bet · H501KU36 · 2018-04-12 00:00:00 — Omfattningen och inriktningen av granskning regleras i 2–5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen). Granskningen består av två delar, dels en granskning av bl.a. myndigheternas årsredovisningar (årlig revision), dels en granskning av statlig verksamhet främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på en granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå avsedda resultat. Den årliga revisionen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, samt kungliga slottsstaten och Förvaltning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Av revisionslagen följer vidare att ska lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen och sin årliga rapport över de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen direkt till . Enligt 9 kap. 18 § fjärde stycket RO ska talmannen överlämna en granskningsrapport från , som inte rör den verksamhet som bedrivs av eller en myndighet under , till regeringen. Regeringen ska i en skrivelse till redovisa vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport (9 kap. 19 § RO). Regeringens skrivelse ska ges in till från det att regeringen har tagit emot granskningsrapporten. Riksdagsstyrelsen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att genomföra en översyn av . Av direktiven framgår att kommittén skulle analysera på vilka nivåer – grundlag, riksdagsordningens huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser, vanlig lag eller interna föreskrifter – som verksamheten vid regleras. En jämförelse med regleringen av ombudsmän () skulle göras och i de fall det bedömdes lämpligt skulle kommittén lägga fram förslag som innebär att regleringen av de båda kontrollorganen görs på en mer enhetlig nivå. Enligt direktiven skulle kommittén utreda en rad olika frågor. Bland dessa kan nämnas att kommittén skulle klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, har fungerat och överväga fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen. I uppdraget ingick inte att lägga fram lagförslag om förändrat antal riksrevisorer. Kommittén skulle vidare överväga uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna samt pröva frågor om självständighet, mandatperiodens längd och möjligheten till omval. Därutöver skulle kommittén se över kvalifikations- och behörighetskraven för en riksrevisor och kriterierna för att entlediga en riksrevisor. Kommittén skulle även utreda om det bör införas en karenstid för en riksrevisor efter avslutat uppdrag. Även frågor om effektivitetsrevisionen och ansvarsfördelningen mellan , finansutskottet och parlamentariska råd behandlas i kommitténs direktiv. Kommittén skulle bl.a. behandla frågan hur roll som huvudman för fungerar och kan utvecklas. Enligt direktiven skulle uppdraget delredovisas senast så att eventuella grundlagsändringar ska kunna träda i kraft efter riksdagsvalet och slutredovisas . Riksdagsstyrelsen beslutade att uppdraget skulle slutredovisas . Kommittén, som antog namnet riksrevisionsutredning, överlämnade delbetänkandet Översyn av – grundlagsfrågor (2016/17:URF1) till riksdagsstyrelsen. Förslagen i delbetänkandet har remissbehandlats. överlämnade riksdagsstyrelsen framställningen Översyn av – grundlagsfrågor (framst. 2017/18:RS4) till . I framställningen föreslår riksdagsstyrelsen vissa ändringar i regeringsformen, riksdagsordningen, lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. De föreslagna lagändringarna innebär bl.a. att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen för att antalet riksrevisorer lättare ska kunna ändras . Det införs också krav på kvalificerad majoritet för ett beslut av om att skilja en riksrevisor från uppdraget. Lagförslagen innebär vidare att får besluta om en särskild utredning som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget och ge JO i uppdrag att biträda utskottet med en sådan särskild utredning. Därutöver föreslås att en bestämmelse om samverkans- och uppgiftsskyldighet flyttas från vanlig lag till regeringsformen och förtydligas på så sätt att har rätt till den information som myndigheten begär. Riksdagsstyrelsens framställning har beretts av (bet. 2017/18:KU15). Återstående delar av riksrevisionsutrednings uppdrag behandlas i kommitténs slutbetänkande (2017/18:URF2) som överlämnades till riksdagsstyrelsen . I slutbetänkandet behandlas bl.a. frågor om effektivitetsrevisionens inriktning. Förslagen i utredningens slutbetänkande bereds . behandlade riksdagsstyrelsens framställning Uppföljning av riksrevisionsreformen (framst. 2009/10:RS4). Riksdagsstyrelsen föreslog bl.a. ändringar i regeringsformen, riksdagsordningen och revisionslagen. Bland annat föreslogs att en entydig besluts- och hanteringsordning skulle skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. När det gällde frågan om inriktningen på effektivitetsrevision och utformningen av den nuvarande regleringen av denna föreslog utskottet att den föreslagna ändringen i 4 § revisionslagen skulle antas och hänvisade i sitt ställningstagande till vad finansutskottet hade uttalat i ett yttrande (bet. 2009/10:KU17 s. 28 och bet. 2010/11:KU2 s. 11 f.). konstaterade bl.a. att utifrån en analys av väsentlighet och risk borde större uppmärksamhet ägnas åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statens budget (bet. 2009/10:KU17 s. 83 f.). Det föreslagna förtydligandet i revisionslagen i detta hänseende borde enligt finansutskottet ses som en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot en granskning av regelefterlevnad, på det sätt som utredningens kartläggning visat har varit fallet i stor utsträckning. Enligt utskottet handlade det om en bred form av granskning. I denna del uttalade finansutskottet följande: Att det handlar om en bred form av granskning blir enligt finansutskottet tydligt om man närmare studerar de internationella riktlinjer som ligger till grund för utredningens definition av effektivitetsrevision. Enligt Intosai[7] handlar effektivitetsrevision om att granska de tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjande) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). De båda första begreppen, economy och efficiency, handlar om resursanvändning. Syftet med granskningar av economy är att pröva om kostnaderna är så låga som möjligt eller om de kan sänkas utan att detta drabbar verksamhetens omfattning och kvalitet. Frågor om economy kan avse enskilda myndigheters verksamheter och program men kan också omfatta åtaganden som sträcker sig över flera departementsområden. Exempel på sådana granskningar kan gälla anskaffningsfrågor och underhåll samt kostnader för lokaler och transporter. I fråga om efficiency är syftet inte i första hand att sänka kostnaderna utan att se om det går att få ut mer av verksamheten eller att få ett bättre resultat för pengarna. Vanligen handlar det exempelvis om att undersöka om det går att få en verksamhet snabbare utförd eller av bättre kvalitet. Det kan också handla om huruvida det går att få ut mer effekter med mindre resurskrävande insatser eller arbetssätt. Såväl övergripande som myndighetsinterna frågor kan omfattas av denna typ av granskningar. Begreppet effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta) tar, till skillnad från begreppen economy (hushållning) och efficiency (resursutnyttjande), inte sikte på resursåtgången. Med effectiveness avses förhållanden mellan mål, medel och effekter. Inom ramen för effectiveness är det möjligt att genomföra flera olika typer av granskningar. Det går exempelvis att granska hur en statlig reform har förberetts, vilka avsedda och icke avsedda effekter den haft, om insatsen står i konflikt med eller överlappar andra reformer och verksamheter, eller om ett visst statligt åtagande framstår som det mest ändamålsenliga i ett längre perspektiv. Man kan också undersöka i vilken mån förutsättningarna för de ursprungliga motiven för en verksamhet fortfarande har bärkraft eller om de förlorat sin aktualitet. För att man ska kunna värdera resultatet av en verksamhet krävs utöver kunskap om den granskade verksamheten även uppgifter om hur andra intressenter i samhället påverkas. Särskilt viktigt kan detta vara om en verksamhet har oönskade effekter på andra delar av samhället, exempelvis leder till miljöförstöring. Att granska effectiveness handlar inte sällan om att uppskatta eller värdera den samhällsekonomiska nyttan, dvs. summan av de samhällsekonomiska ”intäkterna” från och ”kostnaderna” för en verksamhet. är det inte alltid möjligt att beskriva sådana intäkter och kostnader i kronor och ören. Begreppet effectiveness, som av utredningen översätts med måluppfyllelse/samhällsnytta, är således omfattande. har noterat att JO i sitt remissvar till slutbetänkande påpekat att begreppet ”samhällsnytta” är oklart (det definieras inte av utredningen) och att detta förtar mycket av den precisering som de övriga tre kriterierna innebär. anser att en strävan efter alltför exakta begrepp kan försvåra för revisionen att anlägga olika och var för sig angelägna perspektiv och att beakta de komplexa samspel som råder och som måste beaktas för att rätt förstå och bedöma den mångfasetterade statliga verksamheten. Utredningen har valt att använda båda begreppen måluppfyllelse och samhällsnytta för att ge begreppets (effectiveness) vidd en rimlig innebörd i svensk översättning. avstyrkte utskottet några motioner om uppgifter (bet. 2013/14:KU18 s. 24 f.). När det gäller inriktningen på effektivitetsrevision och utformningen av den nuvarande regleringen av detta hänvisades till tidigare ställningstaganden, och utskottet ansåg inte att det fanns någon anledning att göra ett tillkännagivande om en översyn i denna del. När det gällde frågan om vad borde granska underströk utskottet att det av regeringsformen följer att riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. Även behandlade utskottet några motioner om uppgifter (bet. 2015/16:KU16 s. 89 f.). I sitt ställningstagande vidhöll utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionerna. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår fyra motionsyrkanden om att penningenheten i ska framgå av regeringsformen. Jämför reservation 18 (SD). I motionerna 2016/17:1298 och 2017/18:289 av (MP) begärs att den svenska penningenheten ska framgå av regeringsformen. Motsvarande yrkande framställs av och (båda SD) respektive m.fl. (SD, -) i kommittémotionerna 2016/17:2932 yrkande 8 respektive 2017/18:878 yrkande 10. Motionärerna anför bl.a. att en enkel majoritet i kan besluta att ska gå med i valutaunionen, och för att undvika detta bör regleringen om penningenheten i finnas i regeringsformen. Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90 s. 212). Enligt 1 kap. 4 § RF är det som beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. RF finns närmare bestämmelser om finansmakten. Regleringen kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och budgetlagen. I 9 kap. 13 § RF finns bestämmelser om . Enligt första stycket är rikets centralbank och en myndighet under . Det framgår vidare av bestämmelsen att har ansvaret för penningpolitiken och att ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitiken. Enligt 9 kap. 14 § RF har endast rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag. I lagen (1988:1385) om riksbank finns bestämmelser om val av fullmäktige och om ledning och verksamhet. Lagen innehåller även bestämmelser om penning- och betalningsväsendet. Av 5 kap. 1 § samma lag framgår att penningenheten i kallas krona och att kronan delas i etthundra öre. Av 1 kap. 10 § RF framgår att är medlem i EU. Enligt 10 kap. 1 § RF ingås överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer av regeringen. Om en för riket bindande internationell överenskommelse förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om får regeringen dock inte ingå en sådan överenskommelse utan att den har godkänts av (10 kap. 3 § första stycket RF). Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta ändring i en vanlig lag krävs att regeringen innan den ingår överenskommelsen inhämtar godkännande. godkännande beslutas då med enkel majoritet (jfr 4 kap. 7 § RF). Av 10 kap. 3 § andra stycket RF framgår att ifall en särskild beslutsordning föreskrivs för det riksdagsbeslut som förutsätts för godkännande ska den beslutsordningen även tillämpas vid godkännandet av överenskommelsen. Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta en ändring i en grundlag krävs det att godkännande lämnas i samma form som gäller för grundlagsändringar (jfr 8 kap. 14–16 §§ RF). Detta innebär att frågan om ett godkännande av en internationell överenskommelse kan hänskjutas till en beslutande folkomröstning om överenskommelsen förutsätter en grundlagsändring. Grundlagsstiftning är inte det enda fallet där regeringsformen föreskriver en särskild beslutsordning. På flera ställen ställs krav på kvalificerad majoritet eller särskilt flertal för beslut. I regeringsformen finns exempelvis särskilda regler för beslut om sådana befogenhetsöverlåtelser som utan grundlagsändring kan göras inom ramen för unionssamarbetet (10 kap. 6 § RF) eller utanför unionssamarbetet (10 kap. 7 § RF). Det ankommer på att senast i samband med godkännandet av en sådan överenskommelse också pröva om den förutsätter vissa andra riksdagsbeslut, t.ex. en grundlagsändring eller befogenhetsöverlåtelser enligt 10 kap. 6 och 7 §§ RF. Pågående arbete och tidigare utredningar Regeringsformen innehåller vissa grundläggande bestämmelser om det svenska statsskicket. Några närmare bestämmelser om det ekonomiska systemet finns inte i regeringsformen. Frågan om en principdeklaration diskuterades under arbetet med regeringsform, men någon bred politisk enighet kunde inte nås. När det gäller finansmakten ansåg att utgångspunkten för regleringen av finansmakten i regeringsformen även i fortsättningen bör vara att endast på ett mer övergripande sätt reglera och regeringens befogenheter på budgetområdet (SOU 2008:125 s. 569 f.). Enligt kommittén borde endast bestämmelser som är av sådan vikt och har fått en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid finnas i regeringsformen. Inom den ram som detta ger bör regleringen så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budgetprocessen. Kommittén föreslog att vissa bestämmelser skulle utgå och att viss konstitutionell praxis skulle lagfästas. Betänkandet innehöll även vissa andra förslag till ändringar. Kommittén föreslog bl.a. att regleringen av situationen när budgeten inte har beslutats före budgetperiodens början skulle kompletteras med en bestämmelse som innebär att om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess att annat har beslutats. Vidare föreslogs en bestämmelse i regeringsformen om att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till . Regeringen ställde sig bakom förslagen, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). beslutade regeringen att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och lagen om riksbank (dir. 2016:114). Kommittén ska bl.a. analysera och bedöma samt föreslå de författningsändringar som den anser nödvändiga inom följande områden: – penningpolitikens mål och medel – ansvar för finansiell stabilitet – roll i internationella sammanhang – den demokratiska granskningen av och penningpolitiken – ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och beredskapen i betalningssystemet. Utgångspunkten för uppdraget är att målet om prisstabilitet fortfarande ska vara centralt och att ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som lämnas är förenliga med vad som följer av medlemskap i med beaktande av att inte har euron som valuta. Uppdraget ska redovisas (jfr dir. 2017:57). behandling i finansutskottet och har behandlat förslag om ett svenskt formellt undantag från valutaunionen. Förslagen har avstyrkts eftersom utskottet har stått fast vid sin tidigare bedömning att inte behöver ett formellt undantag från valutaunionen (t.ex. bet. 2011/12:FiU40 s. 13 och bet. 2012/13:FiU28 s. 19). Bedömningen har gjorts mot bakgrund av att kommissionen efter den svenska folkomröstningen förklarade att det inte är nödvändigt med ett formellt undantag om att inte behöver införa euron. hållning till valutaunionen grundas på beslut enligt betänkande 1997/98:FiU9 och den ekonomiska och monetära unionen. Beslutet innebär att inte deltar i valutaunionen från början och att frågan om ett senare deltagande ska underställas svenska folket för prövning med ett slutligt beslut av . yttrade sig till finansutskottet med anledning av regeringens proposition 2012/13:39 Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen, den s.k. finanspakten (2012/13:KU4y). När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för godkännande av fördraget uppgav utskottet bl.a. följande (s. 5 f.): När det gäller bundenhet av fördraget konstaterar utskottet att några rättsliga förpliktelser för del endast kan uppkomma på två sätt. Det kan ske genom att inför euron som valuta. Det kan även ske genom att själv förklarar sin avsikt att vara bundet av delar av fördraget. Oaktat vilket av dessa två sätt som skulle innebära att träffas av fördragets bestämmelser så är utskottets bedömning att en sådan bindning skulle kräva ytterligare ställningstaganden och ett godkännande av . Den sammantagna bedömningen från utskottet är att ett godkännande av fördraget i enlighet med regeringens förslag kan beslutas inom ramen för gällande grundlagsreglering och utan befogenhetsöverlåtelse. Godkännande av fördraget i enlighet med regeringens förslag förutsätter således enligt utskottet ingen särskild beslutsordning. behandlade ett par motioner om huruvida den svenska penningenheten borde framgå av regeringsformen (bet. 2013/14:KU18 s. 19 f.). I sitt ställningstagande noterade utskottet att frågor om regleringen av finansmakten i regeringsformen relativt hade utretts av , som bl.a. uttalat att endast bestämmelser som är av sådan vikt och har en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid borde finnas i regeringsformen. När det gällde frågan om att införa euron i hänvisade utskottet till vad finansutskottet och tidigare uttalat om en folkomröstning och beslutsordningen. Mot bakgrund av det anförda avstyrkte utskottet motionerna. Senast utskottet behandlade motioner om att den svenska penningenheten borde framgå av regeringsformen var (bet. 2015/16:KU16 s. 80 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionerna. I denna del finns i betänkandet en reservation (SD). Motioner om att penningenheten i ska framgå av regeringsformen har tidigare behandlats av utskottet. I denna del vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att den kommunala revisionen ska regleras i regeringsformen. I motion 2017/18:1538 efterlyser (M) ett grundlagsskydd för den kommunala revisionen. Motionären framhåller bl.a. att den kommunala revisionen är ett lokalt förankrat demokratiskt kontrollinstrument med uppdrag att granska den verksamhet som bedrivs i kommuner och landsting samt att pröva ansvarstagandet. Den kommunala revisionen är i hög grad oberoende och granskar på fullmäktiges uppdrag och därmed indirekt också för medborgarnas räkning. Med sin granskning och prövning bidrar revisorerna till en effektiv verksamhet samt till att värna demokrati, mänskliga rättigheter och rättssäkerhet. Enligt motionären har den svenska modellen hög trovärdighet mot bakgrund av många års erfarenheter och skärpningar i lagstiftningen. Den kommunala revisionen är dock – till skillnad från statens – inte införd i någon grundlagsbestämmelse. Med hänsyn till vikten och betydelsen av att vi i vårt land slår vakt om den granskande delen av vårt kommunaldemokratiska system bör den kommunala revisionen få en status som gör att tillfälliga opinioner inte rubbar tilltron till systemets ändamålsenlighet. finns ett eget kapitel i regeringsformen om kommuner. var bestämmelser som rör den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen utspridda i regeringsformen. Dessa bestämmelser är samlade i 14 kap. RF. Dessutom har några nya bestämmelser tillkommit. Principen om självstyrelse har getts en tydligare markering i regeringsformen. I 14 kap. 2 § klargörs att principen gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I 14 kap. 5 § förtydligas att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig. I kommunallagen (2017:725) finns bestämmelser om den kommunala revisionen. Revisorernas uppdrag är att granska den kommunala verksamheten och att då särskilt pröva hur de förtroendevalda som fullmäktige utsett har utfört sitt uppdrag. Revisorerna ska lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Berättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet för de förtroendevalda i styrelsen, nämnder och fullmäktigeberedningar tillstyrks eller inte. De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, fullmäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda. Det är sedan fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet. Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det innebär att en revisor kan anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller lämna en egen revisionsberättelse. Revisorernas granskningsuppgift omfattar all den verksamhet – undantaget myndighetsutövning mot enskilda – som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed. De ska pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna ska vidare bedöma om resultatet i delårsrapporten och årsbokslutet är förenligt med de mål som fullmäktige beslutat. Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed. De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget. De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisionsberättelsen.