bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Kammarkansliet bör alltid ha aktuell kunskap om arbetsfördelningen mellan statsråd. Om det likväl inträffar att den frågeställning som tas upp i en interpellation ligger inom ett annat statsråds ansvarsområde bör det enligt utskottet finnas möjlighet att, som , överlämna interpellationen till ett annat statsråd (bet. 2012/13:KU4 s. 7). När det gäller frågan om möjliga begränsningar i rätten att upprepa en interpellation i samma ämne som redan ställda interpellationer ansåg utskottet att det inte bör införas regler som i förhållande till vad som gäller begränsar ledamöternas möjlighet att använda frågeinstituten. Däremot kan det enligt utskottet övervägas om inte kammarkansliet bör ha i uppgift att regelmässigt kontrollera om ämnet i en tänkt interpellation eller skriftlig fråga redan förekommer i en ännu obesvarad interpellation eller fråga, alternativt är föremål för en kommande aktuell debatt. Som utredaren anför bör i en sådan situation kammarkansliet upplysa ledamoten om att så är fallet, varpå ledamoten kan välja att avstå från att ställa interpellationen eller frågan för att undvika upprepningar (bet. 2012/13:KU4 s. 9). har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat olika aspekter som gäller besvarandet av interpellationer. Ett vanligt förekommande tema för sådana granskningar har varit försenade interpellationssvar, dvs. interpellationer som inte besvaras inom den tvåveckorsperiod som anges i riksdagsordningen. Utskottet har i dessa fall uttalat att interpellationer till statsråd är en viktig del av kontrollmakt. Att svarstiderna respekteras är också en avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i regeringsformen och riksdagsordningen. Utskottet har kunnat konstatera att svarstiden för interpellationer, trots upprepade påpekanden från utskottet , åsidosatts i en mycket stor del av fallen (se bl.a. bet. 2001/02:KU10 s. 30 f., bet. 2010/11:KU20 s. 61 f. och bet. 2014/15:KU10 s. 73 f.). När det gäller att interpellationer ställda till statsministern i stor utsträckning besvaras av andra statsråd ansåg utskottet att det är väsentligt att det statsråd vars tjänsteutövning interpellationen angår besvarar interpellationen (bet. 2002/03:KU30 s. 14 f.). har också uttalat att ett statsråd endast i undantagsfall och om det finns synnerliga skäl bör kunna avstå från att besvara en interpellation (bet. 2001/02:KU20 s. 29 f.). Genom två skrivelser till begärde utskottet svar på frågor om de överväganden som görs när beslut ska fattas om att en interpellation ska besvaras av ett annat statsråd än det statsråd som interpellationen är ställd till. Som svar översändes och promemorior upprättade inom (bilaga A1.1.2–3). Av promemoriorna framgår följande. Utgångspunkten för bedömningen av vilket statsråd som ska besvara en interpellation är departementens ansvarsfördelning enligt bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för och de förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen som statsministern beslutar om. Vissa interpellationer är ställda så att de berör flera statsråds ansvarsområden. I dessa fall avgörs frågan om vilket statsråd som ska besvara en interpellation utifrån lämplighetsöverväganden. I sådana överväganden kan det ingå till vilket statsråds ansvarsområde frågan huvudsakligen hör och att ett statsråd samordnar en fråga som berör flera statsråds ansvarsområden. Eftersom interpellationssvar ger uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt bereds dessa gemensamt med berörda departement och delas. Interpellation 2014/15:440 tog sin utgångspunkt i en intervju med det dåvarande statsrådet . Bedömningen gjordes att de uttalanden i intervjun som interpellanten refererade till i sak rörde behovet av förebyggande åtgärder mot kriminalitet och att interpellationen därmed föll inom statsrådet ansvarsområde. Interpellationen överlämnades därför till honom. Samtliga frågor som hade ställts i interpellationen besvarades av . Interpellation 2014/15:632 gällde liksom interpellation 2014/15:667 villkoren för företag inom välfärdsområdet och möjligheterna för sådana företag att ta ut vinst. De två interpellationerna hade ställts till olika statsråd: och . Bedömningen gjordes att båda interpellationerna skulle besvaras av statsrådet , varför interpellation 2014/15:632 överlämnades till honom. besvarade samtliga frågor som hade ställts i interpellationerna. Interpellation 2017/18:199 gällde framför allt effekterna av placeringen av och huruvida det hade skett någon nordisk samordning inför beslutet om lokalisering. Statsrådet ansvarade för frågor om kandidatur som värdland för myndigheten. Bedömningen gjordes därför att interpellationen skulle besvaras av , och den överlämnades därför till henne. Samtliga frågor som hade ställts i interpellationen besvarades av statsrådet. I interpellation 2017/18:103 ställdes frågan om vilka utsläppseffekter elcykelpremien bedömdes ha. Samma interpellation hade ställts , varför statsrådet ansåg att interpellationen redan hade besvarats. Detta gav hon uttryck för i sitt svar. Ett väl så lämpligt sätt att hantera den uppkomna situationen hade varit att, i enlighet med 8 kap. 4 § riksdagsordningen, meddela kammaren att interpellationen inte skulle besvaras och ange skälen för detta. Hade statsrådet besvarat interpellationen i sak hade svaret inneburit en upprepning av redan lämnade svar. Bedömningen gjordes att detta utgjorde synnerliga skäl för att inte på nytt besvara interpellationen. Av protokoll framgår att statsrådet i den efterföljande debatten dock besvarade den fråga som ställts i interpellationen. Som utskottet har uttalat är interpellationer till statsråd en viktig del av kontrollmakt. Det är vidare väsentligt att det statsråd vars tjänsteutövning interpellationen angår besvarar interpellationen. Vid en sådan bedömning måste även det sammanhang som återfinns i interpellationen beaktas. Utskottet vidhåller sitt tidigare uttalande att ett statsråd endast i undantagsfall och om synnerliga skäl föreligger bör kunna avstå från att besvara en interpellation. Den tid som har förflutit sedan en tidigare interpellation besvarades, och om det tillkommit ytterligare omständigheter av betydelse i sammanhanget, är exempel på sådana förhållanden som enligt utskottet måste beaktas vid bedömningen av om synnerliga skäl föreligger för att avstå från att på nytt besvara en interpellation. Enbart den omständigheten att en likalydande eller liknande interpellation redan har besvarats av statsrådet kan enligt utskottets mening inte sägas utgöra synnerliga skäl att avstå från att på nytt besvara en interpellation. Utskottet noterar dock att miljöministern i det aktuella fallet i den efterföljande debatten besvarade den fråga som hade ställts i interpellationen. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottet. 1.2 Tillkännagivande om tilläggsdirektiv till I en anmälan till (dnr 2379-2016/17), bilaga A1.2.1, begärs att utskottet granskar arbetsmarknads- och etableringsminister hantering av tillkännagivandet om tilläggsdirektiv i . beslutade om ett tillkännagivande med innebörden att regeringen , men , skulle ge om att ta fram förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer på arbetsmarknaden samt om hur det statliga åtagandet i övrigt bör organiseras. För att reformen ska få avsedd verkan skulle det, enligt anmälaren, krävas en gedigen utredning och beredning. Anmälaren anför vidare att det var mot den bakgrunden som riktade ett tillkännagivande om att regeringen , men , borde ge ett tilläggsdirektiv. Anmälaren menade att det torde vara en enkel sak för regeringen att tillgodose tillkännagivandet mot bakgrund av att det, enligt anmälaren, endast skulle kräva mycket ringa arbetsinsatser i form av beredning. Det hade dock inte skett (). Anmälaren ville vidare framhålla att ingen förklaring heller hade givits till varför tillkännagivandet inte hade tillgodosetts. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A1.2.2. Regeringen beslutade om kommittédirektiv om Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag (dir. 2016:56). Utredningen tog namnet (A 2016:03). De delar av uppdraget som rör vägledning och externa leverantörer skulle delredovisas . Uppdraget ska slutredovisas . Utredaren ska bl.a. ta ställning till – hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt – hur Arbetsförmedlingens vägledning bör stärkas och samspela med annan vägledning – hur utbildning och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör förhålla sig till skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen – hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas roll, samt hur förutsättningarna för samverkan och ansvarsfördelning kan förbättras. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till (dir 2017:71). Dessa delar ska redovisas i slutredovisningen , inklusive den analys av olika typer av externa leverantörer som enligt de ursprungliga direktiven skulle ha redovisats . Utredaren ska bl.a. analysera och lämna förslag om hur – Arbetsförmedlingens samarbete med andra relevanta aktörer kan förbättras – de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åtagandet i övrigt i så fall bör organiseras – kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas, och hur enskilda kommuner, i de fall det är effektivt, i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken – arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen – arbetsmarknadsutbildningen kan svara mot arbetsmarknadens behov samt i vilken form och av vilka aktörer arbetsmarknadsutbildningar ska tillhandahållas. justerade arbetsmarknadsutskottet betänkande 2016/17:AU16. I betänkandet föreslog utskottet, med stöd av sin initiativrätt i 9 kap. 16 § riksdagsordningen, att skulle göra ett tillkännagivande om att regeringen , men , skulle ge om att ta fram förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer på arbetsmarknaden samt om hur det statliga åtagandet i övrigt bör organiseras. I betänkandet fanns en reservation (S, MP, V). Betänkandet debatterades sedan i kammaren . beslutade om tillkännagivandet (rskr. 2016/17:184). I utskottets ställningstagande anfördes bl.a. följande. En väl fungerande matchning är ett viktigt verktyg för att minska utanförskapet. vilar ett tungt ansvar på Arbetsförmedlingen när det kommer till att förbättra matchningen och integrationen, men tyvärr fungerar det inte. Arbetsförmedlingen har uppvisat låga förtroendesiffror och alltför dåliga resultat. Det blir också alltmer tydligt att styrningen inte fungerar. Myndigheten har haft på sig att försöka vända utvecklingen utan att lyckas. Det behövs en genomgripande förändring av den statliga matchningsfunktionen. Arbetsförmedlingen i dess nuvarande form behöver läggas ned till förmån för en ny struktur där andra matchningsaktörer på arbetsmarknaden spelar en betydligt större roll. Det finns många väl etablerade aktörer som skulle kunna bidra till en mer effektiv matchning, bl.a. genom en ökad specialisering. För att matcha arbetssökande till arbete är goda och upparbetade relationer med arbetsgivarna en förutsättning, och detta finns hos många av dessa aktörer. Genom en ny struktur där en myndighet framför allt ansvarar för funktioner som myndighetsutövning, kontroll och uppföljning, medan själva matchningen och rustningen sköts av andra aktörer skulle rekryteringstiderna kunna kortas ned och kompetensförsörjningen förbättras. En central del i en sådan reform är en rigorös uppföljning och kontroll, samt ett system där ersättning i huvudsak betalas ut efter uppvisat resultat när det gäller att få personer varaktigt i jobb. Detta krävs för att lågpresterande och oseriösa aktörer ska sorteras ut och resurser ska fördelas så att de ger bästa möjliga effekt. Kvalitet ska stå i fokus. För arbetssökande som är i behov av utbildning kommer även kommunerna att behöva vara delaktiga i högre grad. För att reformen ska få avsedd verkan krävs en gedigen utredning och beredning. Lärdomar behöver dras från liknande system i andra länder, liksom från tidigare erfarenheter av andra matchningsaktörers medverkan i det statliga uppdraget. Mot denna bakgrund anser utskottet att regeringen , men , bör ge (A 2016:03) tilläggsdirektiv om att ta fram förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer på arbetsmarknaden samt om hur det statliga åtagandet i övrigt bör organiseras. Tilläggsuppdraget bör redovisas senast i samband med utredningens slutbetänkande . Utskottet föreslår att ställer sig bakom det som utskottet anför och tillkännager detta för regeringen. Enligt regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder är folkets främsta företrädare och stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas (1 kap. 4 §). Enligt en grundlagskommentar finns det dock inte något hinder för att utöver sådana beslut som är bindande för medborgare och myndigheter i form av lagar eller anslag även fatta beslut som inte är rättsligt bindande, t.ex. i form av riktlinjer eller uttalanden. En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 67). I Grundlagberedningens betänkande angavs att beslut av detta slag alltefter omständigheterna kan medföra en ”politisk” bundenhet (SOU 1972:15 s. 101). gjorde i sitt slutbetänkande bedömningen (SOU 2008:125 s. 304 f.) att möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte borde regleras i regeringsformen. Utredningen konstaterade att regeringen inte har någon konstitutionell skyldighet att följa ett tillkännagivande från men att har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till, om regeringen inte följer ett tillkännagivande. Ytterst har även möjlighet att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Utredningen påpekade även, i enlighet med vad uttalat, att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande och att regeringen om den inte har för avsikt att tillgodose önskemål bör underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Vidare konstaterade utredningen att ordningen i allt väsentligt fungerade väl och att det dessutom inte kunde uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Den konstitutionella betydelsen och innebörden av tillkännagivanden analyserades även av av riksdagsordningen. Kommittén framhöll i sitt slutbetänkande att den delade uppfattning och inte ansåg att det fanns skäl att göra några nya uttalanden i frågan (2012/13:URF3 s. 171 f.). Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden begäras in från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs ska också sammanslutningar och enskilda få tillfälle att yttra sig. RF kan således sägas föreskriva ett visst remisstvång (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 326). möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen är inte grundlagsreglerad utan bygger på konstitutionell praxis. lät , i samband med beredningen av regeringens skrivelse med redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen, genomföra en omfattande studie av tillkännagivanden . I studien, som bifogades utskottets betänkande (bet. 2005/06:KU34), konstaterades att enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser tillkännagivanden. Om det visar sig att det finns omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än , måste regeringen dock kunna avstå från att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser. En förutsättning bör då, menade utskottet, vara att regeringen redovisar sina bedömningar för , och då inom den tidsgräns som tillkännagivandet eventuellt kan omfatta. Studien visade att regeringen i allmänhet hade följt tillkännagivanden men också att det inte var ovanligt att regeringen inte kunnat följa tillkännagivanden. Inom ramen för behandlingen av regeringens årliga redogörelse för hur den har behandlat skrivelser har också återkommande understrukit att sedvanliga beredningsåtgärder inte bör fördröjas i onödan (se t.ex. bet. 2006/07:KU17, bet. 2008/09:KU21, bet. 2011/12:KU21). anförde utskottet i sitt ställningstagande att det borde höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas (bet. 2016/17:KU21 s. 39). Utskottet har förståelse för att det kan ta tid för regeringen att vidta åtgärder för att behandla frågor i tillkännagivanden som kräver omfattande beredning. Som utskottet har anfört är handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling. Regeringen har dock, enligt utskottet, att fullödigt redovisa olika åtgärder som vidtas, eller som den planerar att vidta, som tillkännagivandet ännu inte bedöms vara slutbehandlat. En övergripande beskrivning av hur tillkännagivanden bör hanteras ges i betänkande om regeringens behandling av skrivelser (bet. 2016/17:KU21 s. 41–42). – Utgångspunkten är att regeringen ska följa tillkännagivanden. – Om regeringen gör en annan bedömning än ska regeringen meddela det. – Regeringen har rätt att föra fram uppfattningen att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat. – kan acceptera att tillkännagivandet är slutbehandlat. – Ett utskott och kan dock göra en annan bedömning än regeringen och vidhålla sin uppfattning i sak. – Utskottet och kan då säga att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. – Det är utskottet och som inom ramen för sin behandling tolkar om tillkännagivandet är tillgodosett och slutbehandlat. – Om har uttalat att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat, ska regeringen återkomma till med redovisning av ytterligare åtgärder eller med att regeringen vidhåller sin uppfattning att tillkännagivandet är slutbehandlat. behandlade utskottet två anmälningar om regeringens och statsrådet agerande mot bakgrund av beslut om ett tillkännagivande om att regeringen skulle återuppta översynen av Arbetsförmedlingen och tillkännagivande om att återuppta översynen (bet. 2015/16:KU20 s. 37 f.). Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att tillkännagav för regeringen att arbetet med översynen av Arbetsförmedlingen skulle återupptas . Av utredningen framgick att regeringen återkom till inom utsatt tidsram. Regeringen ansåg då att tillkännagivandet var slutbehandlat och redovisade skälen till detta. När valde att på nytt tillkännage för regeringen att översynen av Arbetsförmedlingen borde upptas valde regeringen att behandla detta och det tidigare tillkännagivandet i ett sammanhang. Utvecklingen av frågan gav således regeringen anledning att göra en ny bedömning och återuppta beredningen av det första tillkännagivandet, vilket senare också redovisades i skrivelse 75. Några formella omständigheter som motiverade utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen i de aktuella ärendena fanns enligt utskottet således inte. granskade beredningskravet i olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). När det gäller beslut om kommittédirektiv och tilläggsdirektiv angav i sin svarspromemoria att utkast till kommittédirektiv och tilläggsdirektiv oftast inte remitteras på sedvanligt sätt. Kontakter tas dock normalt med berörda myndigheter under hand. Berörda myndigheter får i samband med delning, och ofta redan i samband med gemensam beredning, del av utkast till direktiv och lämnar synpunkter, vanligen i skriftlig form. Tiden för detta följer tiden för den gemensamma beredningen eller delningen. Viktigare muntligen framförda synpunkter dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar. Om tilläggsdirektivet endast innebär att utredningstiden förlängs har som regel utredningen skriftligen begärt det, och då sker normalt ingen beredning utanför . I samband med framtagande av direktiv och tilläggsdirektiv förekommer ibland kontakter med berörda organisationer och andra enskilda för att fånga upp synpunkter och förslag. Viktigare muntligen framförda synpunkter dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar. I sitt ställningstagande anförde utskottet att de skilda rutiner som beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden (s. 64). Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom Arbetsmarknadsdepartement, bilaga A1.2.2. Av promemorian framgår att regeringen påbörjade arbetet med att ta fram förslag till tilläggsdirektiv i direkt anslutning till beslutet om tillkännagivandet . Departementet beredde förslaget internt samt gemensamberedde och delade det i enlighet med riktlinjerna i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1). Vidare framgår av promemorian att det nya uppdraget innebar att frågan om att tillföra ytterligare resurser till utredningen aktualiserades. När det gäller frågan om diskrepansen mellan datumet för regeringsbeslutet, , och vad som anfördes i tillkännagivande om att , men , ge anges i promemorian att arbetet med tilläggsdirektivet innefattade, utöver sedvanliga beredningsrutiner i , såväl kontakter med utredningen som arbete med att tillföra ytterligare resurser. Sammantaget ledde detta till att ett regeringsbeslut inte fattades inom de som tillkännagivandet innebar. I promemorian framhålls att regeringen har följt tillkännagivandet i den del som avser redovisningstidpunkt för uppdraget. Utskottet konstaterar att utgångspunkten i den konstitutionella praxis som har vuxit fram i fråga om tillkännagivanden är att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den eventuella tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. kan det konstateras att tillkännagivanden med väldigt snäva tidsgränser kan vara svåra att tillgodose inom den utsatta tiden. I det här aktuella fallet var tidsgränsen . Att komma fram till ett beslut torde vanligtvis inte låta sig göras utan att frångå gängse beredningsrutiner. Av utredningen framgår att regeringen i direkt anslutning till beslut påbörjade ett arbete för att följa tillkännagivandet och att tidpunkten för när det aktuella uppdraget ska redovisas är i enlighet med tillkännagivandet. De centrala delarna av tillkännagivandet synes således har följts. Att beslutet om tilläggsdirektiv kom att dröja längre än vad som angavs i tillkännagivandet kan förstås utifrån vad som framgått ovan, vilket också hade kunnat kommuniceras till inom den aktuella tidsgränsen. 1.3 Tillkännagivande om avskaffande av tillståndskrav för polisens kameraövervakning I en anmälan till (dnr 795-2017/18), bilaga A1.3.1, begärs att utskottet granskar regeringens och justitie- och inrikesminister hantering av beslut (rskr.