bet · H501JuU32 · 2018-05-17 00:00:00 — Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i , och offentlighets- och sekretesslagen. Syftet med lagändringarna är huvudsakligen att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och att stärka det straffrättsliga skyddet mot exploatering av personer i arbete eller tiggeri. Ett nytt gradindelat brott införs i , människoexploatering. Brottet består i att genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploatera en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Straffet föreslås vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst . I fråga om människohandel föreslås att de s.k. otillbörliga medlen förtydligas, att straffansvar för brott mot en person som är ska gälla även vid oaktsamhet i fråga om offrets ålder och att minimistraffet för människohandel, mindre grovt brott, ska skärpas till fängelse . Vidare föreslås bl.a. att maximistraffet för grovt koppleri skärps till fängelse . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår även att avslår ett flertal motionsyrkanden, bl.a. om att införa ett nationellt förbud mot tiggeri. I betänkandet finns två reservationer (M, SD, -). Proposition 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering. Tre yrkanden i följdmotioner. Tio yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /18. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering 1.Skärpta straff för människoexploatering, punkt 2 (SD, -) 2.Nationellt tiggeriförbud, punkt 4 (M, SD, -) Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering, punkt 1 (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Proposition 2017/18:123 Proposition 2017/18:177 Motioner från allmänna motionstiden /18 Bilaga 2 Regeringens lagförslag I proposition 2017/18:123 framlagda lagförslag I proposition 2017/18:177 framlagt lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i med den ändringen att 27 kap. 20 d § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 3. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller propositionerna 2017/18:123 punkterna 1–3 och 2017/18:177 punkt 2.2. Skärpta straff för människoexploatering 2017/18:4009 av och (SD, -) yrkande 2. Reservation 1 (SD, -) Ytterligare åtgärder för att stoppa människohandeln 2017/18:1374 av och (båda S). 2017/18:886 av och (SD, -) yrkande 2, 2017/18:1425 av (M), 2017/18:1953 av och (båda M), 2017/18:1977 av (M), 2017/18:3389 av (SD) yrkandena 1 och 2, 2017/18:3569 av m.fl. (M) yrkande 61, 2017/18:4008 av m.fl. (M) och 2017/18:4009 av och (SD, -) yrkande 1. Reservation 2 (M, SD, -) 2017/18:2255 av m.fl. (M) yrkande 7. Tiggeri ur ett näringspolitiskt perspektiv 2017/18:127 av (L). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), Lawen Redar (S), (S), (-), (MP) och (S). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering. I propositionen föreslår regeringen ändringar i , och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1, och regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I betänkandet behandlar utskottet även två motioner som har väckts med anledning av propositionen. Utskottet behandlar också tio motionsyrkanden från allmänna motionstiden /18. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. Det kan nämnas att har tillkännagett för regeringen att den ska återkomma till med förslag om skärpta straff för människohandel och koppleri (bet. 2014/15:JuU14, rskr. 2014/15:138). I detta sammanhang behandlar utskottet också en del av förslaget till lag om ändring i i proposition 2017/18:177 En ny sexualbrottslagstiftning byggd på frivillighet, punkt 2. Förslaget behandlas i de delar det avser 27 kap. 20 d § . har i betänkande 2017/18:JuU29 i sak ställt sig bakom de ändringar i paragrafen som föreslås i proposition 2017/18:177. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget i nämnda proposition med det nu aktuella förslaget till ändring i samma paragraf har utskottet överfört den formella behandlingen av lagförslaget för beredning i detta ärende. Övriga lagförslag i proposition 2017/18:177 behandlas av utskottet i betänkande 2017/18:JuU29. Utskottet behandlar även ett förslag till följdändring i ovannämnda 27 kap. 20 d § som regeringen av förbiseende inte har lagt fram i proposition 2017/18:200 En ny lag om företagshemligheter. har i betänkande 2017/18:CU24 tagit initiativ till en sådan ändring och anfört att den aktuella följdändringen av lagtekniska skäl bör göras i justitieutskottets nu aktuella ärende. Utskottets förslag till ändring i regeringens förslag till lag om ändring i återges i bilaga 3. Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår 13 motionsyrkanden om bl.a. skärpta straff för människoexploatering och införande av ett nationellt tiggeriförbud. Jämför reservation 1 (SD, -) och 2 (M, SD, -) samt det särskilda yttrandet (KD). Straffbestämmelsen om människohandel finns i 4 kap. 1 a § . I bestämmelsens första stycke anges att den som, i annat fall än som avses i 4 kap. 1 § (människorov), genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel till fängelse i lägst två och högst . I bestämmelsens andra stycke anges att den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt medel som anges där har använts. I tredje stycket föreskrivs att om ett brott som avses i första eller andra stycket är mindre grovt döms till fängelse i högst . De otillbörliga medlen bör förtydligas I propositionen konstaterar regeringen att gemensamt för alla de s.k. otillbörliga medlen är att de på olika sätt syftar till att bemästra offrets fria och verkliga vilja (se bl.a. prop. 2001/02:124 s. 25 och prop. 2009/10:152 s. 15). De otillbörliga medlen kan också sägas ge uttryck för ett maktförhållande som gärningsmannen behöver upprätta eller utnyttja för att förmå offret att underkasta sig handelsåtgärden (jfr prop. 2009/10:152 s. 15 och 18). De angivna uttryckssätten utgör inte några särskilda förutsättningar som ska prövas vid bedömningen av om ett visst otillbörligt medel kan anses föreligga eller inte. Uttrycken beskriver i stället närmare vad som generellt sett kan anses känneteckna alla de otillbörliga medlen, trots deras olika karaktär. Till exempel kan den gärningsman som genom vilseledande lyckas rekrytera ett offer sägas ha bemästrat offrets fria och verkliga vilja och dessutom ha skaffat sig makt över offret. Vidare anför regeringen att straffbestämmelsens förarbeten i rättspraxis har kommit att tolkas så att den förutsättning för straffbarhet som nämns ovan och som avser offrets alternativ ska uppställas vid tillämpning av samtliga otillbörliga medel. En sådan tolkning avviker enligt regeringen från vad som kan utläsas både av straffbestämmelsens ursprungliga förarbeten och av de internationella instrument som bestämmelsen bygger på. Enligt regeringens bedömning bör denna förutsättning – att offret inte ska ha haft något annat verkligt eller godtagbart alternativ – inte uppställas vid tillämpning av de otillbörliga medlen olaga tvång och vilseledande, utan endast vid utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat sådant otillbörligt medel. Frågan om det har förekommit olaga tvång eller vilseledande bör alltså i stället och enbart bedömas på samma sätt som i bestämmelserna om olaga tvång respektive bedrägeri. För att uppnå en mer ändamålsenlig tillämpning av de otillbörliga medlen föreslår regeringen att det nu sagda förtydligas genom ändringar i straffbestämmelsen om människohandel. Kravet på att omständigheterna har varit sådana att offret saknat något annat verkligt eller godtagbart alternativ än att underkasta sig handelsåtgärden ska i lagtexten uttryckas som att personens alternativ allvarligt begränsas. Därutöver ser regeringen inte några egentliga problem med att de otillbörliga medlen på ett generellt plan anses inrymma ett bemästrande av offrets fria och verkliga vilja, eller ett visst maktförhållande mellan gärningsman och offer. Det är däremot enligt regeringen angeläget att det nu sagda inte ges vidare innebörd än vad som har beskrivits ovan. Bemästrandet av offrets vilja liksom gärningsmannens makt över sitt offer får alltså inte förväxlas med den förutsättning för straffbarhet som avser offrets alternativ, och som alltså enbart bör gälla för rekvisiten utnyttjande av någons utsatta belägenhet respektive annat sådant otillbörligt medel. Inte heller bör en förväxling ske med det s.k. kontrollrekvisitet som togs bort 2010 (prop. 2009/10:152, bet. 2009/10:JuU33, rskr. 2009/10:273). Ett starkare skydd för barn Regeringen bedömer att ansvar för människohandel liksom inte ska förutsätta att något otillbörligt medel har använts i de fall brottsoffret är . Däremot föreslår regeringen att detta ska gälla även om gärningsmannen inte har haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att offret inte fyllt . En skärpning av straffskalorna för människohandel och koppleri har tillkännagett för regeringen att den ska återkomma till med förslag om skärpta straff för människohandel och koppleri (bet. 2014/15:JuU14 punkt 6, rskr. 2014/15:138). Regeringen konstaterar i propositionen att människohandel är ett brott som innefattar ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av andra människor. Allvaret i människohandelsförfaranden kan givetvis variera, men det är enligt regeringen ändå alltid fråga om att offren hanteras och betraktas som handelsvaror. Vid den praktiska tillämpningen av bestämmelsen torde det också oftast ha skett en exploatering av människohandelsoffret, även om en sådan inte krävs för straffansvar. Mot den bakgrunden är det regeringens uppfattning att straffvärden motsvarande dagens fängelseminimum, även i de fall av människohandel som är att bedöma som mindre grova, framstår som alltför låga. Regeringen föreslår därför att minimistraffet för människohandel, mindre grovt brott, ska höjas från allmänt fängelseminimum till fängelse . Enligt regeringens uppfattning framstår fängelse som väl avvägt, även i relation till bl.a. övriga brott mot frihet och frid. Regeringen anser vidare att en sådan skärpning är motiverad utifrån människohandelsbrottets allvar och att den är förenlig med både proportionalitets- och ekvivalenshänsyn. Brottet koppleri består i att någon främjar eller på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjar att en person har tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning (6 kap. 12 § första stycket ). Om en person som med nyttjanderätt har upplåtit en lägenhet får veta att lägenheten helt eller till väsentlig del används för tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning och inte gör vad som skäligen kan begäras för att få upplåtelsen att upphöra, ska han eller hon, om verksamheten fortsätter eller återupptas i lägenheten, anses ha främjat verksamheten och dömas till ansvar för koppleri (andra stycket). Vid bedömningen av om ett koppleribrott är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande eller inneburit ett hänsynslöst utnyttjande av annan (tredje stycket). Straffskalan för koppleri är fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst . Maximistraffet för grovt koppleri höjdes 2005 från sex till fängelse med motiveringen att den då gällande straffskalan vid särskilt hänsynslösa fall kunde förefalla något för snäv. Det noterades bl.a. att det vid grovt koppleri kunde förekomma även s.k. människohandelsliknande situationer. Det uttalades vidare att lagstiftaren såg mycket allvarligt på denna då relativt nya typ av brottslig verksamhet (se prop. 2004/05:45 s. 113). Regeringen konstaterar att denna typ av brottslighet fortfarande förekommer och ser allvarligt på den. I de särskilt allvarliga fallen av grovt koppleri ter det sig också som att offren, liksom vid människohandel, hanteras och betraktas närmast som handelsvaror. Ändå skiljer sig maximistraffen för grovt koppleri och människohandel, som de har samma minimistraff. Regeringen anser att det i syfte att skapa ytterligare utrymme i straffskalan för de särskilt hänsynslösa fallen, finns skäl att höja maximistraffet för grovt koppleri till den nivå som gäller för människohandel. Regeringen bedömer att en sådan höjning är väl avvägd även i relation till andra jämförbara brott. Regeringen föreslår därför att maximistraffet för grovt koppleri ska höjas från åtta till fängelse. En konsekvens av den föreslagna höjningen är att preskriptionstiden för grovt koppleri kommer att vara (35 kap. 1 § , se även 35 kap. 4 § andra stycket 2). En ny straffbestämmelse mot människoexploatering Vad det straffbara handlandet bör bestå i Regeringen anför att det straffrättsliga skyddet mot exploatering av utsatta personer behöver förstärkas. En ny kriminalisering bör enligt regeringen begränsas till de verksamhetsområden där det finns ett uttalat problem med exploatering och ett tydligt behov av ett starkare straffrättsligt skydd. Enligt regeringen är det tydligt att det finns ett sådant behov när det gäller exploatering i olika slags arbeten eller tjänster, dvs. tvångsarbete eller arbetskraftsexploatering. Regeringen gör samma bedömning i fråga om exploatering i tiggeri. Denna exploateringsform har enligt regeringen inte bara ökat utan anses också, åtminstone till viss del, ha koppling till organiserad brottslighet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att ett nytt brott införs i 4 kap. . Brottet ska träffa den som genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Straffbestämmelsen ska enligt förslaget placeras i en ny paragraf, 4 kap. 1 b § . Med tiggeri enligt den nya straffbestämmelsen bör enligt regeringen, som utgångspunkt, avses situationer där någon utan erbjudande av motprestation vänder sig till allmänheten i syfte att få motta en mindre gåva, som från givarens perspektiv framstår som avsedd för någons försörjning. Begreppet bör dock även kunna innefatta förfaranden där det förekommer viss motprestation från den som tigger, förutsatt att situationen sammantaget ändå präglas av det benefika inslaget. De närmare avgränsningarna för begreppet bör enligt regeringen överlämnas till rättstillämpningen. Om brottsoffret är ska det för straffansvar inte krävas att gärningsmannen använt olaga tvång eller vilseledande, eller utnyttjat offrets beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation. Detta ska enligt regeringens förslag gälla även om gärningsmannen inte har haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att offret inte fyllt . Regeringen konstaterar att exploatering av en person alltid utgör en mer eller mindre omfattande kränkning av den utsattes personliga integritet. Det kan enligt regeringen dock antas att det nya brottet kommer att träffa gärningar av vitt skilda slag och som kan variera avsevärt i fråga om straffvärde. Dessa omständigheter är av betydelse för vilka straffskalor det nya brottet bör ha. Straffskalan bör enligt regeringen vara så pass vid att den tar höjd för de mest allvarliga exploateringsfallen, som den ger utrymme för rimliga bedömningar av straffvärdet i de fall kränkningen av offrets frihet och frid har varit mer begränsad. För att åstadkomma flexibilitet i straffmätningen föreslår regeringen att det nya brottet delas in i två grader, som ges beteckningarna människoexploatering respektive grov människoexploatering. Vad gäller straffskalorna anför regeringen att eftersom den nya straffbestämmelsen avser fullbordad exploatering kan det finnas skäl för att dess straffskalor bör ligga närmare den som gäller för människohandel än de för t.ex. koppleri och grovt koppleri. Vid en jämförelse med bestämmelsen om människohandel borde dock den nya straffbestämmelsen, i den praktiska tillämpningen, kunna träffa fler slags gärningar av mindre allvarligt slag. Det verkar dessutom enligt regeringen finnas tydliga likheter mellan den nya straffbestämmelsen och brotten koppleri och grovt koppleri. Regeringen föreslår därför att straffskalorna för brottet bör vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst . Maximistraffet motsvarar då det som gäller för människohandel och som enligt propositionen föreslås gälla även för grovt koppleri, och ger enligt regeringen ett stort utrymme för att vid bedömningen av straffvärdet kunna beakta förekomsten av människohandelsliknande inslag. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det enligt regeringens förslag särskilt beaktas om gärningen avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av någon annan. Regeringen föreslår i propositionen att försök, förberedelse och stämpling till människoexploatering eller grov människoexploatering, liksom underlåtenhet att avslöja eller förhindra grov människoexploatering, ska kriminaliseras. Vidare är det enligt regeringen angeläget att det nya brottet inte urholkar tillämpningen av människohandelsbestämmelsen. Det nya brottet är endast avsett att träffa exploatering utan samband med ett människohandelsförfarande, eller exploatering som vidtas av någon annan än den som har genomfört människohandeln. Att människohandelsbrottet har företräde framför det nya brottet bör enligt regeringen framgå tydligt av lagtexten. Det nya brottet föreslås därför uttryckligen göras subsidiärt till brottet människohandel. Människohandel är i sin tur subsidiärt till brottet människorov. Detsamma bör enligt regeringen gälla för det nya brottet, och därför föreslås även detta anges i bestämmelsen. Regeringen föreslår även att det ska gälla sekretess hos domstol i mål om ansvar för grov människoexploatering för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Slutligen föreslås att hemlig rumsavlyssning ska få användas för att utreda grov människoexploatering, om straffvärdet kan antas överstiga fängelse . Detsamma föreslås gälla vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om straffvärdet kan antas överstiga fängelse . Lagändringarna ska enligt förslaget träda i kraft . I motion 2017/18:4009 av och (SD, -) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om skärpta straff för människoexploatering. Motionärerna ser ingen anledning att göra den gradindelning som regeringen föreslår. I stället anser de att människoexploatering ska jämföras med människohandel och att straffet för brott av normalgraden ska vara fängelse i lägst två och högst . Om brottet är mindre grovt ska straffet vara fängelse i lägst och högst . I motion 2017/18:1374 av och (båda S) begärs ett tillkännagivande om att överväga ytterligare åtgärder för att stoppa människohandeln. Motionärerna anför att svenska domstolar ställer krav på att ett s.k. maktförhållande ska ha etablerats mellan gärningspersonen och offret för att någon ska kunna dömas för brottet människohandel, vilket går utöver de brottsrekvisit som anges i lagen. Kravet på ett maktförhållande finns inte i lag utan nämndes kort i propositionen inför lagändringen 2010. Därför behövs en lagändring som tydliggör att inget mer krävs än de brottsrekvisit som är angivna i lagen. I flera motioner framställs yrkanden om att införa ett nationellt förbud mot tiggeri. I motion 2017/18:4008 av m.fl. (M) anför motionärerna att ett sådant förbud skulle innebära att aktiv och passiv insamling av pengar genom tiggeri kriminaliseras. Ett nationellt förbud ska omfatta alla som tigger och gälla på alla platser. Precis som ska det vara möjligt för exempelvis ideella organisationer som samlar in pengar till välgörande ändamål att ansöka om tillstånd för insamling av pengar. Förbudet ska inte heller träffa vanliga vardagssituationer, som att någon glömt plånboken och behöver be någon annan om pengar. Även i motion 2017/18:4009 av och (SD, -) yrkande 1 begärs ett nationellt tiggeriförbud. I princip likalydande yrkanden återfinns i motion 2017/18:886 av och (SD, -) yrkande 2, motion 2017/18:1425 av (M), motion 2017/18:1953 av och (båda M), motion 2017/18:1977 av (M), motion 2017/18:3389 av (SD) yrkande 1 och i partimotion 2017/18:3569 av m.fl. (M) yrkande 61. I motion 2017/18:3389 av (SD) yrkande 2 anförs att alla former av insamling av pengar bör likställas i lagstiftningen. I motion 2017/18:2255 av m.fl. (M) yrkande 7 framförs det krav på att införa lokala tiggeriförbud och att ge kommuner möjlighet att förbjuda tiggeri i kollektivtrafiken. I motion 2017/18:127 av (L) anförs att formerna för att lämna ekonomiskt stöd utan motprestation inte bör regleras. Därmed bör enligt motionären inte heller tiggeri förbjudas. Tiggeri – att utan erbjudande om någon motprestation be om ekonomiskt understöd – är inte i sig straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag. Detta gäller även när det bedrivs i former som kan beskrivas som organiserade, om man med detta menar att enskilda som tigger samordnar sin aktivitet när de bor, reser och lever tillsammans. I 3 kap. ordningslagen (1993:1617) finns bestämmelser om bl.a. användningen av offentliga platser och om ordning och säkerhet på sådana platser. Enligt 8 § får en kommun, efter bemyndigande av regeringen, meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats (lokala föreskrifter). Av kommentaren till 3 kap. 8 § ordningslagen (se , Ordningslagen, , Zeteo, kommentaren till 3 kap. 8 §) framgår att penninginsamling i form av ”tiggeri” på offentlig plats kan regleras i en lokal ordningsstadga, om ett sådant förbud är särskilt motiverat från ordningssynpunkt. Så skulle kunna vara fallet i gallerior där ett stort antal personer passerar eller vid omstigningsplatser för kollektivtrafik. Regeringen utsåg en nationell samordnare för arbetet med utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i (dir 2015:9). Utredaren skulle fungera som nationell samordnare för att stödja det arbete som utförs av myndigheter, kommuner, landsting och organisationer som möter utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i , dvs. , och som inte har uppehållsrätt. I samordnarens uppdrag ingick bl.a. att främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan berörda aktörer som inom sina respektive ansvarsområden kommer i kontakt med dessa människor, främja kontakter mellan aktörer i och aktörer i de utsatta EES-medborgarnas hemländer och sprida kunskap om EES-medborgarnas rättigheter när de vistas tillfälligt i utan uppehållsrätt. Uppdraget var tidsbegränsat, och syftet var att ge aktörerna stöd i deras arbete med att skapa långsiktigt hållbara förutsättningar för samverkan. Samordnaren lämnade sitt slutbetänkande Framtid sökes (SOU 2016:6). Samordnaren föreslog inte några lagändringar i utredningsbetänkandet. Utredningen uttryckte bl.a. följande (s. 10):