bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Jag tycker att det är bra att utrikesministern så tydligt klargör att utrikesministern delar den utrikes- och säkerhetspolitiska beskrivning som gjorde i sin inledning. Också jag delar den. Det är viktigt att vi har en bred samsyn. Alla står nu här och omfamnar varandra i varje fall retoriskt och säger: Vi är överens. Då blir det så konstigt. Grundackordet som är kvar från är uttalanden om ”den där gruppen” eller ”det är inte förhandlat”. Man återvänder också till det riksdagsbeslut som är fattat men hyllar och hedrar inte den politiska uppgörelse som är träffad i Försvarsberedningens delrapport. Det blir så konstigt. Jag tror att vi politiker skulle vinna på att ibland erkänna att vi har fel eller har druttat till det. Här finns en utmärkt möjlighet för utrikesministern att erkänna: Det blev inte bra i . Det innebär att hela regeringen, inklusive stats- och utrikesministern, gör precis som försvarsministern och står bakom Försvarsberedningen och dess delrapport i alla dess framförhandlade formuleringar. Det är intill det att vi vet att Socialdemokraterna står bakom det andra socialdemokrater gjort i Försvarsberedningen som det kastar en stor skugga över hela delrapporten. Vad är det mer regeringen vill distansera sig från genom att hänvisa till tidigare möjligt fattade riksdagsbeslut? Detta är en politisk uppgörelse som ska föregå ett kommande riksdagsbeslut. Det är precis som utrikesministern påpekar att regeringen redan har börjat verkställa en del i delrapporten. Det är väldigt bra. Det gäller framför allt psykologiskt försvar som en egen myndighet. Det är någonting som har drivit . Det som blir mer oklart är att man väljer och vrakar. Man tar en del saker från delrapporten men inte annat. Det finns annat som vi har lyft fram: MSB som egen myndighet och Försvarsdepartementet som ett totalförsvarsdepartement. Ingen av oss förstår varför man tar somligt men ratar annat. Till det kommer oförmågan att säga: Vi socialdemokrater står bakom det våra partikamrater har gjort i Försvarsberedningen. uppgav följande (anf. Skillnaderna i den försvarspolitiska inriktning som har beslutat och Försvarsberedningens uppdatering är väldigt liten. Det är egentligen en lek med ord. Att ett militärt angrepp mot inte kan uteslutas är grundmeningen i båda besluten. Hade man lyft ut att det är osannolikt med ett militärt angrepp och inte sagt någonting mer är det klart att det finns en skillnad mellan det och att ett militärt angrepp inte kan uteslutas. Men när man utvecklar den försvarspolitiska inriktningen som utrikesministern har gjort är det väldigt tydligt att ett militärt angrepp inte kan uteslutas. Formuleringarna är väldigt lika varandra. Om man ser på vad det skulle leda till konkret att ställa sig bakom den exakta formulering som har eller bakom Försvarsberedningens uppdatering kan man inte heller se några skillnader i konkreta åtgärder. Precis som säger har flera förslag från Försvarsberedningen redan lett till åtgärder från regeringens sida. Man tar till sig de konkreta förslagen, och det måste ju vara det allra viktigaste. I ett gemensamt uttalande från utrikesministern och försvarsministern slås fast att nationella försvarsförmåga ska förstärkas och att det ska ske parallellt med att vi utvecklar våra säkerhetspolitiska samarbeten och fortsätter det framgångsrika arbetet med medling och konfliktförebyggande. Detta kan vi göra såväl på nationell nivå som i våra samarbeten i EU och i FN. Jag förstår därför inte vad konflikten handlar om. Det är ju nästan exakt samma formulering, och politiken står fast. uppgav följande (anf. Så här är det: Jag och regeringen har fullt och orubbat förtroende för Försvarsberedningens fortsatta arbete. Dess arbete är av stor vikt för att vi ska kunna uppnå en bred politisk överenskommelse om säkerhets- och försvarspolitiken. Som jag sa: I ett osäkert omvärldsläge är en bred samsyn om säkerhetspolitiken en styrka. Genom att i rapporten konstatera att ett väpnat angrepp mot inte kan uteslutas ger Försvarsberedningen grundläggande planeringsförutsättningar för totalförsvaret. Regeringen överprövar inte Försvarsberedningens rapport, utan den kommer att vara ett viktigt underlag för utformningen av nästa försvarspolitiska inriktningsproposition. Den säkerhets- och försvarspolitiska inriktningen för perioden –2020, inklusive vad avser militära hot mot , som behandlades i samband med försvarsbeslut gäller intill dess att fattar ett annat beslut. Vi arbetar, precis som har sagts, på att hantera och bearbeta förslagen. Så är det alltid; en regering gör alltid det. Om man tillsätter en beredning eller en utredning tar man emot rapporter och förslag och bearbetar dem. Några sådana har vi redan lagt fram förslag om, och vi fortsätter arbetet. Detta är ett jätteviktigt underlag för oss. Jag ska repetera en gång till så att någon mer kanske förstår hur det hela var formulerat. Det står så här i det gällande beslutet: Det går inte att se militära konflikter i vårt närområde som skulle påverka endast ett land. Ett ensidigt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. Kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel kan dock uppstå, och militära angreppshot kan likväl aldrig uteslutas. Det är det beslut som gäller i inriktningspropositionen, och det är också det som vi håller oss till. Återigen visar beskrivningen av det säkerhetspolitiska läget hur viktigt det är att ha många instrument till sitt förfogande. Det är också det som blir en fortsatt viktig diskussion, eftersom påverkansoperationer och hybrid- och cyberverksamheter är direkta och akuta utmaningar för oss. Då måste vi förstås agera på dem. Det är viktigt att debatten om säkerhets- och försvarspolitiken också blir bred på detta sätt. Som svar på anförande uppgav följande (anf. Tack för svar och inlägg från utrikesministern om hur förtroendet ser ut för Försvarsberedningens fortsatta men också så här långt genomförda arbete! Jag tycker att det är positivt att förtroendet är starkt. Det är ett orubbat förtroende, som ministern uttrycker det, och hon säger att det finns förväntningar på det fortsatta arbetet. Formuleringarna är mycket väl avvägda. Vi hade kunnat bibehålla formuleringen om Försvarsberedningen hade ansett att det skulle vara så. Men vi hade tre varv där vi mycket systematiskt processade samtliga formuleringar i rapporten. Vi gick igenom sida för sida och rad för rad och vägde ord för ord. Vi sökte en bred, konstruktiv hållning; det är vår utgångspunkt. Jag tycker att vi har ett mycket fint arbetsklimat i Försvarsberedningen – denna grupp som ändå bidrar till att se perspektiven både på kort sikt, utifrån nuvarande lägesbilder, och när det gäller att ta ut stegen för vad som kommer att krävas på . Jag har stora förväntningar på vårt fortsatta arbete när det handlar om att följa upp de förslag som är redovisade. Regeringen har återkopplat tre av många förslag, och det visar att vi är på rätt väg. Men vi kommer också att följa upp det hela när det gäller att övriga förslag kommer att behandlas. Själva utgångspunkten för totalförsvarets fortsatta dimensionering och utformning vilar på kapitel 6 i Försvarsberedningens delrapport om utgångspunkterna för totalförsvaret. I inledningen i detta avsnitt står just att vi inte utesluter att ett väpnat angrepp kan ske. Det är klart att detta är viktigt. När det blir osäkerhet om vad den säkerhetspolitiska linjen är från ett land sänder det signaler. Jag hoppas därför att vi kan hålla ihop detta framöver och hitta gemensamma nämnare. Tack för debatten! uppgav bl.a. följande (anf. Jag tycker också att det är bra att vi får göra de här klarläggandena. Det här har egentligen aldrig varit ifrågasatt, och såväl statsministern som försvarsministern och jag har förtroende för Försvarsberedningens arbete, och vi har aldrig sagt något annat. Vi har fullt förtroende, och vi vill att Försvarsberedningen ska fortsätta att arbeta med dessa viktiga frågor. Utrikespolitiken är enligt regeringsform, liksom tidigare, en regeringens styrelsefunktion, och ansvaret för utrikespolitiken åvilar enligt förarbetena i första hand regeringen (prop. 1973:90 s. 355). Av 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) följer att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Dock krävs godkännande när överenskommelsen förutsätter lagstiftning, i övrigt rör ett ämne som ska besluta om eller är av större vikt (10 kap. 3 § RF). Regeringen ska enligt 10 kap. 11 § RF fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med den så ofta som det behövs. I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att har en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). Enligt 7 kap. 3 § RF avgörs ett regeringsärende av regeringen vid ett regeringssammanträde. Minst fem statsråd måste vara närvarande vid ett sammanträde för att regeringen ska vara beslutsför (7 kap. 4 § RF). Beslutsformen är alltså kollektiv. I princip gäller att systemet med ministerstyre i regeringsärenden är okänt för regeringsformen. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand besluta i ett regeringsärende. Undantag gäller dock för ett regeringsärende som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Vid införandet av regeringsformen fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och bet. KU 1974:8). För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f. och 148 f.). I grundlagspropositionen framhölls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar som är gemensamma för hela regeringen (prop. 1973:90 s. 183). Formerna för samråd inom Genom olika former av samråd (gemensam beredning, allmän beredning och delning) inom säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd får faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Statsrådsberedningen har i en promemoria tagit fram riktlinjer för samrådsformerna i (SB PM 2012:1, rev. De formella reglerna om gemensam beredning finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där föreskrivs att ett ärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och i samråd med övriga berörda statsråd (13 och 15 §§). Av statsministerns särskilda ställning i regeringen får anses följa en allmän skyldighet för departementen att informera Statsrådsberedningen om regeringsärenden av större vikt (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 232). Också svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor och andra internationella frågor omfattas av kraven på gemensam beredning. Syftet är att berörda departement ska ha möjlighet att delta i beredningen såväl inför dessa ställningstaganden som inför svenska initiativ och utspel i EU. Svar på frågor och interpellationer, meddelanden i liksom sådana övriga anföranden, uttalanden och tidningsartiklar som innehåller ställningstaganden till riktlinjer, principer eller förhållningssätt ska också beredas gemensamt eftersom de på samma sätt som regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 232 och SB PM 2012:1 s. 7 f.). När det gäller förfarandet sägs allmänt att det inte får råda någon oklarhet om vad som överenskommits (t.ex. att det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte om samråd eller förfrågan). Formerna för utrikespolitiska beslut genomförde en granskning av formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). I ärendet inhämtades bl.a. synpunkter från , och utrikesutskottet kom in med ett yttrande. Av en promemoria från framgår bl.a. följande. Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande gäller inte när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar o.d. I promemorian hänvisades till att hade konstaterat att ett uttalande av ett statsråd i en viss fråga förutsätts ge uttryck för uppfattningar som omfattas av hela regeringskretsen (SOU 1985:40 s. 95). Det framhölls att uttalandet inte är ett uttryck endast för hans eller hennes personliga uppfattning och att något krav på att följa regeringsformens regler om avgörande i regeringsärenden inte finns vid sådana uttalanden. Bara när det är fråga om att fatta formella beslut, dvs. främst att framträda i regeringens konstitutionella roll som det organ som styr riket eller som högsta förvaltningsmyndighet, måste regeringsformens regler om avgörande av regeringsärenden följas. I promemorian hänvisades vidare till att regeringen enligt 10 kap. RF har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Begreppet utrikesärenden som används i 10 kap. RF om underrättelser till omfattar inte bara sådana ärenden som är föremål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 § RF utan också andra frågor där regeringen vill förankra en planerad handlingslinje politiskt utan att för den skull fatta ett formellt beslut. Det framhölls i promemorian att ett utrikespolitiskt agerande måste kunna komma till uttryck på många olika sätt och att statsråden verkar i en internationell miljö där de måste agera snabbt. Uttalanden som görs av ett statsråd om olika utrikespolitiska förhållanden har ofta formen av tillkännagivanden för politiska syften. Dessa bör kunna jämföras med interpellationssvar etc. som ju har verkan som regeringens ställningstaganden utan att formella beslut fattas. I utrikesutskottets yttrande (bet. 2001/02:KU20 bilaga A5.1.2) framhölls bl.a. att utrikespolitiskt beslutsfattande i flera avseenden skiljer sig från inrikespolitiskt. Skillnaderna gäller de förhållandena att det inom utrikespolitiken finns ett större antal möjliga mål, ett mer heterogent klientel som besluten angår och ett större antal perspektiv som ska förenas. Dessutom är omgivningen mer osäker och informationskällorna mer generella och opålitliga med sekretessen som ett särskilt problem. Det finns vidare en brist på experimentmöjligheter och svårigheter att mäta effekter och resultat av den förda politiken. Tidsförhållandena är också annorlunda och ofta svåra att påverka, och det finns ett större behov av kompromisser m.m. Utskottet anförde vidare att utrikespolitiskt beslutsfattande också är beroende av det inrikespolitiska utrymme som finns och, inte minst, av opinionsläget. Det finns enligt utrikesutskottet anledning att peka på att man endast i undantagsfall kan tillskriva en stats regering en enda gemensam beslutskalkyl. Snarare torde det vanligen vara så att ett flertal individer och grupper – var och en med sin beslutskalkyl – medverkar i beslutsfattandet och att dessa under processens gång successivt fattar en rad mer eller mindre bindande delbeslut, vilka ofta innebär att alternativ elimineras. Ett reellt beslut kan på detta sätt vara fattat långt innan processen avslutas med ett formellt beslut. uppehöll sig vidare i yttrandet något vid s.k. performativa uttalanden – ”doing something by saying something”. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs enligt utskottet vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Utsagan ska göras ”av rätt person, i rätt form, i rätt situation”, och det förutsätts dessutom att ”omgivningen är beredd att acceptera att dessa omständigheter föreligger”. Medvetenheten om performativernas betydelse är enligt utrikesutskottet stor. Uttalandepolitik, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer enligt utrikesutskottet en rad problem, bl.a. den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheter till skilda tolkningar. Andra frågeställningar enligt utskottet är vad verbala variationer är inom ramen för en politisk linje och hur ett uttalande ska vara utformat för att det ska etablera en ny utrikespolitisk linje. Andra problem som utrikesutskottet lyfte fram är hur felsägningar, feluppfattningar och eventuella efterföljande dementier ska betraktas samt vad det innebär när olika utrikespolitiska företrädare gör motstridiga uttalanden. Ett annat problem enligt utrikesutskottet är vad det innebär när element som tidigare förekommit i ett uttalande tas bort vid ett senare uttalande i samma fråga. En intressant företeelse när det gäller uttalandepolitiken är enligt utrikesutskottet också den växelverkan som ständigt pågår mellan och regeringen. pekade på den dualism som råder när det gäller utrikesfrågorna. Innebörden av denna dualism är att det är regeringen som, enligt folkrätten, utåt företräder riket, medan det är så att , enligt den interna rättsordningen, indirekt kan påverka regeringen att föra en viss utrikespolitik. konstaterade i sitt ställningstagande att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom område och även inom EU. Redovisningen tjänade enligt utskottet därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. har i flera ärenden granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. har granskningen rört frågor kring instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltningsmyndigheter och eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., bet. 2003/04:KU20 s. 189 f., bet. 2004/05:KU20 s. 196 f., bet. 2005/06:KU20 s. 156 f. och bet. 2007/08:KU20 s. 163 f.). Några granskningar har avsett uttalanden av statsråd i utrikespolitiska frågor. granskande utskottet bl.a. ett uttalande av dåvarande utrikesministern om den norska valfångsten (bet. 1993/94:KU30 s. 63 f.). Utrikesministern representerade regeringen vid ett svenskt statsbesök i , och i samband därmed hade utrikesministern överläggningar med sin norska kollega om huvudsakligen internationella frågor. Vid en efterföljande presskonferens ställdes en fråga till utrikesministern om den svenska inställningen till den norska valfångsten, varvid hon svarade att en begränsad valfångst, som inte innebär att valarna utrotas utan som ligger inom det biologiskt möjliga, var något som man från svensk sida kunde acceptera. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det i förarbetena till regeringsformen är förutsatt att regeringen som huvudregel ska uppträda som en enhet och att detta kommer till uttryck genom uttalandet att regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hålls samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar (se prop. 1973:90 s. 179). Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns däremot inte. Än mindre krävs enighet då de enskilda statsråden uttalar sig i frågor av politisk karaktär, även sådana som har varit eller kan komma att bli föremål för regeringens avgörande. Utskottet framhöll dock att uttalanden som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden till en utländsk stat. Särskilda krav måste då enligt utskottet ställas på uttalanden som görs av det statsråd som ansvarar för frågan inom regeringen. Dennes uttalanden måste anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning. Utskottet konstaterade vidare att det aktuella uttalandet hade gjorts av statsrådet i hennes egenskap av svensk utrikesminister. När det gällde frågan om huruvida beredning inom regeringen hade ägt rum noterade utskottet att hade konstaterat att det över huvud taget inte hade varit aktuellt med en förändrad svensk hållning i valfångstfrågan och att någon beredning i denna fråga följaktligen inte hade ägt rum. Granskningen föranledde i övrigt inget uttalande från utskottet. granskade utskottet utrikesministerns uttalanden om utomrättsliga avrättningar (bet. 2015/16:KU20 s. 380 f.). Enligt anmälaren hade utrikesministern i samband med att hon uttalat sig om och utomrättsliga avrättningar hävdat fyra olika, otydliga, motsägelsefulla och sinsemellan oförenliga ståndpunkter. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas (s. 394). Det är vidare enligt utskottet av stor vikt att statsråd deltar i samhällsdebatten, och det är också rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. Utskottet anförde vidare att utrikespolitiken i viss mån skiljer sig från andra politikområden. Bland annat måste utrikesministerns uttalanden anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning i en utrikespolitisk fråga. Ett uttalande som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan enligt utskottet skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om det rör förhållanden till utländsk stat. Särskilda krav måste därför enligt utskottet ställas på uttalanden som görs av den minister som ansvarar för utrikespolitiken inom regeringen. Därutöver anförde utskottet att det inom utrikespolitiken förekommer s.k. performativa uttalanden. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Det brukar framhållas att utsagan ska göras av rätt person, i rätt form och i rätt situation och att omgivningen ska vara beredd att acceptera att nämnda omständigheter råder. Utskottet konstaterade att uttalandepolitiken, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer en rad problem. I denna del framhöll utskottet den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheten till skilda tolkningar. När det gällde de i granskningen uppmärksammade uttalandena noterade utskottet att vart och ett av dem i sak verkade följa en tradition inom svensk utrikespolitik och att uttalandena i sig inte kunde sägas innebära någon ny utrikespolitisk linje. Utskottet noterade att i flera av uttalandena togs folkrättsliga principer generellt och ett konkret fall upp om vartannat. Uttalandena rörde frågor som enligt utskottet kunde vara känsliga för bl.a. utländsk stat och där omgivningen kunde ha olika uppfattningar. Utskottet konstaterade att de aktuella uttalandena uppenbarligen hade missförståtts. Mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på uttalanden av den minister som ansvarar för utrikespolitiken underströk utskottet vikten av att utrikesministerns uttalanden till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet. granskade utskottet statsministerns och utrikesministerns användning av ordet diktatur (bet. 2016/17:KU20 s. 315 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas (s. 324). Utskottet anförde vidare att det i förarbetena till regeringsformen är förutsatt att regeringen som huvudregel ska uppträda som en enhet och detta kommer till uttryck genom uttalandet att regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar (prop. 1973:90 s. 179).