frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — −att det är vanligt att säkerhetsplaceringar görs med hänvisning till Mi- grationsverkets begränsade resurser och att förvarstagna med psykiska besvär placeras i häkte huvudsakligen eftersom personalen vid förvaret inte har kompetens att hantera dem −att det dröjt innan besökt förvarstagna som säkerhets- placerats och omprövat besluten om säkerhetsplacering, och att Migra- tionsverket vid sin löpande omprövning i flera ärenden inte prövat om skälen för besluten om placering kvarstod. JO har tidigare uttalat att skälen för en säkerhetsplacering måste övervägas kontinuerligt och att skyldigheten att ompröva ett beslut om säkerhetsplace- ring bör lagregleras, men noterar att några sådana regler inte föreslagits i den lagrådsremiss om moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar som beslutats av regeringen. JO konstaterar att det är vanligt att vid omprövning av beslut om säkerhetsplacering be- aktar nya omständigheter. Det kan diskuteras om ett ställningstagande att en säkerhetsplacering ska bestå är ett överklagbart beslut. Det är enligt JO inte U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N acceptabelt om en förvarstagen inte har möjlighet att få en domstolspröv- ning av nya omständigheter som lagts till grund för en fortsatt tvångsåtgärd mot honom eller henne. Med anledning av det som kom fram vid inspektionen kommer JO att utreda hur tillämpar bestämmelserna om avskiljande och säkerhetsplacering av förvarstagna som använt eller innehaft narkotika. JO avser också att följa upp hur arbetar för att kunna ge för- varstagna med svåra psykiska besvär ett adekvat omhändertagande och hur verket hanterar omprövningar av beslut om säkerhetsplacering. JO konstaterar att inte har tillgång till statistik om av- skiljanden och säkerhetsplaceringar och förutsätter att ett verktyg för rele- vant statistik avseende förvaren tas fram. Med anledning av de brister JO funnit har en kopia av protokollet över- sänts till för kännedom. Den 13–genomförde justitieombudsmannen till- sammans med byråchefen och föredragandena , och en inspektion av förvars- enhet i , . Inspektionen genomfördes med anledning av uppgifter i bl.a. anmälningar till JO och medier om brister i förvarets hantering av avskiljanden och häktes- placeringar som görs av säkerhetsskäl. Inspektionen avsåg därför främst den hanteringen och sådana beslut. Inspektionen genomfördes i förvarets lokaler på i och inleddes med ett möte där chefen för förvarsavdelningen AA, sektionsche- fen BB, enhetscheferna , beslutsfattaren , teamledaren och verksamhetsexperten deltog. Vid mötet gav och en kort presentation av JO:s verksamhet och redogjorde för syftet med inspektionen. AA redogjorde för beläggningen av platser på förvaren. CC redogjorde för organisationen. Ef- ter mötet förevisades JO förvarets lokaler. för inspektionen fanns det inte någon förvarstagen som var avskild. Under inspektionen granskade JO:s medarbetare akter. En medarbetare tog del av de incidentrapporter som upprättats –(ca 200 st.). Kompletterande upplysningar om handläggningen av vissa ärenden hämtades in. och hennes medarbetare höll enskilda intervjuer med förvarstagna och personal. En medarbetare från JO deltog i ett personalmöte för överlämning. Inspektionen avslutades med ett möte där kortfattat redo- gjorde för vad som kommit fram vid inspektionen. JO:s medarbetare fortsatte aktgranskningen efter inspektionen. I samband med det hämtades ytterligare kompletterande uppgifter in. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N företrädare lämnade huvudsakligen följande information. 3.1 Beläggningen av platser på förvaren har fem förvarsenheter haft en belägg- ning på . På grund av det stora behovet av förvarsplatser ska ytter- ligare platser skapas, bl.a. genom att beredskapsplatser omvandlas till perma- nenta platser. 3.2 Förvarets organisation och verksamhet Förvaret i har 65 platser fördelade på två hus. är samt- liga förvarstagna män. placeras inte längre kvinnor på förvaret i , eftersom män och kvinnor ska hållas separerade och alla platser därför inte kan utnyttjas om det finns en kvinnlig förvarstagen. Kvinnor placeras i stället på förvaret i . Det finns dock en särskild avdelning för familjer vid förvaret i . Lokalerna i kommer att byggas om under året. Bland annat kom- mer ett nytt avskildhetsrum att stå klart (jfr skrivelse till JO med redovisning av åtgärder som vidtagits med anledning av av förvaret , dnr 1.1.2-2017-110187, JO:s dnr 1000-2017). Verksamheten leds av sektionschefen . Förvaret är organiserat i tre en- heter, som vardera leds av en enhetschef. Vid två av enheterna finns vardera tre boendeteam. Sedan Opcat-inspektionen har grundbeman- ningen i varje team utökats. Extra personal arbetar också på eftermiddagar och kvällar. Varje boendeteam leds av en teamledare som ansvarar för cirka tio handläggare eller handledare. Tre av boendeteamen arbetar endast natt, och tre boendeteam arbetar dagar, kvällar och . Till den tredje enheten hör ad- ministrativ personal som t.ex. beslutsfattare, säkerhetsbiträde och transportpla- nerare. Verksamheten vid förvaret fokuserar dels på de förvarstagnas behov i boen- det, dels på de förvarstagnas säkerhet. Med säkerhet avses såväl rättssäkerhet och fysisk säkerhet som att personalen är närvarande i verksamheten. Introduktionen av nyanställda har utökats , varav med teoretisk utbildning. kommer förvarsavdelningen att arrangera en lång grundutbildning för nyanställda. Det planeras också för nya lokaler för förvaret på i . De lokalerna kommer att anpassas bättre till verksamheten. Bland annat kom- mer det att finnas fler rum med egen sängplats, handikappanpassade rum, bättre möjligheter att ta emot besök och en särskild kvinnoavdelning. 3.3 Allmänt om avskiljanden och säkerhetsplaceringar Bristen på förvarsplatser medför att de förvarstagna ofta bor fyra i varje bo- stadsrum. Det leder till mer friktion mellan dem. Flera förvarstagna har satt i system att sova i skift, t.ex. för att någon i rummet snarkar. Dispyter kan uppstå bl.a. när det är väntetid för att få duscha eller använda en dator. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N I många fall beror det agerande som lett till avskiljande på psykisk ohälsa hos den förvarstagne. Det är också påtagligt att andelen förvarstagna med en kriminell livsstil eller ett gränslöst beteende har ökat. Det är vidare vanligt att förvarstagna är beroende av narkotika och får absti- nensbesvär när de tas in i förvaret. Införsel av narkotika på förvaret är ett stort problem. Bestämmelserna om kroppsvisitation av förvarstagna är inte tillräck- liga för att motverka införseln av narkotika. Personalen har blivit bättre på att hantera personer med självskadebeteenden och våldsamma situationer. Säkerhetsplacering är därför inte nödvändigt lika ofta som . De situationer som oftast leder till säkerhetsplacering är rym- ningsförsök eller våldsamhet efter ett avskiljande. Det finns endast ett avskildhetsrum vid förvaret. Förvarstagna som mår mycket dåligt kan i stället placeras i familjeavdelningen, där personalen kan vara tillsammans med den förvarstagne. Högst två personer kan därför vara avskilda på förvaret. Det är dock inte möjligt när familjeavdelningen används. av de förvarstagna som säkerhetsplacerats återtas till för- var. Det är den nationella anstalts- och häktesfunktionen vid förvarsenheten i som ansvarar för besök hos säkerhetsplacerade förvarstagna och omprövning av beslut om säkerhetsplacering. 3.4 Rutiner vid avskiljanden I en akut situation förs den förvarstagne med stöd av 11 kap. 6 § utlänningsla- gen till ett rum där medarbetare som har särskild utbildning för sådana situa- tioner försöker lugna ner och samtala med den förvarstagne. En teamledare gör sedan en bedömning av om ett avskiljande är nödvändigt eller om situationen lugnat ned sig tillräckligt genom samtal. Beslutet delges sedan den förvars- tagne. Det är dock vanligt att det inte är möjligt att samtala med den förvars- tagne. Personalen ska då göra en tjänsteanteckning om varför det inte var möj- ligt att delge den förvarstagne beslutet. Under ett avskiljande ska det föras en logg över avskildhetsbrytande åtgär- der. Det är dock vanligt att sådana noteringar inte görs. Beslutet om avskiljande omprövas så snart det kan ske. Om en säkerhets- placering övervägs rådgör teamledaren ofta med en annan teamledare, besluts- fattaren eller en enhetschef innan beslut fattas. Beslut om avskiljande eller säkerhetsplacering dokumenteras även manuellt i en avskildhetsliggare. 3.5 Statistik över avskiljanden och säkerhetsplaceringar m.m. personal uppgav att det är svårt att ta fram statistik över be- slut. Det finns inget system för att automatiskt ta fram statistik och det är svårt att synkronisera beslutskoder. De har efterfrågat ett system för statistik som är anpassat för verksamheten i förvaren. Manuellt framtagen statistik presenterades. Av den framgick bl.a. följande. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N skrevs 982 personer in vid förvaret. är den yngste förvarstagne och den äldste . är handläg- gande myndighet i knappt 10 av 65 ärenden. I övriga ärenden är Polismyndig- heten handläggande myndighet. fram till inspektionen hade förvarstagna avskilts vid förvaret . Det finns ingen statistik över hur länge avskiljandena varade. Det är dock mycket ovanligt att ett avskiljande består längre än . upphörde avskiljanden utan att den förvarstagne säkerhetspla- cerades i av fallen, vilket är en något större andel än genomsnittet för alla förvar. var andelen och var andelen Beslutsfattaren följer upp alla avskiljande- och säkerhetsplaceringsbeslut och ger direkt återkoppling till den som fattat beslutet och dennes närmaste chef. har på nationell nivå tillsatt ett kvalitetsråd som kommer att granska alla beslut som fattas på förvaren . Syftet är att uppnå en enhetlig bedömningsnivå och att sprida goda exempel. Säkerhetsbiträdet redovisar statistik över incidentrapporter var tredje må- nad. Systemet för incidentrapportering är dock utformat för arbetsmiljöpro- blem i kontorsmiljö och inte för en sådan verksamhet som bedrivs vid förvaret. En rapport kan t.ex. endast läsas av närmaste chef, och denne kan inte alltid ta del av rapporterna om han eller hon inte befinner sig på förvaret. Det gör det svårt att följa upp rapporteringen av händelser som rör hot och säkerhet i verk- samheten. 3.6 Uppgifter om provokationer När det gäller hur förvaret har tagit om hand de påståenden som förts fram bl.a. i medier om att personal på förvaret provocerat, eller uppmanats att provocera, förvarstagna för att få dem avskilda och säkerhetsplacerade uppgav AA och BBatt tillsynsfunktion gjort en utredning av saken och att de delar tillsynsfunktionens slutsats att påståendena är grundlösa. Mot bak- grund av påståendena har förvaret dock vidtagit vissa åtgärder; bl.a. har man fört diskussioner med personalen om påståendena och om bemötandet av de förvarstagna samt gjort klart att provokationer inte får förekomma. En åtgärds- plan för psykosocial arbetsmiljö har också tagits fram. företrädare uppgav även att upplysningar till en förvars- tagen om att ett avskiljande eller en säkerhetsplacering kan bli aktuellt om ett visst beteende fortsätter i vissa fall uppfattas som provocerande av de förvars- tagna. Granskningen av akter omfattade sammantaget ca 85 akter, och avsåg a)de förvarstagna som senast avskilts enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen men inte placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (ca 30 akter) U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N b)de förvarstagna som senast placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller po- lisarrest enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen och inte över- klagat beslutet (ca 30 akter) c)de förvarstagna som senast placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller po- lisarrest enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen och överklagat beslutet (ca 15 akter) d)de förvarstagna som senast återtagits av efter att ha varit placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen (ca 10 akter). 5.1Längden på avskiljanden och tidpunkten för omprövning av avskiljandebeslut De flesta avskiljanden hade upphört . Endast i ett fåtal fall hade avskiljandet varat längre än . I alla granskade ärenden hade en om- prövning av avskiljandebeslutet gjorts inom de som anges i 11 kap. 7 § andra stycket utlänningslagen. I många fall hade dock avskiljandet upphört efter en omprövning . En genomgående iakttagelse var att det inte verkar finnas några enhetliga ruti- ner för hur händelser och beslut dokumenteras. Ofta hade vissa omständigheter som lagts till grund för ett beslut om avskil- jande eller säkerhetsplacering dokumenterats i journalanteckningar medan andra hade dokumenterats i tjänsteanteckningar. I ett fåtal fall saknades helt dokumentation av händelser som lagts till grund för beslut. I de allra flesta ärendena fanns beslutet om avskiljande eller säkerhetsplace- ring dokumenterat i en särskild handling. Beslut om att ett avskiljande skulle upphöra fanns dock i vissa fall i en särskild beslutshandling och i andra fall i en tjänsteanteckning. I många ärenden innehöll journalanteckningarna en note- ring om att den förvarstagne hade avskilts, men inte någon notering om att av- skiljandet hade upphört. Inte i något ärende fanns det ett beslut om att avskiljandet skulle upphöra, eller tydlig dokumentation av att det förfallit, i samband med att den för- varstagne säkerhetsplacerats, förts till annat förvar eller förts till sjukhus för vård inom psykiatrin (se instruktion för personal avseende avskiljande, version 18-1). I de fall den förvarstagne återkommit till förvaret efter vård inom psykiatrin framgick det dock ofta indirekt av journalanteck- ningarna att den förvarstagne inte längre var avskild. Endast i ett fåtal ärenden fanns en logg över avskildhetsbrytande åtgärder som erbjudits den avskilde eller där den avskildes beteende och annat som skulle kunna vara av betydelse vid en omprövning av avskiljandebeslutet fram- gick (se instruktion avseende avskiljande och lokal rutin av- seende avskildhet vid förvaret i , version 17-01). Ofta framgick det dock av journalanteckningar att personal vid förvaret samtalat med den av- skilde. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Vid inspektionen kom det fram att förvaret för en sådan avskildhetsliggare som anges i instruktion avseende avskil- jande. Liggaren utgörs av en bokföringsbok. I boken är utrymmet för anteck- ningar mycket begränsat, vilket gjorde det svårt att läsa vissa av anteckning- arna. 5.4 Skälen för beslut om avskiljande eller säkerhetsplacering De allra flesta besluten innehöll utförliga beslutsmotiveringar. Motivering till ett par beslut fanns dock i en tjänsteanteckning som var daterad som beslutet. I cirka hälften av besluten om säkerhetsplacering hade inga nya omständigheter efter avskiljandet lagts till grund för beslutet. En genomgående iakttagelse var att många beslut saknade tydliga individu- ella bedömningar. I stället hade standardformuleringar använts i stor utsträck- ning. Ofta hade flera standardformuleringar kombinerats och alla delar av stan- dardformuleringarna var inte alltid relevanta för de omständigheter som låg till grund för beslutet. I en del ärenden var det därför svårt att förstå varför de om- ständigheter som redovisats lett fram till slutsatsen att ett avskiljande var nöd- vändigt eller varför avskiljandet inte kunde fortsätta i förvarslokalen. Eftersom det ofta förekom att flera händelser av olika slag redovisats var det i vissa ären- den även svårt att förstå vilken eller vilka av händelserna som varit av avgö- rande betydelse för beslutet. Vanligt förekommande standardformuleringar var att förvarsenheten be- drivs som en öppen verksamhet där oroligheter, våld, hot eller skadegörelse kan få stora konsekvenser, att det inte finns möjlighet att avskilja någon på för- varet annat än , att personalens säkerhet äventyras eftersom resurser att hantera våldsamma, hotfulla eller rymnings- benägna individer är mycket begränsade och att en förvarstagen som inte respekterar personalens instruktioner alltid utgör ett hot mot verksamheten i dess helhet. Flera beslut om förvarstagna som misstänktes ha innehaft narkotika var mo- tiverade med vad som kan inträffa om någon är påverkad på förvaret, trots att den förvarstagne inte var påverkad och den misstänkta narkotikan tagits från den förvarstagne. I flera ärenden hade förvarstagna som misstänktes för att ha använt narkotika avskilts eftersom de uppträdde påverkat. Besluten om avskil- jande hävdes dock inte med hänvisning till att de förvarstagna inte längre upp- trädde påverkat utan eftersom de ångrat sitt beteende eller uppgett att de förstod konsekvenserna av att inte följa reglerna på förvaret. I flera beslut om säkerhetsplacering angavs endast att ett avskiljande inte var tillräckligt. Några individuella skäl till varför ett fortsatt avskiljande inte var tillräckligt eller vilka alternativa åtgärder, t.ex. placering i ett annat hus eller i ett annat förvar, som övervägt angavs inte. Det var över hu- vud taget svårt att förstå varför vissa förvarstagna som använt eller innehavt narkotika, varit våldsamma eller försökt rymma säkerhetplacerades medan U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N andra förvarstagna kunde återföras till gemensamhet efter att ha varit avskilda trots att omständigheterna i ärendena framstod som likvärdiga. För att närmare visa hur besluten såg ut beskrivs i det följande vissa beslut där skälen för besluten eller beslutsmotiveringarna kan ifrågasättas. 5.4.2 Förvarstagna som misstänkts ha innehaft narkotika eller farliga föremål I ett ärende hade en förvarstagen inte återlämnat huvudet till en rakhyvel. Den förvarstagne uppgav att han hade slängt det i en papperskorg, men personalen hittade det inte där eller någon annanstans. Vid en kroppsvisitation av den för- varstagne hittades i stället hasch. Den förvarstagne avskildes. I beslutet angavs bl.a. följande. Vår bedömning är att du stridit mot våra regler och rutiner som kan äventyra ordningen och säkerheten i våra lokaler. Detta baserar vi på den upphittade drogen och rakhyveln. En person som är påverkad av berusningsmedel som narkotiska preparat riskerar att äventyra den allmänna ordningen inom för- varsenhetens lokaler. Förvarsenheten bedrivs som en öppen verksamhet där oroligheter, våld, hot eller andra skadegörelser kan få stora konsekvenser. Detta då flera förvarstagna riskerar att dras in i en eventuell dispyt. Vidare äventyras personalens säkerhet då resurser att hantera våldsamma och hotfulla individer är mycket begränsade. En förvarstagen som inte respekterar personalens instruktioner utgör därför alltid ett hot mot verksamheten i sin helhet. Bruk av narkotika påverkar ditt omdöme nega- tivt och kan driva dig till handlingar som du inte hade utfört om du varit i normalt tillstånd. Vi bedömer därför att du utgör en allvarlig fara för dig själv, andra förvarstagna och den arbetande personalen. hade en större mängd tabletter med ett narkotikaklassat läkeme- del och en bit hasch hittats i förvarets lokaler. En förvarstagen, som varit avskild efter att ha innehaft tabletter med samma läkemedel, uppgav vid ett samtal med personal att han fått in narkotika via rastgården. Han tog dock tillbaka påståendet och uppgav att han inte visste hur nar- kotikan kommit in på förvaret. fattade beslut om att avskilja och säkerhetsplacera honom. Som motivering till beslutet om säkerhetsplace- ring angavs bl.a. följande. har […] i uppdrag att bedöma om avskiljningen är en tillräcklig åtgärd i ditt fall eller om en säkerhetsplacering kan motiveras. Innehav och användande av narkotika utgör ett substantiellt hot mot säker- heten och ordningen på förvaret då en person som är påverkad av narkotika har ett begränsat konsekvenstänk, har svårt att följa personalens instruk- tioner vid nödsituationer och kan utföra sådana handlingar som kan skapa oro bland andra förvarstagna. Förvarsenheten bedrivs som en öppen verk- samhet, där både män, kvinnor och barn ska kunna vistas i en trygg och säker miljö. Det bor många människor på ett begränsat utrymme och det finns inte möjlighet att avskilja någon från de övriga annat än . En person som avskilts i förvarets lokaler har rätt till rökpauser ute på gården, men har även fortsatt rätt till att ta emot besök utifrån. Dessa besök är ett problem ur säkerhetssynpunkt i ditt fall då du enligt tidigare doku- mentation från din vistelse på förvaret, haft korta besök där narkotikatrans- aktioner misstänkts. har rätt att kroppsvisitera dig efter besök, vilket har gjorts, men har inte rätt att utföra den mer noggranna och integritetskränkande kroppsbesiktningen som kan bedömas vara nödvändig vid starka misstankar om bärande av narkotika. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Då du avskilts på grund av att personalen påträffat 62 stycken tabletter Tramadol samt en bit hasch. Du har […] varit av- skild på grund av innehav av narkotika och du har i samtal med personal då sagt att du inte kommer föra in eller bruka någon narkotika på förvaret. Konsekvensen av detta samtal blev då att avskiljningen hävdes. Den […] påträffades återigen Tramadol i förvarslokalen som du initialt sagt tillhör dig. bedömer därför att avskiljningen inte är ett tillräck- ligt effektivt medel för att upprätthålla ordningen eller den nolltolerans mot narkotika som vi eftersträvar på enheten. Det finns en alltför stor risk att du kommer föra in eller ges möjlighet att bruka ytterligare förbjudna substan- ser. Du kan därför av säkerhetsskäl inte längre vistas i en av Migrationsver- kets förvarslokaler. En i allt väsentligt likalydande motivering användes i ett beslut om säkerhets- placering av en annan förvarstagen som uppträdde påverkat och misstänktes ha använt narkotika. Den förvarstagne hade dock i detta fall endast haft ett besök under vistelsen i förvaret. I journalanteckningen från besöket anges som rubrik ”Besök – misstänkt”. Det framgår vidare att besöket bokats innan det ägde rum, att det varade i fem–, att besökaren verkade nervös och att den förvarstagne hade jacka och mössa på sig. Efter besöket genomfördes en kroppsvisitation av den förvarstagne. Såvitt framgår av handlingarna hitta- des ingen narkotika vid kroppsvisitationen. I ett annat ärende hade den förvarstagne anträffats med ett preparat som per- sonalen vid förvaret misstänkte var narkotika. beslutade att avskilja och säkerhetsplacera den förvarstagne. Innehavet av det misstänkta preparatet var den enda händelse med den förvarstagne som redovisades i be- slutet om säkerhetsplacering. I motiveringen till beslutet angavs bl.a. följande. Då du innehar preparatet i strid med de ordningsregler som du informerats om vid ankomsten till förvarsenheten så finns det starka skäl att tro att du själv eller någon annan har haft för avsikt att bruka preparatet. Detta inne- bär en allvarlig fara för ordningen och säkerheten på förvaret. har att pröva om du fortsatt kan befinna dig på förvars- enheten eller om det är nödvändigt att placera dig inom kriminalvården. Verket konstaterar inledningsvis att intresset av en trygg och säker bo- endemiljö för övriga personer som är tagna i förvar väger tungt. Förvarsmiljön ska vara så lik mottagningsenheter som möjligt vilket innebär att både kvinnor, barn och män ska kunna vistas tillsammans utan att behöva känna sig otrygga. Dina handlingar är av allvarlig art och en fortsatt vistelse under mottag- ningsliknande förhållanden i en förvarslokal kan riskera att störa ordningen på förvaret såväl som säkerheten för personalen och de övriga boende på förvaret. Då intresset av en trygg och säker miljö för förvarets personal och övriga förvarstagna ställs mot intresset av att inte begränsa din frihet mer än nöd- vändigt. Så finner vid en samlad bedömning att det är nödvändigt att placera dig inom kriminalvården. Du kan därför av säkerhetsskäl inte längre vistas i en av Migrationsver- kets förvarslokaler. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N