bet · H501KU48 · 2018-06-14 00:00:00 — Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten Utskottet anser att kommissionens förslag till direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (KOM(2018) 218) inte i alla delar är förenligt med subsidiaritetsprincipen och föreslår därför att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. Kommissionens förslag till och rådets direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (KOM(2018) 218). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Bilaga 1 Förteckning över prövade förslag Bilaga 2 Motiverat yttrande från riksdag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), Dag Klackenberg (M), (S), (SD), (L), (V), Skånberg (KD) och (S). Ärendet och dess beredning inkom kommissionens förslag till direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (KOM(2018) 218) i svensk språkversion. Samtliga språkversioner av förslaget var utsända till de nationella parlamenten i medlemsstaterna. Åttaveckorsfristen löper därmed ut . lämnade en faktapromemoria med regeringens preliminära ståndpunkt (2017/18:FPM91). Nya bestämmelser om skydd för visselblåsare Kommissionen vill införa nya bestämmelser om skydd för personer som rapporterar om olaglig verksamhet eller lagmissbruk av unionsrätten s.k. visselblåsare. Visselblåsare är personer som rapporterar (inom den berörda organisationen eller till en utomstående myndighet) eller lämnar ut information (till allmänheten) om ett missförhållande som de har fått kännedom om i ett arbetsrelaterat sammanhang. Förslaget fastställer harmoniserande miniminormer som enligt kommissionen ger ett robust skydd mot repressalier för visselblåsare. Förslaget kommer enligt kommissionen att främja grundläggande rättigheter, särskilt yttrandefrihet och rättvisa arbetsvillkor, öka kraven på rapportering och hindra att grundläggande rättigheter kränks vid genomförandet av . Vidare vill kommissionen säkerställa enhetliga höga normer för skydd för visselblåsare i sektorsspecifika unionsakter där relevanta regler redan finns. Ett effektivt skydd för visselblåsare Syftet med förslaget är att stärka en välfungerande inre marknad, ett korrekt genomförande av unionspolitik avseende produktsäkerhet, transportsäkerhet, miljöskydd, kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, folkhälsa, konsumentskydd, skydd av privatlivet och personuppgifter, nätverks- och informationssystemssäkerhet, konkurrens och unionens ekonomiska intressen. Bristen på ett effektivt skydd för visselblåsare inom EU försvårar enligt kommissionen kontrollen av hur efterlevs. Nuvarande skydd är begränsat och sektorsspecifikt och omfattar inte alla viktiga områden där bristande skydd för visselblåsare leder till underrapportering av överträdelser av som kan medföra allvarlig skada för allmänintresset. I de flesta medlemsstater är skyddet dessutom ett lappverk, och skyddsnivån varierar. Enligt förslaget har medlemsstaterna en skyldighet att säkerställa att rättsliga enheter i den privata och den offentliga sektorn inrättar lämpliga interna kanaler och förfaranden för att ta emot och följa upp rapporter (artikel 4–5). Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler bör enligt kommissionen stå i proportion till enheternas storlek och, vad gäller privata enheter, beakta den risk deras verksamheter utgör för allmänintresset. Förslaget undantar som en generell princip mikroföretag och små företag från skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler (med undantag för mikroföretag och små företag som är verksamma inom området finansiella tjänster eftersom det redan finns sektorsspecifika unionsakter). Direktivet anger miniminormer för de interna rapporteringskanalerna. Den som tar emot dessa rapporter ska bl.a. garantera att rapporterande personers identitet behandlas konfidentiellt, göra en omsorgsfull uppföljning och hålla den rapporterande personen underrättad inom en rimlig tidsfrist. Vidare måste enheter med interna rapporteringsförfaranden tillhandahålla lättförståelig och brett tillgänglig information om dessa förfaranden och om förfarandena för extern rapportering till relevanta behöriga myndigheter. Direktivet ålägger medlemsstaterna en skyldighet att utse ansvariga myndigheter, säkerställa att dessa har externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot och följa upp rapporter (artikel 6–12). Direktivet fastställer vidare miniminormer för sådana kanaler och förfaranden. Mottagarna av dessa rapporter ska bl.a. inrätta oberoende och självständiga externa rapporteringskanaler, hantera rapporterande personuppgifter konfidentiellt, ha särskild personal som hanterar rapporter, ge information om mottagande av rapporter och uppföljningen av dem och dokumentera varje mottagen rapport. Myndigheten ska göra en översyn av sina rutiner för att ta emot och följa upp rapporter. När det gäller skyddet för rapporterande personer och för personer som berörs av rapporterna innebär direktivet att rapporterande personer som hade rimliga skäl att tro att den information de rapporterade var sann för rapporteringen skyddas. Detta är enligt kommissionen en viktig säkerhetsgaranti mot illvilliga och ogrundade rapporter, som säkerställer att de som medvetet rapporterar felaktig information inte omfattas av skydd. Generellt bör interna kanaler användas först. Om dessa kanaler inte fungerar eller rimligen inte kan förväntas fungera kan visselblåsarna rapportera till behöriga myndigheter och, som en sista utväg, till allmänheten och medier. Direktivet föreskriver undantag från denna regel i fall där interna och/eller externa kanaler inte fungerar eller rimligen inte kan förväntas fungera korrekt. Förslaget innehåller vidare en icke uttömmande förteckning över de olika former av repressalier som kan förekomma, bl.a. listas avstängning, nekad befordran, byte av arbetsuppgifter, trakasserier och underlåtenhet att omvandla en tillfällig anställning till en fast anställning (artikel 14). Vidare ska alla former av repressalier vara förbjudna, och direktivet anger åtgärder som medlemsstaterna bör vidta för att säkerställa skydd för rapporterande personer (artikel 15). Direktivet innehåller vidare förslag om sanktioner för fysiska eller juridiska personer som a) hindrar eller försöker hindra rapportering, b) utsätter rapporterande personer för repressalier, c) väcker talan av okynneskaraktär mot rapporterande personer eller d) bryter mot skyldigheten att behandla rapporterande personers identitet konfidentiellt (artikel 17). Enligt kommissionen kommer förslaget att ha både ekonomiska, samhällsmässiga och miljömässiga fördelar. Förslaget kommer enligt kommissionen att stödja nationella myndigheter i deras arbete med att avslöja och förhindra bedrägerier och korruption som påverkar EU-budgeten. Risken för förlorade intäkter beräknas uppgå till för hela EU. Kommissionen bedömer att kostnaden för att genomföra och följa förslagen (dvs. efterlevnaden av skyldigheten att upprätta interna rapporteringskanaler och därmed sammanhängande kostnader) för den offentliga sektorn i EU:s medlemsstater uppgår till totalt som en engångskostnad och därutöver en årlig kostnad på . För den privata sektorn (medelstora och stora företag) gör kommissionen bedömningen att kostnaden uppgår till som en engångskostnad och 1 . har lämnat faktapromemorian Direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (2017/18:FPM91). I faktapromemorian redogör regeringen för sin preliminära ståndpunkt där man på ett generellt plan välkomnar kommissionens förslag om ett stärkt skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten. Regeringen anser dock sammanfattningsvis att kommissionens förslag väcker flera komplicerade frågor som behöver övervägas. Dels måste det säkerställas att direktivet inte kommer i konflikt med grundlagarna, dels anser regeringen att det är angeläget att direktivet inte inkräktar på den svenska arbetsmarknadsmodellen eller parternas autonomi. Regeringens bedömning är att en noggrann analys behöver göras i fråga om vilka effekter förslaget kan få i svensk rätt. Att genomföra kommissionens förslag kan förväntas leda till en förändrad och ny lagstiftning. I faktapromemorian anges följande om regeringens preliminära ståndpunkt: Visselblåsare fyller en viktig funktion i samhället och för vår demokrati genom att bidra till att avslöja korruption, skattebrott och kränkningar av mänskliga rättigheter. Regeringen välkomnar på ett generellt plan insatser som stärker skyddet för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten som kan ha stor betydelse för den inre marknadens funktion på områden som rör viktiga allmänna intressen. Det kan också bidra till att säkerställa likvärdiga förutsättningar som krävs för en välfungerande inre marknad och en rättvis konkurrens mellan företag. Regeringen anser dock att kommissionens förslag väcker flera komplicerade frågor som behöver övervägas närmare. Regeringen välkomnar att förslaget utformas som en minimireglering för medlemsstaterna. Det måste säkerställas att direktivet inte kommer i konflikt med grundlagarna. Det är också angeläget att direktivet inte inkräktar på den svenska arbetsmarknadsmodellen eller parternas autonomi. Förslagets breda tillämpningsområde med avseende på den krets av personer som föreslås omfattas av skyddsreglerna och detaljeringsgraden i bestämmelserna i övrigt behöver analyseras noggrant i det fortsatta arbetet. Detsamma gäller i fråga om förslagets förhållande till den kommunala självstyrelsen. Regeringen anser att en allmän reglering om visselblåsarskydd på EU-nivå med hänsyn till subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen inte bör utformas med högre detaljeringsgrad eller fler villkor än vad som behövs för att tillgodose ett effektivt skydd för dem som avslöjar och rapporterar om allvarliga missförhållanden i verksamheten och för vilka ett skydd mot repressalier kan utgöra en ändamålsenlig åtgärd för att främja de allmänna intressen som ska tas till vara genom visselblåsarskyddet. Eftersom förslaget kommer att omfatta en stor mängd företag, behöver det också genomföras stegvis, med tydliga kontrollstationer för utvärdering, för att säkerställa att åtgärden är ändamålsenlig och kostnadseffektiv. I faktapromemorian gör regeringen bedömningen att inte ensamt eller utan samordning i tillräcklig utsträckning, kan uppnå förslagets mål. Regeringen anför bl.a. att det finns utmaningar vad gäller efterlevnad och effektivt genomförande av unionsrätten på de aktuella områdena. Regeringen anser dock att en närmare analys avseende proportionalitetsprincipen måste göras mot bakgrund av att direktivets tillämpningsområde är alltför brett, särskilt som olika verksamheter i företag och myndigheter ställer olika krav för att uppnå ett effektivt skydd för visselblåsare. Regeringen anför att det kan ifrågasättas om det är rimligt att ha en sådan detaljerad reglering på EU-nivå som föreslagits. Prövning av subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen Subsidiaritetsprincipen innebär att EU endast ska vidta en åtgärd om målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan nås av medlemsstaterna själva. I artikel 5.3 i anges att unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. De nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Enligt Lissabonfördraget är det de nationella parlamenten som ska se till att subsidiaritetsprincipen följs. I artikel 4 i protokollet anges att ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. I artikel 5 i protokollet anges att utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med närmare uppgifter som gör det möjligt att bedöma om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts. Av artikel 6 framgår att varje nationellt parlament eller kammare i ett sådant parlament från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds till , rådets och kommissionens ordförande får lämna ett motiverat yttrande med skälen till att de anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen och rådet översänder sina utkast till lagstiftningsakter och en underrättelse om att samtliga språkversioner av utkastet har sänts till de nationella parlamenten och kamrarna i dessa parlament i medlemsstaterna. Kommissionen och rådet skickar vidare information om att förfarandet för tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har inletts och att åttaveckorsfristen för att lämna ett yttrande har startat. Kommissionen och rådet har respektive kommunicerat med de nationella parlamenten att de avser att följa denna rutin. har meddelat att det avser att ta hänsyn till de rutiner som de nationella parlamenten utarbetat med kommissionen och rådet. finns bestämmelser i riksdagsordningen om subsidiaritetsprövning. Om minst fem av utskottets ledamöter anser att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen ska ett förslag till motiverat yttrande lämnas till kammaren, som sedan med sedvanliga majoritetsregler beslutar om ett motiverat yttrande ska lämnas till EU:s institutioner. har också möjlighet att pröva den s.k. proportionalitetsprincipen inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Enligt denna princip ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målet med åtgärderna. har noterat att det av fördragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning (utl. 2010/11:KU18 s. 22). Utskottet anförde vidare: Av detta torde dock inte motsatsvis kunna dras någon slutsats om att de nationella parlamenten inte får eller bör göra en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Tvärtom finns visst stöd i litteraturen och i praxis för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utgångspunkten är att beslut ska fattas på nationell, regional eller lokal nivå. Unionen ska på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden ”endast om och i den mån” får, enligt utskottet, anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskotten torde således vara oförhindrade att göra en sådan form av proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Det är dock viktigt att understryka att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den förslagna åtgärden. Subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i det aktuella ärendet Kommissionen anför att målet om att stärka efterlevnaden av unionsrätten genom skydd för visselblåsare inte kan uppnås på lämpligt sätt av medlemsstater som agerar var för sig eller utan samordning. Enligt kommissionen leder överträdelser av om offentlig upphandling till snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden, ökade kostnader för att bedriva verksamhet och en mindre attraktiv investeringsmiljö. Vidare ger system för aggressiv skatteplanering upphov till orättvis skattekonkurrens och förlust av skatteintäkter för medlemsstaterna och för EU:s budget. Överträdelser på områdena produktsäkerhet, transportsäkerhet, miljöskydd, kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, folkhälsa, konsumentskydd, skydd av privatlivet och personuppgifter samt nätverks- och informationssystemssäkerhet kan leda till allvarliga risker som går utöver nationsgränserna. I artikel 310.6 och artikel 325.1 och 325.4 i EUF-fördraget föreskrivs behovet av unionslagstiftning för att ge dessa effektivt och likvärdigt skydd mot olaglig verksamhet för att skydda unionens ekonomiska intressen. Kommissionen anser att förslaget är förenligt med både subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i och med miniminormer för harmonisering av skydd för visselblåsare. Vidare är förslaget inriktat på områden med en tydlig EU-dimension där effekten av efterlevnaden blir störst. Enligt kommissionen är det därför tydligt att endast lagstiftningsåtgärder på unionsnivå kan förbättra respekten för efterlevnaden av . Vidare anför kommissionen att endast åtgärder på EU-nivå kan åstadkomma enhetlighet och anpassa de befintliga sektorsspecifika EU-reglerna om skydd för visselblåsare. I faktapromemorian (2017/18:FPM91) gör regeringen bedömningen att medlemsstaterna inte ensamt eller utan samordning i tillräcklig utsträckning kan uppnå förslagets mål. Regeringen anför bl.a. att det finns utmaningar vad gäller efterlevnad och effektivt genomförande av unionsrätten på de aktuella områdena. Regeringen anser dock att en närmare analys avseende proportionalitetsprincipen måste göras mot bakgrund av att direktivets tillämpningsområde är alltför brett, särskilt som olika verksamheter i företag och myndigheter ställer olika krav för att uppnå ett effektivt skydd för visselblåsare. Regeringen anför att det kan ifrågasättas om det är rimligt att ha en sådan detaljerad reglering på EU-nivå som föreslagits. Utskottet vill framhålla vikten av att ge enskilda s.k. visselblåsare skydd när de rapporterar om missförhållanden eller överträdelser av unionsrätten. Det finns skäl för gemensamma EU-regler när det gäller överträdelser av unionsrätten. Utskottet ifrågasätter således inte behovet av en förbättrad reglering på EU-nivå när det gäller överträdelser av unionsrätten. Utskottet vill dock påminna om att det i finns ett meddelarskydd för personer som lämnar uppgifter till media om missförhållanden och korruption, och det finns möjlighet att överväga annan nationell lagstiftning angående rapportering om missförhållanden, korruption och andra överträdelser av unionsrätten. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att ha en sådan detaljerad reglering på EU-nivå som föreslagits. Beslut om de närmare detaljerna torde kunna fattas på nationell nivå. Det finns delar av kommissionens förslag, särskilt förslaget om att inrätta interna och externa rapporteringskanaler, som synes gå längre än nödvändigt. Målet, att stärka efterlevnaden av unionsrätten, bör kunna nås genom lösningar som är mer anpassade till varje medlemsstats förutsättningar. Därigenom kan lösningarna bli mer långsiktigt hållbara och effektiva. Mot denna bakgrund anser utskottet att förslaget inte i alla delar är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår således att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Förteckning över prövade förslag Kommissionens förslag till och rådets direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (KOM(2018) 218). Motiverat yttrande från riksdag I utlåtande /18:KU48 redovisas prövningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning i kommissionens förslag till och rådets direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (KOM(2018) 218). vill framhålla vikten av att ge enskilda s.k. visselblåsare skydd när de rapporterar om missförhållanden eller överträdelser av unionsrätten. Det finns skäl för gemensamma EU-regler när det gäller överträdelser av unionsrätten. ifrågasätter således inte behovet av en förbättrad reglering på EU-nivå när det gäller överträdelser av unionsrätten. vill dock påminna om att det i finns ett meddelarskydd för personer som lämnar uppgifter till media om missförhållanden och korruption, och det finns möjlighet att överväga annan nationell lagstiftning angående rapportering om missförhållanden, korruption och andra överträdelser av unionsrätten. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att ha en sådan detaljerad reglering på EU-nivå som föreslagits. Beslut om de närmare detaljerna torde kunna fattas på nationell nivå. Det finns delar av kommissionens förslag, särskilt förslaget om att inrätta interna och externa rapporteringskanaler, som synes gå längre än nödvändigt. Målet, att stärka efterlevnaden av unionsrätten, bör kunna nås genom lösningar som är mer anpassade till varje medlemsstats förutsättningar. Därigenom kan lösningarna bli mer långsiktigt hållbara och effektiva. Mot denna bakgrund anser att förslaget inte i alla delar är förenligt med subsidiaritetsprincipen. sista debatt rör en subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om skydd för det vi lite förenklat kan kalla visselblåsare. Detta är i grunden ett bra och viktigt förslag. Det är viktigt att den som upplever och upptäcker fel eller oegentligheter i tillämpningen av i det här fallet unionsrätten har olika vägar och möjligheter att slå larm om och skapa uppmärksamhet kring det utan att själv behöva frukta olika former av repressalier. Det är alltså en god sak. Det finns skäl för gemensamma EU-regler när det gäller att slå larm om överträdelser av unionsrätten, så ifrågasätter inte i och för sig behovet av en förbättrad reglering på EU-nivå när det gäller dessa frågor. Däremot vänder sig mot den detaljeringsgrad med vilken kommissionen har gripit sig an arbetet, eller rättare sagt den detaljeringsgrad de förslag som kommissionen har utvecklat befinner sig på. Det handlar nämligen om mycket detaljerade föreskrifter för hur myndigheter och företag i medlemsstaterna ska inrätta rapporteringsvägar för visselblåsandet, hur det ska vara organiserat och hur det ska fungera. Vi menar att det inte är rätt att på EU-nivå och i den omfattningen reglera de frågorna, utan där ifrågasätter förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Vi menar att man på nationell nivå mycket väl kan reglera hur rapporteringsmöjligheten i detalj ska organiseras. Vi påminner i ställningstagandet bland annat om att vi i har meddelarskydd för personer som vill lämna uppgifter till medierna om missförhållanden och korruption. Man kan också på andra sätt, genom nationell lagstiftning, skapa skyddade rapporteringsvägar och skydd för personer som vill slå larm om olika missförhållanden. Från början förde vi en diskussion i utskottet om huruvida detta innebar att vi enbart utgick från proportionalitetsprincipen när vi prövade detta ärende. Då kan man nämligen på principiella grunder ifrågasätta om det verkligen finns formell grund för att göra ett så kallat motiverat yttrande i subsidiaritetsprocessen. Min uppfattning är dock att KU genom att peka just på att ett antal av förslagen i kommissionens utkast till direktiv ligger på en för hög detaljeringsnivå och innebär en för långtgående bindning av medlemsstaterna visar att man kan åberopa subsidiaritetsprincipen och säga att detta inte bör hanteras och regleras på EU-nivå i den utsträckning som kommissionen föreslår.