bet · H501FiU32 · 2018-05-25 00:00:00 — Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse om ramverket för finanspolitiken till handlingarna. Utskottet välkomnar att regeringen uppdaterat ramverksskrivelsen och konstaterar att det är nödvändigt för att den ska behålla och stärka sin status som bedömningsnorm för löpande uppföljningar av finanspolitiken och för den externa uppföljningen av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Utskottet betonar den breda parlamentariska förankring som finns kring betydelsen av sunda offentliga finanser och det finanspolitiska ramverket. Öppenhet och tydlighet är en förutsättning för att stärka förtroendet för finanspolitiken. Skrivelsen ska ses som ett led i arbetet med att stärka ramverket och som en institutionalisering av det. Därför bör regeringen vid framtida uppdateringar enligt utskottet redovisa beslutade förändringar, preciseringar som gjorts och eventuella förändringar i regeringens tillämpning av ramverket sedan den senast överlämnade en ramverksskrivelse. Enligt utskottet bör det kunna bli aktuellt med en uppdatering av skrivelsen en gång per mandatperiod. Skrivelse 2017/18:207 för finanspolitiken. Utskottets förslag till riksdagsbeslut för finanspolitiken (M, C, L, KD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2017/18:207 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (S), (S), (S), (M), (MP) och (KD). I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2017/18:207 för finanspolitiken. Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen. Utskottets förslag i korthet lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottet välkomnar att regeringen uppdaterat ramverksskrivelsen och konstaterar att det är nödvändigt för att den ska behålla och stärka sin status som bedömningsnorm. Vid framtida uppdateringar bör regeringen redovisa beslutade förändringar, preciseringar som gjorts och eventuella förändringar i regeringens tillämpning av ramverket sedan den senast överlämnade en ramverksskrivelse. Det bör kunna bli aktuellt med en uppdatering av skrivelsen en gång per mandatperiod. Jämför det särskilda yttrandet (M, C, L, KD). Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal mål och principer som framför allt syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Det syftar även till att tydliggöra hur uppfyller kraven i EU:s och budgetramsdirektivet. Vissa delar av ramverket är reglerade genom lagstiftning, medan andra är ett resultat av den praxis som utvecklats sedan den statsfinansiella krisen . [1] Skrivelsen kan i dessa delar ses som en institutionalisering av den praxis som vuxit fram. Skrivelsen är ett led i regeringens arbete med att stärka det finanspolitiska ramverket och därigenom bidra till att stärka förtroendet för finanspolitikens utformning och redovisning. Skrivelsen syftar framför allt till att ge en sammanfattande beskrivning av det finanspolitiska ramverket med beaktande av de förändringar som skett , då en skrivelse om ramverket för finanspolitiken senast överlämnades till (skr. 2010/11:79, bet. 2010/11:FiU42, rskr. 2010/11:316). har vissa delar av praxis reglerats i lag, t.ex. redovisningen av prognoser och hanteringen av ändringar av statens budget 2014. har också beslutat om en ny nivå på överskottsmålet och ett skuldankare , som regeringen utvecklat uppföljningen av överskottsmålet och stärkt Finanspolitiska rådets roll vid uppföljningen av målet. Skrivelsen syftar också till att i vissa delar precisera ramverket och regeringens tillämpning av det. följer regeringen upp efterlevnaden i det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och i årsredovisningen för staten. I skrivelsen betonas att en bred politisk förankring av det finanspolitiska ramverket bidrar till att minska osäkerheten, t.ex. vid regeringsskiften, om den framtida utformningen av de delar av finanspolitiken som omfattas av ramverket. Genom att vara brett politiskt förankrat kan ramverket bidra till en stabilare makroekonomisk utveckling och minska risken för att finanspolitiken blir en källa till instabilitet. Det finanspolitiska ramverket och den politiska beslutsprocessen Det finanspolitiska ramverket omfattar bl.a. ett överskottsmål som understöds av ett skuldankare, ett utgiftstak för staten och ett kommunalt balanskrav. Tillsammans med en stram statlig budgetprocess, extern uppföljning och transparens utgör dessa de centrala delarna i det finanspolitiska ramverket. I skrivelsen konstateras att finanspolitiska beslut är förknippade med en rad olika avvägningar och prioriteringar, vilka vare sig kan vara mekaniska eller i alla sina delar reglerade av principer. Trots detta finns det sedan den offentligfinansiella krisen dock en bred politisk enighet om vikten av sunda offentliga finanser och hur det finanspolitiska ramverket ska stödja detta. Det finns också en bred politisk enighet om uppföljnings- och redovisningsprinciper för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken. Syftet med det finanspolitiska ramverket är inte att ta ifrån demokratiskt valda företrädare beslutanderätt över finanspolitiken. Den politiska beslutsprocessen kan inte ersättas med mekaniska regler, om legitimiteten för de fattade besluten ska bibehållas. En stram statlig budgetprocess En central del av det finanspolitiska ramverket är den reformerade statliga budgetprocess som infördes . Reformen innebar att budgeten gjordes medelfristig och att den kom att utgå från ett uppifrån och ned-perspektiv där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Budgetprocessens medelfristiga karaktär skapar förutsättningar för att diskussionen om budgetutrymmet, de statliga utgifternas samlade storlek och en lämplig nivå på skatteuttaget kan hållas isär från diskussionen om specifika behov och önskvärda utgifter. Regeringen framhåller att de bestämmelser om budget- och redovisningsprinciper som finns i budgetlagen som t.ex. fullständighetsprincipen och bruttoprincipen är av central betydelse för att den statliga budgeten ska vara transparent och heltäckande. De fasta rutiner som ligger till grund för budgetarbetet i bidrar till att främja ett effektivt och ändamålsenligt arbetssätt, t.ex. genom att de konsekvensberäkningar som görs i budgetprocessens inledning baseras på gällande regler i skatte- och utgiftssystemen. Även de finansieringsprinciper som styr arbetet med beredningen av budgeten i lyfts fram, och där framhålls bl.a. att eventuella s.k. dynamiska effekter inte bör användas som finansiering. Regeringen är enligt 2 kap. 1 § budgetlagen skyldig att lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). under budgetåret ska regeringen också enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen redovisa hur målet uppnås och vid en bedömd avvikelse redogöra för hur en återgång till målet ska ske. [2] har fastställt att nivån på överskottsmålet ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel (prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54). Nivån på överskottsmålet gäller tills vidare men ses över . I skrivelsen redovisas de fyra huvudsakliga motiven bakom överskottsmålet. Överskottsmålet ska bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser, tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer, en jämn fördelning av resurser mellan generationerna samt ekonomisk effektivitet. Mot bakgrund av erfarenheterna från den finanskris som inleddes finns det goda skäl för att se till att överskottsmålet bidrar till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättning riskerar att bli ohållbar. I skrivelsen anges att ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel är lämpligt för att ge denna buffert. Att ha ett finanspolitiskt manöverutrymme i form av överskott i linje med överskottsmålet och en låg skuldkvot ger politiken styrka. Överskottsmålet kan inte fullt ut användas för att jämna ut tillgången till resurser mellan generationer, dvs. inte användas för att hantera de trendmässigt ökade offentligfinansiella kostnader som kan uppstå på grund av att medellivslängden stadigt ökar över tiden eller för att finansiera krav på en högre framtida kvalitet i offentligt finansierade välfärdstjänster. Överskottsmålet ska omfatta hela den offentliga sektorns finansiella sparande. Anledningen är att regeringen har ett övergripande ansvar för att beakta sparandet i alla delar av den offentliga sektorn (staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet) vid utformningen av finanspolitiken. Om en del av den offentliga sektorn inte skulle omfattas av överskottsmålet skulle det innebära en ökad risk för att obalanser mellan delsektorerna inte beaktas i tillräcklig utsträckning. Detta överensstämmer också med stabilitets- och tillväxtpaktens restriktioner och krav på rapportering. Principer för bedömning av avvikelser från överskottsmålet I skrivelsen anges att det är viktigt att det finns tydliga principer för hur överskottsmålet följs upp och hur målavvikelsen definieras. En jämförelse av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn med överskottsmålet används för att i ett framåtblickande perspektiv bedöma storleken på ett eventuellt budgetutrymme, eller behovet av budgetförstärkande åtgärder. Eftersom konjunkturläget påverkar det finansiella sparandet görs denna jämförelse utifrån en uppskattning av det strukturella sparandet. Ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska sparandet används för att i efterhand utvärdera om överskottsmålet nåtts. I skrivelsen konstateras att formuleringen av överskottsmålet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel i stället för som ett årligt krav är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Även om formuleringen är nödvändig försvårar den dock bedömningen av om finanspolitiken är förenlig med målet, eftersom det blir nödvändigt att även bedöma det aktuella konjunkturlägets effekt på det finansiella sparandet. Trots den osäkerhet som finns i bedömningen av hur konjunkturläget och andra tillfälliga effekter påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande är det strukturella sparandet, beräknat enligt vedertagna metoder bäst lämpat för att bedöma om det aktuella finansiella sparandet och finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet. Den löpande uppföljningen av överskottsmålet En avvikelse från överskottsmålet anses föreligga om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån det innevarande eller det närmast följande året, dvs. Enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen ska regeringen redovisa för hur målet uppnås. Regeringen är vidare skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske om en målavvikelse konstaterats. Att det finns en målavvikelse ska inte likställas med att politiken är felaktigt utformad eller att det är ett brott mot det finanspolitiska ramverket. Det kan t.ex. vara motiverat av stabiliseringspolitiska skäl att bedriva en aktiv finanspolitik som försvagar det strukturella sparandet. Däremot ska regeringen förklara vad som motiverar avvikelsen. För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts, och för att upptäcka systematiska avvikelser, används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Ackumulerade avvikelser i fråga om det finansiella sparandet som leder till oönskade skuldnivåer kan även motivera att målnivån för sparandet justeras vid nästa översyn av målet. Principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet I skrivelsen anges att det är viktigt att eventuella avvikelser från överskottsmålet korrigeras för att det ska fungera som ett riktmärke för finanspolitiken. De principer som regeringen tillämpar för att avgöra när och hur avvikelser från målet ska hanteras är kopplade till avvikelsernas storlek och konjunkturläget. I skrivelsen beskrivs principerna för hur regeringen hanterar den potentiella målkonflikten mellan överskottsmålet och målet att finanspolitiken inte ska vara procyklisk. betonas att finanspolitikens utformning i verkligheten ofta kompliceras av att andra hänsyn måste tas vid sidan av behovet av konjunkturell stabilitet. Regeringen konstaterar att osäkerheten i prognoserna för den offentliga sektorns sparande inte får utnyttjas på ett systematiskt sätt för att skapa utrymme för ofinansierade reformer. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redovisa en plan för en återgång till målet vid en bedömd målavvikelse. Denna plan bör vara tidssatt och i normalfallet inledas under budgetåret, vanligtvis genom förslag i budgetpropositionen. Om en avvikelse inte kan återtas under det närmast följande budgetåret bör regeringens plan innehålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för budgetåret och åren därefter. Ett sådant åtagande bör normalt utformas så att den målsatta nivån för sparandet nås när konjunkturen är i balans. En målavvikelse ska i ett normalt konjunkturläge, som en tumregel, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut, men hänsyn ska tas till resursutnyttjandet. Återkommande översyn av överskottsmålet Ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare men bör ses över varannan mandatperiod. Vid översynen ska skuldens utveckling i relation till skuldankaret beaktas. För att undvika revideringar av målnivån som minskar målets trovärdighet är det viktigt att revideringar genomförs på ett förutsägbart sätt. Dessutom ska ett brett politiskt stöd för eventuella förändringar eftersträvas, anges det i skrivelsen. Förutsättningarna för en ordnad översyn av målets nivå förbättras om översynerna sker med hänsyn till mandatperioderna. En översyn bör därför göras mot slutet av varannan mandatperiod så att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft första året efter ett ordinarie val. För att ytterligare förstärka ramverket och lyfta fram skuldens grundläggande betydelse för finanspolitisk hållbarhet har ett skuldankare införts som ett komplement till överskottsmålet (prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54). Det ska gälla fr.o.m. budgetarbetet 2019. Skuldankaret är fastställt som ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, på medellång sikt. Nivån på skuldankaret är bestämd till av BNP. Nivån ger god marginal till den högsta skuldnivå som tillåts enligt stabilitets- och tillväxtpakten och de kritiska gränser för skuldsättning som identifierats i flera internationella studier. Överskottsmålets grundläggande syfte att skapa hållbarhet och stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme är i grunden kopplat till skuld- och förmögenhetsnivåer, snarare än det finansiella sparandet . Den offentliga bruttoskuldens nivå är en nyckelfaktor för att bedöma ett lands kreditvärdighet och utrymmet för en aktiv konjunkturstabiliserande finanspolitik. Även om överskottsmålet är mer lämpat som ett operativt mål i budgetprocessen spelar skuldens och den finansiella förmögenhetens storlek en central roll vid beslut om överskottsmålets nivå. Principer för hantering av avvikelser från skuldankaret I den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen redogöra för den konsoliderade bruttoskuldens utveckling. Om denna skuld avviker från skuldankaret med av BNP enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognoserna för det innevarande året eller budgetåret ska regeringen lämna en skrivelse till som den ekonomiska vårpropositionen lämnas. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera den. Liksom den ekonomiska vårpropositionen kommer en sådan skrivelse att behandlas av finansutskottet. Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas är regeringen skyldig att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder för att undvika att taket överskrids. Omfattningen av utgiftstaket regleras inte i lag, men samtliga utgiftstak som använts har i princip haft samma omfattning. Den praxis som har etablerats innebär att de takbegränsade utgifterna utgörs av budgetens utgiftsområden 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattas däremot inte. Utgiftstaket fastställs i nominella termer, vilket ger en transparent och enkel uppföljning. Dessutom bidrar nominellt satta utgiftstak till att staten inte driver på inflationen i situationer med en hög pris- och löneökningstakt. I skrivelsen konstateras att den praxis som utvecklats innebär att utgiftstakets nivå inte ändras, men att det inte finns några formella hinder för att besluta om att ändra en tidigare fastställd nivå på utgiftstaket. Utan en sådan ordning skulle t.ex. en ny regerings möjligheter att vidta förändringar i finanspolitiken kraftigt begränsas. En praxis som utvecklats är att ändra beslutade nivåer på utgiftstaket vid budgettekniska omläggningar, s.k. tekniska justeringar, för att utgiftstaket ska behålla sin ursprungliga stramhet. Ett viktigt syfte med utgiftstaket är att det ska ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, dvs. skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar finanspolitik. Nivån på utgiftstaket ska även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. De överväganden som ligger bakom regeringens förslag till nivå på utgiftstaket för ett nytt år motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter, t.ex. BNP. Enligt skrivelsen är det numera praxis att förhålla sig till följande faktorer när man tar fram förslaget till nya nivåer på utgiftstaket: utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av utgiftstaket och de totala utgifterna i förhållande till BNP, utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek och utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. Tekniska justeringar av utgiftstaket och budgeteringsmarginalens storlek I skrivelsen redogörs också för principerna för tekniska justeringar av utgiftstaket och den riktlinje som regeringen använder sig av för att bestämma budgeteringsmarginalens storlek. Dessa är desamma som . När det gäller budgeteringsmarginalens användning konstateras att utgiftstaket inte ska ses som ett utgiftsmål, men att marginalen stegvis kan tas i anspråk för reformer och andra utgifter som inte är en följd av konjunkturutvecklingen, i takt med att behovet av en säkerhetsmarginal minskar. Det gäller under förutsättning att utgiftsförändringarna är förenliga med överskottsmålet. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för kommunsektorn. Balanskravet regleras i kommunallagen och anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans. Endast om det finns synnerliga skäl kan de budgetera för tillfälliga underskott. Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunerna och landstingen ska även, enligt kommunallagen, ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det kommunala balanskravet understöder överskottsmålet, och regeringen följer därför noga den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar denna i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. infördes möjligheten för kommuner och landsting att under vissa förutsättningar reservera en del av överskottet i goda tider och bygga upp lokala s.k. resultatutjämningsreserver. Avsikten är att skapa förutsättningar för en mer stabil utveckling av kommunsektorns konsumtion och sysselsättning över en konjunkturcykel. Den externa uppföljningen av finanspolitiken på nationell nivå syftar till att politiken ska utformas i enlighet med befintliga mål och restriktioner. I finns inga lagreglerade sanktioner som kan användas om det finanspolitiska ramverket inte följs. Därför är det viktigt att det är förenat med politiska kostnader att inte följa reglerna. För att öka de politiska kostnaderna för att bryta mot ramverket krävs en bred uppslutning kring gällande regelverk och en väl fungerande extern uppföljning med flera oberoende aktörer. Ett antal myndigheter under regeringen ansvarar för olika delar av uppföljningen av finanspolitiken på nationell nivå, t.ex. , och . Även som är en myndighet under har en roll i den externa uppföljningen. Skrivelsen uppehåller sig särskilt kring Finanspolitiska rådets roll i den externa uppföljningen eftersom myndigheten har ett särskilt ansvar för att analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Tillsammans med de senaste förändringarna i ramverket (ny nivå på överskottsmålet och ett skuldankare) har myndighetens roll vid uppföljningen ytterligare stärkts. ska enligt sin instruktion bedöma om det föreligger en avvikelse från överskottsmålet och därvid bedöma om en eventuell avvikelse är motiverad och i vilken takt som en återgång bör ske. Rådet ska i större utsträckning än tidigare fokusera sin analys på hur finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ramverket. Det kommer att innebära att den finanspolitiska debatten kommer att fokusera på det offentliga sparandet och skulden. Rådet ska dessutom regelbundet utvärdera regeringens prognoser för ekonomins utveckling samt regeringens redovisning till av de offentliga finanserna och kostnaderna för reformförslag. I skrivelsen noteras att finansutskottet håller en offentlig utfrågning med finansministern med anledning av Finanspolitiska rådets rapport. ska genomgå externa utvärderingar med regelbundna intervall där rådets översyn av uppfyllelsen av de budgetpolitiska målen ska vara ett stående inslag. I skrivelsen redogör regeringen också för uppföljningen på EU-nivå, där följs upp i sin egenskap av EU-medlem. Stabilitets- och tillväxtpaktens regler ska följas, och har övervakningen av den ekonomiska politiken stärkts genom den s.k. europeiska planeringsterminen. Budgetramverksdirektivet antogs också 2011 och innehåller minimiregler för hur budgetramverken ska vara utformade för att bl.a. säkerställa att medlemsstaterna respekterar referensvärdena för det offentliga budgetunderskottet och den offentliga skuldsättningen enligt stabilitets- och tillväxtpakten. För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken och för att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp, är det viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Medborgarna ska ha möjlighet till insyn i finanspolitiken. I skrivelsen redogörs för de bestämmelser och principer som styr hur finanspolitiken redovisas. Det konstateras att bestämmelser om den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen, propositioner om ändringar av statens budget och skrivelsen årsredovisning för staten finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen. har det närmare innehållet kommit att utvecklas genom praxis. ska regeringen enligt bestämmelser i riksdagsordningen lämna en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Någon närmare precisering av vad riktlinjerna ska innehålla finns inte i riksdagsordningen. Budgetlagens bestämmelser preciserar till viss del innehållet.