bet · H501NU10 · 2018-02-22 00:00:00 — redovisade utskottet bl.a. att bergmästaren inte gör någon prövning av motstående intressen i samband med att ställning tas till en ansökan om undersökningstillstånd (bet. 2014/15:NU14). Det bergmästaren tar ställning till är dels om det finns anledning att anta att en undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineraler, dels sökandens lämplighet att utföra sådana undersökningar. Å andra sidan tillämpas bestämmelser om områdesskydd av de myndigheter som svarar för miljöprövningen av själva undersökningsarbetet. I det nämnda betänkandet fanns även en utförlig beskrivning av de bestämmelser som gäller för olika områdesskyddsformer enligt 7 kap. (bl.a. naturreservat och nationalparker). Det framgår vidare att enligt 3 kap. 6 § första stycket minerallagen får undersökningsarbete inte bedrivas i strid med ett naturreservats föreskrifter. Huruvida prospekteringen är förenlig med ett reservats syfte och därtill knutna föreskrifter beror i sin tur bl.a. på vilken typ av prospekteringsåtgärder som kommer att utföras, när detta kommer att ske (vissa arter kan vara särskilt känsliga under häcknings-, parnings- eller kalvningssäsong) och hur reservatets föreskrifter är utformade (exempelvis beträffande förekomsten av strikta förbud eller dispensmöjligheter). Förenligheten måste således avgöras i varje enskilt fall. eller kommunen kan med stöd av 7 kap. 7 § dock ge dispens från de föreskrifter som de har utfärdat. För att detta ska vara möjligt krävs dock särskilda skäl och att dispensen är förenlig med skyddets syfte. Verksamheter eller åtgärder som ska utföras i eller i närheten av ett skyddsvärt område kan komma att kräva ett särskilt tillstånd (Natura 2000-tillstånd) enligt 7 kap. 28 a § . Enligt 7 kap. 28 b § får ett Natura 2000-tillstånd lämnas om verksamheten eller åtgärden, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som man har för avsikt att skydda, eller inte medför att den art eller de arter som man avser att skydda utsätts för störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området. När det gäller världsarvsområden, som nämns i motion 2017/18:1149 (V), har utskottet tidigare redovisat att dylika områden inte är en typ av skyddsområde som regleras direkt i (se bl.a. bet. 2014/15:NU14). Begreppet härstammar från lista över kultur- och naturmiljöer som är så unika att de utgör s.k. världsarv. Medlemsländerna nominerar själva objekt eller områden och ska visa att de har garanterat dessa tillräckligt skydd för framtiden. Att ett objekt eller område har tagits upp på innebär inte något juridiskt skydd i sig, men många av dessa områden har redan ett formellt nationellt skydd. I finns 15 världsarv, varav flera är kulturmiljöer. Det största världsarvet i är Laponia i som är största sammanhängande naturlandskap med så gott som orörd natur. Området inkluderar bl.a. de stora nationalparkerna Sarek, och . Enligt 3 kap. 6 § minerallagen får undersökningsarbete inte utföras i nationalparker. överlämnade den dåvarande regeringen proposition 2013/14:159 Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering till . I propositionen konstaterade regeringen att de enskildas ställning vid prospektering efter mineraltillgångar behöver stärkas. Regeringen föreslog en skärpning av kraven på innehållet i de arbetsplaner som krävs innan undersökningsarbetet får inledas. Ändringarna innebar också att de myndigheter som ska bevaka allmänna intressen vid prospektering efter mineraltillgångar hålls informerade om hur arbetena kommer att bedrivas och vilka konsekvenser de kan antas medföra. beslutade i enlighet med regeringens förslag, och lagändringarna trädde i kraft (bet. 2013/14:NU20). När det gäller prospekteringens eventuella miljöpåverkan och behovet av efterbehandling bör påminnas om att undersökningsarbete (prospektering) kan vara av mycket skiftande omfattning och karaktär. Det kan t.ex. bestå av seismiska, radioaktiva, magnetiska eller elektriska mätningar, geologiska undersökningar, diamantborrning, provtagning, blockletning, provdikesgrävning, borttagande av jord och sprängning. Typen av undersökningsarbete och områdets karaktär är avgörande för om det krävs en anmälan till eller kommunen eller om det fordras tillstånd enligt . I den händelse tillstånd krävs kan detta – på samma sätt som för annan gruvverksamhet – villkoras med krav på att ekonomisk säkerhet ställs för de kostnader som kan uppkomma för att avhjälpa en miljöskada eller för andra återställningsåtgärder som verksamheten kan motivera. Förbättrad tillsyn av undersökningsarbete I regleringsbrevet fick SGU (Bergsstaten) i uppdrag att utveckla en metodik för systematiskt granskningsarbete och tillsyn av de undersökningsarbeten som bedrivs med tillstånd enligt minerallagen och mineralförordningen (1992:285). Uppdraget redovisades till (Rapportering av regeringsuppdrag Tillsyn av undersökningsarbete enligt minerallagen). Bergsstaten föreslog en tillsynsmetodik med följande inriktning: • Tillsynen av prospektörernas arbetsplaner bör förstärkas och göras mer systematisk. En utökad granskning bör ske av arbetsplanernas innehåll och på vilket sätt prospektörer kommunicerar arbetsplanen med berörda parter. • Den förebyggande tillsynen bör förbättras genom utökad information och rådgivning om minerallagen och vilka krav som ställs vid genomförande av undersökningsarbeten och upprättande av arbetsplaner. Systematiska insatser bör omfatta samtliga tillståndshavare med särskilt fokus på nya aktörer på prospekteringsmarknaden. • Fältinspektioner bör genomföras för ett urval av undersökningsarbeten för att följa upp resultaten av prospekteringsverksamheten. • Vidare konstaterar att en utökad systematisk tillsyn enligt den föreslagna metodiken medför ett behov av att Bergsstatens resurser förstärks. I rapporten presenteras exempel på olika ambitionsnivåer i tillsynen och därtill knutet behov av personella och finansiella resurser. Rapporten bereds inom . Utskottet har betonat att ska vara en föregångare för en hållbar utveckling inom gruvindustrin. Detta innebär att prospektering efter och utvinning av måste ske i samklang med såväl naturmiljön som det omgivande samhället. Näringen måste präglas av ett agerande som har såväl social och ekonomisk som miljömässig bärkraft. Minerallagen ska säkerställa ett effektivt nyttjande av landets mineralresurser, som och de miljöprövningar som har fastställts i balken och i underliggande författningar ska garantera att utvinning och prospektering sker på ett sätt som är förenligt med en ambitiös miljöpolitik. Gruv- och mineralnäringen medför onekligen viss negativ miljöpåverkan, och det är enligt utskottets uppfattning angeläget att dessa begränsas i möjligaste mån både när en etablering är aktiv och sedan utvinningen har avslutats. Utskottet har tidigare redovisat den granskning som har genomfört av hanteringen av gruvavfall och om ansvaret för efterbehandling av mark samt de åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av denna granskning. Det handlar exempelvis om att regeringen har gett SGU och i uppdrag att ta fram en strategi för hantering av gruvavfall och bedöma kostnader och åtgärder för efterbehandling. Därutöver har en utredare fått i uppgift av regeringen att analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för efterbehandling och andra återställningsåtgärder vid gruvverksamhet. Förslaget till strategi har ännu inte skickats ut på remiss, och utredningen om säkerheter kommer att redovisas . Innan regeringen har tagit ställning till dessa underlag finns det enligt utskottets uppfattning ingen anledning för att agera med anledning av de motioner som på olika sätt gäller efterbehandling av mark efter en gruvetablering eller efter prospektering. Utskottet avstyrker därför motionerna 2017/18:922 (SD) och 2017/18:2538 (KD) i de här aktuella delarna. Utskottet har behandlat det förslag som finns i motion 2017/18:1149 (V) om att Bergsstaten inte ska kunna bevilja undersökningstillstånd i områden som är klassade som naturreservat, Natura 2000-områden eller världsarvsområden. Utskottet har då redovisat gällande bestämmelser och vid det senaste tillfället därtill nämnt att Bergsstaten på regeringens uppdrag har sett över de tillsynsinsatser som myndigheten riktar mot prospekteringsverksamhet. Bergsstaten presenterade ett förslag till en ny tillsynsmetodik som bereds inom . Sammantaget gör utskottet bedömningen att det inte har tillkommit något nytt i frågan som motiverar ett annat ställningstagande till förslaget i motionen än det som ställde sig bakom . Motionen avstyrks således även i den aktuella delen. Avslutningsvis anser utskottet inte att det finns skäl att ompröva den ordning som gäller för prövning av gruvetableringar på det sätt som förordas i motion 2017/18:30 (L). Motionen avstyrks därför. Äganderätt, avgifter och ersättningar Utskottets förslag i korthet avslår motioner om äganderätt och om de avgifter och ersättningar som regleras i minerallagen. Utskottet hänvisar bl.a. till att flera av förslagen behandlades och till de utfästelser som regeringen har gjort om att se över det som betecknades som mineralavgiften och att därefter återkomma till med förslag. Jämför reservation 6 (M), 7 (SD), 8 (V) och 9 (KD). Enligt grundlagen (2 kap. 18 § regeringsformen) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att kan tas till vara och brytas och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har, som redan nämnts, därför ansetts vara uppfyllda. beslutade om omfattande ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Då infördes också en s.k. mineralersättning. Mineralersättning och andra avgifter Mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare (7 kap. 7 § minerallagen). Ersättningen ska motsvara av värdet av de mineraler som koncessionen omfattar och som har brutits . Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. Enligt 14 kap. minerallagen ska sökande i ärenden enligt minerallagen betala en ansökningsavgift i enlighet med vad regeringen föreskriver (1 §). Innehavare av undersökningstillstånd ska dessutom betala en avgift till staten (2 §). Avgiften ska bestämmas med beaktande av undersökningsområdets storlek och arten av de mineraler som omfattas av tillståndet enligt vad regeringen närmare föreskriver. Hur avgifternas storlek m.m. bestäms regleras i 10–13 §§ mineralförordningen. Av SGU:s regleringsbrev framgår det att regeringen prognostiserar en intäkt på från dessa avgifter . Reglerna om mineralersättning till staten och markägarna var för tillämpliga på sammanlagt 15 bearbetningskoncessioner. beslutade bergmästaren om mineralersättningar för den gruvbrytning som skedde på dessa koncessioner . Den totala mineralersättningen uppgick till ca med fördelningen ca till staten och ca till markägarna. Beslut om mineralersättning när det gäller väntas . Det bör noteras att mineralersättningen inte har någon direkt koppling till den eventuella miljöskada som gruvverksamheten kan resultera i eller till finansiering av efterbehandlingsåtgärder. De intäkter som tillfaller staten genom mineralersättningen redovisas i stället enligt gällande principer för statens budgethantering mot inkomsttitel i budgetpropositionen. I motion 2017/18:1072 av m.fl. (S) konstateras det inledningsvis att har befunnit sig i en gruvboom. Motionärerna välkomnar detta men påpekar att det också är viktigt att blicka framåt för att kunna hantera de utmaningar som finns på området. De framhåller att ska vara en föregångare för en hållbar utveckling inom gruvindustrin. Därefter slår motionärerna fast att den svenska mineralavgiften är en av de lägsta i världen, och de förordar att den ses över (yrkandet i denna del). En ökning av mineralavgiften skulle enligt motionärerna kunna finansiera de kostnader som omgärdar gruv- och mineralnäringen och även kunna användas för att bygga upp ett kapital som kan användas till olika framtidsinvesteringar. Den svenska gruvindustrin skapar arbete och tillväxt och bidrar till vår gemensamma välfärd, sägs det i kommittémotion 2017/18:3405 av m.fl. (M). Motionärerna säger sig ha ambitionen att skapa de bästa förutsättningarna för en mineralpolitik som ska stärka den svenska gruv- och mineralnäringens konkurrenskraft. Motionärerna anser dock att markägarnas rättigheter som fordringsägare av sin del av mineralersättningen vid en konkurs bör ses över (yrkande 7). Utan närmare motivering i motionen föreslås det också ett tillkännagivande om att regeringen ska tillsätta en utredning som förstärker äganderätten i gruvnäringen och ger en rimlig avkastning till markägaren (yrkande 8). Äganderätten är stark i , slås det fast i motion 2017/18:1237 av och (båda M). konstaterar motionärerna att den som finner på sin mark inte kan vara säker på att bli ägare till en eventuell mineralfyndighet eftersom den person eller det företag som har beviljats undersökningstillstånd har ensamrätt till att leta efter och företräde till en eventuell fyndighet. En markägare som vill prioritera annan verksamhet än mineralbrytning på sina ägor eller rent av lämna marken orörd kan inte neka tillstånd för brytning. Motionärerna framhåller att det inte utgår någon ersättning för förlorade intäkter från jordbruk, turism, eller skogsbruk utan bara för skada och intrång vid undersökningsarbetet. Marken blir dessutom osäljbar till någon annan än den som har fått tillståndet. Den s.k. mineralersättningen är låg. Minerallagen har ändrats vid ett flertal tillfällen, men markägarens ställning är, enligt motionärernas uppfattning, fortfarande svag. Minerallagstiftningen bör därför ändras så att lagstiftningen slår fast att mineraler ingår i markägarens egendom. Motionärerna anser det vara rimligt att undersökningstillstånd och utvinning av alla mineraler, inklusive koncessionsmineraler, beslutas av markägaren och ingen annan. En betydande del av välstånd har under hundratals år baserats på brytning och förädling av metall och mineraler sägs det inledningsvis i motion 2017/18:1954 av (M). I finns ingen särskild gruvskatt men däremot den s.k. mineralersättning som uppgår till av värdet på den brutna malmen. Motionären anser att denna kan betraktas som obetydlig eftersom de som främst drabbas och får hantera konsekvenser, kostnader och miljöförstöring av utvinningen – berörda kommuner och regioner – inte får någon del av ersättningen. Diskussionerna om mineralersättningen har dessutom främst handlat om ett rent statligt perspektiv och intresse, inte om de närmast berörda, dvs. människor, kommuner och regioner på de platser som är aktuella. Motionären refererar till bestämmelser i den australiensiska gruvregionen , där kommuner och berörda inom delstatliga regioner får del av mineralavgifter. På detta sätt har man fått en stark lokal nytta och uppslutning kring en viktig näring, man har stimulerat företagande, arbetstillfällen, entreprenörskap, utbyggd service och infrastrukturinvesteringar som har skapat språngbrädor för tillväxt och utveckling i avfolkningsbygd. Vidare nämns att en liknande modell har tillämpats i , och den framhålls som en av huvudanledningarna till att den norska landsbygden blomstrar och dess befolkning växer, till skillnad från befolkningen och förutsättningarna på den svenska landsbygden. Motionären föreslår att en liknande modell – Royalties for Regions – genomförs i den svenska gruvlagstiftningen i tillämpliga delar. I motion 2017/18:2248 av (M) konstateras det att svenska och utländska mineralbolag kan muta in och exploatera malm och mineraler i mot en synnerligen blygsam ersättning på någon promille av det ekonomiska värdet. Motionären anser att lagstiftningen bör förändras så att en betydligt större del av det ekonomiska värde som uppkommer vid gruvbrytning tillfaller markägaren och staten. vill stimulera och bidra till gruvnäringens tillväxt på flera sätt, sägs det i kommittémotion 2017/18:922 av m.fl. Motionärerna anser att det är rimligt att värdet av mineraltillgångarna ska komma medborgarna till del och vill därför reformera mineralersättningen. Deras uppfattning är att om staten inte får någon direkt ersättning för det värde som bryts ur en gruva kan det heller inte förväntas att staten ska finansiera t.ex. järnvägsutbyggnad. En reformerad mineralersättning skulle, enligt dem, möjliggöra en mer aktiv gruvpolitik (yrkande 5). Mineralersättningen bör tas ut med totalt , att jämföra med dagens . Markägarens andel bör kvarstå på dagens nivå medan resterande del ska tillfalla staten. Statens andel bör placeras i en fond, vars syfte ska vara att stimulera utveckling och sysselsättning på landsbygden. På så vis garanteras att det offentliga får avkastning på sina investeringar i form av exempelvis infrastruktur. Gruvorna i är viktiga men kan också orsaka miljöförstöring, sägs det i motion 2017/18:2787 av (MP). Vidare påpekar motionären att gruvverksamhet kan påverka andra näringar som exempelvis rennäringen, turismen och friluftslivet negativt. Motionären konstaterar att den s.k. mineralersättningen på är låg jämfört med i andra länder och att det finns flera skäl till att införa en gruvskatt. Motionären menar att en avsevärd höjning av mineralavgiften är nödvändig, och begär ett riksdagsuttalande om detta. Pengarna kan fonderas, och delar av den inbetalda skatten ska sedan återgå till lokalsamhället. Den andra delen ska reserveras för utveckling och omställningen till ett miljövänligt och klimatsmart samhälle och kommande generationer. Hur stor respektive del ska bli bör bli föremål för en utredning. I motion 2017/18:2962 av m.fl. (MP) sägs det att är ett regel- och skatteparadis för gruvbolag och att denna orimliga ordning måste lämna plats för en rättvis fördelning av de ekonomiska överskott som verksamheten skapar, såväl mellan regioner som mellan generationer. Motionärerna konstaterar att 1993 avskaffade det s.k. kronoandelsinstitutet, som innebar att staten hade rätt till hälften av en bearbetningskoncession som hade beviljats någon annan än staten. Motionärerna anser att det bör utredas om kronoandelsinstitutet, eller liknande, skulle kunna återinföras, samt mekanismer som försäkrar att gruvbolag betalar för de miljöskador de har orsakat, i de fall de har beviljats tillstånd att prospektera efter eller bryta mineraler (yrkande 23). I kommittémotion 2017/18:3393 av m.fl. (V) sägs det inledningsvis att utvecklingen av nya lagringstekniker och behovet av att ställa om till ett hållbart samhälle kommer att kräva nya ämnen och material. Ett exempel som nämns är den nya fyndigheten av grafitmalm utanför . Grafit är ett ämne som kan spela stor roll för den framtida energilagringen. Motionärerna anser att en förändring av mineralavgiften för att främja lokal vidareförädling skulle kunna resultera i en större acceptans för brytningen. De menar att en framtida mineralersättning bör fungera degressivt i förhållande till graden av lokal vidareförädling. I ju högre grad företag väljer att förädla sina råvaror lokalt, desto lägre bör mineralersättningen vara. Motionärerna efterfrågar ett tillkännagivande om att de berörda myndigheterna ska utreda hur en sådan degressiv mineralersättning kan främja lokal vidareförädling (yrkande 2). I kommittémotion 2017/18:2538 av m.fl. (KD) konstateras det inledningsvis att gruvnäringen är en mycket viktig industri för , som skapar arbetstillfällen och intäkter till statskassan. slås det fast att gruvdriften påverkar mark och vatten på olika sätt, och i allmänhet behövs det saneringsåtgärder efter att verksamheten har avslutats. Motionärerna refererar därefter till om gruvavfall och konstaterar att staten har kostnader för att sanera efter gruvbolagens mineralutvinning. De föreslår att mineralersättningen ses över så att den också tar hänsyn till behovet av finansiering av mark- och vattensaneringsåtgärder efter gruvbrytning (yrkande 1). har behandlat motionsyrkanden om ändringar av mineralersättningen och dess fördelning mellan olika mottagare eller om att införa någon form av ”gruvskatt” . 2015/16:NU14) avstyrkte utskottet de då aktuella motionerna eftersom det inte såg någon anledning för att föregripa regeringens fortsatta beredning av ett underlag kring dessa frågor som då hade presenterats av Tillväxtanalys (se vidare nedan). När liknande yrkanden behandlades (bet. 2016/17:NU17) refererade utskottet till det som hade anförts 2016 och konstaterade vidare att det fortfarande pågick beredning inom av frågor om dessa avgifter och ersättningar. Utskottet såg fortfarande inga skäl för att föregripa det nämnda beredningsarbetet och avstyrkte därför samtliga motionsyrkanden om de avgifter och ersättningar som regleras i minerallagen. Även förslag liknande de nu aktuella om en modell med Royalties for Regions eller att återinföra den s.k. kronoandelen avstyrktes. När det gäller ett mer allmänt hållet yrkande om äganderättens ställning vid tillämpning av minerallagen som var likalydande med det nu aktuella i motion 2017/18:1237 (M) anförde utskottet följande: Avslutningsvis vidhåller utskottet sin syn på det som sägs i motion 2016/17:192 (M) om förstärkta markägarrättigheter i samband med mineralutvinning. Förslaget har behandlats av utskottet , och utskottet avstyrker det med hänvisning till det som anfördes . Även motion 2016/17:3128 (M) avstyrks i den del som gäller en utredning om förstärkt äganderätt med koppling till gruvnäringsfrågor. Förslaget saknar närmare motivering, och utskottet finner för egen del inte några skäl att tillstyrka det. Översyn av mineralersättningen och vissa andra avgifter I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Finansplanen s. 46) angav regeringen, som har nämnts, att den har för avsikt att medverka till att nya modeller skapas för att utveckla samhällets och gruvnäringens ansvar för att finansiera de investeringar som krävs för en miljömässigt hållbar gruvnäring och samhällsutveckling. Regeringen avsåg i detta sammanhang att se över mineralavgiften och återkomma till med förslag. fick Tillväxtanalys sedermera i uppdrag att kartlägga attraktivitet som gruvland och vilka faktorer som påverkar detta. I uppdraget angavs att myndigheten i en delrapport skulle redovisa hur nivån på mineralersättningen och andra avgifter enligt minerallagen påverkar attraktivitet som gruvland. I uppdragsbeslutet återgav regeringen sitt tidigare refererade uttalande i finansplanen och angav att uppdraget till Tillväxtanalys är en del i den översyn som aviserades där. Den del av uppdraget som avsåg mineralersättningen och andra avgifter redovisades i promemorian Tillstånd och miljöprövning för att öppna gruvor – en internationell utblick (pm 2016:05) . I promemorian konstaterades det bl.a. att den svenska och den finska lagstiftningen, som ger markägaren rätt till mineralersättning, är unika eftersom markägarens rättigheter till mineralerna som regleras i gruvlagarna inte kan sägas vara helt klara. I praktiken har reglerna inneburit att marken där en gruva eventuellt kan etableras förvärvas av gruvbolaget. Vidare noterades det att det i flera länder finns system för att fördela de skatteintäkter och de avgifter som betalas för prospektering och gruvdrift på flera nivåer lokalt, regionalt och nationellt. Tillväxtanalys presenterade en slutrapport (– ett attraktivt gruvland i världen? En internationell jämförelse, rapport 2016:06). När det gäller mineralersättningen redovisades följande slutsatser och rekommendationer: