bet · H601SfU10 · 2018-11-22 00:00:00 — Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar Utskottet föreslår att avslår förslagen till lag om ändring i , utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och lagen om transitering av tredjelandsmedborgare. Därmed tillstyrker utskottet två motioner och två motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen samt avstyrker propositionen. Utskottet avstyrker övriga motionsyrkanden. De föreslagna lagändringarna innebär förändrade materiella och processuella regler om förvar och uppsikt, bl.a. att en domstol alltid ska pröva om en utlänning får hållas i förvar än , att det blir tydligare vilken myndighet som ansvarar för att besluta om förvar eller uppsikt samt att den enskilde får en utökad rätt att komma till tals muntligen. Vidare lämnas förslag om dels användande av tvång vid transitering, dels verkställighetshinder på grund av misstanke om brott och vid begäran om utlämning och överlämning. Utskottet framhåller att lagförslagen vilar på en utredning och att migrationen till och den svenska migrationspolitiken genomgått stora förändringar . Förslagen har därmed som utgångspunkt förhållanden som har förändrats, och förslagen svarar inte heller mot de behov som finns. Utskottet anser även att det behövs ett helhetsgrepp om regelverket för att säkerställa att det är ändamålsenligt samt att propositionen är otillräckligt beredd, eftersom det fullständiga remissförfarandet ägde rum . I betänkandet finns tre reservationer (S, SD, V, MP), varav en (S, MP) tillstyrker lagförslagen, och ett särskilt yttrande (SD). Proposition 2017/18:284 Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar. Femton yrkanden i fyra följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar Regler om förvar m.m. 1.Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar, punkt 1 (S, MP) 2.Regler om förvar m.m., punkt 2 (SD) 3.Regler om förvar m.m., punkt 2 (V) Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar, punkt 1 (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar avslår regeringens förslag. 2018/19:53 av m.fl. (M), 2018/19:65 av m.fl. (SD) yrkandena 5 och 6 samt 2018/19:68 av m.fl. (KD) och avslår proposition 2017/18:284 punkterna 1–4. Reservation 1 (S, MP) Regler om förvar m.m. 2018/19:41 av m.fl. (V) yrkandena 1–6 och 2018/19:65 av m.fl. (SD) yrkandena 1–4 och 7. Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (M), Kadir Kasirga (S), (KD), (S), (L), i (SD), (MP), (M), (SD) och (V). beslutade den dåvarande regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reglerna om förvar i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL. Utredningen, som antog namnet , hade också uppdrag knutna till genomförandet i svensk rätt av dels direktiv /115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet), dels direktiv /110/EG om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Genom tilläggsdirektiv fick utredningen även i uppdrag att dels se över behovet av lagreglering när det gäller avvisning eller utvisning av en utlänning som är misstänkt för brott men för vilken det inte finns verkställighetshinder enligt gällande reglering, dels överväga behovet av att införa ytterligare verkställighetshinder i utlänningslagen för de fall ett land begär en utlänning utlämnad eller överlämnad för brott. I delbetänkandet Återvändandedirektivet och svensk rätt (SOU 2009:60) redovisade utredningen de lagändringar som återvändandedirektivet bedömdes motivera. Utredningens förslag behandlades i propositionen Genomförande av återvändandedirektivet (prop. 2011/12:60, bet. 2011/12:SfU6, rskr. 2011/12:164). överlämnade sitt slutbetänkande Förvar (SOU 2011:17). Ett utkast av lagrådsremissen har beretts under hand med , , och . Lagförslagen har granskats av Lagrådet. I nu aktuell proposition 2017/18:284 Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar föreslås att antar de förslag till ändringar i , utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och lagen om transitering av tredjelandsmedborgare som har lagts fram i propositionen. förslag om placeringen och behandlingen av utlänningar som hålls i förvar bereds vidare i , med undantag för en fråga om transport som har behandlats i ett tidigare sammanhang (prop. 2016/17:191, bet. 2017/18:SfU5, rskr. 2017/18:7). Förslaget till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Lagförslagen finns i bilaga 2. Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar Utskottets förslag i korthet avslår propositionen och bifaller därmed två motionsyrkanden om avslag på propositionen och två motionsyrkanden om avslag på delar av propositionen. Jämför reservation 1 (S, MP) och det särskilda yttrandet (SD). Av propositionen framgår att regelverket om förvar och uppsikt av utlänningar ska moderniseras för att det ska uppfylla kraven på ett tydligt och rättssäkert system. Det nuvarande kapitlet i utlänningslagen om förvar och uppsikt föreslås upphävas och ersättas av två kapitel, ett om förvar och ett om uppsikt. I propositionen föreslås bl.a. att en domstol alltid ska pröva om en utlänning får hållas i förvar än med stöd av utlänningslagen. Ett skäl för detta är att ett initiativ att överklaga från utlänningen själv kan hindras av språksvårigheter. Vidare hänvisas till att när en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen ska göras ska hänsyn tas till bl.a. om berörda myndigheters handläggning har varit målmedveten och effektiv. En sådan prövning blir mer rättssäker om den görs av en domstol. Genom en obligatorisk domstolsprövning kan många tillämpningsproblem undvikas och en överensstämmelse med garanteras. Vidare föreslås i propositionen att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska verkställas om utlänningen är misstänkt för brott med fängelse i straffskalan eller om det har inletts ett förfarande om att utlänningen ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd. Detta innebär bl.a. att en pågående förundersökning avseende ett brott med fängelse i straffskalan ska utgöra hinder mot verkställighet. Därutöver föreslås att det i vissa fall ska vara möjligt att lägga ned en förundersökning mot en utlänning som är misstänkt för ett brott med ett straffvärde som inte bedöms överstiga fängelse . Det anges att det finns situationer då intresset av att utvisa en utlänning väger tyngre än intresset av att bedriva en förundersökning och väcka åtal. En rimlig avvägning ska göras. Bland annat får brottsligheten som utlänningen misstänks för inte vara alltför allvarlig, och hänsyn bör tas till om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse skulle åsidosättas. Slutligen lämnas förslag som innebär att – proportionalitetsprincipen får en avgörande betydelse vid bedömningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar – det blir tydligare vilken myndighet som i varje skede av migrationsprocessen är ansvarig för att besluta om förvar eller uppsikt – den enskilde får en utökad rätt att komma till tals muntligen inför förvaltningsmyndigheterna och migrationsdomstolarna – det ska vara möjligt för att omhänderta och ta en utlänning i förvar om det är nödvändigt för att genomföra en transitering enligt lagen om transitering av tredjelandsmedborgare. I kommittémotion 2018/19:53 av m.fl. (M) begärs att avslår propositionen. Motionärerna anför i huvudsak att det är olämpligt att lägga fram ett förslag på området utifrån en utredning, eftersom migrationspolitiken har genomgått genomgripande förändringar . Även remissbehandlingen är . Det utkast till lagrådsremiss som tagits fram har beretts under hand och bara med , , och . Det behövs också ett helhetsgrepp för att säkerställa ändamålsenliga regler, och propositionen tar sikte enbart på vissa delar. Motionärerna anger att det finns en risk för omfattande skuggsamhällen till följd av att ett stort antal personer inte respekterar beslut om avvisning och utvisning som har vunnit laga kraft. Att personer kan hållas i förvar är en åtgärd för att komma till rätta med problemet. Förslaget om att öka möjligheterna att lägga ned förundersökningar går i motsatt riktning mot det viktiga intresset av att brott ska utredas och lagföras. Till de brott som kan omfattas av förslaget hör stöld, misshandel, olaga hot, våld mot tjänsteman, övergrepp i rättssak och sexuellt övergrepp som inte bedöms som våldtäkt. En generell möjlighet att lägga ned en förundersökning finns redan. Hur förslaget i denna del förhåller sig till denna möjlighet belyses inte närmare i propositionen. Även i kommittémotion 2018/19:68 av m.fl. (KD) begärs att avslår propositionen. Motionärerna anser att frågan om förvar är viktig för att återvändandet ska fungera och för att det ska vara en tydlig skillnad mellan ett ”ja” och ett ”nej”. Enligt utredningen identitet – Om utlänningars rätt att vistas i , inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93) beräknas 20 000–50 000 personer vistas i utan tillstånd och gruppen bedöms komma att öka kraftigt. Fler förvarsplatser behövs för att åstadkomma ett ordnat mottagande och en större andel verkställda avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt motionärerna finns det anledning att ifrågasätta det ansvarsfulla i att lägga fram ett förslag med en utredning som underlag. Även remissbehandlingen är och den senare lagrådsremissen bereddes endast med ett fåtal instanser. Ett helhetsgrepp om migrationsfrågan behövs, vilket går att åstadkomma i en bred parlamentarisk utredning. Frågan om återvändande är en central del i migrationspolitiken, och även denna fråga bör ingå och beredas på nytt. I kommittémotion 2018/19:65 av m.fl. (SD) begärs i yrkande 5 att avslår förslaget om obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar. Enligt motionärerna bör förvarsbeslut omprövas endast vid ändrade omständigheter, t.ex. om utlänningen samarbetar med myndigheterna, och inte med anledning av den tid utlänningen hållits i förvar. Motionärerna anser även att förvaltningsprocessens tyngdpunkt ska ligga så långt ned i instanskedjan som möjligt och att förslaget medför ökad belastning för domstolarna. I yrkande 6 begär motionärerna att avslår den del av propositionen som avser nedläggning av förundersökningar om den misstänkte har avvisats eller utvisats. Motionärerna anför att alla brott måste utredas, oavsett brottets straffvärde och gärningsmannens härkomst, och till detta kommer att brottsoffers rätt till upprättelse är angelägen samt att utredningen av brottet och en fällande dom i sig har ett högt värde. Lagföring kan också få betydelse för prövningen av framtida ansökningar om uppehållstillstånd, visering och medborgarskap samt för frågan om avvisning och utvisning. Migrationen till är föränderlig. Enligt utskottet är det av stor betydelse att förslag till ny lagstiftning på migrationsområdet är väl förankrade i den situation som råder och tar hänsyn till de erfarenheter som gjorts på området. Om så inte är fallet är risken stor att den nya lagstiftningen inte kommer att fungera på ett tillfredsställande sätt. Förändringarna i migrationen innebär bl.a. att antalet asylsökande varierar . Variationerna kan bero på händelser i omvärlden som tvingar människor på flykt. De kan även bero på asylsökandes förväntade och faktiska möjligheter att få uppehållstillstånd i ett specifikt land och de livsbetingelser som landet i fråga kan erbjuda en asylsökande asylärendet handläggs och efter att uppehållstillstånd har beviljats. tillsattes och lämnade sitt slutbetänkande . Antalet asylsökande i förstnämnda år uppgick till drygt 24 000 och under sistnämnda år till nära 30 000. hade dock antalet stigit till drygt 54 000. ansökte nära 163 000 personer om asyl i , och utmaningarna blev mycket stora för flera samhällsfunktioner. För att hantera den akuta situation som uppstod genomfördes ett antal åtstramningar av reglerna om uppehållstillstånd. har antalet asylsökande minskat. I betänkandet Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i , inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93) anges att trots minskningen av antalet asylsökande är ett mycket stort antal personer inskrivna i asylprövningssystemet i . Många av dessa har inte tillräckliga skyddsskäl och kommer att få beslut om utvisning. Ett problem i det sammanhanget är enligt utredningen det inte obetydliga antal personer som i den situationen ”går under jorden”, dvs. stannar kvar i landet, trots att beslutet om utvisning innebär en skyldighet att inom en viss lämna landet. Vidare anges i betänkandet att det har beräknats att mellan 20 000 och 50 000 sådana tillståndslösa personer vistas i och att berörda myndigheter gör bedömningen att den gruppen ökar. Utskottet konstaterar att det aktuella lagförslaget vilar på en utredning som överlämnades och alltså är . Som redogjorts för ovan har såväl migrationen till som den svenska migrationspolitiken genomgått förändringar. Dessa förändringar har inte kunnat beaktas i utredningen, vilket utskottet anser är en stor brist. Att utlänningar kan hållas i förvar under vissa förutsättningar är en åtgärd för att få återvändandet att fungera och tydliggöra skillnaden mellan ett ”ja” och ett ”nej” i asylprocessen. riskerar att få omfattande skuggsamhällen till följd av att lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning inte kan verkställas. Enligt utskottets mening är det också nödvändigt att ta ett helhetsgrepp om regelverket för att säkerställa att det i alla delar är ändamålsenligt – propositionen tar enbart sikte på vissa delar av regelverket. Utskottet anser också att förslagen är otillräckligt beredda, eftersom det fullständiga remissförfarandet ägde rum . Utskottet anser således att de föreslagna lagändringarna inte bör genomföras och avstyrker därför propositionen. Motionerna 2018/19:53 (M), 2018/19:65 (SD) yrkandena 5 och 6 samt 2018/19:68 (KD) tillstyrks därmed. Regler om förvar m.m. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om förvar, uppsikt, tidsfrister för domstolsprövning och förvarstagande samt undantag från verkställighetshinder vid pågående förundersökning. Jämför reservation 2 (SD) och 3 (V). En vuxen utlänning kan för det första tas i förvar i syfte att fastställa hans eller hennes identitet, s.k. identitetsförvar (10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL). Identitetsförvar får användas om utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och då inte kan göra sannolikt att den identitet som uppges är riktig. Förvarstagande kan också ske om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras, s.k. utredningsförvar (10 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL). I förarbetena förutsätts att utredningsförvar ska användas bara undantagsvis och när det inte räcker att hålla kvar utlänningen för utredning under de som tillåts enligt 9 kap. 11 § UtlL (prop. 1988/89:86 s. 174 f.). Vidare kan en utlänning tas i förvar om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas, s.k. sannolikhetsförvar (10 kap. 1 § andra stycket 2 UtlL). Slutligen kan en utlänning tas i förvar för att förbereda eller genomföra ett beslut om avvisning eller utvisning, s.k. verkställighetsförvar (10 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL). Sannolikhets- och verkställighetsförvar syftar till att säkerställa att avvisnings- och utvisningsbeslut ska kunna verkställas och en förutsättning är att det finns en risk att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i , avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten (10 kap. 1 § tredje stycket UtlL). Ett barn kan inte tas i identitets- eller utredningsförvar. Barnet får dock under vissa förutsättningar tas i förvar om det är sannolikt att det kommer att avvisas av , avvisas med omedelbar verkställighet av eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra en verkställighet av ett sådant beslut (10 kap. 2 § UtlL). Ett barn får också under vissa förutsättningar tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra en verkställighet vad gäller vissa avvisningsbeslut. Ett barn får inte skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Om barnet saknar vårdnadshavare i får det tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl (10 kap. 3 § UtlL). Vuxna och barn får, när förutsättningarna för förvar finns, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar (10 kap. 6 och 7 §§ UtlL). Uppsikt innebär bl.a. att utlänningen på vissa tider ska anmäla sig hos eller hos eller får lämna ifrån sig pass eller annan legitimationshandling (10 kap. 8 § UtlL). I valet mellan förvar och uppsikt ska 1 kap. 8 § UtlL beaktas, som anger att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än nödvändigt. I förarbetena framhålls att förvar inte bör få förekomma i andra situationer än där det är oundgängligen nödvändigt och att förvar inte bör tillgripas om syftet med en tvångsåtgärd kan tillgodoses genom uppsikt (prop. 1975/76:18 s. 130 och prop. 1981/82:146 s. 37). Tiden i förvar och under uppsikt Regler om hur länge en utlänning får hållas i förvar finns i 10 kap. 4 § UtlL. Utredningsförvar får pågå högst . För verkställighetsförvar finns en tidsgräns , men tiden får förlängas vid synnerliga skäl. Om det finns synnerliga skäl får utlänningen hållas i förvar som längst , eller – om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete eller för att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar – maximalt . Dessa yttersta tidsgränser gäller dock inte om utlänningen av allmän domstol utvisats på grund av brott. För identitets- och sannolikhetsförvar finns inga absoluta tidsfrister. Däremot gäller att det måste finnas synnerliga skäl för att förvarstiden ska få överstiga . Ett barn får inte hållas i förvar längre än om det inte finns synnerliga skäl, då tiden kan förlängas med (10 kap. 5 § UtlL). Det saknas absoluta tidsgränser för hur länge en utlänning får stå under uppsikt. Ny prövning och omprövning av beslut om förvar och uppsikt I 10 kap. 9 § UtlL finns bestämmelser om ny prövning av förvars- och uppsiktsbeslut. Huvudregeln är att förvarsbeslut ska prövas på nytt av behörig myndighet från det började verkställas. Om det finns ett avvisnings- eller utvisningsbeslut och det är fråga om verkställighetsförvar ska beslutet prövas på nytt från det började verkställas. Den myndighet eller domstol som handlägger utlänningens ärende ska ompröva förvars- eller uppsiktsbeslutet även i samband med beslut om avvisning eller utvisning (10 kap. 12 § andra stycket UtlL). Hinder mot verkställighet på grund av brottslighet I 12 kap. 9 § UtlL finns regler som innebär hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning om en utlänning har dömts till fängelsestraff eller står under åtal. Några regler som tar sikte på situationen att utlänningen är misstänkt för brott finns inte. I kommittémotion 2018/19:65 av m.fl. (SD) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om uppsikt över utlänningar. När en utlänning saknar dokument ska han eller hon utan undantag hållas under uppsikt eller, om det är motiverat, tas i förvar. Enligt motionärerna ska formen för uppsikt kunna variera, t.ex. daglig incheckning vid transitcenter eller möjlighet att erbjuda fotboja vid eget boende. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om uppsikt över minderåriga utlänningar. Motionärerna anför att det är rimligt att barn, särskilt de utan vuxet sällskap, hålls under uppsikt. Det finns rapporter om att unga har farit illa, och det är därför inte minst för barnets egen skull extra motiverat med uppsikt över barn. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om förvar av utlänningar. Enligt motionärerna bör de som bedöms utgöra en säkerhetsrisk eller bedöms avvika tas i förvar. Detsamma bör gälla de som brutit mot reglerna om uppsikt. Förvarstiden ska vara så kort som möjligt, men detta bör uppnås genom snabba beslutsprocesser och skyndsam verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, inte genom begränsningar av möjligheterna till förvarstagande. Förvar bör användas tills utlänningen har lämnat landet eller har fått uppehållstillstånd. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om förvar av minderåriga utlänningar. Motionärerna anger att Hovrätten för och dåvarande har påtalat att det finns svårigheter med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som gäller barn. Motionärerna anser att en utredning bör tillsättas i syfte att skärpa reglerna. I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om undantag från verkställighetshinder vid pågående förundersökning. Kriminella utlänningar bör utredas så effektivt som möjligt och om ett ärende inte hinner avslutas innan det att avvisnings- eller utvisningsbeslutet kan verkställas ska det kunna verkställas ändå, om straffvärdet inte överstiger . De hinder som uppstår i förundersökningen och vid åtal kan lösas genom förhör via video hos närmaste svenska ambassad. I kommittémotion 2018/19:41 av m.fl. (V) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att säkerställa att förvar endast förekommer när det är oundgängligen nödvändigt och att förvar inte bör tillgripas om syftet kan tillgodoses genom att utlänningen ställs under uppsikt. Motionärerna anför att den kritik som har riktats mot svenska myndigheters användning av förvarstagande visar att regeln om att utlänningslagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än nödvändigt inte har fått avsedd effekt. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att tydliggöra kraven på att beslut om förvar alltid ska motiveras tydligt. Det går inte att utläsa av domar och beslut om en individuell prövning av proportionalitetsprincipen gjorts. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att det inte ska anges i utlänningslagen att utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande kan tas i identitetsförvar. Motionärerna anför att en sådan uttrycklig formulering i lagen innebär en risk för schablonmässiga förvarstaganden. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att barn aldrig ska placeras i förvar. Motionärerna anför att kritik har framförts mot för att barn placeras i förvar. Det finns studier som visar att förvarsplacering försämrar barns psykiska och fysiska välbefinnande och skadar deras kognitiva utveckling. Regeringen har inte tagit till sig av kritiken och bör agera i frågan. I yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om att förkorta tidsfristerna för domstolsprövningar och förvarstagande. Motionärerna anger att förvarstagande är ett mycket allvarligt ingrepp för den enskilde. En begäran om domstolsprövning bör göras senast efter att beslutet verkställts. Förvarstiden bör kunna förlängas endast i samtliga fall. Motionärerna ifrågasätter också att det saknas absoluta tidsgränser för flera förvarsgrunder. I yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om att tidsfristen för en migrationsdomstol att avgöra ett mål om förvar bör sättas till fyra i stället . Enligt motionärerna bör förvarstiden vara så kort som möjligt utan att rättssäkerheten riskeras. förslag med möjlighet till förlängning i särskilda fall är väl avvägt. Som framgår av tidigare avsnitt föreslår utskottet att avslår propositionens förslag till lagändringar. Förslagen vilar på en utredning, och såväl migrationen till som den svenska migrationspolitiken har under dessa år genomgått stora förändringar, som lett till nya utmaningar och problem. Enligt utskottets mening behövs ett helhetsgrepp för att säkerställa ändamålsenliga och heltäckande regler.