bet · H501JuU39 · 2018-06-08 00:00:00 — Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. Den nya lagen innehåller bestämmelser om lufttrafikföretags skyldigheter att överföra PNR-uppgifter () till enheten för passagerarinformation och om behandling av PNR-uppgifter i verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Lagen ska både tillgodose behovet av tillgång till PNR-uppgifter i sådan verksamhet och skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandlingen av uppgifterna. föreslås vara placerad vid . Lagen föreslås för att genomföra PNR-direktivet i svensk rätt. PNR-direktivet utgör ett unionsgemensamt regelverk för insamling och användning av PNR-uppgifter i viss brottsbekämpande verksamhet. PNR avser uppgifter som passagerare lämnar vid bokning av flygresor och vid incheckning, t.ex. namn, resedatum, resväg, bagageinformation och betalningssätt. I syfte att bekämpa terrorism och annan allvarlig brottslighet har myndigheter i flera länder i allt större utsträckning börjat samla in och analysera PNR-uppgifter. Den nya lagen och de följdändringar i andra lagar som den för med sig föreslås träda i kraft . I betänkandet finns en reservation (V). Proposition 2017/18:234 Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen antar regeringens förslag till 1. lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen, 2. lag om ändring i polislagen (1984:387), 3. lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, 4. lag om ändring i polisdatalagen (2010:361), 5. lag om ändring i tullagen (2016:253), 6. lag om ändring i tullbrottsdatalagen (2017:447). Därmed bifaller proposition 2017/18:234 punkterna 1–6 och avslår motion 2017/18:4171 av m.fl. (V). Reservation (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), i (S), (S), (M), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), Lawen Redar (S), (S), (M), (MP), (-) och (S). I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2017/18:234 Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. I propositionen föreslår regeringen en lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen samt ändringar i polislagen (1984:387), lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, polisdatalagen (2010:361), tullagen (2016:253) och tullbrottsdatalagen (2017:447). Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I betänkandet behandlar utskottet även ett motionsyrkande som har väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen återges i bilaga 1. Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen och de föreslagna följdändringarna i övriga lagar. avslår ett motionsyrkande om avslag på propositionen. Jämför reservationen (V). antog och rådet direktiv (EU) 2016/681 om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet (PNR-direktivet). PNR är en förkortning av den engelska benämningen . I den svenska versionen av direktivet har detta begrepp översatts till passageraruppgiftssamling och PNR-uppgifter. Det som åsyftas är uppgifter som passagerare lämnar vid bokning av flygresor samt vid incheckning. Uppgifterna kan t.ex. avse namn, resedatum, resväg, bagageinformation och betalningssätt. PNR-direktivet utgör ett unionsgemensamt regelverk för insamling och användning av PNR-uppgifter i viss brottsbekämpande verksamhet. Uppgifterna kan t.ex. användas för att sålla ut tidigare okända passagerare som skulle kunna vara intressanta för myndigheterna att kontrollera. PNR-uppgifterna kan även användas i samband med brottsutredningar eller för att analysera och fastställa misstänkta rese- och beteendemönster. Direktivet reglerar skyldigheten för lufttrafikföretag att överföra redan insamlade uppgifter till enheter för passagerarinformation i medlemsstaterna. Direktivet anger också för vilka ändamål uppgifterna får behandlas samt hur länge uppgifterna får och ska lagras och under vilka förutsättningar de ska överföras till olika mottagare. Målen för direktivet är bl.a. att trygga säkerheten, skydda personers liv och säkerhet samt att inrätta en rättslig ram till skydd för PNR-uppgifterna vid behöriga myndigheters behandling av dessa. Med passageraruppgiftssamlingar eller PNR-uppgifter avses enligt PNR-direktivet en sammanställning av för resan nödvändiga uppgifter om varje enskild passagerare som gör det möjligt för det lufttrafikföretag som sköter bokningen och andra deltagande lufttrafikföretag att behandla och kontrollera reservationen för varje resa som bokas av en person eller för en persons räkning, oavsett om uppgifterna finns i reservationssystemet, i det avgångskontrollsystem som används för att checka in passagerare på flygningar eller i likvärdiga system med motsvarande uppgifter. Dagens användning av PNR-uppgifter i brottsbekämpningen Brottsbekämpande myndigheter hanterar information från transportföretag, inklusive flygbolag, för brottsbekämpande ändamål. Flygbolagen är under vissa förutsättningar skyldiga att överlämna uppgifter om sina passagerare till brottsbekämpande myndigheter. För och Säkerhetspolisens del regleras detta i polislagen (1984:387). Regleringen är inte avsedd att tillåta någon systematisk kartläggning av resandeströmmar eller något generellt insamlande av uppgifter. Det är inte heller meningen att uppgifter om resande ska registreras, bevaras eller bearbetas på ett sådant sätt att det skapas personregister med uppgifter om resande. arbetar i en begränsad omfattning med PNR-uppgifter för att förhindra allvarlig brottslighet i form av narkotikasmuggling, människosmuggling och penningtvätt. Säkerhetspolisen samlar in PNR-uppgifter i sitt arbete med kontraterrorism, kontraspionage, författningsskydd och personskydd. PNR-uppgifter används främst för kartläggning. Även har möjlighet att inhämta vissa passageraruppgifter från transportföretag om uppgifterna kan antas ha betydelse för dess brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelserna finns bl.a. i tullagen (2016:253) och i lagen (1996:701) om befogenhet vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Användningen av passageraruppgifter inom regleras i övrigt i tullbrottsdatalagen (2017:447). är den myndighet som i störst utsträckning använder PNR-uppgifter . Uppgifterna används främst för att upptäcka brottslighet i form av smuggling av bl.a. narkotika och dopningsmedel. Regeringen pekar på att alla grova narkotikabeslag i passagerartrafiken 2015 på baserades på tillgång till PNR-uppgifter. Alla gripna kurirer var tidigare okända för svenska myndigheter. Samtliga beslag avsåg flygningar inom EU. Behovet av en ny lag PNR-direktivet innehåller flera nyheter i jämförelse med gällande svensk lagstiftning. För att ska uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet bedömer regeringen att det behöver införas helt nya bestämmelser. Den nya reglering som behövs för att genomföra PNR-direktivet medför att en stor mängd PNR-uppgifter kommer att bevaras i en databas vid enheten för passagerarinformation . Uppgiftssamlingen kommer enligt regeringen att vara omfattande och potentiellt kunna möjliggöra en ökad kartläggning av individers flygresor till och från . Det föreslås visserligen bestämmelser till skydd för enskildas personliga integritet, bl.a. ett förbud mot behandling av s.k. känsliga personuppgifter, bestämmelser om att uppgifterna ska behörighetsbegränsas och om begränsningar i tillgången till informationen. De uppgifter som samlas in om t.ex. namn, resedatum, resväg, bagageinformation och betalningssätt kan vidare, sedda var för sig, enligt regeringen inte anses vara av särskilt integritetskänslig karaktär. Sammantaget kan dock uppgifterna utvisa t.ex. passagerarnas resvanor, rörelsemönster och resesällskap. Det är vidare fråga om användning av personuppgifter för andra ändamål än de uppgifterna samlades in för och för användning i brottsbekämpande verksamhet. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att regleringen omfattas av bestämmelsen om integritetsskydd i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen (RF). Inskränkningar av detta skydd kan enligt 2 kap. 20 och 21 §§ RF enbart göras genom lag och bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Regeringen framhåller att ändamålet med den nya lagen är att både trygga den allmänna säkerheten genom att tillgodose behovet av tillgång till PNR-uppgifter i verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandlingen av uppgifterna. Lagförslagen beaktar därmed såväl de behöriga mottagarnas behov av tillgång till PNR-information som behovet av att skydda enskildas personliga integritet. Enligt regeringens mening får därför den nya regleringen anses vara godtagbar och inte gå utöver vad som är nödvändigt. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att PNR-direktivet i huvudsak ska genomföras genom en ny lag. Regeringen anser att direktivets mycket detaljerade bestämmelser i fråga om exempelvis hanteringen av PNR-uppgifter i vissa fall bör kunna regleras i förordning. Lagens förhållande till annan dataskyddsreglering Regeringen föreslår att eventuella avvikande bestämmelser om personuppgiftsbehandling som finns i den nya lagen eller i föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska tillämpas i stället för bestämmelserna i polisdatalagen och tullbrottsdatalagen. Eftersom den nationella säkerheten enligt fördraget om Europeiska unionen är varje medlemsstats eget ansvar föreslår regeringen att den nya lagens bestämmelser om behandling av personuppgifter inte ska gälla för behöriga myndigheter i verksamhet som rör nationell säkerhet. föreslås av samma skäl få behandla PNR-information när det är nödvändigt för att tillhandahålla uppgifter som behövs för sådan verksamhet. Varje medlemsstat ska enligt direktivet inrätta eller utse en myndighet med behörighet att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet eller en avdelning inom en sådan myndighet som ska fungera som medlemsstatens enhet för passagerarinformation. Med hänsyn till att har till uppgift att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda de flesta av de brott som omfattas av direktivet föreslår regeringen att den nationella enheten ska placeras vid . Enheten ska samla in PNR-uppgifter från lufttrafikföretagen samt bevara och i övrigt behandla uppgifterna. Enheten ska vidare överföra PNR-information till behöriga mottagare och tredjeländer. I linje med de krav på begränsning av användning av PNR-information som följer av direktivet föreslår regeringen att PNR-information endast ska få behandlas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. I verksamhet som rör nationell säkerhet och för behandling av PNR-information för annan brottslighet hos behöriga myndigheter föreslår regeringen dock att undantag ska gälla. Förbud mot behandling av känsliga personuppgifter Enligt direktivet ska medlemsstaterna förbjuda behandling av PNR-uppgifter som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religion eller filosofiska övertygelse, fackföreningstillhörighet, hälsotillstånd, sexualliv eller sexuella läggning. Om enheten för passagerarinformation tar emot sådana PNR-uppgifter ska enheten radera uppgifterna. Regeringen föreslår därför att PNR-uppgifter som avslöjar en persons ras, etniska ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa, sexualliv eller sexuell läggning inte ska få behandlas. Regeringen anför vidare att det bör föras in bestämmelser som anger att enheten för passagerarinformation och de behöriga myndigheterna ska förstöra sådana uppgifter för det fall de skulle ta emot sådana. Regeringen föreslår att lufttrafikföretag inför varje flygning som ankommer till eller avgår från ska överföra PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation. Om flyglinjens beteckning delas med ett eller flera andra lufttrafikföretag, ska det lufttrafikföretag som utför flygningen överföra PNR-uppgifter om samtliga passagerare. De PNR-uppgifter som ska överföras föreslås framgå av en bilaga till den nya lagen. Uppgifterna ska endast överföras i de fall lufttrafikföretagen samlar in uppgifterna som en del av sin normala verksamhet. Regeringen anför vidare att direktivets bestämmelser om överföringstidpunkter bör föras in i den nya lagen. Därför föreslår regeringen att PNR-uppgifterna som huvudregel ska överföras . Det första tillfället ska vara 24–före flygningens avgång och det andra tillfället efter att gatens dörrar har stängts. Den andra överföringen ska få begränsas till uppdateringar och kompletteringar av de uppgifter som överfördes vid det första tillfället. Ett lufttrafikföretag ska dock på begäran av enheten för passagerarinformation överföra PNR-uppgifter även än enligt huvudregeln, om enheten bedömer att det i ett enskilt fall är nödvändigt med tillgång till PNR-uppgifter för att avvärja en specifik och faktisk fara med anknytning till terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Regeringen föreslår att lufttrafikföretagen ska överföra PNR-uppgifterna elektroniskt. ska inte få medges direktåtkomst till lufttrafikföretagens PNR-uppgifter. Regeringen föreslår även att lufttrafikföretag som är skyldiga att överföra PNR-uppgifter ska få anlita ett personuppgiftsbiträde för att utföra överföringen. Lufttrafikföretag ska informera passagerarna om överföringen av PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation och om skälen till överföringen. Regeringen skriver att de mindre taxiflygföretag som inte behandlar PNR-uppgifter på det sätt som avses i direktivet inte omfattas av överföringsskyldigheten. För dessa aktörer får efterfrågade passageraruppgifter i stället begäras in med stöd av gällande bestämmelser för transportföretag i polislagen, tullagen och inregränslagen, som det alltså enligt regeringen finns anledning att behålla för sådan lufttrafik som utförs av företag som inte kommer att omfattas av skyldigheter enligt den nya lagen. Behandling av PNR-information vid enheten för passagerarinformation Regeringen föreslår att PNR-uppgifter som har överförts från lufttrafikföretag ska bevaras i en databas vid enheten för passagerarinformation. Enhetens behandling av PNR-information ska ske i . Vidare förtydligar regeringen i den nya lagen att ska vara personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som utförs vid enheten för passagerarinformation. ska endast få behandla PNR-uppgifter som har överförts från lufttrafikföretag för vissa särskilda ändamål. I fråga om vilka ändamål som ska vara tillåtna för behandling av PNR-uppgifter från lufttrafikföretag föreslår regeringen att PNR-uppgifter ska få behandlas för att göra en förhandsbedömning av passagerare. Bedömningen ska göras före den beräknade ankomsten till eller avresan från i syfte att välja ut personer som behöver utredas ytterligare av behöriga myndigheter eller Europol, på grund av att de kan vara inblandade i terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Enligt regeringens uppfattning fyller dock PNR-uppgifter inte bara behovet av att kunna användas i realtid för att förhindra brottslighet. Uppgifterna kan även behöva användas efter att ett brott har begåtts för att t.ex. ta fram bevisning och, i förekommande fall, hitta medbrottslingar och nysta upp kriminella nätverk. Regeringen föreslår också att PNR-uppgifter ska få behandlas för att enheten för passagerarinformation ska kunna fullgöra sina uppgifter att överföra PNR-information till behöriga mottagare eller tredjeländer. PNR-uppgifter ska bl.a. få användas för att uppdatera eller skapa nya kriterier som ska användas vid förhandsbedömningar. Regeringen uppger bl.a. att enheten för passagerarinformation kommer att få del av PNR-uppgifter från miljontals flygresor. För att enheten utifrån dessa uppgifter ska kunna välja ut personer som kan vara intressanta för vidare utredning anser regeringen att det är av stor vikt att enheten har tillgång till vissa hjälpmedel. Det kan bl.a. bli aktuellt att jämföra PNR-uppgifter med både internationella och nationella databaser. Regeringen föreslår att PNR-uppgifter vid förhandsbedömningar dels ska få jämföras med register eller andra uppgiftssamlingar, dels ska få behandlas enligt på förhand utformade och fastställda kriterier. Med den sista dels-satsen avses vad som i polisiära sammanhang kallas för profilering. ska dock endast få behandla PNR-information som har tagits emot från motsvarande enheter i andra medlemsstater i syfte att vidarebefordra den till behöriga myndigheter. Regeringen framhåller att PNR-information som har begärts in med stöd av bestämmelserna i lagen således inte ska bevaras hos enheten, i vart fall inte . Behandlingen av PNR-information som har tagits emot från andra medlemsstaters motsvarande enheter ska syfta till att uppgifterna förs vidare till behöriga myndigheter för användning i verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. För det fall det kan konstateras att den mottagna informationen inte avser terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet får informationen inte sändas vidare till behöriga myndigheter. Vidare betonar regeringen att frågan om en begränsning av tillgången till PNR-information är av central betydelse för integritetsskyddet och att den bör regleras särskilt i den nya lagen. Regeringen föreslår därför att bara den som tjänstgör vid enheten för passagerarinformation och den som fullgör uppgifter enligt lagen ska få tillgång till PNR-information som behandlas vid enheten. Tillgången till informationen ska begränsas till vad han eller hon behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Direktåtkomst till PNR-information som behandlas vid enheten för passagerarinformation ska inte få medges eftersom det enligt regeringens mening får anses strida mot direktivet att ge de behöriga myndigheterna en sådan direktåtkomst. I linje med direktivets krav om bevarande föreslår regeringen att PNR-uppgifter som behandlas vid enheten för passagerarinformation ska bevaras från det att de har kommit in från ett lufttrafikföretag. Därefter ska uppgifterna förstöras. PNR-uppgifter som inte anges i bilagan till lagen eller som utgör känsliga personuppgifter ska förstöras om de kommer in till enheten. Vissa PNR-uppgifter som kan användas för att direkt identifiera en person ska behörighetsbegränsas efter mottagandet från lufttrafikföretagen. Med begreppet behörighetsbegränsade PNR-uppgifter ska avses personuppgifter som gjorts otillgängliga för en användare som saknar särskild behörighet för tillgång till uppgifterna. Regeringen påpekar i detta sammanhang att ett utlämnande med stöd av tryckfrihetsförordningen inte kan begränsas på grund av de bestämmelser om behörighetsbegränsning som föreslås för att genomföra direktivet. Regeringen föreslår också att ska utse ett dataskyddsombud för enheten för passagerarinformation. Dataskyddsombudet ska ansvara för att fullgöra de uppgifter som anges i den föreslagna brottsdatalagen (prop. 2017/18:232) och ha tillgång till alla uppgifter som behandlas vid enheten. En enskild ska ha rätt att kontakta ombudet i alla frågor som rör behandling av hans eller hennes PNR-uppgifter enligt den nya lagen. Överföring av PNR-information från enheten för passagerarinformation Regeringen föreslår att enheten för passagerarinformation ska överföra PNR-information till en eller flera behöriga myndigheter i för att 1) en vidare granskning ska göras av PNR-information om passagerare som har valts ut vid en förhandsbedömning, 2) besvara en begäran från en behörig myndighet om att ta del av PNR-information, om det av begäran framgår att PNR-informationen ska användas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet, eller 3) vidarebefordra PNR-information som har tagits emot från en motsvarande enhet i en annan medlemsstat. En befattningshavare vid enheten ska före överföring av PNR-information om passagerare som har valts ut vid en förhandsbedömning bedöma om PNR-informationen är relevant för vidare granskning av den behöriga myndigheten. I fråga om överföring av PNR-information till enheter för passagerarinformation i andra medlemsstater eller till Europol föreslår regeringen att den svenska enheten för passagerarinformation ska överföra PNR-information till en motsvarande enhet i en annan medlemsstat eller till Europol för att åtgärder ska kunna vidtas enligt 1) eller 2) ovan, under de förutsättningar som anges där. I likhet med vad som föreslås gälla vid överföring av PNR-information till behöriga myndigheter i ska en befattningshavare vid enheten före överföring av PNR-information om passagerare som har valts ut vid en förhandsbedömning bedöma om PNR-informationen är relevant för vidare granskning i den andra medlemsstaten eller av Europol. PNR-uppgifter ska som huvudregel utbytas mellan medlemsstaterna endast via medlemsstaternas enheter för passagerarinformation. Regeringen föreslår dock att enheten för passagerarinformation, om det i ett enskilt brådskande fall är absolut nödvändigt, ska besvara en begäran från en behörig myndighet i en annan medlemsstat och överföra PNR-information direkt till den myndigheten. Överföring ska bara få ske om det av begäran framgår att PNR-informationen ska användas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Särskilda förutsättningar föreslås gälla för överföring till tredjeland. För dessa fall föreslår regeringen att enheten för passagerarinformation ska få besvara en begäran och överföra PNR-information till en myndighet i ett tredjeland som är behörig att bedriva verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet under förutsättning att – överföringen omfattas av ett beslut om adekvat skyddsnivå, tillräckliga skyddsåtgärder eller ett undantag för särskilda situationer enligt den föreslagna brottsdatalagen, – överföringen är nödvändig för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet, och – tredjelandet har godtagit att uppgifterna får vidareöverföras till ett annat tredjeland endast om det är absolut nödvändigt för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet och efter det att ett uttryckligt medgivande till vidareöverföringen har inhämtats från enheten för passagerarinformation. Tredjeland ska definieras som en stat som inte är en medlemsstat. Enligt regeringens mening bör det, för ett korrekt genomförande av direktivet, vara obligatoriskt för enheten att ställa upp villkor om användningsbegränsningar vid överföring av PNR-information till ett tredjeland.