bet · H501UbU25 · 2018-05-25 00:00:00 — Fler vägar till kunskap – en högskola för livslångt lärande Utskottet ställer sig bakom vad regeringen föreslår om att häva s.k. riksdagsbindningar om behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare. Vidare ställer sig utskottet bakom vad regeringen föreslår om de övergripande ramarna för regleringen om grundläggande och särskild behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag om en rättelse i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. Lagändringen föreslås träda i kraft . Därmed tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker fem motionsyrkanden med begäran om avslag på hela eller en del av regeringens förslag. De övergripande ramar för tillträde till högskoleutbildning som utskottet tillstyrker innebär att det för grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå ska krävas att den sökande har nödvändiga kompetenser för att kunna tillgodogöra sig sådan utbildning. De krav på särskild behörighet som ställs ska liksom vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Vid urval ska urvalsgrunderna liksom vara betyg, resultat från högskoleprovet och urvalsgrunder som högskolan bestämmer. Som huvudregel ska liksom minst en tredjedel av platserna fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. Nya tillträdesbestämmelser bör införas med god framförhållning. Utskottet avstyrker övriga motionsyrkanden med förslag om tillkännagivanden. I betänkandet finns sju reservationer (M, SD, C, L, KD). Proposition 2017/18:204 Fler vägar till kunskap – en högskola för livslångt lärande. Tio yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Lämplighetsbedömning och särskilda krav ansvar för frågor som rör tillträde till högskolan 1.Regeringens förslag, punkt 1 (M, C, L, KD) 2.Regeringens förslag, punkt 1 (SD) 3.Lämplighetsbedömning och särskilda krav, punkt 2 (L) 4.Urval, punkt 3 (SD) 5.Urval, punkt 3 (L) 6.Riksdagens ansvar för frågor som rör tillträde till högskolan, punkt 4 (SD) 7.Högskolestyrelsens sammansättning, punkt 5 (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut a) antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildnings- departementets verksamhetsområde, b) godkänner vad regeringen föreslår om 1. hävande av riksdagsbindningar om behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare, 2. de övergripande ramarna för regleringen om grundläggande och särskild behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. Därmed bifaller proposition 2017/18:204 punkterna 1–3 och avslår motionerna 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 2, 2017/18:4090 av (L) yrkande 1, 2017/18:4091 av m.fl. (M), 2017/18:4113 av m.fl. (KD) och 2017/18:4118 av och i (båda C). Reservation 1 (M, C, L, KD) Reservation 2 (SD) Lämplighetsbedömning och särskilda krav 2017/18:4090 av (L) yrkande 3. Reservation 3 (L) 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 3 och 2017/18:4090 av (L) yrkande 2. Reservation 4 (SD) Reservation 5 (L) ansvar för frågor som rör tillträde till högskolan 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 1. Reservation 6 (SD) 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 4. Reservation 7 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), i (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2017/18:204 Fler vägar till kunskap – en högskola för livslångt lärande. lämnade i sitt betänkande Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20) de förslag som är aktuella i propositionen. Betänkandet har remissbehandlats. En promemoria med förslag om möjlighet till mindre styrelser för universitet och högskolor och om rektors möjlighet att vara ordförande i styrelsen (U2017/03131/UH) har utarbetats inom (). Promemorian har remissbehandlats. i och har fått tillfälle att yttra sig över ett förslag till upphävande av en paragraf i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har inte granskats av Lagrådet, då det författningstekniskt och även i övrigt är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Fem motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Översyn av det nuvarande tillträdessystemet Dagens bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning började tillämpas vid antagningen . Bestämmelserna har ändrats vid olika tillfällen, bl.a. på grund av att en ny betygsskala har införts i gymnasieskolan och för att tillträdesbestämmelserna har anpassats till olika grupper av sökande. Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare att göra en översyn av hela systemet för tillträde till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare. I direktivet ingick också att föreslå ett system som är öppnare och enklare än dagens. Utredningen lämnade sitt betänkande Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20). Framväxten av det nuvarande tillträdessystemet Nedan sammanfattas beskrivning av tillträdessystemets framväxt (SOU 2017:20, s. 115–120). Genom högskolereform expanderade högskolan kraftigt. fanns platsbegränsning endast till ett fåtal utbildningar, och behörighet till högskolan byggde främst på gymnasieutbildning. Genom reformen infördes platsbegränsningar på de flesta utbildningslinjer, och möjligheten att uppnå allmän behörighet till högskolestudier vidgades till att också omfatta ålder och arbetslivserfarenhet. Begränsningen av antalet platser i kombination med fler sökande ställde krav på ett fungerande urvalssystem. Ett system med olika kvotgrupper användes. Sökande med olika behörighetsbakgrund fördes till de olika kvoterna, och för varje grupp angavs vilka urvalsinstrument som skulle användas. Tillträdet till högskolan var reglerat i högskoleförordningen (1977:263) och omfattade ett fyrtiotal paragrafer. 1993 hade de minskat till tio stycken och en bilaga. Kraven för allmän behörighet reglerades även fortsättningsvis i högskoleförordningen, men respektive lärosäte beslutade om vilka särskilda behörighetskrav som skulle gälla och på vilket sätt urvalet skulle göras då inte alla behöriga sökande kunde tas emot. Det innebar att olika behörighetskrav och bestämmelser om urval kunde gälla för samma utbildning vid olika lärosäten. Genom tillträdesreform slogs det fast att tillträdet till högskoleutbildning är en angelägenhet för riksdag och regering (prop. 1995/96:184, bet. 1995/96:UbU11, rskr. 1995/96:264). En av anledningarna ansågs vara att har ett nationellt sammanhängande utbildningssystem. När det gäller grundläggande högskoleutbildning som vänder sig till nybörjare fastställde dåvarande 1996 den särskilda behörigheten i form av s.k. standardbehörigheter. Tanken var att ett begränsat antal behörigheter skulle täcka stora utbildningsområden inom högskolan. I propositionen Tillträde till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184) föreslog regeringen att behörigheterna skulle vara färre än sexton, men de kom att bli fler. Även reglering om vilka urvalsgrunder som skulle finnas och fördelningen av platser mellan dessa infördes. Den allmänna behörigheten kom att kallas grundläggande behörighet. Propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) innehöll regeringens bedömningar och förslag till åtgärder på bl.a. tillträdesområdet för att bredda rekryteringen. I propositionen föreslogs att det skulle vara möjligt att uppnå både grundläggande och särskild behörighet genom annan utbildning än gymnasieutbildning, genom arbetslivserfarenhet eller genom annan erfarenhet, s.k. reell kompetens. Det föreslogs också att lärosätenas styrelser skulle få möjlighet att besluta om urvalsgrunder till högst av platserna på utbildning som vänder sig till nybörjare. godkände vad regeringen föreslagit (bet. 2001/02:UbU4), och infördes bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100) om detta. 2004 överlämnade den dåvarande sitt betänkande Tre vägar till den öppna högskolan (SOU 2004:29). Utredningens förslag innefattade bl.a. att skärpa kraven för grundläggande behörighet till att omfatta godkänt betyg i svenska och engelska och godkänt projektarbete, att införa områdesbehörigheter för den särskilda behörigheten, att betyg som i efterhand hade kompletterats för att höja meritvärdet inte skulle få användas i urvalet och att förändra meritvärderingen av betyg genom införande av meritpoäng för vissa kurser i gymnasieskolan. Nya tillträdesbestämmelser beslutades och modifierades 2007. De infördes i huvudsak i samband med antagningen . 2008 avskaffades den s.k. 25:4-regeln, dvs. regeln att den som är och har arbetslivserfarenhet samt angivna kunskaper i svenska eller svenska som andraspråk och engelska har grundläggande behörighet. togs poängtillägget för arbetslivserfarenhet bort i högskoleprovsurvalet. Propositionen innehåller förslag till ramar för bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning som ska ligga till grund för ett tydligare och mer förutsägbart tillträdessystem än dagens. Regeringen föreslår att tidigare s.k. riksdagsbindningar om tillträde, behörighet och urval till högskoleutbildning ska hävas. För grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå föreslår regeringen att det ska krävas att den sökande har nödvändiga kompetenser för att kunna tillgodogöra sig sådan utbildning. När det gäller särskild behörighet föreslår regeringen att de krav som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. I situationer då ett urval behöver göras föreslår regeringen att urvalsgrunderna fortfarande ska vara betyg, resultat från högskoleprovet och urvalsgrunder som högskolan bestämmer. Vid sådant urval ska som huvudregel minst en tredjedel av platserna fördelas på grundval av betyg och minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet. Högst en tredjedel ska fördelas på grundval av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. I propositionen aviseras även en översyn av bestämmelserna om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor samt högskoleintroducerande utbildning i syfte att anpassa bestämmelserna till dagens behov. Vidare gör regeringen bedömningen att ordföranden i styrelsen för ett universitet eller en högskola inte bör få vara anställd vid högskolan. En pågående översyn av möjligheten till mindre högskolestyrelser redovisas också. Betydelsen av att säkra ett fortsatt starkt studentinflytande är vägledande i arbetet. Slutligen föreslås en rättelse i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. Lagändringen föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet godkänner vad regeringen föreslår om att häva riksdagsbindningar om behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare. Vidare godkänner vad regeringen föreslår om de övergripande ramarna för regleringen om grundläggande och särskild behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. De övergripande ramarna för tillträde till högskolan innebär att det för grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå ska krävas att den sökande har nödvändiga kompetenser för att kunna tillgodogöra sig sådan utbildning. De krav på särskild behörighet som ställs ska liksom vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Vid urval ska urvalsgrunderna liksom vara betyg, resultat från högskoleprovet och urvalsgrunder som högskolan bestämmer. Som huvudregel ska liksom minst en tredjedel av platserna fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. antar regeringens förslag om en rättelse i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. Lagändringen föreslås träda i kraft . avslår motionsyrkanden med begäran om avslag på regeringens förslag. Jämför reservation 1 (M, C, L, KD) och 2 (SD). Nuvarande tillträdesbestämmelser behöver förändras Bestämmelserna om tillträde till högskoleutbildning ska inte vara så komplexa att kvinnors och mäns möjligheter att påbörja eller återkomma till högskoleutbildning påverkas negativt. Bestämmelserna behöver vara enkla att förstå, överblicka och förhålla sig till för de sökande. De bör också vara förutsägbara så att de sökande har en rimlig chans att i förväg bedöma sina möjligheter att kunna antas till olika utbildningar. Bestämmelserna bör också i så stor utsträckning som möjligt vara utformade så att tidiga strategiska val inte behöver göras. Systemet behöver vara hållbart över en rimligt och inte förändras ofta eller med kort framförhållning. påverkas också tillträdet till högskoleutbildning av faktorer utanför högskolan, t.ex. av förändringar inom gymnasieskolan. För att göra det möjligt för kvinnor och män med olika bakgrund och i olika skeden av livet att söka och antas till en högskoleutbildning behöver de förkunskaper som krävs, dvs. behörigheten till högskoleutbildning, kunna uppnås på olika sätt. Olika slags meriter ska också kunna ligga till grund för det urval som ska göras om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot. Det behöver finnas vägar in i högskolan som tar till vara sökandes kompetens oavsett var och när den har förvärvats. Systemet bör på ett övergripande plan främja jämställdhet och motverka social snedrekrytering. Dagens bestämmelser om tillträde till högskoleutbildning började tillämpas vid antagningen . Bestämmelserna har ändrats vid olika tillfällen, bl.a. på grund av att gymnasieskolan har reformerats t.ex. genom att en ny betygsskala har införts och för att tillträdesbestämmelserna har anpassats till olika grupper av sökande. Det har lett till att dagens bestämmelser är komplexa och svåra att överblicka i sin helhet. Regeringen beslutade därför om direktiv till en särskild utredare att göra en översyn av hela systemet för tillträde till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare. I direktivet ingick också att föreslå ett system som är öppnare och enklare än dagens. Utredningen lämnade sitt betänkande Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20). Förslagen i betänkandet bereds nu inom . Med utgångspunkt i ett tydligare och mer förutsägbart system för tillträde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare, anser regeringen att tidigare riksdagsbindningar om behörighet och urval inte ska behöva beaktas då nya bestämmelser utformas. bör, mot bakgrund av att tillträde till högskoleutbildning i huvudsak ligger inom regeringens kompetensområde, endast fastställa ramarna för nya tillträdesbestämmelser. riksdagsbindningar om behörighet och urval ska hävas Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om hävande av riksdagsbindningar om behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare (avsnitt 6.3 i propositionen). När det gäller behörighet och urval till högskoleutbildning har meddelat några övergripande bestämmelser i högskolelagen (1992:1434). I förarbetena till högskolelagen anges att de grundläggande målen och villkoren för verksamheten bör fastläggas av med tanke på att de statliga högskolorna är skattefinansierade, och deras betydelse för landet (prop. 1992/93:1, s. 25). I övrigt har regeringen kompetens att meddela föreskrifter om bl.a. behörighet och urval. Trots detta har frågor inom dessa områden varit föremål för godkännande . I propositionen Tillträde till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184, bet. 1995/96:UbU11, rskr. 1995/96:264) anförde regeringen att reglerna för tillträde till högskolan i sina huvuddrag ska vara en angelägenhet för riksdag och regering eftersom högskolan ingår i ett nationellt utbildningssystem (s. 8). I propositionen föreslog regeringen att skulle godkänna de riktlinjer för behörighet och urval till högre utbildning som regeringen föreslog i propositionen. Därefter har frågor om behörighet och urval varit föremål för ställningstagande vid ytterligare tillfällen (se prop. 2001/02:15, 2004/05:162, 2006/07:107 och 2008/09:199). De förslag som har tagit ställning till har bl.a. avsett vad som krävs för grundläggande behörighet, bemyndigande till en myndighet under regeringen att meddela föreskrifter om motsvarande bedömningar, fastställande av standardbehörigheter för särskild behörighet, andra krav för särskild behörighet, urvalsgrunder och platsfördelning vid urval, meritämnen, urval baserat på särskilda skäl och urval vid likvärdiga meriter. Alla dessa olika ställningstaganden från , och andra uttalanden som regeringen kan ha gjort i propositioner i frågor om behörighet och urval, har medfört att det med tiden har bildats ett svåröverskådligt system av s.k. riksdagsbindningar. Med utgångspunkt i ett tydligare och mer förutsägbart system för tillträde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare, föreslår regeringen därför att tidigare riksdagsbindningar om behörighet och urval till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare hävs. De övergripande ramarna för den nya regleringen om behörighet och urval ska godkännas av Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om de övergripande ramarna för regleringen om grundläggande och särskild behörighet och urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå (avsnitt 6.3–6.6 i propositionen). När det gäller grundläggande behörighet (avsnitt 6.4 i propositionen) föreslår regeringen att det för utbildning på grundnivå ska krävas att den sökande har nödvändiga kompetenser, dvs. sådana som krävs för att en student ska kunna tillgodogöra sig högskoleutbildning på grundnivå, t.ex. förmågan att hantera det svenska språket. Regeringen avser att ge en myndighet i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter ta fram en mer detaljerad beskrivning av de kompetenser som krävs för grundläggande behörighet. förslag om hur den sökande kan visa nödvändiga kompetenser bereds i sin helhet inom . En högskoleförberedande examen från gymnasieskolan eller vuxenutbildning bör enligt regeringen självklart ge grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå. Detsamma gäller en yrkesexamen från gymnasieskolan eller vuxenutbildning om studenten har betyg i svenska och engelska som motsvarar kraven i dessa ämnen för en examen från ett högskoleförberedande program. För den som inte har en avslutad gymnasieutbildning eller motsvarande bedömer regeringen att de nödvändiga kompetenser som efterfrågas behöver kunna visas på annat sätt. Ett sådant sätt skulle kunna vara genom det behörighetsprov som föreslår. När det gäller särskild behörighet (avsnitt 6.5 i propositionen) föreslår regeringen att de krav som ställs för tillträde till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare liksom ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. När antalet sökande till en utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare är fler än antalet platser föreslår regeringen (avsnitt 6.6 i propositionen) att urvalsgrunderna fortfarande ska vara betyg, resultat från högskoleprovet och urvalsgrunder som högskolan bestämmer. Vid sådant urval ska som huvudregel, liksom , minst en tredjedel av platserna fördelas på grundval av betyg och minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet. Högst en tredjedel av platserna ska fördelas på grundval av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser för nya tillträdesbestämmelser föreslår i sitt betänkande Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20) att de nya bestämmelserna om behörighet och urval ska träda i kraft och i huvudsak börja tillämpas i antagningen till utbildning som påbörjas efter . Regeringen anser, i likhet med , att det är av stor vikt att nya tillträdesbestämmelser införs med god framförhållning. Bestämmelserna bör vara kända redan då den första kullen gymnasieelever som kan söka en högskoleutbildning enligt de nya bestämmelserna, ska söka till gymnasieskolan. Det ger både den gruppen och andra grupper av presumtiva sökande möjlighet att göra de utbildningsval som är nödvändiga för att ha möjlighet att kunna söka och antas till önskad högskoleutbildning. Rättelse i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde Till följd av att en paragraf i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde har upphävts föreslår regeringen i den nu aktuella propositionen att en annan paragraf i samma lag ska upphävas. Paragrafen hänvisar till den tidigare upphävda paragrafen och förlorade sitt syfte när denna upphävdes. Lagändringen föreslås träda i kraft . Bestämmelserna om behörighetsgivande förutbildning och högskoleintroducerande utbildning ses över I propositionen aviseras en översyn av bestämmelserna om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor samt högskoleintroducerande utbildning i syfte att anpassa bestämmelserna till dagens behov. Sedan propositionen överlämnades till har en departementspromemoria (U2018/02165/UH) utarbetats inom () som remitterats (se nedan). Bättre förutsättningar för högskolestyrelserna I propositionen gör regeringen bedömningen att ordföranden i styrelsen för ett universitet eller en högskola inte bör få vara anställd vid högskolan. Regeringen bedömer också att en pågående översyn av möjligheten till mindre högskolestyrelser kan leda till förordningsändringar som avviker från ett tillkännagivande från om att studenternas representation i högskolestyrelserna borde utökas till minst tre (prop. 1996/97:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12). tidigare ställningstagande ligger till grund för den nuvarande regleringen av styrelsens sammansättning som innebär att studenterna har rätt att utse tre ledamöter i styrelsen (2 kap. 7 a § högskoleförordningen [1993:100]). I den departementspromemoria (U2017/03131/UH) som utarbetats inom () och remissbehandlats föreslås att en styrelse för en högskola som huvudregel ska bestå av femton ledamöter men att regeringen får besluta att styrelsen ska bestå av elva ledamöter om det finns skäl för det med hänsyn till högskolans behov. Om regeringen har beslutat att styrelsen ska bestå av elva ledamöter föreslås att lärarna och studenterna ska ha rätt att utse två ledamöter vardera i styrelsen. Gällande rätt och pågående arbete I högskolelagen (1992:1434) finns övergripande bestämmelser om rätt till antagning till högskoleutbildning. Det framgår att högskolorna, så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i samma lag, ska ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna. Det lärosäte som anordnar utbildningen avgör vilka behörighetsvillkor som ska gälla för att bli antagen, om inte annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot, ska ett urval göras bland dessa. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om urval (4 kap. 1–3 §§).