bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Mot bakgrund av det anförda konstaterade att endast en del av regeringens verksamhet omfattas av saklighetskravet i regeringsformen och att saklighetskravet därför inte generellt kan tillämpas i granskningen av statsråds uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har granskat en rad olika uttalanden av statsråd. Som utskottet har framhållit ska granskning avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Statsråd har, i likhet med alla andra medborgare, rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men statsråd kan behöva ta särskild hänsyn. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta. Detta utesluter naturligtvis inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. genomförde utskottet bl.a. en översiktlig granskning av fråge-instituten (bet. 2009/10:KU10). Utskottet konstaterade inledningsvis att fråge-instituten är ett led i grundläggande kontrollmakt och att genom regleringen av dem förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning (s. 162 f.). Vidare påpekade utskottet att instituten fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är enligt utskottet mot denna bakgrund uppenbar. En granskning gällde en uppgift som justitieministern lämnat vid en frågestund (bet. 2011/12:KU20). Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande (s. 42) till att frågeinstituten är ett led i grundläggande kontrollmakt, och genom regleringen av dem förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning. Instituten fyller alltså inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande var – som utskottet tidigare hade påpekat – mot denna bakgrund uppenbar. När justitieministern i det nu aktuella fallet fick frågor om bidrag till sitt parti var det givetvis viktigt att det svar hon lämnade var korrekt. I den svarspromemoria som hade upprättats inom påpekades också att det i efterhand kunde konstateras att ministerns uttryckssätt vid den aktuella frågestunden var olyckligt. Genom en skrivelse till begärde utskottet bl.a. svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom , bilaga A1.4.2. Av promemorian framgår följande. har för att uppfylla tillkännagivande om att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar vidtagit ett antal förberedelser inför valen 2018. Förberedelserna har bl.a. innefattat att förbättra informationen till utlandssvenskar om 2018 års allmänna val och att öka utlandsmyndigheternas tillgänglighet för röstmottagning. I fråga om det brev som skickades till utlandsmyndigheterna om åtgärder för ökat valdeltagande bland utlandssvenskar anför att UD:s enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden (UD KC) gjorde en plan för genomförandet av åtgärder inom utrikesförvaltningen med syfte att öka valdeltagandet utomlands. I denna plan fastslogs bl.a. att UD KC skulle undersöka möjligheterna för utökade öppettider på ambassader och konsulat. Den aktuella instruktionen (brevet) stämdes av med berörda enheter inom UD. skickades instruktionen till samtliga chefer för utlandsmyndigheterna. Med hänsyn till att första datumet för röstmottagning på utlandsmyndigheterna är fanns det, enligt , inte anledning att skicka instruktionen tidigare. Vidare anför i promemorian att vissa honorära konsulat har gett uttryck för att de kan få problem med att organisera röstmottagning samt att har uppmärksammat detta och arbetar på att hitta en lösning. har på plats hos tagit del av en promemoria, daterad , med titeln genomförande av åtgärder för att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar. Utskottet konstaterar att regeringen har vidtagit åtgärder i enlighet med det aktuella tillkännagivandet. I sammanhanget kan utskottet notera att i sin instruktion till utlandsmyndigheterna endast angett att tillkännagivandet var ett förslag från och inte ett av fattat beslut, vilket hade varit en mer korrekt beskrivning. 1.5 EU- och handelsministerns agerande vid ett rådsmöte i fråga om rättsstatsprincipen I en anmälan till (dnr 1039-2017/18), bilaga A1.5.1, begärs att utskottet ska granska statsrådet agerande inför och vid rådet för allmänna frågor , i fråga om dialogen med inom ramen för rättstatsramverket. Enligt anmälaren var statsrådet tydligt med att ministerrådet endast skulle informeras av kommissionen rörande och att frågan inte krävde något samråd med . Därmed inhämtades inte något mandat från svenska ståndpunkter på ministerrådet. Anmälaren uppmärksammar att , när hon intervjuades i radio Pl (Lördagsintervjun), fick frågor om hur och EU agerade gentemot . framhöll att deltog aktivt i de diskussioner som hölls på ministerrådets möte och att var tydligt med vilket agerande önskade från EU:s sida. sade ”Jag har varit väldigt drivande i den här frågan och på senaste mötet var det jag som inledde diskussionen.” Anmälaren framhåller att det således framgår av statsrådets egen beskrivning av rådsmötet att det var en diskussion på rådsmötet där ett flertal länder yttrade sig, och att det alltså inte var enbart en informationspunkt utan en diskussionspunkt. Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A1.5.2. Av protokollet från utrikesutskottets sammanträde (2016/17:33) framgår (§ 1) att utskottet beslutade att ledamöter och suppleanter och tjänstemän från fick närvara vid sammanträdets dagordningspunkt 2 samt att dagordningspunkt 2, Brexit och rättsstatsfrågor, gällde information från EU- och handelsminister , med medarbetare, samtliga från . Ledamöternas frågor besvarades. Vid EU-nämndens sammanträde , inför Europeiska unionens möte i rådet för allmänna frågor , tog statsrådet upp två övriga frågor som inte fanns på dagordning gällande lagstiftningsöverläggningarna. Statsrådet uppgav (i anförande 149) att det skulle komma att bli två övriga frågor, ”som jag har fått information om nu”, varav den ena gällde information om dialogen med . Statsrådet uppgav vidare att det inte hade kommit in några som helst papper om dessa frågor, att de inte var diskussionspunkter på dagordningen och alltså formellt sett inte var föremål för samråd med nämnden. Efter frågor och synpunkter (anförande 150-153) avslutade statsrådet (i anförande 154) med att ”helt kort säga att det inte finns någon ståndpunkt att ta ställning till. Men jag uppfattar ändå av stämningen att vi ska fortsätta att stötta den här utvecklingen och att vi bör göra någonting, om jag har uppfattat det rätt. Det är ingen formell ståndpunkt.” I anförande 155 uttalade därefter ordförande ”Nej, men det är en information som nämnden har gett synpunkter på. Därmed tackar vi för informationen under dagordningspunkten Övriga frågor.” Vid EU-nämndens sammanträde lades återrapporten från allmänna rådet till handlingarna. Den skriftliga återrapporten från allmänna rådet har sekretessmarkering, som hänvisar till 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En artikel på regeringens webbplats Efter rådsmötet publicerades på regeringens webbplats en artikel med rubriken i diskuterades på Allmänna rådet. I ingressen uppgavs bl.a. att informerade ministrarna om läget för dialogen med om rättsstatsprincipen. Under , uppgavs följande. Sist på rådsmötet informerade om läget för dialogen med om rättsstatsprincipen. Förste vice ordförande inledde med att förklara att syftet med att begära denna dagordningspunkt. Bakgrunden är i korthet att den polska regeringen drivit igenom regler som påverkar författningsdomstolens funktion och självständighet mycket negativt. Trots kritik från bland andra har inget ändrats, varpå kommissionen har utfärdat två rekommendationer. Ministrarna betonade vikten av att fortsätta dialogen mellan kommissionen och . EU-minister uttryckte stöd för kommissionens arbete och välkomnade en fortsatt dialog och förslag till lösningar från kommissionen för att nå samförstånd med den polska regeringen. Artikeln finns i bilaga A1.5.3. När intervjuades i lördagsintervjun berördes bl.a. EU:s dialog med och instrument eller verktyg för EU. Tidigt i den delen av intervjun fick en fråga ”Precis, och då är ju frågan: står EU, har EU nåt alternativ annat än att bara stå och se på? Se på utvecklingen i ?” uttalade då följande: Alltså, jag har ju sagt det och jag har varit väldigt drivande i den här frågan, på senaste mötet var det jag som inledde diskussionen o.s.v. Jag har sagt att vi måste fortsätta med den här dialogen, det har kommit ett antal rekommendationer, alltså förslag från kommissionen vad ska göra. hade sagt att nu avslutar vi den här dialogen, vi kommer inte att följa det här. Men på det senaste rådsmötet så var det en förkrossande majoritet av medlemsstaterna som sa att vi måste fortsätta och se nu om vi kan komma till en lösning. Men sedan är det naturligtvis så att vid nån punkt så kommer det ju till en fråga liksom, vad ska vi göra , ska vi utlösa artikel 7 (som kallas EU:s atombomb)? Avslutningsvis i intervjun, efter bl.a. resonemang kring olika instrument eller verktyg, överträdelseförfarande m.m. som står EU till buds, fick frågan ”Men , som du säger, du har tagit initiativ i ministerrådet, du har verkligen pushat på nu för att diskutera detta?” svarade ”Verkligen”. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). Enligt m.fl. är de besked som regeringen får av inte bindande. Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att , när det gäller innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor, har uttalat följande (bet. 1994/95:KU22 s. 15): får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RSl s. 138) uttalade bl.a. följande om ställningstaganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. I 7 kap. 14 § riksdagsordningen föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Vidare ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning, enligt andra stycket i samma paragraf. Regeringen ska även rådgöra med nämnden inför möten och beslut i . har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06: KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl. (se m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO): sammanträder normalt med undantag för augusti månad. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträden. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). Den parlamentariska har i sitt betänkande EU-arbetet i (2017/18:URF1) gjort en genomgång av den konstitutionella praxis som utvecklats kring kontakterna mellan och regeringen om EU-frågorna. Bland annat har kommittén konstaterat att uttalanden innebär att regeringen i informella sammanhang inte kan företräda en ståndpunkt som inte är förankrad i . Detta anser kommittén vara tillräckligt, och den föreslår därför ingen ändring av dagens ordning som innebär att varken informella delar av rådsmöten eller informella ministermöten omfattas av regeringens skyldighet att samråda med . I artikel 7 i (efter konsolidering av Lissabonfördraget) finns två olika förfaranden. Enligt punkt 1 får rådet på motiverat förslag från en tredjedel av medlemsstaterna, från eller från Europeiska kommissionen med en majoritet på fyra femtedelar av sina medlemmar och efter godkännande slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2 (dvs. respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män). Innan det slås fast att medlemsstaten allvarligt åsidosätter sådana värden, ska rådet höra den berörda medlemsstaten och får i enlighet med samma förfarande framföra rekommendationer till denna stat. Rådet ska regelbundet kontrollera om de skäl som har lett till ett sådant fastslående fortfarande äger giltighet. Enligt punkt 2 får på förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från Europeiska kommissionen och efter godkännande samt efter att ha uppmanat ifrågavarande medlemsstat att framföra sina synpunkter, enhälligt slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden som anges i artikel 2. I punkt 3 föreskrivs att när ett fastslående enligt punkt 2 har gjorts får rådet, som ska fatta beslut, besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den ifrågavarande medlemsstaten har till följd av tillämpningen av fördragen, inbegripet rösträtten i rådet för företrädaren för den medlemsstatens regering. Rådet ska därvid beakta de möjliga följder som ett sådant tillfälligt upphävande kan få för fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter. Den ifrågavarande medlemsstatens skyldigheter enligt fördragen ska under alla omständigheter fortsätta att vara bindande för den staten. Rådet får, enligt punkt 4, senare besluta om att ändra eller återkalla åtgärder som har vidtagits enligt punkt 3, när den situation som ledde till att åtgärderna infördes har förändrats. för att stärka rättsstaten presenterade kommissionen ett meddelande om inrättande av ett nytt ramverk i EU för att stärka rättsstaten (se fakta-PM 2013/14:FPM73). Syftet med ramverket är att göra det möjligt för kommissionen att finna en lösning med en berörd medlemsstat för att avvärja systematiska och allvarliga hot mot rättsstatsprincipen. kompletterar överträdelse-förfarandet enligt artikel 258 i EUF-fördraget och mekanismerna i artikel 7 i och ska bestå av en process i tre steg: kommissionens bedömning, rekommendation och uppföljning. presenterades vid rådets (allmänna frågor) möte . välkomnade ramverket och dess övergripande utformning. genomförde utskottet en granskning avseende omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med (bet. 2002/03:KU30). Frågan om samrådsskyldigheten avsåg ett s.k. non-paper eller tankedokument, med förslag om en vald ordförande i . Utrikesministern framhöll i granskningen att papperet skulle ses som ett debattbidrag, inte vara föremål för beslutsfattande, samt att vad som skulle diskuteras vid toppmötet i framför allt handlade om åtgärder utan fördragsändring, dvs. samarbete mellan ordförandeskapen. Regeringen hade fullgjort sin informationsskyldighet gentemot nämnden före det ministerrådsmöte då frågan skulle kunna komma upp. Tankepapperet hade emellertid överlämnats till företrädare för de andra medlemsstaterna och kandidatländerna samt EU:s centrala institutioner inför ett Corepermöte. Utskottet konstaterade att någon skyldighet för regeringen att samråda med inför Corepermöten inte föreligger. Utskottet uttalade också att det aktuella dokumentet inte kunde ses som ett allmänt inlägg i den offentliga debatten utan hade en speciell mottagarkrets i form av de övriga medlemsstaternas regeringar inför diskussionen om ett konstitutionellt fördrag för EU. Även om beteckningen non-paper innebär att förslagsställaren inför fortsatta diskussioner inte behöver känna sig bunden av innehållet är det, anförde utskottet, uppenbart att den på detta vis förde fram ett förslag som saknade den förankring i nämnden som både statsministern och utrikesministern i efterhand konstaterat borde ha funnits. Statsministern konstaterade inför utskottet att förslaget mycket väl kunde bli verklighet till följd av regeringens initiativ. Det var, enligt utskottet, vidare uppenbart att detta förslag utan förankring kommit att framstå som den linje. Utskottet underströk i detta sammanhang att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskussioner som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget kan försvara bristande förankring och stöd i riksdag med att det är personliga uppfattningar som man därmed för fram. Man måste kunna förutsätta, både från och från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som den företrädare för fram i diskussioner med de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som som medlemsstat intar. Utskottet fann att statsministern och utrikesministern mot denna bakgrund inte kunde undgå kritik för bristande samråd och förankring i denna fråga. granskade utskottet regeringens hantering av frågan om en vald ordförande i (bet. 2003/04:KU20 s. 41 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande: Utskottet vill framhålla att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som ger uttryck för. Statsministern har själv försatt sig i en sådan situation att han fått svårigheter att med trovärdighet driva riksdagsmajoritetens ståndpunkt, vilket utskottet kritiserade redan vid granskningen under förra . Av tillgänglig utredning kan utläsas att statsministern inte heller senare i EU-kretsen med kraft drivit den linje som varit riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för blivit känd. Snarare har han drivit den motsatta. Det faktum att regeringen enligt statsministern har räknat med att riksdagsmajoriteten inte skulle gå emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl gör inte underlåtenheten att driva frågan mindre allvarlig. Agerandet är speciellt anmärkningsvärt mot bakgrund av att i sin tidigare granskning uttalat kritik på grund av bristande förankring i . Det förtjänar därför enligt utskottets uppfattning kritik. Utskottet har återkommit till att när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning (bet. 2014/15:KU20). I den då aktuella granskningen, som gällde regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar, uttalade utskottet även att någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd i frågan inte förelegat. noterade utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd med . Utskottet framhöll att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldigheten ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i . Utskottet har framhållit att ändamålet med bestämmelserna om samråd och information mellan regeringen och om vad som sker i EU, är att ska ha ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt i övrigt ge insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut (bet. 2015/16:KU20, 2016/17:KU20 m.fl.).