bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — KI redogjorde också för den riskbedömning som KI hade gjort i samband med det. Utifrån det följer regeringen som sagt det här vidare, också i årsredovisningen. Men det var aldrig en hemställan från KI att regeringen skulle pröva donationen. På frågan om inte regeringen hade varit skyldig att ingripa gentemot KI om regeringen hade haft uppfattningen att mottagandet av donationen skulle riskera att skada KI:s anseende uppgav att det är klart att om man upptäcker att myndigheter generellt inte följer det regelverk som finns är det regeringen som ska ingripa. Vid utfrågningen ställdes en fråga om huruvida man ska förstå det som att regeringen har etablerat en princip att universitet och högskolor som vill etablera ett lokalkontor, en lokal verksamhet i något annat land, har rätt att göra det så länge det enbart handlar om forskning, inte förekommer någon myndighetsutövning och inte innebär att statliga anslagsmedel tas i anspråk. Som svar uppgav att den bedömningen hade gjorts i det här fallet, och att man kommer att göra bedömningar i kommande fall också när universitet och högskolor hemställer om olika saker. I det här fallet, där det fanns en tydlig hemställan, är det detta beslut regeringen har kommit fram till. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick ett svar från (bilaga A3.3.5). När det gäller e-postmeddelandet som sändes uppgav att uppgifterna i meddelandet om mötet med statsrådet och statssekreterare var korrekta och avsåg att förmedla följande information. För det första redogjordes under mötet för det planerade forskningsprogrammet, den donation som diskuterades mellan KI och den presumtiva donatorn och möjligheten att etablera en KI-nod i , vid vilken delar av det diskuterade forskningsprogrammet skulle bedrivas. För det andra ställde KI under mötet frågan om ett särskilt tillstånd behövdes från regeringen för en eventuell etablering i . För det tredje önskade i meddelandet informera om det besked som man fått från , om att KI som myndighet själv hade rätt att fatta de beslut som fordrades i processen mot en etablering, med iakttagande av de lagar, föreskrifter och regler som reglerar verksamhet, och att ett särskilt ställningstagande från regeringen därmed inte krävdes för att fortsätta diskussionerna med donatorn. Vidare uppgav att e-postmeddelandet föranleddes av det faktum att universitetsförvaltningen för mötet med ministern och statssekreteraren var av den uppfattningen att KI inte hade möjlighet att utan särskilt tillstånd från regeringen etablera verksamhet utanför gränser och att denna uppfattning tidigare kommunicerats till donatorn. KI förväntade sig att beredningen av ett beslut från regeringen i denna fråga skulle bli tidskrävande. Beskedet som lämnades , att KI själv hade rätt att driva processen med sikte mot en etablering, var följaktligen positivt och oväntat. På frågan om uppfattade beskedet från regeringen som att den gett KI klartecken att gå vidare med etableringen av en filial i uppgav att så inte var fallet. Beskedet från departementet, som det presenterades för och universitetsdirektören, var att myndigheten , utan särskilt regeringsbeslut, hade rätt att inleda arbetet mot en eventuell etablering i och då själv hade att göra och ta ansvar för de uttolkningar som var aktuella av lagar, föreskrifter och regler. KI som myndighet var alltså utan något beslut från regeringen ”empowered”. Det var inte uppfattning att regeringen tagit ställning till en eventuell etablering av en filial i . Vidare uppgav att det inte var han själv som informerades av departementet utan att han själv blev informerad av universitetsdirektören. Av 1 kap. 6 § RF följer att regeringen styr riket och att regeringen är ansvarig inför . Enligt 12 kap. 1 § RF lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under under regeringen. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF (bet. 2012/13:KU10 s. 99). Utskottet konstaterar att enligt flera bedömningar är rättsläget när det gäller svenska förvaltningsmyndigheters etablering av verksamhet utomlands otydligt. Universitet och högskolor har också gett uttryck för att det saknas ett nationellt regelverk på området, vilket leder till oklarheter när det gället på vilka sätt enskilda lärosäten har möjlighet att agera internationellt (se t.ex. SOU 2008:104 och SOU 2018:3). När donationen och möjligheten att etablera verksamhet i aktualiserades sökte KI ett klargörande från regeringen. KI beställde också en egen utredning i väntan på att regeringen gjorde sin rättsutredning. Regeringen gjorde en rättsutredning, enligt statsrådet, eftersom det som var ovanligt med det här fallet var att en etablering av verksamhet utomlands aldrig hade gjorts i den här omfattningen eller formen tidigare. vände KI sig till regeringen igen för att få besked om att etablera verksamhet utomlands. KI skrev då att man av tidsskäl skulle uppskatta om mandat kunde ges så omgående som möjligt. Regeringens besked dröjde, och när beslutet om att inte vidta någon åtgärd fattades angavs som skäl för beslutet att frågeställningarna i KI:s begäran inte var frågor som regeringen måste pröva, utan att det var myndigheten själv som ansvarade för att verksamheten bedrevs i enlighet med gällande föreskrifter och beslut. Utskottet vill framhålla att det är regeringens uppgift att styra riket, och den är ansvarig inför även när rättsläget för verksamhet som bedrivs inom den statliga förvaltningen upplevs som otydligt. I regeringens styrande funktion ingår att vägleda och skapa klarhet i frågor som myndigheterna bedömt är av sådant slag att de inte kan ut på myndighetsnivå. I det aktuella fallet bär statsrådet ansvaret för att ett sådant klargörande inte har gjorts. 3.4 Åldersbedömning i asylärenden I en anmälan till (dnr 943-2017/18), bilaga A3.4.1, begärs det att utskottet granskar statsråden , och agerande i fråga om åldersbedömning i asylärenden. I anmälan framhålls två övergripande frågor om statsråds agerande. Dels berörs frågan om att , enligt anmälaren, upphörde att göra medicinska åldersbedömningar 2010. Dels berörs frågan om processen kring återinförandet av medicinska åldersbedömningar . När det gäller den första frågan framhålls i anmälan att två regeringar, med och som främsta ansvariga, varit passiva och inte ingripit när underlåtit att kontrollera ålder vid asylbeslut. När det gäller den andra frågan framhålls att den nuvarande regeringen, med och som främsta ansvariga, agerat passivt trots den växande kritiken mot val av knäledsundersökning med magnetkamera för åldersbedömning. Enligt anmälaren har de tvärtom uttalat fullt förtroende för utlåtanden och metod. Detta kan, enligt anmälaren, ha lett till felaktiga asylbeslut för ett stort antal asylsökande. I den andra frågan berörs även regeringens inflytande över val av utredare och regeringens beslut om att skyndsamt återinföra medicinska åldersbedömningar. Till grund för granskningen har legat en promemoria som upprättats inom , bilaga A3.4.2. Myndigheternas och regeringens hantering Nedan ges en övergripande redovisning av olika beslut och åtgärder i frågan om åldersbedömning. Därefter redovisas mer utförligt hur frågan hanterats vid olika myndigheter. – 2012–2016. Få medicinska åldersbedömningar görs . Delar av läkarsamfundet uttrycker motstånd mot de metoder som finns för medicinska åldersbedömningar. presenterar nya rekommendationer om medicinsk åldersbedömning. I regleringsbrevet ger regeringen i uppdrag att erbjuda medicinska åldersbedömningar, i enlighet med rekommendationer. börjar arbeta med en kunskapsöversikt om metoder för medicinsk åldersbedömning. Regeringen anger i regleringsbrevet för att verket i ökad utsträckning ska bedöma åldern för ensamkommande barn vid registrering och prövning. presenterar Metoder för radiologisk åldersbedömning – en systematisk kunskapsöversikt. presenterar Åldersbedömning inom ramen för asylprocessen – en etisk analys. Regeringen ger RMV i uppdrag att med stor skyndsamhet påbörja genomförandet av medicinska åldersbedömningar inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd. Regeringen ger i uppdrag att fördjupa kunskapen om magnetkameraundersökning som metod för medicinsk åldersbedömning. Regeringen anger i regleringsbrevet för att verket ska bidra till att medicinska ålderbedömningar kan genomföras i väsentligt högre utsträckning än vad som görs . Regeringen anger i regleringsbrevet för RMV att verket bl.a. ska redovisa hur man har arbetat med kvalitetssäkring av de medicinska åldersbedömningarna. – Mars 2017. RMV börjar utföra medicinska åldersbedömningar. inför ett beslutsstopp för ärenden där flickor inkommit med medicinsk åldersbedömning. Detta för att RMV pausat arbetet med medicinska åldersbedömningar av flickor som nya studier kring flickors mognad utvärderas. RMV presenterar en kvalitetsgranskning av bedömningar av knäleden hos ensamkommande pojkar, vilken visar på hög samstämmighet i bedömningarna. presenterade nya rekommendationer om medicinsk åldersbedömning för ensamkommande barn (dnr 31156/2011) för att ge stöd i arbetet med att säkra vetenskapligheten i de metoder som används av myndigheten. I sitt ställningstagande skriver att det finns stora osäkerheter med medicinska åldersbedömningar, vilka kan leda till att enskilda barn felaktigt nekas det särskilda skydd som tillskrivs dem i internationella konventioner och nationell lagstiftning. Efter att ha utrett frågan konstaterade att det inte finns någon medicinsk eller psykosocial metod som exakt kan fastställa åldern på en person i övre tonåren. fann dock att medicinska metoder, dvs. läkarundersökning och röntgen, förefaller vara de för ändamålet lämpligaste metoderna. ville framhålla att åldersbedömning av personer i övre tonåren med hjälp av radiologiska metoder alltid uppvisar resultat med en spridning på . konstaterade vidare att utlåtanden från radiologer lätt kan missuppfattas, särskilt när det gäller standardavvikelser och sannolikheter för en viss minimiålder, eller övertolkas av en mottagare som inte har medicinsk, radiologisk eller statistisk kompetens. gjorde bl.a. följande rekommendationer: – Medicinska åldersbedömningar bör inledas som rutin med en klinisk pediatrisk undersökning av den unge och omfatta anamnes och en antropometrisk bedömning. – Röntgenundersökningar av handskelett och tänder bör komplettera den pediatriska undersökningen för en medicinsk åldersbedömning. – De osäkerheter som finns, med de i dessa sammanhang använda radiologiska metoderna, bör hanteras på ett standardiserat sätt genom användande av fastställda protokoll för utlåtanden vid medicinsk åldersbedömning med röntgenundersökningar. – Beräkning av sannolikheter att en enskild är bör genomföras på en för medicinska sammanhang normalt acceptabel nivå, vilket innebär att 95 procents sannolikhet bör krävas vid den radiologiska bedömningen. – Med hänsyn till osäkerheten i metoderna bör den sammantagna bedömningen av allt utredningsmaterial om den uppgivna åldern gjorts sannolik eller inte, vara generös och styras av bevislättnadsregeln om tvivelsmålets fördel (benefit of the doubt). – och gemensamt utarbetade mallar/protokoll bör användas för utformning av dels begäran om medicinsk/radiologisk undersökning, dels remissvar. – Radiologiska och pediatriska undersökningar och bedömningar bör genomföras av radiologer, rättsodontologer och barnläkare vid ett begränsat antal kliniker runtom i landet, och en sammanhållen medicinsk bedömning grundad på dessa utlåtanden bör göras centralt av specialister vid en eller ett par institut, myndigheter eller motsvarande, med vilka slutit avtal. presenterade en genomlysning av forskning på området där olika metoder för medicinsk åldersbedömning analyserades, däribland magnetkameraundersökningar av olika tillväxtzoner för att bedöma 18-årsgränsen. Studien leddes av en docent i preventiv pediatrik, . konstaterade att aktuell forskning visar att undersökning med magnetkamera kan minska risken för att barn bedöms som vuxna jämfört med traditionell röntgen av tänder och hand eller handled samt att åldersbedömningar med icke-radiologiska metoder saknar vetenskapligt stöd. [10] Vidare gjordes bedömningen när det gäller magnetkameraundersökning att det finns ett begränsat till måttligt starkt vetenskapligt underlag för att undersöka tillväxtzoner med magnetkamera (knä, fotled och nyckelben). En bekräftande pilotstudie rekommenderades inför ett eventuellt ordnat införande av magnetkameraundersökningar av tillväxtzoner. Som bakgrund till studien angavs att endast få avtal hade slutits med landsting och regioner i upphandling av medicinsk åldersbedömning samt att en dom i Migrationsöverdomstolen (MIG 2014:1) innebar att domstolen inte längre godtog att bygga sin bedömning enbart på ett utlåtande av en barnläkare och dennes bedömning utan önskade göra en egen bedömning av samtliga underlag, inklusive den medicinska åldersbedömningen. Enligt SOSFS 1993:11 hade det varit en barnläkare som slutgiltigt fastslog ålder, vilket varit rutin fram till domstolens avgörande. presenterade även en etisk analys av ålders-bedömning. [11] Den etiska analysen konstaterade bl.a. vikten av att redovisa osäkerhet i bedömningen tydligt. Om det råder betydande osäkerhet bör man snarare fria än fälla. Regeringen gav i uppdrag (dnr S2016/04832/FS) att fördjupa kunskapen om magnetkameraundersökning som metod för medicinska åldersbedömningar av 18-årsgränsen inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och brottmålsprocessen. Utgångspunkten för uppdraget är att metoden ska vara vetenskaplig, tillförlitlig och etisk. Detta kan ske genom att t.ex. låter en extern uppdragstagare genomföra en sådan studie. Uppdraget ska samordnas med det arbete som görs inom ramen för det uppdrag som RMV har fått gällande att genomföra medicinska åldersbedömningar. I uppdrag ingår det att se över om de metoder som RMV kommer att använda skulle kunna kompletteras. Uppdraget ska genomföras i samråd med RMV, , och andra berörda myndigheter. ska lämna en delrapport och slutredovisa uppdraget . har presenterat en delrapport (dnr 3.8 23247/2016), och av den framgår att arbetet med regeringens uppdrag leds av docent samt att har ingått avtal med två externa uppdragstagare, och , som bedriver studier med fokus på att utvärdera olika metoder för magnetkameraundersökning. Arbetet med slutrapporten pågår. I ett regeringsbeslut från (dnr S/2017/06717/FS) förlängdes tiden för uppdraget, och det ska nu redovisas . Av en genomgång av regleringsbreven för fram framgår följande. I regleringsbrevet från gav regeringen i uppdrag att erbjuda medicinska åldersbedömningar, i enlighet med rekommendationer, när klarhet i åldersfrågan inte kan nås på annat sätt. skulle också rapportera statistik om – hur många medicinska åldersbedömningar som gjorts – i hur många ärenden åldern justerats efter en medicinsk åldersbedömning – i hur många ärenden åldern justerats utan att en medicinsk åldersbedömning hade genomförts. I regleringsbrevet från angavs att skulle redovisa – hur många åldersbedömningar som gjorts av asylsökande ensamkommande barn och hur många av dessa som hade genomförts i enlighet med riktlinjer – i hur många fall den sökandes ålder hade justerats och vad som motiverat justeringen – vidtagna åtgärder för att öka användningen av medicinska åldersbedömningar jämfört med föregående år i ärenden där åldern är oklar och det inte är uppenbart att den asylsökande är under eller . I regleringsbrevet från angav regeringen att skulle redovisa – vidtagna åtgärder i ärenden där asylsökandes ålder är oklar och det inte är uppenbart att den asylsökande är . I regleringsbrevet från angavs att särskilt skulle lägga vikt vid att – i ökad utsträckning bedöma åldern för ensamkommande barn vid registrering och prövning Vidare gavs i uppdrag att höja ambitionsnivån när det gäller åldersbedömningar. – ska redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit för att i ökad utsträckning åldersbedöma asylsökande ensamkommande barn vid registrering för att bl.a. kunna bedöma om kontroll i Eurodac ska göras och om Dublinförordningen ska tillämpas. ska även redovisa åtgärder som vidtagits för att få bättre beslutsunderlag inför bedömningen av om sökanden har gjort sin identitet och ålder sannolik vid prövningen av asylärendet. I regleringsbrevet från angav regeringen nya mål för medicinska åldersbedömningar. – Myndigheten ska bidra till att medicinska åldersbedömningar kan genomföras i väsentligt högre utsträckning än vad som görs . – Myndigheten ska redovisa måluppfyllelsen och genomförda insatser för att uppnå målet. – En redovisning av arbetet med åldersbedömningar ska lämnas till (). I redovisningen ska ingå en analys av varför andelen åldersuppskrivningar ökar eller minskar samt antal beslut där åldern på ett ensamkommande barn har skrivits upp till efter att en medicinsk åldersbedömning har gjorts, har skrivits upp till utan att en medicinsk åldersbedömning har gjorts samt inte har skrivits upp till efter att en medicinsk åldersbedömning har gjorts. I regleringsbrevet från anges inga mål, återrapporteringskrav eller uppdrag rörande åldersbedömningar. Av årsredovisning framgår att inga medicinska åldersbedömningar gjorts (antal ensamkommande barn var 3 852). Verket angav att i rekommendationer ingår en pediatrisk undersökning, tandröntgen, skelettal handledsröntgen samt en samlad bedömning. Det saknades dock, enligt verket, etablerade kontakter inom de flesta landsting som var villiga att åta sig undersökning och bedömning. I årsredovisningen angavs att verket hade slutit avtal med och . utfördes 44 medicinska åldersbedömningar (antalet ensamkommande barn var 7 049). I årsredovisningen angavs att inga medicinska åldersbedömningar hade genomförts efter juli 2014 vid och enbart ett fåtal inom läns landsting. Mot denna bakgrund slöt inte några ytterligare avtal med utförare av medicinska åldersbedömningar. I årsredovisningen angavs att hade genomfört en tematisk kvalitetsuppföljning av den rättsliga kommentaren angående bedömning av ålder i asylärenden och utvecklat en standard för registrering av ålder i samband med ansökningstillfället. Resultaten av uppföljningen visade på att i merparten av ärendena hade avvikit från rekommendationerna. I av de ärenden som följdes upp saknades registrering om att verket hade informerat den sökande om möjligheten att lämna in en medicinsk åldersbedömning eller annan läkarbedömning. Vidare angavs att när en sökande skrivs upp i ålder ska en tjänsteanteckning upprättas. Uppföljningen visade att det i av fallen var svårt att förstå bedömningen i tjänsteanteckningen. Bland annat hade verket i vissa fall avstått från att motivera varför åldern hade ändrats. För att åtgärda de identifierade bristerna togs bl.a. ett utbildningspaket fram. Regeringsuppdrag om ökad åldersbedömning Utifrån ett regeringsuppdrag redovisade vidtagna och planerade åtgärder för att i ökad utsträckning bedöma åldern på ensamkommande barn vid registreringen och för att få bättre beslutsunderlag inför bedömningen av om sökanden har gjort sin identitet och ålder sannolik vid prövningen av asylärendet. Genom att bl.a. införa en omarbetad skyddsprocess har man, enligt regeringen, skapat bättre förutsättningar för att tidigt samla in ett bredare underlag om identitet och ålder (prop. 2016/17:121 s. 9). angav i ett pressmeddelande att en intern granskning visat på brister i ärenden där åldersbedömningar varit aktuella. Utvärderingen inkluderade 145 ärenden där beslut fattats mellan 2016. Av resultatet framgick bl.a. att åldern inte var tillräckligt utredd i av ärendena. Det handlade om brister i handläggningen i situationer där den muntliga utsagan, vad den sökande berättar, var bärande och det inte hade funnits något annat skriftligt stöd för personens uppgivna ålder. En av de åtgärder som kan bidra till högre rättslig kvalitet var enligt möjligheten att genomgå medicinsk åldersbedömning. meddelade att verket skulle vänta med att fatta beslut i ärenden där det fanns behov av en medicinsk åldersbedömning fram till dess att RMV påbörjar sin verksamhet senare . I ett pressmeddelande meddelade att de infört ett beslutsstopp för ärenden där flickor inkommit med medicinsk åldersbedömning. Detta för att RMV har pausat arbetet med medicinska åldersbedömningar när det gäller flickor som nya studier kring flickors mognad av knäleder utvärderas. Regeringen angav i proposition 2016/17:121 att RMV har genomfört medicinska åldersbedömningar med hjälp av tandmognadsbedömningar inom ramen för brottmålsprocesser på uppdrag av bl.a. åklagare och polis. [12] RMV hade också haft möjlighet att bistå med medicinska åldersbedömningar i den utsträckning som den övriga verksamheten medgett det. gav regeringen (Ju2016/03931/Å) RMV i uppdrag att utifrån aktuell forskning och beprövad erfarenhet med stor skyndsamhet påbörja genomförandet av medicinska åldersbedömningar inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och öka förmågan och kapaciteten på detta område. RMV fick också i uppdrag att utveckla sin förmåga att genomföra medicinska åldersbedömningar inom ramen för brottmålsprocessen. Vid genomförandet av uppdraget skulle RMV särskilt beakta krav på vetenskaplighet, beprövad erfarenhet, rättssäkerhet, etik och de särskilda rättigheter som barn har enligt internationella konventionsåtaganden. Som bakgrund angavs att regeringen, i syfte att bidra till att fler åldersbedömningar kan komma till stånd inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd, i regleringsbrev gav myndigheten i uppdrag att i ökad utsträckning bedöma åldern för ensamkommande barn vid registrering och prövning (se ovan). RMV ska beakta och vid behov samordna sitt arbete med det arbete som görs inom ramen för det uppdraget. RMV återrapporterade uppdraget (dnr X16-90206). Av rapporten framgick bl.a. följande. Det finns inte någon metod för medicinsk åldersbedömning som kan bestämma en individs exakta ålder. RMV:s analyser och bedömningar vilar på vetenskaplig grund eller beprövad erfarenhet, vilket också gäller för arbetet med medicinska åldersbedömningar. RMV kommer i sina rättsmedicinska utlåtanden om ålder aldrig att uttala sig med större säkerhet än vad de vetenskapliga metoderna tillåter. RMV:s medicinska åldersbedömningar för att avgöra om en person är under eller bygger på en sammantagen bedömning av två undersökningar: röntgenundersökning med joniserande strålning av visdomständer och en magnetkameraundersökning av lårbenets nedre del. Bildtagning och två oberoende analyser av respektive bilder kommer att göras av externa kliniker. Den sammantagna medicinska åldersbedömningen avges i form av en sannolikhetsbedömning i textform och utförs av en rättsläkare vid utifrån en standardiserad matris som myndigheten tagit fram. Principen om ”benefit of the doubt” utgör utgångspunkten för RMV:s bedömning av medicinsk ålder. Vid genomförandet av uppdraget har RMV beaktat krav på vetenskap, beprövad erfarenhet och rättssäkerhet. RMV har även lagt särskild vikt vid etiska aspekter och barnrättsliga perspektiv. I regleringsbrevet från angav regeringen att RMV ska redovisa de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att medicinska åldersbedömningar har kunnat genomföras inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och att kapaciteten motsvarar behov. RMV ska vidare redovisa hur myndigheten har arbetat med medicinska åldersbedömningar inom ramen för brottmålsprocesser respektive inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd. Av redovisningen ska bl.a. framgå hur RMV har arbetat med kvalitetssäkring av de medicinska åldersbedömningarna.