bet · H501SoU25 · 2018-06-07 00:00:00 — Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om konvention om barnets rättigheter och avstyrker tre motionsyrkanden. Regeringens förslag medför att ges ställning som svensk lag, vilket innebär ett förtydligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till . Att ges ställning som svensk lag, i kombination med att det tas fram en vägledning för tolkning och tillämpning av , ett kunskapslyft bland barn och unga, i kommuner, landsting och statliga myndigheter och ett fortsatt transformeringsarbete bedöms ett barnrättsbaserat synsätt få genomslag i praktiken. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår med bifall till två motionsyrkanden, varav ett delvis, ett tillkännagivande till regeringen. Enligt utskottet bör regeringen följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt. Utskottet anser att bör avslå övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns fem reservationer (M, SD, C, V, L) och tre särskilda yttranden (M, SD, C, L). Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter. 11 yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter 1.Regeringens lagförslag, punkt 1 (M, SD, C) 2.Alternativ till inkorporering, punkt 2 (M, C) 3.Alternativ till inkorporering, punkt 2 (SD) 4.Vägledningens utformning, punkt 4 (L) 5.Ratificering av tredje tilläggsprotokollet, punkt 5 (V) 1.Regeringens lagförslag, punkt 1 (M, C) 2.Regeringens lagförslag, punkt 1 (SD) 3.Regeringens lagförslag, punkt 1 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2017/18:KU8y Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om konvention om barnets rättigheter. Därmed bifaller proposition 2017/18:186 och avslår motionerna 2017/18:4100 av m.fl. (L) yrkande 1, 2017/18:4101 av och (M, C) yrkande 1 och 2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkande 1. Reservation 1 (M, SD, C) 2017/18:4101 av och (M, C) yrkande 2 och 2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkandena 2–4. Reservation 2 (M, C) Reservation 3 (SD) Uppföljning och fortsatt arbete efter inkorporeringen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4103 av m.fl. (KD) och 2017/18:4100 av m.fl. (L) yrkande 3. 2017/18:4100 av m.fl. (L) yrkande 2. Reservation 4 (L) Ratificering av tredje tilläggsprotokollet 2017/18:4082 av m.fl. (V). Reservation 5 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (S), (M), (S), Per Ramhorn (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (S) och (L). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar socialutskottet regeringens proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter och elva yrkanden i fem följdmotioner. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionerna finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. har gett tillfälle att yttra sig över propositionen och motioner i de delar som berör beredningsområde. Yttrandet återges i bilaga 3. Vid sammanträdet fick socialutskottet information om regeringens lagförslag av tjänstemän från . I propositionen föreslår regeringen en lag om inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter (). Genom inkorporering ges ställning som svensk lag, vilket innebär ett förtydligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till . För att ska få genomslag krävs vid sidan av en inkorporering en fortsatt transformering av bestämmelser i nationell rätt. Därutöver krävs en kombination av olika åtgärder som vägledning, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället. I propositionen anför regeringen därför att en vägledning bör tas fram som kan vara ett stöd för hur man metodmässigt kan gå tillväga vid tolkning och tillämpning av . Regeringen redovisar också de åtgärder som pågår för att öka kunskapen om bland barn och unga, i kommuner, landsting och statliga myndigheter genom ett kunskapslyft. Vidare redogör regeringen för behovet av ett fortsatt och systematiskt transformeringsarbete för att ska fortsätta att ge avtryck i lagstiftningen och synliggöras i förarbeten till lagstiftning där konventionen kan vara relevant. Regeringen har vidare beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med . Kartläggningen syftar till att ge ett stöd i det fortsatta arbetet med transformering av bestämmelser inom olika rättsområden. Regeringen redovisar även åtgärder för att bättre samordna dialogen med det civila samhällets organisationer i frågor som rör barnets rättigheter. En reviderad svensk översättning av finns intagen som bilaga till den föreslagna lagen om inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter tillsammans med konventionens engelska och franska originaltexter. Lagen föreslås träda i kraft . Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår två motionsyrkanden om avslag på propositionen och ett motionsyrkande om delvis avslag på propositionen. Vidare ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt och tillkännager detta för regeringen. Förslaget grundar sig på två motionsyrkanden. Motionsyrkanden om alternativ till inkorporering, vägledningens utformning och ratificering av tredje tilläggsprotokollet avslås. Jämför reservation 1 (M, SD, C), 2 (M, C), 3 (SD), 4 (L) och 5 (V) samt särskilt yttrande 1 (M, C), 2 (SD) och 3 (L). antogs av och trädde för del i kraft . För att förstärka och fördjupa åtagandena i finns det numera tre fakultativa protokoll till konventionen. För del trädde de två första protokollen, fakultativt protokoll om indragning av barn i väpnade konflikter och fakultativt protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi, i kraft respektive . Det tredje protokollet, fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om ett klagomålsförfarande, antogs av men har inte ratificerats av . Bland de nordiska länderna har , och inkorporerat . Regeringen anför att som konventionsstat till är skyldigt att vidta de åtgärder som krävs för att tillförsäkra barn de rättigheter som erkänns i konventionen. Ett centralt led i genomförandet är att se till att konventionens bestämmelser får genomslag i den svenska lagstiftningen och i rättstillämpningen. Det ankommer alltså på konventionsstaten att genom exempelvis lagstiftning löpande se till att den interna svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella åtaganden. Dessutom är både statliga och kommunala myndigheter liksom domstolarna skyldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler så att de blir förenliga med konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning). Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister inför domstolarna. Tillsammans med en rättsregels ordalydelse, vad som anförts i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella vägledande domstolsuttalanden i rättspraxis utgör konventionsbestämmelserna tolkningsmaterial när bestämmelsen ska tillämpas av myndigheter och domstolar. Genom de översyner av lagstiftningens överensstämmelse med som gjordes i samband med ratificeringen 1990 (prop. 1989/90:107) av den parlamentariska kommittén () 1996 (SOU 1996:115 och 1996:116) och genom den kartläggning som gjordes 2011 (Ds 2011:37) kan regeringen konstatera att svensk lagstiftning inte strider mot och att den överlag ligger väl i linje med bestämmelser och i många fall går längre än konventionen. Att innebär skyldigheter på statlig och nivå har dock enligt regeringen inte fått tillräckligt genomslag i verksamheterna. Mot bakgrund av vad (SOU 2016:19) har anfört är det regeringens bedömning att inte heller fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen. Enligt utredningen kan beslut om att följa ha fattats på högsta ledningsnivå inom kommuner eller statliga myndigheter, men de får inte genomslag i praktiken om konventionen inte knyts till den lagstiftning som gäller i kommunens eller myndighetens verksamhet. En inkorporering av bidrar enligt regeringen till att barnets rättigheter blir synliggjorda och är ett sätt att skapa en grund för ett mer barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ses utifrån ett helhetsperspektiv. Kunskapshöjande åtgärder och transformering av konventionens bestämmelser är enligt regeringen inte ensamt tillräckligt för att tydliggöra att innebär en skyldighet för aktörer på alla nivåer och har inte lett till att rättstillämpningen i tillräcklig utsträckning tagit till vara barnets rättigheter. Regeringen anser att de samlade åtgärder som presenteras i propositionen i form av en lag om , vägledning, kunskapslyft och ett fortsatt systematiskt transformeringsarbete ska ses som ett samlat paket för att konventionen ska få genomslag. Enligt regeringen innebär inkorporeringen av i princip inte någon ny uppgift för tillämparna då lagstiftningen ska tolkas fördragskonformt. Regeringen anför vidare att erfarenheter från visar att avsaknaden av en särskild internationell domstol för inte uppfattats som något stort problem i den praktiska tillämpningen av konventionen. Norsk praxis som på ett eller annat sätt berör har utvecklats efter inkorporeringen, och därigenom har behovet av vägledning kunnat tillgodoses. Regeringen anser att avsaknaden av en överstatlig domstol inte är ett tillräckligt starkt skäl mot en inkorporering, utan att det går att få olika former av vägledning på annat sätt. Det kan enligt regeringen i detta sammanhang framhållas att såväl som använder sig av i sin praxis. Regeringen är medveten om att det finns artiklar i konventionen som är allmänt hållna och som kan ge utrymme för tolkning. Regeringen anser dock inte att detta är ett tillräckligt starkt skäl mot en inkorporering. Rättstillämparna är framför allt genom och inflytande vana vid att hantera regelverk som är utformade på ett annat sätt än det traditionellt svenska sättet med en relativt hög grad av detaljreglering. Regeringen bedömer inte heller att avsaknaden av förarbeten medför en ökad risk för oriktig rättstillämpning utan noterar att även om det inte finns förarbetsuttalanden innebär det inte att det helt saknas vägledning för tolkning av konventionen. Konventionens originaltext ska tolkas med tillämpning av sedvanliga tolkningsregler. Det finns även vägledning i förarbeten till nationell lagstiftning genom vilken delar av transformerats. Genom en fortsatt och mer systematisk transformering kommer rättstillämparen enligt regeringen också att få vägledning genom att konventionsbestämmelserna ytterligare kan konkretiseras och på ett mer samstämmigt sätt . För att ge stöd i det fortsatta arbetet med transformering av bestämmelser inom olika rättsområden har regeringen med propositionen beslutat att tillsätta en utredning med uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med (dir. 2018:20), se vidare s. 13–14. Uppdraget ska redovisas . Mot bakgrund av en omfattande transformering av bestämmelser sedan ratificeringen av konventionen, en fortsatt systematisk transformering och den vägledning som nämns anser regeringen varken att det läggs ett för stort tolkningsansvar på rättstillämparen eller att inkorporeringen inte är förenlig med kravet på förutsebarhet. Regeringen är medveten om att det kan saknas erfarenhet av och kunskap om att tolka och tillämpa internationella konventioner och har därför tagit initiativ till ett kunskapslyft för kommuner, landsting och statliga myndigheter –2019, se nedan s. 14. Vidare anser regeringen att en vägledning som kan utgöra ett stöd för hur man metodmässigt kan gå till väga vid tolkning och tillämpning av bör tas fram, se nedan s. 12–13. Regeringen anser att konsekvenserna av en inkorporering inom alla verksamheter inte är möjliga att identifiera och kommer därför att noga följa upp effekterna av inkorporeringen. Enligt regeringen är det fortfarande en uppgift främst för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. Regeringen anför vidare att erfarenheten från , som har haft som lag under , vittnar om att inkorporeringens påverkan på regelgivningen i övrigt har varit stor, främst genom att transformeringen av bestämmelser har ökat och påskyndats markant av inkorporeringen. Detta har sannolikt sin förklaring bl.a. i att barnets rättigheter genom en inkorporering fått en mer framskjuten plats både i den offentliga debatten och i lagstiftningsärenden. ökade betydelse i har enligt regeringen bidragit till att brister i lagstiftningen har identifierats från ett barnrättsligt perspektiv, vilket primärt åtgärdats genom transformering. Trots att svensk lagstiftning ligger väl i linje med bestämmelser finns det enligt regeringen behov av förtydliganden för att säkerställa barnets rättigheter i rättstillämpningen. Genom att ges ställning som svensk lag, i kombination med stöd och kunskapshöjande insatser, bedöms ett barnrättsbaserat synsätt få genomslag i praktiken. En inkorporering innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare på alla nivåer ska beakta de rättigheter som följer av barn-konventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. Regeringens bedömning är därför att bör inkorporeras. Lag om inkorporering av Regeringen föreslår att artiklarna 1–42 i i originaltexternas lydelse genom inkorporering ska gälla som svensk lag. Konventionens engelska och franska originaltexter ska tillsammans med en svensk översättning av konventionen tas in som en bilaga till lagen. Artiklarna 42–54 är av administrativ art och bör enligt regeringen inte inkorporeras. Den svenska översättningen är endast avsedd som ett hjälpmedel vid tolkning av originaltexterna. Principer för tolkning av internationella konventioner Regeringen anför att de rättskällor och tolkningsregler som används vid tolkning av en internationell överenskommelse skiljer sig från dem som används vid tolkning av en inhemsk lag. Den naturliga utgångspunkten för tolkning av en konvention är de folkrättsliga tolkningsmedel som kommit till uttryck i om traktaträtten (). ratificerade 1974, och den trädde i kraft . Enligt regeringen framhåller för barnets rättigheter (barnrättskommittén) vikten av att beaktas som en integrerad helhet, inte bara artikel för artikel, så att de mänskliga rättigheternas ömsesidiga beroende och odelbarhet respekteras. När det gäller bestämmelser i konventioner om mänskliga rättigheter har en dynamisk tolkning ofta kommit att tillämpas av konventionskommittéerna, vilket innebär att tolkningen av rättigheterna kan utvecklas . har identifierat fyra grundläggande principer i (artiklarna 2, 3, 6 och 12). Principerna ska enligt barnrättskommittén vara vägledande vid tolkningen och tillämpningen av övriga bestämmelser i konventionen, men har också en självständig betydelse. Regeringen bedömer att sedvanliga principer för tolkning av internationella konventioner bör användas vid tillämpning av den nya lagen. Inget behov av att särskilt reglera ställning i förhållande till annan lag Regeringen bedömer vidare att det inte finns skäl att särskilt reglera barn-konventionens ställning i förhållande till annan lagstiftning. Enligt regeringen torde det sällan uppstå konflikter mellan en inkorporerad barnkonvention och annan lag. De eventuella konflikter som kan uppstå bör kunna lösas av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna med hjälp av olika tolknings- och tillämpningsmetoder och kan i övrigt även fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet. Regeringen anför att om rättstillämparen efter en analys kommer fram till att det finns en verklig normkonflikt mellan och en annan lag, dvs. om en regel uppfattas så entydig att det inte finns utrymme att tolka den fördragskonformt i en konkret situation, gäller dels principen om att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse, dels principen om att yngre lag går före äldre lag. Om den svenska lagregeln har utfärdats före inkorporeringen kan det leda till att konventionsbestämmelsen ska läggas till grund för avgörandet. Det motsatta gäller enligt denna princip om den svenska regeln har utfärdats efter inkorporeringen. Enligt regeringen måste dock rättstillämparen överväga om det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om att en speciallag går före en mer allmänt hållen lag. Den principen kan enligt regeringen medföra att i något fall får företräde, allt beroende på vilka regler det är fråga om och i vilket sammanhang frågan kommer upp. Det faktum att bestämmelserna i är mer allmänt utformade än bestämmelserna i den svenska lagen talar dock enligt regeringen för att principen om att en speciallag går före en mer allmänt hållen lag inte sällan skulle leda till att den svenska bestämmelsen gavs företräde. Det är emellertid inte alltid helt lätt att avgöra vilken bestämmelse som är mer eller mindre allmän. Det innebär bl.a. att det inte är möjligt att i förväg säga om en tillämpning av den principen medför att den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen ska ges företräde, utan det beror på omständigheterna. Enligt regeringen kan rättstillämparen därutöver, i ett fall då det förefaller finnas en konflikt mellan en svensk lagbestämmelse och en bestämmelse i , också väga in att barnkonvention är en konvention om mänskliga rättigheter, som därmed kan behöva ges särskild vikt vid lag-tolkningen (jfr prop. 1993/94:117 s. 38 och bet. 1993/94:KU24 s. 20). När och hur sådana avvägningar kan göras i ett konkret fall kan inte belysas närmare i detta lagstiftningsärende utan får utvecklas i rättspraxis. Slutligen vill regeringen betona att riskerna för konflikt mellan den inkorporerade och annan lag inte ska överdrivas. Enligt regeringens bedömning torde det endast sällan uppstå normkonflikter mellan en inkorporerad barnkonvention och annan lag. Om en normkonflikt undantagsvis uppkommer, bör den dessutom i de allra flesta fall kunna lösas av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna med tillämpning av de tolknings- och rättstillämpningsmetoder som berörs i det föregående. Eventuella normkonflikter kan enligt regeringen i övrigt även fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet, och regeringen påminner även om att lagstiftaren har en viktig uppgift att fortlöpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen, även efter att konventionen har inkorporerats. Regeringen bedömer att frågan om vilka bestämmelser i som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det bör överlämnas till rättstillämpningen. Enligt regeringen är det varken möjligt eller lämpligt att i förarbetena till inkorporeringen ange vilka bestämmelser som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det. En sådan bedömning kan bero på den specifika situationen. Därför bör det överlämnas till domstolar och andra rättstillämpande organ, ytterst de högsta domstolarna som prejudikatbildare, att inom befintliga rättsliga ramar bedöma om en bestämmelse är direkt tillämplig eller inte. Enligt regeringen är detta inte något nytt för rättstillämparen eftersom inte heller alla bestämmelser i nationell rätt är av sådan karaktär att de direkt och självständigt grundar rättigheter. En vägledning vid tolkning av Regeringen bedömer att det i samband med en inkorporering av behövs en ökad kunskap om konventionen för att säkerställa att barnets rättigheter tas till vara i rättstillämpningen. En vägledning som kan vara ett stöd vid tolkning och tillämpning av bör därför tas fram. Vägledningen bör enligt regeringen syfta till att underlätta för olika aktörer bl.a. vid rättstillämpning genom att redogöra för hur man metodmässigt kan gå till väga när man tolkar och tillämpar en internationell konvention som . Vidare bör vägledningen även omfatta en allmän redogörelse för folkrättsliga tolkningsmedel och källor vid tolkning av traktater och av som kan vara relevanta, samt för hänvisningar till relevanta rättskällor som kan fungera som hjälpmedel vid tolkning av bestämmelser, som nationell och internationell rättspraxis och doktrin. Den bör också omfatta övrig vägledning som rekommendationer och allmänna kommentarer från barnrättskommittén och andra konventionskommittéer som, trots att de inte är juridiskt bindande, kan vara ett viktigt stöd och ge viss vägledning vid tolkning och tillämpning av . Vägledningen bör även vid behov kunna uppdateras och göras tillgänglig för olika målgrupper. Regeringen vill betona att en sådan vägledning i sig inte är en rättskälla utan endast är just en vägledning. Regeringen delar Lagrådets synpunkter att det inte får bli så att vägledningen i praktiken kommer att uppfattas som förarbeten i efterhand, och regeringen anser även att det är viktigt att undvika risken för konflikter med förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas självständighet i rättstillämpningen. Vägledningen måste enligt regeringen utformas på ett sådant sätt att den inte kan ses som en särskild anvisning till myndigheterna om hur svensk lag ska tillämpas (jfr 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen). Slutligen vill regeringen understryka att myndigheter på egen hand kan behöva uppdatera riktlinjer och handböcker vad gäller hur kan tolkas inom en myndighets egen specifika verksamhet. Fortsatt och systematisk transformering För att ska få genomslag krävs enligt regeringens bedömning utöver inkorporering bl.a. fortsatt transformering av konventionen. Regeringen bedömer vidare att bör fortsätta att synliggöras i förarbeten till lagstiftning där barnets rättigheter kan vara relevanta. Transformeringsarbetet behöver enligt regeringen fortsätta och bli mer systematiskt för att få en tydligare koppling till rättigheterna i konventionen. I det fortsatta transformeringsarbetet bör särskilt fokus ligga på principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser samt barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med (dir. 2018:20). Kartläggningen syftar till att ge ett stöd i det fortsatta arbetet med att transformera bestämmelser inom olika rättsområden. Vidare skapas bättre förutsättningar för att utveckla olika typer av processtöd för myndigheterna i deras verksamheter för att bl.a. barnets bästa ska ses som ett tillvägagångssätt i enlighet med barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14. Regeringen anför att utredaren ska behandla artiklarna 1–42 i och analysera konventionsbestämmelsernas innebörd utifrån svenska förhållanden, med återgivande av bl.a. relevanta avgöranden från svenska domstolar, och . Utredaren ska även redogöra för relevanta delar av barnrättskommitténs allmänna kommentarer, trots att dessa inte är en rättskälla.