frsrdg · H604JO1 · 2018-11-14 00:00:00 — Underyttrandet hade följande innehåll: Jag har i egenskap av ansvarig domare beretts tillfälle att lämna synpunkter i aktuellt ärende som rör handläggningen av förvaltningsrättens mål […]. Jag placerades på förvaltningsrättens avdelning 31 den l och tog då över ansvaret för en befintlig målstock, däribland mål […]. Nya mål som kommer in till avdelningen ”inkorgsgranskas” enligt gällande ru- tiner av den domare som ansvarar för målet. Eftersom mål […], där AA överklagade beslut, kom in till domstolen var jag inte inblandad i den inledande granskningen av målet och inte heller i de kommuniceringsåtgärder som först vidtogs. Beklagligt nog uppdagades det först att För- valtningsrätten i inte var behörig att pröva överklagandet. Frå- gan uppkom då om överklagandet skulle avvisas eller överlämnas till den behöriga domstolen enligt 7 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. Av 7 § FPL framgår att om en förvaltningsrätt i samband med att ett mål inleds finner att den saknar behörighet att handlägga målet men att en annan motsvarande domstol skulle vara behörig, ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det. Innebörden av 7 § FPL kommenteras inte närmare i lagens förarbeten (prop.1997/98:101 s. 99 ff. och 106). Bestämmelsen har av JO tolkats som att det är en förutsättning för överlämnande att överlämnandet sker i målets inledande skede, innan handläggningen påbörjats (jfr JO:s beslut , dnr 1979-2017). Enligt min uppfattning finns det dock ett visst utrymme att göra en annan tolkning, nämligen att lagstiftaren förutsatt att den bristande behörigheten uppmärksammas i målets inledande skede, vil- ket ju är det normala och önskvärda. Uttrycket ”i samband med att ett mål inleds” har i så fall ingen självständig betydelse. Denna tolkning framstår som mest förenlig med syftet med bestämmelsen. Vad som främst talar mot en snäv tolkning av 7 § FPL är emellertid att detta kommer i konflikt med överordnade bestämmelser i tionen. Eftersom en domstol inte kan döma om den saknar behörighet, med- för en snäv tolkning av bestämmelsen att överklagandet ska avvisas och att målet inte prövas (jfr ovan nämnt JO-beslut). Detta innebär att den enskilde kan komma att fråntas sin rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 Euro- pakonventionen. Bestämmelsen bör därför tolkas i ljuset av nämnda artikel, vilket medför att ett överlämnande med stöd av bestämmelsen bör vara möj- ligt även efter det att handläggningen påbörjats. Det är självklart att ett överklagande ska överlämnas till behörigt forum så snart det kan ske, i normalfallet i samband med ”inkorgsgranskningen”. är det knappast möjligt att helt undvika att det begås misstag. Ett sådant misstag begicks i det nu aktuella målet, då det först uppmärksammades att Förvaltningsrätten i inte var behörig att pröva överklagandet. Tiden för överklagande av För- säkringskassans beslut hade då gått ut. Enligt min uppfattning fanns det därför, mot bakgrund av det ovan anförda, skäl för att inte avvisa överkla- gandet utan överlämna det till behörig domstol för att tillförsäkra klaganden möjlighet att få sin sak prövad. Remissvaret hade följande innehåll: D O M S T O L A R Vad gäller upplysningar om handläggningen i målet hänvisar jag till BB:s yttrande. Därutöver gör jag följande tillägg. När ett mål kommer in till förvaltningsrätten sker redan vid registrering en fördelning på ansvarig domare utifrån ett lottningssystem. Det innebär att ett mål genom hela målhanteringskedjan har en ansvarig domare som nor- malt sett också dömer i målet. När det nya målet kommer in till en dömande avdelning läggs det till ansvarig domare. Denne ska i ett inledande skede göra en s.k. inkorgsgranskning av målet där det bl.a. ingår att ta ställning till huruvida målet är inkommet till rätt domstol. För detta ändamål häftas även checklistor på insidan av målets aktkappa. Enligt min uppfattning ger domstolens nuvarande rutiner därmed rätt förutsättningar för att forumfrå- gan ska uppmärksammas redan i samband med att målet inleds. Av det som kommit fram i ärendet gör jag följande bedömning. Att det i förevarande fall dröjde närmare det upp- märksammades att förvaltningsrätten inte var rätt forum att pröva det aktu- ella ärendet innebär att regleringen i 7 § FPL inte har följts och att ett avsteg skett från förvaltningsrättens interna rutiner. [– – –] Det är inte möjligt för mig att göra någon bedömning av varför det inte redan i samband med att det aktuella målet inleddes uppmärksammades att förvaltningsrätten var fel forum. Det är dock uppenbart att inkorgsgranskningen brustit vilket jag be- klagar. Jag kommer i samband med detta att tillse att samtlig personal på dömande avdelningar erinras om vikten av att göra en noggrann kontroll av forumfrågan redan i ett måls inledande skede. Enligt artikel 6.1 har var och en rätt till en rättvis rättegång vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldig- heter. [– – –] Jag har inte anledning att utgå från något annat än att AA:s överklagande av beslut är att betrakta som att frågan rör hans civila rättigheter. Jag instämmer därför i BB:s uppfattning att bestämmelsen i 7 § FPL bör tolkas i ljuset av art. 6.1 i för att säkerställa att AA:s grundläggande rättigheter och friheter inte ska kränkas. Detta grundas på följande skäl. I 7 § FPL anges att en förvaltningsrätt som finner att den saknar behö- righet att handlägga ett mål ska överlämna målet till behörig domstol i sam- band med att målet inleds, det vill säga innan beredningen av målet börjar. Föreskriften anger inte uttryckligen vad som ska hända om beredningen börjat innan domstolen upptäcker att en annan domstol är behörig. Ut- gångspunkten är dock att en domstol som inte är behörig ska avvisa ett fel- aktigt inkommet överklagande. Konsekvenserna för AA om förvaltningsrätten hade avvisat hans över- klagande på grund av bristande behörighet hade varit att AA inte haft möj- lighet att få sitt överklagande prövat i domstol eftersom beslut då hunnit vinna laga kraft. Att enskilda ska förvägras rätten till en rättvis rättegång och lida rättsförluster för att domstolen förbisett att målen kommit in till fel domstol vore knappast förenligt med vad artikel 6.1 i anger om rätten till en rättvis rättegång. Förvaltnings- rättens beslut att överlämna målet till Förvaltningsrätten i bör ses i ljuset av detta. Min uppfattning är därför att bestämmelsen i 7 § FPL tolkad i ljuset av artikel 6.1 bör kunna ges innebörden att ett överläm- nande är möjligt även efter det att kommunicering har inletts för att den enskilde ska tillförsäkras en rättvis rättegång i me- ning. Ett sådant agerande är också väl i linje med domstolarnas allmänna serviceskyldighet och grunderna för god förvaltning. Även om jag således gör bedömningen att förvaltningsrätten haft stöd för att lämna över ärendet D O M S T O L A R till rätt domstol i förevarande fall, anser jag hur som helst att de lagkonflik- ter förvaltningsdomstolarna ställs inför vid situationer som den nu aktuella bör beaktas vid bedömningen av ärendet. AAkommenterade remissvaret och det bifogade underyttrandet. I ett beslut anförde JO följande. Den myndighet som har meddelat ett beslut ska pröva om ett överklagande av det beslutet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in för sent ska beslutsmyndigheten avvisa överklagandet. Om överklagandet har kommit in i rätt tid ska beslutsmyndigheten lämna över överklagandet och övriga hand- lingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet, dvs. överin- stansen (24 och 25 §§ förvaltningslagen [1986:223], FL, som upphör att gälla och då ersätts av motsvarande bestämmelser i 45 och 46 §§ förvaltningslagen [2017:900]). kan ha gjort en felaktig bedömning av vilken myndighet som ska pröva överklagandet; överinstansen är inte bunden av beslutsmyndig- hetens bedömning utan ska på eget initiativ självständigt pröva sin behörighet. Om en förvaltningsrätt i samband med att ett mål inleds finner att den saknar behörighet att handlägga målet men att en annan motsvarande domstol skulle vara behörig ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det (7 § första meningen förvaltningsprocesslagen [1971:291], FPL). Efter en inspektion vid Förvaltningsrätten i –uttalade jag i ett protokoll (dnr 4330-2011) bl.a. följande: I de aktuella målen har förvaltningsrätten påbörjat handläggningen och jag konstaterar därför att det inte har funnits lagligt stöd för att lämna över de båda målen. Det inträffade visar därför på vikten av att rätten inte försum- mar att granska sin behörighet i samband med att ett mål anhängiggörs vid domstolen. I förarbetena till bestämmelsen i 7 § förvaltningsprocesslagen anges inte anledningen till den nu nämnda begränsningen i möjligheten att överlämna ett mål till annan förvaltningsdomstol. Där framgår att bestämmelsen inför- des med motsvarande regler i och lagen (1996:242) om domstolsärenden som förebild (se prop. 1997/98:101 s. 102 f.). Jag har för egen del svårt att se anledningen till att det inte skulle vara möjligt att över- lämna målet även sedan domstolen påbörjat handläggningen. En sådan ord- ning skulle underlätta för den enskilde och medföra att det inte förelåg risk för att denne lider någon rättsförlust om hans eller hennes överklagande av förvaltningsmyndighet överlämnas till fel domstol och detta initialt inte uppmärksammas vid domstolen. Jag finner därför skäl att överlämna ett ex- emplar av detta protokoll till . D O M S T O L A R I två beslut (dnr 5106-2012 och 5120-2012) riktade jag allvarlig kritik mot Förvaltningsrätten i för handläggningen av mål om utdömande av viten. Ansökningarna hade getts in till förvaltningsrätten i stället för, som de skulle, till mark- och miljödomstolen. Förvaltningsrätten började emellertid handlägga målen, och först , respektive och , uppmärksammade förvaltningsrätten att den inte var behörig och avvisade ansökningarna. I ett av ärendena hade frågan om utdömande av vitet också hunnit preskriberas på grund av bristande delgivning. I ett beslut (dnr 433-2015) kritiserade jag en domare vid Förvaltningsrätten i för ett beslut om att lämna över ett skattemål till en annan förvaltningsrätt. Jag uttalade i beslutet att eftersom handläggningen av målet hade påbörjats saknades det lagligt stöd för att lämna över målet till en annan förvaltningsrätt. I ett beslut (dnr 1979-2017) riktade jag kritik mot tre do- mare vid Kammarrätten i för att de prövade ett mål i sak trots att de i domen hade konstaterat att domstolen inte var behörig. Jag uttalade inled- ningsvis bl.a. följande: Bestämmelsen medger alltså endast att överlämnande sker i samband med att målet inleds, men när handläggningen redan har påbörjats finns det inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. Det är där- för viktigt att en domstol kontrollerar att den är behörig att döma i ett mål redan i samband med att målet kommer in till domstolen (se bl.a. Wenner- gren, och , , Förvaltningsprocesslagen m.m.: En kom- mentar, 6 u., s. 74 f., samt mina uttalanden i ett protokoll , dnr 4330-2011, och i ett beslut , dnr 5120- 2012). Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen har fö- reslagit att denna bestämmelse ska ändras så att ett överlämnande från en obehörig till en behörig domstol får ske även efter det att målet har inletts (se SOU 2014:76). Bestämmelsen har dock ännu inte ändrats. Därefter konstaterade jag att Kammarrätten i i domen hade uttalat att den inte var behörig att pröva målet men att Kammarrätten i var det. Eftersom handläggningen av målet emellertid hade påbörjats hade det rätta va- rit att avvisa överklagandet och alltså inte pröva målet i sak. Jag konstaterar att 7 § FPL ännu inte har ändrats. Ett mål får alltså fortfa- rande bara överlämnas med stöd av den bestämmelsen i samband med att målet inleds, dvs. innan handläggningen av målet har påbörjats, och inte efter denna tidpunkt. Efter det att AA gav in sitt överklagande av beslut lämnade kassan över hans överklagande och övriga handlingar i ärendet till Förvaltningsrätten i . Handlingarna kom in till förvalt- ningsrätten , och därefter inledde förvaltningsrätten handlägg- ningen av målet genom en relativt omfattande skriftväxling. Förvaltningsrätten uppmärksammade senare att domstolen inte var behörig att handlägga målet men att Förvaltningsrätten i var det, och lämnade i ett beslut över handlingarna i målet till den domstolen. D O M S T O L A R Förvaltningsrätten i kontrollerade alltså inte på ett tillfredsstäl- lande sätt sin behörighet att handlägga målet när det kom in till domstolen. Först efter det att målet hade inletts och flera handläggningsåtgärder hade vid- tagits uppmärksammade förvaltningsrätten att domstolen inte var behörig. Ef- tersom förvaltningsrätten då redan hade påbörjat handläggningen av målet sak- nades lagstöd för att lämna över handlingarna i målet till den förvaltningsrätt som ansågs behörig. Det var alltså fel av Förvaltningsrätten i att besluta om ett sådant överlämnande. I stället borde Förvaltningsrätten i ha avvisat AA:s överkla- gande. Jag delar inte förvaltningsrättens uppfattning att konsekvenserna av en sådan avvisning hade blivit att AA inte fick möjlighet att få sitt överklagande prövat. skyldighet att som beslutsmyndighet lämna över det rättidsprövade överklagandet och övriga handlingar i målet till den behöriga förvaltningsrätten kvarstod ju fortfarande (jfr 25 § FL). Således kan jag inte se att en avvisning hade lett till någon rättsförlust för AA eller annars någon kränkning av hans rätt till en rättvis rättegång. Förvaltningsrätten ska kritiseras för att ha brustit i kontrollen av sin behö- righet i samband med att målet kom in till domstolen. BB var ansvarig för be- slutet att lämna över målet till Förvaltningsrätten i och ska kritiseras för det. Det som i övrigt har förekommit i ärendet ger inte anledning till några ytter- ligare åtgärder eller uttalanden från min sida. Underlåtenhet att i domar ta ställning till påståenden om partisk handläggning eller jäviga befattningshavare vid beslutsmyndigheten (Dnr 8001-2017) Beslutet i korthet: I beslutet kritiseras fem domare vid fyra förvaltningsrät- ter för att de i domar som de meddelat inte tagit ställning till påståenden om partisk handläggning eller jäviga befattningshavare vid beslutsmyndig- heten. JO konstaterar i beslutet att reglerna om jäv är en av hörnstenarna i rätt- skipningen och förvaltningen och att de är ett uttryck för den grundlagsfästa objektivitetsprincipen som innebär att domstolar och förvaltningsmyndig- heter ska iaktta saklighet och opartiskhet samt beakta allas likhet inför lagen (1 kap. 9 § regeringsformen). En förvaltningsrätt som ska hantera ett påstå- ende om att handläggningen vid beslutsmyndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig måste alltid beakta denna princip. En part som för fram ett sådant påstående har rätt att kräva att förvaltningsrätten uttryckligen tar ställning till påståendet. Ett befogat sådant påstående kan ju utgöra hinder för en sakprövning i förvaltningsrätten och innebära att hand- läggningen vid beslutsmyndigheten behöver göras om. D O M S T O L A R JO uttalar även i beslutet att bedömningen av ett dåligt underbyggt påstå- ende om att handläggningen vid beslutsmyndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig kan redovisas ganska kortfattat medan ett väl underbyggt sådant påstående kräver en noggrannare redovisning av bedömningen. Det viktiga är att domstolen uttryckligen tar ställning till på- ståendet. I ett beslut (JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014), som gällde en förvaltningsrätts underlåtenhet att pröva ett påstående om jäv vid beslutsmyn- digheten, uttalade jag bl.a. följande: Handläggningen i förvaltningsrätten regleras av FPL [förvaltningsprocess- lagen (1971:291), JO:s anm.]. Lagen innehåller inga bestämmelser om hur domstolen ska göra när det kommer upp en fråga om det har förekommit ett fel i förfarandet hos den förvaltningsmyndighet som har fattat det över- klagade beslutet. Däremot finns det i , RB, en utförlig reglering av motsvarande fråga för de allmänna domstolarnas del. […]RB:s reglering av frågor om rättegångsfel – eller förfarandefel – bör vara vägledande också inom förvaltningsprocessen. När det – som i det ak- tuella fallet – görs gällande i överklagandet att en beslutsfattare i den första instansen varit jävig bör alltså den domstol som ska ta ställning till över- klagandet själv ta ställning till invändningen om jäv. Först om domstolen kommer fram till att invändningen varit riktig blir det aktuellt att ta ställning till om det överklagade avgörandet ska undanröjas och målet ska återförvi- sas till underinstansen. Mot bakgrund av mina uttalanden i det nämnda beslutet fann jag anledning att i ett särskilt ärende utreda följande förvaltningsrätters handläggning av påstå- enden om jäv som hade förts fram i nedanstående mål: •Förvaltningsrätten i mål (…) (dom ) •Förvaltningsrätten i mål (…) (dom ) •Förvaltningsrätten i mål (…) (dom ) •Förvaltningsrätten i mål (…) (dom ) •Förvaltningsrätten i mål (…) (dom ) •Förvaltningsrätten i mål (…) (domar ). Respektive förvaltningsrätt uppmanades att lämna upplysningar om och yttra sig över handläggningen av de påståenden om jäv som enligt respektive dom hade framställts i ovanstående mål. Remissvaret skulle särskilt belysa hur handläggningen hade förhållit sig till uttalandena i mitt tidigare beslut. I mål (…) hade AA och BB överklagat en nämnds beslut om bistånd och yrkat att de skulle beviljas sökt bistånd. D O M S T O L A R Förvaltningsrätten (rådmannen ) meddelade en dom i målet I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande: Skälen för förvaltningsrättens avgörande AAoch BB anför att de anser att socialsekreteraren hos nämnden varit jävig i frågan. Förvaltningsrätten utövar inte tillsyn över nämnden och kan därför inte pröva överklagandet i denna del. Förvaltningsrätten (lagmannen ) lämnade följande remissvar: Domaren i målet, rådmannen , har lämnat följande yttrande: Det aktuella målet avser försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. I över- klagandet till förvaltningsrätten har klaganden i svepande ordalag fram- fört kritiska synpunkter på handläggningen hos aktuell stadsdelsnämnd, bland annat att beslutande socialsekreterare har varit jävig. Några mer konkreta grunder eller omständigheter till stöd för jävsinvändningen har inte anförts, annat än att socialsekreteraren i ett mail till klagandens om- bud inte specificerat alla grunder för avslagsbeslutet. Stadsdelsnämn- den har yttrat sig över överklagandet utan att uttryckligen bemöta jävsinvändningen men har dock förklarat varför till ombudet ut- formades så som det gjordes. Rätten har mot bakgrund av ovan sagda inte uppfattat vad klaganden anfört som en jävsinvändning i egentlig mening, även om ordet ”jäv” omnämns i domskälen, utan som ett led i att uttrycka missnöje med nämndens handläggning. Rätten har därför uttalat att vi inte tar upp saken till prövning utan hänvisar klaganden att vända sig till tillsynsmyndighet. Mot bakgrund av ovan sagda har jag ingen anledning att närmare beröra hur handläggningen förhåller sig till det uttalande av JO som hänvisas till i remissen eftersom det rör sig om olika situationer. Gene- rellt kan dock konstateras att yrkanden av aktuellt slag är mycket van- ligt förekommande i aktuell måltyp samt att grunder, omständigheter, utredning och inställning hos underinstansen i princip alltid saknas. Det kan ifrågasättas om förvaltningsrätten har en faktisk möjlighet att göra någon reell prövning av en jävsinvändning i en sådan situation. Jag har inget ytterligare att tillägga i ärendet. I mål (…) hade i län överklagat ett beslut av för djurens hälso- och sjukvård att inte tilldela CC någon disciplinpå- följd och yrkat att CC skulle tilldelas en sådan påföljd. Förvaltningsrätten (rådmannen och tre nämndemän) meddelade en dom i målet . I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande: CCanser att överklagandet ska avslås […]. Han anför bl.a. följande. [– – –] Han ifrågasätter agerande i ärendet. Han anser att det rör sig om en jävssituation att har uttalat sig i ärendet hos ansvars- nämnden eftersom bedriver konkurrerande verksamhet på området. D O M S T O L A R Något ställningstagande till CC:s påstående om jäv fanns inte i domen. Förvaltningsrätten (lagmannen , i samråd med KK) lämnade följande re- Målet hos förvaltningsrätten – sakförhållandena anmälde till och sjuk- vård att en namngiven veterinär brustit i sin verksamhet som veterinär. inhämtade ett yttrande från , i verkets egen- skap av tillsynsmyndighet. Därefter avgjordes ärendet på så sätt att anmälan inte ledde till någon disciplinpåföljd. överklagade nämndens beslut till förvaltningsrätten. Den utpekade veterinären gjorde i det målet en invändning att varit jävig att yttra sig i nämndens ärende. Grunden för jävet sas vara att bedriver konkurrerande verksamhet på området. En anmälan till kan, förutom av t.ex. djurägaren, göras av en tillsynsmyndighet: , och länssty- relserna, 7 kap. 6 § lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Enligt 8 kap. 7 § samma lag får beslut överklagas av bland annat eller den länsstyrelse som varit yrkesutövarens motpart i nämnden, om beslutet har gått emot. följer i sin handläggning i huvudsak förvaltningsla- gen. Man har därför en viss utredningsskyldighet och när skriftväxlingen är klar skickas handlingarna därför till för yttrande. Skälet är att är tillsynsmyndighet för djurhälsopersonalen. framhåller själv på sin hemsida att den fattar självständiga beslut och inte är bunden av yttrande. Slutligen är anmälaren motpart till den yrkesutövare som har överklagat eller domstols slutliga beslut enligt denna lag. Om en en- skild har anmält disciplinärendet är också yrkesutövarens motpart, 8 kap. 10 § lag som ovan. har inte deltagit som beslutsfattare i nämndens behandling av ärendet. Det kan således inte vara fråga om ett jävsförhållande hos be- slutsmyndigheten. har dessutom inte varit part, vare sig i nämnden eller vid förvaltningsrätten. Enligt förvaltningsrättens mening är således inte det uttalande som det refereras till i remissen från JO relevant för förvaltningsrättens mål. I mål (…) hade DD överklagat en nämnds beslut om bistånd. Förvaltningsrätten (rådmannen ) meddelade en dom i målet I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande: DDöverklagar beslutet och yrkar att hon ska beviljas sökt bistånd. [– – –] Hon anför bl.a. följande. [– – –] Det är även fråga om jäv och en partisk utredning samt ett flertal brott […]. Härtill riktar DD kritik mot vård- och D O M S T O L A R omsorgsnämnden och framför klagomål mot dess och andra myndigheters handläggning. Förvaltningsrätten är ingen tillsynsmyndighet. Vad DD invänt mot vård- och omsorgsnämnden och andra myndigheters handläggning och agerande föranleder därför ingen vidare åtgärd från rättens sida. Vad DD anfört i övrigt bl.a. om att det i förevarande fall rör sig om brott […] föranleder ingen annan bedömning. Förvaltningsrätten (lagmannen ) lämnade följande remissvar: När det gäller handläggningen av aktuell fråga hänvisar jag till bilagda ytt- randen. JO:s uttalanden om hur en förvaltningsrätt bör handlägga en in- vändning om jäv hos beslutsmyndigheten (JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014) är väl kända inom domstolen. Som MM framför har han också handlagt målet i enlighet med dessa uttalanden. Prövningen av den jävsinvändning som ansågs föreligga har dock redovisats på ett allt annat än tydligt sätt. Förvaltningsrättens beslut i fråga om jävsinvändningen borde ha angetts i domslutet. Också skälen för beslutet borde ha redovisats tydligare i domen. Chefsrådmannen OO:s underyttrande hade följande innehåll: