frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — Som framgått (se avsnitt 5.2) fanns endast i ett fåtal ärenden en logg (s.k. tillsynsrapport) över avskildhetsbrytande åtgärder som erbjudits den avskilde eller där den avskildes beteende och annat som skulle kunna vara av betydelse vid en omprövning av avskiljandebeslutet antecknats, trots att en sådan logg ska föras såväl enligt instruktioner som enligt förvarets lo- kala rutin. En sådan logg innehåller samlade uppgifter som är nödvändiga för att kunna fatta ett välgrundat och rättssäkert beslut i frågan om ett avskiljande ska bestå och om det finns förutsättningar att säkerhetsplacera den förvarstagne samt för de omprövningar av beslut om säkerhetsplacering som görs av Mi- grationsverkets nationella anstalts- och häktesfunktion. Det är naturligtvis av U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N stor vikt att instruktioner om och rutiner för hur sådana uppgifter ska dokumen- teras följs. Det är positivt att beslut om att avskilja eller säkerhetsplacera en förvarsta- gen i de allra flesta ärendena fanns dokumenterade i en särskild handling (se 6 kap. 15 § utlänningsförordningen). I ett fall hade ett avskiljande av en förvarstagen upphört när han fördes till psykakuten för vård. När han återkom till förvaret antecknades i journalanteckningarna att avskiljandet skulle åter- upptas. Det är naturligtvis inte acceptabelt att ett beslut om avskiljande endast dokumenteras i en journalanteckning. När det gäller situationen att ett avskiljande ska upphöra konstaterar jag att det av instruktioner om avskiljande framgår att det alltid ska fattas ett beslut om att ett avskiljande ska upphöra om den förvarstagne återgår till gemensamhet vid samma förvar eller säkerhetsplaceras. Av instruktionerna framgår också att det alltid ska dokumenteras om ett beslut om avskiljande för- faller. Inte i något ärende fanns det dock beslut om att avskiljandet skulle upp- höra i samband med att den förvarstagne säkerhetsplacerades eller tydlig doku- mentation av att beslutet om avskiljande hade förfallit i samband med att den förvarstagne förts till ett annat förvar eller till sjukhus för vård inom psykiatrin. I de fall den förvarstagne återkommit till förvaret efter vård inom psykiatrin framgick dock ofta indirekt av journalanteckningarna att den förvarstagne inte längre var avskild. Vid återgång till gemensamhet vid samma förvar utan att den förvarstagne förts till vård inom psykiatrin fanns beslut i alla ärenden. Be- sluten fanns dock ibland i en särskild handling och ibland i en tjänsteanteck- ning. Jag konstaterar också att journalanteckningarna i många ärenden innehöll en anteckning om att den förvarstagne hade avskilts, men inte någon notering om att avskiljandet hade upphört. Mot bakgrund av iakttagelserna vill jag framhålla att det inte får råda någon tvekan om en förvarstagen är föremål för en tvångsåtgärd eller inte. Det är där- för angeläget att beslut och annan dokumentation av tvångsåtgärder görs på ett enhetligt sätt. Om det noteras i journalanteckningarna att en förvarstagen av- skilts bör en notering i journalanteckningarna därför även göras när avskiljan- det upphör. Eftersom det i de flesta ärendena inte gick att utläsa om ett offentligt biträde fått del av beslut om avskiljande eller säkerhetsplacering har jag inte ett till- räckligt underlag för att uttala mig i fråga om hur förvaret hanterar underrättel- ser till offentliga biträden. Jag vill dock framhålla att det av rättssäkerhets- och kontrollskäl är viktigt att på ett enhetligt sätt dokumenterar att offentliga biträden underrättats om beslut. I denna del vill jag avslutningsvis peka på att en bokföringsbok används för att föra den avskildhetsliggare som enligt instruktioner ska föras. Det är förvånande att inte sett till att det finns en tek- nisk lösning eller annat underlag för dokumentationen där anteckningar kan göras på ett mer ändamålsenligt sätt. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 7.5 Skälen för beslut om avskiljande eller säkerhetsplacering I de flesta av de granskade ärendena framstod besluten om avskiljande eller säkerhetsplacering välgrundade mot bakgrund av de omständigheter som redo- visades i beslutet. I många fall saknades dock en tydlig individuell bedömning. Ofta hade flera standardformuleringar kombinerats, och alla delar av standard- formuleringarna var inte alltid relevanta för de omständigheter som låg till grund för beslutet. I en del ärenden var det svårt att förstå varför de omständig- heter som redovisats lett fram till slutsatsen att ett avskiljande var nödvändigt eller varför avskiljandet inte kunde fortsätta i förvarslokalen. Några sådana be- slut finns beskrivna i avsnitt 5.4.2–5.4.7. Jag vill därför framhålla att ett beslut ska innehålla en individuell bedömning där det tydligt framgår varför de om- ständigheter som redovisas i beslutet leder fram till bedömningen att det finns förutsättningar för ett avskiljande eller en säkerhetsplacering. Om standardfor- muleringar används ska naturligtvis endast sådana formuleringar som är rele- vanta för de omständigheter som läggs till grund för beslutet användas. Varje situation där en förvarstagen försökt rymma, varit upprörd och våld- sam eller uttalat sig hotfullt är inte i sig tillräcklig för ett beslut om avskiljande eller säkerhetsplacering. I viss utsträckning kan man räkna med att beteenden av det slaget kan förekomma på ett förvar. Det är först när ett sådant beteende är så allvarligt att det finns anledning att anta att det kommer att hota ordningen eller säkerheten på förvaret som ett beslut om avskiljande eller säkerhetsplace- ring kan fattas (se prop. 1996/97:147 s. 14 och 41–42). När det gäller förvars- tagna som försökt rymma kan ett beslut om säkerhetsplacering självfallet inte motiveras med att det strider mot förvarsenhetens uppdrag att rymma från för- varet. Innan ett beslut om säkerhetsplacering fattas måste ta ställning till om andra åtgärder skulle kunna vidtas för att undvika ett beslut om säkerhetsplacering, t.ex. placering i ett annat hus eller på ett annat förvar. En välmotiverad sådan bedömning förekom i en del beslut, men i många beslut fanns endast ett rent konstaterande att ett avskiljande inte var tillräckligt. Det var över huvud taget svårt att förstå varför vissa förvarstagna som varit våldsamma, försökt rymma, innehaft narkotika eller använt narkotika hade sä- kerhetsplacerats medan andra förvarstagna kunde återföras till gemensamhet efter att ha varit avskilda, trots att omständigheterna i ärendena var till synes likvärdiga. Det framstår därför som att olika bedömningsnivåer tillämpas vid förvaret. Jag ser därför positivt på att har tillsatt ett nationellt kvalitetsråd vars syfte bl.a. är att uppnå en enhetlig bedömningsnivå. 7.5.2 Förvarstagna som misstänkts ha använt eller innehaft narkotika Som framgått (se avsnitt 5.4.2 och 5.4.3) hade flera beslut om avskiljande av förvarstagna som misstänktes ha innehaft narkotika motiverats med vad som generellt kan inträffa om någon är påverkad på förvaret, trots att den förvars- tagne inte var påverkad och den misstänkta narkotikan tagits från den förvars- tagne. Vidare förekom att förvarstagna som använt narkotika hade avskilts ef- tersom de var märkbart påverkade och därför ansågs utgöra en allvarlig fara för U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N sig själva, andra förvarstagna och personalen på förvaret. Besluten hävdes dock inte med hänvisning till att de förvarstagna inte längre var märkbart påverkade, utan i stället eftersom de enligt bedömning visat ”uppriktig ånger” eller förståelse för reglerna som lett till avskiljandet. Det framstår som att avskiljande i dessa fall använts som en form av bestraffning för att den för- varstagne innehaft narkotika eller använt narkotika. Det är naturligtvis oaccep- tabelt att beslut om avskiljanden används för andra syften och motiveras med andra skäl än de som framgår av bestämmelsen i 11 kap. 7 § utlänningslagen. Det förekom också att beslut om säkerhetsplacering motiverades med risken att den förvarstagne skulle föra in eller ges möjlighet att använda ytterligare förbjudna substanser. Genom det företrädare uppgett vid in- spektionen har det framgått att det är ett generellt problem att narkotika förs in på förvaret och att förvaret har små rättsliga och praktiska möjligheter att komma till rätta med problemet. Det framstår mot den bakgrunden som att be- sluten om säkerhetsplacering i flera fall har fattats i syfte att försöka komma till rätta med att narkotika kan föras in på förvaret och inte för att avskiljandet av den förvarstagne av säkerhetsskäl inte kunde fortsätta i förvarslokalen. Att tillämpa bestämmelserna på det sättet är naturligtvis inte acceptabelt. Enligt min mening kan det över huvud taget ifrågasättas om ett beslut om avskiljande kan anses vara nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen enbart av det skälet att en förvarstagen anträffats med narkotika som sedan ta- gits från honom eller henne, liksom om den förvarstagne i en sådan situation kan anses utgöra en allvarlig fara för sig själv eller andra. Det kan också disku- teras i vilka situationer det finns lagliga förutsättningar att säkerhetsplacera en förvarstagen enbart av det skälet att han eller hon använt narkotika. Mot bakgrund av det som kommit fram har jag beslutat att i ett särskilt ärende utreda hur tillämpar bestämmelserna om avskiljande och säkerhetsplacering av förvarstagna som använt narkotika och förvarstagna som anträffats med narkotika utan att misstänkas för att var påverkade (dnr 4378-2018). 7.5.3 Förvarstagna med psykiska problem I flera ärenden hade förvarstagna med psykiska problem säkerhetsplacerats. De hade tidigare försökt begå självmord, varit föremål för psykiatrisk tvångsvård eller haft sådana psykiska problem att de förts till sjukhus för bedömning av om psykiatrisk tvångsvård kunde bli aktuell. De avskiljandebeslut som föregick besluten om säkerhetsplacering var visserligen inte grundade endast på att de förvarstagna var en allvarlig fara för sig själva, men det framgick att det age- rande som lett till avskiljningen huvudsakligen berodde på deras psykiska må- ende. Några av besluten om säkerhetsplacering motiverades med att personalen vid förvaret inte hade kompetens eller befogenhet att hantera den förvarstagne. JO uttalade att det av humanitära och principiella skäl framstår som oacceptabelt att en sjuk person placeras i häkte bland brottsmisstänkta en- dast av det skälet att han eller hon inte kan ges ett adekvat omhändertagande i verksamhet (JO 2011/12 s. 314, dnr 6090-2009, se särskilt U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N s. 369). Jag konstaterar att det trots detta fortfarande förekommer att förvars- tagna med psykiska besvär placeras i häkte huvudsakligen eftersom personalen vid förvaret inte har kompetens eller befogenhet att hantera dem. I ett av de granskade ärendena var den förvarstagne placerad i häkte . Det är naturligtvis helt oacceptabelt. Jag avser att följa upp hur Mi- grationsverket arbetar för att kunna ge förvarstagna med svåra psykiska besvär ett adekvat omhändertagande. 7.5.4 Förvarstagna som inte följt regler eller vägrat samtala I många ärenden hade beslut om säkerhetsplacering motiverats bl.a. med att den förvarstagne inte följt reglerna på förvaret eller lyssnat på personalens till- sägelser. En vanlig formulering var att en förvarstagen som inte respekterar personalens instruktioner alltid utgör ett hot mot verksamheten i dess helhet. En förvarstagen som inte följer regler och instruktioner kan visserligen vara besvärlig för verksamheten på förvaret. Den omständigheten att en förvarsta- gen inte följer regler på förvaret kan dock inte i sig läggas till grund för en bedömning att han eller hon hotar ordningen och säkerheten på förvaret. Däre- mot kan överträdelser av vissa regler naturligtvis utgöra ett allvarligt hot mot ordningen och säkerheten på förvaret, eller en allvarlig fara för den för- varstagne eller andra, om en förvarstagen bryter mot dem. Det kan därför finnas grund för ett beslut om avskiljande eller säkerhetsplacering om det finns anled- ning att anta att den förvarstagne kommer att fortsätta att överträda förhåll- ningsregler som är viktiga för ordningen och säkerheten på förvaret. Jag vill vidare stryka under att en förvarstagen inte kan tvingas medverka i ett ankomstsamtal eller en s.k. suicidscreening. Att han eller hon inte vill med- verka vid sådana samtal kan inte i sig leda till bedömningen att det finns förut- sättningar för ett beslut om avskiljande eller säkerhetsplacering. Ett sätt att han- tera situationen när en förvarstagen inte medverkat i ankomstsamtalet eller su- icidscreeningen kan vara att observera honom eller henne i verksamheten och därefter ta ställning till om det finns anledning att överväga ett avskiljande. 7.5.5 Säkerhetsplacering med hänvisning till bristande resurser Såväl JO som konstaterade att en av de främsta anledningarna till att många förvarstagna placeras utanför förvaren var att för- varen och deras personal inte var rustade att ta hand om människor som upp- träder hotfullt och aggressivt eller som mår psykiskt dåligt (se JO 2011/12 s. 314, dnr 6090-2009, se särskilt s. 368, och SOU 2011:17 s. 311). Jag konsta- terar att det är vanligt förekommande att beslut om säkerhetsplace- ringar motiveras bl.a. med att det inte finns möjlighet att avskilja någon på för- varet annat än eller att resurser att hantera våldsamma, hotfulla eller rymningsbenägna individer är mycket begränsade. Jag konstaterar vidare att det finns begränsade utrymmen att hålla någon av- skild på förvaret till följd av att de förvarstagna delar rum och därför inte kan avskiljas i bostadsrummet. I de övriga utrymmen som kan användas för avskilj- ande kan högst två förvarstagna vara avskilda . U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Behoven av tillräckliga och ändamålsenliga lokaler för avskiljande får antas ha ökat i takt med att andelen förvarstagna med psykiska problem, missbruk eller gränslöst beteende har ökat. Som jag nämnt inledningsvis måste verksam- heten i förvaret vara anpassad så att t.ex. personer som kan förväntas vilja av- vika, hindra verkställigheten på annat sätt eller som har en kriminell livsstil kan vistas där. Som också framgått är bestämmelserna om säkerhetsplacering av- sedda att tillämpas i undantagsfall som är svåra att undvika. Lagstiftarens avsikt har varit att ska försöka lösa problemet inom förvarslokalerna innan ett beslut om säkerhetsplacering fattas (se prop. 1996/97:147 s. 31–32). Det är därför inte acceptabelt att beslut om säkerhetsplacering regelmässigt fattas med hänvisning till att möjligheterna att hålla en förvarstagen avskild är begränsade eller personalen inte har tillräcklig utbildning. 7.6 Säkerhetsplaceringar utan avskiljandebeslut Som framgått (se avsnitt 5.5) hade beslut om säkerhetsplacering i två ärenden fattats utan att det fanns ett beslut om avskiljande och utan att den förvarstagne befunnit sig i förvarets lokaler. Jag vill med anledning av det erinra om att en förutsättning för att kunna besluta om säkerhetsplacering är att den för- varstagne hålls avskild från andra som tagits i förvar, dvs. befinner sig på för- varet (se 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen). Besluten hade omprövats av förvaret och upphävts inom . I omprövningsbesluten angavs dock inga skäl till att säkerhetsplace- ringen skulle upphöra. Enligt min mening bör anledningen till att en säkerhets- placering ska upphöra framgå av beslutet. Det gäller även om anledningen är att beslutet fattats utan att det fanns förutsättningar för det. 7.7 Frågan om provokationer förekommit Som angetts hade beslutet om avskiljande eller säkerhetsplacering i majoriteten av ärendena grundats på omständigheter som inte kan ha orsakats av direkta provokationer från anställda vid förvaret, t.ex. att en förvarstagen redan vid ankomsten till förvaret haft självskadebeteenden eller tankar på att begå själv- mord, att en förvarstagen misstänktes för att ha använt eller innehaft narkotika eller att en förvarstagen försökt rymma. Det som framgick av dokumentationen av övriga ärenden kan inte leda till någon slutsats i frågan om provokationer förekommit eller inte. Jag vill dock ändå stryka under att det naturligtvis inte får förekomma att en förvarstagen provoceras i syfte att förmå honom eller henne att agera på ett sätt som ger grund för ett avskiljande eller en säkerhets- placering. Av samtal med personal och förvarstagna har det framgått att upplysningar till en förvarstagen om att ett avskiljande eller en säkerhetsplacering kan bli aktuellt om ett visst beteende fortsätter i vissa fall uppfattas som provocerande av de förvarstagna. Det kan därför finnas anledning för att i arbetet med bemötandefrågor belysa hur sådana upplysningar kan lämnas utan att det uppfattas som provocerande. Jag vill också framhålla att sådana upplys- ningar bara bör lämnas när det är fråga om beteenden av sådant slag att en tvångsåtgärd faktiskt skulle kunna bli aktuell. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Jag vill också peka på att förvarstagna i samtal efterfrågat att personalen ska röra sig mer bland de förvarstagna och agera i lugnande syfte om det blir oroligt på förvaret. Ett sådant agerande kan motverka att personalen uppfattas som provocerande. 7.8Besök hos säkerhetsplacerade och omprövning av beslut om säkerhetsplacering Ett beslut om säkerhetsplacering får överklagas från det att klaganden fick del av beslutet (se 14 kap. 10 § utlänningslagen och 23 § andra stycket förvaltningslagen). Några uttryckliga bestämmelser om omprövning av beslutet finns inte. JO har dock tidigare uttalat att skälen för en säkerhetsplace- ring måste övervägas kontinuerligt och även fört fram uppfattningen att skyl- digheten att ompröva ett beslut om säkerhetsplacering bör lagregleras (se JO 2011/12 s. 314, dnr 6090-2009, och protokollet från av i den 6–, dnr 4831- 2016). Jag noterar att regeringen i lagrådsremissen Moderna och rättssäkra reg- ler för att hålla utlänningar i förvar, som överlämnades till Lagrådet , inte föreslår några regler om omprövning av beslut om säkerhetsplace- ring. har fastställt en standard för besök hos förvarstagna som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (I-8/2017). Standarden omfattar också omprövningar av beslut om säkerhetsplacering. Migrationsver- kets nationella anstalts- och häktesfunktion ansvarar för besök och ompröv- ningar (se beslut om centralisering av externt placerade inom , A-13/2017). I standarden anges att den förvarstagne ska kontaktas så fort som möjligt efter placeringen för att ska bedöma om placeringen ska be- stå. Därefter ska den förvarstagne kontaktas minst en gång i syfte att se om den förvarstagne kan återtas till en förvarslokal. I de granskade ärendena dröjde det dock mellan och innan det första besöket och en omprövning gjordes. Standarden reglerar vilket underlag som ska hämtas in inför omprövningen och hur detta ska dokumenteras. Det som kommit fram ska skyndsamt föredras för den beslutsfattare som ska göra omprövningen. Standarden anger vidare att ett ställningstagande vid omprövningen som innebär att säkerhetsplaceringen ska bestå ska dokumenteras i en tjänsteanteckning. Tjänsteanteckningen behö- ver inte kommuniceras med den förvarstagne eftersom bedömningen, enligt vad som anges i standarden, inte är ett beslut. Om beslutet om säkerhetsplace- ring upphävs ska däremot ett formellt beslut fattas och kommuniceras med bl.a. den förvarstagne. Av standarden framgår dock inte vilka överväganden som ska göras vid omprövningen. I de granskade ärendena angavs i ställningstaganden om att en säkerhetspla- cering skulle bestå regelmässigt att inga nya omständigheter hade tillkommit. Motiveringen av ställningstagandena ger intrycket av att vid omprövningarna tillämpat 13 kap. 13 § utlänningslagen, som anger att verket i vissa situationer ska ändra ett beslut om det är oriktigt på grund av nya omstän- U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N digheter eller av någon annan anledning. Det förekom också att ett ompröv- ningsbeslut innehöll en hänvisning till den bestämmelsen. Den löpande om- prövningen ska dock inte göras med stöd av 13 kap. 13 § utlänningslagen. Det som ska prövas vid den löpande omprövningen är om skälen för beslutet om säkerhetsplaceringen kvarstår. av ärendena saknades en sådan be- dömning. Det är vanligt att vid den löpande omprövningen beaktar även andra omständigheter än de som lagts till grund för beslutet om säkerhets- placering, såväl omständigheter som var kända vid beslutet som omständig- heter som tillkommit efter beslutet. Enligt min mening kan det diskuteras om ett ställningstagande att en säkerhetsplacering ska bestå är ett beslut som kan överklagas till domstol eller inte. Det är inte en acceptabel ordning om den förvarstagne inte har möjlighet att få en domstolsprövning av nya omständig- heter som lagts till grund för en fortsatt tvångsåtgärd mot honom eller henne. Mot bakgrund av det som kommit fram har jag för avsikt att följa upp hur hanterar omprövningar av beslut om säkerhetsplacering. JO hade inför inspektionen begärt att förvaret skulle ta fram viss statistik över avskiljanden och säkerhetsplaceringar. personal uppgav dock att det inte finns något system för att automatiskt ta fram statistik över beslut och att det finns svårigheter med att ta fram sådana uppgifter manuellt. All statistik som JO begärt kunde därför inte tas fram, och den statistik som presenterades var framtagen manuellt. personal uppgav också att de har efterfrågat ett system för statistik som är anpassat för verksamheten i förvaren. JO konstaterade 2011 att inte kunde redovisa tillförlitliga statistikuppgifter om bl.a. förvarstider och säkerhetsplaceringar. Migrations- verket anförde då att det pågick ett aktivt arbete med att ta fram verktyg för att säkerställa tillgång till ett tillförlitligt och relevant underlag, men att det fanns svårigheter med detta på grund av den komplexitet som präglar förvarsverk- samheten. JO uttalade att verksamheten varken var så särpräglad eller omfat- tande att det kunde ursäkta de brister som förekom och att det är självklart att myndighetsutövning av det slag som sker i förvarsverksamheten måste bedri- vas så att den kontinuerligt kan utvärderas. (Se JO 2011/12 s. 314, dnr 6090- 2009, på s. Det är anmärkningsvärt att brister av de slag som förekom 2011 fortfarande förekommer. Jag förutsätter att ser till att förvarsenheterna inom överskådlig tid får tillgång till ett verktyg där ett tillför- litligt och relevant statistiskt underlag kan tas fram. Brister i handläggning av ett ärende om misstänkt missbruk av dominerande ställning (Dnr 1145-2016) Beslutet i korthet: I en anmälan till JO har klaganden gjort gällande att har begått flera fel under en utredning av misstänkt miss- bruk av dominerande ställning. Enligt JO:s uppfattning har utredning tagit väl . får även kritik för att myndigheten i många fall dröjt alltför länge med att upprätta tjänsteanteckningar under utredningen. JO anser vidare att i samband med sekretessprövning gentemot part i ärendet i ett antal fall har underlåtit att göra en ordentlig prövning av om uppgifter kunde lämnas ut redan vid bolagets ursprungliga begäran. JO kritiserar för detta. får även kritik för att en handling har lämnats ut utan föregående sekretesspröv- ning. Anmälarens klagomål om att utredningen har varit alltför omfattande och betungande samt att förhörspersoner inte har fått granska utskrifter av sina förhör leder inte till någon kritik. I en anmälan som kom in till JO framförde (Novamedia) klagomål mot om brister i hand- läggningen av en utredning om misstänkt missbruk av dominerande ställning mot bolaget.