bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — JO har emellertid uttalat att det ligger i sakens natur att registreringen ska ske så snart det är praktiskt möjligt, i normalfallet senast påföljande arbetsdag (se bl.a. JO 2007/08 s. 565). Hantering av allmänna handlingar Som redan har framgått, innehåller OSL bestämmelser som kompletterar bestämmelserna om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. TF. Syftet med bestämmelserna är bl.a. att offentlighetsprincipen ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt. I 4 kap. OSL finns bestämmelser om hur en myndighet ska organisera hanteringen av allmänna handlingar m.m. och därigenom underlätta för allmänheten vid sökande efter allmänna handlingar. Enligt 4 kap. 1 § OSL ska en myndighet ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt TF att allmänna handlingar kan skiljas från andra handlingar att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt TF säkerställs som sekretesskyddet upprätthålls att automatiserad behandling av uppgifter hos myndigheten ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. En myndighet ska vidare särskilt beakta att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar att det bör framgå när uppgifter har tillförts en allmän handling och, om de har ändrats eller gallrats, detta har skett att allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihetsförordningen. Varje myndighet ska även upprätta en beskrivning med information enligt vad som närmare anges i 4 kap. 2 § OSL för att underlätta allmänhetens sökning efter allmänna handlingar hos myndigheten. Särskilda bestämmelser om registrering och arkivering för , UD och utlandsmyndigheterna Utöver de grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet i TF och reglerna om myndigheters hantering av allmänna handlingar i OSL, finns särskilda bestämmelser som reglerar handläggningen i , UD och utlandsmyndigheterna. Enligt 49 § i förordning (1996:1515) med instruktion för , förkortad RKI, ska det för registrering av allmänna handlingar i varje departement finnas ett eller flera diarier som förs med hjälp av automatisk databehandling. Enligt 49 a § första stycket RKI ansvarar förvaltningschefen för frågor om registrering av allmänna handlingar i . I bestämmelsens andra stycke anges att detta ansvar inte omfattar registrering av allmänna handlingar i de särskilda diarier som förs i bl.a. och inte heller i de diarier som förs med stöd av 3 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). För sådana diarier ansvarar expeditionschefen vid departementet. Inom ett departement ska expeditionschefen säkerställa att det finns en ordning för att allmänna handlingar tas om hand för registrering (49 a § tredje stycket RKI). Enligt avsnitt 4.5.3 i de riktlinjer för registrering som finns i (PM 1982:3 Registreringen av allmänna handlingar i ) bör inkomna handlingar genom vilka ett ärende väcks alltid registreras i ett diarium. Om dagboksblad förs i ett ärende behöver dock skriftväxlingen under ärendets handläggning inte redovisas i diariet utan kan redovisas i dagboksbladet. Det bör emellertid inte förekomma att vissa allmänna handlingar i ett diariefört ärende inte registreras alls utan bara hålls ordnade. Det beslut varigenom ett inkommet ärende avslutas bör noteras i diariet så att detta ger upplysning om vilka ärenden som avgjorts och vilka som står öppna. I PM 1995:3 Elektronisk post anges att meddelanden som sänds eller tas emot via extern e-post måste behandlas enligt de regler som gäller för allmänna handlingar i fråga om bl.a. diarieföring. Var och en som sänder eller tar emot e-post måste självständigt kunna bedöma om ett meddelande som kommer in till eller sänds därifrån är en allmän handling. Handlingar från regeringens och verksamhet bildar tillsammans arkiv (53 § RKI). Enligt 54 § första stycket RKI ansvarar förvaltningschefen för arkiv och för att de mål för arkivbildningen som anges i arkivlagen (1990:782) uppnås. Expeditionschefen ska säkerställa att det finns en ordning för att lämna över handlingar från departementen till arkiv. ska meddela de ytterligare föreskrifter som behövs om diarieföring, arkivbildning, arkivvård, gallring av allmänna handlingar och utlåning av arkivhandlingar hos myndigheten (59 § RKI). I 43 § föreskrifter (UF 2016:1) med arbetsordning för (arbetsordningen) anges att svarar för departementets arkiv. Arkivet är även registratorskontor enligt 48 § instruktionen. Av 71 § arbetsordningen följer att sedan inkommande handlingar registrerats, distribueras de till chefen för den enhet som enligt arbetsordningen ska handlägga ärendet. Handlingar som upprättats inom departementet registreras inom arkivet, om inte annat följer av 72–74 §§ arbetsordningen. Enligt 2 kap. 16 § i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikes-representationen ska det vid en utlandsmyndighet finnas ett arkiv. Utlands-myndigheterna bildar alltså egna arkiv. Bestämmelser om myndigheters arkiv finns i arkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446). meddelar ytterligare föreskrifter om utlandsmyndigheternas arkiv. ska ha tillsyn över diarieföring och arkiv inom utrikes-representationen och får också besluta föreskrifter om utrikesrepresentationens diarieföring, arkivbildning, arkivvård, gallring av allmänna handlingar och utlåning av arkivhandlingar (60 § RKI). Utlandsmyndigheternas organisation och förvaltningsrättsliga status består av UD och utrikesrepresentationen (3 § RKI). Enligt 4 § RKI lyder utrikesrepresentationen under . I bestämmelsen anges även att beslutar i frågor som rör personalen i utrikesrepresentationen och i andra frågor som rör utrikes-representationens administration, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Dessutom anges att får överlämna åt en utlandsmyndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i en annan förordning ska prövas av . Chefer för utlandsmyndigheter tillsätts av regeringen (34 § RKI). I bilagan till RKI finns bestämmelser som reglerar vilka förvaltnings- och lagstiftningsärenden respektive myndigheter som hör till de olika departementen. Av bilagan (avsnitt 3) framgår att UD har tilldelats förvaltningsärenden som bl.a. gäller svenska beskickningar och konsulat samt delegationer vid internationella organisationer. Vidare framgår att svenska beskickningar och konsulat samt delegationer vid internationella organisationer ligger under UD. Föreskrifter om utrikesrepresentationen och regler om utlandsmyndigheternas organisation och uppgifter finns vidare i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Av förordningen framgår bl.a. följande. Utrikesrepresentationen utgörs av utlandsmyndigheterna, honorärkonsulaten och i (1 kap. 2 § första stycket). Utlandsmyndigheter är beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (1 kap. 2 § andra stycket). En beskickning benämns ambassad eller legation. En delegation vid en internationell organisation eller representation (1 kap. 4 §). Utrikesrepresentationen lyder under . Utlandsmyndigheterna är i administrativt hänseende direkt underställda (1 kap. 6 §). Vid utlandsmyndigheterna finns personal som är utsänd av regeringen och och personal som är lokalt anställd eller inhyrd av utlandsmyndigheterna (2 kap. 5 §). Varje utlandsmyndighet beslutar om sin arbetsordning inom ramen för de föreskrifter som beslutar (2 kap. 12 §). Utlandsmyndigheternas uppgifter behandlas i 3 kap. i förordningen. Det anges bl.a. att beskickningar och konsulat ska som förvaltningsmyndigheter handlägga och besluta i författningsreglerade ärenden (3 kap. 2 §). I frågor som ska avgöras av en utlandsmyndighet beslutar chefen för utlandsmyndigheten. Om inte något annat är föreskrivet får chefen överlåta åt andra tjänstemän vid myndigheten att avgöra ärenden som inte är av det slaget att de behöver prövas av chefen (2 kap. 13 §). För varje beslut av en utlandsmyndighet ska det finnas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets innehåll och vem som har fattat beslutet. Beslut som inte dokumenteras i någon annan form ska tas in i en särskild protokollsbok eller motsvarande (2 kap. 14 §). Beslut av en utlandsmyndighet får överklagas till . beslut i ett överklagat ärende får inte överklagas. Utlandsmyndigheternas beslut i administrativa ärenden får inte överklagas (4 kap. 6 §). får meddela föreskrifter om utrikesrepresentationens organisation och verksamhet (4 kap. 3 §). Utlandsmyndigheterna är alltså i administrativt hänseende direkt underställda . De agerar dock i vissa situationer som självständiga förvaltningsmyndigheter, bl.a. när de fattar egna beslut i förvaltningsärenden samt vid prövning om utlämnande av allmänna handlingar enligt 2 kap. 14 § TF. Utlandsmyndigheternas organisation, förvaltningsrättsliga status och frågan i vilken utsträckning de utgör självständiga myndigheter har analyserats av flera utredningar, senast av i delbetänkandet i världsklass – En mer flexibel utrikesrepresentation (SOU 2010:32) och i utredningens slutbetänkande i världsklass (SOU 2011:21). Delbetänkandet tar upp effektivitet och flexibilitet i utrikesrepresentationen. Slutbetänkandet ser till utrikespolitiken i sin helhet och till dess förvaltning. I delbetänkandet anför bl.a. att en utlands-myndighets myndighetsstatus är tydlig vid myndighetsutövning mot enskild, exempelvis när utlandsmyndigheten fattar beslut i migrationsärenden eller konsulära ärenden. Utredningen anger vidare att i den del av verksamheten som består av beredning av regeringsärenden och biträde i övrigt åt regeringen och statsråden i deras verksamhet fungerar utlandsorganisationen i stället som en del av /UD. Utredningen konstaterar att den övergripande styrningen av utlandsmyndigheternas verksamhet inte heller sker som för reguljära myndigheter genom instruktion och regleringsbrev, utan inom ramen för och verksamhetsplanering. Finansiering sker över UD:s andel av förvaltningsanslag. I delbetänkandet föreslås bl.a. att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus ska avskaffas och att utrikesrepresentationen ska inordnas i . Enligt utredningen skulle en konsekvens av förslaget bli att myndighetsgränserna skulle försvinna och att all verksamhet skulle ske inom en och samma myndighet, . Utredningen anför bl.a. följande (SOU 2010:32 s. 62): […] Enligt huvudregeln kommer därigenom handlingar som utväxlas mellan olika organ eller enheter inte att bli allmänna. Med en förändring av myndighetsstatusen blir kommunikationen mellan och utlandsenheterna eller mellan olika utlandsenheter att betrakta på samma sätt som kommunikation mellan olika departement när det gäller tillämpning av bestämmelser om offentlighet och sekretess. Inom den sammanhållna förvaltning som utgör är det naturligt att kommunikationen betraktas på detta sätt. I pågående utvecklingsarbeten som syftar till att skapa mer integrerade arbetssätt inom ingår projekt som rör dokumenthantering. Möjligheten att t.ex. skapa gemensamma lagringsytor och åtkomst av arbetsdokument förenklas om en en-myndighetslösning kommer till stånd. Det skulle vara av stort värde i många arbetsprocesser. Utredningens förslag har inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Frågan om utlandsmyndigheternas självständighet har även behandlats av i samband med granskningen av regeringens agerande efter flodvågskatastrofen (bet. 2005/06:KU8). Utskottet uttalade bl.a. följande (s. 80): […] utlandsmyndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskild etc. är självständiga på samma sätt som myndigheter inom är det i motsvarande situation. Någon annan myndighet, t.ex. regeringen eller , får därvid således inte lägga sig i utlandsmyndighetens verksamhet därvidlag. När det sedan gäller övriga delar av utlandsmyndigheternas verksamhet bör först noteras att utlandsmyndigheterna inte lyder under regeringen utan under . Det fordras med andra ord inga regeringsbeslut för att ingripa i utlandsmyndigheternas verksamhet utan ett regeringskanslibeslut. Genom gällande föreskrifter har sådana beslut delegerats till UD. Det är alltså departementschefen eller, efter ytterligare delegation, någon annan vid UD som har denna möjlighet. I en situation när det anses finnas behov att styra utlandsmyndigheterna, och det inte inkräktar på dessas självständighet i samband med myndighetsutövning mot enskild etc., är det alltså i första hand departementschefen vid som fattar erforderliga beslut. Några konstitutionella hinder mot långtgående och detaljerad styrning härvidlag finns inte. I delbetänkande SOU 2010:32 (s. 54) anges att det inte finns något entydigt svar när det gäller frågan om utlands-myndigheternas förvaltningsrättsliga status. Statusen för utlandsmyndigheterna har enligt utredningen inte gått att passa in i svensk förvaltningsrätt och dess förankring i myndighetsbegreppet. Som har framgått, är dock utlandsmyndigheterna självständiga myndigheter i vissa avseenden, exempelvis vid prövning av begäran att få ta del av allmänna handlingar. I Statsrådsberedningens promemoria PM 1982:3 Registrering av allmänna handlingar i , avsnitt 3.3.3, anförs följande under rubriken . I tillsätts inte sällan under hand arbetsgrupper som har att utreda och framlägga förslag i någon fråga, i vilken beslut kan komma att fattas av regeringen. En sådan arbetsgrupp består ibland bara av tjänstemän från det departement till vars verksamhetsområde frågan främst hör. Ofta ingår emellertid i arbetsgruppen också företrädare för andra departement och ibland också företrädare för en eller flera utomstående myndigheter eller andra intressenter. I samtliga fall måste det av arbetsgruppen bedrivna arbetet betraktas som ett internt arbete inom . Arbetsgruppen utgör inget självständigt organ utan bör, när det gäller frågan om en skriftväxling ger upphov till en allmän handling, helt jämställas med en departementstjänsteman som i tjänsten fått uppdraget att utreda och framlägga förslag i den aktuella frågan. Utkast och koncept som skickas mellan medlemmarna i arbetsgruppen utgör inte allmänna handlingar på grund av undantaget under 3.2.4 i det föregående. Slutprodukten, arbetsgruppens förslag, blir allmän handling när den är färdigställd. Hänför sig förslaget till ett visst ärende blir dock förslaget, förutsatt att det inte expedieras, allmän handling först när ärendet har slutbehandlats eller beslut i ärendet har expedierats (se reglerna 2 och 5 om när en handling skall anses upprättad). ombudsmän, , prövade två ärenden om diarieföring av allmänna handlingar inom . I ett beslut (dnr 5883-2015) riktade JO allvarlig kritik mot och för bl.a. bristande diarieföring av allmänna handlingar. En journalist hade begärt att få ut handlingar om en upphandling av räddningshelikoptrar från och . JO:s utredning visade att tjänstemän vid myndigheterna i vissa fall hade använt sina privata e-postadresser vid korrespondens och underlåtit att diarieföra allmänna handlingar i ärendet, vilket JO riktade allvarlig kritik mot. Myndigheterna fick även kritik för att detta hade resulterat i att allmänna handlingar inte hade kunnat lämnas ut på begäran. I ett beslut (dnr 6579-2016) riktade JO kritik mot UD för att departementet inte löpande hade tagit ställning till om vissa handlingar skulle diarieföras och för att en begäran att få ta del av e-postloggar hade hanterats på ett sätt som lett till att handläggningen kommit i konflikt med TF:s skyndsamhetskrav. JO konstaterade att UD återkommande hade fått kritik för att departementet åsidosatt skyndsamhetskravet i TF och uppmanats att säkerställa att organisationen på ett godtagbart sätt kunde hantera framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. JO förutsatte att UD vidtog åtgärder med anledning av den kritik som riktats mot departementet tidigare och de kritiska synpunkter som fördes fram i detta beslut. har behandlat frågor om diarieföring i inom ramen för sin granskning. I det följande uppmärksammas fem granskningar från senare år där detta har berörts. 2012/13:KU10 s. 22 f.) granskade utskottet hanteringen av hemliga handlingar vid , Landsbygdsdepartementet och UD. I granskningen berördes bl.a. frågor om diarieföringen vid departementen och allmänhetens tillgång till diarierna. Det konstaterades bl.a. att UD:s huvuddiarium inte motsvarade de krav som finns i OSL om registrering av allmänna handlingar. I sitt ställningstagande uttalade utskottet att rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, för debatt och för insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. Utskottet anförde även att en grundläggande förutsättning för att denna rätt ska fungera på avsett sätt är att allmänheten kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Vidare uttalade utskottet att syftet med OSL:s grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. 2014/15:KU10 s. 20 f.) granskade utskottet bl.a. handläggning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Mot bakgrund av vissa uppmärksammade brister i ärendehanteringen underströk utskottet i sitt ställningstagande vikten av välfungerande rutiner för akthantering, dokumentation och diarieföring, både i syfte att säkerställa en grundlagsenlig och effektiv ärendehantering i och i syfte att möjliggöra en efterföljande kontroll av ärendenas handläggning. I samband med utskottets granskning av regeringens beslut om frysning av projekt (bet. 2014/15:KU20 s. 179 f.) framkom att underlag från som hade kommit in till föreföll ha diarieförts . Utskottet anförde i sitt ställningstagande att enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § OSL ska allmänna handlingar registreras så snart de kommit in, vilket nu inte hade skett. Utskottet förutsatte att man inom följer bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar. I en granskning av hanteringen av budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor (bet. 2015/16:KU20 s. 17 f.) framkom att ett e-brev med information om utgiftsbegränsande åtgärder som ministern för högre utbildning och forskning skickade diariefördes i först dagen efter det att handlingen begärts ut . Utskottet noterade i sitt ställningstagande att utskottet tidigare hade anfört att allmänna handlingar enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § OSL ska registreras så snart de kommit in och förutsatte att man inom följer bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar. Mot bakgrund av den brist i diarieföringen som hade framkommit i den aktuella granskningen fann utskottet anledning att inskärpa vikten av att så sker. granskade utskottet UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen (bet. 2016/17:KU20 s. 143 f.). I granskningen framkom att det fanns en omfattande eftersläpning när det gällde UD:s diarieföring av allmänna handlingar. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att det inte var acceptabelt med en sådan utestående balans i diarieföringen. Utskottet erinrade om att syftet med OSL:s grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. hade utskottet anledning att överväga frågor om allmänna handlingar och handlingsoffentlighet när det gäller två organ som inte ingår i den formella beredningsprocessen i : och innovationsrådet (bet. 2015/16:KU20 s. 239 f. och 243 f.). I en granskning av dokumentationen av säkerhetspolitiska rådets möten och uttalanden därom uppmärksammade utskottet bl.a. hur anteckningar från rådets möten hanterades från tryckfrihetsrättslig synpunkt. Vad som hade framkommit i granskningen gav inte anledning till något uttalande av utskottet. Inte heller granskningen av dokumentation från innovationsrådets möten gav anledning till något uttalande från tryckfrihetsrättslig synpunkt. Genom skrivelser till begärde utskottet dels att få ta del av bl.a. beslut och föreskrifter av relevans för ärendet samt resultatet av den utredning hos UD som skulle redovisas , dels svar på ett antal frågor och på kompletterande frågor. Utskottet fick , , och svarspromemorior, jämte därtill fogade bilagor, som har utarbetats inom UD (bilaga A2.4.2–5). De handlingar av relevans för ärendet som utskottet efterfrågade bifogades den svarspromemoria som överlämnades till utskottet . Resultatet av den utredning hos UD som skulle redovisas överlämnades till utskottet (bilaga A2.4.6). I svarspromemoriorna anförs bl.a. följande med anledning av utskottets begäran om en redogörelse för utrikesförvaltningens regler och rutiner när det gäller användningen av gemensamma arbetsytor. I används ett gemensamt webbaserat dokumenthanteringsstöd i Sharepoint, förkortat DHS. I DHS kan elektroniska dokument sparas. Tanken är att DHS ska användas som ett verktyg för att effektivisera samarbeten genom att dela information. Vid införandet av DHS avdelades en arbetsyta för varje departement. Gemensamma arbetsytor i skapas när det finns behov av att effektivisera samarbetet i bl.a. projekt eller ärenden som involverar flera anställda inom en eller flera enheter i ett visst departement eller flera departement. De personer som behöver tillgång till det gemensamma materialet för sitt arbete ges behörighet till ytan. Ytorna används exempelvis när en lagrådsremiss eller en proposition ska arbetas fram av flera handläggare gemensamt och var och en behöver tillgång till handlingarna i ärendet. Det finns möjlighet att skapa såväl tillfälliga arbetsytor som kan användas , som mer permanenta ytor som kan användas . De tillfälliga arbetsytorna kan skapas av enskilda handläggare. Arbetsytor som ska användas internt inom en enhet kan skapas av enhetens ytadministratör. Enhetsöverskridande ytor skapas av ytadministratören på departementsnivå, som också kan skapa arbetsytor som flera departement har åtkomst till, s.k. departementsöverskridande arbetsytor. Ett exempel på en permanent departementsöverskridande arbetsyta är den som används när propositioner, skrivelser till och liknande ska delas inom . Varje departement har en egen del av ytan och andra departement får tillgång till den genom en länk. Gemensamma arbetsytor i DHS används inte vid utlandsmyndigheterna. Ansvarig för ett departements arbetsyta är expeditionschefen eller den som departementet utser i en arbetsordning eller annat särskilt beslut. Expeditionschefen eller den som annars är ansvarig för departementets arbetsyta får överlåta uppgiften att ansvara för ytan vidare. Expeditionschefen i UD har beslutat att ansvarig för respektive arbetsyta i UD ska vara berörda chefstjänstemän och enhetschefer samt ordföranden i den fackliga organisationen. På en gemensam arbetsyta läggs sådan information upp som bedöms nödvändig för arbetet i projektet eller ärendet. Det kan exempelvis handla om utkast till dokument, kommentarer till utkasten, förslag på aktiviteter, beskrivning av genomförda aktiviteter samt olika typer av promemorior som redovisar utredningar i frågor som är relevanta för projektet eller ärendet och slutsatser av dessa. Reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet gäller även för material som sparats på en gemensam arbetsyta. som en arbetsyta används är det möjligt att lägga upp såväl allmänna handlingar som andra dokument på ytan. Det är också möjligt att skapa dokument direkt på ytan. förekommer att det tillsätts arbetsgrupper som ges åtkomst till en gemensam arbetsyta. I sådana arbetsgrupper kan det även ingå medarbetare som är anställda vid t.ex. en utlandsmyndighet. Arbetet som arbetsgruppen bedriver betraktas även i sådana fall som ett internt arbete inom (jfr SB PM 1982:3 avsnitt 3.3.3).