bet · H501UbU16 · 2018-03-23 00:00:00 — I regleringsbrevet anges att uppdraget ska genomföras i dialog med universitet och högskolor, och företrädare för studenter och arbetsliv och redovisas . I samband med att frågan om mål behandlades i den forskningspolitiska propositionen (prop. 2016/17:50) aviserade regeringen att berörda myndigheter skulle få i uppdrag att utveckla uppföljningen av hur svensk forskning utvecklas i förhållande till regeringens mål. regleringsbrev har UKÄ och fått i uppdrag att tillsammans utveckla indikatorer för uppföljning av målen för forskningspolitiken. Uppdraget ska genomföras i dialog med lärosätena och andra berörda myndigheter. leder uppdraget och svarar för redovisningen till . UKÄ ska vidare tillsammans med redovisa ett uppdrag om att lämna förslag på hur olika myndigheters uppföljningar och utvärderingar av verksamheter vid universitet och högskolor kan samordnas. Detta uppdrag ska genomföras i dialog med universitet och högskolor, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) och Verket för innovationssystem (). Även detta uppdrag ska redovisas . Regeringen tillsatte en utredning för att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning, Styr- och resursutredningen (dir. 2017:46). I direktivet påpekas att det nuvarande systemet för styrning av högskolan, inklusive resurstilldelning, nu har verkat under och att någon samlad utredning av högskolans styrning inte har gjorts sedan införandet. har det skett stora förändringar, både i omvärlden och i kraven på universitetens och högskolornas verksamhet, enligt direktivet. Syftet med översynen är att utveckla styrningen så att den effektivt och ändamålsenligt stöder målet att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i och globalt. Utredaren har bl.a. i uppdrag att föreslå hur styrningen bör utformas för att säkerställa att riksdagsmål och regeringsmål får genomslag i verksamheten på ett ändamålsenligt sätt och hur principer för uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat bör utformas. Vidare ska utredaren bl.a. föreslå på vilket sätt anslag för utbildning och forskning bör tilldelas så att lärosätena får förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, kan nå målen för utbildning och forskning samt uppnå högsta möjliga kvalitet. Mål och delmål för utbildnings- och forskningspolitiken Frågan om mål behandlades av utskottet i samband med beredningen av propositionen Kunskap för samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50, bet. 2016/17:UbU12, rskr.2016/17:208). Utskottet välkomnade då regeringens nya mål och var positivt till att även den högre utbildningen omfattades. Utskottet hade inget att invända mot de uppföljningsbara delmål som regeringen presenterade. Vidare angavs att utskottet med intresse såg fram emot att ta del av resultatet av det uppdrag att utveckla uppföljningen av regeringens mål som aviserades i propositionen. Utskottet finner ingen anledning att ändra sin tidigare ståndpunkt och avstyrker därmed motion 2017/18:3041 (L, M, C, KD) yrkande 2. Kvalitetsgranskningar och uppföljning och utvärdering Utskottet behandlade regeringens skrivelse om ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem för högre utbildning , och ett nytt system för kvalitetssäkring har därefter börjat användas. Modellen har tagits fram i dialog med lärosätena och provats ut genom pilotgranskningar. I enlighet med tillkännagivanden som riktade till regeringen i samband med skrivelsen har regeringen gett () i uppdrag att ansvara för att det efter att systemet för kvalitetssäkring har införts görs en extern uppföljning och utvärdering av om systemet har varit kvalitetsdrivande för såväl lärosätena som deras utbildningar. Av myndighetens instruktion framgår vidare att myndigheten ska redovisa hur kvalitetssäkringen har bidragit till kvalitetsutveckling och hög kvalitet i lärosätenas verksamhet. Utskottet vill uppmärksamma att det går att jämföra utbildningars och lärosätens kvalitet via olika former av statistik. Genom kommande granskningar av ett ämne eller en utbildning på samtliga lärosäten kommer möjligheten till jämförelser att öka. Utskottet erfar vidare att frågan om jämförelse av utbildningars kvalitet är under beredning i . Vad gäller uppföljning och utvärdering i övrigt noterar utskottet att UKÄ tillsammans med ska lämna förslag på hur olika myndigheters uppföljningar och utvärderingar av verksamheter vid universitet och högskolor kan samordnas. Utskottet kan slutligen konstatera att den pågående Styr- och resursutredningen bl.a. har i uppdrag att föreslå hur principer för uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat bör utformas. Utskottet ser inte något skäl att redan nu föreslå ändringar i det nya systemet för kvalitetssäkring utan menar att kommande uppföljning och utvärdering av systemet liksom förslag om utveckling av uppföljning och utvärdering bör avvaktas. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2016/17:3048 (M) yrkande 3, 2017/18:2995 (M), 2017/18:3357 (M) yrkandena 3 och 5 och 2017/18:3760 (C) yrkande 11. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om lärosätenas organisation m.m. Jämför reservation 4 (SD), 5 (C) och 6 (L). I kommittémotion 2017/18:3356 av m.fl. (M) yrkande 1 efterfrågas en ny indelning av lärosätena. Skillnaden mellan universitet och högskola är inte så stor i formell mening, menar motionärerna, men stora i förutsättningar och förväntningar. I yrkande 3 anför motionärerna att det behövs ett nytt begrepp, forskningsuniversitet, och ett nytt regelverk för de mer forskningsintensiva lärosätena. I yrkande 5 begärs tydliga kriterier för när ett lärosäte ska få benämnas universitet. I kommittémotion 2017/18:909 av m.fl. (SD) yrkande 3 förordas en utredning av hur högskoleväsendet kan effektiviseras och rationaliseras. En liknande begäran finns i kommittémotion 2017/18:911 av m.fl. (SD) yrkande 4. I kommittémotion 2017/18:1732 av m.fl. (SD) yrkande 2 föreslås att ett nationellt universitet för samisk kultur och utbildning samt de samiska språken ska utses. I kommittémotion 2016/17:3038 av m.fl. (C) yrkande 7 begärs att de lärosäten som vill ska ha möjlighet att ombildas till stiftelser. Samma begäran finns i kommittémotion 2017/18:3760 av m.fl. (C) yrkande 7. I kommittémotion 2017/18:3760 av m.fl. (C) yrkande 6 begärs att lärosätenas autonomi stärks. I yrkande 19 framförs att svenska lärosäten bör uppmuntras att etablera sig utomlands. I partimotion 2017/18:474 av m.fl. (L) yrkande 9 föreslås att viss högre utbildning, t.ex. ämneslärarutbildningen, ska koncentreras till färre studieorter. I motion 2017/18:1313 av (KD) yrkande 3 behandlas möjligheten till självständigare lärosäten genom stiftelseformen. Bakgrund, gällande rätt och pågående arbete Det finns 15 statliga universitet och 16 statliga högskolor. Till följd av att lärosäten gick samman på frivillig basis 2010–2014 minskade antalet statliga universitet och högskolor sammanlagt från 36 till 31. övergick till att benämnas . Utöver de statliga lärosätena finns det enskilda utbildningsanordnare, varav ett antal har tillstånd att utfärda vissa examina på grundnivå och avancerad nivå, medan vissa även har tillstånd att utfärda examina på forskarnivå. Flertalet av dessa utbildningsanordnare får statsbidrag för sin verksamhet. Kraven som en enskild utbildningsanordnare måste uppfylla för att få examenstillstånd är angivna i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Det är regeringen som lämnar tillstånd om att utfärda examina. Enligt 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) ska staten som huvudman anordna högskolor för dels utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, dels för forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete. I bilaga 1 till högskoleförordningen (1993:100) anges vilka statliga universitet och högskolor som finns samt deras benämning. I budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) föreslog regeringen ett antal kriterier för att ett statligt lärosäte skulle kunna benämnas universitet. beslutade enligt regeringens förslag (bet. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100). I propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134) föreslog regeringen att tidigare ställningstagande om universitetsbegreppet inte längre skulle gälla. Regeringen skulle dock även i fortsättningen besluta om benämningen universitet. Regeringen menade att det inte finns något som hindrar eller regeringen från att göra en bedömning att särskilda resurser ska satsas på att bygga ut något eller några lärosäten. Enligt regeringens bedömning borde en sådan bedömning vara en del av en långsiktig utbildnings- och forskningspolitisk bedömning. beslutade enligt regeringens förslag (bet. 2008/09:UbU18, rskr. 2008/09:276). behandlade även frågan om ordningen för beslut om benämningen universitet . Utskottet ansåg att nuvarande ordning var till fyllest och att det inte finns skäl att vidta någon åtgärd med anledning av yrkanden i frågan (prop. 2016/17:50, bet. 2016/17:UbU12, rskr. 2016/17:208). I den s.k. autonomipropositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) bedömde regeringen att självbestämmandet för statliga lärosäten och högskolor skulle öka inom ramen för myndighetsformen. Det gjordes genom lättnader i de högskolespecifika regelverken om lärosätenas interna organisation, läraranställningar och utbildning och genom att lärosätena undantogs från vissa av de regelverk som gäller allmänt för statliga förvaltningsmyndigheter inom t.ex. det ekonomiadministrativa området (bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337). I propositionen angavs att författningsregler för högskoleverksamheten kan vara motiverade i vissa fall, t.ex. för att säkra kvaliteten i verksamheten, tydliggöra ansvarsförhållanden och värna rättssäkerheten för studenter. har inom ramen för arbetet med att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut följt upp autonomireformen och publicerat resultaten i serien Rapporter från (bl.a. huvudrapporten /15:RFR5). remitterades promemorian Högskolestiftelser – en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49). I budgetpropositionen meddelade regeringen att den efter överväganden inte kommer att gå vidare med promemorians förslag i frågan. Etablering i eller utomlands infördes en möjlighet för universitet och högskolor, såväl statliga som enskilda, att utfärda en gemensam examen tillsammans med t.ex. ett utländskt lärosäte (prop. 2008/09:175, bet. 2008/09:UbU19, rskr. 2008/09:282). Med gemensam examen avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till dessa examina, enligt 1 kap. 17 § högskolelagen (1992:1434). Enligt högskoleförordningen 6 kap. 11 a § (1993:100) ska samarbetet grundas på en skriftlig överenskommelse. I delbetänkandet En strategisk agenda för internationalisering av utredningen om ökad internationalisering av universitet och högskolor (SOU 2018:3), som lämnades , föreslås bl.a. att statliga universitets och högskolors möjligheter att agera i internationella sammanhang ska analyseras och vid behov stärkas liksom att lärosätens möjligheter att etablera verksamhet utomlands ska analyseras, klargöras och vid behov stärkas. Utredningen pekar bl.a. på att användningen av anslag endast får användas till utbildning för medborgare i en stat som omfattas av eller samt att de statliga lärosätenas möjligheter att agera utomlands på olika sätt påverkas av myndighetsformen. Utveckling av högskoleväsendet och utbildningsutbud I betänkandet Högre utbildning (SOU 2015:70), som överlämnades av utredningen om högskolans utbildningsutbud (dir. 2014:54), beskrevs utvecklingen och sammansättningen av utbildningsutbudet ur ett helhetsperspektiv såväl på nationell nivå som på lärosätesnivå . Utredningen pekar bl.a. på att det funnits obalanser i dimensioneringen för vissa samhällsviktiga utbildningar. I direktivet till Styr- och resursutredningen (dir. 2017:46) betonar regeringen att det är viktigt att satsar på kvalitet och framstående forskningsmiljöer oavsett var i landet och vid vilka lärosäten som dessa miljöer finns. Såväl de äldre som de nyare universiteten och alla högskolor måste ha rimliga förutsättningar att bedriva högre utbildning på vetenskaplig grund och bygga upp starka och profilerade forskningsmiljöer, särskilt inom vissa specifika områden. All högskoleutbildning ska hålla hög kvalitet, och universitet och högskolor har en viktig uppgift att utbilda både för dagens och för morgondagens arbetsmarknad. Lärosätena har därför ett stort ansvar att se till att utbildningarna förnyas, är långsiktigt hållbara, arbetsmarknadsanknutna, är tillgängliga för många och vilar på vetenskaplig grund. Enligt direktivet ska utredaren bl.a. föreslå • hur ansvaret för dimensioneringen av utbildningsutbudet ska fördelas mellan regeringen och lärosätena för att säkerställa kompetensförsörjningen och andra samhällsbehov • hur en ändamålsenlig styrning behöver utformas i de fall regeringen behöver påverka dimensioneringen för att minska tydliga obalanser i utbildningsutbudet • hur styrningen bör utvecklas för att säkerställa att olika gruppers utbildningsbehov kan tillgodoses, särskilt när det gäller möjligheten till ett livslångt lärande. Regeringen anger vidare i direktivet att det finns flera fördelar med en generell styrning av lärosätena, dvs. att den är i huvudsak lika för alla lärosäten. Styrningen är då tydlig och ger alla lärosäten samma grundförutsättningar. I en föränderlig omvärld finns det dock anledning att överväga om lärosätena i högre grad ska ha delvis olika roller och om styrningen i vissa avseenden ska vara mer lärosätesspecifik. Utredaren ges bl.a. i uppdrag att föreslå principer för att avgöra när styrningen ska vara fortsatt generell och när den ska vara lärosätesspecifik. Flera av de frågor om högskolors organisation, som status, etablering, profilering och koncentration, som lyfts fram i motionerna behandlas på olika sätt i pågående utredningsarbete liksom i det delbetänkande har lämnat (SOU 2018:3). Utskottet anser att det inte finns anledning att nu föreslå förändringar i lärosätenas organisation, eller styrning av detsamma, utan att kommande utredningsförslag från Styr- och resursutredningen och samt kommande beredningsarbeten bör avvaktas. När det gäller frågan om benämning av lärosäten ser utskottet inte heller nu någon anledning att föreslå någon förändring av regeringens ansvar för att benämna de statliga universiteten och högskolorna. Utskottet konstaterar att regeringen inte avser att gå vidare i frågan om stiftelser som verksamhetsform för lärosäten. Utskottet ser ingen anledning att föreslå någon åtgärd i denna fråga. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2016/17:3038 (C) yrkande 7, 2017/18:474 (L) yrkande 9, 2017/18:909 (SD) yrkande 3, 2017/18:911 (SD) yrkande 4, 2017/18:1313 (KD) yrkande 3, 2017/18:1732 (SD) yrkande 2, 2017/18:3356 (M) yrkandena 1, 3 och 5 och 2017/18:3760 (C) yrkandena 6, 7 och 19. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om resurstilldelningssystem m.m. Jämför reservation 7 (M, C, L, KD), 8 (M), 9 (SD), 10 (C) och 11 (V). I kommittémotion 2017/18:3041 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 3 poängteras att kvalitet och samverkan även fortsättningsvis bör premieras. Motionärerna hänvisar till den modell som alliansregeringen införde där av nya resurser omfördelades utifrån indikatorer för kvalitet och samverkan och anför att denna modell måste fortsätta att gälla men också utvecklas. I partimotion 2017/18:3567 av m.fl. (M) yrkande 42 anförs att högskolans resurstilldelningssystem måste ses över för att i högre grad premiera akademisk kvalitet och genomströmning samt etablering på arbetsmarknaden. I kommittémotion 2017/18:3357 av m.fl. (M) yrkande 8 efterfrågas en redovisning av principerna för den modell enligt vilken resurser för forskning ska fördelas 2018 och 2019. I yrkande 10 framförs att effektivitet och kvalitet bör vara vägledande när det nya resurstilldelningssystemet tas fram. I motion 2016/17:305 av (M) föreslås att en antagen som inte infinner sig vid kursstart ska få betala en avgift. I kommittémotion 2017/18:911 av m.fl. (SD) yrkande 3 förordas en utredning av hur ett finansieringssystem kan bli mer kvalitetsdrivande. I kommittémotion 2017/18:3760 av m.fl. (C) yrkande 1 begärs att undervisningens kvalitet ska öka, t.ex. genom mer lärarledd undervisning. I yrkande 16 föreslås att ett resursfördelningssystem införs där kvalitet, arbetslivsanknytning och regional samverkan premieras. I motion 2017/18:755 av m.fl. (S) hävdas att det läggs för mycket tid på ansökningar om finansiering av forskning på lärosätena. I motion 2017/18:1915 av m.fl. (S) framförs behovet av fortsatta investeringar i högre utbildning. I kommittémotion 2017/18:3597 av m.fl. (V) yrkande 3 förespråkas en jämställdhetsbonus i lärosätenas basanslag. Bakgrund, gällande rätt och pågående arbete och högskolor tilldelas huvuddelen av sina resurser via ett anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett anslag för forskning och utbildning på forskarnivå. För utbildning på grundnivå och avancerad nivå tilldelas respektive lärosäte ett s.k. takbelopp som är den ersättning lärosätet kan få för att utbilda studenter. Lärosätet beslutar i hög grad självt om sitt utbildningsutbud. Ersättningen beräknas dels utifrån antalet registrerade studenter (helårsstudenter), dels utifrån det antal högskolepoäng som studenterna presterar (helårsprestationer). Ersättningen beror också på vilket utbildningsområde som helårsstudenterna och helårsprestationerna hänförs till. Olika utbildningsområden genererar olika ersättningsbelopp, och respektive kurs klassificeras av lärosätet till ett utbildningsområde beroende på kursens ämnesinnehåll. I budgetpropositionen anges ersättningsbelopp för helårsstudenter och helårsprestationer för de olika utbildningsområdena. Ett lärosäte kan därutöver få finansiering för s.k. särskilt åtagande, dvs. en specifik uppgift som lärosätet fått av regeringen. I den forskningspolitiska propositionen 2016 (Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft, prop. 2016/17:50) angav regeringen principer för fördelning av ökade forskningsanslag till lärosätena. Alla statliga universitet och högskolor samt och Stiftelsen får anslag för forskning och utbildning på forskarnivå som omfattar per student. Vidare angav regeringen att merparten av nya anslag till forskning och utbildning på forskarnivå ska fördelas utifrån dels de nuvarande två kvalitetsindikatorerna, citeringar och publiceringar respektive externa medel, dels samverkan med det omgivande samhället. Regeringen påminner om att den aviserade i budgetpropositionen att den avser att låta samverkan med det omgivande samhället i högre grad påverka fördelningen av medlen. Regeringen menade vidare att det är väsentligt att även de mindre, enskilda utbildningsanordnarna har en forskningsanknuten utbildning. Därför skulle de tilldelas resurser för forskning och utbildning på forskarnivå motsvarande per helårsstudent, i den mån de inte redan nådde upp till denna nivå. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2016/17:UbU12, rskr. 2016/17:208). I budgetpropositionen (prop. 2017/18:1) angav regeringen att, i avvaktan på den pågående Styr- och resursutredningens förslag om hur samverkan kan premieras ekonomiskt (se nedan), resurstilldelning för samverkan skulle göras utifrån den bedömning som hade gjort av lärosätenas strategier för samverkan. Detta gällde för de lärosäten som ingår i den kvalitetsbaserade resurstilldelningen. Utöver det anslag som varje lärosäte tilldelas för forskning och utbildning på forskarnivå, får högskolor och universitet en stor andel av sina forskningsmedel i form av bidrag från statliga och icke-statliga forskningsfinansiärer. Direktivet för den pågående Styr- och resursutredningen (dir. 2017:46) anger att utredaren bl.a. ska föreslå på vilket sätt anslag för utbildning och forskning bör tilldelas så att lärosätena får förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, kan nå målen för utbildning och forskning samt uppnå högsta möjliga kvalitet. Utredaren ska också föreslå hur samverkan med det omgivande samhället kan premieras ekonomiskt. I fråga om lärosätenas samverkan med det omgivande samhället påminner regeringen om att den konstaterade forskningspolitiska proposition (prop. 2016/17:50) att resurstilldelningen till lärosätena har medfört att angelägna aspekter av högskolans verksamhet inte har främjats i tillräcklig utsträckning, t.ex. samverkan med det omgivande samhället. presenterade utredaren en idéskiss om de problem som har observerats , liksom möjliga lösningar. Utredaren anser att även om mycket av styrningen är av långsiktig karaktär, t.ex. regleringen i lag och förordning och de övergripande resurstilldelningsprinciperna, finns det för stora inslag av kortsiktighet och ryckighet. Dessutom har det i i praktiken uppstått en uppdelning mellan utbildning och forskning som är starkare än i många andra länder inklusive våra grannländer. Till stor del har detta sin grund i att universitet och högskolor tilldelas statsanslagen uppdelat; ett anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Men det finns även andra orsaker till att sambandet mellan forskning och utbildning brister, enligt utredningen. Utredningen föreslår att anslagsmedel ges samlat till respektive lärosäte men att det bygger på olika delar som har tydliga beräkningsunderlag. Beräkningen av dessa delar ska vara transparent och redovisas för i budgetpropositionen. Lärosätena fördelar därefter, utifrån de kvalitetskrav som finns för verksamheten, anslagsmedel mellan utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt forskning. Hur ersättning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska beräknas behöver utredas vidare, menar utredaren, men en utgångspunkt bör vara att dagens system med ersättningsbelopp bör avvecklas och att ansvaret för hur resurser fördelas mellan olika utbildningsområden ses som en lärosätesfråga. I förslaget framförs att det även behöver utredas vidare hur eventuella utbyggnader av utbildning ska beräknas. En utgångspunkt kommer dock vara att det med ett utökat utbildningsuppdrag även bör medfölja ett höjt basanslag för forskning, enligt utredningen. Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas . Yrkandena tar sikte på frågan om hur systemet för resurstilldelning till lärosätena ska se ut och i övrigt frågor om resursanvändningen inom lärosätena. Utskottet kan konstatera att den pågående utredningen om styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten (U 2017:05) enligt direktivet (dir. 2017:46) ska föreslå ett styr- och resurstilldelningssystem som stöder universitet och högskolor och ger dem incitament att utveckla verksamheten i enlighet med kraven i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) samt de mål i övrigt som och regeringen har fastställt för högre utbildning och forskning. presenterade utredningen ett övergripande modellförslag för styrning av universitet och högskolor. Utredningen ska slutredovisa sitt arbete . Utskottet anser att utredningens samlade bedömning och förslag bör avvaktas. Utskottet finner därför ingen anledning att föreslå några åtgärder utifrån yrkanden om resurstilldelningen och avstyrker därmed motionerna 2016/17:305 (M), 2017/18:755 (S), 2017/18:911 (SD) yrkande 3, 2017/18:1915 (S), 2017/18:3041 (L, M, C, KD) yrkande 3, 2017/18:3357 (M) yrkandena 8 och 10, 2017/18:3567 (M) yrkande 42, 2017/18:3597 (V) yrkande 3 och 2017/18:3760 (C) yrkandena 1 och 16.