bet · H501MJU6 · 2018-05-15 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Genomförande av ändringar i förnybartdirektivet – ILUC Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen och godkänner vad regeringen föreslår om mål för andelen avancerade biodrivmedel. Utskottet föreslår två tillkännagivanden till regeringen. Utskottet föreslår att ställer sig bakom det som utskottet anför om att en analys av konsekvenserna av de nya reglerna för biodrivmedel bör göras och om att en utredning av konsekvenser ska göras innan föreskrifter meddelas om bl.a. vad som ska avses med begreppet restprodukt vikten av förutsägbara och långsiktiga villkor för biodrivmedel. Utskottet föreslår att avslår ett yrkande om tillgången till hållbara drivmedel. Lagändringen föreslås träda i kraft . I betänkandet finns tre reservationer (S, M, MP, C, V, L, KD). Proposition 2016/17:217 Genomförande av ändringar i förnybartdirektivet – ILUC. Fyra yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Genomförande av ändringar i förnybartdirektivet – ILUC Analys av konsekvenser m.m. Tillgång till hållbara drivmedel 1.Analys av konsekvenser, punkt 2 (S, MP, V) 2.Långsiktiga villkor för biodrivmedel, punkt 3 (S, MP, V) 3.Tillgång till hållbara drivmedel, punkt 4 (M, C, L, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2017/18:TU3y Utskottets förslag till riksdagsbeslut Genomförande av ändringar i förnybartdirektivet – ILUC antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen och godkänner vad regeringen föreslår om mål för andelen avancerade biodrivmedel. Därmed bifaller proposition 2016/17:217 punkterna 1 och 2. ställer sig bakom det som utskottet anför dels om analys av konsekvenser av nya regler för biodrivmedel, dels om att utreda konsekvenserna innan ytterligare föreskrifter meddelas och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:324 av m.fl. (C, M, L, KD) yrkandena 1 och 3. Reservation 1 (S, MP, V) Långsiktiga villkor för biodrivmedel ställer sig bakom det som utskottet anför om vikten av förutsägbara och långsiktiga villkor för biodrivmedel och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:324 av m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 2. Reservation 2 (S, MP, V) Tillgång till hållbara drivmedel 2017/18:324 av m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 4. Reservation 3 (M, C, L, KD) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), (S) och (KD). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet proposition 2016/17:217 Genomförande av ändringar i förnybartdirektivet – ILUC. I propositionen föreslår regeringen ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen samt ett mål för andelen avancerade biodrivmedel. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och följdmotionen redovisas i bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2. Miljö- och jordbruksutskottet beslutade vid sitt sammanträde att ge trafikutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionen. yttrade sig , och yttrandet finns i bilaga 3. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. antogs och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av om ändring av direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (ILUC-direktivet). Medlemsstaterna ska ha infört de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . Genom regleringsbrevet fick i uppdrag att utreda hur systemet med hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen fungerar i praktiken och föreslå förbättringar utifrån de erfarenheter som vunnits sedan regelverket trädde i kraft. redovisade uppdraget i rapporten för hållbarhetskriterier i – En utvärdering av regelverkets praktiska tillämpning (ER 2015:21). Miljö- och har tagit fram en promemoria med förslag om hur ILUC-direktivet, i de delar som avser ändringar i direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, ska genomföras i och om hur förslagen i ska tas om hand. Förslagen har remissbehandlats. Genom ILUC-direktivet ändras även bränslekvalitetsdirektivet. Ändringarna behandlas i regeringens proposition Bränslekvalitetsdirektivets specificerade rapporteringskrav och utsläppsmål (prop. 2016/17:193, bet. 2017/18:MJU4, rskr. 2017/18:6). Av artikel 17 i förnybartdirektivet framgår att biodrivmedel och flytande biobränslen måste uppfylla vissa s.k. hållbarhetskriterier för att kunna räknas med i den nationella måluppfyllelsen, användas vid uppfyllandet av kvoter för energi från förnybara energikällor eller ges finansiellt stöd. Elcertifikatssystemet är ett exempel på ett sådant system för kvoter för energi som avses i artikeln. Nedsättning av energiskatt och koldioxidskatt för biodrivmedel är exempel på sådant finansiellt stöd som åsyftas. Även förmånsbehandling vad gäller skyldigheterna att överlämna utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG är ett finansiellt stöd i den mening som avses i artikeln. Detta framgår av skäl 2 i kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. Flytande biobränslen beläggs med utsläppsfaktor noll i utsläppshandelssystemet om de uppfyller hållbarhetskriterierna. I annat fall ska de anses vara fossila. Förnybartdirektivets hållbarhetskriterier kan översiktligt delas upp i två delar: krav på minsta växthusgasminskning och markkriterier. När det gäller växthusgasminskningen anses biodrivmedel eller flytande biobränslen som hållbara enligt nuvarande regler endast om användningen av dessa bränslen medför en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. Minskningen avser de utsläpp som uppstår under produktionskedjan. Produktionskedjan omfattar den produktionsprocess som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram t.o.m. användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet. När det gäller markkriterierna får råvaran som används för att producera biobränslet inte komma från mark med högt kolinnehåll eller mark med stor biologisk mångfald. För biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller restprodukter gäller kravet på minskade växthusgasutsläpp, men beräkningen görs från den plats där avfallet eller restprodukten uppstod. Huvudregeln är att markkriterierna inte gäller för avfall och restprodukter. Markkriterierna gäller bara restprodukter från jordbruk, vattenbruk, fiske eller skogsbruk som direkt har uppkommit i sådan verksamhet. Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Ändringarna innebär anpassningar till det s.k. ILUC-direktivet, dvs. och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av om ändring av direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen (bränslekvalitetsdirektivet) och om ändring av direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet) i de delar som avser ändringarna i direktiv /28/EG. Genom förslagen i propositionen ändras definitionerna av avfall och restprodukter och kraven på minskning av växthusgasutsläpp för att biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses vara hållbara. I propositionen föreslås också att de som är rapporteringsskyldiga ska få en utökad uppgiftsskyldighet och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna uppgifter. ska kunna återkalla ett hållbarhetsbesked om rapporteringsskyldigheten enligt lagen har upphört. I propositionen föreslås även en sekretessbrytande bestämmelse. Slutligen föreslås ett mål om att andelen avancerade biodrivmedel 2020 ska vara av de som utgör förnybartdirektivets mål för förnybar energi i transportsektorn. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Genomförande av ändringar i förnybartdirektivet – ILUC Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och godkänner vad regeringen föreslår om mål för andelen avancerade biodrivmedel. Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Ändringarna innebär anpassningar till det s.k. ILUC-direktivet. Regeringen föreslår i propositionen att vissa nya definitioner införs. Avfall föreslås betyda ett ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, dock inte ett ämne som avsiktligt har manipulerats eller kontaminerats för att anses som avfall. Med restprodukt avses i lagen ett ämne som inte är den eller de slutprodukter som en produktionsprocess direkt ska producera eller är huvudsyftet med processen och där produktionsprocessen inte avsiktligt ändrats för att producera ämnet. Begreppet produktionskedja föreslås avse den produktionsprocess som pågår fram t.o.m. användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet och börjar med odling av biomassa, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, eller omhändertagandet av avfall eller restprodukter som biodrivmedlet eller det flytande biobränslet framställs av om inte restprodukterna har uppkommit direkt i en jordbruks-, vattenbruks-, fiske- eller skogsbruksverksamhet. För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara ska hållbarhetskriterierna, dvs. kraven på växthusgasutsläpp och de s.k. markkriterierna som finns i lagen, vara uppfyllda. Biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller restprodukter ska dock anses som hållbara även om inte markkriterierna är uppfyllda. Dessa kriterier gäller dock om en restprodukt har uppkommit direkt i en jordbruks-, vattenbruks-, fiske- eller skogsbruksverksamhet. I fråga om restprodukter föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad som i lagen avses med ett ämne som inte är den slutprodukt eller de slutprodukter som en produktionsprocess direkt ska producera, eller vad som avses med huvudsyftet med processen. För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara ska, enligt förslaget i propositionen, användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser, jämfört med de utsläpp som användning av fossila bränslen hade gett, med om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet har producerats i en anläggning som tagits i drift . Minskningen ska vara om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet har producerats i en anläggning som tagits i drift efter . Utsläppen ska räknas från den produktionsprocess som börjar med odling av biomassa, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram t.o.m. användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet eller, om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet framställs av avfall eller restprodukter, den produktionsprocess som börjar med omhändertagandet av avfallet eller restprodukterna. En anläggning anses vara tagen i drift så snart det förekommer fysisk produktion av biodrivmedel och flytande biobränslen på anläggningen. Den som är rapporteringsskyldig ska enligt propositionen även lämna uppgifter till tillsynsmyndigheten för bedömningen av hållbarhetskriterier enligt lagen och för rapportering enligt och rådets direktiv /28/EG i lydelsen enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1513. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna uppgifter. Enligt regeringens förslag ska ett hållbarhetsbesked få återkallas om rapporteringsskyldigheten har upphört. Myndigheter som utövar tillsyn över att lagar följs där uppfyllda hållbarhetskriterier utgör ett villkor för att komma i fråga för en rättighet ska, på begäran från tillsynsmyndigheten enligt lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, överlämna uppgifter som kan bidra till att identifiera rapporteringsskyldiga och uppgifter om den mängd biodrivmedel och flytande biobränsle som utgör eller ingår i bränsle för vilket den rapporteringsskyldiges skattskyldighet har inträtt enligt 5 kap. lagen om skatt på energi. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . ILUC-direktivet, artikel 2.2 e, innehåller en bestämmelse om att varje medlemsstat ska sätta upp ett mål för minsta konsumtionsnivå av biodrivmedel som är baserade på sådana råvaror som räknas upp i direktivets bilaga IX, del A (avancerade biodrivmedel). Bland de råvaror som avses återfinns bl.a. vissa avfall och restprodukter, såsom råtallolja. Vidare anges att målet ska vara av de som utgör förnybartdirektivets mål för förnybar energi i transportsektorn. Medlemsstaterna har dock möjlighet att fastställa ett lägre nationellt mål, med hänvisning till de skäl som anges i direktivet. Regeringen föreslår därmed att målet ska vara att andelen avancerade biodrivmedel 2020 ska vara av de som utgör förnybartdirektivets mål för förnybar energi i transportsektorn. Regeringen bedömer att det inte kommer att krävas några ytterligare åtgärder utöver befintliga eller aviserade styrmedel för att målet ska uppnås. påminner inledningsvis om att regeringens proposition syftar till att genomföra de ändrade EU-bestämmelser som antagits genom det s.k. ILUC-direktivet. Enligt direktivet är medlemsstaterna skyldiga att genomföra de nya bestämmelserna i nationell lagstiftning – det är följaktligen angeläget att ändringarna i hållbarhetslagen träder i kraft så snart det är möjligt, vilket enligt regeringen bedöms vara . Utskottet har framhållit att omställningen till ett lång-siktigt hållbart transportsystem är en av de största utmaningar som trans-portpolitiken står inför. Utskottet har därför också påtalat vikten av att prioritera arbetet med att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030. Utskottet påminner i sammanhanget också om att fastställde målet att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart) ska minska med jämfört med (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Likaså är det enligt utskottets mening angeläget att även länderna i vår omvärld anammar ambitiösare klimatmål – det nya kravet i det ändrade förnybartdirektivet på varje medlemsstat att sätta upp mål för den minsta konsumtionsnivån av avancerade biodrivmedel är därför välkommet, som utskottet noterar att redan lever upp till direktivets föreslagna målnivå med god marginal. För att klara den nödvändiga omställningen till ett långsiktigt hållbart transportsystem måste olika åtgärder vidtas inom flera områden. Samhället måste använda transporter smartare och fossila bränslen måste bytas ut mot hållbara bränslen, såsom biodrivmedel. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla regeringens förslag Bränslebytet som presenteras i budgetpropositionen och som inbegriper ett reduktionspliktsystem och ändrade skatteregler, som syftar till att minska växthusgasutsläpp från bensin och dieselbränsle genom inblandning av hållbara biodrivmedel med hög klimatprestanda. Reduktionsplikten är enligt utskottets mening ett långsiktigt och effektivt styrmedel som både reducerar transportsektorns utsläpp och kan öka användningen av biodrivmedel kraftigt – det är därför angeläget att dess införande inte försenas. Omställningen till 2030 kommer till stor del att åstadkommas med dagens fordonspark, och tillgång till biobränslen för den befintliga fordonsparken är därför avgörande för att nå sektorsmålet. Utskottet vill i sammanhanget understryka vikten av att de biodrivmedel som används är hållbara, och utskottet är positivt till propositionens förslag som innebär en skärpning av hållbarhetskraven, t.ex. minimikravet för biodrivmedlens förmåga att minska utsläppen. Utskottet är vidare medvetet om att förslaget om nya definitioner för avfall och restprodukter kan komma att innebära att ämnen som anses utgöra restprodukter, t.ex. palm oil fatty acid distillate (PFAD), inte längre kommer att göra det. Vissa remissinstanser har uttryckt farhågor om att detta skulle begränsa tillgången till råvaror till biodrivmedel och därmed påverka möjligheten att uppfylla målen i den reduktionsplikt som regeringen föreslagit. Utskottet konstaterar att regeringen har remitterat ett förslag till ändring i förordningen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen som stöds på det bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter i fråga om restprodukter som föreslås i propositionen. Utskottet vill inte föregripa det pågående beredningsarbetet och förutsätter att regeringen kommer att analysera frågan vidare tillsammans med inkomna svar. Utskottet vill dock påminna om den debatt som förekommer kring palmoljeproduktionens negativa effekter och anser att det är angeläget att beakta detta, inte minst för att undvika att allmänhetens förtroende för biodrivmedlen försvagas. Regeringen understryker i propositionen att tillgången på biodrivmedel är beroende av utvecklingen på de globala och regionala biodrivmedels-marknaderna och svår att kvantifiera. Ökad efterfrågan från andra länder, t.ex. genom kommissionens förslag om ett uppdaterat förnybartdirektiv med en gemensam kvotplikt inom EU för avancerade biodrivmedel, uppges kunna minska tillgången kortsiktigt men leder till förutsättningar för ökad produktion. På samma sätt förväntas införandet av den ovannämnda reduktionsplikten leda till förutsättningar för ökad produktion i . Utskottet välkomnar detta och vill framhålla att regeringen i propositionen bedömer att föreslagna ändringar inte innebär någon risk för att inte kan nå det övergripande målet för transportsektorn till 2030. Utskottet anser sammanfattningsvis att regeringens förslag i propositionen Genomförande av ändringar i förnybartdirektivet – ILUC är väl avvägda. Miljö- och jordbruksutskottet bör därför enligt trafikutskottet tillstyrka regeringens proposition och avstyrka motion 2017/18:324 (C, M, L, KD). Utskottet konstaterar att de föreslagna ändringarna i hållbarhetslagen i huvudsak är anpassningar till ILUC-direktivet. Även frågan om att sätta upp ett mål om andelen avancerade biodrivmedel tas upp i ILUC-direktivet. Det har inte framställts några motionsyrkanden om avslag på propositionen. Utskottet anser att förslagen i propositionen är väl avvägda. Utskottet tillstyrker därmed regeringens lagförslag och förslaget om mål för andelen avancerade biodrivmedel. Analys av konsekvenser m.m. Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför dels om analys av konsekvenser av de nya reglerna för biodrivmedel, dels om att en utredning av konsekvenser ska göras innan föreskrifter meddelas om bl.a. vad som ska avses med begreppet restprodukt. ställer sig även bakom det som utskottet anför om vikten av förutsägbara och långsiktiga villkor för biodrivmedel. Jämför reservation 1 (S, MP, V) och 2 (S, MP, V). Enligt kommittémotion 2017/18:324 av m.fl. (M, C, L, KD) bör regeringen skyndsamt återkomma med en heltäckande analys av propositionens och efterkommande förordningsändrings konsekvenser för omställningen till biodrivmedel (yrkande 1). Motionärerna anför att den föreslagna lagändringen medför att vissa typer av biodrivmedel på kort sikt kan komma att exkluderas från den svenska marknaden. En konsekvensanalys bör därför genomföras. Vidare bör enligt motionärerna konsekvenserna utredas innan ytterligare föreskrifter meddelas om definitionen av begreppet restprodukter (yrkande 3). De föreslagna ändringana i den av regeringen meddelade förordningen om ändring i förordningen (2011:1088) om hållbarhetskriterier planeras vara införda . Det råder en osäkerhet om hur den föreslagna förordningen ska tolkas. Regeringen bör därför enligt motionärerna överväga att skjuta ikraftträdandet av förordningen till . Långsiktiga villkor för biodrivmedel I kommittémotion 2017/18:324 (M, C, L, KD) yrkande 2 uppmärksammar motionärerna vikten av förutsägbara och långsiktiga spelregler för biodrivmedelsmarknadens aktörer. Justeringar i definitioner som påverkar biodrivmedelsmarknadens aktörer ska ske med god framförhållning för att branschen ska ha möjlighet att anpassa sig efter regelverken och för att undvika ryckighet. När det gäller definitionen av begreppet råvaror har i sin rapport angett att myndigheten inte ger något förhandsbesked om hur olika råvaror ska definieras och att detta innebär en osäkerhet på marknaden för aktörer som avser att investera i produktionsanläggningar eftersom det är oklart vilka marknadsmässiga fördelar ett biobränsle kan få. I rapporten anger myndigheten även att det finns en brist på samsyn mellan olika länders regelverk och listor över råvaror och hur de ska definieras, vilket betyder att det finns olika regler på olika marknader på ett sätt som inte är önskvärt. har därför föreslagit att den lista i ILUC-direktivet över råvaror som ska främjas, bilaga IX, genomförs i för att ge stabilare spelregler för aktörer på marknaden. Bilaga IX i ILUC-direktivet anger vilka råvaror som ska räknas dubbelt vid medlemsstaternas rapportering. Denna bilagas huvudsyfte är alltså inte att utgöra ett ställningstagande till om vissa ämnen ska anses vara avfall eller restprodukter, men det framgår tydligt av bilagan vilka ämnen som man inom EU anser att medlemsstaterna ska främja. Bedömningen av om ett ämne utgör avfall ska göras utifrån definitionen i hållbarhetslagen, dvs. samma definition som i avfallsdirektivet med tillägget att ämnen som avsiktligt har manipulerats eller kontaminerats för att anses som avfall inte ska anses som avfall. I fråga om restprodukter ska bedömningen göras utifrån definitionen i hållbarhetslagen. Av vissa EU-rättsakter är det dock uppenbart att vissa ämnen utgör restprodukter. Av del A, punkten o, i bilaga IX framgår exempelvis att trädtoppar, sågspån, svartlut, brunlut, fiberslam, lignin och tallolja är exempel på restprodukter från skogsbruk och skogsbaserad industri. I avsnitt 5.2 i kommissionens tolkningsmeddelande 2010/C 160/02 anges att råglycerin, talloljebeck och gödsel är restprodukter. Av bilaga V avsnitt C punkten 18 i förnybartdirektivet framgår att skörderester som halm, bagass, skal, majskolvar och nötskal, liksom bearbetningsrester inklusive råglycerin, dvs. glycerin som inte är raffinerat, är restprodukter och ska ha värdet noll när det gäller växthusgasutsläppen över en livscykel, fram till dess att materialen samlas in. Eftersom man på EU-nivå tar ställning till att vissa ämnen är att betrakta som restprodukter bör samma ämnen kunna betraktas som restprodukter även i . bör därför kunna använda de ställningstaganden som görs i förnybartdirektivet (inklusive ändringarna i ILUC) liksom i kommissionens tolkningsmeddelande och eventuella tillkommande unionsdokument för att ge tydligt besked till marknadens aktörer om hur vissa ämnen ska bedömas. För andra ämnen än de som räknas upp i unionsakterna bör en bedömning även fortsättningsvis göras i de enskilda fallen utifrån de definitioner som föreslås i den aktuella propositionen. Definitionerna är dock generellt hållna och kan behöva utvecklas för att ge vägledning. Bestämmelser som utvecklar definitionerna bör dock inte ligga på lagnivå utan i en förordning eftersom de är av detaljkaraktär. Sådana föreskrifter är av det slaget att de med stöd av ett normgivningsbemyndigande kan tas fram i en förordning eller myndighetsföreskrifter.