bet · H501KU15 · 2018-04-04 00:00:00 — framhåller utredningen att riksrevisorernas självständiga ställning inte innebär att myndigheten är undantagen från de regelverk som gäller för myndigheter i allmänhet och för myndigheter i synnerhet. Utredningen anser att den självständighet som kommer till uttryck i regeringsformens bestämmelse innebär att riksrevisorerna är självständiga i den granskande verksamhetens alla delar, inbegripet valet av vad som ska granskas, hur granskningen ska gå till och vilka slutsatser som ska dras av granskningen. Enligt utredningen bör riksrevisorernas självständighet i den granskande verksamheten alltjämt komma till uttryck i grundlagen, och den nuvarande regleringen i regeringsformen beskriver väl vad denna självständighet består i. Utredningen föreslår således ingen ändring i sak av 13 kap. 8 § andra stycket RF. Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning att riksrevisorernas självständighet beskrivs väl i regeringsformen och föreslår inga ändringar i sak i denna del (framst. 2017/18:RS4 s. 23). Med anledning av andra lagförslag och remissynpunkter föreslår riksdagsstyrelsen vissa redaktionella ändringar i 13. kap. 8 § andra stycket RF. Dessa ändringar beskrivs närmare i avsnittet Grundlagsförslaget m.m. och (båda SD) yrkar i motion 2017/18:3918 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om dels formuleringen av hur riksrevisorerna väljs (yrkande 2), dels självständigheten för riksrevisorerna (yrkande 3) och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Motionärerna anser att det tydligt bör framgå i vilka avseenden riksrevisorernas självständighet och oberoende gäller, på vilket sätt och mot vem eller vilka. En ordning där flera riksrevisorer oberoende av varandra kan komma att granska i princip samma sak men likväl komma till olika slutsatser torde enligt motionärerna inte enbart försvåra tillvaron för berörda tjänstemän vid myndigheten utan även orsaka allmän förvirring för omvärlden. Det är inte heller effektivt att använda samhällets resurser på det viset, och den nuvarande ordningen riskerar att leda till att varken riksdag eller regering kan vidta adekvata åtgärder för att adressera i värsta fall motstridiga konklusioner i granskningarna. Motionärerna framhåller att de inte har någon avvikande uppfattning när det gäller i vilka tre avseenden det är väsentligt att riksrevisorernas självständighet grundlagsfästs, dvs. vad som ska granskas, hur granskningen ska gå till och om slutsatserna av respektive granskning. På strategisk nivå bör dock enligt motionärerna inriktning av och övergripande planer för granskningen beslutas av myndigheten som sådan snarare än av varje enskild riksrevisor. Motionärerna anser därför att 13 kap. 8 § andra stycket RF bör ha följande formulering: ”beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. En riksrevisor beslutar självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.” Av detta följer att motionärerna även anser att det av 13 kap. 8 § första stycket RF bör framgå att väljer en eller flera riksrevisorer i stället för att leds av en eller flera riksrevisorer som väljs av . En sådan formulering överensstämmer med motsvarande reglering för JO och därutöver kan, som för JO, det exakta antalet riksrevisorer och närmare föreskrifter regleras på lägre nivå. Utskottet ställer sig bakom de överväganden som görs av riksrevisionsutredning och riksdagsstyrelsen. Motionsyrkandena avstyrks därför. Grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Jämför reservation 3 (SD, -). Som har redovisats tidigare följer det av 13 kap. 8 § första stycket RF att får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse. Enligt 13 kap. 7 § RO sker ett entledigande på begäran av . När det gäller JO får på begäran av entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende (13 kap. 4 § RO). riksrevisionsutredning framhåller att med hänsyn till riksrevisorernas självständiga ställning bör grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget framgå av regeringsformen och anges i form av objektiva kriterier (jfr Ds 2001:11 s. 40 och prop. 2001/02:73 s. 15). Enligt utredningen saknas det alltså skäl att frångå den bedömning som har gjorts, dvs. att det för att entlediga en riksrevisor inte är tillräckligt att han eller hon inte längre åtnjuter förtroende. När det gäller grunden att en riksrevisor inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget konstaterar utredningen att med det avses att riksrevisorn inte längre uppfyller de formella behörighetskraven (valbarhetskriterierna); dvs. att riksrevisorn har försatts i konkurs, underkastats näringsförbud eller fått en förvaltare enligt 11 kap. 7 § (2016/17:URF1 s. 100). Det bör också enligt utredningen finnas skäl för ett entledigande om en riksrevisor har tagit anställning eller uppdrag, alternativt på annat sätt börjat utöva verksamhet, som kan påverka hans eller hennes självständiga ställning. Utredningen anser att någon ändring av de formella behörighetskraven inte bör komma i fråga och att brister i dessa avseenden bör leda till att en riksrevisor skiljs från uppdraget. Därutöver konstaterar utredningen att ett annat skäl för entledigande som har ansetts följa av de formella behörighetskraven är att en riksrevisor på grund av sjukdom som beräknas pågå kan utföra sina uppgifter. Inte heller detta bör enligt utredningen ifrågasättas. Utredningen har när det gäller kriteriet allvarlig försummelse i 13 kap. 8 § RF övervägt om det finns anledning att ange grunden för entledigande med andra kriterier. Enligt utredningen är det en fördel om grunderna för entledigande kan ansluta till etablerade kriterier för att därigenom ge vissa befattningshavare ett konstitutionellt skydd. I denna del konstaterar utredningen att förutom kriteriet allvarlig försummelse – som alltså gäller för riksrevisorer och medlemmar av direktion, bland dem riksbankschefen – ges i regeringsformen ett konstitutionellt skydd endast för den som utnämnts till ordinarie domare. Kriterierna för att skilja en domare från anställningen är att han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen. Grunderna för att skilja en domare från anställningen framstår enligt utredningen som mindre väl lämpade att ersätta kriteriet allvarlig försummelse. De grunderna är avsedda att utgöra en garanti för den dömande maktens självständighet. Den dömande makten har ett befogat anspråk på oberoende i förhållande till såväl den lagstiftande som den verkställande makten och har ytterst till uppgift att se till att de övriga statsmakterna utövar sin verksamhet inom ramen för grundlag, konventionsåtaganden och unionsrättsliga förpliktelser. Det är därför enligt utredningen väsentligt med ett uppenbarhetskrav och en restriktiv tillämpning. Utredningen understryker i denna del att uppdraget som riksrevisor är ett förtroendeuppdrag och att den som grovt har åsidosatt sina uppgifter eller gjort sig skyldig till brott måste kunna anses ha förverkat detta förtroende. När det gäller grunderna för uppsägning och avskedande av myndighetschefer konstaterar utredningen att även den myndighetschef som har anställts med fullmakt, vilket får betecknas som det starkaste anställningsskyddet för denna grupp, kan avskedas enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Det bör enligt utredningen i detta sammanhang beaktas att chefen för en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen ska leda en verksamhet som regeringen är ansvarig för inför . En sådan ställning skiljer sig enligt utredningen på ett grundläggande sätt från en riksrevisors, och det bör därför inte bli aktuellt att använda bestämmelserna för myndighetschefer vid utformningen av grunderna för entledigande av riksrevisorerna. Utredningen konstaterar vidare att begreppet allvarlig försummelse är svårtolkat eftersom en försummelse definitionsmässigt inte är något allvarligt, varför orden inte fungerar väl ihop. Därutöver ifrågasätter utredningen om den svenska översättningen av begreppet, som används i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, tillräckligt väl fångar de slag av felaktiga eller annars klandervärda ageranden som bestämmelsen rimligen avser. Om uttrycket i stället översatts med t.ex. allvarlig misskötsel eller allvarligt fel hade detta enligt utredningen på ett bättre sätt gett uttryck för den typ av handlande eller underlåtenhet som begreppet avser att träffa. konstaterar utredningen att genom den en gång valda översättningen allvarlig försummelse har begreppet likväl kommit att bli etablerat i grundlagen. Det finns också ett värde i att behålla den gemensamma regleringen i detta avseende för två av de uppdrag som härrör från val i . Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att inte frångå det etablerade kriteriet allvarlig försummelse. Med hänsyn till vad som sagts om hur begreppet får förstås bör även enligt utredningen med en sådan lösning en fråga om entledigande kunna initieras i fall av allvarlig misskötsel av uppdraget som riksrevisor. Därutöver har utredningen ett resonemang kring vad som kan tänkas innefattas i begreppet allvarlig försummelse. I denna del framhåller utredningen att det finns en rad klandervärda handlanden som vid en prövning skulle anses innebära att en befattningshavare grovt har åsidosatt sina uppgifter, utan att dessa handlanden uttömmande låter sig anges i lag eller förarbeten. En viktig uppgift för riksrevisorerna är att leda myndigheten och ett åsidosättande av denna uppgift genom allvarlig misskötsel av myndigheten i ekonomiskt eller administrativt hänseende kan enligt utredningen utgöra en allvarlig försummelse. Ledningsuppgiften kan enligt utredningen givetvis åsidosättas även på andra sätt, t.ex. genom att en riksrevisor utan att göra sig skyldig till brott handlar eller uppträder på ett sådant sätt att det allvarligt skadar den tillit hos de anställda som fordras för att uppgiften ska kunna fullgöras. Utredningen framhåller att allvarlig försummelse kan bestå i ett handlande eller en underlåtenhet att handla av mer allvarligt slag. Det kan emellertid också röra sig om flera fall av handlande eller underlåtenhet som var för sig inte når upp till den nivån men som sammantaget får anses innebära ett grovt åsidosättande av uppgifterna. När det gäller brottslighet som grund för entledigande ska det enligt utredningen framför allt vara fråga om handlande eller underlåtenhet inom ramen för uppdraget. Annan brottslighet bör kunna utgöra grund för entledigande om den medföra bristande förtroende för riksrevisorn eller för som myndighet (jfr prop. 1997/98:40 s. 87). Det bör enligt utredningen fordras att riksrevisorn genom ett lagakraftvunnet avgörande förklarats skyldig till brottet. Utredningen framhåller att det ytterst är som när frågan om entledigande prövas ska avgöra om ett visst handlande eller en underlåtenhet kan betraktas som ett grovt åsidosättande av uppgiften och därmed anses utgöra en allvarlig försummelse. Utredningen anser sammanfattningsvis att det i regeringsformen alltjämt bör anges objektiva kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska kunna komma i fråga att skilja en riksrevisor från uppdraget innan hans eller hennes mandatperiod har gått till ända. Sådana kriterier ger enligt utredningen ledning för beslutsfattande och utgör en garanti för att inga ovidkommande hänsyn tas när frågan om entledigande prövas. Utredningen anser att de nuvarande grunderna i regeringsformen för entledigande bör behållas. Riksdagsstyrelsen framhåller att det i regeringsformen endast bör anges objektiva kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska kunna komma i fråga att skilja en riksrevisor från uppdraget, att sådana kriterier ger tydlig ledning för beslutsfattande och utgör en garanti för att inga ovidkommande hänsyn tas när frågan om entledigande prövas (framst. 2017/18:RS4 s. 28 f.). Riksdagsstyrelsen instämmer i utredningens bedömning att de nuvarande grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget inte bör ändras. och (båda SD) begär i motion 2017/18:3918 yrkande 4 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om objektiva grunder för att skilja en riksrevisor från uppdraget och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Motionärerna anser att grunden i regeringsformen för när en riksrevisor kan skiljas från uppdraget bör ändras. De förespråkar ett system som närmast motsvarar vad som gäller för att skilja svenska domare från sin anställning, med modifiering för att det här rör sig om ett uppdrag snarare än en anställning samt att något uppenbarhetsrekvisit inte nödvändigtvis behöver finnas. I denna del anför motionärerna bl.a. att det är rimligt att envar redan i lagtexten kan utläsa åtminstone några objektiva grunder att förhålla sig till inför en så ingripande åtgärd som att skilja en riksrevisor från uppdraget . Kombinerat med möjligheten att låta kunna ge JO i uppdrag att göra en utredning och fastställa de faktiska omständigheterna får man flera fördelar. Bland annat torde man få två så objektiva instrument som möjligt, vilka kan jämföras och läggas till grund för fortsatta beredning. Dessutom får verkningsfulla medel att tillgripa redan i ett tidigt skede, vilket begränsar risken för att ett ifrågasatt förtroende för myndigheten spiller över på huvudmannen. torde en omsorgsfull utredning av relevanta sakuppgifter ta i anspråk, vilket säkerställer att inga överilade beslut fattas. Därutöver skulle beslutsordningen kunna kompletteras med krav på kvalificerad majoritet i för att ett ärende om entledigande av en riksrevisor ska kunna överlämnas till kammaren för avgörande utifrån samma förutsättningar eller åtminstone så snarlika förutsättningar som möjligt som vid tillsättandet. Utskottet ställer sig bakom de överväganden som görs av riksrevisionsutredning och riksdagsstyrelsen. Motionsyrkandet avstyrks därför. Proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Jämför reservation 4 (SD, -). Huvudregeln för att avgöra ett ärende i kammaren är enligt 4 kap. 7 § RF att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i , i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen finns det några undantag från huvudregeln. I 4 kap. 12 § RF föreskrivs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § RF gäller som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Enligt 8 kap. 14 § RF kan besluta om undantag från den kvalificerade ordningen för stiftande av grundlag om fem sjättedelar av ledamöterna i utskottet röstar för beslutet. Det finns också bestämmelser som föreskriver att beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket RF ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut, utan att följa det särskilda lagstiftningsförfarandet som gäller för grundlag. Enligt riksrevisionsutredning diskuterades det redan vid tillkomst att införa ett krav på kvalificerad majoritet för beslut om entledigande av en riksrevisor (2016/17:URF1 s. 110). menade att det borde finnas bestämmelser i grundlagen om förfaranden och beslutsregler som ska gälla när en riksrevisor ska skiljas från ämbetet och som även borde innefatta speciella beslutsregler i (framst. 1999/2000:RS1 s. 42). Skäl mot att införa en ordning med kvalificerad majoritet var enligt att huvudregeln är att fattar beslut med enkel majoritet och att majoritetsprincipen anses grundläggande för den demokratiska beslutsordningen (SOU 2001:97 s. 123 f.). påpekade att denna princip också gäller vid beslut att skilja en JO från sitt uppdrag. Det som enligt utredningen nu motiverar ett krav på kvalificerad majoritet är att kritik från en riksrevisor riktad mot en regering som har tillräckligt parlamentariskt stöd skulle kunna leda till att de partier som stöder regeringen ensamma skulle kunna besluta att skilja riksrevisorn från uppdraget. För att stärka riksrevisorernas ställning fordras att det, utöver kravet på allvarlig försummelse för entledigande, även gäller ett krav på kvalificerad majoritet för beslutet. Utredningen föreslår att det i regeringsformen införs en bestämmelse om att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna måste enas om ett beslut om att skilja en riksrevisor från uppdraget. Förslaget motiveras enligt utredningen med att riksrevisorerna bör beredas ett konstitutionellt skydd mot t.ex. kraftfulla men tillfälliga opinionsyttringar som kan påverka ställningstagande. Även riksdagsstyrelsen anser att det för att stärka riksrevisorernas ställning bör ställas upp krav på kvalificerad majoritet för ett beslut om entledigande av en riksrevisor (framst. 2017/18:RS4 s. 34 f.). Riksdagsstyrelsen delar inte remissynpunkt om att det finns skäl att överväga någon annan form av majoritetskrav än den som föreslås av utredningen. I denna del framhåller riksdagsstyrelsen att förslaget innebär ett majoritetskrav motsvarande det som ställs upp för beslut om att ändra antalet riksrevisorer. Det föreslagna kravet på kvalificerad majoritet leder därmed enligt riksdagsstyrelsen till en enhetlig skyddsnivå. Riksdagsstyrelsen ställer sig alltså bakom utredningens förslag. och (båda SD) yrkar i motion 2017/18:3918 yrkande 5 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om parlamentariska majoritetsförhållanden som grund för avsättning och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Att utöver lagfästa objektiva grunder, beredningsansvar, JO:s utredning och eventuellt kvalificerad majoritet i även ställa upp långtgående krav på kvalificerad majoritet vid omröstningen i kammaren vore enligt motionärerna att gå för långt. Enligt motionärerna är att betrakta som en sammanhållen myndighet under , och det är inte önskvärt med en ordning som i det närmaste gör riksrevisorerna oavsättliga och tillåter dem att agera så gott som helt oberoende av och mot såväl varandra som huvudmannen. I likhet med riksrevisionsutredning och riksdagsstyrelsen anser utskottet att det bör krävas kvalificerad majoritet för entledigande av en riksrevisor. Utskottet, som delar utredningens och riksdagsstyrelsens överväganden och förslag i denna del, avstyrker motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet antar som vilande utskottets förslag till lag om ändring i regeringsformen och riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen. Bestämmelsen om riksrevisorernas antal riksrevisionsutredning noterar att enligt den nuvarande regleringen i 13 kap. 8 § första stycket RF leds av tre riksrevisorer medan när det gäller JO regleras antalet ombudsmän i riksdagsordningen (2016/17:URF1 s. 93). Under tidigare arbete med lagstiftningen om såväl JO som har det enligt utredningen argumenterats för att lämna ett större handlingsutrymme för genom att inte bestämma antalet ombudsmän eller riksrevisorer i grundlag. Utredningen anser att det finns starka skäl för det argumentet och att det bör få genomslag i fråga om val av riksrevisorer. Regleringen av antalet riksrevisorer bör därför enligt utredningen flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen. Med en sådan ordning bevaras också enligt utredningen kärnan i den konstitutionella regleringen, dvs. att ska välja riksrevisor. Dessutom blir regleringen i detta avseende mer enhetlig för JO och . Regleringen föreslås ske i en av riksdagsordningens huvudbestämmelser. Utredningen framhåller att den i sitt slutbetänkande kommer att analysera för- och nackdelar med den nuvarande ordningen och att det inte kan uteslutas att med den analysen som grund, eller av andra skäl, kan anse sig ha anledning att ändra antalet riksrevisorer. Riksdagsstyrelsen konstaterar att den nuvarande regleringen i regeringsformen om att leds av tre riksrevisorer som väljs av innebär att det krävs beslut av om grundlagsändring för att ändra antalet riksrevisorer (framst. 2017/18:RS4 s. 17). I likhet med utredningen anser riksdagsstyrelsen att formerna för beslut om antalet riksrevisorer bör ändras på så sätt att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas från regeringsformen till en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Därmed underlättas enligt riksdagsstyrelsen eventuella framtida reformer på området. När det gäller normhierarkin för antalet riksrevisorer noterar riksdagsstyrelsen att en remissinstans har föreslagit att antalet riksrevisorer bör regleras i vanlig lag. En sådan ändring innebär enligt riksdagsstyrelsen att antalet riksrevisorer skulle kunna ändras genom beslut av en knapp majoritet i . I denna del delar riksdagsstyrelsen utredningens bedömning att det framstår som väl motiverat att uppställa krav på kvalificerad majoritet för att ändra antalet riksrevisorer. Enligt riksdagsstyrelsen är utredningens förslag att reglera antalet revisorer i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen väl avvägt, och bör genomföras. Förslaget innebär att 13 kap. 8 § första stycket RF ändras på så sätt att det av bestämmelsen endast framgår att leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av och att 13 kap. 5 § andra stycket RO ändras på så sätt att det framgår att riksrevisorerna ska vara tre (s. 41). Med anledning av förslaget föreslås följdändringar i 13 kap. 8 § andra stycket RF och 13 kap. 5 § första stycket RO. Slutligen konstaterar riksdagsstyrelsen – med anledning av att ett par remissinstanser har framhållit att en ordning med tre riksrevisorer bör omprövas – att utredningen har aviserat att den ska återkomma till frågan i sitt slutbetänkande och att det inte finns anledning att föregripa utredningens slutbetänkande. Proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget Som har redovisats tidigare föreslår riksrevisionsutredning att det bör krävas att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna enas om beslutet att skilja en riksrevisor från uppdraget. Kravet motiveras enligt utredningen med att riksrevisorerna bör beredas ett konstitutionellt skydd mot t.ex. kraftfulla men tillfälliga opinionsyttringar som kan påverka ställningstagande. Därutöver framhåller utredningen att det ligger närmast till hands att även fortsättningsvis är det utskott som kan ta initiativ till att skilja en riksrevisor från hans eller hennes uppdrag (2016/17:URF1 s. 112). Det är därför enligt utredningen naturligt att är det utskott som får besluta huruvida det ska göras en sådan utredning som kan behövas i fråga om att skilja en riksrevisor från uppdraget. När det gäller frågan om någon bör bistå i denna del konstaterar utredningen att JO redan har till uppgift att på uppdrag utföra undersökningar av omständigheter som kan leda till ansvar för vissa befattningshavare. Enligt utredningen faller det sig därför naturligt att JO även får ansvara för att utföra en sådan utredning som avser att klarlägga de omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget. Utredningen understryker – när det gäller den särskilda utredning som har möjlighet att begära att JO genomför – att det endast är fråga om en utredning för att klargöra vad som faktiskt har inträffat (s. 113).