bet · H501FiU32 · 2018-05-25 00:00:00 — I den ekonomiska vårpropositionen redovisar regeringen sin syn på det aktuella ekonomiska läget, gör prognoser över den ekonomiska utvecklingen för tre till framåt, redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelningspolitiska utmaningar som politiken står inför, följer upp de budgetpolitiska målen, gör en bedömning av det aktuella budgetutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar samt redovisar en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Av praxis följer att regeringen också gör en preliminär bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året, vilken sedan normalt ligger till grund för förslaget till nivå på utgiftstaket i den därpå följande budgetpropositionen. Enligt praxis ska propositionen även innehålla en särskild fördelningspolitisk redogörelse. Regeringen ska lämna en budgetproposition till med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret. Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. Budgetpropositionen ska vara fullständig när den lämnas till , dvs. andra propositioner med utbrutna budgetförslag får normalt inte lämnas fram till det nya budgetårets början. Enligt budgetlagen ska budgetpropositionen innehålla ett förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året, ett förslag om preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. I budgetpropositionen ska regeringen också redovisa till de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat om. I budgetpropositionen lämnas en redogörelse över den ekonomiska jämställdheten och en klimatredovisning enligt klimatlagen (2017:720). Enligt regeringsformen kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag, en s.k. ändringsbudget. Förslag om sådana ändringar får lämnas samlat i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Eftersom grunden för den samlade budgetprövningen utgörs av budgetpropositionen är syftet med förslag till ändringar i budgeten framför allt att komplettera den budget som beslutat om med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse. Reformer med varaktiga budgetära konsekvenser bör därmed som huvudregel beslutas i samband med behandling av budgetpropositionen . Vidare måste hanteringen av ändringar i en beslutad budget ske ordnat och processen vara stram, vilket betyder att de krav som exempelvis ställs på finansiering ska vara lika höga som vid beredningen av förslag till budgetpropositionen. Regeringen bör i samband med förslag till ändringar i budgeten analysera och redovisa förslagets effekter på budgeten och de budgetpolitiska målen. En sådan redovisning lämnas vanligen inte separat i förslaget om ändring i budgeten utan i de beräkningar och prognoser som regeringen redovisar i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Efter budgetperiodens slut lämnar regeringen en årsredovisning för staten till . Årsredovisningen för staten ska ha ett sådant innehåll att den ansluter till beslut om statens budget. I budgetlagen finns detaljerade bestämmelser om årsredovisningens innehåll. Som ett komplement till de beskrivningar av den statliga garanti- och utlåningsverksamheten som görs i årsredovisningen för staten har i uppdrag att göra en samlad riskanalys. Syftet är att bedöma risken för stora förluster som inte är förväntade. Detta skiljer sig från uppföljningen i årsredovisningen för staten som i första hand fokuserar på begreppet förväntad förlust och redovisning och sammanställning av enskilda åtaganden. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en redovisning av skatteutgifter till . Redovisningen lämnas i form av en skrivelse. Med skatteutgifter avses den effekt på skatteintäkterna som särregler i skattelagstiftningen har. Redovisningen fyller två syften. För det första ska den tydliggöra de indirekta stöd till hushåll och företag som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis har samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. För det andra bidrar den till att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. Effektberäkningar, prognoser och tillgång till data av hög kvalitet Det är viktigt att prognoser och effektberäkningar är gjorda med bästa möjliga metoder. De metoder och modeller som används för beräkningarna ska i så stor utsträckning som möjligt vara förankrade i aktuell forskning. Enligt skrivelsen görs effektberäkningar av reformförslag som kan förväntas ha betydande samhällsekonomiska konsekvenser. Alla förslag analyseras i möjligaste mån utifrån deras effekter på de offentliga finanserna, BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Regeringen konstaterar att prognoser är osäkra. Förutom ett huvudscenario presenterar regeringen därför ett antal alternativscenarier som speglar både nedåt- och uppåtrisker i den ekonomiska utvecklingen. Därutöver är det viktigt att regeringens prognoser följs upp. Därför har i uppdrag att utvärdera regeringens prognoser och i uppdrag att offentligt redovisa en jämförelse mellan olika prognosmakares prognoser och prognosprecision i vilka regeringens prognoser ska ingå. Regeringen ansvarar för att relevant data finns att tillgå om samhällsekonomin. Statistiken över de offentliga finanserna är av särskilt stor betydelse. Regeringen ska redovisa en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i den ekonomiska vårpropositionen. Kalkylerna syftar främst till att svara på frågan om den nuvarande finanspolitiken är långsiktigt hållbar, definierat som att de skatteintäkter som de aktuella skattereglerna genererar är tillräckliga för att långsiktigt finansiera de offentliga utgifter som följer av gällande regler. Om kalkylerna visar att den offentliga sektorns budgetrestriktion är uppfylld på lång sikt kan standarden i de offentliga välfärdssystemen bibehållas utan att skattesatserna behöver höjas. Osäkerheten i denna typ av bedömningar är stor, och de måste därför tolkas med försiktighet, med hänsyn tagen till hur bedömningen ändras vid olika beräkningsförutsättningar. Därför redovisas vanligen ett antal olika scenarier med skilda antaganden som visar konsekvenserna av både negativa och positiva risker för finanspolitikens hållbarhet. Utifrån dessa scenarier görs sedan en samlad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Mot bakgrund av osäkerheten i beräkningarna ska små indikatorvärden inte föranleda några omläggningar av finanspolitiken. Vid högre indikatorvärden bör resultaten tas på större allvar och en mer utförlig analys genomföras. I skrivelsen diskuteras det mått som Europeiska kommissionen använder för att bedöma finanspolitikens långsiktiga finansiella hållbarhet, den s.k. S2-indikatorn och hur den kan tolkas. I det sammanhanget nämner man att regeringen även använder andra underlag i samband med analysen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, t.ex. utvecklingen i förhållande till skuldkriteriet i stabilitets- och tillväxtpakten och de s.k. långtidsutredningar som genomförs vart tredje eller fjärde år. Den första ramverksskrivelsen 2011 Utskottet behandlade den första ramverksskrivelsen (skr. 2010/11:79) i sitt betänkande 2010/11:FiU42. [5] Som en grund för sitt ställningstagande redovisar utskottet i betänkandet sina tidigare ställningstaganden om överskottsmålet, utgiftstaket, innehållet i de ekonomiska propositionerna, effektberäkningar, prognoser och slutligen om budget- och redovisningsprinciper. Utskottet inleder sitt ställningstagande med att konstatera att systemet med överskottsmål, utgiftstak, det kommunala balanskravet och rambeslutsmodellen i har varit en starkt bidragande faktor till den goda utvecklingen av de offentliga finanserna . Utskottet välkomnade skrivelsen och menade att den var ett led i arbetet med att göra det finanspolitiska ramverket tydligare, öppnare och stramare i syfte att säkerställa långsiktigt hållbara finanser. Med skrivelsen ansåg utskottet att transparensen i finanspolitiken ökar, eftersom den ger en samlad beskrivning och i vissa delar en precisering av ramverket och tillämpningen av detsamma. Utskottet betonade vikten av den breda parlamentariska förankring som finns kring vikten av sunda offentliga finanser och hur det finanspolitiska ramverket ska användas för att uppnå detta. Utskottet betonar också i betänkandet att öppenhet och tydlighet är en förutsättning för att stärka förtroendet för finanspolitiken, och konstaterar att det i skrivelsen konkretiserats riktlinjer för öppenhet och tydlighet i enlighet med vad utskottet tidigare anfört om bl.a. motiveringar av utgiftstakets nivå, redovisningen av budgeteffekter och hanteringen av ändringsbudgetar. Utskottet avslutar med att konstatera att ett finanspolitiskt ramverk aldrig blir mer effektivt än hur det tillämpas. Därför ansåg utskottet att det var mycket positivt att regeringen års ekonomiska vårproposition fortlöpande skulle komma att följa upp tillämpningen av ramverket. Det menade utskottet var ett inslag i en process för att ytterligare stärka trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket. Ändringarna i det finanspolitiska ramverket 2017 ekonomiska vårproposition (prop. 2016/17:100) anslöt sig regeringen till den breda parlamentariska uppslutningen i (SOU 2016:67) om att ändra överskottsmålets nivå till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel, komplettera det finanspolitiska ramverket med ett skuldankare och att införa ett ordnat system för återkommande översyner av målnivån. Utskottet välkomnade detta i sitt betänkande 2016/17:FiU20. Utskottet ansåg att ett förutsebart och brett politiskt förankrat system för en regelbunden översyn gagnar trovärdigheten för målet. Utskottet välkomnade att regeringen handlar i enlighet med modell för en återkommande översyn, dvs. att man i vårpropositionen först aviserar vilket överskottsmål som bör gälla efter nästa val och sedan återkommer med det skarpa förslaget i budgetpropositionen . Utskottet framhöll också att det nya finanspolitiska ramverket kommer att innebära en förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet, bl.a. genom att det läggs större fokus på budgetåret vid bedömningen av målavvikelsen. Utskottet betonade dock, liksom , att det medelfristiga perspektivet även i fortsättningen är helt centralt i den statliga budgetprocessen. Mot bakgrund av det betonar utskottet att en förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet förutsätter en tydlig redovisning i budgetpropositionen av budgeteffekter av regeringens förslag. Utskottet avslutar med att ramverksskrivelsen behöver uppdateras när man gör förändringar i ramverket för att den ska behålla och stärka sin status som bedömningsnorm mot vilken kan följa upp finanspolitiken. I budgetpropositionen föreslog regeringen en ny nivå på överskottsmålet och att det skulle införas ett skuldankare. Utskottet ställde sig bakom regeringens förslag i betänkande 2017/18:FiU1 och hänvisade till sitt ställningstagande i betänkande 2016/17:FiU20. Mot bakgrund av att regeringen inte föreslog någon lagreglering när det gällde uppföljningen av skuldankaret, och därmed inte heller någon reglering av regeringens skyldigheter i förhållande till i det avseendet, betonade utskottet vikten av en uppdaterad beskrivning av både principerna för uppföljningen och regeringens åtagande gentemot när det gäller uppföljningen. När det gällde själva processen för uppföljning av skuldankaret stod utskottet bakom den process som regeringen beskrivit i vårpropositionen. Innehållet i den ekonomiska vårpropositionen I utskottets betänkande ekonomiska vårproposition påminde utskottet om syftet med den ekonomiska vårpropositionen. Utskottet började med att hänvisa till betänkande 2000/01:KU23 med anledning av översyn av den nya budgetprocessen 2001 (2000/01:RS1). framhöll i betänkandet att riksdagsbehandlingen av den ekonomiska vårpropositionen bör ägnas åt makroekonomiska bedömningar av den ekonomiska utvecklingen samt åt en övergripande diskussion med utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den övergripande ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Därför skulle enligt regeringens förslag till riksdagsbeslut i propositionen innehålla förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Det konkreta budgetarbetet skulle koncentreras . När det gällde oppositionspartiernas motioner med anledning av regeringens förslag till riktlinjer förutsattes att de skulle avstå från att i anslutning till vårpropositionen föra fram preciserade förslag om olika detaljfrågor som man ansåg att regeringen bör beakta i sin fortsatta beredning av budgetförslaget. noterade i betänkandet 2016/17:FiU20 att detaljeringsgraden både i propositionen och i motionerna hade ökat och att detta gjorde det svårt att ställa de politiska alternativen mot varandra. För att utskottet ska kunna upprätthålla syftet med beredning och koncentrera själva budgetarbetet var det enligt utskottet viktigt att såväl vårpropositionen som oppositionspartiernas motioner utgör ekonomisk-politiska dokument av övergripande och långsiktig karaktär som till både form och innehåll tydligt skiljer sig från budgetpropositionen. I utskottets betänkande över budgetpropositionen redogjorde utskottet för att man tidigare påtalat behovet av en ökad transparens och tydlighet i regeringens redovisning av budgeteffekter (bet. 2017/18:FiU1). Utskottet anförde att man stod fast vid sin tidigare bedömning om behov av en tydligare och mer transparent redovisning av budgeteffekter. Mot bakgrund av att regeringen i budgetpropositionen för vart och ett av de förslag som presenteras på utgiftssidan anger budgeteffekterna på enskilda anslag, förutsatte utskottet att regeringen skulle kunna vidareutveckla redovisningen av budgeteffekter för förslag på inkomstsidan, så att det framöver också framgår vilken inkomsttitel som berörs av inkomstförslagen. Utskottet ansåg vidare att redovisningen av de budgetpolitiska åtgärderna i budgetpropositionen inte enbart bör ta sin utgångspunkt i de takbegränsade utgifterna utan också utgår från utgifterna i statens budget och att det bör finnas en redovisning av de budgetpolitiska åtgärderna i termer av statens inkomster och inte enbart i termer av statens intäkter. ekonomiska vårproposition föreslår regeringen att det i riksdagsordningen ska regleras att lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten om statens budget. Förslaget överensstämmer med vad Kommittén om en tydligare budgetprocess framfört i betänkandet En sammanhållen budgetprocess (SOU 2017:78). har yttrat sig till som bereder förslaget (yttr. 2017/18:FiU4y). kommer att behandla förslagen i betänkande 2017/18:KU40 med planerad debatt och beslut i kammaren . Stabiliseringspolitikens principer i ramverksskrivelsen I Finanspolitiska rådets rapport diskuterar rådet finans- och penningpolitiken i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv (kapitel 3). Kapitlet inleds med en redogörelse för den ansvarsfördelning för stabiliseringspolitiken som gällt . Därefter beskriver rådet hur beslutsfattare och ekonomer såg på ansvarsfördelningen mellan finanspolitik och penningpolitik före finanskrisen och redogör översiktligt för den ekonomisk-politiska debatt som pågått sedan krisens utbrott. Kapitlet avslutas med att rådet formulerar sin syn på hur stabiliseringspolitiken bör organiseras. konstaterar att den uppdaterade ramverksskrivelsen, till skillnad från ramverksskrivelsen , inte innehåller någon redogörelse för regeringens syn på hur stabiliseringspolitiken bör organiseras och utformas. Rådet anser att en precisering av ansvarsfördelningen mellan finans- och penningpolitiken bör finnas med i ramverksskrivelsen. Rådet menar att stabiliseringspolitiska överväganden är centrala vid utformningen av den ekonomiska politiken, och att frågan om vem som har huvudansvaret för stabiliseringspolitiken därmed är fundamental. Det finns dock enligt rådets mening inte någon anledning att revidera den ansvarsfördelning mellan penning- och finanspolitik som legat till grund för det finanspolitiska ramverk som utvecklats i . Huvudansvaret för stabiliseringspolitiken vilar på . I normala tider bidrar finanspolitiken till stabiliseringspolitiken genom de automatiska stabilisatorerna. Undantagsvis kan penningpolitiken behöva aktivt stöd från finanspolitiken, t.ex. när sänkningar av styrräntan inte räcker till eller längre är möjliga, avslutar . Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal mål och principer som framför allt syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. De centrala delarna utgörs av överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet. För att ytterligare förstärka ramverket och lyfta fram skuldens grundläggande betydelse för finanspolitisk hållbarhet har ett skuldankare införts som ska gälla fr.o.m. budgetarbetet 2019. Skuldankaret är av fastställt som ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Vidare är en stram och välordnad budgetprocess en central del i det finanspolitiska ramverket, och den ordning som gäller för behandling av budgeten, den s.k. rambeslutsmodellen, ingår där. Liksom vid behandlingen av skrivelsen om det finanspolitiska ramverket 2011 vill utskottet betona vikten av den breda parlamentariska förankring som finns kring betydelsen av sunda offentliga finanser och det finanspolitiska ramverket. I det sammanhanget vill utskottet lyfta fram att besluten om en ny nivå på överskottsmålet och införande av ett skuldankare är resultatet av brett parlamentariskt förankrade överväganden. Detta värnar stabiliteten i det finanspolitiska ramverket. Utskottet har tidigare uttryckt att skrivelsen om det finanspolitiska ramverket behöver uppdateras när man gör förändringar i ramverket och tillämpningen av det utvecklas. Det är nödvändigt för att skrivelsen ska behålla och stärka sin status som bedömningsnorm mot vilken kan följa upp finanspolitiken (bet. 2016/17:FiU20). Utskottet välkomnar därför den uppdaterade skrivelsen som också innehåller beskrivningar av både principerna för uppföljningen av skuldankaret och regeringens åtagande gentemot när det gäller uppföljningen, som utskottet efterfrågat (bet. 2017/18:FiU1). Mot bakgrund av att uppföljningen av skuldankaret inte lagreglerats är detta mycket värdefullt. En uppdaterad ramverksskrivelse kommer också till nytta för den externa uppföljningen av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket som utförs på nationell nivå av framför allt men också av och för den uppföljning som sker på internationell nivå, t.ex. inom ramen för EU-samarbetet och av . Till skillnad från ramverksskrivelsen 2011 innehåller den uppdaterade skrivelsen inte någon redogörelse av principerna för finanspolitiken inom området stabiliseringspolitik. Utskottet har inget att invända mot detta, men utesluter inte att en sådan redogörelse skulle kunna finnas med i framtida uppdateringar av skrivelsen, då detta är ett viktigt område. Öppenhet och tydlighet är en förutsättning för att stärka förtroendet för finanspolitiken. behov av tydliga och transparenta underlag för att fatta beslut om statens budget och följa upp de budgetpolitiska målen samt oppositionspartiernas möjlighet att formulera heltäckande budgetalternativ är centrala. Detta har utskottet också framhållit tidigare. Utskottet håller med om att de beskrivningar som görs i skrivelsen av hur regeringen avser att tillämpa det finanspolitiska ramverket bidrar till att stärka förtroendet för finanspolitikens utformning och redovisning. är det som utskottet framhöll så att ett finanspolitiskt ramverk aldrig blir mer effektivt än hur det tillämpas. Mot den bakgrunden är det bra att regeringen löpande följer upp efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna och i årsredovisningen för staten. Skrivelsen ska ses som ett led i arbetet med att stärka det finanspolitiska ramverket och som en institutionalisering av detsamma. För att ramverksskrivelsen ska kunna tjäna som en bedömningsnorm på det sätt som nämnts ovan, kommer det att med jämna mellanrum behöva göras uppdateringar av skrivelsen för att redovisa beslutade förändringar, preciseringar som gjorts och eventuella förändringar i regeringens tillämpning av ramverket sedan den senast överlämnade ramverksskrivelsen. I samband med uppdateringarna ska regeringen enligt utskottet redovisa tydligt hur det finanspolitiska ramverket reviderats och motiven bakom förändringarna. Enligt utskottet bör det kunna bli aktuellt med en uppdatering av skrivelsen en gång per mandatperiod. Med det anförda föreslår utskottet att regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2017/18:207) läggs till handlingarna. för finanspolitiken (M, C, L, KD) (M), (M), (C), (M), (L), (M) och (KD) anför: Det finanspolitiska ramverket utgör den viktigaste styråran för finanspolitiken. syftar till att säkerställa att finanspolitiken är transparent, förutsägbar och långsiktigt hållbar. Därför är det viktigt att förändringar i ramverket görs i bred politisk överenskommelse. En sådan överenskommelse träffades i (SOU 2016/17:67), och det är den som ligger till grund för denna skrivelse. Vi ställer oss bakom skrivelsen och välkomnar att regeringen har uppdaterat den för att den ska stämma överens med det nya regelverket. I detta särskilda yttrande vill vi dock understryka vikten av att skrivelsens innehåll också efterlevs. Vi gör detta eftersom det finns frågetecken kring hur de principer som slås fast i ramverksskrivelsen tillämpas av regeringen i dess beslut och prioriteringar. Kritiken mot regeringens sätt att hantera finanspolitiken under den gångna mandatperioden har varit hård. I av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32) anförs bl.a. annat att regeringen inte motiverar hur storleken på den aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning avvägts i förhållande till konjunkturläget. Detta är också den punkt där riktar skarp kritik mot regeringen. De menar i sin rapport att finanspolitiken inte är väl avvägd i förhållande till konjunkturen och att regeringen har lagt för liten vikt vid överskottsmålet när det gäller att anpassa finanspolitiken till det rådande ekonomiska läget. Regeringen har motiverat sin expansiva finanspolitik med att det finns skäl att understödja penningpolitiken, men det finns ingenting i ramverket som anger att ett sådant skäl skulle motivera ett avsteg från principen om att föra en kontracyklisk finanspolitik. anser också att regeringens prognoser för är alltför optimistisk. Det saknas också transparens kring vilka antaganden som regeringen gör och hur de påverkar regeringens beräkningar. Det gäller särskilt hur antaganden om jämviktsarbetslösheten påverkar bedömningen av potentiell BNP. Även instämmer i kritiken om den bristande transparensen. Som framgår av ramverksskrivelsen har ett särskilt ansvar vid uppföljningen av det finanspolitiska ramverket. Därför bör regeringen ta kritiken från rådet på största allvar. I ljuset av det är det anmärkningsvärt att finansministern när hon under den öppna utfrågningen i finansutskottet refererade till rådets kritik talade om rådet som just en i mängden av myndigheter och organisationer som utvärderar regeringens ekonomiska politik. Vi förutsätter att regeringen , i enlighet med ramverksskrivelsen, tar särskild hänsyn till rådets uppföljning av politiken. I enlighet med uppgörelsen anger ramverksskrivelsen att överskottsmålet ska utvärderas . Det är därför, enligt vår mening, olyckligt att finansministern offentligt rest frågan om att det nya överskottsmålet kan behövas ses över och sänkas redan innan det införts.