frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — I det följande lyfter jag fram några av de beslut som återges i årets ämbets- berättelse och redovisar vissa övriga åtgärder som jag har vidtagit under verk- samhetsåret. En av statsskickets grunder är enligt 1 kap. 9 § regeringsformen att domstolarna och förvaltningsmyndigheterna ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen). I förfarandereglerna för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna finns regler om jäv. Jävsreglerna bidrar till att den grundlagsfästa objektivitetsprincipen får genomslag. Hanteringen av frågor om jäv har utvecklats under . I domstolarna är det fler förhållanden än tidigare som anses utgöra jäv. Att rätt- skipningen omfattas av ett allmänt förtroende väger tungt (se Fitger m.fl., m.m., , Zeteo, kommentaren till 4 kap. 13 §). En annan förändring som inträffat under de senare decennierna är att många människor förefaller använda ordet jäv mer för att allmänt uttrycka missnöje med handläggningen än för att direkt göra gällande att handläggningen är par- tisk på något sätt. Men ordet jäv har en väl avgränsad betydelse i svensk lagstiftning. Den be- slutsfattare som får en invändning om jäv bör enligt min mening utgå från att den som gör invändningen menar samma sak som lagstiftaren. Om den som överklagar ett avgörande skriver till överinstansen att beslutsfattaren varit jävig bör enligt min mening överinstansen utgå från att klaganden menar vad han eller hon säger. Det är alltså inte godtagbart att bara vifta bort invändningar om T I L L R I K S D A G E N jäv av det skälet att många sådana invändningar är ogrundade. Den som gör en invändning om jäv har anledning att förvänta sig att invändningen tas på allvar och prövas. I årets ämbetsberättelse finns ett initiativärende om förvaltningsrätter som rör fem domares hantering av påståenden om partisk handläggning eller jäviga beslutsfattare vid de myndigheter som fattat beslut i första instans (dnr 8001- 2017). I alla fem fallen hade en part skriftligen uppgett till förvaltningsrätten att det hade förekommit jäv vid handläggningen i första instans. Men domsto- larna tog inte ställning till påståendena om jäv. I två av fallen svarar domstolen till JO att domstolen har gjort fel, den borde ha tagit ställning till det påstådda jävet. Bekymmersamt är dock att två av domstolarna i sina svar till JO är inne på att domarna inte uppfattade att det fanns någon jävsinvändning i målen trots att klagandena uttryckligen skrev att det hade varit fråga om jäv. Jag har för egen del mycket svårt att se att man kan tolka en uttrycklig invändning om jäv som något annat än just en invändning om jäv. Den domstol som tolkar partens invändning på något annat sätt bör enligt min mening förklara sin tolkning i domskälen. I mitt beslut kritiserar jag de fem domarna för att de inte tagit ställ- ning till påståendena om jäv. En ännu allvarligare jävsfråga tar jag upp i ett annat beslut (dnr 331-2018). Vid behandling av mål om laglighetsprövning ska en förvaltningsrätt bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter. Dessa båda ledamöter ska ha god kännedom om verksamhet. Precis som den lagfarna ledamoten är de domare, och bestämmelserna om jäv gäller därför också för dem. En för- valtningsrätt prövade giltigheten av ett kommunalt beslut enligt reglerna om laglighetsprövning. En av de särskilda ledamöterna hade varit juridisk konsult åt den kommun som var part i målet. Han hade biträtt kommunen i målet; bl.a. hade han skrivit förslag till yttranden till förvaltningsrätten och kammarrätten. Enligt min mening var det uppenbart att ledamoten kunde antas vara jävig och att han skulle ha anmält detta i domstolen. Han fick allvarlig kritik för att han inte gjorde det. Ytterligare en fråga om jäv behandlas i ett beslut (dnr 363-2017). En part i ett tvistemål invände att den rådman som skötte för- beredelsen i målet var jävig. Trots invändningen fortsatte domaren att hand- lägga olika frågor i målet, och inte förrän drygt efter jävsinvänd- ningen tog tingsrättens ställning i frågan. Jävsfrågan hanterades alltså inte korrekt. Lagmannen och rådmannen fick kritik. Dessa sju fall av felaktig hantering av jävsfrågor stämmer till eftertanke. Har den ökande användningen av ordet jäv medfört att domarna inte är lika upp- märksamma på ordets egentliga betydelse, vikten av att ta en invändning om jäv på allvar och verkligen ta ställning till den? Det är i så fall en olycklig ut- veckling. Ett annat uppmärksammat ärende som rör jäv i en domstol gällde en hög domare som anmäldes för att ha handlagt ett mål trots att han var jävig (dnr 8268-2017). Jag inledde en förundersökning om misstänkt tjänstefel. 19juni 2018 lade jag ned förundersökningen eftersom jag inte ansåg mig kunna visa att domaren uppsåtligen eller av vårdslöshet beslutat i målet i strid med bestämmelserna om jäv. T I L L R I K S D A G E N Ett intressant domstolsbeslut handlar om en s.k. nämndemannadom som blev häftigt kritiserad i den allmänna debatten på grund av domskälens utformning (dnr 2243-2018). Domskälen var utformade på ett anmärkningsvärt sätt. Bland annat förekom i debatten en uppgift om att juristdomaren hade skrivit en annan dom än den som nämndemännen hade kommit fram till. I mitt beslut skriver jag att den juristdomare som anser att nämndemännen är på väg att besluta en oriktig dom måste göra sitt bästa för att undvika att så blir fallet. Min utredning visar inte att juristdomaren skrev en dom med domskäl som avvek från vad nämndemännen kom fram till under rättens överläggning. Däremot framgår det att juristdomaren inte gick igenom de skrivna domskälen med nämndemännen innan domen expedierades. Min uppfattning är att den som läser domskälen inte rimligen kan komma fram till någon annan ståndpunkt än att hon borde ha gjort det. Därför får hon kritik. Långsam handläggning är ett problem både i förvaltningsmyndigheter och i domstolar. Den som är part i ett mål eller ett ärende hos en domstol kan påtala dröjsmål hos domstolen och därigenom utverka en förklaring att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen (lagen [2009:1058] om förturs- förklaring i domstol). Det är också möjligt att anmäla dröjsmålet till JO. I ett ärende hos JO kom det in en anonym skrivelse med klagomål på att en domare tagit på sig att meddela dom i tre mål (dnr 2436-2017). Även om JO normalt inte tar upp anonyma klagomål ansåg jag att uppgifterna i skrivelsen var så anmärkningsvärda att jag beslutade att utreda dem i ett särskilt ärende. I anslutning till detta kom det in ett klagomål – som inte var anonymt – på samma domare för att han tagit på sig att meddela dom i ytterligare ett mål (dnr 3061-2017). Efter att ha begärt ett yttrande från tingsrätten kom jag fram till att domaren hade åsidosatt sina skyldigheter i anställningen på ett sådant sätt som utgjorde tjänsteförseelse och överlämnade frågan om disciplinansvar för domaren till . tilldelade domaren en varning. Nämnden ansåg att det inte var acceptabelt att upprepade gånger flytta fram dagen för doms meddelande på det sätt som domaren hade gjort i tre av målen. Domaren hade därför enligt nämnden uppsåtligen åsidosatt sina skyl- digheter i anställningen på ett sådant sätt att det var fråga om en tjänsteförseelse som inte var ringa. Som jag redovisade i förra årets ämbetsberättelse har jag fått in många klagomål på medelshantering. Myn- dighetens problem med medelshanteringen har lett till dröjsmål innan inbetalda medel registrerats, och det har förekommit att inbetalda medel registrerats på fel gäldenär – skulder har funnits kvar i indrivnings- och utsökningsdatabasen trots att de har betalats av gäldenären. Detta har inneburit risker för negativa konsekvenser för kunder som kunnat leda till felak- tiga betalningsanmärkningar, utmätning hos den som redan har betalat sina skulder och sena utbetalningar. T I L L R I K S D A G E N I ett beslut (dnr 7750-2016 m.fl.) uttalar jag att Kro- nofogdemyndigheten har misslyckats med att uppfylla kraven i sin instruktion om att uppgifterna ska skötas på ett rättssäkert, kostnadseffektivt och enkelt sätt. Orsaken till detta misslyckande är de allvarliga felen i myndighetens me- delshantering. Det har varit högsta lednings skyldig- het att se till att denna viktiga del av verksamheten fungerar, och myndigheten får allvarlig kritik. Av årsredovisning framgår att myndig- heten har vidtagit ett antal åtgärder för att råda bot på problemen och att ytter- ligare åtgärder planeras. I förra årets ämbetsberättelse redovisade jag att hade fått svårigheter att hinna med skuldsaneringsärendena och att det hängde samman med att ansökningarna ökat avsevärt . Antalet ansök- ningar om skuldsanering var 11 2015, 12 2016 och 19 2017. Jag har följt upp mina iakttagelser genom inspektioner av skuldsane- ringsverksamheten i och i och kunde då konstatera att svå- righeterna kvarstod. Jag har fått in många anmälningar som handlat om att det tagit för kommunerna att handlägga s.k. tillsynsärenden enligt plan- och bygglagstiftningen. I flera av dessa fall har jag kritiserat de ansvariga nämnderna för långsam handläggning. Mot bakgrund av detta beslutade jag att göra en uppföljning av handläggningen av tillsynsärenden vid fyra av de byggnadsnämnder som tidigare inspekterats, , Nynäs- hamns, och kommuner. Uppföljningen har gjorts genom nya inspektioner där framför allt handläggningstiderna i ärendena granskats. Det samlade intryck som jag fått av de iakttagelser som gjorts vid inspek- tionerna är att det vid nämnderna fortfarande finns alldeles för många tillsyns- ärenden som inte handlagts med den skyndsamhet som föreskrivs i förvalt- ningslagen (1986:223). Vid alla fyra nämnderna noterades många ärenden som är gamla och där handläggningen präglats av passivitet. I vissa ärenden har inga åtgärder vidtagits över huvud taget, och i andra ärenden har det före- kommit långa uppehåll i handläggningen. Flera fall om eventuella olovliga byggen riskerar också att träffas av preskriptionsreglerna, vilket medför att t.ex. grannars möjligheter att få rättelse går förlorade. I ärendet (dnr 4290-2018) gör jag uttalanden bl.a. om nämndernas resurs- problem och om möjligheten att invänta beslut om bygglov i efterhand. Jag noterar med tillfredsställelse att en satsning som i kommun har gjort på tillsynsärendena har gett resultat medan situationen i de andra tre nämnderna inte förändrats efter de tidigare inspektionerna. I dessa nämnder har handläggningen av tillsynsärenden varit eftersatt och endast skett i mån av tid. Jag uttalar att detta förhållningssätt är ohållbart och att dessa nämnder nu måste vidta nödvändiga åtgärder för att komma igång med hand- läggningen av ärendena. T I L L R I K S D A G E N JO har som en av sina huvuduppgifter att övervaka att grundlagsbudet om sak- lighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen följs. Ett ärende som rör utbildningsväsendet handlar om detta. En rektor för en skola skrev ett med- delande till föräldrar om asylsökande elever. I meddelandet gav rektorn uttryck för sina personliga åsikter om asylförfarandet och de beslut som fattas där. Jag ansåg att det inte fanns något sakligt skäl för rektorn att göra det och att rektorns agerande därför stred mot kravet på saklighet och opartiskhet i regeringsfor- men. Rektorn fick kritik (dnr 7627-2016). Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det all- männa skyddad mot husrannsakan. I många skolor har eleverna tillgång till var sitt elevskåp, och en återkommande fråga hos JO har varit om skolledningen är förhindrad att visitera skåpen enligt denna bestämmelse. I ett ärende (dnr 7914- 2016) hade eleverna egna lås till skåpen. Skåpen var skolans egendom och lå- nades ut till elever för förvaring av skolrelaterat material. Av skriftlig infor- mation om skåpen framgick att skolan hade rätt att öppna skåpen vid misstanke om att något otillåtet förvarades där. sökte skolans rektor ige- nom ett antal skåp, och den åtgärden anmäldes till JO. Jag konstaterade att skå- pen, med hänsyn till syftet med dem och de villkor under vilka eleverna får låna dem av skolan, inte kan anses vara slutna förvaringsutrymmen i förhål- lande till skolan. Åtgärden att visitera skåpen var därför inte att anse som en husrannsakan i regeringsformens mening, och det fanns ingen anledning till kritik (dnr 7914-2016). Under verksamhetsåret har jag fått möjlighet att besvara ett stort antal lagstift- ningsremisser med förslag till författningsändringar. Jag har koncentrerat mig på att besvara de remisser som har närmare anknytning till centrala delar av mitt tillsynsområde. Bland de remisser som jag har yttrat mig över kan nämnas promemorian En snabbare lagföring – försöksprojekt med ett snabbförfarande i brottmål (Ds 2017:36), promemorian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ds 2017:37), betänkandet Rekrytering av framtidens domare (2017:85), promemorian Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ds 2017:62), betänkandet Stärkt straff- rättsligt skydd för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner (SOU 2018:2) samt promemorian Snabbare lagföring (Ds 2018:9). T I L L R I K S D A G E N 3.2 ChefsJO (Ansvarsområde 2) Tillsynen inom ansvarsområde 2 omfattar bl.a. kriminalvården, försvaret, hälso- och sjukvår- den samt även skatt och folkbokföring. Till ansvarsområdet hör också ett antal övriga myndigheter som exem- pelvis , , och . Opcat-enheten tillhör i organisatoriskt avseende ansvarsområde 2, men enhetens inspektioner genomförs på uppdrag av den ombudsman som har tillsyn över den myn- dighet som är aktuell för besök. En utförligare redogörelse för Opcat-enhetens verksamhet återfinns i avsnitt 4. Avdelningen tog under verksamhetsåret emot 1 765 nya klagomålsärenden, vilket är ungefär samma antal som det föregående året. Cirka 200 av dessa kla- gomål var dock sådana som redan vid ankomsten till ombudsmannaexpeditionen bedömdes falla utanför JO:s kompetensområde – t.ex. anmälningar mot privata verksamheter – och därför avskrevs av byråchef på delegation. Under verksamhetsåret avgjordes vid avdelningen totalt 1 626 tillsynsären- den, varav av byråchefer med stöd av delegation. avsåg större delen av avdelningens arbete ärenden om kriminalvård. av de avgjorda ärenden som bedömdes falla inom JO:s kompetens- område hade varit föremål för en fullständig utredning och ut- mynnade i kritik. Inom den stora grupp ärenden som skrevs av, antingen efter viss utredning eller på endast det underlag som lämnats in av klaganden, finns ett drygt fyrtiotal ärenden där jag ändå fann anledning att påminna myndigheten om de bestämmelser som gäller för verksamheten och ca 25 där avskrivningen gjordes med hänvisning till ett annat ärende där samma fråga varit föremål för utredning eller redan lett till kritik. Under verksamhetsåret genomfördes totalt 14 inspektioner inom mina an- svarsområden. Jag har tillsammans med medarbetare från tillsynsavdelningen inspekterat kriminalvårdsanstalterna Saltvik och , Frivården och i . Inspektioner av Frivården och All- männa reklamationsnämnden har genomförts av byråchefer. Ytterligare åtta in- spektioner har utförts inom ramen för JO:s uppdrag som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet Opcat till (se avsnitt 4). Ett myndighetsbesök har genomförts, hos Inspektionen för vård och omsorg (). Utöver inspektionerna har fem initiativärenden avslutats under verksam- hetsåret och sex nya har inletts. Bland de frågor som aktualiseras i de nya ären- dena kan nämnas förutsättningarna för sondmatning mot patientens vilja inom den psykiatriska tvångsvården, förhållandena för förvarstagna enligt utlän- ningslagen som placeras i häkte samt regelverket för sena aborter. T I L L R I K S D A G E N Inget åtal har väckts under verksamhetsåret. Jag har inlett och lagt ned en förundersökning om brott mot tystnadsplikten, samt lagt ned ytterligare en, ti- digare inledd, förundersökning med samma brottsrubricering. I sex ärenden har jag med stöd av 4 § JO-instruktionen gjort framställningar till regeringen om översyn av lagstiftningen. Det har bl.a. gällt förutsättning- arna för placering i avskildhet av intagna i kriminalvård och häkte, besöksin- skränkningar i den frivilliga hälso- och sjukvården samt förutsättningarna för tidsbegränsning och omprövning av beslut om insatser enligt LSS. I det följande uppmärksammar jag några av de beslut som tagits in i ämbets- berättelsen inom områdena kriminalvård och hälso- och sjukvård, de områden som tillsammans står för av de klagomålsärenden som hand- läggs vid avdelningen. Kriminalvården är alltså den verksamhet som ger upphov till flest tillsynsären- den inom ansvarsområde 2. Ärendetillströmningen har varit relativt stabil un- der senare år, och under verksamhetsåret kom det in 927 nya klagomålsärenden inom detta område. En jämförelsevis stor andel av de klagomålsärenden som avgjordes hade blivit föremål för en fullständig utredning () och ledde till kritik. Större delen av Kriminalvårdens verksamhet gäller personer som är frihets- berövade, i häkte eller i kriminalvårdsanstalt, vilket ställer höga krav i fråga om exempelvis författningsstöd, enhetlig rättstillämpning, proportionalitetsbe- dömningar och tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Det förhållandet att Kriminalvårdens uppdrag ställer höga krav på säkerhet och ett starkt samhällsskydd kan naturligtvis ge upphov till grannlaga intresseavvägningar, som måste genomföras med största möjliga öppenhet. Det är också angeläget att myndigheten har tydliga och enhetliga riktlinjer för sin dokumentation, för att möjliggöra såväl intern uppföljning och utvärdering som extern kontroll av verksamheten. Jag vill börja med att nämna ett par beslut som behandlar kravet på ett till- fredsställande lagstöd för inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. I ämbetsberättelsen för det närmast föregående verksamhetsåret framhöll jag att placering i avskildhet från andra människor är en mycket in- gripande tvångsåtgärd som ytterst kan aktualisera frågan om kränkning av grundläggande mänskliga rättigheter, och att det därför är angeläget att undan- tagen från fängelselagens huvudregel om vistelse i gemenskap är tydligt regle- rade och förenade med tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier som också till- lämpas i praktiken. Min företrädare har i flera tidigare beslut kri- tiserat Kriminalvården för brister i dessa avseenden. Det är därför beklagligt att jag även under det gångna verksamhetsåret har tvingats konstatera att proble- men kvarstår. Ett av de beslut som tagits in i ämbetsberättelsen gäller intagnas vistelse i ensamhet på Kriminalvårdens säkerhetsavdelningar, utan att något beslut om placering i avskildhet meddelats (dnr 7488-2016). Kriminalvården anförde i sitt yttrande till JO bl.a. att det utifrån behovet av att undvika olämp- T I L L R I K S D A G E N liga klientkonstellationer kan uppstå en situation där en intagen under begrän- sad tid vistas ensam på en säkerhetsavdelning och att sådan faktisk vistelse i ensamhet inte utgör avskildhet i fängelselagens mening. För egen del anser jag att det, alldeles oavsett de svårigheter som kan finnas när det gäller att hitta lämpliga klientkonstellationer, är synnerligen otillfredsställande att intagna fortfarande vistas på säkerhetsavdelning under förhållanden som innebär att de vistas i ensamhet trots att de lagstadgade förutsättningarna för place- ring i avskildhet inte är uppfyllda. I avsaknad av ett formellt beslut lär de in- tagna i dessa fall också ha svårt att få frågan överprövad. Mot denna bakgrund beslutade jag att väcka frågan om översyn av lagstiftningen genom en fram- ställning till regeringen () enligt 4 § JO-instruktionen. Ytterligare ett beslut behandlar bl.a. frågor om avskildhetsplacering, i detta fall av intagna i häkte (dnr 5969-2015). Det rör sig om ett initiativärende som inleddes av , om avskildhetsplacering av häktade m.m. (se även redogörelsen för Opcat-enhetens verksamhet, avsnitt 4). Även i detta fall får jag konstatera att det inte finns något lagstöd för att hålla en intagen avskild på grund av faktiska förhållanden eller praktiska förutsättningar, som får till följd att den intagne vistats under motsvarande grad av isolering som råder för de intagna som har fått ett formellt avskildhetsbeslut eller har restriktioner beslu- tade av åklagare. Beslutet belyser även andra brister i fråga om avskildhetspla- ceringar av häktade. Också detta beslut har överlämnats till regeringen med en framställning om översyn av lagstiftningen. I ämbetsberättelsen finns vidare tre beslut som behandlar olika problem som rör Kriminalvårdens telefonisystem INTIK (dnr 2689-2015, 3682-2016 och 7618-2016). JO har tagit emot ett antal klagomål på INTIK- systemet, och under /18 skrevs ett tjugotal ärenden av med hänvisning till något eller några av de ärenden som varit föremål för ut- redning. De utredda ärendena gällde bl.a. bristande information till de intagna om olika kontrollfunktioner i systemet, men också brister i tillförlitlighet och rättssäkerhet samt oklarheter rörande Kriminalvårdens proportionalitetsbe- dömningar. Kriminalvården har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i landets anstalter och för att förebygga återfall i brott. ska de intagnas verkställighet utformas så att deras anpassning i samhället un- derlättas och de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas. Verkstäl- ligheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som föl- jer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. I arbetet med intagnas telefoni gör sig alla dessa aspekter av Kriminalvårdens uppdrag gällande. Jag inser att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och åstadkomma en rättssäker hantering. Trots det förutsätter jag att Kriminalvården hittar godtagbara lösningar för dessa frågor. För den som är intagen i anstalt eller häkte är det utan tvekan av stor betydelse att kunna hålla kontakten med bl.a. sina närstående. Det är viktigt både för att motverka de negativa följderna av frihetsberövandet och för att underlätta återanpassningen i samhället. T I L L R I K S D A G E N Jag vill slutligen nämna ett par beslut där jag haft anledning att framhålla Kriminalvårdens skyldighet att erbjuda samtliga intagna ett likvärdigt och god- tagbart verkställighetsinnehåll som kan underlätta deras anpassning i sam- hället. Det rör sig om två initiativärenden som inletts av min företrädare , med anledning av iakttagelser i anslutning till en serie Opcat-inspek- tioner av de kriminalvårdsanstalter som tar emot kvinnor. Vid inspektionerna observerades dels ett antal områden där skillnader i Kriminalvårdens hantering av kvinnliga och manliga intagna föreföll vara till nackdel för intagna kvinnor i allmänhet, dels att Kriminalvården inte på ett tydligt och enhetligt sätt upp- märksammade situationen för intagna kvinnor med medföljande barn samt för gravida intagna, när det gällde planering, placering och verkställighet av straff. Utformningen av Kriminalvårdens verksamhet präglas påtagligt av att 94 pro- cent av de intagna är män. I det första beslutet (dnr 1087-2016) konstaterar jag att Kriminalvården inte lyckas erbjuda en likvärdig kriminalvård för män och kvinnor utan att kvinnliga intagna i flera avseenden missgynnas av den befintliga regleringen samt be- gränsningar i anstalternas fysiska miljö och verkställighetsinnehåll. Även om jag har förståelse för att det låga antalet kvinnliga intagna innebär en utmaning för myndigheten är det inte godtagbart att intagna kvinnor får en sämre verk- ställighet än männen. Kvinnliga intagna utreds i större utsträckning än män vid riksmottagning, vilket i sig kan vara positivt för att förbättra möjligheterna till en individuellt anpassad verkställighet.