bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — MSB lämnade sin första lägesrapport till . kom dessa rapporter . Rapporterna innehöll bl.a. information om hur många som hade sökt och förväntades söka asyl och rapportering från berörda aktörer såsom , polisen och länsstyrelserna. MSB spred lägesrapporten till och berörda myndigheter via e-post, i MSB:s webbaserade informationssystem och i samband med samverkanskonferenser. prognos spreds inom . Därutöver bjöd in ett antal departement till ett möte där presenterade prognosen. anordnade en presskonferens som prognosen lämnades till regeringen. gäller den ordningen att det departement och den enhet som ansvarar för en viss sakfråga under normala förhållanden hanterar den frågan även vid en kris. Respektive departement hanterar därmed information från och kontakter med sina myndigheter, och ansvarar för att sprida information till de departement som kan beröras. När det gäller den samordnade hanteringen inom ramen för krishanteringsorganisationen bidrar de berörda departementen också med information inom deras eget ansvarsområde och från underlydande myndigheter till en gemensam lägesbild. Lägesbilden sprids därefter inom . Arbetet inom ramen för krishanteringsorganisation intensifierades så snart det fanns information om att antalet asylsökande sannolikt skulle överstiga bedömningarna i den prognos som hade lämnat till regeringen . uttalande under frågestund ska ses i ljuset av att inte lämnade någon ny kvantifierad prognos till förrän . Utskottet begärde även av svar på vissa frågor om den information som lämnats till regeringen och om den ökade mängden asylsökande. Utskottet fick en skrivelse med svar på dessa frågor (bilaga A2.3.4). Av skrivelsen framgår följande. omvärldsbevakning, statistiska månadsrapporter och veckostatistik förmedlades fortlöpande till via e-post. visade statistiken att antalet asylsökande började öka betydligt mer än vad hade antagit i juliprognosen. hade generaldirektör med medarbetare ett möte med justitie- och migrationsministerns statssekreterare med medarbetare. Vid mötet lämnade myndigheten muntlig information om läget främst när det gällde ensamkommande barn och kommunernas förmåga att ta hand om dessa. lämnade per telefon uppdaterad information om antalet asylsökande. Informationen lämnades till myndighetssamordnare. hade generaldirektör med medarbetare ett möte med bl.a. justitie- och migrationsministerns statssekreterare med en muntlig uppdatering om det ökande antalet asylsökande i och det ökande antalet flyktingar till . Myndigheten framförde att antalet nyanlända asylsökande ökade i en sådan takt att myndigheten inte skulle kunna klara att ordna boende åt dem på egen hand. deltog bl.a. generaldirektör vid ytterligare ett möte med där frågan om boende för asylsökande diskuterades. Vid mötet deltog också representanter för Försvarsmakten, MSB och Kriminalvården. Utfrågning med justitie- och inrikesminister Utskottet höll en utfrågning med justitie- och inrikesminister (bilaga B16), som var justitie- och migrationsminister. I sin inledning anförde följande. Som en bakgrund bör man minnas att flyktingkrisen var en av de största politiska utmaningarna i . Band annat kriget i och det faktum att situationen i hade brutit samman gjorde att miljontals människor var på flykt, och många tog sig till . hade det kommit ovanligt många asylsökande till , drygt 80 000, och regeringen vidtog, i dialog med bl.a. och , en rad åtgärder för att kunna ta emot lika många . Sådana åtgärder var bl.a. att bygga ut boenden, inrätta snabbspår på arbetsmarknaden och satsa på tidig språkundervisning. prognos innebar att det skulle komma ungefär lika många asylsökande till som : mellan 66 000 och 80 000. Detta innebar ett högt mottagande, men inte högre än att vi skulle klara av det med de åtgärder vi hade vidtagit. Vi vet nu att antalet ökade kraftigt och att 163 000 människor sökte sig till , men så sent som lämnade en något reviderad bedömning om att ca 90 000 asylsökande skulle komma till . och kunde en ökning av antalet asylsökande till märkas, vilket främst kunde förklaras med att färre flyktingar valde att stanna i än väntat. bedömde då att ungefär 3 000 skulle komma till , men att antalet sedan skulle minska till ungefär 2 000 . Erfarenheterna är att antalet minskar , när vädret på blir sämre. Så blev det dock inte alls, och antalet asylsökande ökade kraftigt . När det kom som flest var antalet uppe i närmare 10 000 asylsökande . En redan befintlig statssekreterargrupp inom följde arbetet noga . Gruppen träffades och vidarebefordrade all den information som kom in till till övriga departement. bildades också den särskilda gruppen för strategisk samordning som också är en statssekreterargrupp och som leddes av inrikesministerns statssekreterare. Dessutom hade företrädare för regeringen, och berörda myndigheter praktiskt taget daglig kontakt på olika nivåer för att dela med sig av information. På en fråga om denna informationsspridning och hur regeringen reagerade på uppgifterna om att fler asylsökande än väntat kom till anförde följande. Så sent som innebar uppdateringar om det förväntade antalet asylsökande fortfarande inte mer än att antalet kunde bli högre än vad som hade uppskattats i juliprognosen, men inte högre än ungefär 90 000 för hela 2015. Vare sig eller någon annan myndighet efterfrågade i detta läge några extraordinära insatser, utan bedömningen var då fortfarande att vi skulle klara av mottagandet med de ramar och möjligheter vi hade. Kontakterna mellan och myndigheterna, och inom , var täta och informationsvägarna korta. Det var enligt inte denna informationsspridning som var bekymret utan att läget i var så oerhört svårbedömt. Det var svårt att veta både hur många asylsökande som befann sig i andra länder och hur dessa länder skulle agera när det gällde att ta emot eller skicka vidare flyktingar. På en fråga om vilka uppgifter som legat till grund för regeringens budgetproposition, som beslutades och lämnades till , anförde följande. Regeringen måste utgå från den prognos som finns, och det var juliprognosen. Den övriga information som sedan kom gick i allmänhet ut på att läget var väldigt svårbedömt. Regeringen kan inte grunda en budget på sådan information som lämnades i det dagliga löpande arbetet, utan måste förhålla sig till det formella underlaget från myndigheterna. nästa formella, kvantifierade prognos kom först . Regeringen utgick från juliprognosen i budgetpropositionen men såg också att det skulle komma att krävas mer i ett senare skede. Anslaget skulle vid behov kunna justeras i ändringsbudgetar. Regeringen var enligt öppen, både i budgetarbetet och i utskottets tidigare granskningsärende, med att betydligt fler människor sökte sig till än väntat. I det läge man då befann sig i var dock situationen mycket osäker, och fortfarande en bra bit in trodde man att antalet asylsökande för hela 2015, inklusive den ökning som hade blivit tydlig efter juliprognosen, skulle stanna vid mellan 80 000 och 90 000. Utskottets granskningsärende var enligt mycket bredare, och han kan inte minnas att han inom ramen för den granskningen fick några frågor om att juliprognos inte visade sig stämma och vilka åtgärder som då vidtogs. anförde slutligen, som svar på en fråga om dokumentation av myndighetskontakterna , att kontakterna mellan regeringen, och berörda myndigheter var mycket täta och hölls på olika nivåer, och det skulle vara ogörligt att dokumentera innehållet i alla dessa kontakter. Det skulle göra det omöjligt att bedriva regeringsarbete. Utskottet genomförde, som redovisats ovan, en bred granskning av regeringens hantering av flyktingsituationen. Den granskning som utskottet har genomfört denna vår gäller främst frågan hur regeringen agerade när informerade regeringen och om att antalet asylsökande såg ut att bli fler än verket trott. Sedan utskottet genomförde den förra granskningen har de då ännu pågående utredningarna av och den särskilda utredaren också presenterats, vilket gett delvis ny information. Utskottet vill inledningsvis även konstatera dels att flyktingsituationen , med långt fler asylsökande som kom till än vad som annars är normalt, innebar stora utmaningar för statsapparaten, dels att regeringen styr riket och därmed har det yttersta ansvaret för att landet kan hantera även denna typ av utmaningar. Av den aktuella granskningen har framkommit att man inom fick klart för sig att det skulle komma fler asylsökande till än vad myndigheten hade uppskattat i sin prognos . Hur många fler som skulle komma var dock fortfarande osäkert, och med stöd av erfarenheter räknade med att antalet asylsökande skulle minska , i jämförelse med närmast föregående månader, som en följd av försvårade väderförhållanden i . Granskningen har inte kunnat ge tydliga besked om exakt när denna information förmedlades till eller om hur detaljerad den information som lämnades var. Det står dock klart att i vart fall fick signaler om att bedömde att uppemot 90 000 asylsökande kunde komma till , vilket skulle innebära en ökning i förhållande till vad som var normalt och i förhållande till vad hade uppskattat . Det får också anses utrett att regeringen som ett resultat av dessa signaler vidtog åtgärder för att bl.a. öka myndigheternas och kommunernas beredskap för att ta emot en ökad mängd flyktingar. inrättades också olika funktioner för krishantering, samordning och informationsspridning. Det ankommer på förvaltningsmyndigheterna under regeringen att ge relevant och uppdaterad information till regeringen om det som faller inom myndigheternas respektive ansvarsområden, och att uppmärksamma regeringen på händelser som kan kräva åtgärder från regeringens eller sida. Regeringen å sin sida styr emellertid riket, och ansvarar dels för att efterfråga den information som behövs för att styrfunktionen ska kunna fullgöras, dels för att olika delar av statsapparaten får del av nödvändig information. Den särskilda utredaren som hade i uppdrag att utvärdera berörda aktörers hantering av flyktingsituationen i bedömde att regeringen på olika sätt försåg sig med tillräcklig information. Både och lyckades också enligt i huvudsak fullfölja sina kärnuppdrag under flyktingsituationen. Det saknades enligt utskottet skäl för regeringen att ifrågasätta de uppgifter som lämnades av i juliprognosen eller att dessa utgjorde en saklig och professionell bedömning av flyktingläget så som det tedde sig i just juli. Utskottet konstaterar också att vare sig eller någon annan myndighet efterfrågade några extraordinära insatser från regeringen. Den bild som förmedlades var enligt i stället att situationen var ansträngd men att de ansvariga myndigheterna hade kontroll över läget. Utskottet konstaterar emellertid att regeringen och efter juliprognosens avlämnande fick signaler om att betydligt fler människor än väntat sökte sig till och att det därför fanns anledning att tro att juliprognosens uppskattningar om antalet asylsökande skulle visa sig inaktuella. Sådana signaler gav enligt utskottet anledning till ett mer aktivt agerande av regeringen för att skaffa uppdaterad information och att agera utifrån denna. Den särskilda utredaren ansåg att det inte var orimligt att anta att beredskapen i och i andra myndigheter hade varit högre om kunskapen om att juliprognosen hade blivit inaktuell hade spritts. Utredaren menade också att regeringen och inte tillräckligt snabbt agerade på den information som lämnades, och att om ett mer proaktivt förhållningssätt hade använts i statsministerns styrning och ledning av regeringens och arbete är det troligt att den sammantagna bilden i vart fall inte hade utgått från en minskad migration. En bild av en möjlig utmaning med fler asylsökande hade enligt utredaren kunnat spridas till myndigheterna redan då för att skapa en bättre beredskap och en tidigare start för mottagandet av allt fler människor på flykt. Utskottet delar denna bedömning. För att regeringen i situationer som, liksom flyktingsituationen , kräver snabba och kraftfulla åtgärder från regeringens och sida ska kunna fullgöra sin styrfunktion krävs mot denna bakgrund enligt utskottet ett mer proaktivt agerande för att få uppdaterad information, när tidigare information har visat sig inaktuell. Härutöver konstaterar utskottet också att dåvarande inrikesminister i kammaren sagt att den information som lämnades till innebar att antalet flyktingar till ökade, inte att antalet asylsökande till skulle öka. Detta uttalande är inte helt förenligt med vad som framkommit i utskottets granskning när det gäller information som lämnades av myndigheterna till . 2.4 hantering av handlingar i samband med säkerhetsrådskampanjen I en anmälan till (dnr 713-2017/18), bilaga A2.4.1, hänvisas till bl.a. vissa uppgifter i två artiklar med rubriken 900 dokument om doldes och UD dolde dokument om , som publicerades i tidningen (DN) pappersupplaga och på tidningens webbplats . Enligt uppgifterna i artikeln innebar () hantering av visst material om regeringens kampanj för en plats i () säkerhetsråd att information undanhölls från allmänhetens insyn. I artikeln anges att ambassader utgör självständiga myndigheter och att handlingar som skickas mellan myndigheter normalt sett ska registreras. Vidare anförs att arbetsgruppen som arbetade med säkerhetsrådskampanjen använde en gemensam arbetsyta i dataprogrammet Sharepoint på intranät kampanjen pågick och att även personal från representation i kopplades till arbetsgruppen. Enligt uppgifterna i artikeln ansåg UD att den gemensamma arbetsgruppens handlingar utgjorde arbetsmaterial. I artikeln anges att syftet med den gemensamma arbetsytan var att kunna utbyta information utan att den skulle behöva registreras i den offentliga postlistan som regelbundet granskas av bl.a. journalister. I artikeln görs även gällande att UD felaktigt underlät att registrera handlingarna när arbetsgruppen avslutade sitt arbete och att registrering skedde först . Enligt uppgifterna i artikeln registrerades handlingarna som ett dokument med beteckningen ”Arbetsgrupp för säkerhetsrådskandidaturen”. Dokumentet uppges ha innehållit nästan 900 sidor med information om arbetsgruppens långa arbete. I artikeln anförs även att departementet lämnade missvisande information till om när handlingarna hade registrerats. Anmälaren begär sammanfattningsvis att utskottet ska granska – UD:s hantering av allmänna handlingar i det aktuella ärendet och statsrådet ansvar för hanteringen – den information som UD lämnade till massmedier om ärendet – rutinerna för myndighetsöverskridande arbetsytor. Enligt anmälaren bör granskningen avse bl.a. UD:s dröjsmål kring utlämnande av allmänna handlingar, UD:s registrering av allmänna handlingar och UD:s rutiner för överföring av allmänna handlingar mellan självständiga myndigheter. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som har upprättats inom UD, bilaga A2.4.2–6. En bilaga till en av promemoriorna har sekretessmarkering. Utskottet höll en offentlig utfrågning med utrikesminister , bilaga B15. FN är en mellanstatlig organisation med 193 medlemsländer. är ett av . består av femton medlemmar varav fem är permanenta och tio är icke-permanenta medlemmar. De icke-permanenta medlemmarna väljs av generalförsamlingen vardera. För att bli invald i säkerhetsrådet krävs att två tredjedelar av de närvarande och röstande medlemsstaterna i röstar på landet. anmälde sin kandidatur för en icke-permanent plats i säkerhetsrådet för perioden –2018. Det aktiva kampanjarbetet påbörjades och avslutades . En stor del av det praktiska kampanjarbetet utfördes av ständiga representation vid (den svenska FN-representationen) i . Vidare fanns ett sekretariat hos UD som fungerade som serviceorgan i . Den tredje komponenten i kampanjarbetet var ambassader och konsulat. Som en del av kampanjarbetet utsågs också ett antal sändebud, s.k. hedersambassadörer. En av UD:s enheter, (UD-FN), svarar bl.a. för samordning och utveckling av den övergripande svenska FN-politiken, inklusive arbetet i , och insatser samt FN:s ekonomiska och sociala råd, reformer i FN-systemet och samordning av kandidaturfrågor inom FN-systemet. hade huvudansvaret för arbetet med säkerhetsråds-kampanjen. På enheten fanns ett sekretariat för att samordna det kandidatur-relaterade arbetet och för att förstärka enhetens förmåga att hantera regeringens FN-engagemang. Gruppen för samordning av medlemskap i 2017–2018 är fortfarande placerad hos enheten för FN-politik. valdes in till en icke-permanent plats i för perioden –2018. I säkerhetsrådet representeras av den svenska FN-representationen i . Rapportering i massmedier och skriftligt uttalande Som ovan har angetts, publicerade DN en artikel med rubriken 900 dokument om doldes och en artikel med rubriken dolde dokument om . En sammanfattning av uppgifterna i artikeln framgår av anmälan och har återgetts under rubriken . Utrikesminister kommenterade uppgifterna i artikeln i ett skriftligt uttalande till som också publicerades på webbplats . I det skriftliga uttalandet tillbakavisar utrikesministern påståendet om att UD skulle ha undanhållit information. uppger att offentlighetsprincipen gäller och anför att den bristande diarieföringen inte har varit avsiktlig, utan att den berodde på att rutiner inte hade följts. Av uttalandet framgår också att en arbetsgrupp ska utreda vilka åtgärder som behövs för att utrikesförvaltningen ska kunna hantera handlingar korrekt . Arbetsgruppen ska redovisa resultatet av sitt arbete till utrikes-ministern . Svar på skriftliga frågor besvarade utrikesminister en skriftlig fråga om UD:s hantering av dokumentation och information (fr. 2017/18:394) och en skriftlig fråga om DN:s artiklar om säkerhetsrådskampanjen (fr. 2017/18:397). Utrikesministern anförde följande: har frågat mig vilka åtgärder jag tänker vidta för att ska leva upp till vad lagen föreskriver gällande hantering av dokumentation och offentlig insyn. har frågat mig hur rutiner kring diarieföring ses över för att säkerställa att grundlagen och budskap om öppenhet också gäller på . Jag väljer att besvara frågorna i ett sammanhang. UD ska respektera offentlighetsprincipen. Där det har funnits brister i efterlevnaden av rutiner ska dessa åtgärdas. Jag har gett rättschef i uppdrag att tillsammans med en arbetsgrupp gå till botten med vad som behöver göras för att departementets hantering av allmänna handlingar sker korrekt. Detta arbete har getts högsta prioritet och förslag ska lämnas . Jag vill tillbakavisa uppgifterna om att UD har skapat ett parallellt system. Den digitala yta som användes är ett exempel på ett vanligt arbetsverktyg som används i . Motsvarande digitala ytor används frekvent i det löpande arbetet och till exempel för IDA-grupper (interdepartementala arbetsgrupper). De digitala ytorna är en del av dokumenthanteringssystem (DHS), byggt på programmet Microsoft SharePoint som infördes i . Det kan konstateras att material har funnits på den digitala ytan som borde ha registrerats i ett tidigare skede. Det var fel och det har också vidgått. informerade utrikesminister utrikesutskottet om UD:s hantering av vissa handlingar relaterade till kampanj för . Kabinettsekreterare hade tidigare lämnat kort information om dessa frågor i samband med utrikesutskottets sammanträde . Inför mötet med utrikesutskottet överlämnades ett underlag från UD. I underlaget anges bl.a. följande: […] Den gemensamma arbetsyta som nämnts i debatten är ett helt vanligt digitalt arbetsverktyg inom , som funnits . Det hette tidigare Sharepoint, och bytte sedan namn till DHS. Det rör sig om ett verktyg för att effektivisera arbetssättet genom att dela information, och används frekvent i RK:s dagliga arbete. I det nu aktuella fallet hade tjänstemän på UD och på FN-representationen i som arbetade med säkerhetsrådskampanjen tillgång till arbetsytan. Det var inte fråga om ett ”separat datasystem”. Den handling som nämnts i media utgör en samling blad, ett för varje land, där löpande kampanjåtgärder antecknades. Syftet var att ge medarbetare som arbetade med kampanjen en överblick över vad som gjordes. Den samlade handlingen, med de olika bladen, är på närmare 900 sidor. Den ger en bild av hur kampanjen bedrevs. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § första stycket TF en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, exempelvis e-postmeddelanden. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling anses enligt 2 kap. 6 § TF inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit någon behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF endast begränsas om det krävs med hänsyn till vissa grundläggande intressen som anges i TF, t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska anges noga i bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, eller i en annan lag som OSL hänvisar till. Av 15 kap. 1 § OSL följer exempelvis att sekretess gäller för uppgifter som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (utrikessekretess). Registrering av allmänna handlingar Enligt 5 kap. 1 § OSL ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in till eller upprättats hos myndigheten. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad. Bedömningen om en handling uppenbart är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet får göras från fall till fall. Handlingar som typiskt sett kan höra dit är pressklipp, cirkulär, reklamtryck, statistiska meddelanden, kopior av andra myndigheters yttranden, anonyma skrifter och skrifter från enskilda med meningslöst eller obegripligt innehåll (se prop. 1979/80:2 Del A s. 355 f.). Även handlingar som avser enkla förvaltningsbestyr, t.ex. enklare meddelanden mellan tjänstemän om överenskommelser om sammanträffanden och liknande, kan anses höra dit (se JO 1995/96 s. 485). Syftet med OSL:s grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. I annat fall riskerar allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar att bli illusorisk (, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., 2015, s. 23). Bestämmelsen i 5 kap. 1 § OSL om att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in eller upprättats innehåller inte någon bestämd tidsgräns.