . Uppgifterna är ofta mycket känsliga ur flera aspekter och skadebedömningarna svåra att göra. Skadebedömningarna kräver ofta, särskilt när det är fråga om utrikessekre- tess, att tjänstemän på andra enheter som är särskilt insatta i de sakfrågor som handlingarna rör medverkar. I frågor rörande utrikessekretess, som är den i särklass vanligast förekommande sekretessgrunden i UD:s verksam- het, kan samrådet även inkludera den politiska nivån. Det kan även i vissa situationer vara nödvändigt att ta kontakt med andra stater eller mellanfolk- liga organisationer. Det samråd som sker som ett led i handläggningen är nödvändigt för att ansvarig handläggare ska få underlag för att kunna göra en riktig skadebedömning och för att så många uppgifter som möjligt ska kunna lämnas ut. Efter att sekretessprövningen har avslutats sker en eventuell maskering av sekretesskyddade uppgifter och därefter expedieras handlingarna. UD använder digital teknik för maskeringen och i de flesta ärenden skickas handlingarna och besked till sökanden i elektronisk form som en serviceåtgärd. Besked i ärendena lämnas av enhetschefen el- ler, om ärendet prövas av UD:s rättssekretariat, av någon av de två hand- läggare som har delegation att lämna besked till allmänheten. I beskedet anges att om den enskilde inte är nöjd med beskedet så kan han eller hon begära att frågan ska prövas av myndigheten genom beslut av ett statsråd. Ärendet kan också komma att direkt överlämnas till regeringens prövning. anförde följande om handläggningen av AA:s begäran om att få ta del av vissa e-postloggar. AA:s begäran innefattar […] e-postloggar för elva UD-anställda under pe- rioden – . Det rör sig om totalt 74 423 logg- poster avseende såväl interna som externa e-postmeddelanden. Varje en- skild loggpost innehåller uppgifter om avsändare, mottagare, tidpunkt samt ärendemeningen. uppfattade initialt begäran som att den omfattade log- gar över e-postmeddelanden som hade skickats till eller tagits emot från personer utanför . som AA:s begäran kom in beställde handläggare vid rätts- sekretariatet underlag från förvaltningsavdelningen. Dagen efter fick rätts- sekretariatet del av de externa e-postloggarna. I externa logg ingår inte uppgifter om e-postmeddelanden som har skickats mellan och utlandsmyndigheterna. Eftersom utlandsmyndighet- erna använder samma e-postsystem som registreras dessa i stället i den interna loggen. Handläggaren återkopplade därför till förvaltningsavdelningen och påpekade att begäran även av- såg uppgifter i den interna e-postloggen. fick handläggaren del av de interna loggarna. påbörjade därefter en sortering för att skilja ut de logg- poster som avsåg meddelanden som hade skickats till eller tagits emot från personer utanför myndigheten från de loggposter som avsåg meddelanden O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T som hade skickats internt inom . Sorteringen gjordes ma- nuellt eftersom det inte finns någon teknisk möjlighet att skilja på e-post- adresser för personal som är stationerad i respektive vid en utlands- myndighet. I praktiken innebar detta att det för varje enskild loggpost be- hövde utredas om någon i sändkretsen var stationerad vid en utlandsmyn- dighet när e-postmeddelandet skickades eller togs emot. Denna sortering blev därför mycket tidskrävande. I telefonsamtal , som svar på vilka åtgärder som hade vidtagits dittills i ärendet, upplystes AA om den sortering som hade skett. Han förtydligade då att hans begäran avsåg e-postloggarna över såväl in- terna som externa e-postmeddelanden, men att han önskade få ett delbesked rörande de externa loggarna. I den fortsatta kontakten har rättssekretariatet inte uppfattat annat än att AA har vidhållit sin begäran om att även få ta del av de interna loggarna. När underlaget var färdigställt påbörjades sekretessprövning av den första handläggarens e-postloggar. gjorde en initial be- dömning av uppgifterna i underlaget och tog fram förslag till principer för sekretessprövningen. Dessa principer diskuterades vid ett möte med . Efter mötet tog rättssekretariatet fram ett förslag avse- ende den första handläggarens e-postloggar. Förslaget bereddes med FN- enheten som framförde vissa synpunkter. Ett flertal poster i underlaget stämdes även av med berörda geografiska enheter i UD samt med andra berörda enheter i . Utifrån de synpunkter som framfördes löpande under beredningen tog rättssekretariatet efterhand fram ett antal nya förslag. Parallellt med den gemensamma beredningen av förslagen stämdes dessa av med . En sista avstämning med FN- enheten gjordes och presenterades förslaget för chefen för rättssekretariatet. tog därefter fram ett slut- ligt förslag som kvalitetssäkrades. fick AA ett delbesked där 2 767 loggposter avseende en av de elva anställda lämnades ut. fortsatte arbetet med att sekretesspröva övriga e-postlog- gar. Liksom för den första handläggarens loggar innebar handläggningen löpande ett flertal avstämningar med olika enheter i UD. fick AA ett delbesked där loggposterna för ännu en av de anställda lämnades ut. fick han ytterligare ett del- besked där loggposter för en tredje anställd lämnades ut och fick han del av loggposterna för en fjärde anställd.