frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — När det gäller resterande e-postloggar så pågår sekretessprövningen fort- satt i enligt med vad som har redogjorts för ovan och i samråd med berörda enheter i UD. gjorde följande bedömning av handläggningen. För att garantera allmänhetens rätt till insyn i departementets verksamhet är UD:s ambition att alltid lämna ut handlingar i så stor utsträckning som möjligt med beaktande av eventuellt sekretesskydd för uppgifter i handling- arna. En noggrann sekretessprövning av varje uppgift är nödvändig för att möjliggöra detta. När det som i det aktuella fallet är fråga om en mycket omfattande begäran med komplicerade sekretessbedömningar ligger det i sakens natur att handläggningstiden blir längre än vanligt. Handläggningen av AA:s begäran har bedrivits aktivt. Två handläggare i rättssekretariatet har arbetat motsvarande en heltidstjänst med ärendet. Handläggare i UD har varit i kontakt med AA under hand- läggningstiden och han har fått ett par delbesked med anledning av sin be- gäran. Sekretessprövningen har varit särskilt komplicerad bl.a. eftersom uppgifterna i handlingarna är mycket detaljerade och fragmenterade samti- digt som skadebedömningen behöver göras i förhållande till materialet som helhet. Det har också varit mycket tidskrävande att säkerställa en konse- O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T kvent bedömning eftersom många av uppgifterna återkommer men i kom- bination med olika metadata. Sekretessprövningen har vidare krävt omfat- tande avstämningar med flera olika enheter i UD. Den noggranna sekretess- prövningen har varit nödvändig för att en så stor del av handlingarna som möjligt ska kunna lämnas ut till AA. UD beklagar att AA upplever att handläggningen av hans begäran har tagit alltför . Enligt UD:s bedömning har dock handläggningen av AA:s begäran varit så skyndsam som möjligt med hänsyn till det omfat- tande materialet och de komplicerade sekretessbedömningarna. Grundläggande regler om allmänna handlingar Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (offentlighetsprincipen). En myndighet ska ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen och att rätten att ta del av allmänna handlingar säkerställs som sekre- tesskyddet upprätthålls. (Se 4 kap. 1 § första stycket 1 och 3 OSL.) Med handling förstås inte bara konventionella handlingar utan även upptag- ningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tek- niska hjälpmedel. En handling i den formen anses förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten med teknik som myndigheten själv an- vänder. E-postloggar brukar anses vara sådana handlingar (se t.ex. RÅ 1998 ref. 44). En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad be- handling anses förvarad hos myndigheten endast om denna kan göra samman- ställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sådan s.k. potentiell handling omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. För att det ska vara fråga om rutinbetonade åtgärder ska de kräva en begränsad arbetsinsats som inte innebär nämnvärda kostnader. (Se 2 kap. 3 § andra stycket TF, prop. 1990/91:60 s. 22 och Justitiekanslerns beslut , dnr 7946-06-21.) En allmän handling som får lämnas ut ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan be- gäran ska behandlas skyndsamt. (Se 2 kap. 12 och 13 §§ TF.) Besked i en fråga om att lämna ut en allmän handling bör normalt lämnas som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om handlingen får lämnas ut. Om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material kan det vara ofrånkomligt med ytterligare dröjsmål. I sådana fall kan O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. Om en anställd vid en myndighet har ansvar för vården av en handling är det i första hand denne som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan dröjsmål. Om den anställde vägrar att lämna ut handlingen, eller en del av den, ska den som begär att få ta del av handlingen informeras om möjligheten att begära att myndig- heten prövar frågan. Det ska framgå av informationen att sökanden måste be- gära och få ett skriftligt beslut från myndigheten för att beslutet ska kunna över- klagas. (Se 6 kap. 3 § OSL.) gäller i detta avseende att en begäran om att få ta del av handlingar prövas inom det departement som förvarar handlingarna, om nå- got annat inte är särskilt föreskrivet. Frågor om att få ta del av handlingar ska i tveksamma fall, eller om sökanden begär det, prövas av ett statsråd. Ärendet får även överlämnas till regeringens prövning. (Se 18 § in- struktion.) Om ett statsråd helt eller delvis vägrar att lämna ut en handling kan beslutet överklagas till regeringen (se 2 kap. 15 § TF). Beslut av regeringen kan inte överklagas (se 6 kap. 7 § OSL). Sekretess gäller för uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om upp- giften röjs (se 15 kap. 1 § OSL). För utrikessekretessen gäller ett s.k. rakt skaderekvisit. Detta betyder att uppgifterna som utgångspunkt är offentliga och att sekretess endast gäller om det i det enskilda fallet finns omständigheter som med tillräcklig styrka talar för att det kan skada om uppgifterna lämnas ut. En sådan bedömning kan grundas på att uppgifter av ett visst slag normalt är känsliga. (Se prop. 1994/95:112 s. Om uppgiften å andra sidan är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sek- retessen. (Se prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.) Den inledande hanteringen av begäran Av utredningen framgår att AA begärde att få ta del av samt- liga e-postloggar över inkommande och utgående mejl för de elva tjänstemän som tillhörde eller hade tillhört sekretariatet för säker- hetsrådskandidaturen. Som redovisats ovan anses e-postloggar normalt sett vara allmänna hand- lingar. Det framgår också av utredningen att påbörjade arbetet med att ta fram loggarna utan dröjsmål. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T AAhar uppgett att bl.a. upplyste honom om att det skulle ta mycket att lämna ut handlingarna om begäran avsåg loggar över både interna och externa mejl, och att han då begränsade sin begäran till externa mejl. anger i sitt yttrande att tjänstemännens mejl till och från visserligen är att betrakta som externa men att de av tekniska skäl registreras i e-postloggen över interna mejl. För att få fram en sammanställning över de poster i tjänstemännens interna e-postloggar som rörde mejl till och från utlandsmyndigheterna var tvungen att göra en bearbetning av de interna e-postloggarna. Av Ut- rikesdepartementets yttrande framgår dock att AA först i efterhand, , fick besked om att en sådan utsortering behövde göras för att få fram en lista över dessa externa mejl. JO har tidigare uttalat att det är viktigt att en myndighet omgående tar ställ- ning till vad en begäran avser, informerar om eventuella svårigheter med att ta fram materialet och ger sökanden tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran. På så sätt kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt. JO 2015/16 s. 665, dnr 6276-2012 m.fl., och JO:s beslut , dnr 7180-2014.) Enligt min mening borde ha kontaktat AA redan innan den utsorteringen påbörjades och uppmärksammat honom på det om- fattande arbete en bearbetning skulle komma att innebära samt infor- merat honom om den handläggningstid man beräknade att den skulle ta. Det kan inte uteslutas att en tydlig information till AA om detta hade lett till att han ville göra en annan begränsning av eller prioritering i sin begäran som hade kunnat förkorta handläggningstiden. Jag är dessutom tveksam till om begäran med hänsyn till den omfattande bearbetningen som krävdes kan ses som en begäran om allmänna handlingar som omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. En sam- manställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling om- fattas endast om sammanställningen kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Den omfattande utsorteringen av poster i de interna e-post- loggarna för att få fram en sammanställning över mejlen till och från utlands- myndigheterna kan knappast anses vara en sådan åtgärd. borde därför inledningsvis ha tagit ställning till om man var skyldig att göra en sådan sammanställning enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Av utredningen framgår att de e-postloggar för fyra tjänstemän som AA hade fått del av för yttrande lämnades ut till honom efter fem, . När det gäller e-postloggarna för de övriga sju tjänstemännen hade sekretessprövningen vid tiden för yttrandet till JO ännu inte slutförts. har förklarat den långa handläggningstiden med att materialet var omfattande, att uppgifterna i handlingarna var mycket detalje- O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T rade och fragmenterade samt att sekretessprövningen behövde göras i förhål- lande till materialet som helhet och krävde avstämningar med flera olika en- heter inom . Vid en tidigare granskning av handläggning av fram- ställningar om att få del av allmänna handlingar uttalade JO att en myndighets hänvisning till behovet av en sekretessprövning bör godtas om den framstår som rimlig, och att det i princip inte är en uppgift för JO att gå in i enskilda sekretessbedömningar. Myndigheten måste dock på ett någorlunda konkret sätt kunna visa att det i det enskilda fallet funnits ett behov av en sekretessprövning. JO uttalade också att de omfattande samråd mellan enheter och departement som tillämpades inom vid handlingsutlämnande inte är för- enliga med offentlighetsprincipen eftersom en handling enligt huvudregeln ska lämnas ut av den som ansvarar för vården av den. Det bör därför endast i undantagsfall förekomma att man gemensamt bereder en begäran om att ta del av allmänna handlingar. Formerna för beredningen bör anpassas efter tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav. (Se JO 2013/14 s. 585, dnr 639- 2012 m.fl.) När det gäller handläggning av AA:s begäran ser jag i och för sig inte skäl att ifrågasätta att det fanns ett behov av att sekretesspröva uppgifterna i e-postloggarna. Även om jag har förståelse för att det kan krävas samråd för att pröva om vissa uppgifter omfattas av utrikessekretess kan jag konstatera att e-postloggarna endast innehåller en ärendemening och kortfat- tade uppgifter om avsändare, mottagare och tid. har inte utvecklat behovet av den omfattande sekretessprövningen i sitt yttrande. Man har inte heller förklarat varför sekretessprövningen krävt samråd i den utsträck- ning som skett. Som nämnts tidigare är utgångspunkten vid en bedömning av utrikessekre- tess att uppgifterna är offentliga och att sekretess endast gäller om det i det enskilda fallet finns omständigheter som med tillräcklig styrka talar för att det kan skada att lämna ut en uppgift. En sådan bedömning kan grundas på att uppgifter av ett visst slag normalt är känsliga. Om uppgiften å andra sidan är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Det måste dock också beaktas att ett utlämnande av uppgifter sammantaget kan bedömas medföra skada även om uppgifterna var för sig är harmlösa (se RÅ 1989 ref. 111). har i sitt yttrande framhållit att en noggrann sekretess- prövning av varje uppgift är nödvändig för att uppfylla departementets ambi- tion att alltid lämna ut handlingar i så stor utsträckning som möjligt. Denna ambition är givetvis god, men måste ställas i relation till hur den aktuella sek- retessbestämmelsen är konstruerad och till tryckfrihetsförordningens krav på att allmänna handlingar ska lämnas ut skyndsamt. Som jag tidigare anfört får en hög ambitionsnivå inte försämra möjligheten för en myndighet att uppfylla sina grundlagsreglerade skyldigheter. Mot denna bakgrund och med beaktande av att de aktuella e-postloggarna endast innehåller mycket få och kortfattade uppgifter är det mycket som talar för att det borde ha gått att genomföra sekretessprövningen betydligt mer skyndsamt än vad som skett. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Av utredningen framgår att det i flera ärendemeningar i loggarna fanns uppgif- ter som omfattades av utrikessekretess. har till sitt yttrande bifogat (Stats- rådsberedningen) promemoria om användningen av elektronisk post (PM 1995:3, reviderad ). I den (avsnitt 1.7) anges att uppgifter för vilka sekretess gäller inte ska hanteras i systemet för elektronisk post (mejl). Av pro- memorian framgår vidare att man måste beakta risken för att ett mejl lätt kan komma att läsas av annan än den avsedda mottagaren. Enligt min mening måste de säkerhetsaspekter som gäller innehållet i ett mejl också gälla för de delar av meddelandet som ingår i e-postloggen, t.ex. ärendemeningen. Några sekretessbelagda uppgifter bör därför inte förekomma i ärendemeningen. Om e-postsystemet hade använts på det sätt som anges i promemorian hade sannolikt sekretessprövningen gått att genomföra mer skyndsamt. Av utredningen i målet framgår att AA:s begäran handlades vid Utrikesdepar- tementets rättssekretariat. Såvitt framgår var det fråga om en sådan tjänsteman- naprövning som anges i 6 kap. 3 § OSL och 59 § arbets- ordning. Av 6 kap. 3 § OSL följer att i tveksamma fall ska myndigheten pröva frågan, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. För del gäller i dessa fall att frågan ska prövas av ett statsråd i departementet eller av reger- ingen (18 § instruktion). Med tanke på att sekretesspröv- ningen enligt departementet krävt att rättssekretariatet tog fram ett förslag till principer för prövningen, vilka behövde stämmas av såväl med departementets FN-enhet och ministerkansli som med andra enheter inom , har jag svårt att se annat än att det var fråga om ett tveksamt fall. Utredningen ger dock inte tillräckligt underlag för mig att uttala att ett hänskjutande av AA:s begäran skulle inneburit en snabbare handläggning. Genom att låta en prövning av ett tveksamt fall ligga kvar på tjänstemannanivå fördröjs dock överklagan- deprocessen om den enskilde vill föra frågan vidare. registratorer har hänvisat till press- tjänsten när DN begärt att få ut postlistor eller andra handlingar av registrato- rerna. svarade registratorn att hon inte fick prata med AA. Han uppfattade det som att registratorn hade instruerats att inte behandla DN:s fram- ställningar om att få ta del av allmänna handlingar. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T anförde att registratorerna vid departementet inte kom- mer ihåg något samtal med AA där de har uttryckt sig på det sätt som AA påstår och redovisade följande bedömning. UD [konstaterar] att det inte finns någon rutin eller instruktion i UD som innebär att registraturen inte ska behandla vissa framställningar om att lämna ut allmänna handlingar. De anställda är dessutom väl medvetna om meddelarfriheten och sina rättigheter i övrigt. En registrator är inte förhind- rad att hänvisa frågeställare vidare till andra i UD med sina frågor. DN:s och AA:s uppfattning om hur registratorer vid in- struerats har inte bekräftats genom utredningen i ärendet. Vad DN och AA fört fram i denna del föranleder inte något uttalande från min sida. Sammanfattande och avslutande synpunkter Av utredningen framgår att inte löpande tagit ställning till om mejl som skickades mellan departementet och stiftelsen marskjölds Minnesfond skulle registreras enligt offentlighets- och sekretessla- gens bestämmelser. kan inte undgå kritik för detta. När det gäller hanteringen av AA:s begäran om att få ta del av e-postloggar framgår det av utredningen att har gjort en omfattande bearbetning av de interna e-postloggarna utan att informera AA om vilka kon- sekvenser den hade för handläggningen och utan att ta ställning till om man var skyldig att göra en sådan bearbetning enligt tryckfrihetsförordningens bestäm- melser. Trots att loggarna endast innehåller en ärendemening och kortfattade uppgifter om avsändare, mottagare och tid har man gjort en omfattande sekre- tessprövning. hade knappt hälften av loggarna prövats. En- ligt min mening har hantering inneburit att handlägg- ningen kommit i konflikt med tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. ska kritiseras för bristerna i handläggningen. Jag är också tveksam till att departementet låtit prövningen ligga kvar på tjänstemannanivå, trots att sekretessprövningen omfattat ett flertal samråd och ett omfattande arbete för att ta fram principer för bedömningen. Det är vidare anmärkningsvärt att det fanns flera uppgifter i loggarna som omfattades av utrikessekretess, trots att sådana uppgifter inte ska hanteras i e-postsystemet enligt riktlinjer. Med anledning av granskningen vill jag göra följande uttalanden om Utri- kesdepartementets hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedia ska ha möj- lighet till insyn i offentlig verksamhet, bl.a. genom att ta del av allmänna hand- lingar. Om offentlighetsprincipen ska fungera är det nödvändigt att myndighet- erna följer tryckfrihetsförordningens och offentlighets- och sekretesslagens be- stämmelser om hur allmänna handlingar ska registreras och hållas ordnade O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T samt om hur framställningar om att få ta del av allmänna handlingar ska hand- läggas. För att inte insynsrätten ska urholkas är det viktigt att handläggningen sker skyndsamt. JO har tidigare framhållit att det är särskilt viktigt att just respekterar insynsrätten. Risken är annars stor att inte heller andra myndigheter anser sig behöva leva upp till grundlagens krav, vilket skulle kunna vara ett hot mot offentlighetsprincipen. (Se JO 2013/14 s. har framhållit sin ambition att lämna ut handlingar i så stor utsträckning som möjligt för att garantera allmänhetens rätt till insyn. En hög ambitionsnivå är givetvis något som i grunden är positivt. Jag har dock tidigare haft anledning att konstatera att ambitionsnivå i vissa fall går utöver vad som följer av tryckfrihetsförordningens bestämmelser och kan försämra departementets möjligheter att uppfylla sina grundlagsregle- rade skyldigheter (se mitt beslut JO 2015/16 s. 665). En myndighet får inte gå så långt i sin ambition att ge god service att tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet inte kan uppfyllas. Jag kan konstatera att fått återkommande kritik för att man åsidosatt skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen och uppmanats att säkerställa att organisationen på ett godtagbart sätt kan hantera framställ- ningar om att få ta del av allmänna handlingar (se konstitutionsut- skotts betänkanden /11:KU10 s. 21 f., 2013/14:KU20 s. 130 f. och 2016/17:KU20 s. 143 f., JO 2013/14 s. 585, JO 2015/16 s. 665 och Justitie- kanslerns beslut , dnr ). Jag förutsätter att vidtar åtgärder med anledning av den kritik som riktats mot departementet tidigare och de kritiska synpunkter jag fört fram i detta beslut. Fråga om Arbetsförmedlingen gjort den prövning som krävs för att kunna lämna ut uppgifter om enskilds personliga förhållanden till en praktikplats (Dnr 1029-2017) Beslutet i korthet: Inför ett möte med den personalansvarige för en prak- tikplats uppmanades den enskilde av arbetsförmedlaren att vid mötet berätta om sin bakgrund. Den enskilde följde emellertid inte uppmaningen. Efter mötet tog arbetsförmedlaren kontakt med den personalansvarige och upp- lyste honom om den enskildes bakgrund. Uppgifterna var sådana som ty- piskt sett omfattas av sekretessen i 28 kap. 11 § offentlighets- och sekretess- lagen. JO konstaterar att arbetsförmedlaren före utlämnandet inte övervägde om uppgifterna omfattades av sekretess och, om så var fallet, de ändå kunde lämnas ut till praktikplatsen. För detta får Arbetsförmedlingen allvarlig kri- tik. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T I beslutet uttalar sig JO även om den sekretessprövning som Arbetsför- medlingen har gjort i efterhand, bl.a. om förutsättningarna för att med stöd av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen lämna ut sekretessbelagda uppgifter. I en anmälan till JO klagade på Arbetsförmedlingen i och . Han uppgav bl.a. att en arbetsförmedlare hade lämnat ut sekretessbelagda uppgifter om honom till den praktikplats som han eventuellt skulle börja på. Handlingar i ärendet begärdes in och granskades. Anmälan remitterades till , som i sitt remissvar anförde bl.a. följande (bilagorna här utelämnade): AAhar anfört att en arbetsförmedlare utan hans medgivande informerat den personalansvarige på en praktikplats om att han suttit i fängelse och, som det får förstås, brutit mot sekretessen i bestämmelsen 28 kap. 11 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400). Arbetsförmedlingen har gjort en utredning i ärendet och begärt in rele- vanta yttranden och uppgifter. Av daganteckningen framgår att AA var på praktikplatsen den 5 decem- ber 2016. skickade arbetsförmedlaren en e-post till AA om att AA undanhållit information från den personalansvarige på prak- tikplatsen. Av daganteckningen framgår också att arbetsförmedlaren via te- lefon informerat den personalansvarige om AA:s "sociala bakgrund och historik utan att gå in på detaljer". beslutade att AA skulle få merkostnadsersättning för arbetsträning på praktikplatsen. (bilaga 1, daganteckningar) Arbetsförmedlaren har anfört i huvudsak följande. Hon och AA hade kommit överens om att AA skulle berätta för praktikplatsen om sin bak- grund vid besöket. Vid besöket uppmanade hon AA att berätta, men AA berättade endast om sitt yrkesliv. Eftersom AA inte tog chansen att berätta om sin bakgrund när hon var närvarande, ringde hon upp praktikplatsen och berättade att AA hade haft ett "kriminellt förflutet" och "kommer från kri- minalvården". Hon har däremot inte sagt att AA suttit i fängelse. Praktik- platsen har inte tidigare varit främmande för att ta emot praktikanter från kriminalvården. Hon har upplevt att AA blivit "hotfull och lynnig" när han blivit trängd. Mot bakgrund av att praktikplatsen drivs av kvinnor och att det fanns ett stort antal personer med särskilda behov ur ett arbetsmark- nadspolitiskt perspektiv ansåg hon att praktikplatsens ledning skulle vara informerade om AA:s bakgrund. Hon har arbetat på Arbetsförmedlingen . (bilaga 1) Arbetsförmedlingschefen har anfört i huvudsak följande. En person från kriminalvården kan bli uppmanad av sin arbetsförmedlare att berätta om sin bakgrund för anordnaren. Detta bl.a. för att informationen ska komma di- rekt från källan och för att personen ska få den hjälp den behöver för att komma in i arbetslivet.