frsrdg · H604RS5 · 2018-10-16 00:00:00 — Bedömningar av effectiveness i den mening som termen tilläggs i revisionella sammanhang verkar enligt utredningen kunna ställa effektivitetsrevisionen inför särskilda svårigheter.10 I synnerhet relationen mellan måluppfyllelse och samhällsnytta tycks genuint oklar.11 Användningen av uttrycket samhällsnytta hade redan innan det infördes i lagen under remissbehandlingen kritiserats av bl.a. ombudsmän () som icke önskvärd eftersom den bemyndigar att inrikta sin verksamhet på sådant som riksrevisorerna finner vara samhällsnyttigt och att med grundlagen som bas döma över vad som är samhällsnyttigt och vad som inte är det. Det verkar enligt utredningen råda samstämmighet om att revisionell granskning av statliga åtgärders ”effectiveness” innefattar granskning av om uppställda mål har uppfyllts, men också kan gå ut på att i ett vidare perspektiv bedöma effekterna av en åtgärd eller insats. Det kan då röra sig om samhällsekonomiska effekter, men likaväl om betydelsefulla samhällseffekter av annat slag. Sådana bedömningar kan för del tillgodose ett behov av information om vad olika beslut och insatser har lett till. Revision av effectiveness kan på så sätt väl svara mot förväntningar om breda granskningar med olika perspektiv och metoder. Att avgöra om effekterna ska anses samhällsnyttiga ter sig dock som en uppgift av politisk snarare än revisionell art. Revisionen bör kunna redovisa effekterna av politiska beslut och åtgärder, men bedömningen av om dessa är att anse som nyttiga eller inte bör reserveras för politiska instanser. 82008/09:URF3 s. 22. 2009/10:KU17 s. 26 f. 10Jfr rapporten – förväntningar och effektivitet (bilaga 3 till utredningens betänkande 2017/18:URF2). 11Jfr rapporten effektivitetsrevisionens inriktning och kvalitet (bilaga 1 till utredningens betänkande 2017/18:URF2. 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Användningen av uttrycket samhällsnytta i lagtexten har förklarats med att det ger begreppet effectiveness en rimlig innebörd i svensk översättning. Ut- redningen ifrågasätter emellertid om uttrycket samhällsnytta svarar väl mot vad revision av effectiveness förväntas kunna innebära. Mot bakgrund av begreppets mer politiska prägel och den ytterligare kritik som har framkommit menar utredningen att det finns anledning att låta begreppet måluppfyllelse ensamt ge uttryck för vad som på svenska språket avses med effectiveness. I en bedömning av måluppfyllelse innefattas även en beskrivning av vilka effekter en insats eller åtgärd har lett till. Utredningen föreslår därmed att uttrycket samhällsnytta ska utmönstras ur lagen. Utredningen understryker att den föreslagna ändringen inte bör uppfattas som en begränsning av revisionens mandat utan som ett förtydligande av den skillnad som finns mellan revisionens uppgift och det uppdrag som folkets valda företrädare har. Effektivitetsrevisionen behöver inte begränsas i förhållande till regeringen En annan aspekt av effektivitetsrevisionens uppdrag som utredningen finner anledning att diskutera är granskningens omfattning. får granska den verksamhet som bedrivs av regeringen (2 § 1 lagen om revision av statlig verksamhet m.m.). Utredningen anför att befogenhet att granska den verksamhet som bedrivs av regeringen måste anses vara begränsad till att avse regeringens verkställande av beslut. Utredningen anser att det följer av den nu gällande regleringens tillkomsthistoria och av dess plats i det konstitutionella system i vilket den ingår. Lagregleringen innehåller likväl, påpekar utredningen, en tämligen öppen och vittomfattande reglering av effektivitetsrevisionens uppdrag i denna del. Det förekommer att revisionen granskar regeringens förslagsställande verksamhet. Sådana granskningar har ibland lett till kritik som går ut på att det är förbehållet , och i särskilt hög grad förväntat av riksdagsoppositionen, att kritiskt pröva de förslag som regeringen lämnar. Även om rapporter påfallande ofta innehåller rekommendationer som riktas till regeringen och ibland är inriktade på att granska olika styrmedel som regeringen använder avser de iakttagelser som redovisas i granskningsrapporterna ofta den verksamhet som bedrivs av skilda förvaltningsmyndigheter. Brister i genomförandet av vad beslutar kommer på det sättet till kännedom och kan ge anledning till omedelbara åtgärder i de former som gäller för arbete, däribland motioner och tillkännagivanden. Genomslaget för de rekommendationer brukar lämna visar sig om inte förr vid den senare riksdagsbehandlingen av uppföljningsrapporter. Regeringens ansvar inför omfattar hur den statliga förvaltningen fungerar. Om kvarstående brister i regeringens arbete framkommer förfogar över instrument för att utkräva ansvar. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Utredningen anser att det saknas tillräckliga skäl att i lag avgränsa effektivitetsrevisionens uppdrag i förhållande till den verksamhet som bedrivs av regeringen. Utredningen förutsätter likväl att tyngdpunkten i verksamheten utgörs av granskningen av den förvaltning som lyder under regeringen och av regeringens styrning av denna förvaltning. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på utredningens förslag och bedömning. har inga invändningar mot att uttrycket samhällsnytta utmönstras ur lagtexten om effektivitetsrevisionens uppdrag. delar även utredningens bedömning att effektivitetsrevisionens uppdrag inte bör avgränsas i förhållande till den verksamhet som bedrivs av regeringen. Även Statskontoret tillstyrker att ordet samhällsnytta stryks från beskrivningen av effektivitetsrevisionens inriktning. Myndigheten framhåller dock att det är viktigt att även i fortsättningen granskar den statliga verksamheten på ett fritt och oberoende sätt, bl.a. genom att beskriva vilka effekter en insats eller åtgärd har lett till. Även menar att effektivitetsrevisionen måste inrymma granskning av effekter. Myndigheten anför också att innebörden av begreppet måluppfyllelse behöver tydliggöras för att undvika att uppdrag oavsiktligt begränsas. anser att gränsdragningen mellan revisionens uppgifter och politikernas behöver utredas närmare. avstyrker att ordet samhällsnytta tas bort. gör gällande att ett borttagande av ordet snarare signalerar ett ändrat mandat för än ett förtydligande av effektivitetsrevisionens uppdrag. Även ställer sig kritiskt till ett utmönstrande av ordet samhällsnytta och menar att det kan leda till en mindre relevant effektivitetsrevision. När det gäller omfattningen av effektivitetsrevisionen framhåller att utredningen inte föreslår någon författningsändring men att utredningen ändå uttalar att den förutsätter att tyngdpunkten i verksamheten utgörs av granskningen av den förvaltning som lyder under regeringen och av regeringens styrning av denna förvaltning. anser att denna fråga är viktig och att den bör regleras för att undvika styrning genom uttalanden i förarbeten. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömning Riksdagsstyrelsen anser i likhet med utredningen att ordet samhällsnytta ska strykas från lagens formulering av effektivitetsrevisionens inriktning. Som utredningen lyfter fram ska ändå inom ramen för sin revisionella granskning bedöma samhällseffekterna av en insats eller åtgärd som regeringen har vidtagit. kan även i fortsättningen utföra revision 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG som svarar mot förväntningar om breda granskningar som innefattar olika perspektiv. Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning att bör kunna redovisa effekterna av politiska beslut och åtgärder, men det bör vara ett politiskt ansvar att avgöra om åtgärderna är samhällsnyttiga. Det är nödvändigt att erkänna att mandatet för den revisionella granskningen har en gräns. Att ordet samhällsnytta inte längre nämns i lagtexten tydliggör detta. Riksdagsstyrelsen vill understryka att ändringen i formuleringen av effektivitetsrevisionens inriktning är just ett tydliggörande av gränserna för mandat och inte en ändring av mandatet. Det finns en otydlighet i fråga om vad som avses med att effektivitetsrevisionen ska inriktas på granskning av måluppfyllelse. Det kan därför vara svårt att avgöra vilka bedömningar som faller inom ramen för effektivitetsrevision och vilka bedömningar som är av politisk art. Men denna gränsdragning måste göra från fall till fall i varje granskning. Riksdagsstyrelsen anser därför inte att det finns skäl att ytterligare utreda eller i lag förtydliga innehållet i effektivitetsrevisionens uppdrag. Riksdagsstyrelsen delar även utredningens bedömning att effektivitetsrevisionens uppdrag inte bör avgränsas i förhållande till den verksamhet som bedrivs av regeringen. Som utredningen anför måste befogenhet att granska den verksamhet som bedrivs av regeringen avse regeringens verkställande av beslut och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Det har inte framkommit tillräckligt starka skäl som talar för att något förtydligande behövs i detta avseende. Riksdagsstyrelsen anser därför inte att det behövs någon närmare lagreglering av befogenhet att granska den verksamhet som bedrivs av regeringen. 5.11 Beslut att lägga ned en granskning ska redovisas Riksdagsstyrelsens förslag: Beslut att lägga ned en granskning ska, om granskningen inte bara avsett förberedande åtgärder, redovisas på annat sätt än i en granskningsrapport. Riksdagsstyrelsens bedömning: bör redovisa nedlagda granskningar i sin årsredovisning. Det bör också finnas ett beslut där nedläggningen motiveras i revisionsakten för en nedlagd granskning. Regleringen av redovisningen av granskningar Var och en av riksrevisorerna ska enligt 9 kap. 18 § RO lämna sina granskningsrapporter inom ramen för effektivitetsrevisionen till . Den årliga rapporten, med de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen, ska också lämnas till . 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG I 4 § tredje stycket lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.föreskrivs att resultatet av granskningen, om den inte avsett endast förberedande åtgärder, ska redovisas i en granskningsrapport. ska lämna sin årsredovisning till senast den (se 9 kap. 3 § lagen [2016:1091] om budget och ekonomiadministration för myndigheter). Årsredovisningen, som överlämnas som en redogörelse från till , ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter. Myndigheten ska i årsredovisningen också lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för uppföljning och prövning av verksamheten. I årsredovisningens resultatredovisning har angett en kostnad för avslutade granskningar som inte resulterat i en rapport. Även om det inte finns någon reglering som kräver detta har alltså kostnader för nedlagda granskningar redovisats. I årsredovisning (redog. 2016/17:RR1) har myndigheten även redogjort för vilka granskningar som lades ned . För varje nedlagd granskning lämnas en kort motivering till nedläggningen. Utredningens överväganden, förslag och bedömningar I 4 § tredje stycket lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. föreskrivs att resultatet av en granskning som inte endast avsett förberedande åtgärder ska redovisas i en granskningsrapport. Utredningen menar att bestämmelsen inte kan förstås så att den föreskriver en skyldighet för att motivera beslut om att granskningar ska avbrytas. Men utredningen anser att det är angeläget att redovisar sin verksamhet även i de delar som inte lett fram till någon granskningsrapport och att skälen anges för att ett påbörjat granskningsarbete som nått förbi ett visst förberedande stadium inte har slutförts. En redovisning av skälen för att en granskning lagts ned ger omvärlden en möjlighet att bedöma om granskningen har lagts ned på sakliga grunder. Utredningen föreslår att ett beslut att lägga ned en granskning, om den inte avsett endast förberedande åtgärder, ska redovisas och att det ska göras på annat sätt än i en granskningsrapport. Därtill gör utredningen bedömningen att en redovisning av nedlagda granskningar lämpligen kan göras i årsredovisningen. I revisionsakten för en nedlagd granskning bör det också finnas ett beslut där nedläggningen motiveras. En majoritet av remissinstanserna har inte några synpunkter på förslaget. Statskontoret anser att skyldigheten att redovisa vilka granskningar som har lagts ned skapar en transparens som bör vara positiv för förtroendet för verksamhet. 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömning Riksdagsstyrelsen har ingen annan uppfattning än utredningen och anser att förslaget bör genomföras. Riksdagsstyrelsen delar även bedömningen att nedlagda granskningar lämpligen bör redovisas i årsredovisningen och att ett motiverat beslut om att lägga ned en granskning bör finnas i revisionsakten för den nedlagda granskningen. 5.12De föreskrifter som finns om jäv och bisysslor är tillräckliga Riksdagsstyrelsens bedömning: De föreskrifter som finns om jäv och bisysslor och som gäller verksamhet är tillräckliga och bedömningen är därför att det inte behövs någon ytterligare reglering. Regler för om bisysslor och innehav av egendom Regeringsformen innehåller en allmän bestämmelse som slår fast kravet på objektivitet i myndigheternas verksamhet. Bestämmelsen, som anses kodifiera den s.k. objektivitetsprincipen, finns intagen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Där sägs att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitetsprincipen får anses utgöra grunden för de krav som ställs på myndigheter och deras anställda när det gäller objektivitet och oberoende samt förbud mot förtroendeskadliga bisysslor och jäv. I den nya förvaltningslagen kommer också objektivitetsprincipen tydligt till uttryck genom att det föreskrivs att en myndighet i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk (5 § förvaltningslagen [2017:900]). En riksrevisor får enligt 13 kap. 5 § andra stycket RO inte ha en anställning eller ett uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. Bestämmelsen är utformad som ett behörighetskrav men har också betydelse för frågan om förtroende för riksrevisorn. Bestämmelsen ersätter för riksrevisorernas del bestämmelsen om bisysslor i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Lagen om offentlig anställning gäller nämligen inte riksrevisorerna (se 3 § första stycket 3 lagen om offentlig anställning). En riksrevisor får inte inneha egendom som medför att han eller hon har ett direkt eller indirekt ekonomiskt intresse i den verksamhet som bedrivs av ett aktiebolag som kan granska. Detta följer av 14 § lagen (2002:1023) med instruktion för . 13.6.2till riksdagsordningen finns bestämmelser om riksrevisorernas anmälningsskyldighet. Där föreskrivs att en riksrevisor ska anmäla innehav och ändring i innehavet av finansiella instrument som föreskrivs i 1 kap. 1 § lagen 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG (1991:980) om handel med finansiella instrument samt vissa andra förhållanden till . Enligt samma bestämmelse ska en riksrevisor också anmäla avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare, såsom avtal om löne- eller pensionsförmån som betalas ut under tid som omfattas av uppdraget i , avlönad anställning som inte är av endast tillfällig karaktär, inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksrevisor, uppdrag hos en kommun eller ett landsting, om uppdraget inte är av endast tillfällig karaktär samt andra anställningar och uppdrag eller annat ägande som kan antas påverka uppdragets utförande. ska också föra en förteckning över sådana finansiella instrument som innehas av arbetstagare, uppdragstagare och andra funktionärer i med särskild insynsställning (se 14 a § första stycket lagen med instruktion för ). Enligt 7 § lagen om offentlig anställning får en arbetstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende (förtroendeskadliga bisysslor). Denna bestämmelse gäller för alla arbetstagare i myndigheter under och regeringen. Förbudet anses inte enbart gälla bisysslor som kan rubba förtroendet för arbetstagarens egen opartiskhet. Han eller hon får inte heller åta sig sådana bisysslor som kan rubba förtroendet för opartiskheten hos någon annan arbetstagare vid myndigheten eller skada myndighetens anseende. Förbudet mot bisysslor i lagen om offentlig anställning är tillämpligt på anställda i men inte på riksrevisorerna. I de centrala kollektivavtal som gäller för anställda i finns också regler om s.k. arbetshindrande bisyssla som innebär att en arbetstagare är skyldig att på begäran lämna uppgift till arbetsgivaren om och i vilken omfattning han eller hon har en bisyssla. Arbetsgivaren får kräva att arbetstagaren helt eller delvis upphör med bisysslan om arbetsgivaren anser att den inverkar hindrande på arbetet. Bestämmelsen om jäv i förvaltningslagen I 16 § förvaltningslagen finns bestämmelser om jäv som också gäller för verksamhet. Bestämmelsen har följande lydelse: Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om 1.han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning, 2.han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning, 3.han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av överordnad instans, eller 4.det finns någon annan särskild omständighet som gör att 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas. Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska myndigheten bortse från jäv. interna föreskrift om jäv eller hot mot oberoende har en intern föreskrift om jäv eller hot mot oberoende (Intern föreskrift om jäv eller hot mot oberoende vid av , dnr 1.1.2.-2017-1248). Den interna föreskriften beskriver hur frågor om jäv eller hot mot oberoende ska hanteras i verksamhet. I föreskriften konstateras bl.a. att riksrevisorerna omfattas av förvaltningslagens jävsbestämmelser och att riksrevisorerna gör en prövning av sitt oberoende när de fördelar granskningsärenden mellan sig. Denna prövning bör enligt föreskriften kompletteras om det tillkommer något förhållande som skulle kunna påverka oberoendet i en enskild granskning. Sådan komplettering ska dokumenteras särskilt. En fråga om en riksrevisor på grund av jäv eller hot mot oberoendet är förhindrad att delta i en enskild granskning eller i handläggningen av ett annat ärende ska enligt föreskriften prövas av en av de andra riksrevisorerna. Enligt föreskriften har transparens kring jäv och oberoende en särskild betydelse i granskningsverksamheten. I den verksamheten bör frågor om oberoende därför dokumenteras på ett mer systematiskt sätt. Till föreskriften finns fyra olika blanketter som medarbetare i ska använda för att lämna försäkringar och dokumentera bedömningar i fråga om jäv och oberoende. Utredningens överväganden och bedömning I förvaltningslagen finns regler om jäv som gäller för alla myndigheter. Regler om bisysslor som gäller för medarbetare i finns i lagen om offentlig anställning, och för riksrevisorerna finns särskilda regler om bisysslor i riksdagsordningen. Där finns också bestämmelser om att riksrevisorerna ska anmäla innehav och ändring i innehavet av vissa finansiella instrument. In- struktionen för omfattar också särskilda bestämmelser om förbud för riksrevisorerna att inneha egendom som medför ett ekonomiskt intresse i ett statligt aktiebolag som ska revideras av och om anmälningsskyldighet i vissa fall för personal med särskild insynsställning. Utöver lagregleringen har , liksom andra myndigheter under , beslutat interna föreskrifter om tillämpningen av bl.a. regler om jäv. Utredningen bedömer att de regler som finns för verksamhet är tillräckliga för att säkerställa att inga ovidkommande hänsyn tas i granskningsverksamheten. Denna bedömning utgår från förutsättningen att reglerna följs. Utredningen föreslår (avsnitt 5.7) att det ska införas en möjlighet till samråd mellan och en riksrevisor i organisatoriska och andra 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Avvägningar i frågor om jäv och bisysslor för riksrevisorerna kan även behandlas inom ramen för ett sådant samråd. Av remissinstanserna är det endast som har framfört synpunkter med anledning av bedömningen. anför att kraven på som det högsta granskande organet inom staten är stora. menar att om ska kunna återupprättas som en trovärdig granskare av den statliga verksamheten krävs en medvetenhet om att kraven på opartiskhet måste ställas mycket högre än i annan statlig verksamhet. Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning Den konkreta innebörden i en viss situation av förvaltningslagens regler om jäv och kravet på objektivitet är inte alltid lätt att avgöra. För att upprätthålla kravet på objektivitet och oberoende krävs noggranna avvägningar av de omständigheter som är för handen i den specifika situationen. Riksdagsstyrelsen delar universitets uppfattning att det är viktigt med en medvetenhet om att kraven på opartiskhet i fråga om verksamhet är höga. En sådan medvetenhet skapas och vidmakthålls genom att frågor om jäv och kravet på objektivitet diskuteras och lyfts fram i myndighetens dagliga verksamhet. Detta gäller såväl inom som inom annan statlig verksamhet. Däremot anser riksdagsstyrelsen inte att ytterligare reglering skapar bättre förutsättningar för objektivitet och oberoende i verksamhet. Riksdagsstyrelsen delar därför utredningens bedömning att den reglering som gäller för i fråga om jäv och bisysslor är tillräcklig för att upprätthålla kravet på objektivitet och oberoende. Här vill riksdagsstyrelsen understryka det som också utredningen betonar, nämligen att denna bedömning vilar på förutsättningen att reglerna följs. Riksdagsstyrelsens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Ingen remissinstans har några synpunkter på förslaget. 5RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar utredningens förslag och anser att datumet för ikraftträdande ska vara om förutsättningarna för det är uppfyllda. 6 Konsekvenser av förslagen Riksdagsstyrelsens bedömning: De kostnadsmässiga konsekvenserna av förslagen är begränsade och bör kunna tas inom gällande budgetramar. Förslagen innebär konsekvenser för interna arbete. och finansutskottet får uppgiften att bereda val av ledamöter till råd för . får därtill ytterligare några nya uppgifter som rör . Utredningen gör bedömningen att utredningens förslag kommer att leda till begränsade kostnader för staten. Utredningens förslag om att förstärka råd för innebär vissa kostnader för arvoden till de föreslagna suppleanterna. Kostnaderna är dock begränsade. Förslaget om ett tjänstemannastöd i för råd för kan innebära behov av som mest en extra årsarbetskraft inom de berörda utskottskanslierna, dvs. Årliga seminarier för att uppmärksamma revisionens iakttagelser bedöms innebära begränsade kostnader. En oberoende utvärdering och kvalitetssäkring av effektivitetsrevision och årliga revision innebär extra kostnader för . Den peer review som genomförde 2013 innebar en kostnad på enligt .