bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — sakuppgifter från utomstående framförs och sedan tillförs ett pågående ärende bör dessa dokumenteras (jfr bet. 2015/16:KU20 s. 248). I ärendet uppmärksammas vissa aspekter av upphandling av tjänster. Förteckningar över de avtal om inköp av vissa tjänster som ingåtts vid Försvarsdepartementet, Miljö- och samt har gåtts igenom. De tjänster som omfattas av förteckningen beskrivs nedan. Avsikten med genomgången har bl.a. varit att identifiera inköp som har gjorts genom direktupphandling och få ett underlag om genomförda avrop för att genomföra en granskning av om upphandlingsrättsliga bestämmelser och interna rekommendationer har följts. I ärendet finns två promemorior från med svar på frågor från utskottet, bilaga 7.1–2. Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, förkortad och ofta kallad upphandlingslagen, trädde i kraft . Den ersatte då den tidigare upphandlingslagen (2007:1091). Den svenska upphandlingslagstiftningen bygger till stor del på EU- lagstiftning, där det centrala direktivet är och rådets direktiv /24/EU. Utöver upphandlingslagen finns lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, förkortad LUF, och lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, förkortad , som båda bygger på motsvarande EU-direktiv. I korthet kan upphandlingslagens bestämmelser om upphandling beskrivas på följande sätt. Med offentlig upphandling avses i upphandlingslagen de åtgärder som vidtas av en myndighet i syfte att anskaffa bl.a. varor och tjänster genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 § ). De huvudsakliga syftena med upphandlings- lagstiftningen är att säkerställa att valet av leverantör sker på affärsmässiga grunder så att de upphandlande myndigheterna använder offentliga medel på bästa sätt genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på marknaden. Regleringen ska vidare främja den fria rörligheten inom unionen. Dessutom bidrar reglerna till en ökad öppenhet för att leverantörer ska konkurrera på lika villkor och allmänheten granska hur offentliga medel används. Den upphandlande myndigheten ska tilldela kontraktet till den leverantör som har det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Vid utvärderingen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska bedömningen grundas på antingen förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnaden eller priset (16 kap. 1 § ). Den upphandlande myndigheten bör också beakta miljöhänsyn samt sociala och arbetsrättsliga hänsyn om upphandlingens art motiverar det (4 kap. 3 § ). Det finns olika upphandlingsförfaranden, bl.a. öppet förfarande, selektivt förfarande och förenklat förfarande med eller utan föregående annonsering. Dessa förfaranden regleras i 6 kap. upphandlingslagen. Skillnaderna mellan de olika förfarandena består bl.a. i huruvida alla leverantörer fritt kan lämna in anbud eller bara de leverantörer som bjudits in att göra detta efter ett första urval, huruvida den upphandlande myndigheten får förhandla med de leverantörer som har lämnat in anbud och vilka tidsfrister som ska gälla. Vilka förfaranden som den upphandlande myndigheten får välja bland beror främst på avtalets värde och, om det är fråga om upphandlingen av en tjänst, vilken typ av tjänst det är fråga om. En upphandlande myndighet ska dokumentera genomförandet av en upphandling om upphandlingens värde överstiger . Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden (12 kap. 14 § och 19 kap. 30 § ). Med direktupphandling menas en upphandling utan krav på anbud i viss form (19 kap. 4 § ). Många direktupphandlingar görs i praktiken på ett helt formlöst sätt, t.ex. som ett köp över disk eller en beställning via telefon eller e-post. Vid direktupphandling finns inga särskilda regler i lagen om hur upphandlingen ska genomföras, t.ex. vad gäller annonsering, konkurrens- utsättning eller tidsfrister. Direktupphandling kan användas i tre situationer: –om upphandlingens värde inte överstiger direktupphandlingsgränsen –i vissa i lagen särskilt preciserade situationer då den upphandlande myndigheten får använda ett s.k. förhandlat förfarande utan föregående annonsering –om det finns synnerliga skäl. Upphandlingsgränsen fastställs i upphandlingslagen till av det tröskelvärde som gäller vid upphandling av varor och tjänster för myndigheter som inte är centrala upphandlande myndigheter (19 kap. 7 § tredje stycket ). var motsvarande belopp . Den upphandlande myndigheten ska besluta riktlinjer för användning av direktupphandling (19 kap. 7 § tredje stycket ). En otillåten direktupphandling är ett köp som har genomförts eller ett avtal som har ingåtts utan att den upphandlande myndigheten har genomfört ett formaliserat upphandlingsförfarande, trots att ett sådant borde ha tillämpats. Detta kan vara fallet exempelvis om myndigheten har ingått ett avtal utan annonsering när upphandlingens värde överstigit direktupphandlingsgränsen eller när ett avrop från ett ramavtal har gjorts för en vara eller tjänst som inte omfattas av ramavtalet (se nedan om ramavtal). En myndighet som har genomfört en otillåten direktupphandling kan förpliktas att betala en upphandlingsskadeavgift. Avgiften är lägst och högst , dock aldrig högre än av upp- handlingens värde (21 kap. 1 och 4 §§ ). Ett avtal som har ingåtts genom otillåten direktupphandling kan också ogiltigförklaras (20 kap. 13 § 1 ). Beräkning av värdet av en upphandling Värdet av en upphandling är det totala belopp som, enligt den upphandlande myndighetens uppskattning, ska betalas enligt de kontrakt som ingår i upphandlingen (5 kap. 3 § och 19 kap. 8 § ). Ett inköp får inte delas upp i flera upphandlingar i syfte att kringgå bestämmelserna i upphandlingslagen. Vid beräkningen ska den upphandlande myndigheten beakta direkt- upphandlingar av samma slag gjorda av myndigheten under räkenskapsåret (19 kap. 8 § tredje stycket ). Detta innebär att om flera inköp av samma slag har gjorts genom direktupphandling där upphandlingens värde i varje enskilt fall understiger direktupphandlingsgränsen, ska bestämmelserna om annonsering, tilldelning av kontrakt, tidsfrister m.m. ändå gälla, om det sammanlagda värdet av dessa inköp överstiger direktupphandlingsgränsen. Värdet ska beräknas exklusive moms. Om den upphandlande myndigheten består av separata operativa enheter ska värdet av en upphandling uppskattas till det samlade värdet för alla sådana enheter. Detta gäller dock inte om enheterna ansvarar självständigt för sina upphandlingar (5 kap. 4 § ). Den upphandlande myndigheten kan enligt antas bestå av sådana självständiga enheter om enheterna självständigt genomför upphandlingar och beslutar om inköp samt förfogar över en egen budgetpost för de aktuella upphandlingarna. En upphandlande myndighet får upphandla och ingå ramavtal (7 kap. 1 § ). Ramavtal innebär att en eller flera myndigheter i förväg ingår avtal med en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt inom , som huvudregel högst . En upphandlande myndighet får sedan göra beställningar (avrop) från ramavtalet och får då tilldela kontrakt till någon av de leverantörer som är upphandlade i ramavtalet. eller förfrågningsunderlaget till upphandlingen av ramavtalet ska ange vilken grund för tilldelning av kontrakt som kommer att tillämpas vid avrop. Om ramavtalet innehåller samtliga villkor för leverans av varorna eller tjänsterna kan den upphandlande myndigheten tilldela ett kontrakt utan en förnyad konkurrensutsättning enligt villkoren i ramavtalet. innehåller samtliga villkor om hur ett kontrakt ska tilldelas krävs en förnyad konkurrensutsättning, vilket innebär att de leverantörer som är parter i ramavtalet bjuds in att på nytt lämna anbud (7 kap. 8 § ). Myndigheten ska vid valet mellan tänkbara leverantörer vid ett avrop tillämpa objektiva kriterier (7 kap. 5 och 6 §§ ), vilka alltså ska preciseras redan i ramavtalet eller i upphandlingen av ramavtalet. kontraktstilldelning i ett enskilt ramavtal kallas fördelningsnyckel. vanligt är att det i villkoren för ett ramavtal har angetts att avrop ska göras från en fastställd rangordning. I sådana fall ska den leverantör som är rangordnad först tillfrågas först. Först om denna leverantör inte kan leverera det som efterfrågas ska resterande leverantörer på listan tillfrågas i tur och I stället för att själv upphandla och ingå ramavtal kan en upphandlande myndighet anlita en s.k. inköpscentral. Inköpscentralen har då redan upphandlat och ingått ramavtal som den upphandlande myndigheten kan göra avrop från direkt. Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet har i uppdrag att ingå ramavtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga Inom it och telekom gäller uppdraget hela den offentliga förvaltningen, dvs. även kommuner och landsting eller regioner. Enligt 2 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning ska ramavtal finnas för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. myndigheten ska enligt 3 § i samma förordning använda de ramavtal som inköpscentralen har ingått om den inte finner att en annan form av avtal sammantaget är bättre. Myndigheten ska i så fall enligt 4 § underrätta Kammarkollegiet om skälen till att ett av inköpscentralens ramavtal inte Av föreskrift (2013:6) om ändring i föreskrift (2009:8) om offentlig upphandling följer bl.a. följande. Vid finns en enhet som ansvarar för att driva upphandlingsfrågor, den s.k. centrala inköpsfunktionen (3 §). Innan en upphandling eller ett inköp genomförs ska en skriftlig anmälan som huvudregel göras till den centrala inköpsfunktionen, som ska godkänna inköpet innan det får påbörjas. Det finns dock undantag från anmälningsplikten, bl.a. om det är fråga om ett avrop från ett ramavtal där samtliga villkor är fastställda eller om upphandlingens värde uppgår till högst ett prisbasbelopp (). När ett inköp av en vara eller en tjänst ska göras inom ska i första hand egna eller den statliga inköpscentralens ramavtal användas (6 §). Föreskriften hänvisar till den numera upphävda upphandlingslagen (2007:1091) för bestämmelser om upphandling och definitioner. Vid upphandlingssektionen vid har en promemoria tagits fram med rutiner för direktupphandling i (). Av promemorian framgår bl.a. följande. Planerade inköp av varor och tjänster ska anmälas till Upphandlings- sektionen om det saknas ett lämpligt ramavtal och värdet av det som ska köpas överstiger ett prisbasbelopp. Upphandlingssektionen bedömer om inköpet kan ske genom direktupphandling eller inte. Vid denna bedömning tar upphandlingssektionen hänsyn till samlade behov av varor och tjänster av samma slag under räkenskapsåret. Vid direktupphandling med ett totalvärde som överstiger bör den upphandlande enheten enligt promemorian fråga minst tre leverantörer om offert. Det finns inga formkrav för en sådan förfrågan, men kontakterna ska dokumenteras. Det anges i promemorian att det även vid köp är bra att ta in offerter från flera leverantörer. För att till fullo utnyttja konkurrensen på marknaden anges även att en direktupphandling kan annonseras. Detta sägs vara lämpligt om köpet avser en vara eller en tjänst med flera små och medelstora företag som möjliga leverantörer. I promemorian konstateras vidare att allmänna handlingar ska diarieföras och arkiveras och att detta krav gäller vid upphandling oavsett avtalets belopp, samt att det följer av upphandlingslagen att upphandlingar ska dokumenteras. Härutöver hänvisas till föreskrifter om ekonomiadministration (RKF 2008:16), som i 4 § anger att ett köp av en vara eller en tjänst med ett totalvärde över ett prisbasbelopp ska vara skriftlig eller dokumenteras på annat sätt av den som gör upphandlingen. Det som enligt promemorian bör dokumenteras vid en direktupphandling –varför köpet har skett genom direktupphandling –hur konkurrensen har tillvaratagits –vilka leverantörer som har tillfrågats om att lämna offert –vilka leverantörer som har lämnat offert –om och hur en leverantörsprövning har genomförts samt –vilken leverantör som har fått teckna avtal med och skälen till detta. har tidigare granskat olika aspekter av upphandling vid . Dessa granskningar har gällt förhållanden som reglerades av äldre rätt, som dock i många avseenden, t.ex. när det gäller kravet på dokumentation, motsvarade den nuvarande lagstiftningen. Utskottet granskade (bet. 2010/11:KU10 s. 32 f.) dels de ramavtal som tecknats av inom områdena informations- och kommunikationstjänster samt rekryteringsstöd, dels ett urval av de avrop som hade gjorts från dessa ramavtal inom några departement. med genomgången var främst att granska ramavtalens utformning och villkor, om ramavtalens villkor hade följts vid avrop samt hur avropsförfarandet hade Härutöver genomfördes en allmän administrativ granskning av bl.a. diarieföring och dokumentation i ärendena. Utskottet konstaterade att det funnits brister i de granskade ärendena främst vad gäller dokumentation av exempelvis muntliga kontakter med leverantörer i ett inledande skede av en upphandling samt av förfrågningsunderlag och avtalsuppgifter. förutsatte att rutinerna i dessa avseenden skulle förbättras. Utskottet konstaterade i den aktuella granskningen också att direktupp- handlingar hade genomförts i stället för avrop från gällande ramavtal. Utskottet erinrade om att detta är tillåtet endast om särskilda förutsättningar är vid handen och att utskottet tidigare (se bl.a. bet. 2001/02:KU10 s. 17) hade uttalat att bristande planering, med efterföljande tidsbrist, inte utgör ett godtagbart skäl för direkt3upphandling. Utöver de nämnda granskningarna har utskottet genomfört granskningar av upphandlingar också i bet. 1994/95:KU30, bet. 1996/97:KU25, bet. 1999/2000:KU20 och bet. 2004/05:KU20. även då kunnat konstatera att det funnits brister i upphandlingsrutinerna, främst när det gäller dokumentation av underlaget till en upphandling. Utskottet har också konstaterat att det har förekommit att avtal har ingåtts utan Utskottet har understrukit vikten av dokumentation, inte minst för att det ska gå att avgöra om upphandlingar genomförts i enlighet med gällande regler. Utskottet har också erinrat bl.a. om att offerter som inkommit till och skriftliga bekräftelser till konsulter är allmänna handlingar som bör diarieföras. Försvarsdepartementet, Miljö- och samt Närings- departementet har av utskottet ombetts att redovisa vilka avtal om inköp av tjänster som har ingåtts av respektive departement . De överlämnade förteckningarna omfattar de avtal som har bokförts på något av följande konton fram till : – Kursavgifter och inhyrda föreläsare – Avgifter för externa konferenser – Reparation och underhåll av maskiner och inventarier. För varje avtal har respektive departement angett leverantörens namn, om avtalet har ingåtts genom ett avrop från ett ramavtal eller genom direktupp- handling, avtalets värde och en kortfattad beskrivning av vilken tjänst avtalet avser. Avtal som avser exempelvis telefonabonnemang för departementens anställda och posttjänster har inte tagits med i förteckningen, liksom inte heller interna köp inom . Utskottets genomgång har bl.a. tagit sikte på om det av förteckningarna framgår om direktupphandlingar har genomförts trots att det finns ett ramavtal, vad värdet av direktupphandlingar från en och samma leverantör uppgår till och om direktupphandlingar är särskilt vanligt förekommande vid inköp av vissa typer av tjänster. Ett urval har också gjorts av avtal som ingåtts genom avrop från ramavtal, för vidare frågeställningar kring dessa avrop. I det följande redovisas några av utskottets iakttagelser. Den fullständiga redovisningen följer av handlingar i utskottets akt (dnr 136-2018/19). –I förteckningen finns 445 avtal upptagna. För en knapp tredjedel av dessa står det angivet att de har ingåtts genom direktupphandling. –har 16 avtal ingåtts genom direktupphandling med en och samma leverantör avseende avgifter för externa konferenser. Det sammanlagda värdet av dessa avtal uppgår till . –gjordes ett antal avrop avseende bl.a. chefsstöd från ramavtal FA2014/669/AK. Vidare gjordes ett antal avrop avseende mediebevakning, pressklipp och digital information från ramavtal FA2015/01424/KOM. –I förteckningen finns 367 avtal upptagna. För knappt hälften av dessa står det angivet att de har ingåtts genom direktupphandling. –gjordes ett antal avrop avseende ledarutveckling och karriärrådgivning från ramavtal FA2017/00160/AK. Vidare gjordes avrop avseende coachning och workshop från ramavtal FA2014/669/. –I förteckningen finns 1 170 avtal upptagna. För drygt en tredjedel av dessa står det angivet att de har ingåtts genom direktupphandling. –Sex avtal anges ha ingåtts genom direktupphandling och avse ett statsråds och två ytterligare personers deltagande vid en partikongress den 26–(avtalen avser konferensavgifter och resekostnader). –Avtal har ingåtts genom direktupphandling med sju olika leverantörer där det sammanlagda värdet för respektive leverantörs avtal uppgår till mer än . – gjordes ett antal avrop avseende legal FA2015/192/RS/1 chefsutveckling, coachning m.m. från ramavtal FA/2014/669/AK. – gjordes ett antal avrop från ett ramavtal (ramavtalsnummer saknas) med en leverantör avseende utbildning i engelska för ett statsråd. Utskottet har genom två skrivelser som sänts till begärt svar på vissa frågor med anledning av iakttagelserna i genomgången. Som svar överlämnade och promemorior upprättade inom Försvarsdepartementet, Miljö- och , samt Förvaltningsavdelningen (bilaga 7.1–2). Avtal som ingåtts genom direktupphandling Utskottet listade ett antal avtal som enligt förteckningar hade ingåtts efter direktupphandling. Samtliga dessa upphandlingar hade ett uppgett värde som understeg direktupphandlingsgränsen. Utskottet frågade av vilka skäl direktupphandlingar hade gjorts i dessa fall och, i de fall direktupphandling hade gjorts för att ramavtal saknas, vilka överväganden som hade gjorts kring behovet av att i stället upphandla och ingå ett ramavtal, exempelvis för att det rört sig om inköp av tjänster som upphandlar ofta. I sitt svar redovisar i de flesta fall att tjänsterna direktupphandlats eftersom det inte funnits något aktuellt ramavtal. I ett fall anförs att det visserligen fanns ett ramavtal men att tjänsten ändå direktupphandlades eftersom priset då blev mer förmånligt än om avrop hade gjorts från ramavtalet. I två fall anför att det fanns ramavtal och att avrop rätteligen i stället skulle ha gjorts från dessa. När det gäller överväganden kring behovet av att upphandla och ingå ramavtal för tjänster som har direktupphandlats uppger att årliga kostnadsanalyser genomförs av den centrala inköpsfunktionen. Analyserna skulle bl.a. kunna visa att det finns ett behov av att ingå ramavtal. Detta skulle kunna vara fallet om inköpen varit många och värdet därför närmar sig direktupphandlingsgränsen, eller om vill styra inköpen inom ett visst område. När det gäller de direktupphandlingar som omfattas av granskningen anför att det inte har avsett tjänster som upphandlar ofta och att det därför inte har ansetts finnas ett behov av ramavtal. Det totala värdet av vissa direktupphandlingar som omfattas av granskningen uppgick till eller mer. Mot bakgrund av upphandlingslagens dokumentationskrav för sådana direktupphandlingar, egna rekommendationer om att i sådana fall fråga minst tre leverantörer om offert och påpekandet i nämnda promemoria att det kan vara lämpligt att i vissa fall annonsera även direkt- upphandlingar har utskottet frågat om offerter hade inhämtats från fler leverantörer i de aktuella fallen, i vilken utsträckning direktupphandlingar hade annonserats och hur de aktuella direktupphandlingarna hade dokumenterats. Av svar i denna del framgår att offerter från fler leverantörer begärts in endast i ett av de granskade fallen. Offerterna lämnades då muntligen och dokumenterades inte. Som förklaring till varför offerter inte begärts in i något av de andra fallen anger att den leverantör som man i respektive fall har ingått avtal med bedömdes vara den enda leverantör som kunde leverera den tjänst som efterfrågades. Det uppges vidare att inget av de aktuella departementen har annonserat någon direktupphandling . Som svar på utskottets kompletterande fråga om på vad, i avsaknad av annonsering, bedömningen om förekomsten av andra tänkbara leverantörer grundar sig, anför att bedömningarna på respektive departement baserats på den kunskap som finns om tänkbara leverantörer på marknaden, ibland kompletterat med ytterligare informations- inhämtning. Utskottet har vidare frågat hur säkerställer att det sammanlagda värdet av direktupphandlingar av tjänster av samma slag inom ett räkenskapsår, inom en upphandlande enhet och inom , inte överstiger direktupphandlingsgränsen. anför i denna del att utöver den årliga kostnadsanalys som nämnts ovan gäller enligt föreskrifter att inköp över ett prisbasbelopp ska anmälas till och godkännas av den centrala inköpsfunktionen innan köpet får göras. Syftet med detta förfarande är att samordna upphandlingar och förhindra att direktupphandlingar av samma slag görs utan kontroll. Som svar på utskottets kompletterande fråga om i vilken utsträckning sådana anmälningar har gjorts anför att totalt 259 inköp anmäldes. När det gäller de departement som är aktuella i granskningen konstaterar att Försvarsdepartementet anmälde 7 inköp, Miljö- och 8 inköp och 29 inköp. Av de förteckningar som utskottet har gått igenom framgår att Försvarsdepartementet ingick fler än 7 avtal genom direktupphandling där upphandlingens värde översteg ett prisbasbelopp. De två övriga departementen ingick färre sådana avtal än det rapporterade antalet. Avtal som ingåtts genom avrop från ramavtal Utskottet konstaterade i sin skrivelse att ett antal avtal enligt underlaget hade ingåtts genom avrop från vissa ramavtal. Utskottet önskade mot denna bakgrund en fullständig förteckning över de avrop som hade gjorts från dessa ramavtal vid de aktuella departementen, en utförligare beskrivning av de tjänster som avropen avsåg, en beskrivning av ramavtalens villkor och en kommentar till hur respektive avrop förhåller sig till ramavtalets villkor, t.ex. vad gäller fördelningsnyckeln. Av de redogörelser som lämnar som svar på denna begäran framgår att avtal har ingåtts i enlighet med respektive ramavtals Detta har i huvudsak inneburit att avtal har slutits med den leverantör som står som nummer ett i de fall ramavtalet föreskriver detta, och att avtal har slutits efter förnyad konkurrensutsättning när detta är föreskrivet i ramavtalet. Beträffande ett avrop från ramavtal, som avser tre avtal om språkutbildning för ett statsråd vid , konstaterade utskottet att det i medierna gjorts gällande att den leverantör som anlitades också inom ramen för aktuella uppdrag utförde andra tjänster än språkutbildning och att dessa rätteligen skulle ha avropats från ett annat ramavtal. Som en kommentar till detta anför att det aktuella ramavtalet avser språkutbildning i form av verksamhetsanpassad engelska. Språkutbildningen inrymmer enligt bl.a. språklig anpassning och språklig bearbetning av texter. är avsett att ha den flexibiliteten som krävs för att utbildningen ska kunna anpassas efter individens behov. De tjänster som har avropat från ramavtalet ryms således enligt inom avtalet. Av redogörelser både vad avser de direktupphandlingar och de genomförda avrop som omfattats av granskningen framgår att dokumentationen har skett på olika sätt – genom mallar för direktupphandling respektive för avrop, genom förvaring av fakturor i fakturahanteringssystem och genom fakturor och diarie- föring. Som svar på utskottets kompletterande fråga om skälen till att dokumentationen skett på olika sätt uppger att dokumenta- tionen kan skilja sig åt t.ex. beroende på om det varit fråga om en direktupphandling eller ett avrop från ramavtal.