bet · H501KU19 · 2018-02-02 00:00:00 — I paragrafen anges vidare att en särskild granskare som mottagaren utsett ska granska om redovisningen ger en rättvisande bild av hur mottagaren har använt partistödet och att granskarens rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Fullmäktige får enligt samma paragraf besluta att stöd inte ska betalas till ett parti som inte lämnar någon redovisning och granskningsrapport. Samtliga landsting och kommuner utnyttjar möjligheten att ge partistöd enligt kommunallagen. Enligt 2 kap. 5 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna ekonomiskt stöd till ungdomsorganisationer. Ett sådant stöd får, enligt samma paragraf, också omfatta politisk verksamhet. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1989/90:23 s. 5–6 och prop. 2008/09:21 s. 98) görs bedömningen att ungdomars personlighetsutveckling och skolning i demokratiskt beslutsfattande underlättas om bidrag till politiska ungdomsorganisationer kan lämnas utan ändamålsbegränsningar. Vidare framhålls att det kommunala stödet är underkastat den s.k. lokaliseringsprincipen, som gäller för all verksamhet om inte annat är särskilt föreskrivet. En kommuns stöd till ungdomsorganisationer måste alltså i allt väsentligt komma de egna kommunmedlemmarna till godo. Det understryks även att det kommunala stödet också måste lämnas enligt objektiva grunder. Detta följer dels av 1 kap. 9 § RF, dels av den s.k. likställighetsprincipen som gäller för verksamhet. Som en förutsättning för kommunalt stöd anges i förarbetena att en ska vara uppbyggd och fungera enligt vedertagna demokratiska principer. Vidare anges att uttrycket ekonomiskt stöd inte bara innefattar rena penningbidrag utan även andra typer av hjälp såsom t.ex. nedsatt hyra i kommunens lokaler eller lägre taxor för olika kommunala nyttigheter. En ny lag om insyn i finansiering av partier som ersätter lag I propositionen föreslås att en ny insynslag ersätter den nuvarande insynslagen. Flera bestämmelser i den nuvarande lagen överförs oförändrade till den nya lagen eller med enbart redaktionella eller språkliga ändringar. De utvidgningar och ändringar i förhållande till den nuvarande insynslagen som kommittén (Ju 2014:15) föreslår är, enligt regeringen, av omfattande slag. Som kommittén framhåller bör den nya regleringen bygga på de principer som har lagts fast i den nuvarande insynslagen, som avser partier på central nivå, och utformas så att den innebär en enhetlig komplettering till den lagen. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att det författningstekniskt lämpligaste alternativet för att säkerställa detta är att ersätta den nuvarande insynslagen med en ny lag. Regeringen föreslår därför att lagen om insyn i finansiering av partier upphävs och att det införs en ny lag med samma beteckning. Den valda lösningen innebär att flera av insynslagens bestämmelser bör överföras oförändrade till den nya lagen eller med endast redaktionella eller språkliga ändringar. De bestämmelser som inte behandlas särskilt i det följande föreslås bli överförda på det sättet till den nya lagen. Till den del som bestämmelserna i den föreslagna lagen i sak stämmer överens med bestämmelser i den nuvarande insynslagen kommer motivuttalandena i det tidigare lagstiftningsärendet alltså att ha betydelse även vid tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna i den nya lagen (jfr prop. 2013/14:70, bet. 2013/14:KU35). Regeringen noterar i sammanhanget att lagen om stöd till partigrupperna för riksdagsledamöternas arbete i per ersatte lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i , som kommitténs förslag hänvisar till. I sak motsvarar bestämmelserna enligt den nya lagen i allt väsentligt vad som gällde enligt den upphävda lagen och riksdagsstyrelsens föreskrifter (bet. 2016/17:KU3 s. 12). Den nya insynslagen bör därför i stället hänvisa till lagen om stöd till partigrupperna för riksdagsledamöternas arbete i . Vilka ska vara redovisningsskyldiga? Kravet på intäktsredovisning ska avse partiers verksamhet även på regional och lokal nivå Regeringen föreslår att skyldigheten att offentligt redovisa intäkter ska avse partiers verksamhet även på regional och lokal nivå. Ett grundläggande syfte med det nuvarande regelverket om insyn i partifinansiering är att det ska bidra till att förebygga korruption och öka allmänhetens insyn och därmed också öka hela det politiska systemets legitimitet. För medborgarnas och väljarnas vardag är det politiska beslutsfattandet sannolikt av lika stor vikt på de regionala och lokala nivåerna som på den centrala nivån. Det finns alltså principiella skäl som starkt talar för att man, som kommittén föreslår, bör utvidga den nuvarande skyldigheten att redovisa intäkter så att den omfattar partier på samtliga nivåer och oavsett om verksamheten bedrivs på flera nivåer eller på enbart t.ex. lokal nivå (jfr prop. 2013/14:70 s. 37–38). En fördel med att utvidga kravet på intäktsredovisning till att avse partiernas verksamhet även på regional och lokal nivå är att regleringen kan göras enhetlig för alla partier oavsett vilken eller vilka nivåer de är verksamma på. En sådan ordning bidrar enligt regeringens bedömning till ökad enkelhet och tydlighet vid tillämpningen av reglerna. En reglering som även omfattar partiers verksamhet på regional och lokal nivå skulle också bidra till att i större utsträckning uppfylla Grecos rekommendation till om att redovisningen, dvs. insynen, bör omfatta partiernas verksamhet på central, regional och lokal nivå. En ytterligare fördel med en sådan ordning är att den så långt som möjligt kan omfatta i princip samtliga bidrag som ges till ett visst parti. Det minskar också utrymmet för partiet att undvika att redovisa från vem ett bidrag ursprungligen kommer genom att utnyttja andra delar av partiorganisationen för att föra över bidraget till den centrala nivån. Vid en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn i hur partier finansierar sin verksamhet på regional och lokal nivå och intresset av en rimlig administrativ börda för partierna och det allmänna anser regeringen, i likhet med kommittén, att insynsintresset väger tyngre. Regeringen anser inte att detta medför någon risk av betydelse för att människors vilja att engagera sig politiskt på dessa nivåer allmänt sett skulle komma att minska. Partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige ska redovisa sina intäkter Regeringen föreslår att skyldigheten att offentligt redovisa intäkter ska gälla också för partier som deltar i val till eller kommunfullmäktige. Den nuvarande insynslagen gäller för partier som deltar i val till eller , har mandat i någon av dessa beslutande politiska församlingar eller av någon annan orsak får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier (3 §). Intäktsredovisningen enligt insynslagen ska avse partiernas verksamhet på central nivå (4 § andra stycket). Regeringen föreslår, i likhet med kommittén, att även redovisningsskyldigheten på regional och lokal nivå ska omfatta alla partier som deltar i val på dessa nivåer. Genom en sådan ordning skapas ett enhetligt regelverk för alla nivåer, vilket är en stor fördel från ett insynsperspektiv. Som kommittén anför innebär en sådan lösning också en enhetlig ordning för de partier som är verksamma på flera olika nivåer. Riksdagspartiernas verksamhet på regional och lokal nivå kommer att omfattas av redovisningsskyldigheten även när det gäller deras distrikts- och lokalorganisationer i landsting och kommuner där de inte har fått mandat. Detsamma kommer att gälla för övriga partier som deltar i val till eller . Vidare kommer ett parti som deltar i val till flera eller kommunfullmäktige men får mandat i endast någon av dem, att bli redovisningsskyldigt för hela sin verksamhet. Kravet på intäktsredovisning ska omfatta samtliga ledamöter och ersättare för ledamöter Regeringen föreslår att skyldigheten att offentligt redovisa intäkter också ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter av och kommunfullmäktige. Ledamöter och ersättare för ledamöter – även av och – ska vara redovisningsskyldiga oberoende av om de utsetts på grund av sitt personliga röstetal eller inte. Av den nuvarande insynslagen följer att om någon efter ett personval har utsetts till ledamot eller ersättare för en ledamot av eller , ska partiets intäktsredovisning avse även ledamotens eller ersättarens personvalskampanj (4 § tredje stycket). Den nuvarande ordningen, som innebär att partiernas redovisningsskyldighet endast omfattar dem som har utsetts på grundval av sitt personliga röstetal, kan enligt kommitténs bedömning leda till tillämpningssvårigheter. Kommittén föreslår därför att alla ledamöter och ersättare för ledamöter ska omfattas, dvs. oberoende av om de har utsetts efter ett personval. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att en sådan ordning blir både tydligare och enklare och att den bör gälla på såväl central nivå som regional och lokal nivå. Kravet på intäktsredovisning ska omfatta sidoorganisationer Regeringen föreslår att skyldigheten att offentligt redovisa intäkter ska gälla också för verksamhet som partierna bedriver genom sidoorganisationer. Partierna och deras sidoorganisationer har ett nära samband med varandra i såväl sina egna som allmänhetens ögon. Vilka som är partiernas sidoorganisationer framgår i allmänhet av partiernas stadgar (jfr prop. 2013/14:70 s. 41–42). Typiska exempel på sidoorganisationer är kvinnoorganisationer och ungdomsförbund (prop. 2013/14:70 s. 113 och 115). Enligt den nuvarande insynslagen ska ett partis intäktsredovisning på central nivå omfatta bidrag från andra delar av partiets organisation, inbegripet sidoorganisationer (6 § första stycket 6). Redovisningsskyldigheten enligt insynslagen bör enligt regeringen – i linje med Grecos rekommendationer till – så långt som möjligt omfatta de enheter som är kopplade till ett parti eller står under dess kontroll. I annat fall riskerar intäktsredovisningarna att bli ofullständiga och utrymmet för att kringgå insynslagen ökar. Som kommittén uppmärksammar är det t.ex. möjligt att kringgå kravet att bidragsgivarens identitet ska anges vid bidrag över ett visst gränsvärde, om identiteten på givaren av ett bidrag som lämnas till sidoorganisationer inte behöver redovisas. Regeringen föreslår därför att redovisningsskyldigheten enligt den nya insynslagen även ska omfatta sådan verksamhet som partierna bedriver genom sidoorganisationer. Redovisningsskyldigheten bör avse hela sidoorganisationens verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs på central, regional och lokal nivå. Varje ideell förening inom partier och sidoorganisationer ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet Regeringen föreslår att intäktsredovisningen ska avse ett partis verksamhet och verksamhet som bedrivs i sidoorganisationer till partiet. Om verksamheten bedrivs genom flera olika ideella föreningar, ska varje sådan förening lämna intäktsredovisning om sin verksamhet. Införandet av ett krav på intäktsredovisning som omfattar hela partiorganisationen på samtliga nivåer aktualiserar frågan om vem som bör vara ansvarig för att redovisa de uppgifter som behövs för intäktsredovisningen, när det gäller partier vars verksamhet bedrivs genom flera olika organisationer som var och en är en egen juridisk person. Denna fråga får särskild betydelse för partier med större organisationer, t.ex. riksdagspartierna och Feministiskt initiativ, om redovisningsskyldigheten i enlighet med regeringens förslag utökas till att omfatta verksamhet som bedrivs genom deras många distrikts- och lokalorganisationer samt deras sidoorganisationers riks-, distrikts- och lokalorganisationer. Kommittén har övervägt alternativet att ålägga ett partis högsta organisatoriska nivå redovisningsskyldighet för partiets intäkter i sin helhet, inbegripet verksamhet som bedrivs på lokal och regional nivå eller genom sidoorganisationer. Tanken på en sådan ordning mötte dock starkt motstånd – särskilt från flera partier – i remissförfarandet i lagstiftningsärendet om införandet av den nuvarande insynslagen, bl.a. från ett föreningsrättsligt perspektiv (jfr prop. 2013/14:70 s. 38–39). Liknande kritik framkommer också i de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för riksdagspartiernas organisationer på central, regional och lokal nivå (jfr SOU 2016:74 s. 194–196). Som kommittén konstaterar bör enligt regeringen en reglering som i praktiken riskerar att tvinga partier till en viss organisationsmodell undvikas. Mot den bakgrunden har kommittén tagit ställning för att det i stället är lämpligare att varje enskild distrikts- och lokalorganisation redovisar sina egna intäkter. Regeringen instämmer i detta. En fördel från insynssynpunkt med en sådan ordning är att intäktsredovisningarna för partier som är uppbyggda av flera organisationer blir både specifika och jämförbara när det gäller ett sådant partis verksamhet i olika landsting och kommuner. Insyn i hur intäkterna fördelar sig på enskilda distrikts- och lokalorganisationer kan vara av intresse, inte minst för att förebygga eller avslöja otillbörliga bindningar. Partier som inte är ideella föreningar Regeringen föreslår att ett parti som inte är en ideell förening vid tillämpningen av insynslagen ska jämställas med en ideell förening inom ett parti. Den nuvarande insynslagen avses gälla även för partier som inte är juridiska personer (prop. 2013/14:70 s. 111). Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det saknas skäl att ändra på detta. Eftersom sådana partier har rätt att delta i val är det naturligt att de också omfattas av kravet på intäktsredovisning. Ett parti som inte är en ideell förening bör därför, som kommittén föreslår, lämpligen jämställas med en ideell förening inom ett parti vid tillämpningen av insynslagen. Varje ledamot och ersättare för en ledamot ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet Regeringen föreslår att en ledamot eller en ersättare för en ledamot ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet som valkandidat, ledamot eller ersättare för en ledamot. Intäkter som en ledamot eller en ersättare för en ledamot enbart förmedlar vidare till sitt parti ska redovisas av partiet i partiets intäktsredovisning. Kommittén anser att såväl praktiska som organisatoriska skäl talar emot att lägga detta på partierna. Enligt kommittén skulle ett sådant krav i praktiken tvinga partierna att genom t.ex. stadgeändringar anpassa sin verksamhet för att ge dem ökat inflytande över sina valkandidater, eftersom de inte har några påtryckningsmedel för att få kandidaterna att lämna uppgifter och inte heller någon möjlighet att kontrollera om uppgifterna är korrekta. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att övervägande skäl talar för att ledamöter och ersättare för ledamöter själva bör lämna intäktsredovisning. Detsamma gäller bedömningen att samma ordning bör gälla på central, regional och lokal nivå och att det nu gällande regelverket därför bör anpassas till detta (jfr prop. 2013/14:70 s. 48). Regeringen anser, i likhet med kommittén, att ett bidrag som en ledamot eller en ersättare för en ledamot tar emot enbart i syfte att föra det vidare till partiet, bör tas upp som en intäkt i partiets intäktsredovisning och inte i ledamotens eller ersättarens. Regeringen föreslår att en bestämmelse med denna innebörd införs i den nya lagen. Som Lagrådet uppmärksammar kunde lagrådsremissens lagförslag ge intryck av att kravet på aktivitet i fråga om hanteringen av otillåtna anonyma bidrag i en sådan situation träffar den som förmedlar bidraget och inte partiet. För att undvika detta föreslår regeringen att bestämmelsen utformas så att det blir tydligare att den enbart avser rena vidareförmedlingssituationer. Inget krav på intäktsredovisning eller anmälan om intäkterna understiger ett visst gränsvärde Regeringen föreslår att en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller av någon annan orsak får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier alltid ska lämna in en intäktsredovisning. Detsamma ska gälla för en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation. Vidare föreslår regeringen att övriga ideella föreningar inom partier och deras sidoorganisationer inte behöver lämna in någon intäktsredovisning om summan av de belopp som ska redovisas understiger 0,5 prisbasbelopp (), sedan avdrag har gjorts för visst offentligt stöd, medlems-avgifter och vissa bidrag från ideella föreningar inom partiet eller inom sidoorganisationer till partiet. Detsamma ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter. Slutligen föreslår regeringen att avdrag för medlemsavgifter ska få göras endast om avgiften har beslutats av den ideella föreningen i behörig ordning enligt föreningens stadgar och uppgår till högst 0,01 prisbasbelopp () per medlem och år. Vissa partier och sidoorganisationer på central nivå ska alltid lämna in en intäktsredovisning Regeringen anser att insynsintresset motiverar en ordning där en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller av någon annan orsak får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier alltid ska ge in en intäktsredovisning och att detsamma ska gälla för en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation, och att den innebär en proportionell avvägning i förhållande till den arbetsbörda som denna ordning medför för partierna och sidoorganisationerna. Undantag från kravet på att lämna in en intäktsredovisning vid låga intäkter För att den administrativa bördan för såväl partier som det allmänna inte ska bli onödigt betungande i relation till insynsintresset anser regeringen, i likhet med kommittén, att det – på samma sätt som enligt nuvarande ordning – bör göras vissa undantag från skyldigheten att lämna in en intäktsredovisning om de sammanlagda inkomsterna understiger ett visst gränsvärde. Lagrådet väcker frågan om det möjligen finns en skyldighet att upprätta en intäktsredovisning trots att det inte finns något krav på att lämna in den till Kammarkollegiet. Med anledning av detta vill regeringen klargöra att i de fall som den föreslagna undantagsregleringen blir tillämplig bör lagen i övrigt inte uppfattas som att det finns en skyldighet att ändå upprätta en intäktsredovisning som sedan med stöd av undantaget inte behöver lämnas in. Bidrag som inte ska räknas med i gränsvärdet Enligt nuvarande ordning får partierna vid bedömningen av om intäkterna når upp till tröskelvärdet för kravet att lämna in en intäktsredovisning göra avdrag för stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier, stöd enligt lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i och stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer (10 § andra stycket insynslagen). Regeringen anser i likhet med kommittén att det även fortsättningsvis ska vara möjligt att bortse från dessa stödformer vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet för intäktsredovisning. Därutöver bör, enligt regeringen, motsvarande avdrag få göras i fråga om sådant partistöd på regional och lokal nivå som betalas till partier med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ KL och när det gäller statligt eller kommunalt stöd till ungdomsorganisationer. Regeringen anför att insynsintresset när det gäller medlemsavgifter bör vara begränsat så länge det rör sig om mindre belopp. Medlemsavgifter bör därför inte räknas med vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet för intäktsredovisning. För att förhindra eventuella försök till kringgåenden bör dock en förutsättning vara att medlemsavgifterna har beslutats i behörig ordning och uppgår till högst 0,01 prisbasbelopp () per medlem och år. Enligt regeringen bör inte heller bidrag från ideella föreningar inom partiet och dess sidoorganisationer räknas med vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet. Det är inte ovanligt att t.ex. ett parti på central nivå lämnar ett bidrag till den lokala partiorganisationen eller tvärtom. Ingen anmälningsskyldighet vid låga intäkter En fråga som bör övervägas särskilt är om det är ändamålsenligt och rimligt att i den nya insynslagen införa en skyldighet att lämna in en anmälan för de fall som föreningar, ledamöter och ersättare för ledamöter har intäkter som understiger gränsvärdet för kravet att ge in en intäktsredovisning. Som kommittén uppmärksammar skulle det innebära en betydande administrativ börda för den ansvariga myndigheten att ta emot och registrera sådana anmälningar, oavsett om det görs elektroniskt eller i pappersform. Det är av avgörande betydelse för att syftet med insynslagen ska uppnås att de som är skyldiga att upprätta en intäktsredovisning verkligen gör det. Som kommittén framhåller kan en anmälningsskyldighet fylla en funktion när det gäller att säkerställa att alla partier och organisationer som enligt förslaget ska omfattas av regleringen är medvetna om sina skyldigheter. är det, som kommittén också understryker, angeläget att undvika en ordning som medför omfattande åtaganden för människor som engagerar sig politiskt, i många fall ideellt. Det måste också beaktas att det i praktiken kan vara svårt för tillsynsmyndigheten att kontrollera att alla anmälningsskyldiga har fullgjort sina skyldigheter. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att ideella föreningar, ledamöter och ersättare för ledamöter varken bör vara skyldiga att lämna in en intäktsredovisning eller någon anmälan som deras intäkter understiger gränsvärdet. Denna ordning bör gälla för såväl central som regional och lokal nivå. Vilken tidsperiod ska intäktsredovisningen avse? Regeringen föreslår att en intäktsredovisning ska avse räkenskapsår om den som ska lämna redovisningen är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen. I annat fall ska intäktsredovisningen avse kalenderår. Vidare föreslår regeringen att ett parti som deltar i val till eller kommunfullmäktige ska lämna en intäktsredovisning för det räkenskapsår eller kalenderår när partiet deltar i val till kommunfullmäktige eller . Ett parti som har mandat i eller kommunfullmäktige ska lämna en intäktsredovisning för samtliga räkenskapsår eller kalenderår som helt eller delvis sammanfaller med mandatperioden. Ett parti som annars får partistöd med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ KL ska lämna en intäktsredovisning för varje räkenskapsår eller kalenderår under vilket det har betalats ut stöd. Den som efter ett val har utsetts till ledamot eller ersättare för en ledamot ska lämna en intäktsredovisning för det kalenderår när valet ägde rum samt för varje kalenderår eller del av kalenderår som han eller hon har uppdraget. Om någon utses till ledamot eller ersättare för en ledamot senare än året efter valåret, ska han eller hon lämna in sin intäktsredovisning för det kalenderår när valet ägde rum från det att han eller hon utsågs. Regeringen anser att motsvarande ordning, i fråga om redovisningsperiod, bör gälla för partier som deltar i val till och kommunfullmäktige som för partier som deltar i val till eller . Samma redovisningsperiod bör också gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter på samtliga nivåer. Särskilda insamlingsorganisationer ska inte vara redovisningsskyldiga Regeringen föreslår att tillämpningsområdet för insynslagen inte ska utvidgas till att omfatta särskilda insamlingsorganisationer. Ovan behandlas regeringens förslag om att kravet på intäktsredovisning ska omfatta även partiernas sidoorganisationer. En ytterligare fråga som är intressant ur ett insynsperspektiv är om insynslagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta även fristående organ som kan ha bildats för att stödja ett parti eller en valkandidat men som ligger helt utanför partiets eller valkandidatens kontroll eller inflytande. Enligt gällande rätt ska ett bidrag som ett parti tar emot från en sådan fristående insamlingsorganisation redovisas i partiets intäktsredovisning. Kommittén har övervägt om denna ordning bör ändras.