frsrdg · H504RS8 · 2018-06-14 00:00:00 — Inför kontrollgruppens första möte fattade talmannen, efter samråd med gruppledarna, beslut om den partimässiga fördelningen av fyra platser –2018 (dnr 2128-2016/17). beslutade om fyra deltagande ledamöter i enlighet med den ram som gavs av talmannens beslut (prot. 2017/18:1). Detta förfaringssätt kan inte anses ha prejudicerande verkan utan får snarare uppfattas som en interimistisk åtgärd i avvaktan på ett mer underbyggt ställningstagande till hur en permanent ordning för att utse de ledamöter som ska delta i kontrollgruppen bör utformas. Enligt överenskommelsen har en rätt och inte en skyldighet att nominera fyra medlemmar till gruppen. Det kan dock enligt kommittén hävdas att det är underförstått i fördragen och Europolförordningen att riksdagsledamöter ska delta. De fördragsslutande parterna har ansett att de nationella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union bl.a. genom att delta i den politiska övervakningen av Europol. EU-lagstiftaren har sedan anvisat denna verksamhet till en gemensam parlamentarisk kontrollgrupp. EU-lagstiftaren har dock överlåtit till parlamenten att själva inrätta kontrollgruppen och fastställa dess organisation och arbetsordning. Även om detta får anses vara ett utslag av EU-lagstiftarens respekt för parlamentens autonomi medför det enligt kommittén att kontrollgruppens karaktär blir tvetydig. Det kan uppfattas så att EU-lagstiftaren ser kontrollgruppen som ett interparlamentariskt samarbetsforum. har det uttalats att den är ett tillsynsorgan, inte en interparlamentarisk konferens. Det behöver enligt kommittén kanske inte ligga ett motsatsförhållande i detta. Kontrollgruppen kan vara ett tillsynsorgan sammansatt som en interparlamentarisk konferens. Tvetydigheten består i att tillsynsuppgiften bara svårligen kan förenas med principerna för det interparlamentariska samarbetet som syftar till informations- och erfarenhetsutbyte för ett effektivt utövande av parlamentariska befogenheter i EU-frågor. Parlamentens autonomi är inte utan inskränkningar. Kommittén anger att det får anses vara ett rättsligt krav på och de nationella parlamenten att inrätta kontrollgruppen och bestämma dess organisation och arbetsordning. EU-lagstiftarens avsikt är att ta vederbörlig hänsyn till behovet av att se till att och de nationella parlamenten kan delta på lika villkor samt behovet av konfidentialitet för operativa uppgifter (Europolförordningens skälsats 58). I detta ligger enligt kommittén sannolikt en intressekonflikt eftersom som EU-institution kan göra 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG anspråk på en vidare tillgång till konfidentiella EU-uppgifter än nationella par- lament och att deltagandet därför knappast kan ske på helt lika villkor. Sammanfattningsvis bedömer kommittén att det rättsliga förhållandet mellan den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen och Europol måste anses vara ett annat än det mellan de nationella parlamenten och Europol. trollgruppens verksamhet kan anses inbegripa både rättigheter och skyldig- heter men i huvudsak är det upp till och de nationella par- lamenten att inom Europolförordningens ram fylla verksamheten med inne- De uttalanden som kontrollgruppen förutses kunna anta, råd för den fler- åriga programplaneringen och sammanfattande slutsatser om övervakningen, får ingen bindande verkan. Uttalandena kan dock ges olika valör beroende på hur kontrollgruppen väljer att hantera dessa uppgifter. rekommendationer beslutade av kontrollgruppen torde t.ex. kunna tillmätas större tyngd än muntliga råd från enskilda medlemmar under plenum. Är delegation till kontrollgruppen en delegation till en Bestämmelser om delegationer till mellanfolkliga organisationer finns i 13 kap. RO. I 13 kap. 18 § anges att om det har träffats en internationell överenskommelse att bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en delegation till en mellanfolklig organisation, får bestämmelser om detta infö- ras i en tilläggsbestämmelse till paragrafen. Det ställs alltså upp tre rekvisit för val av kammaren. Det ska för det första finnas en internationell överenskom- Denna ska för det andra ange att bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en delegation till, för det tredje, en mellanfolklig organi- Det första och tredje rekvisitet är i viss mån sammanhängande eftersom det med mellanfolklig organisation avses organisationer som är att betrakta som rättssubjekt enligt folkrätten, dvs. i huvudsak organisationer som utgör sammanslutningar av stater, vilka som regel har sin grund i internationella överenskommelser, se av riksdagsordningens betän- kande Översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3 s. 237). Om man tillämpar de tre rekvisiten på kontrollgruppen för Europol måste den internationella överenskommelsen vara och EUF-fördraget. Dessa fördrag förutser Europol som ett unionsorgan och en kontroll av Europol som utförs av under medverkan av de nationella För Europols inrättande och kontrollen av Europol förutsätts emellertid en sekundär unionsåtgärd, dvs. sig inte anses vara en internationell överenskommelse, men den kan härledas till en sådan. Varken i fördragen eller i Europolförordningen anges att bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en delegation. antal riksdagsledamöter har rätt att delta i kontrollgruppen kan dock via Euro- polförordningen härledas till förpliktelser i fördragen. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Det tredje rekvisitet, att delegationen ska avse en mellanfolklig organisation, är som sagt relaterat till det första rekvisitet. Detta skulle leda fram till att EU skulle vara den mellanfolkliga organisationen i sammanhanget. Europol är ett unionsorgan, så i någon mening kan ett sådant synsätt vara gångbart, men det förefaller enligt kommittén ändå vara en väl långtgående slutsats. Möjligen kan Europol i sammanhanget betraktas som en mellanfolklig organisation. Europol är en juridisk person med egen rättskapacitet som får ingå internationella avtal inom ramen för sin behörighet och sina uppgifter (artikel 62 i Europolförordningen och propositionen Immunitet och privilegier för Europol [prop. 2009/10:13 s. 8]). Därmed kan Europol uppfattas vara ett rättssubjekt enligt folkrätten. Det får dock ändå anses vara tveksamt om Europol är en sådan mellanfolklig organisation som avses i RO. I detta ligger enligt kommittén något av en paradox. De nämnda bestämmelserna i synes ta sikte på de mellanfolkliga organisationer som har högst utvecklad parlamentarisk dimension. I EU har dock den parlamentariska dimensionen nått en ännu högre utvecklingsnivå i och med inrättandet av det direktvalda , fristående från medlemsstaternas nationella parlament. Det interparlamentariska samarbetet som ändå pågår inom EU kan därmed aldrig, hur utvecklat det än blir, enkelt uppfylla de nämnda rekvisiten med mindre än att en parallell parlamentarisk församling skrivs in i . Vid en jämförelse med de tre delegationer till mellanfolkliga organisationer som väljs av kammaren kan det noteras att det för delegationerna till och finns klausuler Helsingforsavtal och i stadgar om att inom sig ska välja representanter. För den tredje delegationen, till den parlamentariska församlingen vid (), är det dock inte lika tydligt uttryckt. Den stadga som parterna till slutakten års antog i uppmanar enbart till att etablera en parlamentarisk församling, med uppdrag till parlamenten i de deltagande staterna att utarbeta formerna för denna församling. Det gjorde parlamenten i följande år då församlingen höll sitt första möte. Församlingen har sedan preciserat formerna i sin arbetsordning. Kommittén har inte kunnat identifiera någon tydlig bestämmelse om att församlingens medlemmar ska utses genom val inom de deltagande parlamenten. Detta exempel synes enligt kommittén tyda på att det finns ett visst svängrum i de rekvisit som ställs upp i RO för val av delegationer till mellanfolkliga organisationer. deltagande i kontrollgruppen för Europol bör regleras Kommittén bedömer att den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europol i viktiga avseenden skiljer sig från övriga interparlamentariska EU-organ och nätverk. För det första innebär förankringen i den bindande och direkt tillämpliga Europolförordningen att man kan tala om ett åtminstone 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG underförstått EU-rättsligt krav på att delta i kontrollgruppens verksamhet. För det andra utgör kontrollgruppen ett tillsynsorgan med uppgifter som sträcker sig bortom det otvungna informations- och erfarenhetsutbyte som präglar det interparlamentariska EU-samarbetet i övrigt. Kommittén anser att detta talar för att deltagande i kontrollgruppen bör regleras särskilt och att deltagande ledamöter bör utses genom val av kammaren i stället för av det närmast berörda utskottet. Kommittén har övervägt möjligheten att komplettera bestämmelserna om delegationer till mellanfolkliga organisationer i 13 kap. RO med bestämmelser om deltagande i kontrollgruppen. Kommittén har inte uteslutit att det skulle vara möjligt men bedömer att de nuvarande bestämmelserna i så fall måste bli föremål för en bredare översyn, vilket ligger utanför kommitténs uppdrag. I stället föreslår kommittén att det införs en ny paragraf om en delegation till kontrollgruppen i samma kapitel men under den befintliga rubriken som tillsätts genom val av . Kommittén föreslår att det i paragrafen anges att ska välja fyra ledamöter i en delegation till kontrollgruppen. För att säkerställa kontinuitet i deltagande bör delegationen väljas för valperiod. Det föreslås också att delegationen ska lämna en redogörelse för sin verksamhet till . Rapporteringsskyldigheten till är enligt kommittén en naturlig följd av att delegationen väljs av . För valet bör enligt kommittén de allmänna bestämmelserna om val inom i Det betyder bl.a. att valet ska beredas av valberedningen och normalt ske med gemensam lista. Suppleanter ska enligt bestämmelserna väljas till samma antal som de ordinarie delegationsledamöterna (tilläggsbestämmelse 12.9.2) och delegationen väljer inom sig en ordförande och en eller flera vice ordförande (12 kap. 16 §). I tidigare riksdagsbehandlingar när det gäller kontrollgruppens sammansättning har det anförts att uttalandet om att varje nationellt parlament ska kunna nominera upp till fyra medlemmar innebär att ett parlament kan avstå från att nominera fler än två medlemmar. Det har anförts att det därmed finns en möjlighet att hålla nere kontrollgruppens storlek, vilket ansetts vara viktigt för dess funktion. Med hänsyn till detta anser kommittén att delegationen ska ha möjlighet att från fall till fall komma överens om att anpassa sin storlek så att enbart två eller tre ledamöter deltar vid ett möte i kontrollgruppen. Genom regleringen av kammarens val av delegationen och kravet på en årlig redogörelse till skapas enligt kommittén en önskvärd tydlighet och öppenhet när det gäller deltagande i kontrollgruppen. Kammarens val markerar att delegationens medlemmar har hela förtroende att agera som de finner lämpligt inom ramen för kontrollgruppens uppdrag. Kommittén bedömer att det kan vara väsentligt för delegationens medlemmar att känna detta förtroende i det löpande arbetet. Den årliga redogörelsen, som omfattas av motionsrätten, säkerställer enligt kommittén också att delegationens och kontrollgruppens verksamhet regelbundet behandlas av . 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Delegationen bör få tillgång till särskilt sekretariatsstöd. Med hänsyn till att delegationen väljs av kammaren anser kommittén att det vore lämpligt att EU- samordningen vid får ansvar för att ge delegationen sekretariatsstöd, med bistånd av de utskottskanslier som närmast berörs av verksamheten. Vid EU-samordningen finns nödvändig bakgrundskunskap om kontrollgruppen. Där finns även funktionen representant vid EU:s institutioner, som kan vara viktig när det gäller att ta emot och förmedla information om kontrollgruppens verksamhet. Ingen remissinstans har några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen har ingen annan uppfattning än kommittén och anser därför att förslaget bör genomföras. Riksdagsstyrelsens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Kommittén föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Ingen remissinstans har några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag För att de förslag som lämnas i denna framställning ska kunna genomföras behöver ändringar göras i RO och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Eftersom förslagen till lagar om ändringar i dessa lagar kräver riksdagsbehandling är det lämpligt att lagändringarna träder i kraft . 6 Konsekvenser av förslagen Riksdagsstyrelsens bedömning: Förslagen bör inte påverka arbetsbörda nämnvärt. Behovet av sekretariatsstöd till delegationen till den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) kan behöva bedömas på nytt när innebörden av kontrollgruppens verksamhet har blivit tydligare. Kommitténs förslag om granskning av strategiska EU-dokument förutses inte påverka arbetsbelastningen nämnvärt. Grön- och vitböckerna är få. Att ta bort den obligatoriska granskningen av dessa dokument innebär framför allt att utskotten i högre grad än kan välja vilka EU-dokument de vill prioritera att granska. Anpassningen av granskningsförfarandets formella tillämpningsområde är inte avsedd att förändra befintlig praxis. Kommitténs överväganden om att bör acceptera att granskningsutlåtanden kan uppfattas som led i en dialog mellan och kommissionen innebär ett mått av ökad tydlighet i hantering. Denna tydlighet bör enligt kommittén vara till gagn såväl för och dess förvaltning som för kommissionen och övriga intressenter. Utöver detta bedöms konsekvenserna vara begränsade. utlåtanden har översänts till kommissionen alltsedan granskningsförfarandet infördes. Kommissionen uppfattar granskningsutlåtanden som bidrag inom ramen för den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, oaktat uttalanden om detta. Kommittén har inte funnit några tecken på att hanteringen gett upphov till osäkerhet om giltigheten i den svenska konstitutionella ordningen som innebär att regeringen företräder som medlemsstat i EU. Kommittén lämnar inga förslag som påtagligt påverkar formerna för samrådet i . Jämfört med förutses inga konsekvenser av betydelse, varken för eller regeringens del. Eftersom kommittén har bedömt att samrådet om alla Europeiska unionens råds beslut i A-punkter bör bestå kommer även den arbetsbörda som är förknippad med detta att bestå. Kommitténs förslag om att ta bort bestämmelsen som möjliggör överläggningar i bedöms inte få några konsekvenser eftersom bestämmelsen aldrig har tillämpats. Den föreslagna ändringen av tilläggsbestämmelsen om vad som ska nedtecknas i läsbar form i nämnden är enbart en språklig anpassning och får därför inte några konsekvenser. Förslaget om en ny bestämmelse om deltagande i det interparlamentariska samarbetet i EU innebär ingen förändring i sak jämfört med dagens arbetssätt. Kommitténs överväganden om att utskotten bör kunna fastställa den mest ändamålsenliga sammansättningen av sina delegationer inne- 6 KONSEKVENSER AV FÖRSLAGEN bär att det beslut som talmannen har fattat om den partimässiga sammansättningen av delegationen till den interparlamentariska konferensen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GUSP/) inte bör förnyas för kommande valperioder, med mindre än att de berörda utskotten så önskar. De resursmässiga konsekvenserna bedöms som försumbara. Kommitténs förslag om val i kammaren av ledamöter i en delegation till den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europol bedöms inte få några kostnadsmässiga konsekvenser. Förslaget innebär att uppgiften att tillhandahålla sekretariatsstöd till delegationen flyttas från utskottsavdelningen till kammarkansliet inom och att uppgiften att hjälpa till med framtagandet av delegationens årliga redogörelse tillkommer. Detta bedöms kunna rymmas inom ramarna för förvaltningens sedvanliga stöd till ledamöter som deltar i interparlamentariska EU-konferenser. Denna bedömning kan dock enligt kommittén behöva revideras när kontrollgruppen är etablerad fullt ut och innebörden av dess verksamhet har klarnat. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för de förhållanden som nämns i 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Förslagen bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Ingen remissinstans har några synpunkter på bedömningen. Riksdagsstyrelsen har ingen annan uppfattning än kommittén om förslagens konsekvenser. 7.1 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen 6.13.2Utöver vad som framgår av 6.13.1 ska följande tas upp på föredragningslistan: 1. val, 2. propositioner, skrivelser från regeringen, framställningar och redogörelser från riks- dagsorgan, motioner och EU-dokument som ska hänvisas till utskott, 3.betänkanden och utlåtanden från utskott som ska bordläggas, debatteras eller avgöras och om ett utskott eller talmannen har föreslagit att ett ärende ska avgöras än som avses i 11 kap. 2 § första stycket, 4.beslut och information om att sammansättningen av ledamöter ändras, 5.andra beslut som ska fattas av kammaren, 6.meddelande om att en särskilt anordnad debatt ska äga rum, 7.protokollsutdrag från utskott enligt 10 kap. 3 § tredje stycket, och 8. övriga frågor i den omfattning som talmannen bestämmer. Vidare bör ett meddelande om att ett statsråd kommer att lämna muntlig information tas upp på föredragningslistan. Om det är möjligt ska även ett yrkande om att ett lagförslag ska vila tas upp på föredragningslistan. I paragrafen finns bestämmelser om vad som ska tas upp på föredragningslistan till ett sammanträde i kammaren. Ändringen i första stycket innebär att en ny sjunde punkt om protokollsutdrag från utskott införs. Ändringen säkerställer att anmälan genom ett protokollsutdrag från ett utskott, enligt 10 kap. 3 § tredje stycket om att ett utkast till en lagstiftningsakt inte strider mot subsidiaritetsprincipen, alltid ska tas upp på kammarens föredragningslista. Någon ändring är inte avsedd jämfört med dagens arbetssätt. Anmälan förs upp på kammarens föredragningslista, men utan uttryckligt stöd i lag. Tilläggsbestämmelsen behandlas i avsnitt 5.2. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om –val (2–4 §§), –utskottens uppgifter och fördelningen av ärenden (5–11 §§), –EU-frågor (12–14 a §§), och –sammanträden (15–21 §§). I paragrafen beskrivs innehållet i kapitlet. Ändringen innebär att det läggs till en hänvisning till den nya 14 a §, som handlar om interparlamentariskt samarbete i EU. 14 § Regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska rådgöra med nämnden inför möten och beslut i . Paragrafen innehåller bestämmelser om regeringens samråd med . Paragrafen ändras på så sätt att den hittillsvarande bestämmelsen i andra stycket tas bort. Enligt bestämmelsen ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i EU än frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. Bestämmelsen har aldrig tillämpats. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. 14 a § deltar genom utskottens och ledamöter i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten i Europeiska unionens medlemsstater och med . Paragrafen, som är ny, innehåller en upplysning om att genom utskottens och ledamöter deltar i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten i EU:s medlemsstater och med . Det är samma formulering som i fördraget om Europeiska unionen, där det anges att de nationella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union genom att delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten och med (artikel 12 f). Bestämmelsen markerar betydelsen av att deltar i det interparlamentariska samarbetet i EU. Någon ändring i sak är inte avsedd. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.4. 7.15.5Vad som yttras vid regeringens samråd med ska nedtecknas i läsbar Tilläggsbestämmelsen innehåller en regel om nedteckning av yttranden i . I tilläggsbestämmelsen har angetts att vad som yttras vid EU- nämndens överläggningar med regeringen ska nedtecknas i läsbar form. Ändringen innebär att det i stället för nämndens överläggningar med regeringen talas om regeringens samråd med nämnden, vilket är samma språkbruk som i 10 kap. 10 § regeringsformen och i 3 § och rubriken närmast före 14 §. Ingen ändring i sak är avsedd. Tilläggsbestämmelsen behandlas i avsnitt 5.3. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om –ärenden som väcks av regeringen (2–9 §§), –ärenden som väcks av ledamöter (10–15 §§), –ärenden som väcks av riksdagsorgan (16–19 §§), –ärenden som väcks genom dokument från EU och dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet i EU (20 §), –information om EU (21–23 §§), –andra frågor som har att hantera (24 och 25 §§), och –vissa gemensamma frågor (26 och 27 §§). I paragrafen beskrivs innehållet i kapitlet. Ändringen innebär att hänvisningen till 20 § anpassas till den ändrade lydelsen av den paragrafen. 20 § Talmannen får efter samråd med gruppledarna bestämma att dokument från Europeiska unionen, med undantag för förslag till rättsakter, och dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet i unionen ska granskas av . ska pröva om ett utkast till en av unionens lagstiftningsakter strider mot subsidiaritetsprincipen. ska godkänna eller avslå initiativ från om att bemyndiga rådet att ändra beslutsordningen på ett visst område eller i ett visst fall från enhällighet till kvalificerad majoritet eller från ett särskilt lagstiftningsförfarande till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. ska också godkänna eller avslå förslag från Europeiska kommissionen om att ange vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för lagstiftningsakter som antas med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Paragrafen innehåller bestämmelser om behandling av EU- ärenden. Ändringen i första stycket innebär att det är obligatoriskt för att behandla kommissionens grön- och vitböcker. I stället får talmannen, efter samråd med gruppledarna, bestämma att ett dokument från EU ska granskas av . Formuleringen rymmer förutom grön- och vitböcker vissa andra dokument som inte i strikt mening är dokument från någon EU-institution men som har upprättats på uppdrag av en eller flera EU- institutioner. Behovet av att granska en grön- eller vitbok eller ett annat dokument från EU får avgöras från fall till fall. I övrigt ändras lagtexten så att den bättre motsvarar bestämmelsens praktiska tillämpning i fråga om vilka dokument som väljer att granska. Det anges alltså i lagtexten att talmannen efter samråd med gruppledarna även får bestämma att ett dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet i EU ska granskas av . har t.ex. tidigare med stöd av paragrafen granskat stadgarna för den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol). Det kan alltså vara fråga om den typen av strategiska dokument. Liksom undantas utkast till lagstiftningsakter från granskning. I stället för utkast till lagstiftningsakter talas det dock om förslag till unionens rättsakter. Förslag till unionens rättsakter inbegriper utkast till lagstiftningsakter, men förslag till unionens rättsakter kan även avse rättsakter som inte antas genom ett lagstiftningsförfarande. Det gäller t.ex. förslag till beslut om att underteckna och ingå internationella avtal enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (artikel 218). Ändringen innebär också att det i paragrafen anges att ett dokument ska granskas i stället för behandlas av . Ändringen återspeglar det gängse språkbruket.