bet · H501KU36 · 2018-04-12 00:00:00 — Kommittén fann att den gällande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan en föreskrift i en lag eller en förordning och en överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen ska få ske var motiverad och föreslog därför inga ändringar av den materiella regleringen av lagprövningsrätten. Regeringen behandlade Fri- och rättighetskommitténs betänkande i proposition 1993/94:117. Frågorna om att inrätta en författningsdomstol respektive en utvidgad lagprövningsrätt diskuterades inte särskilt i propositionen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen avstyrkte några motioner om att inrätta en författningsdomstol och om lagprövningsrätten med hänvisning till de skäl som Fri- och rättighetskommittén hade tagit upp (bet. 1993/94:KU24 s. 52 f.). Motioner om att inrätta en författningsdomstol avstyrktes därefter av i betänkandena /96:KU6, 1996/97:KU26 och 1997/98:KU26. Vid samtliga tillfällen vidhöll utskottet sin tidigare inställning. Frågan om lagprövningsrätten behandlades ingående av (bet. 1996/97:KU26 s. 18 f.). Utskottets majoritet avstyrkte då den aktuella motionen om att slopa uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen med hänvisning till att utrymmet för att tillämpa rekvisitet hade minskat genom medlemskap i och införlivandet av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () i svensk rätt. anförde i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) att staten hade skäl att utveckla säkrare system för extern tillsyn och domstolskontroll till skydd för medborgarnas rättigheter och integritet och pekade på slopandet av uppenbarhetsrekvisitet som ett sätt att säkra medborgarnas skydd mot myndigheters misstag och övergrepp. Enligt utredningen föreföll den tilltagande europeiseringen och EG-rättens inflytande göra de svenska domstolarna mer benägna att finna uppenbarhetsrekvisitet uppfyllt. föreslog ett tillkännagivande till regeringen om att låta utreda uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen (bet. 2000/01:KU11 s. 45 f.). Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt utskottet belysas inte minst med hänsyn till att hade införlivats i svensk rätt och att anslutit sig till EU. Utredningen borde omfatta frågan på vilket sätt en förstärkt lagprövning borde kunna utövas. Detta borde t.ex. kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning borde ske inom det vanliga domstolsväsendet. Det var enligt utskottet angeläget att utredningen belyste möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstolsväsendets självständighet och undvika en politisering av domstolarna. I betänkandena /02:KU13, 2003/04:KU9, 2004/05:KU13 (förenklad ordning) och 2005/06:KU15 (förenklad ordning) avstyrkte utskottet motioner med hänvisning till den ovan redovisade bedömningen. hade bl.a. i uppdrag att utreda frågorna om lagprövning och om det finns ett behov av en författningsdomstol. Kommittén konstaterade inledningsvis att frågeställningen om hur kontrollen av lagars och andra föreskrifters förenlighet med innehållet i högre normer ska utföras kan aktualisera grundläggande frågor om hur ett land bör styras och att utredningsdirektiven angav gränserna för kommitténs överväganden i denna del (SOU 2008:125 s. 374). Grunderna för statsskick ingick nämligen inte i kommitténs uppdrag. Av särskild betydelse i denna del var enligt kommittén det förhållandet att statsskicket är demokratiskt, dvs. att all offentlig makt i utgår från folket. Kommittén anförde att tanken om folksuveränitet förverkligas enligt det svenska statsskicket bl.a. genom principen om parlamentarism och att ett grunddrag hos parlamentarismen är att den offentliga makten koncentreras till en enda kanal, nämligen folkrepresentationen. Vidare anförde kommittén att en annan central princip i sammanhanget är att den offentliga maktutövningen är lagbunden och att en konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med föreskrifter högre upp i normhierarkin. För del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna. Sammantaget konstaterade att utformningen av systemet för normkontroll fick diskuteras inom de ramar som dessa grundläggande principer om statsskicket ger. Enligt borde normkontrollsystemet även bestå av både en förhandskontroll och en prövning i efterhand. Det fanns dock enligt kommittén anledning att se över den nuvarande regleringen och överväga vissa ändringar. Kommittén ansåg att förhandskontrollen även i fortsättningen borde ske genom att Lagrådet lämnar rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. Enligt kommittén fanns det ingen anledning att inrätta andra organ för att utföra förhandsgranskningen eller att göra Lagrådets yttranden rättsligt bindande i något avseende. Däremot föreslog kommittén vissa ändringar i regeringsformen för att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. Bland annat föreslogs att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas när det gäller lagförslag inom det s.k. granskningsområdet. Det föreslogs alltså att bör-regeln skulle ersättas med en ska-regel. Kommittén föreslog vidare att det s.k. viktighetskriteriet skulle tas bort. Detta innebär att regeringen eller ett riksdagsutskott inte längre ska kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Därutöver ansåg kommittén att borde förstärkas med juridisk kompetens. ansåg vidare att det även i fortsättningen borde finnas en möjlighet till prövning i efterhand av lagar och andra föreskrifter som har trätt i kraft. Kommittén föreslog dock att uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen skulle tas bort och att det i stället skulle införas en påminnelse om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av . Enligt kommittén borde denna prövning även i fortsättningen vara begränsad till konkreta tillämpningsfall (s.k. konkret prövning) och utföras av domstolar och alla andra offentliga organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen. Vidare föreslog att bestämmelserna om rättskipning och förvaltning skulle delas upp i två olika kapitel. Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). I anslutning till behandling av regeringens proposition behandlades två motioner om att en författningsdomstol borde inrättas. Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till vad hade anfört men också till att regeringen i propositionen framhöll att den nuvarande ordningen med lagprövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ är väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar (bet. 2009/10:KU19 s. 38). Det fanns därför enligt regeringen inte något skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efterhand till en sådan. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning än regeringen i denna fråga och avstyrkte således motionerna. avstyrkte utskottet ett antal motioner om att inrätta en författningsdomstol (bet. 2013/14:KU18 s. 18). I sitt ställningstagande noterade utskottet att det tidigare hade behandlat motioner om att inrätta en författningsdomstol och avslagit dessa bl.a. med hänvisning till att det nuvarande normkontrollsystemet fungerar väl. Därutöver konstaterade utskottet att frågan om behovet av en författningsdomstol relativt hade utretts av , som endast föreslagit vissa ändringar i regeringsformen för att stärka Lagrådets och domstolarnas normprövning, att dessa ändringar hade trätt i kraft och att reglerna för att stärka det nuvarande normkontrollsystemet således varit i kraft ganska . Senast utskottet behandlade motioner om att inrätta en författningsdomstol och om normkontroll var (bet. 2015/16:KU16 s. 67 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att det tidigare hade behandlat motioner om att inrätta en författningsdomstol och avslagit dessa bl.a. med hänvisning till att det nuvarande normkontrollsystemet fungerar väl. Utskottet framhöll även att frågan om behovet av en författningsdomstol och normkontrollsystemet relativt hade utretts av , som endast föreslagit vissa ändringar i regeringsformen för att stärka Lagrådets och domstolarnas normprövning, och att dessa ändringar hade trätt kraft . Regler för att stärka det nuvarande normkontrollsystemet hade alltså enligt utskottet ganska trätt i kraft. Mot bakgrund av det anförda avstyrkte utskottet motionerna. I denna del finns i betänkandet två särskilda yttranden (M, C, L, KD respektive SD). Motioner om att inrätta en författningsdomstol och att stärka normkontrollsystemet har varit uppe till behandling i utskottet. I dessa delar vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. Domstolarnas oberoende och rättskipningens självständighet Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om att tillsätta en utredning med uppdrag att se över behovet av att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt – särskilt i fråga om grundlagsreglering av justitierådens antal och pensionsålder, en möjlighet för de högsta domstolarna att sammanträda i särskild sammansättning samt organisation, styrning och roll – och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifalls sex motionsyrkanden, bifalls två motionsyrkanden delvis och avslås fyra motionsyrkanden. Vidare avslår tre motionsyrkanden som rör rättskipningens självständighet. Jämför särskilt yttrande 2 (M). m.fl. (M) efterlyser i kommittémotion 2016/17:3294 tillkännagivanden om att se över roll (yrkande 1), att se över Justitiekanslerns tillsyn över domstolarna (yrkande 2), att se över domstolsanslagets placering i statens budget (yrkande 3) och rekryteringen av justitieråd till och (yrkande 4). I kommittémotion 2017/18:3128 begär m.fl. (M) tillkännagivanden om att se över reglerna för utnämning av justitieråd (yrkande 1), att se över behovet av att i grundlag reglera högsta antal ledamöter i och (yrkande 2), att överväga att i grundlag reglera den lägsta ålder som ett justitieråd ska ha uppnått för att kunna åläggas att gå i pension (yrkande 3) och att se över möjligheten för och att sammanträda i särskild sammansättning alternativt att slå samman dessa båda domstolar (yrkande 4). Även m.fl. (M) yrkar i partimotion 2017/18:3569 yrkande 35 att domstolarnas oberoende ska stärkas. m.fl. (L) efterlyser i kommittémotion 2017/18:3588 tillkännagivanden om grundlagsreglering av antalet domare i och (yrkande 1), grundlagsreglering av pensionsåldern för domare (yrkande 2) och styrningen av (yrkande 3). Enligt motionärerna har auktoritära partier flyttat fram sina positioner på flera håll i , och det finns därför utrymme för att ytterligare stärka domstolarnas ställning utan att för den skull rubba grunderna för den politiska överenskommelse som träffades genom grundlagsreform. Motionärerna föreslår ett antal åtgärder som syftar till att ytterligare stärka Högsta domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens oberoende. De framhåller att en del av dessa åtgärder överensstämmer med förslag som ordförandena i och presenterat i en artikel i (se SvJT 2017 s. 345). Bland annat bör enligt motionärerna en översyn göras av ställning i förhållande till domstolarna. Enligt motionärerna är det i praktiken svårt att skilja administrativa stödinsatser från sådan verksamhet som indirekt kan påverka domstolarnas dömande verksamhet. Exempelvis medför fördelningen av resurser maktutövning som kan påverka domstolarnas oberoende. Därtill kommer att måste ge tillstånd vid rekryteringen av nya ledamöter till de högsta rättsliga instanserna. I denna del konstaterar motionärerna att domstolsväsendet i och inte leds av en förvaltningsmyndighet som är underordnad regeringen utan av ett från regeringen och självständigt juridiskt råd som består av bl.a. välrenommerade domare. Det bör enligt motionärerna övervägas om ska ersättas med ett självständigt juridiskt råd. När det gäller frågan om domstolsanslagets placering i statens budget framhåller några motionärer att för att tydliggöra domstolsväsendets konstitutionella särställning bör det övervägas om anslagen för Domstolar och ska flyttas från utgiftsområde 4 Rättsväsendet till utgiftsområde 1 . Några motionärer anser vidare att Justitiekanslerns tillsynsfunktion över domstolarna bör utredas och att det bör övervägas om något organ under – t.ex. ombudsmän () – bör ha detta uppdrag. Det bör även utredas om och ska ges ett ökat inflytande över vilka som utnämns till justitieråd. I denna del bör även övervägas om nämnda domstolar bör ges en lagstadgad rättighet att under beredningsprocessen framföra synpunkter till och även till regeringen om regeringen överväger att utse någon annan till justitieråd än den som domstolen förordat. Därutöver bör det enligt motionärerna utredas om antalet ledamöter i de högsta domstolarna och den lägsta åldern som ett justitieråd ska ha uppnått för att kunna åläggas att gå i pension bör regleras i grundlag. Några motionärer anser vidare att det bör övervägas om det är en lämpligare ordning att ge de högsta domstolarna möjlighet att i frågor av konstitutionell betydelse döma i särskild sammansättning med företrädare för båda domstolarna eller att slå samman de båda högsta domstolarna till en samlad högsta domstol. m.fl. (M) föreslår i kommittémotion 2017/18:3128 yrkande 5 ett tillkännagivande om behovet av att utreda hur långt domstolarnas grundlagsstadgade självständighet sträcker sig och om det finns anledning att förtydliga regeringsformen i detta hänseende. Motionärerna anför bl.a. att det har visat sig att domstolarnas självständighet är mer begränsad än vad regeringsformens bestämmelse om detta kan ge intryck av. I denna del hänvisar motionärerna till ett avgörande från . En tingsrätt hade lagt ut domstolens uppropslistor på sin webbplats, och Datainspektionen förelade tingsrätten att ta bort listorna eftersom förfarandet enligt Datainspektionen stred mot bestämmelser i personuppgiftslagen. , som delade Datainspektionens bedömning, uttalade bl.a. att domstolarnas självständighet inte omfattar sådana beslut som en domstol fattar i den egna verksamheten och som rör domstolens administration. Eftersom det skulle kunna uppfattas som att det råder en diskrepans mellan Högsta förvaltningsdomstolens avgörande och ordalydelsen i 11 kap. 3 § RF finns det enligt motionärerna anledning att utreda om regeringsformen bör förtydligas så att det klargörs hur självständiga domstolarna är i förhållande till förvaltningsmyndigheterna. I motion 2016/17:1291 efterlyser och (båda M) ett tillkännagivande om att utreda i vilken utsträckning den i 10 kap. 13 § RF föreskrivna skyldigheten att hålla utrikesministern underrättad är förenlig med principen om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet. Även (M) begär ett sådant tillkännagivande i motion 2017/18:1270. Motionärerna framhåller att i ett lagstiftningsärende om en ny lag om internationell rättshjälp i brottmål (prop. 1999/2000:61, bet. 1999/2000:JuU19) uppgav Lagrådet att det synes något oklart hur underrättelseskyldigheten förhåller sig till regeringsformens bestämmelser om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet. Enligt motionärerna finns det anledning att utreda om regeringsformen bör förtydligas när det gäller förhållandet mellan förvaltningsmyndigheterna och chefen för i ärenden som är av utrikespolitisk betydelse samt om det åtminstone för domstolarnas del tydligt bör framgå av regeringsformen att principen om självständighet har företräde i händelse av konflikt med bestämmelsen om underrättelseskyldighet. Bestämmelser om rättskipning och förvaltning finns framför allt i 1 och 11 kap. RF. Vissa bestämmelser som rör domstolarna och rättskipningen finns också i 2 och 8 kap. RF. I 1 kap. 8 § RF slås fast att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF). Gränsen för vad domstolarnas uppgifter ska vara bestäms alltså genom begreppet rättskipning (SOU 2008:125 s. 309 f.). Innebörden av begreppet är inte alldeles klart och har varit föremål för diskussion. Att det rör sig om domstolarnas uppgifter att avgöra rättstvister, tillämpa strafflag och i övrigt pröva rättsfrågor torde dock vara klart. I förarbetena till regeringsformen framhålls att domstolars verksamhet inte uteslutande utgörs av rättskipning (prop. 1973:90 s. 387 f.). Som exempel nämns vissa administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Därtill kommer att rättskipningsuppgifter i viss utsträckning också utförs av andra än domstolar. I 11 kap. RF finns bl.a. bestämmelser till skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Av 11 kap. 1 § tredje stycket RF följer att i och får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot. Enligt 11 kap. 3 § RF får ingen myndighet, inte heller , bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Rättskipningsuppgifter får inte fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (11 kap. 4 § RF). I regeringsformen finns även bestämmelser om utnämningen av ordinarie domare och ordinarie domares rättsställning. Av 11 kap. 6 § RF följer att ordinarie domare utnämns av regeringen och att vid utnämningen ska avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare meddelas i lag. Enligt 11 kap. 7 § första stycket RF får den som har utnämnts till ordinarie domare skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen eller han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. Om det krävs av organisatoriska skäl, får den som utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning. Av 11 kap. 8 § första stycket RF följer att åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av eller väcks i . Enligt andra stycket prövar om en ledamot av ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå en läkarundersökning. Om en sådan talan avser en ledamot av prövas den av . Talan enligt 11 kap. 8 § första och andra styckena RF väcks av ombudsman eller justitiekanslern. Grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i övrigt meddelas i lag (11 kap. 10 § RF). Domstolarnas självständighet har inte hindrat att det har ansetts befogat med någon form av kontroll av och tillsyn över domstolsväsendet. Kontrollen utförs sedan 1809 års regeringsform av JO och JK. Tillsynen är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i dömandet. Av 10 kap. 13 § RF följer att chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Underrättelse ska lämnas när frågan uppkommer, alltså innan en myndighet tar ställning (m.fl., Grundlagarna, tredje upplagan, 2012, s. 511). Grundlagberedningen framhöll att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan underrättelse ska lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse (SOU 1972:15 s. 187 f.). Utvecklingen anses, framför allt i samarbetet med EU, ha inneburit att direktkontakter mellan andra svenska myndigheter och organ än samt utländska myndigheter och organ har blivit vanligare och att skyldigheten att underrätta utrikesministern inte gärna kan iakttas på samma sätt som . torde det krävas att det rör sig om en i egentlig mening utrikespolitisk fråga och inte en fråga i ”vardagsumgänget” mellan svenska och utländska instanser (m.fl., s. 512). ges justitieråd möjlighet att tjänstgöra korsvis i de båda högsta domstolarna (prop. 2016/17:174, bet. 2016/17:JuU26, rskr. 2016/17:287). Bestämmelser om detta finns i och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Av bestämmelserna följer att får förordna den som är justitieråd i att tjänstgöra i . får på motsvarande sätt förordna den som är justitieråd i att tjänstgöra i . är en statlig myndighet som lyder under regeringen. Myndigheten leds av en generaldirektör och fungerar som en serviceorganisation till domstolarna i landet. uppgift är att ansvara för övergripande samordning och gemensamma frågor inom Domstolar. Av 1 § förordningen (2007:1073) med instruktion för följer att myndighetens uppgift är att ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, och . ska i fråga om dessa – i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt – åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning – vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbete – arbeta för god tillgänglighet och information när det gäller verksamheten – arbeta för god samverkan dem emellan och med andra berörda myndigheter. I detta arbete ska iaktta domstolarnas självständighet enligt regeringsformen. Ett insynsråd är kopplat till . , som består av högst tio ledamöter, har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge generaldirektören råd. är en statlig nämndmyndighet som lyder under regeringen. Myndighetens huvuduppgift är att lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare eller hyresråd. består av nio ledamöter, och för varje ledamot finns det en personlig ersättare. Av ledamöterna ska fem vara eller ha varit ordinarie domare och två vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet. En av de senare juristerna ska dessutom vara advokat. De övriga två ledamöterna ska representera allmänheten. väljer två ledamöter som representerar allmänheten i (tilläggsbestämmelse 13.23.2 till RO). Justitiekanslern () är en myndighet som lyder under regeringen. JK har tillsyn över bl.a. domstolarna, och i det arbetet ingår att granska att domstolarna följer de regler som styr deras verksamhet, och JK har möjlighet att väcka åtal mot domare. Huvuddelen av resurserna inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet avser kriminalpolitiskt inriktad verksamhet (prop. 2017/18:1 utg.omr. 4 s. 11). I övrigt är rättsväsendets verksamhet inriktad på att avgöra rättsliga tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna samt att handlägga olika typer av ärenden. Den kriminalpolitiskt inriktade verksamheten syftar till att öka tryggheten, upprätthålla allmän ordning och säkerhet, förebygga brott, utreda brott, se till att den som begått brott lagförs, verkställa påföljder och rättsliga anspråk samt ge stöd till dem som drabbats av brott. Utgiftsområdet innefattar myndigheter inom polisen och åklagarväsendet, Domstolar samt Kriminalvården. Dessutom ingår , (Brå), , , och . Anslaget 1:5 Domstolar är ett av anslagen inom utgiftsområde 4. Det får användas för utgifter för de allmänna domstolarnas, de allmänna förvaltningsdomstolarnas, hyres- och arrendenämndernas, , , samt verksamhet.