bet · H501FiU43 · 2018-05-31 00:00:00 — hade i uppdrag att föreslå hur vissa bestämmelser EU-direktiv på upphandlingsområdet skulle genomföras i svensk rätt (dir. 2012:96, 2013:92 och 2014:38). I utredningens uppdrag ingick att analysera och ge förslag till genomförande av bestämmelserna om upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster (artikel 74–76 i LOU-direktivet och artikel 91–94 i LUF-direktivet). I utredningens uppdrag ingick också att analysera och utarbeta författningsförslag i fråga om upphandlingar som inte eller endast delvis omfattas av direktiven, dvs. främst sådana upphandlingar som understiger direktivens tröskelvärden. Utredningen bedömde i delbetänkandet Nya regler om upphandling (SOU 2014:51) att det var uteslutet att i de nya lagarna inte ha några regler om upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster under tröskelvärdena. Utredningen föreslog att 19 kap. i den nya lagen om offentlig upphandling skulle reglera såväl upphandling under EU-direktivens tröskelvärden som upphandling av sådana sociala tjänster och särskilda tjänster som räknas upp i en bilaga till LOU-direktivet. Huvuddelen av remissinstanserna som yttrade sig över utredningens förslag ansåg att lagstiftaren borde ha använt det nationella handlingsutrymmet i högre utsträckning än vad utredningen föreslog. Några remissinstanser som tillstyrkte förslaget framhöll dock att de inte såg det som en självklarhet att samma regler skulle gälla för upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster som för upphandling under tröskelvärdet. förslag behandlades av regeringen i propositionen Nytt regelverk om upphandling (prop. 2015/16:195). I propositionen framhölls att de idéburna aktörerna borde få större möjlighet att verka på marknaden för sociala tjänster och att det finns ett behov av enklare och mer ändamålsenliga bestämmelser för dessa typer av upphandlingar. konstaterades att det i det aktuella lagstiftningsärendet saknades beredningsunderlag för att lämna förslag till någon annan ordning än den som utredningen föreslagit och som gällde enligt dåvarande och lagen (2007:1092) om upphandling inom försörjningssektorerna, förkortad LUF. Mot den bakgrunden föreslogs att de nya lagarnas kapitel om icke direktivstyrd upphandling även skulle omfatta upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster (prop. 2015/16:195, bet. 2016/17:FiU7, rskr. 2016/17:66). Enklare och flexiblare regler En allmän strävan från regeringens sida är att möjliggöra för en mångfald av leverantörer att delta i offentliga upphandlingar. Komplexa och omfattande regler kan verka hämmande för många organisationer och mindre företag, och ett enklare regelverk bedöms kunna underlätta inte minst sådana organisationers deltagande i upphandlingar. Det anses därför viktigt att utnyttja det nationella handlingsutrymme som finns för att skapa ett så enkelt och ändamålsenligt regelverk som möjligt för upphandling av vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster, s.k. välfärdstjänster, som inte omfattas av LOU-direktivet. Det bedöms också som viktigt att regelverket utformas på ett sätt som kan bidra till att de idéburna aktörernas särskilda potential tas till vara, varför regelverket för upphandling av vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster enligt regeringen bör förenklas i så stor utsträckning som möjligt. Bland remissinstanserna finns ett brett stöd för att utnyttja det nationella handlingsutrymmet för att ha enklare och flexiblare regler för upphandling av vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster. påpekar flera av dessa instanser att det också finns en risk för att regelverket blir svåröverskådligt och att lagtillämpningen försvåras när flera särregleringar införs. I likhet med gör dock regeringen bedömningen att många av de problem som upplevs med offentlig upphandling inte beror på regelverket utan på den praktiska tillämpningen. Enligt regeringen har en viktig roll att fylla genom att ge stöd och vägledning om reglernas tillämpning. Regeringens bedömning är att ett fåtal regler som säkerställer öppenhet och rättssäkerhet bör gälla vid offentlig upphandling av välfärdstjänster vars värde understiger tillämpligt tröskelvärde. Flera av remissinstanserna förordar i stället ett renodlat undantag från upphandlingsreglering, som många avstyrker eller är negativa till ett sådant förslag. Att upphandlingar sker på ett öppet och rättssäkert sätt är enligt regeringen en grundläggande förutsättning för förtroendet för myndigheterna och tilltron till det allmänna. Genom att grundläggande bestämmelser görs tillämpliga anser regeringen att det skapas en balans mellan å ena sidan intresset av enkelhet och flexibilitet vid upphandling och å andra sidan intresset av öppenhet och rättssäkerhet. De tjänster som ska kunna upphandlas med stöd av de enklare regler som föreslås bör enligt regeringen räknas upp i en ny bilaga till . Det motsvarar den systematik som gäller enligt nuvarande i fråga om sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Regeringen föreslår att upphandling av vissa tjänster som benämns välfärdstjänster ska omfattas av särskilda regler i 19 kap. och att dessa tjänster ska anges med CPV-koder i en bilaga till . Regeringens förslag är att de grundläggande upphandlingsprinciperna (krav på öppenhet, likabehandling, proportionalitet, icke-diskriminering och ömsesidigt erkännande) endast ska tillämpas när upphandlingen har ett bestämt gränsöverskridande intresse. Det innebär att de grundläggande principerna inte görs tillämpliga på sådana upphandlingar vars värde understiger tröskelvärdet. Oavsett om det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse föreslås att upphandlingar av välfärdstjänster vars värde understiger tillämpligt tröskelvärde som huvudregel ska offentliggöras genom en annons om upphandling. Upphandlingar vars värde understiger av tillämpligt tröskelvärde föreslås undantas från annonseringsskyldighet. Det bedöms som rimligt och ändamålsenligt att utgå från den procentsats som även gäller vid direktupphandling av varor och tjänster. Beloppsgränsen för när undantag från annonseringsskyldighet gäller för välfärdstjänster blir då lika hög i förhållande till tillämpligt tröskelvärde som gränsen för direktupphandling av varor och tjänster. Som en följd av förslaget om att införa ett undantag från skyldigheten att annonsera om en upphandling av välfärdstjänster som understiger en viss beloppsgräns finns det ett behov av en bestämmelse som anger hur upphandlingens värde ska beräknas. Nuvarande bestämmelse om beräkningen av värdet av en upphandling som finns i 19 kap. 8 § föreslås även gälla vid upphandling av välfärdstjänster. Regler om informationsskyldighet och dokumentationsplikt bedöms som grundläggande för att garantera insyn i myndigheternas upphandlingar och för att skydda rättssäkerhetsintressen. Mot den bakgrunden föreslås att oavsett om det finns ett gränsöverskridande intresse eller inte ska upphandlande myndigheter vara skyldiga att informera berörda leverantörer om beslut att tilldela kontrakt eller ingå ramavtal och om beslut att avbryta en upphandling. En upphandlande myndighet ska också dokumentera genomförandet av en upphandling av välfärdstjänster under tröskelvärdena, oavsett om det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse eller inte. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Dokumentationsskyldigheten föreslås dock inte gälla om upphandlingens värde understiger . När det gäller rättsmedel och tillsyn föreslås att rättsmedelsbestämmelserna i även ska vara tillämpliga vid upphandling av välfärdstjänster under tröskelvärdena som saknar gränsöverskridande intresse. Detta innebär att endast ett fåtal regler föreslås gälla för sådan upphandling av välfärdstjänster som understiger tillämpligt tröskelvärde, och det är därmed endast ett begränsat antal rättsmedelsbestämmelser som kan komma att aktualiseras. Med beaktande av vilka värden det rör sig om anser regeringen att förslaget innebär att en godtagbar balans uppnås mellan kraven på rättssäkerhet och effektivitet. Om en upphandling avser flera olika slags tjänster föreslår regeringen att huvudföremålet bestäms utifrån det högsta av de uppskattade värdena för tjänsterna. Reserverad upphandling för vissa tjänster bedömde att bestämmelserna om reserverade kontrakt för vissa tjänster i artikel 77 i LOU-direktivet och artikel 94 i LUF-direktivet inte borde genomföras i svensk rätt. Utredningen konstaterade att ordningen med reserverade kontrakt för vissa tjänster är omgärdad av diverse villkor som ska vara uppfyllda för att kontrakt ska kunna tilldelas enligt regleringen i fråga och att dessa villkor sammantagna är sådana att regleringen får antas ha ett begränsat praktiskt intresse. Utredningen ansåg trots detta att det inte var uteslutet att regleringen hade en funktion att fylla. Enligt utredningens mening syntes organisationer som verkar inom den idéburna sektorn kunna vara aktuella för tilldelning av reserverade kontrakt enligt regelverket om reserverade kontrakt för vissa tjänster. Sammantaget bedömde emellertid utredningen att den praktiska betydelsen av bestämmelserna var sådan att det inte var motiverat att i svensk rätt genomföra artikel 77 i LOU-direktivet och artikel 94 i LUF-direktivet. Om bestämmelserna trots utredningens bedömning skulle genomföras i svensk rätt lämnade utredningen ett förslag till hur föreskrifterna kunde utformas (SOU 2014:51 s. 333 f.). Möjlighet att reservera upphandling I propositionen föreslås att LOU-direktivets bestämmelser i artikel 77 om möjligheten att vid upphandling av vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster reservera upphandlingen genomförs i svensk rätt. En upphandlande myndighet ges därmed möjlighet att reservera, dvs. förbehålla, deltagandet i en upphandling för en organisation som uppfyller vissa krav. Utöver att bestämmelserna enbart är tillämpliga vid upphandling av vissa tjänster uppställs ett antal krav på den organisation som tilldelas kontraktet. Organisationen ska ha till syfte att fullgöra ett offentligt uppdrag som är kopplat till tjänsterna i fråga, och eventuella vinster ska återinvesteras för att uppnå organisationens syfte. Organisationens lednings- och ägarstruktur ska vidare grundas på personalens ägande eller deltagande, eller kräva aktivt deltagande av personal, användare eller berörda parter. Därutöver föreskriver bestämmelserna en maximal löptid för kontraktet och en begränsning av möjligheten att tilldela samma organisation ett nytt kontrakt. Det råder delade meningar bland remissinstanserna om hur stor praktisk betydelse bestämmelserna om reserverad upphandling skulle få om de genomfördes i svensk rätt. Majoriteten av dem anser dock att förslaget skulle kunna bidra till att underlätta den idéburna sektorns deltagande i upphandlingar. Enligt regeringen bör de möjligheter som finns att underlätta för den idéburna sektorn vid upphandling tas till vara. Även om bestämmelserna är försedda med villkor som gör att tillämpningsområdet är begränsat bör möjligheten att reservera upphandlingar för vissa tjänster införas i . När det gäller bestämmelserna i om möjligheten att reservera upphandling för vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster, bedöms de ha en sådan begränsad betydelse för försörjningssektorerna att det inte framstår som motiverat att genomföra dem även i LUF. Förslagen i propositionen föreslås träda i kraft . När det gäller aktörer som utför hemtjänstverksamhet eller verksamhet enligt 9 § 3–5 LSS, och som påbörjat verksamhet före ikraftträdandet, föreslås att de ska ansöka om tillstånd för att få fortsätta att bedriva verksamheten. Påbörjad verksamhet utan tillstånd föreslås endast få fortsätta att bedriva verksamhet fram till dess att det slutliga beslutet i tillståndsärendet fått laga kraft. Det bedöms inte finnas behov av några övergångsregler i samband med införandet av nya krav på ägar- och ledningsprövning inom och skolväsendet. Befintliga godkännanden och tillstånd anses inte behöva prövas på nytt. När det gäller förslag om särskilda regler för upphandling av välfärdstjänster föreslås att bestämmelserna endast ska gälla för upphandlingar som har påbörjats efter ikraftträdandet. Ökade tillståndskrav inom och skolväsendet Förslagen bedöms ha positiva effekter för brukare, elever och vårdnadshavare samt ha betydelse för allmänhetens förtroende för välfärdssektorn. Inledningsvis bedöms förslagen kunna leda till att vissa enskilda aktörer upphör med sin verksamhet. Även om det kan vara förknippat med vissa problem att byta leverantör bedöms de positiva effekterna överväga de nackdelar som detta eventuellt kan komma att medföra. På väntas förslagen säkerställa att aktörerna inom välfärdssektorn har ett långsiktigt intresse av att bedriva välfärdsverksamhet. Förslagen innebär en viss administrativ belastning för företag och organisationer. De ekonomiska konsekvenserna bedöms vara proportionerliga i förhållande till intresset av att införa förslagen. Avgifterna bedöms emellertid inte bli så pass höga att de utgör ett hinder för den som har för avsikt att bedriva en verksamhet långsiktigt. Förslagen väntas bidra till att förbättra konkurrensvillkoren inom välfärdssektorn, bl.a. genom att förhindra att oseriösa aktörer agerar i sektorn. För och bedöms förslagen medföra en engångskostnad samt tillkommande kostnader för tillståndsprövning och tillsyn. Kostnaderna bedöms öka för Domstolar, och även för , och bedöms förslagen kunna medföra en viss kostnadsökning. Regeringen avser att återkomma om finansiering av eventuellt ökade kostnader i framtida ekonomiska propositioner. Förslagen bedöms innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Den bedöms som nödvändig för att säkerställa att barn och deras vårdnadshavare erbjuds en kvalitativ och långsiktig verksamhet, samt för att förhindra att oseriösa huvudmän etablerar sig inom förskola och fritidsverksamhet. Eftersom kommunerna genomför prövningar av detta slag och utövar tillsyn bedöms de inskränkande effekterna vara begränsade. Den föreslagna regleringen bedöms vara det mest effektiva sättet att uppnå syftet med förslaget. Det bedöms inte finnas något mindre ingripande sätt för att nå detta syfte. Förslagen anses därför inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftet. I de fall enskilda huvudmän upphör med sin verksamhet bedöms kommunerna med kort varsel behöva kunna ta över ansvaret för att tillhandahålla tjänster till brukare, barn och elever, vilket anses kunna komma att generera tillfälliga kostnader för kommunerna. Kommunerna anses därför inledningsvis behöva ha en viss ökad beredskap för att ta över ansvaret för att i egen regi svara för välfärdstjänsterna. I sammanhanget framhålls att det förekommer att verksamheter läggs ned. Förslagen bedöms kunna bidra till att minska förekomsten av kriminalitet inom välfärdssektorn. Sysselsättningen eller den offentliga servicen väntas inte komma att påverkas av förslagen. Förslagen bedöms inte påverka efterfrågan på välfärdstjänsterna och kommunerna har det yttersta ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls samt för finansieringen av dessa. Förslagen bedöms sammantaget inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män och inte heller de integrationspolitiska målen. En förutsättning för en reell jämställdhet är enligt regeringen en väl fungerande offentligt finansierad välfärd. Kvinnor använder välfärdstjänster i större utsträckning än män och väntas därför komma att gynnas i högre utsträckning av förslagen. Andelen kvinnor som startar och driver företag inom välfärden är större än andelen män, varför kvinnor i högre utsträckning än män väntas komma att påverkas av införandet av avgifter inom området. Särskilda regler för upphandling av välfärdstjänster Förslagen bedöms ge upphandlande myndigheter bättre möjligheter att tillvarata de särskilda mervärden som den idéburna sektorn kan bidra med, vilket bedöms kunna bidra till att sektorn utvecklas och växer ytterligare. Förslagen bedöms minska den administrativa bördan för kommuner och landsting och öka möjligheterna att genomföra upphandlingar på ett mer ändamålsenligt sätt. Förslagen bedöms även öka det kommunala självstyret, då kommuner och landsting får ett större utrymme att utforma förfarandet vid upphandlingar. Förslagen bedöms få begränsade konsekvenser för statliga myndigheter i egenskap av upphandlande myndigheter, eftersom de sällan kommer att upphandla de tjänster som avses. De konsekvenser förslagen medför för , och domstolarnas verksamhet bedöms rymmas inom ramen för befintliga anslag. Förslagen bedöms inte leda till några ökade kostnader för leverantörer. Tvärtom bedöms förslagen kunna bidra till att minska tidsåtgången och de administrativa kostnaderna för företag och organisationer som vill delta i upphandlingar genom att upphandlande myndigheter får bättre möjligheter att utforma upphandlingar på ett enklare och mer ändamålsenligt sätt. Även om förslagen innebär ett större utrymme än enligt nuvarande regelverk att välja vilken leverantör som ska utföra tjänster finns det inte anledning att befara att förslagen som helhet kommer att leda till några större effekter för konkurrensen. De eventuella negativa konsekvenser som förslagen i detta hänseende kan få vägs upp av de positiva konsekvenser som förslagen som helhet bedöms leda till för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. I motion 2017/18:4086 av (SD) yrkandena 1–6 anförs att motionärerna i grunden är mycket positiva till såväl ökade som tydligare tillståndskrav. Regeringens förslag anses dock vara felaktigt utformat och riskerar att leda till mindre tydliga krav, varför motionärerna vill att propositionen avslås och att regeringen återkommer med kraftigt reviderade lagförslag. I stället för att respektive kommun ska ansvara för prövningen av tillstånd, något som enligt motionärerna riskerar att leda till en ökad olikvärdighet, bör en statlig myndighet ansvara för prövningen. Sanktionsmöjligheter måste finnas på plats, men de måste vara förutsebara; t.ex. ska ett återtagande av ett tillstånd ske på ett rättssäkert sätt och med föregående varningar. Vidare anser motionärerna att det inte ska vara möjligt för myndigheterna att besluta om helt nya föreskrifter. Om regelverk behöver ändras ska detta föregås av en diskussion i med efterföljande beslut av ledamöter och inte av myndighetstjänstemän. I motion 2017/18:4111 av m.fl. (M, L, KD) yrkandena 3 och 4 anförs att motionärerna är positiva till att regeringen nu lämnat förslag på en ägar- och ledningsprövning. Förslaget bedöms dock sakna vissa centrala delar. När det gäller tillstånds- och tillsynsprövningen anser motionärerna att det är svårt att skapa den specialistkompetens som krävs för att åstadkomma en effektiv och rättssäker bedömning, vilket innebär att tolkningen och tillämpningen av det nya regelverket riskerar att skilja sig åt mellan kommuner. Därför vill motionärerna att tillstånds- och tillsynsansvaret för fristående förskolor och fritidshem flyttas från kommunerna till Skolinspektionen. Vidare anförs att det aktuella förslaget leder till att tillståndsprövningarna blir mer komplexa och till att ansökningsbördan sannolikt kommer att öka. Regeringens konsekvensanalys bedöms här som bristfällig, och motionärerna vill därför att åtgärder vidtas för att korta handläggningstiderna och säkerställa att de nya reglerna inte leder till ytterligare förseningar av tillståndsärenden. I motion 2017/18:4119 av m.fl. (C) yrkandena 1 framhålls vikten av valfrihet inom välfärdens områden. Enligt motionärerna innebär regeringens förslag ett avskaffande av valfriheten som det blir svårare för privata utförare i välfärden att bedriva verksamhet. En mångfald av aktörer är enligt motionärerna en förutsättning för valfrihet. Regeringen bedöms ha fel utgångspunkt i sitt förslag, varför motionärerna vill att propositionen avslås. Yttranden från socialutskottet och utbildningsutskottet I yttrande 2017/18:SoU4y anför socialutskottet att finansutskottet bör tillstyrka regeringens proposition i berörda delar och avstyrka motion 2017/18:4086 yrkande 1 och motion 2017/18:4119 yrkande 1 om att avslå regeringens proposition. är positivt till den övergripande inriktningen på regeringens förslag. När det gäller ett motionsyrkande om att innebörden av ekonomiska förutsättningar bör utvecklas och förklaras, anser socialutskottet liksom regeringen att det avgörande bör vara hur ekonomin påverkar möjligheten att driva verksamheten i enlighet med de krav som ställs för den specifika verksamheten. I likhet med regeringen anser socialutskottet att det kan finnas behov av mer detaljerade föreskrifter om ansökningsförfarandet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör, precis som anförs i propositionen, få utfärda föreskrifter om villkor för tillstånd respektive godkännanden. Liksom regeringen anser socialutskottet att det är viktigt att IVO:s handläggningstider är rimliga. Utskottet anser därför att det är positivt att regeringens avsikt är att ska ha så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sitt uppdrag. anser också att regeringens förslag när det gäller IVO:s tillsyn och möjligheter att återkalla tillstånd är väl avvägda. Mot den bakgrunden anser socialutskottet att finansutskottet bör avstyrka motion 2017/18:4086 yrkandena 3–6 och den gemensamma motionen 2017/18:4111 från , yrkandena 2 och 4 samt motion 2017/18:4119 yrkande 3. I yttrandet finns fem avvikande meningar (S, M, SD, MP, C, V, L, KD). I yttrande 2017/18:UbU6y anför utbildningsutskottet att finansutskottet bör tillstyrka regeringens proposition i de delar som berör skollagsreglerad verksamhet och avstyrka motion 2017/18:4086 yrkande 1 och motion 2017/18:4119 yrkande 1 om att avslå regeringens proposition. I yttrandet hänvisas till tidigare utredningar som föreslagit en mer ingående prövning av de aktörer som ansöker om att bli godkända som huvudmän för fristående skolor, varför propositionen välkomnas i de delar som berör skollagsreglerad verksamhet. När det gäller yrkanden om Skolinspektionens ansvar för fristående förskolor konstateras att regeringen tillsatte en utredning med uppgift att göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet, bl.a. Skolinspektionen. Utredaren ska bl.a. analysera och föreslå hur den statliga tillsynen av skolväsendet kan förbättras och särskilt föreslå förändringar för att säkerställa att tillsynen av förskolor och huvudmän för förskolor bedrivs på ett adekvat sätt. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Med hänvisning till den utredning som pågår anför utbildningsutskottet att finansutskottet bör avstyrka motion 2017/18:4086 yrkandena 2 i denna del och 6 i denna del och yrkande 3 i den gemensamma motionen 2017/18:4111 från , . När det gäller yrkandet om tydliga sanktionsmöjligheter konstateras att Skolinspektionens sanktionsmöjligheter kan beskrivas som en sanktionstrappa där mindre ingripande åtgärder ska prövas först, men där det också finns möjlighet att hoppa över steg vid allvarliga och brådskande missförhållanden. Den primära sanktionen när brister upptäcks inom tillsynen är föreläggande, som får förenas med vite. Skolinspektionen kan även återkalla ett godkännande för en enskild huvudman och besluta om s.k. statliga åtgärder för rättelse när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting. Om överträdelsen är ringa kan Skolinspektionen avstå från ingripande, och vid mindre allvarliga brister kan huvudmannen tilldelas en anmärkning. När det gäller yrkandet om tillsynsmyndighetens befogenheter konstateras att det av skollagen framgår att Skolinspektionen har de uppgifter som efterfrågas av motionärerna.