bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — Utifrån vad Lagrådets granskning ska avse har en översiktlig och grov uppdelning gjorts utifrån några olika synpunkter. Det bör dock framhållas att det inte alltid går att dra en klar gräns mellan de olika typer av synpunkter som Lagrådet för fram i sin granskning. Därtill kommer att ett yttrande från Lagrådet ofta innehåller synpunkter av olika slag. Ett antal av de punkter som räknas upp i 8 kap. 22 § RF kan sägas vara av rent juridisk-tekniska slag, och detta torde framför allt avse punkterna 2 och 5 i nämnda bestämmelse (jfr och , Regeringsformen, 3 uppl., 2015, s. 203). Punkterna avser hur ett lagförslags föreskrifter förhåller sig till varandra och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. i denna del kan nämnas lagförslagens disposition och utformning, motsättningar mellan motiv och lagtext eller befintlig lagstiftning samt inkonsekvenser i lagtexten. Det kan också vara så att Lagrådet anser att motiv bör kodifieras i föreslagen lagtext. När det gäller synpunkter av juridisk-tekniskt slag visar genomgången att allvaret i Lagrådets kritik har varierat. har Lagrådet endast haft smärre synpunkter på t.ex. utformningen av en bestämmelse i lagförslagen. lagärenden har Lagrådet framfört omfattande synpunkter på t.ex. ett lagförslags disposition, utformning och innehåll. Genomgången visar att kvantitativt är de juridisk-tekniska synpunkterna I av de propositioner där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har det förekommit synpunkter av juridisk- Andelen har varierat något från till . systematisk förändring kan dock inte skönjas. En annan typ av synpunkt avser hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt (8 kap. 22 § första stycket 1 RF), bl.a. hur ett lagförslag förhåller sig till normgivningsbestämmelserna i 8 kap. RF. Med detta avses fördelningen av normgivningsmakten mellan och I denna del granskas bl.a. normgivningsbemyndiganden. Granskningen kan också avse hur ett lagförslag förhåller sig till bestämmelserna i 2 kap. RF om de grundläggande fri- och rättigheterna och 4 REMISSER TILL LAGRÅDET I denna del måste ofta bedömningar av lagförslagens proportionalitet göras. Prövningen mot rättsordningen i övrigt är möjligen något mer teknisk och omfattar sådant som bedömningen om den föreslagna systematiken och begreppsbildningen passar med redan befintlig lagstiftning. Genomgången visar att det i drygt en femtedel av de propositioner där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har förekommit synpunkter som rört förslagens förhållande till grundlagarna och rättsordningen i övrigt. Andelen har varierat från till . Någon systematisk förändring kan dock inte skönjas. En typ av synpunkter avser om ett lagförslag är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts (8 kap. 22 första stycket 4 RF). I denna del granskar Lagrådet alltså ett lagförslags ändamålsenlighet. Denna punkt torde ge Lagrådet ett visst utrymme för en annan typ av bedömningar än rent juridisk-tekniska. Dessa bedömningar är dock bundna av de ändamål som regeringen har angett som motiv för lagförslaget (och s. 204). När det gäller denna typ av synpunkt kan ibland gränsen för vad som är ett icke ändamålsenligt förslag och vad som är en diskutabel men politiskt motiverad lösning vara svår att dra (Håstad, Hur granskar Lagrådet? – Rapport från rättssymposium den 25–på Häringe slott, SvJT 2009, s. 57). Genomgången visar att det i en knapp femtedel av de propositioner där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har förekommit synpunkter om huruvida förslagen varit utformade så att lagarna kunnat antas tillgodose de syften som angetts. Andelen har varierat från till . Någon systematisk förändring kan dock inte skönjas. En annan typ av synpunkter avser hur ett förslag förhåller sig till rättssäkerhetens krav (8 kap. 22 § första stycket 3 RF). Med rättssäkerhet avses i regel att lagförslaget ska vara utformat så att enskilda ska kunna förutse de rättsliga effekterna av sitt agerande, att det ska finnas en möjlighet att överklaga olika beslut och att lagförslaget ska vara rimligt utformat med hänsyn till tid och kostnader för enskilda. Även denna typ av synpunkter torde ge Lagrådet ett visst utrymme för en annan typ av bedömningar som mer tar sikte på lämpligheten i ett lagförslag utifrån rättssäkerhetens krav (och s. 204). Bland annat kan olika intressen ställas mot varandra utifrån tolkningen av rättssäkerhetsbegreppet (, Departementen och Lagrådet, SvJT 2009, s. 73). Av genomgången framgår att det i drygt en tiondel av de propositioner där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har förekommit synpunkter som rört förslagens förhållande till rättssäkerhetens krav. Andelen har varierat från till . Någon systematisk förändring kan dock inte skönjas. Till Lagrådets uppgift hör även att granska det remissförfarande som har föregått en lagrådsremiss (jfr 7 kap. 2 § RF). Denna del har i genomgången tagits upp som en egen synpunkt. I de lagärenden där Lagrådet haft sådana synpunkter har det ofta varit fråga om för kort remisstid, men Lagrådet har 4 REMISSER TILL LAGRÅDET även pekat på avsaknad av sedvanligt remissförfarande eller att för få remissinstanser fått tillfälle att yttra sig. Av genomgången framgår att det i några propositioner per () där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har förekommit synpunkter som rört själva remissförfarandet. Det framgår vidare av genomgången att Lagrådet ibland har nöjt sig med att framhålla att argumenteringen för ett lagförslag eller utformningen av en lagtext borde övervägas ytterligare utifrån någon aspekt. Av genomgången framgår också att Lagrådet i sin granskning förhållandevis ofta har pekat på behovet av ytterligare överväganden eller utredningar. har Lagrådet ansett att en fråga borde övervägas ytterligare eller att argumenteringen för ett förslag borde utvecklas. I några enstaka ärenden har Lagrådet efterlyst att en redan tillsatt utredning borde utreda delar av ett lagförslag närmare eller att en utredning borde tillsättas med ett sådant uppdrag. Genomgången visar att av de totalt 361 propositionerna med lagförslag där Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar har Lagrådet i 167() efterlyst ytterligare överväganden. I denna del ska framhållas att omfattningen har varierat. Synpunkterna har ibland rört stora delar av ett lagförslag och andra gånger endast en smärre del av ett lagförslag. Andelen propositioner med lagförslag där Lagrådet efterlyst ytterligare överväganden har varierat (se tabell nedan). Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 svarade denna grupp för 33, 56, av det totala antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar. En annan fråga som har studerats är om Lagrådet avstyrkt eller annars ifrågasatt att regeringens lagförslag eller delar av dem borde genomföras. har Lagrådet använt begreppet inte tillstyrker ett lagförslag eller delar av det. Som har redovisats ovan innehöll 361 av de propositioner som regeringen under aktuell tidsperiod överlämnade till lagförslag där Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar. Genomgången visar att av dessa har Lagrådet i totalt 52 propositioner () avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt regeringens lagförslag eller delar av dem. I denna del ska det framhållas att omfattningen av Lagrådets kritik har varierat. har Lagrådets kritik endast avsett en enskild bestämmelse i ett lagförslag, medan Lagrådets invändningar i andra lagärenden avsett hela lagförslag eller betydande delar av det. Andelen propositioner med lagförslag som helt eller delvis har avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet har varierat något (se tabell nedan). Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 svarade denna grupp för 11, 13, 15respektive av det totala antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar. Invändningarna från Lagrådet i dessa ärenden har varierat, och i granskningen av ett lagförslag har Lagrådet ofta lämnat synpunkter av olika slag. Som exempel på kritik från Lagrådet kan nämnas invändningar av 4 REMISSER TILL LAGRÅDET systematiskt slag emot ett lagförslags uppbyggnad och innehåll. I några fall har Lagrådet avstyrkt ett lagförslag eller delar av det på grund av dess undermåliga beskaffenhet. Vidare har Lagrådet i några yttranden ansett att ett lagförslag eller delar av det inte borde genomföras utan ytterligare och ingående överväganden. I ett par yttranden har Lagrådets invändningar rört remisstidens längd. Lagrådet har i några yttranden ifrågasatt eller uttryckt tveksamheter kring ett lagförslags förenlighet med grundlagarna. Lagrådet har vidare avstyrkt något lagförslag på grund av oklarhet kring frågan om förslagets förenlighet med gemenskapsrätten. I några lagärenden har Lagrådet ansett att lagförslagen eller delar av dem medfört problem utifrån rättssäkerhetens krav. har Lagrådet ansett att lagförslagen eller delar av dem inte har tillgodosett angivna syften. När det gäller några lagförslag som har avstyrkts av Lagrådet har det uttryckts tveksamheter kring huruvida det funnits tillräckliga skäl att införa ett lagförslag, huruvida det varit klarlagt att ett lagförslag skulle få vissa utlovade konsekvenser eller om gjord analys för utlovad effekt av ett lagförslag varit tillräcklig. Tabell 4.3 Har Lagrådet avstyrkt/allvarligt ifrågasatt lagförslag eller delar av dem respektive efterlyst ytterligare överväganden? lagförslagen eller delar av Ja (ja/i Regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag En annan fråga av intresse är i vilken utsträckning regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter och förslag. Av genomgången framgår att regeringen till övervägande del har valt att i huvudsak följa Lagrådets synpunkter och förslag. Som har redovisats ovan innehöll 361 av de propositioner som regeringen under aktuell tidsperiod överlämnade till lagförslag där Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar. Av dessa har regeringen i (268 propositioner) valt att följa eller i huvudsak följa Lagrådets synpunkter och förslag. Andelen propositioner där regeringen till övervägande del har valt att följa Lagrådets synpunkter och förslag har varierat något (se tabell nedan). Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 svarade denna grupp för 80, 71, 4 REMISSER TILL LAGRÅDET av det totala antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar. Förutom att anpassa lagförslagen till Lagrådets synpunkter och förslag visar genomgången att regeringen även på andra sätt har följt Lagrådets synpunkter. I en rad lagärenden har Lagrådets synpunkter lett till att regeringen utvecklat argumenteringen för ett lagförslag eller delar av det. Lagrådets synpunkter har i andra lagärenden lett till att regeringen utrett eller övervägt en fråga ytterligare. har regeringen med anledning av Lagrådets synpunkter valt att inte lägga fram ett lagförslag eller delar av det. Vidare har regeringen i något lagärende efter kritik från Lagrådet skickat ut delar av ett lagförslag på remiss. I några lagärenden har lagförslagen lagts fram, men har en fortsatt utredning aviserats. Av genomgången framgår vidare att regeringen i några lagärenden till följd av Lagrådets synpunkter och förslag har gjort omfattande ändringar i lagförslagen och att de omarbetade lagförslagen endast i undantagsfall remitterats till Lagrådet. I totalt (70 propositioner) har regeringen valt att endast delvis följa Lagrådets synpunkter, och i totalt (23 propositioner) har den valt att till övervägande del inte följa Lagrådets synpunkter och förslag. Andelen propositioner där regeringen delvis följt Lagrådets synpunkter och förslag har varierat något (se tabell nedan). Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 svarade dessa propositioner för 16, 23, , medan propositioner där regeringen till övervägande del inte har följt Lagrådets synpunkter svarade för 4, 6, av det totala antalet propositioner där Lagrådet har haft synpunkter eller förslag till ändringar. Av genomgången framgår att regeringen med något undantag har argumenterat för sitt ställningstagande när Lagrådets synpunkter och förslag inte har följts. Tabell 4.4 Regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag I vilken mån regeringen följt Lagrådets synpunkter Ja/i huvudsak Nej/i huvudsak inte En annan fråga av intresse är i vilken mån regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter och förslag i de lagärenden där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. 4 REMISSER TILL LAGRÅDET Som har redovisats ovan har Lagrådet i totalt 52 av de propositioner med lagförslag som granskats avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt regeringens lagförslag eller delar av dem. Genomgången visar att regeringen i totalt 16 propositioner () har valt att följa Lagrådets synpunkter och förslag i de kritiserade delarna. I totalt 11 propositioner () har regeringen valt att endast delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag i kritiserade delar och i totalt 25 propositioner () valt att inte alls följa Lagrådets synpunkter och förslag. Antalet har varierat (se tabell nedan). Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 valde regeringen att i 2, 4, 1 respektive 4 propositioner delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag, medan den valde att i 3, 6, 8, respektive 8 propositioner inte alls följa Lagrådets synpunkter och förslag. Tabell 4.5 Regeringens hantering av lagförslag eller delar av dem som avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet Regeringen följt Lagrådets synpunkter och eller delar därav som I flera av lagförslagen som helt eller till övervägande del har avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet och där regeringen inte följt Lagrådets synpunkter har synpunkterna avsett hur lagförslagen förhållit sig till rättssäkerhetens krav eller om förslagen varit utformade så att de kunnat antas tillgodose de syften som har angetts. I några andra lagärenden från denna grupp har Lagrådet ansett att remisstiden varit för kort eller att lagförslaget varit av undermålig beskaffenhet. När det gäller den senare kritiken har förutom juridisk-tekniska invändningar ofta även synpunkter kopplade till rättssäkerhetens krav och syftet framförts. I några lagärenden har Lagrådet uttryckt tveksamheter kring eller ifrågasatt ett lagförslags förenlighet med grundlagarna. Redovisning av Lagrådets synpunkter och förslag En annan fråga som har studerats är hur Lagrådets synpunkter och förslag och omhändertagandet av dessa har redovisats i genomgångna propositioner. Av genomgången framgår bl.a. att den inledande redovisningen i en proposition av frågor som rör Lagrådet till viss del skiljer sig åt i propositionerna. I flera propositioner saknas en kortfattad redogörelse för Lagrådets synpunkter och hur de har påverkat propositionens innehåll. Däremot anges i nästan samtliga propositioner i vilka avsnitt Lagrådets synpunkter har kommenterats, och 4 REMISSER TILL LAGRÅDET dessa kommentarer återfinns i regel både i det avsnittet i propositionen som behandlar skälen för regeringens förslag och i författningskommentaren. Av genomgången framgår vidare att det ibland anges i en propositions inledning att regeringen i huvudsak eller väsentligen har följt Lagrådets synpunkter och förslag, även om genomgången visar att regeringen i flera eller avgörande delar avvikit från Lagrådets synpunkter och förslag. Genomgången visar vidare att det ofta har gjorts redaktionella och språkliga ändringar i propositionernas lagförslag jämfört med förslagen i lagråds- har också vissa sakliga ändringar gjorts i lagförslagen eller omfattande omarbetningar av både sakligt och strukturellt slag av förslagen. Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på ett antal Som svar överlämnade en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 4.1). Samtliga departement har dock getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till de svar som lämnas i promemorian. På frågan vilka åtgärder som vidtas för att hålla hög kvalitet i regeringens lagärenden hänvisas i promemorian till tidigare svar från i samband med andra granskningsärenden om remisser till Lagrådet (bet. 2013/14:KU10 s. 302 f. och bet. 2003/04:KU10, del 2 s. 51 f.). framhålls att respektive rättschef inom varje departement har ett ansvar för att regeringens lagstiftningsärenden håller hög kvalitet. lagrådsremisser och propositioner under delningen av Statsrådsberedningens Detta kansli har en central kontrollfunktion i Regerings- kansliet, och kansliets granskning är inriktad på dels konstitutionella och andra centrala rättsliga frågor, dels författningstekniska och språkliga frågor. framgår vidare av promemorian att den konstitutionella granskningen bedrivs i nära samarbete med grundlagsenhet. granskningskansliet bedömer att det finns risk för allvarlig kritik i Lagrådet uppmärksammas ansvarigt departement och grundlagsenheten på detta, och ansvarigt departement uppmanas att tydliggöra denna risk för sin politiska ledning, om detta inte redan har gjorts. I de fall ansvarigt departement föreslår att lagförslagen ändå ska läggas fram, uppmärksammar granskningskansliet samordningskansliet i Statsrådsberedningen på risken för allvarlig kritik. I promemorian framhålls att det pågår ett arbete inom med att se över (Ds 1997:1) och att gransknings- kansliet leder en arbetsgrupp där det deltar representanter från ett flertal Översynen omfattar såväl handbokens innehåll som dess Det framgår vidare av promemorian att det parallellt med översynen av pågår ett arbete med att utveckla ett it-baserat processtöd för lagstiftningsarbete. Som ett första steg i det arbetet håller ett tidsplaneringsverktyg på att tas fram. Verktyget är avsett att underlätta 4 REMISSER TILL LAGRÅDET planeringen och ge stöd i kvalitetsarbetet, bl.a. genom att verktyget ska innehålla hänvisningar till riktlinjer och annat material. Därutöver har det i införts särskilda rättschefsmöten. Dessa möten leds av rättschefen i Statsrådsberedningen, och vid mötena diskuteras återkommande frågor om kvalitet i lagstiftningsarbetet. Vidare framhålls i svarspromemorian att lagförslag bereds med granskningskansliet inför remittering av förslagen (Samråds- former i , SB PM 2012:1 [rev 2018 II] s. 7). Denna ordning gäller för flertalet ärenden med texter framtagna inom och som ska publiceras i departementsserien (Ds) och för andra promemorior som innehåller förslag eller överväganden som ska beslutas av eller regeringen. En sådan remittering görs också när det gäller texter lämnade av myndigheter om texten innehåller antingen författningsförslag eller överväganden om sådant som ska beslutas av . I svarspromemorian framhålls att syftet med en tidig granskning av dessa texter är att skapa bättre förutsättningar för att de slutliga lagstiftningsprodukterna är väl genom- arbetade och har god kvalitet. Enligt promemorian behandlades samspelet i lagstiftningsarbetet mellan den politiska ledningen och tjänstemännen i respektive departement vid ett möte . Vid mötet deltog bl.a. rättschefer, expeditionschefer och andra chefer som arbetar med lagstiftning i departementen. På frågan vilka åtgärder som vidtas inom för att avgöra om ett lagförslag faller inom Lagrådets granskningsområde eller inte anges bl.a. att ansvarig rättschef har att svara för att förslag till lagar och andra författningar utarbetas samt vaka över lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid beredningen av författningsärenden. Ansvarig rättschef har även i uppgift att överväga om ett lagförslag, med tillämpning av 8 kap. 21 § regeringsformen, faller inom Lagrådets granskningsområde. Det framhålls i promemorian att det är relativt enkelt att avgöra om ett lagförslag ska granskas av Lagrådet. Om så inte är fallet tar ofta ansvarigt departementet kontakt med granskningskansliet. En sådan kontakt tas på ett tidigt stadium i propositionsarbetet för att klargöra om Lagrådets yttrande bör inhämtas (s. 93). I mer tveksamma fall sker samråd även med grundlagsenheten. har även ställt frågor om riktlinjer och rutiner när det gäller hanteringen och beredningen av Lagrådets synpunkter och förslag och om det utifrån innehållet i Lagrådets synpunkter och förslag görs någon skillnad i denna del. Det framgår av promemorian att det förekommer att Lagrådet och departementet under föredragningen i Lagrådet träffar överenskommelser om att vissa redaktionella ändringar i lagtexten ska göras utan att Lagrådet särskilt behöver skriva om det i sitt yttrande. Sådana ändringar tas i propositionen upp som regeringens initiativ. I denna del hänvisas till att det av Propositions- handboken framgår att det kan finnas anledning att rådgöra med någon 4 REMISSER TILL LAGRÅDET språkexpert och jurist vid granskningskansliet innan man kommer överens om sådana ändringar (s. 97). När det gäller synpunkter och förslag som Lagrådet har framfört i sitt yttrande framgår det, enligt promemorian, av att departementet måste ta ställning till dessa när propositionen utarbetas. ske genom att det i avsnittet Ärendet och dess beredning under den kursiverade underrubriken kortfattat redogörs för hur Lagrådets synpunkter har påverkat propositionens innehåll. Där ska också anges vilket bilagenummer lagrådsremissens lagförslag och Lagrådets yttrande har. vidare att för det fallet att lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens lagförslag ska detta anmärkas och bilagan med lagråds- remissens lagförslag utelämnas. I övriga fall biläggs de av lagrådsremissens lagförslag eller de delar av dessa som avviker från propositionens. bör det under rubriken anges i vilket avsnitt Lagrådets synpunkter Därutöver ska det av propositionen tydligt framgå vilka synpunkter som accepteras. Av framgår vidare att det måste föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte följs (s. 98). Det framhålls i svarspromemorian att för det fallet att Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det ska ärendet beredas Därutöver omfattas propositioner av kravet på gemensam beredning (SB PM 2012:1 s. 5 och 7). delas, och granskningskansliet bevakar då särskilt hur Lagrådets synpunkter redovisas och bemöts. För att underlätta delningsförfarandet ska de ändringar som har gjorts i förhållande till lagrådsremissen markeras med kantstreck (s. 98). Utskottet har även ställt frågor kring agerande i de lagärenden där Lagrådet har avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslag eller delar av dem. Av svarspromemorian framgår bl.a. att ett ärende i vilket Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det ska beredas I beredningen av ärendet ska det tydligt redovisas på vilket sätt Lagrådets synpunkter har påverkat propositionens innehåll. granskas alltid hur Lagrådets kritik tas om hand i propositionen. Det framhålls vidare i promemorian att typen av synpunkter från Lagrådet i det enskilda fallet kan ha stor betydelse för vilka åtgärder som vidtas inom Det är dock inte möjligt att göra några generella uttalanden om på vilket sätt typen av synpunkter påverkar det fortsatta arbetet. Därutöver anges att granskningskansliet på ett mer övergripande plan följer de synpunkter som lämnas av Lagrådet och att den politiska ledningen i Statsrådsberedningen regelbundet informeras om denna uppföljning. Information lämnas också på s.k. lagstiftningsmöten som hålls inom kretsen av chefer som arbetar med lagstiftning i departementen och vid de rättschefsmöten som har nämnts tidigare. Med anledning av den ökade andelen 4 REMISSER TILL LAGRÅDET yttranden med allvarlig kritik har Lagrådets kritik tagits upp även med departementen på politisk nivå. Utskottet har även ställt frågor kring eventuella rutiner för beredningen inom i de lagärenden där Lagrådet har avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt ett lagförslag eller delar av det.