bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Utöver de generella regelverken för ekonomisk styrning och myndigheternas befogenheter och skyldigheter, beslutar regeringen om förutsättningarna för varje myndighets verksamhet. Det sker i myndighetens instruktion, i årliga s.k. regleringsbrev och i särskilda beslut om uppdrag. och högskolor utgör högskoleförordningen och högskolelagen särskilt viktiga regelverk. kan universitet sägas ha en i vissa avseenden mer självständig ställning. Självständigheten avser i första hand målen för och genomförandet av utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete, den s.k. akademiska friheten. anges också i RF att forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser i lag (2 kap. 18 § andra stycket). Sådana bestämmelser finns i första hand i högskolelagen (1992:1434). Beslut som innebär en styrning av verksamheten utöver vad som kan sägas gälla forskningens frihet kan dock meddelas av regeringen på samma sätt som för andra förvaltningsmyndigheter, i exempelvis förordningar och regleringsbrev. I betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) framhålls att ledningen för universitet och högskolor vittnar om en allmän osäkerhet vad gäller lärosätenas möjligheter att sluta internationella överenskommelser, inte minst sådana där utländska regeringar deltar i ett eller annat avseende. Utredningen menar att denna osäkerhet även tycks återfinnas bland egna tjänstemän. Konsekvensen blir att lärosätena inte sällan har svårt att avgöra vilka internationella projekt de kan delta i och vad de i så fall kan träffa avtal om, som ofta har svårt att lämna underhandsbesked i dessa frågor. I en studie gjord av om utlandsetablering av svenska universitet (dnr 2016/457) konstateras att det som behöver analyseras vidare utifrån ett juridiskt perspektiv är bl.a. frågor som rör myndighetsutövning, finansiering och folkrättsliga aspekter. Vad gäller myndighetsutövning ställs frågan om huruvida myndighetsutövning är tillåtet, t.ex. i form av examinering av studenter, utanför statens gränser. I fråga om finansiering konstateras att användning av statliga medel och anslagsmedel är reglerat i kapitalförsörjningsförordningen, regleringsbrev m.m. Vidare framhålls att utgångspunkten för svenska anslagsmedel inom universitets- och högskoleområdet bör vara att verksamheten ska bedrivas inom gränser. Så är också lagstiftningen utformad, där lagstiftaren har ansett att särskilda regler behövs exempelvis för tredjelandsstudenters studier i och när det gäller s.k. joint degrees. I fråga om folkrättsliga aspekter framhålls att det är oklart om svenska lagar är tillämpliga på en annan stats territorium. Lagar och förordningar utfärdade av och regeringen har inte självklart ett tillämpningsområde utanför gränser. Viktiga regleringar är exempelvis lagen om offentlig anställning (1994:260) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), där enligt studien tillämpningsområdet bör utredas, samt högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100), som också bör utredas. I delbetänkandet En strategisk agenda för internationalisering (SOU 2018:3) till Utredningen om ökad internationalisering av universitet och högskolor (U 2017:02) berörs frågan om universitets och högskolors möjligheter att etablera verksamhet utomlands. I en enkät sammanställd inom ramen för utredningen framvisar lärosätena en relativt samstämmig syn på vilka som är de svåraste hindren för att etablera verksamhet utomlands. Det saknas ett nationellt regelverk på området, vilket leder till oklarheter när det gäller på vilka sätt enskilda lärosäten har möjlighet att agera. Det oklara juridiska läget skapar en oro för att olika aspekter av verksamhet utomlands strider mot svenska lagar och förordningar. Vidare är de ekonomiska förutsättningarna problematiska, dels på grund av avsaknaden av riskkapital, dels på grund av begränsningar och otydlighet i hur anslagsmedel får användas utomlands. Enligt utredningens förslag bör universitets och högskolors möjligheter att etablera verksamhet utomlands analyseras, klargöras och vid behov stärkas (s. 147 f.). granskade regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet framhöll att regeringen, oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar, ändå är ansvarig inför för rikets styrelse (s. 99). Utskottet granskade rutiner för att begära in yttranden och upplysningar i enlighet med beredningskravet i RF (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Syftet var att på en allmän nivå granska på vilket sätt detta sker för olika typer av regeringsärenden. Granskningen gav vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. Att sättet på vilket beredningskravet uppfylls således varierar mellan olika ärendetyper var, enligt utskottets uppfattning, naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär, och det var även förenligt med bestämmelserna i . Enligt utskottets bedömning hade det dock inte framkommit något som gav skäl till någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i . De skilda rutiner som hade beskrivits för att begära in yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick således anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden. I en svarspromemoria från Statsrådsberedningen redogjordes bl.a. för förfarandet vid internationella överenskommelser och vid beslut om regleringsbrev. När ärenden som avser bemyndigande för en myndighet att ingå en internationell överenskommelse har initierats av myndigheten krävs det, enligt promemorian, vanligen inte några ytterligare upplysningar från myndigheten (s. 189). Det är vanligt att beslutet om att ingå överenskommelsen föregåtts av ett regeringsbeslut med bemyndigande för myndigheten att förhandla fram denna. I fråga om beslut om regleringsbrev så begärs som regel in synpunkter från den myndighet som regleringsbrevet avser (s. 193). Utöver det myndigheten har framfört i sitt budgetunderlag sker detta normalt vid den årliga mål- och resultatdialogen mellan det departement som ansvarar för myndigheten och myndigheten samt genom underhandskontakter med myndigheten. Utskottet granskade frågan om de bemyndiganden som legat till grund för förvaltningsmyndigheternas behörighet att förhandla om och ingå internationella överenskommelser (bet. 2011/12:KU10 s. 58 f.). Utskottet framhöll att uppdrag till en förvaltningsmyndighet som innebär att regeringen delegerar denna grundlagsfästa uppgift enligt förarbetsuttalanden måste grunda sig på ett klart och uttryckligt bemyndigande. Utskottet ville understryka denna ordning, särskilt när frågan gäller bemyndiganden att slutligt ingå en internationell överenskommelse. Några av de bemyndiganden som ingick i denna granskning var enligt utskottet alltför generellt formulerade. granskade utskottet samarbetet mellan () och det kinesiska forskningsinstitutet vid Chinese Aeronautical (bet. 2014/15:KU20). Samarbetet innebar en vidarelicensiering av programvaran Edge. Fokus låg dock inte på frågan om förutsättningar för att etablera verksamhet utomlands, utan på frågor om export av krigsmateriel och statliga myndigheters underrättelseskyldighet enligt 10 kap. 13 § RF när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Genom skrivelser till begärde utskottet bl.a. svar på ett antal frågor. Utskottet fick svarspromemorior utarbetade inom och Utrikesdepartement (bilaga A3.3.3). Vidare fick utskottet en svarspromemoria utarbetad inom (bilaga A3.3.4). Som svar på utskottets fråga om vilken bedömning som har gjorts inom i frågan om huruvida det aktuella avtalet eller avtalen som ligger till grund för KI:s etablering i , , är av privaträttsligt eller offentligrättsligt slag anges att KI i skrivelser till har uppgett att KI, för att bedriva forskningsverksamhet i , kommer att behöva sluta bl.a. anställningsavtal och hyresavtal. KI har bedömt att avtalen är av privaträttslig natur. De upplysningar som KI har lämnat har inte gett anledning till någon annan bedömning. Som svar på utskottets begäran om en redogörelse för vilka föreskrifter eller beslut som ger ett statligt universitet eller en statlig högskola rätt att bedriva verksamhet utomlands anges att universitet och högskolor omfattas av samma regelverk som andra statliga förvaltningsmyndigheter när det gäller rätt att bedriva verksamhet utomlands. Det finns inte några särskilda bestämmelser för universitets och högskolors rätt att bedriva sådan verksamhet. Som svar på en kompletterande fråga om vilka regelverk som ger statliga förvaltningsmyndigheter rätt att bedriva verksamhet utomlands anges att det inte finns någon bestämmelse som generellt reglerar en förvaltningsmyndighets möjlighet att bedriva verksamhet utomlands. Vidare anges att det dock finns bestämmelser som kan påverka hur förvaltningsmyndigheter organiserar sin verksamhet. Exempelvis finns det bestämmelser om en myndighets möjligheter att ingå internationella överenskommelser, överlämna uppgifter som innefattar myndighetsutövning till enskild eller förvärva aktier eller andelar i ett bolag (10 kap. 1 och 2 §§ och 12 kap. 4 § RF samt 8 kap. 3 § budgetlagen). Därutöver kan beslut om ändamål för anslag i statsbudgeten ha betydelse för hur en förvaltningsmyndighets verksamhet får bedrivas. Som svar på en ytterligare kompletterande fråga om vilka överväganden som låg till grund för regeringens beslut att inte vidta någon åtgärd mot bakgrund av att det i den rättsutredning som KI beställt framhålls att då KI är en statlig myndighet är det tveksamt om KI på egen hand kan etablera sig utomlands även om ingen statlig finansiering behövs samt rekommendation till KI att fortsätta sina ansträngningar för att få ett tydligt bemyndigande av regeringen, anges att de överväganden som låg till grund för regeringens beslut återfinns under rubriken för regeringens beslut i beslutet från . Vidare framgår när det gäller beredningen som föregick ändringsbeslutet av KI:s regleringsbrev från samt det nya regleringsbrevet från att KI lämnade in en hemställan om regeringens tillstånd för att få lokalanställa medarbetare i utlandet (U2015/01204/UH). hade sedan flera kontakter med KI, och KI lämnade in ett antal kompletteringar av sin hemställan. Förslaget till beslut gemensambereddes i enlighet med de riktlinjer som finns i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1). Efter avslutad gemensamberedning fattade regeringen beslut om att inte vidta någon åtgärd. beslutade regeringen om ändring i regleringsbrevet . beslutade regeringen om regleringsbrev . Även de två senare besluten om regleringsbreven gemensambereddes enligt nämnda riktlinjer. Dagordningarna från de löpande dialogerna med myndigheterna bifogades promemorian. På frågan om huruvida KI:s inflytande över verksamheten i som en konsekvens av donationsavtalet är begränsat, i synnerhet vad gäller KI:s möjlighet att styra över donationsmedlens nyttjande och forskningens inriktning och innehåll, anges att det inte framgår av de uppgifter som KI lämnat till att myndighetens inflytande över forskningsverksamheten i skulle vara begränsat. Vidare anförs att regeringen i beslutet med anledning av KI:s hemställan anfört att det som utgångspunkt är myndigheten som ansvarar för att dess verksamhet bedrivs i enlighet med gällande förskrifter och beslut för myndighetens verksamhet. KI har upplyst om att svenska regler i huvudsak ska gälla för verksamheten. Även vissa lokala regler kommer dock att tillämpas, t.ex. när det gäller registreringsförfarandet av verksamheten. Regeringen gav genom ändringen i regleringsbrevet myndigheten i uppdrag att redovisa hur den aviserade etableringen av verksamhet i har fortskridit. Det hölls sju myndighetsdialoger mellan KI och , då bl.a. KI:s internationella verksamhet diskuterades. I dialogerna har KI framfört att svenska lagar och regler följs. Inga konflikter mellan rättssystemen har framkommit. Som svar på frågan om huruvida det aktuella avtalet krävt regeringens godkännande i enlighet med 2 kap. 7 § kapitalförsörjningsförordningen anges att av de uppgifter som KI har lämnat till framgår att det endast krävdes en registrering av verksamheten, dvs. inte förvärv av aktier eller andelar och inte heller någon annan åtgärd som krävde regeringens medgivande i enlighet med 2 kap. 7 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Som svar på frågan om det aktuella avtalet inneburit ett ekonomiskt åtagande för staten eller medför ett ökat behov av medel från statsbudgeten i kapitalförsörjningsförordningens mening (6 kap. 1 § andra stycket) anges att av de uppgifter som KI har lämnat till framgår att hela forskningsverksamheten, inklusive indirekta kostnader, täcks av för ändamålet donerade medel och att KI ur donationsmedlen kommer att avsätta medel motsvarande de uppskattade kostnaderna för en eventuell avveckling av verksamheten . Det har inte funnits anledning att göra någon annan bedömning än den som KI har gjort. Som svar på frågan om huruvida den aktuella donationen är en donation i donationsförordningens mening (2 §), om donationen kan medföra ett ökat behov av medel från statsbudgeten (5 §) och om mottagandet krävt regeringens medgivande (6 §) anges att universitet och högskolor ofta tar emot donationer efter att ha gjort en lämplighetsbedömning utifrån såväl gällande föreskrifter som den egna verksamhetens behov. KI har bedömt att det inte fanns hinder mot att ta emot donationen och att det inte heller fanns behov av regeringens medgivande för att ta emot denna. Det har inte funnits anledning att göra någon annan bedömning än den som KI har gjort. höll en offentlig utfrågning med statsrådet (bilaga B14). Vid utfrågningen anförde inledningsvis att våra högskolor själva ansvarar för den verksamhet de bedriver. Det är särskilt viktigt när det gäller forskningen. Vikten av forskningens frihet framgår av både grundlag och lag. Internationellt samarbete är vanligt och en förutsättning för att högskolorna ska kunna leverera forskning av högsta möjliga kvalitet. Donationer är vanligt förekommande, och lärosätena har lång erfarenhet av och rutiner för att bedöma och ta emot donationer. Vidare anförde att i det aktuella ärendet försäkrade sig om att KI hade gjort bedömningar i relevanta avseenden, såsom i fråga om donationen och i fråga om de juridiska och ekonomiska aspekter som behövdes för verksamheten. Därefter bedömde regeringen att frågan om forskningen i var något som KI självt kunde besluta om. Regeringen beslutade också att följa utvecklingen av verksamheten. I fråga om beredningsprocessen anförde följande. , vid ett möte med KI:s dåvarande rektor, , dåvarande styrelseordföranden för KI, , och universitetsdirektören för KI, Per , informerades hon om att KI hade erbjudits en donation om totalt . Hon informerades också om KI:s planer på att med hjälp av donationen bedriva forskning i . Därefter har kontakter med KI i ärendet skett på tjänstemannanivå. , hemställde KI till regeringen om att få lokalanställa medarbetare i . Och , , vidgade KI sin begäran i samband med ett e-postmeddelande till att omfatta ett mer generellt mandat från regeringen att få bedriva forskningsverksamheten i . Utgångspunkterna var att det var forskning, inte utbildning, som skulle bedrivas och att skulle gälla om inte lokala regler var strängare. Inga anslagsmedel skulle tas i anspråk. All finansiering, även för en eventuell framtida avveckling av forskningsverksamheten, skulle ske med de donerade medlen. och 2015 – – ombads KI att tydliggöra varför KI behövde regeringens bemyndigande. Och lämnade KI ytterligare redogörelser för de bedömningar som myndigheten hade gjort. KI förtydligade att ingen undervisningsverksamhet skulle bedrivas i , och ingen myndighetsutövning skulle utföras. KI förtydligade också att myndigheten bara skulle ingå privaträttsliga avtal, alltså vanliga avtal som inte har betydelse för förhållande till andra länder. KI informerade även om att de hade registrerat sig i för att få rätt att bedriva verksamheten där och redogjorde för att de hade gjort en lämplighetsbedömning av den aktuella donationen. Av KI:s underlag framgick det emellertid aldrig varför regeringen skulle fatta något beslut för att verksamheten skulle få bedrivas. hade alltså en rad underlag kommit in. Varken KI eller de myndigheter som KI haft kontakt med hade pekat på något formellt hinder för KI att bedriva den tänkta forskningsverksamheten i . bereddes inom förslag till beslut om att inte vidta någon åtgärd med anledning av KI:s hemställan och , innan något beslut hade fattats, rekommenderade att KI skulle fortsätta sina ansträngningar för att få ett bemyndigande av regeringen i fråga om forskningsverksamheten i . Det bör i sammanhanget noteras att inte pekade på några formella hinder för att KI självt fattade beslut om att bedriva forskningsverksamhet utomlands. Det bör även tilläggas att inte heller vid någon senare revision eller efter regeringsbesluten har anmärkt på forskningsverksamheten. Men med anledning av uttalande, som regeringen naturligtvis beaktade, drog beredningen ytterligare ut . beslutade regeringen i enlighet med den tidigare bedömningen att inte vidta någon åtgärd med anledning av KI:s begäran. Utgångspunkten var, och är fortfarande, att ett lärosäte ansvarar för att dess verksamhet bedrivs i enlighet med gällande regler. beslutade regeringen att myndigheten skulle redovisa hur etableringen i fortskred. anförde vidare att det är viktigt att respektera forskningens frihet. Enligt regeringsformen är forskningens frihet skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag, i det här fallet i högskolelagen. Det forskningspolitiska mål som har fastställts av är i korthet att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och att ska vara en ledande kunskapsnation. Lärosätena har en avgörande roll i vår strävan att nå det målet. Hur lärosätena väljer att organisera sin forskningsverksamhet för att bidra till att nå målet ansvarar de själva för, med utgångspunkt i att de ska utföra den verksamhet som och regeringen har beslutat om, i enlighet med tillämpbara lagar och regler. Dessa uttalanden säger visserligen inte uttryckligen att forskning får bedrivas utomlands. Att forskning får bedrivas utomlands sägs inte heller uttryckligen i andra författningar för högskolan. Men det finns inte heller något förbud för en högskola att bedriva forskning utomlands. anför vidare att hon tror att de flesta håller med om att det snarare är en förutsättning för verksamheten att lärosätena har en frihet att bedriva forskning på den internationella arenan. Lärosätena har långtgående ansvar och befogenheter att självständigt besluta om hur verksamheten ska organiseras och bedrivas i och utomlands, så att hög kvalitet uppnås. anförde att omvärlden förändras, och lärosätena är beroende av de alltmer internationaliserade sammanhang de verkar i. Internationellt samarbete är en förutsättning för att högskolan ska kunna bedriva forskning av hög kvalitet, och sådana samarbeten bedrivs i olika former, mer eller mindre fördjupade. Lärosätenas verksamhet finansieras till stor del av externa bidrag, däribland privata donationer, både nationella och internationella. KI är, liksom flera andra lärosäten, vant vid och har rutiner för att bedöma och ta emot donationer. Det är viktigt att våra lärosäten har den möjligheten. Hon höll med den dåvarande regeringen om att en konsekvens av att högskolans frihet ökar och att den politiska styrningen minskar är att universitetens och högskolornas eget ansvar ökar markant. Och precis som den dåvarande regeringen tror hon att universitet och högskolor är förmögna att ta det ansvaret. konstaterade att det här var ett både vanligt och ovanligt ärende – vanligt i den meningen att internationellt samarbete inom forskning pågår . Det är också vanligt att man tar emot donationer. Det som var ovanligt var att det aldrig har gjorts i den här omfattningen eller formen tidigare. Det var det som man då hade att bereda inom efter att information hade getts. Vidare konstaterade att det som föranledde regeringens beslut om att följa den här verksamheten var just att det var en ganska stor donation och en ny form av samarbete som man ville följa. uppgav vidare att det hela beredningen inom handlade om var att bedöma det rättsliga utrymmet och framför allt att se om regeringen behövde fatta några avgörande beslut. Slutsatsen blev det som också sedan blev gemensamberett och som regeringen fattade beslut om , att det inte bröt mot något regelverk eftersom det var forskning med egna anslag, alltså via en donation, som skulle bedrivas. betonade att det, precis som själv konstaterar, inte finns något regelverk som vare sig tillstyrker eller som förbjuder det. Med hänvisning både till grundlagen, som säger att forskningen ska vara fri, vilket också står i högskolelagen, och till det faktum att vi har en långtgående autonomi som alla regeringar och därmed riksdagar har varit väldigt överens om, gjordes bedömningen att det här, eftersom det enbart rörde forskningsverksamhet som skulle bedrivas utan anslagsmedel, var någonting som KI kunde besluta om självt. Vidare uppgavs att de bedömningar som man gjorde först vilar på den allmänna principen om myndighetsstyrning och sedan den om högskolornas autonomi, som också har blivit större under den tidigare regeringen – och inte minst den om forskningens frihet, för det handlar ändå om forskningsverksamhet som man ska bedriva i . uppgav att det var en lång beredning, men det skedde också en dialog mellan både myndigheten och för att säkerställa vilket faktiskt yrkande som fanns som regeringen skulle ta ställning till. Sedan gjordes en sedvanlig beredning av det rättsliga läget. Därefter var det gemensamhetsberedning av ett förslag till beslut , men innan förslaget kom upp till beslut lämnade sin rapport. Då ville regeringen också beakta det. Det gjorde att beslutet fördröjdes ytterligare. Sedan fattades beslut . Beslutet innebar inte något nytt i sak, men däremot ändrade man i regleringsbrevet för att följa den eventuella etableringen av forskningsverksamhet i . Angående mötet uppgav att hon och hennes dåvarande statssekreterare informerades om donationen och den forskningsverksamhet som planerades. Vidare uppgavs att det inte gavs några besked vid det här mötet. Ärendet inkom först kommande år, och det skulle beredas på sedvanligt sätt i . Vidare uppgavs med anledning av det e-postmeddelande som skickats mellan donatorn och den f.d. rektorn för KI , där det uttrycks att besked getts dagarna efter mötet , att själv måste svara på frågorna om e-postmeddelandet. betonade att hon bara kunde redogöra för hur hon varit vid det mötet. Hon kunde inte ge något besked då, och det har inte utgått något besked. Handläggningen började i och med att den formella hemställan kom från KI . Hon hade inte tagit del av e-postmeddelandena förrän KU skickade dem till departementet. Angående donationsmedlen uppgav att det aldrig fanns något yrkande eller någon hemställan från KI om att regeringen skulle ta ställning till donationen. Det finns ett regelverk för hur donationer ska hanteras i förordning och i KI:s egna regelverk. Regeringen har i dialog med KI säkerställt att de har följt det regelverk som finns i förordning och även sitt eget. Vidare uppgavs att ställde frågan om den prövning av donationen som KI hade att göra utifrån de regler som finns i kapitalförsörjningsförordningen.