bet · H501KU7 · 2018-02-01 00:00:00 — Ledamöter och tjänstemän får inte obehörigen röja vad som har förekommit vid ett sammanträde inom stängda dörrar. Kammaren får besluta att i ett särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnadsplikten. Bestämmelsen i riksdagsordningen om tystnadsplikt i ett utskott eller skulle enligt kommitténs förslag ha följande lydelse:[3] En ledamot, en suppleant eller en tjänsteman får inte obehörigen röja vad som enligt beslut av regeringen, ett utskott eller ska omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som betingas av förhållandet till en främmande stat eller en mellanfolklig organisation. Som en konsekvens av den lagtekniska översynen var enligt kommittén föreslagna förändringar några av de viktigaste (2012/13:URF3 s. 96). I författningskommentarer till bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren framhölls att ”den nuvarande begränsningen som innebär att tystnadsplikten endast rör tjänstemän i har ändrats eftersom tjänstemännen numera är anställda i . Den nya bestämmelsen innebär dessutom att tystnadsplikt även omfattade andra tjänstemän än anställda i som närvarat under ett slutet sammanträde med kammaren” (s. 266 f.). I författningskommentaren till bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller – där en motsvarande ändring föreslogs – framhölls att bestämmelsen hade ändrats språkligt utan att någon saklig ändring var avsedd (s. 285). Riksdagsbehandlingen av framställningen Översyn av riksdagsordningen betänkande behandlades inom , och överlämnade riksdagsstyrelsen framställningen Översyn av riksdagsordningen (2013/14:RS3) till . Riksdagsstyrelsen föreslog bl.a. en ny riksdagsordning. Vidare föreslogs att bestämmelserna om tystnadsplikt i kammaren, ett utskott och skulle ändras i enlighet med förslag. Riksdagsstyrelsens framställning innehöll författningskommentarer som i dessa delar helt överensstämde med kommitténs (s. 204 och 221). Framställningen bereddes av och utskottet beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. de föreslagna bestämmelserna om tystnadsplikt för uppgifter som förekommit i vissa fall vid ett sammanträde med kammaren, ett utskott eller . Lagrådet framhöll i sitt yttrande att begreppet ”tjänst” numera i t.ex. regeringsformen och lagen (1994:260) om offentlig anställning hade ersatts av begreppet ”anställning” och att detta i sin tur inneburit att begreppet ”anställd” ofta används i stället för ”tjänsteman” (utdrag ur protokoll vid Lagrådets sammanträde ). Med hänsyn till att bl.a. ordet ”tjänstemän” också används om privatanställda framstod det enligt Lagrådet som något oklart vad den i kommentaren omtalade utvidgningen till att omfatta andra tjänstemän än anställda i avsåg. Lagrådet ansåg att frågan borde belysas ytterligare i det fortsatta beredningsarbetet. Lagrådet ansåg även att den föreslagna bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller , till skillnad från vad som angavs i författnings-kommentaren, innebar en viss utvidgning av tystnadsplikten. Vidare ansåg Lagrådet att uttrycket ”skäl som betingas av” i bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller var onödigt ålderdomligt och möjligen också en dubblering av ordet ”skäl”. Lagrådet föreslog att uttrycket skulle ersättas med ”skäl som rör” eller ”skäl som avser”. I sitt ställningstagande konstaterade att riksdagsstyrelsens avsikt måste vara att vem som än har tillåtits närvara under ett slutet sammanträde med kammaren, eller under ett sammanträde med ett utskott eller där det har förekommit uppgifter som ska hållas hemliga, ska omfattas av den tystnadsplikt som följer av de aktuella bestämmelserna (bet. 2013/14:KU46 s. 13). Utskottet föreslog därför, mot bakgrund av de synpunkter som hade framförts av Lagrådet, att bestämmelserna skulle utformas så att ingen som har närvarat vid sammanträdet obehörigen får röja uppgifterna i fråga. Utskottet föreslog också en språklig modernisering av uttrycket ”skäl som betingas av”. Slutligen konstaterade utskottet, i likhet med Lagrådet, att den föreslagna 7 kap. 20 § innebar en viss utvidgning av tystnadsplikten. Kammaren beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2013/14:351–352). Den nya riksdagsordningen trädde i kraft . Utskottets förslag i korthet antar de förslag som utskottet, med utnyttjande av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen, lämnar till lag om ändring i riksdagsordningen och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Som har redovisats tidigare beslutade att ge en utredare i uppdrag att genomföra en översyn av riksdagsordningens bestämmelse om tystnadsplikt i ett utskott eller och att föreslå de lagändringar som bedömdes nödvändiga. Utgångspunkten för uppdraget var att den aktuella bestämmelsen skulle anpassas till de arbetsformer som används i utskotten och . Utredaren skulle även överväga hur den krets som omfattas av bestämmelsen skulle avgränsas. Utredaren redovisade sitt uppdrag för och överlämnade rapporten av bestämmelserna om tystnadsplikt i . Utredaren föreslår i rapporten att bestämmelsen i riksdagsordningen om tystnadsplikt i ett utskott eller ska ändras på så sätt att tystnadsplikten ska avse de uppgifter som har angetts i ett beslut om tystnadsplikt, utan att det anges vem som omfattas av tystnadsplikten. Motsvarande ändring föreslås när det gäller bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren. I utredarens förslag omfattas även tjänstemän av tystnadsplikten. Utredarens förslag har remitterats till ombudsmän, , Kammarrätten i och Justitiekanslern. Samtliga remiss-instanser har haft synpunkter på utredarens förslag när det gäller den krets som kan komma att omfattas av förslagen. Behov av att ändra nuvarande bestämmelser i riksdagsordningen om tystnadsplikt När det gäller riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt konstaterar inledningsvis att bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller tillämpas relativt sällan och att under innevarande mandatperiod har beslut om tystnadsplikt fattats av försvarsutskottet, justitieutskottet, , näringsutskottet, trafikutskottet och utrikesutskottet. Bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren tillämpades . I hanteras uppgifter som omfattas av tystnadsplikt framför allt i samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Sådana uppgifter kan lämnas i muntlig form i anslutning till utfrågningar men det förekommer även att handlingar som har begärts in av utskottet innehåller uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. Handlingar som innehåller uppgifter som omfattas av tystnadsplikt är tillgängliga för ledamöter, suppleanter och behöriga tjänstemän även vid andra sammanträden än det då beslut om tystnadsplikt fattades och vid sidan av utskottets sammanträden. Dessa handlingar förvaras på utskottets kansli. Övriga utskott har beslutat om tystnadsplikt vid ett enstaka tillfälle och de uppgifter som omfattats av tystnadsplikt har i regel lämnats i muntlig form vid ett utskottssammanträde. Den nuvarande utformningen av bestämmelserna i riksdagsordningen om tystnadsplikt innebär – till skillnad mot vad som gällde tidigare – bl.a. att de riksdagsledamöter som inte har närvarat vid det sammanträde då ett utskott eller beslutat om tystnadsplikt respektive kammaren beslutat om stängda dörrar, inte omfattas av tystnadsplikten. För att dessa ledamöter ska omfattas av tystnadsplikten krävs ett nytt beslut där personerna i fråga är närvarande. I likhet med utredaren anser att problemet med den nuvarande utformningen av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt är att de riksdagsledamöter som inte har deltagit i ett sammanträde men tar del av den aktuella uppgiften inte blir bundna av tystnadsplikten. När det gäller utformningen av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt vill utskottet understryka att en utgångspunkt måste vara att anpassa bestämmelserna till arbetsformer. Utformningen av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt Utredaren föreslår i rapporten att bestämmelsen i riksdagsordningen om tystnadsplikt i ett utskott eller ska ändras på så sätt att tystnadsplikten ska avse de uppgifter som har angetts i ett beslut om tystnadsplikt, utan att det anges vem som omfattas av tystnadsplikten. Att bestämmelsen syftar på objektet för tystnadsplikten innebär enligt utredaren att personkretsen inte behöver preciseras närmare. Den utformning som föreslås innebär enligt utredaren att tystnadsplikt gäller för själva uppgiften, oavsett vem som tar befattning med den och oavsett om denne närvarat vid det aktuella sammanträdet eller inte. Motsvarande ändring föreslås när det gäller bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren. Med utredarens förslag utvidgas den krets som omfattas av tystnadsplikten. De kategorier av personer som i praktiken kan komma att ta befattning med en sådan uppgift som bestämmelserna avser att skydda är enligt utredaren ledamöter av , anställda i och anställda i eller andra enskilda. Utredaren framhåller i denna del att de föreslagna ändringarna i praktiken knappast innebär en utvidgning av de kategorier av personer som kan komma att omfattas av de aktuella bestämmelserna. Däremot innebär förslagen en utvidgning av personkretsen, i den meningen att även personer som inom ramen för verksamheten i ett utskott, eller kammaren tar befattning med den aktuella uppgiften kommer att omfattas, även om de inte har närvarat vid sammanträdet då det beslutades om tystnadsplikt. De föreslagna ändringarna innebär enligt utredaren att den utvidgning av tystnadspliktens omfattning som åsyftades vid översyn av riksdagsordningen behålls, som problemen med den nuvarande utformningen avhjälps. ombudsmän () påpekar i sitt remissvar att utredarens förslag på ett teoretiskt plan innebär att vem som helst kan komma att omfattas av tystnadsplikten. Enligt JO är bestämmelsens omfattning oklar. JO är också tveksam till att personer utanför statsförvaltningen ska kunna omfattas av en tystnadsplikt på det sätt som föreslås. framhåller i sitt remissvar att den föreslagna ändringen av bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller tycks ge förutsättningar för att avhjälpa det problem som har identifierats. påpekas att förslagen innebär att tystnadsplikten kommer att träffa en mycket vid personkrets och att det kan finnas skäl att överväga om det är påkallat med hänsyn till det straffrättsliga ansvar som kan följa. Kammarrätten i menar att varken behovet av en sådan reglering av tystnadsplikt för enskilda personer eller avgränsningen av personkretsen är belyst på ett tillfredsställande sätt. Enligt kammarrätten bör tjänstemän inte omfattas av de föreslagna bestämmelserna eftersom de redan omfattas av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser. Justitiekanslern () har i sak inga synpunkter på förslaget att även personer som inte har närvarat vid ett sammanträde under vissa förutsättningar ska kunna ha tystnadsplikt enligt bestämmelserna i riksdagsordningen. En utgångspunkt när det gäller bestämmelser om tystnadsplikt måste enligt JK emellertid vara att det går att förstå vilken personkrets som tystnadsplikten gäller för. JK påpekar att när det gäller bestämmelser om tystnadsplikt framgår det normalt av lagtexten vem tystnadsplikten gäller för. Det finns som utredaren nämner i rapporten bestämmelser som anger att tystnadsplikt gäller för en viss uppgift utan att en viss personkrets pekas ut. Den sortens bestämmelser kompletteras dock enligt JK ofta av klargörande uttalanden i förarbetena. JK utgår från att det endast är personer som på något sätt har fått del av uppgifterna genom att medverka i arbete som kan komma att ha tystnadsplikt enligt bestämmelserna. Den som har fått del av samma uppgifter på något annat vis kan enligt JK rimligen inte omfattas. En annan fråga av intresse är enligt JK om tystnadsplikten även gäller för en person som t.ex. har fått muntlig information från någon som närvarat vid ett sammanträde. Som understryks inledningsvis är det enligt utskottet angeläget att riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt i ett utskott, och kammaren anpassas till arbetsformer. är det givetvis viktigt att det går att förutse vilka som omfattas av tystnadsplikten. Som utredaren konstaterar finns det bestämmelser inom olika rättsområden som anger att tystnadsplikt gäller för en viss uppgift utan att en viss personkrets pekas ut. Den sortens bestämmelser kompletteras dock som Justitie-kanslern framhåller i sitt remissvar ofta av klargörande uttalanden i förarbetena. Att enbart genom motivuttalanden klargöra den personkrets som kan komma att omfattas av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt synes enligt utskottet mindre lämpligt, särskilt eftersom tystnadsplikten är straffsanktionerad. En alltför vid eller oprecis bestämmelse är svår att tillämpa och minskar också möjligheten att utkräva ansvar för brott mot tystnadsplikten. Därtill kommer att det är viktigt att den personkrets som omfattas av en bestämmelse om tystnadsplikt kan överblicka och förstå att de har tystnadsplikt. Mot denna bakgrund anser utskottet att det bör framgå av bestämmelsen vilken personkrets som tystnadsplikten gäller för. Vem eller vilka bör omfattas av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt? När det gäller avgränsningen av den personkrets som bör omfattas av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt noterar utskottet inledningsvis att tystnadsplikt för ledamöter enbart regleras i riksdagsordningen. [4] Som skäl har i förarbetena framhållits att när det i undantagsfall föreskrivs tystnadsplikt för ledamöter utgör detta en betydelsefull inskränkning i den offentlighet som präglar arbete, och därför bör sådana inskränkningar göras i särskild ordning, dvs. genom ändring i riksdagsordningen. Som har redovisats ovan behöver nuvarande bestämmelse om tystnadsplikt i ett utskott eller ändras så att tystnadsplikten även gäller för de ledamöter och suppleanter i utskottet eller nämnden som inte har närvarat vid det sammanträde då utskottet eller beslutat om tystnadsplikt. Utskottet ser däremot inte tillräckliga skäl för att föreslå att ledamöter eller suppleanter som inte tillhör det aktuella utskottet eller ska kunna ta del av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. Om det i undantagsfall skulle vara så att ett ärende som berör fler än ett utskotts beredningsområde innehåller uppgifter som bör omfattas av tystnadsplikt får aktuella uppgifter hanteras vid skilda utskottssammanträden, med skilda beslut om tystnadsplikt. Därutöver kan det i vissa fall vara ett alternativ att två eller fler utskott beslutar att gemensamt bereda ärendet i ett sammansatt utskott genom deputerade (7 kap. 7 § RO). Även om en bestämmelse om tystnadsplikt i ett utskott eller enligt utskottet bör begränsas till ledamöter och suppleanter i det aktuella utskottet eller nämnden torde det ligga i sakens natur att en ledamot kan behöva diskutera ställningstaganden och förhållanden inom utskottet eller nämnden med sin partiledare eller gruppledare i (jfr bl.a. Stjernquist, Samhälle och Riksdag del IV – arbete och arbetsformer, 1966, s. 349). En sådan diskussion torde enligt utskottet kunna ske utan att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt behöver lämnas. Om det trots allt bedöms nödvändigt kan det alltjämt inte anses vara fråga om ett obehörigt röjande. Nödvändig avstämning med partiledare eller gruppledare är etablerad praxis i riksdagsarbetet och får anses vara en förutsättning för ett fungerande arbete i . Den begränsade grupp som på detta sätt kan komma att ta del av uppgifter som omfattas av ett beslut om tystnadsplikt får förutsättas hantera uppgifterna med den varsamhet som krävs. När det gäller bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren noterar utskottet att det var länge sedan ett sammanträde i kammaren hölls inom stängda dörrar. Tystnadsplikten i fråga om uppgifter som har lämnats vid ett sådant sammanträde är annorlunda konstruerad än den som gäller för ett utskott eller . Tystnadsplikten i kammaren gäller så snart ett kammarsammanträde hållits inom stängda dörrar, om inte kammaren upphäver tystnadsplikten. konstaterar utskottet att även bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren är begränsad till de riksdagsledamöter som har närvarat vid sammanträdet. Utskottet delar utredarens bedömning att de problem som belyses när det gäller bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller även gör sig gällande beträffande vad som framkommit vid ett sammanträde i kammaren som hållits inom stängda dörrar. Det kan även som utredaren framhåller ligga ett värde i att de bestämmelser i riksdagsordningen som reglerar tystnadsplikt ges en så likartad utformning som möjligt. Därutöver kan omotiverade skillnader vålla osäkerhet i tillämpningen och detta skulle kunna visa sig i fråga om behörigheten att lämna uppgifter vidare. Närvarande vid ett sammanträde i ett utskott eller är även anställda i med placering i utskottet eller nämnden. Vid ett sådant sammanträde kan i undantagsfall även närvara stenografer som är anställda i och med placering i annan del av förvaltningen. Även statsråd och tjänstemän i eller i en myndighet kan närvara vid ett sammanträde i ett utskott eller . Ofta är de inbjudna för att lämna information. När det gäller redovisade personkretsar konstaterar utskottet att de redan omfattas av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt och att bestämmelserna i den lagen är mer vittgående än riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt. Nämnda personer har alltså en mer omfattande tystnadsplikt än ledamöterna i . Som utredaren konstaterar innebär bestämmelsen i riksdagsordningen en dubbelreglering vad gäller tjänstemän. I tidigare lydelse av bestämmelsen framgick detta uttryckligen genom att dessa tjänstemän omnämndes. Utredaren framhåller i rapporten att det är mindre lämpligt att undanta de anställda i ur riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt. I denna del framhåller utredaren att det rör sig om en reglering som bestått och hänvisar till att i samband med tillkomsten av sekretesslag ansågs den omständigheten att vissa tjänstemän skulle komma att bli underkastade denna dubbelreglering inte behöva leda till några praktiska svårigheter. I ett konstitutionellt perspektiv kan det rentav enligt utredaren ses som en styrka att det i riksdagsordningen finns en självständig reglering som säkerställer tystnadsplikten för de anställda, oberoende av offentlighets- och sekretesslagen. Utskottet anser att den redovisade dubbelregleringen för tjänstemän i och andra offentliganställda är svår att motivera. Enligt utskottet bör inte de personer som redan omfattas av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser även ingå i den personkrets som anges i riksdagsordningen. I undantagsfall kan även andra än de som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen närvara vid ett sammanträde i ett utskott eller . I utredarens rapport nämns andra enskilda. Härmed torde avses att det vid enstaka tillfällen har hänt att bjudit in ett tidigare statsråd eller en privatanställd till en utfrågning i anslutning till utskottets granskningar av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I undantagsfall kan det hända att en person från denna personkrets inför en utfrågning i behöver ta del av uppgifter som omfattas av sekretess. I denna del konstaterar utskottet att den redovisade situationen är ovanlig och att den krets som kan komma i fråga är svår att definiera i en bestämmelse om tystnadsplikt. Därtill kommer att ett utskott med stöd av offentlighets- och sekretesslagen kan besluta att en person ska få ta del av uppgifter med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Ett sådant förbehåll innebär att mottagaren av uppgifterna inte fritt får använda sig av dem, och genom förbehållet uppstår en tystnadsplikt. Sammantaget anser utskottet att redovisad personkrets inte ska anges i riksdagsordningens bestämmelse om tystnadsplikt. Närvarande vid ett sammanträde i kammaren är, förutom riksdagsledamöter, även personer med anställning eller uppdrag hos . kan även statsråd och tjänstemän i närvara vid ett sådant sammanträde. Dessa personer omfattas redan av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser. Även i denna del anser utskottet att det är svårt att motivera en dubbelreglering för dessa offentligt anställda personer. Någon annan personkrets bör inte närvara under ett sammanträde i kammaren som hålls inom stängda dörrar. Slutligen vill utskottet understryka att det aldrig kan bli aktuellt att låta anställda i partikanslierna, t.ex. politiska sekreterare, ta del av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. Dessa personer är inte anställda i offentlig verksamhet och omfattas därför inte av offentlighets- och sekretesslagen. Därtill kommer att de inte har ett förtroendeuppdrag som kan likställas med riksdagsledamöters uppdrag. I likhet med utredaren anser utskottet att riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt inte ska innehålla någon tidsgräns. Det har aldrig funnits någon tidsgräns för dessa bestämmelser och i lagar som föreskriver tystnadsplikt för personer som inte omfattas av offentlighets- och sekretesslagen föreskrivs i regel inte några tidsgränser. Utredaren föreslår vidare att riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt i ett utskott eller och om jäv i utskott ska byta plats och att det av kapitlets inledande bestämmelse ska framgå att det i kapitlet finns bestämmelser om tystnadsplikt. Bland annat med hänsyn till att det krävs utredning för att göra motsvarande ändring i kapitlet om kammaren anser utskottet att denna ändring inte bör göras. Utskottet föreslår att antar förslag till lag om ändring i riksdagsordningen enligt det förfarande som följer av 8 kap. 17 § första stycket andra meningen RF. Detta innebär att lagen antas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet. Sammantaget anser utskottet att bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller bör utformas på så sätt att personkretsen begränsas till ledamöter och suppleanter i ett utskott eller . När det gäller bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren anser utskottet att bestämmelsen bör utformas på så sätt att personkretsen begränsas till ledamöter. Den redovisade utformningen av bestämmelserna skapar förutsebarhet och anpassas bestämmelserna till arbetsformer. Innebörden av förslagen blir en återgång till vad som gällde för riksdagsledamöter fram till de senaste ändringarna av bestämmelserna. Riksdagsordningens bestämmelse om tystnadsplikt i kammaren (6 kap. 8 §) bör alltså ändras bl.a. genom att tystnadsplikten i kammaren inte längre kopplas till de som har närvarat vid ett sammanträde som hållits inom stängda dörrar. I stället bör anges att tystnadsplikten gäller för ledamöter. Med den föreslagna ändringen utvidgas bestämmelsens tillämpningsområde på så sätt att även de ledamöter som inte har närvarat vid sammanträdet omfattas av tystnadsplikten. Härigenom kan dessa ledamöter ta del av vad som framkommit vid sammanträdet, exempelvis genom att ta del av protokollet från sammanträdet. En ledamot som närvarat vid sammanträdet i kammaren får delge en uppgift som omfattas av tystnadsplikt till en ledamot som inte har närvarat vid sammanträdet. De föreslagna ändringarna innebär vidare att övriga personer som kan komma att närvara vid ett sammanträde i kammaren som hålls inom stängda dörrar inte längre omfattas av bestämmelsen. Dessa är anställda i offentlig verksamhet och omfattas redan av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser. Riksdagsordningens bestämmelse om tystnadsplikt i ett utskott och (7 kap. 20 §) bör ändras bl.a. genom att tystnadsplikten i ett utskott eller inte längre kopplas till de som närvarat vid ett sammanträde i utskottet eller nämnden. Med den föreslagna ändringen utvidgas bestämmelsens tillämpningsområde på så sätt att även de ledamöter och suppleanter i ett utskott eller som inte har närvarat vid sammanträdet omfattas av tystnadsplikten.