frsrdg · H504RS8 · 2018-06-14 00:00:00 — Formuleringen får dock enligt kommittén anses rymma även vissa andra dokument som inte i strikt mening är dokument från någon EU-institution, men som har upprättats på uppdrag av en eller flera av institutionerna. har t.ex. granskat de fem ordförandenas rapport om utvecklingen av den ekonomiska och monetära unionen. Ett annat tänkbart exempel är rapporten från den högnivågrupp som inrättades 2014 för att se över olika modeller för unionens finansiering. Kommittén föreslår utöver detta ett tillägg som innebär att kan ta upp dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet i EU till granskning. har granskat sådana dokument. Kommittén bedömer dock att denna möjlighet bör tydliggöras i lagtexten. Därmed kan man också undvika en utveckling mot alltför vida tolkningar av vad formuleringen dokument från EU kan rymma. Med det interparlamentariska samarbetet i EU avses samarbetet mellan de nationella parlamenten och med enligt fördraget om Europeiska unionen (artikel 12 f). De granskningar som har genomförts av dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet i EU har enligt kommittén gällt frågor om stadgarna för den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europol. Kommittén ser framför sig att det är den typen av strategiska dokument som kan bli aktuella att ta upp till granskning. Kommittén vill också betona vikten av att talmannen enligt 9 kap. 20 § första stycket RO inte kan bestämma att utkast till EU:s lagstiftningsakter ska behandlas av . Det bör dock preciseras i lagtexten att undantaget avser förslag till unionens rättsakter för att mer korrekt återge undantagets 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Förslag till unionens rättsakter är en vidare formulering än utkast till lagstiftningsakter. Genom att undantaget framgår av lagtexten klargörs att det under alla omständigheter är olämpligt att tar upp förslag till rättsakter till granskning parallellt med att genom rege- ringen är engagerad i förhandlingar med andra medlemsstater om förslagen. Undantaget för förslag till rättsakter syftar enligt kommittén till att begränsa granskningsförfarandet till dess allmänna syfte, dvs. frågor under deras tidiga hantering inom EU. I detta sammanhang måste enligt kommitténs bedömning det tidiga skedet anses vara passerat ett formellt förslag lämnas. Granskning i stället för behandling I RO anges att talmannen får bestämma att dokument från EU ska behandlas Kommittén noterar att den mindre detaljerade utskottsbehand- ling som avsågs vid granskningsförfarandets etablering och som då kom till uttryck i valet av termen granskning, i stället för beredning, inte alltid har rea- Även om det finns exempel på mer översiktliga behandlingar kan man inte säga att förfarandet i allmänhet karaktäriseras av översiktlighet. mittén ser inte något problem i detta. Det bör dock i den aktuella bestämmelsen i RO talas om granskning i stället för behandling för att påminna utskotten om de lägre krav som formellt ställs på dem i beredningen av dessa ärenden. Ordet granskning speglar också det gängse språkbruket. Kommittén vill i detta sammanhang påpeka att bestämmelsen i RO om att utskotten vid sin granskning av EU-dokument ska inhämta behövliga upplys- ningar från regeringen kvarstår (10 kap. 10 § första stycket). ställs att regeringens perspektiv beaktas i granskning. Granskningsutlåtanden bör ses som ett led i en dialog med Kammarens beslut om ett utskotts granskningsutlåtande är alltid att lägga utlåtandet till handlingarna, och beslutet leder inte till någon riksdagsskrivelse. Kommittén anger att en viktig aspekt i tillämpningen av granskningsförfaran- det är vad som händer granskningsutlåtandena efter att kammaren har lagt dem Det har alltsedan förfarandet infördes förutsatts att rege- ringen och EU:s institutioner informeras om och tar del av vad som framkom- mit vid riksdagsbehandlingen, trots att utlåtandena läggs till handlingarna och det inte översänds någon riksdagsskrivelse som informerar om behandlingen. I stället skickas en administrativ skrivelse från . Vad som enligt kommittén inte var känt då förfarandet infördes är att kom- missionen inte bara tar del av utlåtandena utan dessutom besvarar dem inom ramen för vad som allmänt kommit att kallas för den politiska dialogen mellan kommissionen och medlemsstaternas nationella parlament. skottet har upprepade gånger tydligt markerat mot att utlåtandena skulle 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG betraktas som bidrag i en dialog, med hänvisning till att regeringen har huvudansvaret för att företräda som medlemsstat. Kommittén noterar att kommissionen trots markeringarna alltjämt tycks uppfatta utlåtandena från som bidrag i en dialog. Enligt kommittén skapas det en otydlighet när det hävdas att inte deltar i en dialog med kommissionen som kommissionen uppmärksammas på behandlade utlåtanden. Denna otydlighet leder kontinuerligt till missuppfattningar när det gäller arbetsformer i detta avseende. Ett sätt att undvika detta vore att sluta uppmärksamma kommissionen på utlåtanden som rör dokument från kommissionen. Kommittén befarar dock att intresset bland ledamöter att engagera sig i granskningen av EU- dokumenten överlag skulle påverkas mycket negativt om det stod klart att resultatet av granskningen i faktisk bemärkelse enbart skulle läggas till handlingarna utan någon åtgärd för att uppmärksamma kommissionen på behandlade utlåtanden. Granskningsförfarandets alla förtjänster skulle därmed riskera att gå förlorade. Kommittén kan inte heller se att hanteringen de senaste drygt tio åren har äventyrat relationen mellan och regeringen eller regeringens förmåga att företräda som medlemsstat på ett sådant oförutsett och uppenbart sätt att det av den anledningen skulle vara motiverat att sluta uppmärksamma kommissionen på utlåtandena. Det föreslås därför att delvis ändrar synsätt när det gäller sitt deltagande i en dialog med kommissionen. bör enligt kommittén kunna acceptera uppfattningen att de utlåtanden som kommissionen uppmärksammas på kan betraktas som bidrag i en dialog där företräder sig själv och inte som medlemsstat. För del innebär detta i praktiken ingen förändring jämfört med . Kommittén har ingående övervägt om detta ändrade synsätt, som innebär att i viss mån faktiskt deltar i en dialog med kommissionen som sträcker sig bortom subsidiaritetskontrollen, bör markeras genom att överlämnar utlåtanden till kommissionen genom riksdagsskrivelser. Kommittén har resonerat om huruvida en skrivelse alltid skulle sändas eller bara i de fall skulle besluta om det och i så fall vilka förutsättningarna skulle vara för ett sådant beslut. Olika förslag på ett nytt stycke i 11 kap. 21 § RO har diskuterats under arbetet, bl.a. att ett beslut om ett utlåtande om granskning enligt 9 kap. 20 § första stycket av ett dokument som härrör från kommissionen ska, alternativt får, meddelas kommissionens ordförande genom en skrivelse. I anslutning till detta har kommittén även diskuterat ett tillägg i paragrafen om att beslut om en skrivelse ska kräva att minst två tredjedelar av de röstande röstar för beslutet. I slutändan har det för kommittén handlat om att väga olika argument när det gäller huruvida det är lämpligt att formalisera dialogen genom en riksdagsskrivelse. Kopplat till detta har också resonemang förts om möjligheten att i olika grad utvidga bestämmelsen om vilka dokument som kan bli föremål för granskning. I huvudsak har diskussionen rört önskemål om att tydliggöra 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG dagens praktiska hantering. I denna avvägning har kommittén valt att stanna vid att bekräfta en praxis och hur den allmänt uppfattas men utan att ge den något formellt uttryck i form av en riksdagsskrivelse. Därmed står det enligt kommittén klart att bevekelsegrunderna för urvalet av vilka dokument från kommissionen som ska tas upp till granskning inte påverkas. klart att verkan av beslut om granskningsutlåtanden inte påverkas. De synpunkter som kommer till uttryck i utlåtanden är alltjämt att betrakta som preliminära och av konstitutionellt oförbindande karaktär. binder inte i rättslig mening regeringen, som därmed inte kan anses göra sig skyldig till överträdelse av någon bestämmelse i grundlag eller annan lag om den företräder en ståndpunkt som står i strid med kammarens beslut. Kommittén anser således att kommissionen även fortsättningsvis bör upp- märksammas på utlåtanden i vilka granskningen av dokument från kom- Kommittén anser också att bör erkänna att kommissionen kan se detta som att i egenskap av nationellt parla- ment deltar i en dialog med kommissionen. Utlåtanden redovisar enbart en De är dokument från och inte från som kan enligt kommittén anses erkänna att de natio- nella parlamenten har en roll skild från den roll som medlemsstaterna som Kommittén utgår därmed från att kommissionen uppfattar att riks- dagen i sammanhanget företräder sig själv som ett nationellt parlament och inte som medlemsstat. Kommittén har i sin genomgång av den prak- tiska hanteringen inte sett något som ger anledning att betvivla att kom- missionen delar denna syn. Det har under kommitténs arbete hänvisats till att uttalanden i denna fråga skulle strida mot kommitténs slutsats. delar inte den uppfattningen. Som framgått ovan gör inte anspråk på att företräda som medlemsstat. Det kan därmed inte vara fråga om en dialog i folk- eller statsrättslig mening. Kommittén vill också framhålla att deltar i en formaliserad dialog med EU:s institutioner när det gäller två andra typer av EU-ärenden, dvs. ärenden som rör subsi- diaritetskontrollen och prövningen av om vissa initiativ ska godkännas eller Kommittén konstaterar att man vid införandet av dessa ärendetyper inte såg behov av en bred konstitutionell analys. Jämfört med de konsekvenser som beslut inom ramen för den befintliga formella dialogen kan få för EU:s beslutsprocess framstår kommitténs överväganden om granskningsför- farandet som ett blygsamt steg. En majoritet av remissinstanserna har inte några synpunkter på förslaget. tillstyrker förslaget att det inte längre ska vara obligatoriskt för att behandla alla grön- och vitböcker som kommissionen överlämnar till , utan att kvalificerade bedömningar ska göras från fall 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG delar kommitténs uppfattning att utkast till lagstiftningsakter även fortsättningsvis ska vara undantagna från granskningsförfarandet. Ett sådant förhållningssätt ligger enligt i linje med kommitténs utgångspunkt att det är kontakterna med regeringen som utgör grunden för EU-arbete. anser dock att det är förvånande att kommittén vill att möjlighet att uttala sig om förslag till unionsakter ska vara formellt stängd. Det innebär enligt att inte kan agera även i fall då och regeringen är överens om att ett agerande från skulle vara ändamålsenligt för . väljer därmed enligt bort påverkansmöjligheter som andra länder utnyttjar. Moderata samlingspartiet anger att partiet gärna hade sett att det delvis ändrade synsättet när det gäller deltagande i en dialog med kommissionen som kommittén förordar markerats genom att överlämnar granskningsutlåtanden till kommissionen genom riksdagsskrivelser. anser inte att granskningsutlåtanden ska betraktas som bidrag i en dialog, vilket dock anser. anger att det inte heller tvekar inför möjligheten att som andra nationella parlament kan och bör ingå i den politiska dialogen. Det är dock enligt uppenbart att konsekvenserna av ett sådant deltagande bör analyseras noggrant, och att detta bör göras i en översyn som omfattar alla politiska relationer till EU. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömning Riksdagsstyrelsen anser i likhet med kommittén att inte längre ska vara tvungen att behandla grön- och vitböcker som kommissionen överlämnar till . Som kommittén föreslår ska talmannen inte heller få besluta att förslag till rättsakter ska granskas av . Därmed klargörs att det är olämpligt att tar upp förslag till rättsakter till granskning parallellt med att genom regeringen är engagerad i förhandlingar med andra medlemsstater om förslagen. Undantaget för förslag till rättsakter syftar till att begränsa granskningsförfarandet till dess allmänna syfte, dvs. att ska granska frågor under deras tidiga hantering inom EU. Det är viktigt att granskningsförfarande koncentreras till EU-beslutsprocessens tidiga skede om de svenska ställningstagandena ska kunna få genomslag inom EU. Det är under detta tidiga skede som har störst möjlighet att påverka processen. En inriktning på frågornas tidiga hantering inom EU innebär också att resurser utnyttjas på ett effektivt sätt. Riksdagsstyrelsen har inte heller i övrigt någon annan uppfattning än kommittén och anser därför att förslaget bör genomföras i sin helhet. Riksdagsstyrelsen anser för övrigt i likhet med kommittén att kommissionen även i fortsättningen bör uppmärksammas på behandlade granskningsutlåtanden samt att bör kunna acceptera uppfattningen att de granskningsutlåtanden som kommissionen uppmärksammas på kan betraktas 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG som bidrag i en dialog där företräder sig själv och inte som anser dock riksdagsstyrelsen också att det inte bör infö- ras någon bestämmelse om att beslut om ett utlåtande om gransk- ning av ett dokument som härrör från kommissionen ska meddelas kom- missionen genom en skrivelse. Därmed står det som kommittén framför klart att verkan av beslut om granskningsutlåtanden inte påverkas. synpunkter som kommer till uttryck i ett granskningsutlåtande är alltjämt att betrakta som preliminära och av konstitutionellt oförbindande karaktär. Kammarens beslut binder inte i rättslig mening regeringen, som därmed inte kan anses göra sig skyldig till överträdelse av någon bestämmelse i grundlag eller annan lag om den företräder en ståndpunkt som står i strid med kamma- 5.2 Vissa utskottsbeslut som rör subsidiaritetskontrollen bör anmälas i kammaren Riksdagsstyrelsens förslag: Protokollsutdrag från ett utskott om att ett utkast till en av EU:s lagstiftningsakter inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska tas upp på föredragningslistan till ett sammanträde i kammaren. Riksdagsstyrelsens bedömning: Utskotten bör även i fortsättningen kunna samråda med den kommunala och regionala nivån vid sin subsidiaritetsprövning. Kommitténs överväganden och förslag Till skillnad från behandling av strategiska EU-dokument baseras kontroll av subsidiaritetsprincipens tillämpning på utkast till lagstiftningsakter på bestämmelser i . Bestämmelser om tillämpning av subsidiaritetskontrollen finns i RO. Subsidiaritetsprincipen gäller enligt på de områden där EU inte har exklusiv befogenhet. Principen innebär att EU ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå (artikel 5.3). Medlemsstaternas nationella parlament ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i utkast till lagstiftningsakter. Närmare bestämmelser om de nationella parlamentens kontroll av subsidiaritetsprincipens tillämpning finns i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som är fogat till och EUF-fördraget. I protokollet anges att med utkast till lagstiftningsakt avses 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG sådana förslag och initiativ från EU:s institutioner som syftar till antagande av en lagstiftningsakt (artikel 3). Av EUF-fördraget framgår att lagstiftningsakter är förordningar, direktiv och beslut som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande (artikel 289). Det anges i den fördragsartikel som ligger till grund för en specifik unionsåtgärd om åtgärden ska antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, och bara då kan den klassificeras som en lagstiftningsakt (dom av i de förenade målen C‑643/15 och C‑647/15). Enligt det nämnda protokollet får varje nationellt parlament från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds lämna ett motiverat yttrande till , Europeiska unionens råds och kommissionens ordförande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen (artikel 6). Varje nationellt parlament ska ha två röster, och ett utkast till lagstiftningsakt ska omprövas om minst en tredjedel av det totala antalet röster står bakom motiverade yttranden om att utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen (s.k. gult kort). För utkast som gäller det straffrättsliga och polisiära samarbetet är tröskeln för omprövning en fjärdedel av rösterna. Efter omprövningen kan förslagsställaren besluta att antingen vidhålla, ändra eller dra tillbaka utkastet. Vidare ska, inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet, ett förslag till lagstiftningsakt omprövas om minst en enkel majoritet av rösterna står bakom motiverade yttranden (s.k. kort). Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget ska den ange skälen för detta till och rådet som före den första behandlingens slut ska ta ställning till huruvida lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Om eller rådet anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen ska förslaget inte behandlas vidare (artikel 7). I protokollet anges också att är behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen genom en lagstiftningsakt och att en sådan talan kan väckas genom att en medlemsstat i enlighet med dess rättsordning överlämnar talan till domstolen på dess nationella parlaments vägnar (artikel 8). Bestämmelser om hantering av subsidiaritetskontrollen infördes i RO 2009 i samband med att Lissabonfördraget trädde i kraft. ska enligt RO pröva om ett utkast till en av unionens lagstiftningsakter strider mot subsidiaritetsprincipen (9 kap. 20 § andra stycket). Kammaren ska hänvisa utkastet till ett utskott för beredning (10 kap. 2 §). Om utskottet finner att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska det avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att ska avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet ska också avge ett utlåtande till kammaren, om minst fem ledamöter av utskottet 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG I annat fall ska utskottet genom ett protokollsutdrag till kammaren anmäla att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen (10 kap. 3 § tredje Regeringen ska från den dag då utskottet begär det infor- mera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet till lagstiftningsakt (10 kap. 10 § andra stycket). Ett beslut om ett motiverat yttrande som gäller subsidiaritetsprincipen ska meddelas , rådets och kommissionens ordförande genom en skrivelse (11 kap. 21 § andra stycket). ska följa tillämpningen i av subsidiaritets- principen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser (7 kap. 8 § andra stycket). Bestämmelserna om subsidiaritetskontrollen infördes i RO efter förslag av Utredningen ansåg i sitt betänkande Tillämpningen av Lissabonfördraget i att det är en fördragsenlig skyldighet för de nationella parlamenten att bevaka att subsidiaritetsprincipen efterlevs. gen kräver enligt utredningen de nationella parlamentens medverkan. ningen konstaterade att de nationella parlamenten genom Lissabonfördraget tilldelas en formell roll som beslutsfattare i vissa frågor. ständigt och som företrädare för sitt land som medlemsstat i EU kunna mot- sätta sig en lagstiftningsakt av subsidiaritetsskäl. detta inte bara är en nyhet inom EU utan också i de flesta staters konstitutio- nella liv, eftersom det stora flertalet medlemsstater har ett parlamentariskt sty- relseskick med regeringen i den ledande rollen i frågor som rör relationerna till andra länder och mellanstatliga organisationer (2008/09:URF2 s. 30 och 36 f.). ansåg att subsidiaritetskontrollen i huvudsak inte är att beteckna som en laglighetsprövning utan som en lämplighetsprövning. Utredningen ansåg emellertid att en laglighetsprövning självfallet måste göras när det gäller den rättsliga grunden för förslaget. bara göras på områden där lagstiftningsmakten är delad mellan EU och med- Även om det med nödvändighet blir lämplighetssynpunkter som dominerar i subsidiaritetsprövningen framhöll utredningen att prövningen inte bör innehålla ett ställningstagande till om den föreslagna åtgärden ska företas eller inte utan endast om den bör ske på unionsnivå eller på någon nationell Eftersom subsidiaritetstestet huvudsakligen är en lämplighetsfråga drog utredningen slutsatsen att det utskott som besitter den sakliga kompetensen på det område som förslaget gäller är bäst skickat att också göra subsidiaritets- prövningen (2008/09:URF2 s. 43). Om utskottet vid sin slutliga bedömning kommer till slutsatsen att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen avgör utskottet självt ärendet. bonutredningen ansåg emellertid att en minoritet bör ha rätt att få till stånd 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG ytterligare en prövning av subsidiaritetsfrågan utöver utskottets, dvs. Utredningen ansåg att det skulle räcka med en minoritet av fem ledamöter i utskottet för att föra upp beslutet till kammaren (2008/09:URF2 s. 45). delade utredningens bedömning men föreslog en något ändrad bestämmelse om minoritetsskyddet. Enligt utskottets förslag skulle ett utskott enbart vara skyldigt att på minoritetens begäran avge ett utlåtande till kammaren, inte att dessutom inkludera ett förslag till motiverat yttrande. Ett sådant förslag får minoriteten framföra i en reservation (bet. 2009/10:KU2 s. 14). Utskottens beslut bör anmälas i kammaren Hanteringen av subsidiaritetskontrollen har motiverat ett antal anpassningar av beslutsprocess. Några följdmotioner får t.ex. inte lämnas med anledning av subsidiaritetsärenden (9 kap. 12 § RO). Vidare har utskotten bemyndigats att fatta beslut i ärendena om utskottet finner att ett lagstiftningsutkast inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett sådant beslut behöver inte motiveras. Det krävs beslut i kammaren endast om utskottet eller minst fem av utskottets ledamöter anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och att därför bör avge ett motiverat yttrande (10 kap. 3 § tredje stycket RO). Kommittén har i sin genomgång inte iakttagit något som tyder på annat än att dessa anpassningar är resultatet av en rimlig avvägning mellan kraven på effektivitet och demokratiska garantier, där skyddet av riksdagsminoritetens rättigheter betonas. Kommittén har dock uppmärksammat en principiell svaghet i RO i fråga om anmälan i kammaren av utskottens protokoll när det gäller deras beslut i subsidiaritetsärendena. En sådan anmälan är inte bara en formalitet för att underrätta kammaren om att utskottet har avgjort ett ärende som kammaren hänvisat till utskottet. Anmälan fyller också en demokratisk kontrollfunktion eftersom varje enskild riksdagsledamot, dvs. även andra ledamöter än de som har deltagit i utskottets behandling av ärendet, har möjlighet att begära ordet i kammaren i anslutning till anmälan. Denna kontrollfunktion är enligt kommittén särskilt viktig eftersom kammaren inte fattar något beslut i dessa ärenden. För att funktionen ska vara reell förutsätts att anmälan förs upp på kammarens föredragningslista. Så görs enligt kommittén trots att det inte krävs enligt RO. Utskottens protokoll nämns inte i tilläggsbestämmelsen 6.13.2 i RO, där det anges vad som ska tas upp på kammarens föredragningslista. Därmed finns det ett utrymme för talmannen att bestämma att protokollen ska anmälas på ett annat sätt än vid ett kammarsammanträde. Kommittén föreslår att denna brist åtgärdas genom att det i tilläggsbestämmelsen anges att protokollsutdrag från ett utskott om att ett utkast till en lagstiftningsakt inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska tas upp på föredragningslistan.