bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Det är ett otroligt viktigt uppdrag, och det är precis så man ska jobba med att utveckla både metoder och uppdrag och att jobba med kunskap och kompetens kring frågorna. Det lär vi få återkomma till när kommer med detta”. Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför . Vad som närmare avses med den styrande makten anges dock inte i paragrafen. Enligt förarbetena får man i stället av RF:s olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Vidare anförs i en kommentar till RF att allt som ingår i den styrande makten inte är omnämnt i grundlagstexten (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 70). Regeringens styrande funktion har ofta definierats som en restfunktion, vilket innebär att till den räknas alla de uppgifter som inte är lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning eller rättsskipning (och , Vår författning, 13 uppl. av och , 2003, s. 127). I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande att styra riket (bet. 2005/06:KU8 s. 38 f.). Av 12 kap. 1 § RF följer att under regeringen lyder statliga förvaltnings-myndigheter som inte är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av regeringsformen i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF som föreskriver att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.). Sammantaget innebär denna reglering att myndigheterna lyder under regeringen, vilket innebär att de i princip har att följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen). I propositionen anfördes att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel bör – i den mån de är nödvändiga – präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF) och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. Under sin behandling av propositionen uttalade att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och (bet. KU 1986/87:29 s. 13). Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning, anförde utskottet. Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden begäras in från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs ska också sammanslutningar och enskilda ges tillfälle att yttra sig. RF kan således sägas föreskriva ett visst remisstvång (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326). Bedömning av ålder i asylprocessen Betydelsen av att vara barn i asylprocessen Av 1 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, framgår att med barn avses i utlänningslagen en person som är . Enligt 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter (), ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska barnet höras om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § UtlL). Det finns även särskilda bestämmelser i utlänningslagen om barns rätt till uppehållstillstånd (se t.ex. 5 kap. 6 § andra stycket UtlL). För ensamkommande asylsökande barn gäller också en särskild mottagningsprocess. En anvisningskommun ansvarar för att det ensamkommande barnet får ett boende som är anpassat till barnets behov (3 § lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl.) och barnet har rätt till en god man (2 § lagen [2005:429] om god man för ensamkommande barn). Ett ensamkommande asylsökande barn har även rätt till skolgång och gymnasieutbildning (jfr 7 kap. 2 §, 15 kap. 5 § och 29 kap. 2 § skollagen [2010:800]) och hälso-, sjuk- och tandvård (jfr 5 § lagen [2008:344] om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.).Vuxna asylsökande ska i stället erbjudas plats på en förläggning och har inte rätt till vård i samma utsträckning som barn. Det finns inga bestämmelser i utlänningslagen som reglerar hur bedömningen av en asylsökandes ålder ska gå till. Däremot framgår det av 13 kap. 17 § UtlL att i de fall den som ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § uppger att han eller hon är ett ensamkommande barn ska , om det finns skäl att ifrågasätta att sökanden är , göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder. Om det är uppenbart att sökanden är eller äldre krävs dock inte någon sådan åldersbedömning eller något sådant beslut. Ett slutligt ställningstagande till sökandens ålder ska göras i samband med det slutliga beslutet i ärendet om uppehållstillstånd. Av 13 kap. 18 § framgår det att , innan det fattar ett tillfälligt beslut enligt 17 § som innebär att sökanden bedöms vara eller äldre, ska ge sökanden tillfälle att genomgå en medicinsk åldersbedömning. En medicinsk åldersbedömning får utföras endast om sökanden har gett sitt skriftliga samtycke. Kostnaden för den medicinska åldersbedömningen ska betalas av staten. Dessa bestämmelser trädde i kraft (prop. 2016/17:121, bet. 2016/17:SfU18, rskr. 2016/17:204). Vidare framgår det av utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF, att , i samband med att ett ensamkommande barn ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande, ska informera barnet om möjligheten att genomgå en läkarundersökning för att fastställa hans eller hennes ålder (8 kap. 10 h §). Informationen ska innehålla upplysningar om undersökningsmetoden och eventuella konsekvenser som resultatet av den medicinska åldersbedömningen kan få för prövningen av ansökan om uppehållstillstånd samt om att konsekvensen av ett nekat samtycke till medicinsk åldersbedömning utan godtagbar anledning kan bli att sökanden bedöms vara eller äldre. Informationen ska lämnas i samband med ansökan och på ett språk som den sökande förstår. Bestämmelsen infördes i samband med genomförandet av det första asylprocedurdirektivet (2005/85/EG). Regeringen anförde då att en läkarundersökning inte är en utredningsmetod som använder sig av för att kunna fatta beslut om en asylansökan från ett barn utan något som den enskilde erbjuds för att styrka sin ålder (prop. 2009/10:31 s. 199). Av 4 kap. 21 d § UtlF, som infördes efter att regeringen beslutat att ge () i uppdrag att utföra medicinska åldersbedömningar, framgår att på begäran från ska RMV utföra medicinska åldersbedömningar i ärenden om uppehållstillstånd. Det är den asylsökande som har bevisbördan för sitt påstådda skyddsbehov och som ska göra både sin berättelse och sin identitet, av vilken åldern är en del, sannolik (se t.ex. MIG 2007:9 och MIG 2011:11). har emellertid en allmän utredningsskyldighet och i ärenden som rör asyl, särskilt när det gäller barn, har ett större utredningsansvar än vad som gäller i många andra ansökningsärenden (jfr prop. 2004/05:170 s. 155). utredningsskyldighet och serviceskyldighet gäller under hela asylförfarandet. Utredningsansvaret innefattar att ska se till att beslutsunderlaget är tillräckligt och i förekommande fall ange vad som behöver kompletteras. I artikel 25.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet (2013/32/EU) finns en bestämmelse om att medlemsstaterna får använda sig av läkarundersökningar för att fastställa åldern på ensamkommande barn i samband med prövningen av en asylansökan i sådana fall där det, efter sökandens allmänna uttalanden eller på grund av andra relevanta indikationer, finns tvivel om sökandens ålder. Om det fortfarande finns tvivel om sökandens ålder efter läkarundersökningen ska medlemsstaten utgå från att sökanden är underårig. [14] Av samma artikel framgår att barnet före prövningen ska informeras om att en åldersbedömning (åldersbestämning enligt direktivets språkbruk) kan komma att göras och att informationen ska ges på ett språk som denne förstår eller rimligen kan förväntas förstå. Informationen ska innehålla upplysningar om undersökningsmetoden och eventuella konsekvenser som resultatet kan få för prövningen av ansökan. Information ska också lämnas om konsekvenserna av en vägran att genomgå en läkarundersökning. Barnets och/eller dennes företrädares samtycke krävs för att undersökningen ska få genomföras. Ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd får inte enbart basera sig på att ett ensamkommande barn har vägrat att undergå en läkarundersökning. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft (prop. 2016/17:17, bet. 2016/17:SfU6, rskr. 2016/17:78). I förhållande till det förut gällande direktivet (2005/85/EG) anges nu att medlemsstaten ska utgå från att sökanden är underårig om det fortfarande finns tvivel om sökandens ålder efter läkarundersökningen (artikel 25.5). Vid genomförandet av direktivet i svensk rätt (prop. 2016/17:17 s. 63 f.) framhöll regeringen att det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser, inklusive den nya ovan beskrivna bestämmelsen i artikel 25.5, var uppfyllda genom gällande rätt, och att det därför inte krävdes några författningsändringar, vilket efterfrågats av ett flertal remissinstanser. Enligt regeringen gäller i svensk rätt den inom asylrätten internationellt vedertagna bevislättnadsregeln ”benefit of the doubt”, som framgår av bl.a. om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt konvention och protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Principen innebär att en sökandes uppgifter ska läggas till grund för beslut om han eller hon gjort vad som varit möjligt för att göra sin berättelse sannolik och den inte präglas av bristande trovärdighet eller inkonsekvens. Principen gäller även i fråga om sökandens eventuella underårighet. Det innebär att sökandens uppgifter ska läggas till grund för bedömningen om de framstår som rimliga och de faktiska förhållandena inte kan klarläggas. Sista meningen i det första stycket i bestämmelsen i artikel 25.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet måste ses som ett uttryck för denna bevislättnadsregel. Regeringen konstaterar vidare att även om det saknas uttryckligt författningsstöd för principen i svensk rätt har det kommit till klart uttryck i förarbetena till utlänningslag att denna bevislättnadsregel till den sökandes fördel ska tillämpas vid prövningen av huruvida någon är att anse som flykting eller annan skyddsbehövande (prop. 1979/80:96 s. 88, se även prop. 1996/97:25 s. 98 och 294). Att principen ska tillämpas följer också av praxis från Migrationsöverdomstolen (MIG 2007:12 och 2007:37). granskade regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet framhöll att regeringen, oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar, alltjämt är ansvarig inför för rikets styrelse (s. 99). Utskottet granskade statsrådens ansvar för styrningen av Sida (bet. 2008/09:KU20 s. 164 f.). I samband med det erinrade utskottet om att det var viktigt att och regeringen i efterhand följer upp och utvärderar en myndighets verksamhet för att förvissa sig om att den har bedrivits i överensstämmelse med vad som varit avsett, särskilt under förutsättningar där myndigheter ges ett stort handlingsutrymme. Utskottet noterade att regeringen under alla förhållanden bär ett ansvar för myndigheters verksamhet och att det ansvariga statsrådet har ett särskilt ansvar. Vidare påpekade utskottet bl.a. att vederbörande statsråd ansvarar för att sörja för att regeringen vid behov vidtar sådana åtgärder som krävs för att avhjälpa brister i myndigheters verksamhet, även om varje förvaltningsmyndighet är självständig i den omfattning som framgick av dåvarande 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF). granskade beredningskravet i olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). När det gäller beslut om regleringsbrev till myndigheter angav i sin svarspromemoria att upplysningar och synpunkter som regel begärs in från den myndighet som regleringsbrevet avser. Utöver det som myndigheten har framfört i sitt budgetunderlag sker detta normalt vid den årliga mål- och resultatdialogen mellan det för myndigheten ansvariga departementet och myndigheten samt genom underhandskontakter med myndigheten. När det gäller särskilda beslut om utredningsuppdrag till myndigheter angav att upplysningar och yttranden från berörda myndigheter begärs in som regel. Ett särskilt beslut har ibland sin upprinnelse i förslag i en upprättad promemoria eller i ett betänkande. Sådana promemorior och betänkanden remitteras regelmässigt till berörda myndigheter och sammanslutningar. Remisstiden är normalt . Därutöver begärs som regel upplysningar in under hand i en process där myndigheten på ett tidigt stadium är med och arbetar fram uppdraget. Myndigheten ges tillfälle att lämna synpunkter på utkast till uppdrag. Som regel sker ingen annan dokumentation än att minnesanteckningar förs vid möten med myndighetsföreträdare. I sitt ställningstagande anförde utskottet att de skilda rutiner som beskrivits för begära in yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick anses vara förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom , bilaga A3.4.2. I promemorian anges att följande åtgärder vidtagits i syfte att skapa förutsättningar för medicinska åldersbedömningar inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd . – För att få ett bättre underlag vid åldersbedömningar gav regeringen verket ett uppdrag i regleringsbrevet att erbjuda medicinska åldersbedömningar enligt rekommendationer från , när inte klarhet i åldersfrågan kan nås på något annat sätt. – I regleringsbrev gav regeringen verket i uppdrag att återrapportera om hur många åldersbedömningar som gjorts rörande asylsökande ensamkommande barn och hur många av dessa som genomförts i enlighet med riktlinjer. Verket skulle vidare redovisa vidtagna åtgärder för att öka användningen av medicinska åldersbedömningar jämfört med föregående år i ärenden där åldern är oklar och det inte är uppenbart att den asylsökande är under eller . – Ett mål för höjd ambitionsnivå vad gäller åldersbedömningar infördes i regleringsbrev . skulle redovisa de åtgärder som myndigheten vidtagit för att i ökad utsträckning åldersbedöma asylsökande ensamkommande barn vid registreringen för att bl.a. kunna bedöma om kontroll i Eurodac ska göras och om Dublinförordningen ska tillämpas. – gav regeringen i uppdrag (Gu2016/03931/Å) att utifrån aktuell forskning och beprövad erfarenhet med stor skyndsamhet påbörja genomförandet av medicinska åldersbedömningar inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och öka förmågan och kapaciteten på detta område samt att utveckla sin förmåga att genomföra medicinska åldersbedömningar inom ramen för brottmålsprocessen. Uppdraget skulle genomföras efter samråd med , , och . – gav regeringen i uppdrag (S2016/04832/FS) att fördjupa kunskapen om magnetkameraundersökning som metod för medicinska åldersbedömningar av 18-årsgränsen inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och brottmålsprocessen. Uppdraget ska samordnas med det arbete som görs inom ramen för det uppdrag som har fått att genomföra medicinska åldersbedömningar. I uppdraget ingår att se över om de metoder som avser att använda skulle kunna kompletteras. Uppdraget ska redovisas . – gav regeringen ett återrapporteringskrav i myndighetens regleringsbrev om redovisning av de åtgärder som vidtagits för att säkerställa att medicinska åldersbedömningar kan genomföras inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och att kapaciteten motsvarar behov. ska redovisa hur myndigheten arbetat med medicinska åldersbedömningar inom ramen för brottmålsprocessen respektive inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd. Av redovisningen ska bl.a. framgå hur arbetat med kvalitetssäkring av de medicinska åldersbedömningarna och hur uppdraget att genomföra medicinska åldersbedömningar (Gu2016/03931/Å) har påverkat myndighetens övriga verksamhet. – angav regeringen som mål för medicinska åldersbedömningar i regleringsbrev att myndigheten ska bidra till att medicinska åldersbedömningar kan genomföras i väsentligt högre utsträckning än vad som gjorts dittills. Myndigheten ska redovisa måluppfyllelsen och genomförda insatser för att uppnå målet. Inom ramen för en delredovisning ska myndigheten ge en analys av bl.a. varför andelen åldersuppskrivningar ökar eller minskar samt redovisa antalet beslut där åldern på ett ensamkommande asylsökande barn har korrigerats. Slutredovisning lämnas i årsredovisning . Som svar på utskottets fråga om vilka överväganden som låg till grund för att inte invänta pilotstudien från innan RMV gavs i uppdrag att ”med stor skyndsamhet” påbörja medicinska åldersbedömningar anges i promemorian att det mot bakgrund av det stora antalet ensamkommande barn som ansökt om asyl i var angeläget att få till stånd ett fungerande system för medicinska åldersbedömningar. Vidare anges att det i uppdraget till inte angavs vilka metoder för medicinsk åldersbedömning som myndigheten skulle använda sig av, men att metoderna skulle bygga på forskning och beprövad erfarenhet och att systemet skulle vara rättssäkert. På frågan om hur regeringen har säkerställt att dels RMV:s utlåtanden när det gäller medicinska åldersbedömningar, dels prövningar av uppehållstillstånd görs i enlighet med principen om ”benefit of the doubt” enligt artikel 25.5 i asylprocedurdirektivet (2003/32/EU) anges i promemorian att det är ansvar att säkerställa att asylprövningen i första instans görs i enlighet med gällande regelverk och praxis. Vidare framgår av svaret att löpande följer utvecklingen av rättssäkerheten i asylprocessen, inklusive arbetet med medicinska åldersbedömningar, genom fortlöpande dialog med berörda myndigheter och genom deras årsredovisningar. Av promemorian framgår också att regeringen inte har vidtagit någon särskild åtgärd med anledning av den kritik som framförts från läkarhåll mot RMV:s förfarande när det gäller medicinska åldersbedömningar. håller sig dock löpande informerat om arbete med medicinska åldersbedömningar. Vidare anges i promemorian att beredningen av myndigheternas regleringsbrev och uppdraget till har skett i enlighet med riktlinjerna i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1). Det finns inga särskilda underlag till grund för beslutet om uppdrag till respektive beslutet om regleringsbrev för . På frågan om vad som fick regeringen att inte ge något uppdrag när det gäller medicinska åldersbedömningar i regleringsbrev anges i promemorian att det inte fanns ett behov av ett sådant uppdrag för beslut. Utskottet konstaterar att den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av att myndighetsutövning och lagtillämpning i enskilda fall ska bedrivas självständigt av förvaltningsmyndigheterna. I fråga om utförande av medicinska åldersbedömningar angav regeringen även i sitt uppdrag till myndigheten att vid genomförandet av uppdraget särskilt skulle beakta krav på vetenskaplighet, beprövad erfarenhet, rättssäkerhet, etik och de särskilda rättigheter som barn har enligt internationella konventionsåtaganden. Utskottet har därför inte något att anföra mot regeringens agerande i detta granskningsärende. 3.5 Polisens hantering av sitt it-system I en anmälan till (dnr 400-2017/18), bilaga A3.5.1, begärs det att utskottet granskar regeringens hantering av ett avsteg från en gällande förordning. Anmälarna hänvisar till att det av uppgifter i massmedier framstår som att har gjort ett avsteg från en gällande förordning i samband med säkerhetskopiering av myndighetens it-system. Det har, enligt anmälarna, inte framgått om det är fråga om säkerhetskopiering av hela eller delar av systemet. Anmälarna framhåller att det oavsett omfattning är väldigt allvarligt om kopieringen har genomförts på ett sätt som inte är tillräckligt säkert. I värsta fall kan det ha medfört att alla uppgifter i it-system har läckt. Enligt anmälarna bör granska om regeringen har haft kännedom om agerande, och om det i så fall har lämnats någon information till . Anmälarna anser också att utskottet bör utreda vad som egentligen har hänt på . Till grund för granskningen har legat bl.a. två svarspromemorior från , bilaga A3.5.2–3. På webbplats () anges i en artikel som publicerades med rubriken frångick säkerhetsskyddsförordningen att rikspolischefen fattat ett beslut med innebörd att ett privat företag skulle få fjärråtkomst till personal- och lönesystem (Palasso), som innehåller hemliga uppgifter med bäring på rikets säkerhet, utan att använda sig av ett kryptosystem som godkänts av Försvarsmakten. Beslutet innebar enligt artikeln att rikspolischefen gjorde avsteg från säkerhetsskyddsförordningen som föreskriver att hemliga uppgifter får krypteras endast med kryptosystem som har godkänts av Försvarsmakten. anges i en artikel på webbplats med rubriken fattade ytterligare beslut om undantag att rikspolischefen fattat ytterligare ett beslut om undantag från säkerhetsskyddsförordningens bestämmelser om kryptering. Enligt artikeln handlade det då om att behövde göra säkerhetskopior av it-system. har på sin webbplats (), bl.a. , kommenterat uppgifter i medierna gällande Palasso. I kommentarerna anges bl.a. att har agerat i enlighet med säkerhetsskyddsförordningen. Vidare anges att försvarsmaktskrypto måste användas om hemliga uppgifter sänds i datanät utanför polisens kontroll. Om hemliga uppgifter sänds i datanät som polisen har kontroll över behöver försvarsmaktskrypto enligt inte användas.