· H501KU10 · 2018-01-17 13:50:02 — granskar konstitutionsutskott olika aspekter av hur regeringsmakten utövas i vårt land. KU är ett av de verktyg som har för att utöva sin kontrollmakt gentemot regeringen. KU kontrollerar om regeringen följer de olika regler och principer som gäller för regeringsarbetet. Kontrollen av regeringsmakten är faktiskt betydlig äldre än både demokratin och parlamentarismen. KU inrättades 1809, alltså innan blev en fullvärdig demokrati med allmän och lika rösträtt för både kvinnor och män och även innan parlamentarismen fick sitt genombrott i vårt land. Tankarna att makt behöver balanseras och att makt utan kontroll riskerar att leda till maktmissbruk och godtycke växte fram innan det blev självklart att den offentliga makten bör hämta sin legitimitet hos hela befolkningen. får man se det som ett steg mot demokratisering att det infördes en rätt för att granska regeringsprotokollen och även som ett steg mot parlamentarismen att regeringen på det sättet i viss mening blev ansvarig inför för sina åtgärder. är en demokrati där regeringsmakten och den offentliga förvaltningen står under tydlig kontroll. Denna kontroll syftar till att motverka just maktmissbruk och godtycke och främja insyn, gott regeringsarbete och god förvaltning. Den granskning som KU utför har genomförts på olika sätt , men är det fast praxis att KU överlämnar två granskningsbetänkanden till , ett för den så kallade höstgranskningen och ett för vårgranskningen. Det vi nu debatterar är det betänkande som rör höstgranskningen 2017. Det som KU främst förknippas med är nog vårgranskningen, som bygger på granskning av enskilda statsråd utifrån anmälningar från ledamöter. KU och dess kansli lägger dock väl så mycket kraft på höstgranskningen. Jag vill ta tillfället i akt att framföra ett varmt tack till utskottets ledamöter för gott samarbete i denna granskning och likaledes ett varmt tack till , under ledning av kanslichef , för hårt och skickligt arbete under granskningen. Höstgranskningen kretsar kring ett halvdussin ämnen som väljs ut av KU på KU:s eget initiativ. Det handlar om att studera och följa upp arbetsprocesser inom regeringen och i . Fokus ligger inte, som i vårgranskningen, på att ta ställning till om en minister förtjänar kritik eller inte utan på att analysera och se om olika ärendetyper hanteras på ett ur konstitutionell synvinkel tillfredsställande vis och på att ge rekommendationer för framtiden så att regeringsarbetet kan utvecklas. Jag vill här kort redovisa några av de ämnen som har behandlats i den nu aktuella granskningen. I granskningen av regeringsprotokollen, som alltså verkligen hör till KU:s kärnverksamheter och som har bedrivits i mer än två århundraden, framhåller KU att tiden mellan att en lag eller annan författning kommer ut från trycket och att den träder i kraft i normalfallet bör vara minst och endast i speciella undantagsfall kortare än . Syftet är att medborgarna ska veta vad de har att rätta sig efter. KU noterar att det finns vissa avvikelser från dessa tidsfrister, och utskottet framhåller att regeringen bör se till att upprätthålla tidsgränserna. Vidare uppmärksammar utskottet i sin granskning någon grupp eller några grupper av förvaltningsärenden som handläggs av regeringen. I årets granskning framhåller utskottet åter att det är otillfredsställande med långa handläggningstider, särskilt om det inte kan motiveras varför handläggningen har dragit ut . Utskottet påminner också om behovet av dokumentation av olika handläggningsåtgärder, så att det blir möjligt att i efterhand se vad som har skett. Där finns det vissa brister. KU har även granskat om användningen av sekretessmarkeringar hos har förändrats . Det ärendet blev det mest dramatiska i denna höstgranskning, eftersom KU upptäckte att UD hade tappat bort flera hundra handlingar om den svenska kampanjen för en plats i . Detta ärende kommer dock min partivän att kommentera utförligare, så jag säger inte mer om det. ombudsmän, , fattar en stor mängd beslut, vanligen efter klagomål från allmänheten gentemot någon myndighet. I en del av besluten, där JO riktar kritik mot en tjänsteman eller en myndighet, finns också mer generella iakttagelser om brister i lagstiftning eller myndighetsstyrning. Då kan JO göra regeringen uppmärksam på bristerna. KU följer återkommande upp i vilken mån något verkligen sker i efter att JO uppmärksammat en brist. Granskningen visar att åtgärder vidtagits i 46 av 58 fall - det är alltså en stor majoritet. Det är positivt. Däremot verkar olika departement ha lite olika rutiner. KU betonar att det är viktigt att alla departement noga beaktar JO:s synpunkter. Utskottet granskar hur regeringen använder sin utnämningsmakt, alltså sin rätt att utnämna myndighetschefer, såsom generaldirektörer och ambassadörer. KU granskar i vilken utsträckning de utnämnda myndighetscheferna har politisk bakgrund, hur fördelningen mellan kvinnor och män ser ut och i vilken mån regeringen har använt sådana öppna rekryteringsförfaranden som infördes av alliansregeringen. Alliansregeringen hade ambitionen att minska antalet myndighetschefer med partipolitisk bakgrund. Så blev det, och så har det fortsatt att vara även efter regeringsskiftet . Om vi bortser från ambassadörerna och tittar på övriga myndighetschefer kan vi konstatera att fram till regeringsskiftet hade av de utnämnda myndighetscheferna en partipolitisk bakgrund. Därefter och fram till nästa regeringsskifte var andelen . har andelen varit . Det trendbrott som kom med alliansregeringen tycks alltså ha blivit bestående, vilket är positivt. Andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i har ökat tydligt. Sedan regeringsskiftet är denna andel strax i stället för, som tidigare, omkring eller strax . Sedan det senaste regeringsskiftet har andelen kvinnor visserligen sjunkit något, till . Denna minskning förklaras dock helt av utnämningarna av rektorer, vilka bereds av lärosätena. Andelen öppna rekryteringar för den krets av befattningar där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden är hög och uppgår till . Också i det fallet har alltså alliansregeringens reformer blivit bestående. Det innebär att de aktuella tjänsterna annonseras ut, så att vem som helst kan söka dem. Det kan jämföras med hur det var , då regeringen handplockade myndighetschefer utan något offentligt ansökningsförfarande. Utskottet har också granskat regeringens hantering av informella trepartsmöten i , så kallade triloger, då Europeiska kommissionen, ministerrådet och förhandlar fram kompromisser i fråga om olika lagförslag. En stor majoritet av de rättsakter som antagits har varit föremål för trepartsförhandlingar. Det finns en risk för att medlemsstaternas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande försvagas av hur förhandlingarna bedrivs. Det finns ett behov av ökad insyn i trilogerna. Och en förutsättning för att upprätthålla inflytande över agerande i EU är att regeringen vid behov informerar och samråder med även under pågående trepartsförhandlingar. Av utskottets granskning har det framkommit att det vanligtvis inte förkommer information och samråd under pågående förhandlingar. Utskottet har inte underlag för att här säga om information och samråd borde ha förekommit i större utsträckning men vill framhålla att rutiner inom för samråd med måste vara anpassade efter den faktiska beslutsprocessen i EU, så att kan informeras och påverka även när ärenden är föremål för triloger. Härutöver har KU granskat bland annat användningen av insynsråd och myndighetsstyrelser i myndighetsstyrningsarbetet. Vi har granskat utredningsväsendet och någon annan fråga. Men jag avstår från att kommentera det närmare. har granskat statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning inom ett antal områden. Jag kommer att kommentera en mindre del av denna granskning, och andra socialdemokrater kommer att kommentera andra delar. Till att börja med vill jag betona att ett samlat intryck från denna granskning, precis som från tidigare sådana granskningar, är att det svenska samhällsmaskineriet fungerar väl och är effektivt. Detta beror på en lång förvaltningstradition med rötter hos sådana som , och , dessutom med vakthundar som och Justitiekanslern. Detta är inte något självklart utan ett arv som varje generation har att vårda. Det är särskilt viktigt i ett tidevarv då populister vill misstänkliggöra samhällets funktionssätt och utnyttja minsta brist. Det finns dock alltid områden där det har gjorts misstag och andra områden där förändringar behöver göras. Därför är denna årliga granskning viktig. Medborgarna ska kunna känna sig trygga med att allt görs för att upprätthålla ordning, effektivitet och rättssäkerhet i statsapparaten. Ett område som granskats är regeringens hantering av myndighetsstyrelser och insynsråd. Valet av styrform är viktigt. Det är bra att har tagit fram kriterier för val av form, så att detta inte sker mer eller mindre slumpmässigt. En fråga som berörts är vikten av placering i säkerhetsklass för att personer som är valda till styrelsen ska kunna få tillräcklig insyn i verksamheten för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Det är viktigt att följa utvecklingen av könssammansättning vid statliga tillsättningar, så att denna inte går åt fel håll. Redovisningen visar att insynsråd och styrelser har en bra könsfördelning. i debatten kommer andra partivänner att komplettera med vår inställning till andra delar av betänkandet. var föredömligt kortfattad i sitt anförande. Jag vill tyvärr redan nu förvarna om att jag kanske drar över tiden med eller två. Sommaren och hösten har varit ganska tuffa dagar för . Om detta beror på osedvanlig flit från oss ledamöter och vårt fantastiska kansli eller på regeringens brist på detsamma är såklart upp till väljarna att avgöra. Klart är i alla fall att granskningen av Transportstyrelsen har tagit upp mycket tid. Men däremellan har vi funnit tid för KU:s stora höstgranskning. Om denna finns en hel del att säga. Mina företrädare har talat om detta, men jag har ändå en del som jag skulle vilja uttrycka. Jag tänker börja med att tala om kommittéväsendet. Kommittéväsendet ägs självklart av regeringen, som har att styra riket. Men regeringen är ansvarig inför , och därför har KU tittat närmare på detta. Som underlag har KU haft tillgång till utredningar som regeringen tillsatt . Vi har granskat val av utredningsform, förekomsten av parlamentariskt inslag, kommittédirektiv och annat som rör kommittéväsendet. Om syftet främst är att samla in och bearbeta expertkunskap kan en särskild utredare vara att föredra. Detsamma gäller om ändamålet främst är att utveckla eller genomföra regeringens politik. En särskild utredare är även lämplig om uppdraget framstår som begränsat eller är av väldigt teknisk art. Användningen av denna utredningsform har ökat . Om det är så att regeringen önskar att få en fråga allsidigt belyst och ha ett bredare forum för olika intressenter kan i stället en kommitté vara att föredra. Andelen utredningar med parlamentariska inslag har totalt sett minskat . I stället har en annan typ ökat, nämligen gruppen särskilda utredare i vars utredning det har funnits någon form av parlamentariskt inslag, till exempel en parlamentarisk referensgrupp. Det finns därför, fru talman, anledning att erinra om vad utskottet kom fram till : Om en bred politisk förankring är själva huvudsyftet kan en parlamentariskt sammansatt kommitté vara att föredra. För att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning är ändamålsenligt menar att det är viktigt att syftet med det parlamentariska inslaget noga övervägs innan regeringen tar ställning till utredningens form. KU har även velat understryka att det lämpligen alltid bör kunna komma till uttryck i kommittédirektiven om regeringens uppfattning är att en utredning ska ha någon form av parlamentariskt inslag. Om en kommitté med parlamentarisk sammansättning har valts för att hitta ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor finns det också, enligt utskottet, skäl för att den ges ett större handlingsutrymme, vilket tyvärr inte alltid visar sig vara fallet. En viktig fråga är den om kommitténs sammansättning. Det framgår nämligen att av de särskilda utredarna respektive kommittéordförandena har haft en politisk bakgrund och att av kommittéerna har haft ledamöter med en politisk bakgrund. Detta är någonting som vi i har varit särskilt kritiska mot. Vi delar dock utskottets uppfattning att det kan ha relevans när det i ett utredningsuppdrag ingår att lägga fram förslag som innebär avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig eller helt avgörande roll. Det viktigaste när det gäller bakgrund är att den som utses har relevant kompetens för uppdraget. Andelen utredningar som biträtts av sakkunniga och experter har inte varierat nämnvärt . Varierat har dock bakgrunden, och vi har sett en stigande andel av tjänstemän i . En annan fråga som KU haft under övervägande är den om utredningstiden. För utredningar med uppdrag att utreda övergripande och omfattande frågor inom skilda sakområden krävs typiskt sett en längre utredningstid. Samma förhållande råder även när en parlamentarisk kommitté ska försöka att nå en bred och långsiktig politisk överenskommelse. Slutligen visar granskningen att förhållandevis få av de identifierade utredningsuppdragen har rört genomförande av EU:s rättsakter. En förklaring till detta kan vara att utredningar som syftar till att genomföra EU:s rättsakter ofta hanteras inom eller av den berörda myndigheten. Jag tycker, fru talman, att man kan sammanfatta det hela enligt följande: Rätt använd är en utredning ett gott verktyg för att ta fram goda lösningar. Fel använd blir utredningen tyvärr inget annat än ett beställningsjobb från regeringen. KU har också granskat myndighetsstyrelser och insynsråd. För förvaltningsmyndigheter under regeringen finns en särskild förordning, myndighetsförordningen, som reglerar myndigheternas verksamhet, ansvar, delegeringskedja med mera. Myndighetsförordningen reglerar tre ledningsformer: enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. Om regeringen har bestämt att det ska finnas ett insynsråd vid myndigheten ska rådet utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. I den granskning som nu genomför ingår hur ledamöterna i styrelserna och insynsråden utses. Säkerhetsprövning av ledamöterna samt styrelsernas och rådens sammansättning ingår också. Dessutom har utskottet under granskningen undersökt vilka kriterier regeringen använder sig av när den beslutar om huruvida en myndighet ska ha en styrelse eller ett insynsråd. Vi håller med utskottsmajoriteten i stort, men vi tycker inte att utskottet når hela vägen fram i denna fråga. Vi noterar att Statskontoret i sin rapport om myndigheternas ledningsformer har konstaterat att det till viss del har gått slentrian i tillämpningen av ledningsformerna. Så länge det inte finns särskilda skäl väljs i regel enrådighetsformen, och så länge som inga problem uppstår omprövas inte heller ledningsformen. I rapporten anförs att skälen för att inrätta ett insynsråd ofta är ganska otydliga, liksom föreställningarna om vad insynsråd egentligen ska göra. Vidare anförs att det i både enrådighets- och styrelsemyndigheter är myndighetschefen som är regeringens väg in i myndigheten och också den som det utkrävs ansvar av. Mot den bakgrunden vill peka på att det faktiskt finns tre olika former av myndigheter: enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. Som utskottet konstaterar är valet av ledningsform för myndigheter en strategisk styrningsfråga för regeringen. Att det då finns indikationer på att det gått slentrian i valet av myndighetsform är enligt vår mening rätt så olyckligt. Regeringen måste varje gång frågan om valet av en myndighets ledningsform är aktuell göra en noggrann bedömning utifrån den enskilda myndighetens uppgifter och dess förhållanden. Om valet sker slentrianmässigt kan man ifrågasätta varför det ska finnas tre olika former av myndigheter. I de fall insynsråd utses måste skälen för detta vara tydliga. Vi vill också peka på det ansvar som åvilar myndighetsstyrelsen i de fall myndigheten leds av ett sådant. Enligt myndighetsförordningen gäller att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Mot just denna bakgrund kan det såklart ifrågasättas att regeringens väg in i myndigheterna endast är myndighetschefen och att styrelserna i praktiken inte används så som det var tänkt. Regeringen måste ha den kontakt med myndighetsstyrelserna samt ge styrelseledamöterna den information och de verktyg som de som styr myndigheterna behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag fullt ut. Jag kommer också att snabbt tala lite grann om utnämningsmakten. - jag tror att det är ända - har grundlagen stadgat att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende vid förtjänst och skicklighet. Detta har tolkats lite olika , så även . Bestämmelsen har även återkommande varit föremål för KU:s granskning, och tur är väl det. granskar utskottet vartannat regeringens utövande av utnämningsmakten inom ramen för den allmänna höstgranskningen. Detta skedde , och var det således dags för granskning igen. Ett område som utskottet granskar är, i likhet med olika utredningsformer, frågan om politisk bakgrund. KU har tidigare anfört att omständigheten att en person har en politisk bakgrund inte ska vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Politisk erfarenhet kan vara en saklig grund att fästa avseende vid och får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har sin bakgrund i, utan det är det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk eller offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas. Här har regeringen uppenbarligen, och vid ett flertal tillfällen, helt misslyckats. Det finns många exempel på det. Det kan konstateras att andelen öppna rekryteringar har ökat från till , något som KU och ser positivt på. Vi ställer oss bakom huvuddragen i utskottets ställningstagande, då utskottet har valt att granska utnämningsmakten på en övergripande kvantitativ nivå, och väljer därför att inte reservera oss. Vi ser dock framför oss att utskottet i kommande granskningar av utnämningsmakten på ett mer djuplodande sätt går igenom i vilken omfattning regeringen verkligen levt upp till regeringsformens krav på att det är just sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet som ska ligga till grund för rekryteringarna. I budgetpropositionen skriver regeringen att det har rekryterats omkring 300 myndighetschefer. Av dessa har 50 lämnat sitt uppdrag , förflyttats eller inte erbjudits fortsatt anställning efter den första perioden . Tyvärr riskerar det att leda till att chefsförsörjningen blir ett problem om inte tillräckligt många personer ackumulerar kunskaper och erfarenheter som gör att man kan flytta dem till större myndigheter. Därför vill vi i nu aktuell granskning särskilt framhålla vikten av att regeringen företar en regelmässig uppföljning och utvärdering av såväl öppna rekryteringsförfaranden, inklusive externt rekryteringsstöd, som förflyttningar av myndighetschefer. I fråga om externt rekryteringsstöd är det av största vikt att det finns ett tydligt samband mellan de mål regeringen sätter upp och den utvärdering som sedan sker. Vi menar att det saknas tydlighet vad gäller i vilken utsträckning externt rekryteringsstöd bör användas. I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi publicerad 2003 granskades utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer. Drygt hälften av de tillfrågade statsråden kunde erinra sig att en tillsättning av en generaldirektör blivit en besvikelse. Bland dessa hade hälften blivit besvikna en gång och i resten av fallen mer än en gång. Missnöje med generaldirektörer uttrycktes ofta för bristande ledarskap, till exempel oförmåga att driva igenom vissa förändringar, personalpolitiska problem och samarbetsproblem. Inom ramen för en uppföljning av förflyttningsbeslut skulle därför välkomna en noggrann utvärdering av hur väl myndighetschefer har lyckats med sitt uppdrag och i vilken grad det tas med i bedömningen inför eventuella nya utnämningar eller omförordnanden. Vi debatterar betänkande 10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning eller, som man brukar säga, höstgranskningen. Det är den årliga och mer administrativa granskningen, till skillnad från vårgranskningen som är mer politisk när statsråden granskas efter att vi ledamöter har gjort anmälningar som det finns skäl att utreda. I den administrativa granskningen följer KU upp olika rutiner i regeringen. Vi brukar komma med lite ros, lite ris och lite rekommendationer. Det är inte lika högljutt som men trots allt viktigt för att ge stöd till ett förbättrat arbete på . Vi brukar ofta kritisera långa handläggningstider, så också . Det är otillfredsställande när handläggningstiderna blir alltför långa. måste beslutsunderlaget vara tillräckligt så att beslut inte fattas på grunder som inte är säkra. KU påminner dessutom om behovet av dokumentation. I en särskild granskning har KU tittat på hur har hanterat sekretessmarkeringar. Det fanns en misstanke om att man sekretessbelägger lite mer än nödvändigt, och det har undersökts. Men iakttagelserna i granskningen ger inte underlag för bedömningen att bruket av sekretessmarkeringar i de granskade ärendekategorierna har ökat . Och egna sekretessmarkeringar var utformade i enlighet med offentlighets- och sekretesslagen. Däremot har KU funnit att ett större antal handlingar inte har kunnat hittas hos , och detta kritiseras. Det är enligt utskottet helt oacceptabelt att handlingar i så stor utsträckning har kunnat förkomma. En myndighet måste ha sådana rutiner för sin dokument- och ärendehantering att risken för att en handling eller ett ärende ska förkomma är minimal. UD har informerat om att åtgärder har vidtagits för att förbättra rutinerna för dokumenthanteringen. Men här kan man föreställa sig att vi kommer att ha anledning att återkomma för att se att det görs i tillräcklig utsträckning. har vi som en del av uppföljningen sådant som JO i sin årsredovisning berättat om att de påpekat till . Från KU:s sida menar vi att departementet kan bli bättre på att återredovisa vad man har gjort med anledning av inlagorna från JO. I betänkandet står det att det kan förväntas finnas ett skäl bakom att vissa beslut överlämnas från JO, varför det finns anledning att även dessa uppmärksammas inom departementen och eventuellt läggs till grund för åtgärder från regeringens sida. Vi har också fortsatt att granska kommittéväsendet. De utredningar som regeringen genom kommittédirektiv tillsatte , 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015 har ingått i granskningen. Bland annat har studerats valet av utredningsform, om det har varit en särskild utredare eller en kommitté, förekomsten av parlamentariskt inslag, utredarens eller kommittéordförandens bakgrund och utredningens sammansättning i övrigt. Andelen särskilda utredare har varierat och har också ökat . Enligt utskottet kan en särskild utredare vara bättre om uppdraget är begränsat eller har en mer teknisk karaktär. Om syftet är att samla in och bearbeta expertkunskap kan en särskild utredare också vara att föredra och om syftet enbart är att utveckla eller genomföra regeringens politik. Omständigheter som i stället talar för en kommitté kan vara att regeringen önskar få del av det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället eller få en allsidig belysning av frågeställningar.