bet · H501JuU11 · 2018-02-08 00:00:00 — redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Utskottet föreslår även ett tillkännagivande till regeringen med anledning av ett yrkande i en följdmotion om att se över lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll i syfte att lagen ska kunna tillämpas i fler fall än vad som sker . I betänkandet finns två reservationer (SD, V, -). Skrivelse 2017/18:57 redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll. Två yrkanden i följdmotioner. Två yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /18. Utskottets förslag till riksdagsbeslut redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Lagen om särskild utlänningskontroll 1.Översyn av lagen om särskild utlänningskontroll, punkt 2 (V) 2.Skärpning av lagen om särskild utlänningskontroll, punkt 3 (SD, -) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /18 Utskottets förslag till riksdagsbeslut redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll lägger skrivelse 2017/18:57 till handlingarna. Översyn av lagen om särskild utlänningskontroll ställer sig bakom det som utskottet anför om att se över lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll i syfte att den ska kunna tillämpas i fler fall än vad som sker och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:3735 av m.fl. (M) yrkande 28 och 2017/18:3961 av m.fl. (M, C, L, KD). Reservation 1 (V) Skärpning av lagen om särskild utlänningskontroll 2017/18:892 av och (SD, -) och 2017/18:3952 av (SD). Reservation 2 (SD, -) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), i (S), (S), (M), (M), (C), (M), (SD), (V), Lawen Redar (S), (S), (M), (S), (-), (L), (KD) och (S). Särskilda bestämmelser som syftar till att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Bestämmelserna har ändrats . återfinns de i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Parlamentarisk kontroll av regeringens tillämpning av bestämmelserna utövas genom att regeringen lämnar en skrivelse till . I skrivelsen redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (skr. 2017/18:57) redogör regeringen för tillämpningen av lagen fr.o.m. t.o.m. och för utvecklingen av den internationella terrorismen . I betänkandet behandlar utskottet även två motioner som har väckts med anledning av skrivelsen och två motionsyrkanden från allmänna motionstiden /18. Förslagen i motionerna återges i bilagan. redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Utskottets förslag i korthet lägger skrivelsen till handlingarna. I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (2017/18:57). Skrivelsen omfattar perioden fr.o.m. t.o.m. . Till grund för skrivelsen ligger ett underlag från Säkerhetspolisen (dnr Ju2017/04910/L4). Tillämpningen av lagen – Av skrivelsen framgår att regeringen fattade fyra beslut med stöd av lagen. Två av besluten innebar avslag på överklaganden av beslut om utvisning. De två övriga besluten innebar inhibition av ett tidigare meddelat beslut om utvisning på begäran av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (i avvaktan på domstolens prövning av ärendet) respektive avslag på en begäran om upphävande av anmälningsplikt. Utvecklingen av den internationella terrorismen I skrivelsen redovisar regeringen även utvecklingen av den internationella terrorismen och medverkan i det internationella arbetet mot terrorism. Det framgår att kommer terrorhotet, både internationellt sett och mot och svenska intressen, främst från aktörer som är motiverade av våldsbejakande islamistisk extremism, dvs. personer eller grupper som är anhängare av eller förespråkar en global eller regional våldsam kamp mot dem som de uppfattar vara islams fiender. Resandet till och för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper, framför allt Daish, har varit exceptionellt omfattande i förhållande till tidigare trender med al-Qaida-inspirerat resande. har runt 300 individer lämnat för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper i eller . Av dessa individer har ungefär 140 återvänt till , och runt 50 har avlidit. Av de individer som fortfarande befinner sig i området är cirka en tredjedel kvinnor. har dock antalet nya resenärer minskat. Det är oklart vad nedgången beror på, men sannolikt har flera faktorer spelat en roll, däribland den skärpta kontrollen av den turkiska gränsen och Daishs alltmer trängda militära läge. Möjligen har också kriminaliseringen av resor i terrorismsyfte spelat roll. Regeringen gör bedömningen att resandet troligen kommer att fortsätta på en låg nivå, så länge det är möjligt att ta sig fram till konfliktområdet genom . Detta har dock blivit avsevärt svårare . Individer som reser till konfliktområden för att delta i terrorismrelaterad träning eller strid och sedan återvänder till sina hemländer har länge pekats ut som ett allvarligt hot i flera länder. har dock förhållandevis få av de europeiska återvändarna varit inblandade i attentatsplanering efter hemkomsten. Från att tidigare främst ha varit koncentrerad till tre storstadsområden är den våldsbejakande islamistiska miljön spridd över hela landet, dock med tonvikt på storstäderna och . Denna geografiska spridning är sannolikt en effekt av att Daishs al-Qaida-inspirerade propaganda fått stort gehör även utanför de etablerade nätverken i och därmed bidragit till att den våldsbejakande islamistiska miljön i landet växt . har fått en ökad negativ uppmärksamhet bland förespråkare av global våldsbejakande islamism, framför allt på grund av upplevda kränkningar av islam. Detta har präglat motivbilden vid attentatsplanering och attentatsförsök. Attentaten i och tyder på att tidigare upplevda kränkningar av islam kan ha samband med attentat . Till motivbilden hör sannolikt även upplevda militära aggressioner mot muslimska länder. deltagande i internationella militära operationer i , och kan medföra att uppfattas som ett legitimt mål. Vid flera attentat som har genomförts i västvärlden har också upplevda inskränkningar av den personliga friheten varit bidragande till utvecklandet av attentatsavsikt, exempelvis genom att individer har förhindrats att resa till konfliktområden utomlands. inledde en USA-ledd koalition ett militärt ingripande mot våldsbejakande islamistiska mål i som kort därefter utvidgades till att även omfatta . Ledande personer inom dessa nätverk och grupper uppmanade då enskilda individer i västvärlden att genomföra attentat mot mål i väst. har de flesta attentat eller attentatsplaneringar genomförts av ensamagerande individer, men det förekommer även fall där grupper har agerat. Även ensamagerande individer kan orsaka stor skada med enkla medel, exempel på detta är bl.a. attentaten i , och . Tillvägagångssättet och valet av mål för attentatet på i liknar i stor utsträckning flera andra attentat som genomförts i , dvs. en ensam gärningsman som agerar med enkla medel mot slumpmässigt valda civilpersoner. Andra möjliga val av mål för denna typ av attentat är företrädare för staten (i första hand polis och militär) samt religiösa mål och symboler för upplevda kränkningar av islam. har gärningsmännen varit bosatta i det land där attentatet ska genomföras. inbegrep ungefär hälften av alla planerade och genomförda terroristattentat gärningsmän som tidigare rest till konfliktområden för att delta i terrorismrelaterad träning eller strid. har dock antalet attentat utförda av individer som inte tidigare gjort sådana resor ökat. Attentaten i och utgör undantag från denna trend. Gärningsmännen vid dessa attentat bestod sammantaget av en blandning av återvändare, inresta attentatsmän och individer som inte tidigare rest till konfliktområden. Terrorhotet från de politiskt motiverade extremistmiljöerna i , dvs. högerextremistiska våldsbejakande grupper, den s.k. vit maktmiljön, och vänsterextremistiska våldsbejakande grupper, den s.k. autonoma miljön, bedöms sammantaget vara lågt. medverkan i det internationella arbetet mot terrorism Terrorismen är ett globalt hot som kräver internationellt samarbete baserat på multilaterala ramverk och lösningar. beslutade regeringen, i en ny strategi för hållbar fred 2017–2022, att förebyggandet av våldsbejakande extremism ska ingå i Sidas ansats för freds- och statsbyggnad. Det globala såväl som det nationella och lokala arbetet med att uppfylla FN:s agenda 2030 (Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development, A/RES/70/1) och de 17 globala målen för hållbar utveckling (SDG), är också avgörande för att förebygga våldsbejakande extremism. antog 2006 en övergripande FN-strategi mot terrorism (A/RES/60/288). En översyn av och rapportering om genomförandet av strategin görs . Den senaste översynen antogs . Ett arbete pågår inom FN med att ta fram en övergripande mot terrorism. arbetar aktivt genom EU för att nå en överenskommelse om en sådan konvention. Vidare har en handlingsplan lagts fram inom FN om att förebygga våldsbejakande extremism. arbetar aktivt för genomförandet av FN-strategin och handlingsplanen samt för en bredare förebyggande ansats. antog två resolutioner (2170 och 2178) mot terrorism med fokus på hotet från utländska terroriststridande som bl.a. ansluter sig till Daish. antog rådet bl.a. slutsatser om finansieringen av terrorism (2199) och expanderandet av sanktionsregimen mot för att också inkludera Daish (2253). Vidare antog säkerhetsrådet resolutioner om civilt flyg och terroristhot (2309), stärkt juridiskt samarbete mot terrorism (2322) och en resolution mot trafficking i relation till väpnad konflikt, inklusive terrorism (2331). valdes 2016 in i säkerhetsrådet för perioden –2018 och har därigenom fått en bredare plattform för att kunna påverka FN:s anti-terrorismsamarbete. Sedan inträdet i säkerhetsrådet har det antagits ett antal resolutioner med bäring på kampen mot terrorism där aktivt deltagit i förhandlingarna. Som exempel kan nämnas resolutioner om det hot som terrorism utgör mot kritisk infrastruktur (2341), motbudskap för att bekämpa terrorism (2354) och ökat samarbete för att förhindra terrororganisationers tillgång till vapen (2370). Till följd av inträdet i säkerhetsrådet deltar i en rad sanktionskommittéer, däribland sanktionskommittén för Daish och (1267). antog ett tilläggsprotokoll till konventionen om förebyggande av terrorism. Protokollet ska bidra till att säkerhetsrådets resolution genomförs på ett likartat sätt i medlemsstaterna. har undertecknat protokollet. Inom EU behandlas förslag om att EU ska ingå konventionen och protokollet. Härutöver stöder samarbetet inom EU för att möta hotet från terrorism. antogs ett nytt straffrättsligt direktiv om bekämpande av terrorism som ska vara genomfört av medlemsstaterna senast . Säkerhetspolisens arbete mot terrorism har i hög grad fokuserat på resande till och från våldsbejakande islamistiska grupper i utlandet. Säkerhetspolisens arbete har bidragit till att förhindra terroristbrott i och utomlands. I arbetet med att förhindra terroristbrott deltar Säkerhetspolisen i ett omfattande internationellt samarbete. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Lagen om särskild utlänningskontroll Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om att se över lagen om särskild utlänningskontroll i syfte att den ska kunna tillämpas i fler fall än vad som sker och tillkännager detta för regeringen. avslår motionsyrkanden om en skärpning av lagen om särskild utlänningskontroll. Jämför reservation 1 (V) och 2 (SD, -). I motion 2017/18:3961 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkas att lagen om särskild utlänningskontroll ska ses över i syfte att lagen ska kunna tillämpas i fler fall än vad som sker . Motionärerna anför bl.a. att det har framkommit synpunkter från Säkerhetspolisen om att lagen om särskild utlänningskontroll inte är ändamålsenlig och att det finns vissa praktiska svårigheter med att tillämpa lagstiftningen. Ett likalydande yrkande finns i motion 2017/18:3735 av m.fl. (M) yrkande 28. I motion 2017/18:892 av och (SD, -) yrkas att lagen om särskild utlänningskontroll på olika sätt ska skärpas. Motionärerna föreslår bl.a. att formuleringen ”får utvisas” ska bytas ut mot ”ska utvisas”, att Säkerhetspolisen ska meddela beslut om utvisning, att all utvisning som sker med stöd av lagen ska utgöra ett livstidsförbud mot att återvända till , att de som dömts till utvisning enligt lagen som huvudregel ska tas i förvar medan de inväntar verkställighet, att om det finns verkställighetshinder ska personen i första hand utvisas till sitt ursprungsland och i andra hand ska regeringen upprätta ett avtal med tredjeland dit personen kan utvisas med stöd av lagen samt att alla personer som döms till utvisning ska registrera sina fingeravtryck, sitt dna och ett foto för att dessa uppgifter sedan ska kunna kontrolleras mot personer som söker uppehållstillstånd, medborgarskap, asyl eller något annat. Ett likalydande yrkande finns i motion 2017/18:3952 av (SD). Särskilda bestämmelser som syftar till att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Reglerna syftade till att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in eller stanna kvar i och att skapa utrymme för kontroll i de fall dessa personer av asylrättsliga skäl ändå måste ges en här i landet. Bestämmelserna har ändrats och återfinns i lagen om särskild utlänningskontroll. Det följer av lagen om särskild utlänningskontroll att en utlänning ska kunna utvisas med hänsyn till rikets säkerhet eller om det kan befaras att personen kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Lagen om särskild utlänningskontroll kan även användas om brottsligheten riktar sig mot ett annat land än . Ett beslut om utvisning ska förenas med ett förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till . Förbudet meddelas för eller utan tidsbegränsning. I avvaktan på att ett beslut om utvisning ska verkställas får utlänningen tas i förvar om det finns anledning att anta att personen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller om hans eller hennes identitet är oklar. Om det är tillräckligt kan utlänningen ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar. Personen får inte hållas i förvar , om det inte finns synnerliga skäl. Även om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar än eller, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, än . Om en utvisning inte kan verkställas på grund av att det t.ex. finns risk för dödsstraff eller tortyr i det land som personen ska utvisas till ska antingen utvisningen skjutas upp eller personen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Medan personen lever kvar i landet kommer en viss kontroll från de brottsbekämpande myndigheterna att kunna utföras, t.ex. husrannsakan eller att personen i fråga ges anmälningsplikt på en polisstation. presenterade , , , , och en överenskommelse om åtgärder mot terrorism. I överenskommelsen anges att lagen om särskild utlänningskontroll är i behov av en översyn eftersom den i vissa avseenden uppfattas som svårtillämpad och innehåller luckor. Vidare anges att Säkerhetspolisen, i en hemställan till regeringen, har efterfrågat att vissa bestämmelser i lagen förtydligas och görs mer ändamålsenliga samt att luckor täpps till. Särskilt gäller detta tidsgränserna för verkställighetsförvar där dagens reglering bedöms vara för snäv. Därför ska en utredning tillsättas som ges i uppdrag att se över lagen om särskild utlänningskontroll. Det bör enligt överenskommelsen också utredas hur kontrollen av personer som bedömts utgöra säkerhetshot på ett rättssäkert sätt kan förstärkas, t.ex. genom elektronisk övervakning som komplement till dagens verktyg. Justitie- och inrikesministern uppgav också i ett tal vid i att lagen om särskild utlänningskontroll kommer att ses över och att det ska utredas hur kontrollen av personer som bedöms utgöra säkerhetshot kan förstärkas, t.ex. genom elektronisk övervakning. Enligt uppgift från pågår det ett arbete med att ta fram kommittédirektiv. Utskottet har tidigare tagit ställning till motionsyrkanden om en skärpning av lagen om särskild utlänningskontroll liknande flera av de nu aktuella, (bet. 2016/17:JuU18 s. 51 f.). Utskottet vidhöll då vad man tidigare anfört om att bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll var väl avvägda och avstyrkte motionsyrkandet. följde utskottets förslag (rskr. 2016/17:223). Lagen om särskild utlänningskontroll är ett viktigt verktyg i arbetet med att bekämpa terrorism, och det är angeläget att lagstiftningen har en ändamålsenlig och rättssäker utformning. Det har dock framkommit synpunkter om att lagen inte i alla delar är ändamålsenlig och att det också finns vissa praktiska svårigheter med att tillämpa lagstiftningen. Vilka brott som bör omfattas av lagen har inte diskuterats sedan lagens tillkomst, och det kan därför enligt utskottets mening finnas anledning att överväga om tillämpningsområdet för lagen bör utvidgas från att omfatta befarat terroristbrott till att även omfatta befarat brott mot vissa andra lagar, t.ex. lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Vidare kan det, när en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll, enligt utskottets uppfattning uppstå situationer då det skulle kunna finnas anledning att hålla personen i förvar än . Den nuvarande regleringen tar t.ex. inte hänsyn till en situation där riktar en begäran till om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas. I en sådan situation ska inhibition meddelas om inte synnerliga skäl talar mot detta. Detta innebär i sin tur att det kan saknas förutsättningar att hålla utlänningen kvar i förvar. långa handläggningstider är i detta sammanhang ett problem eftersom den yttersta tidsfristen uppgår . I sådana fall – då denna tolvmånadersfrist har passerats – finns möjligheter att hålla en person i förvar trots att frågan inte är avgjord och trots att svenska myndigheter har ansett att personen i fråga ska utvisas eftersom han eller hon har ansetts utgöra ett säkerhetshot mot . Utöver frågor om lagens tillämpningsområde och bestämmelserna om uppsikt och förvar kan det finnas skäl att göra en översyn av hela lagen. Inte minst i sådana situationer där hänvisningar görs till regler i utlänningslagen ”i tillämpliga delar” kan lagen uppfattas som otydlig och svårtillämpad. Eftersom det i sådana situationer är fråga om inskränkningar i rörelsefriheten för enskilda individer gör sig legalitetsprincipen gällande på så sätt att det klart bör framgå vad som gäller i olika situationer vid tillämpningen av lagen. Utskottet ser mot denna bakgrund positivt på att det från regeringens sida har meddelats att lagen ska ses över. Några åtgärder har dock ännu inte vidtagits, och utöver vad som anfördes av justitie- och inrikesministern har utskottet ingen kännedom om vilka frågor en översyn skulle omfatta. Som utskottet inledningsvis anförde är det angeläget att lagstiftningen när det gäller särskild utlänningskontroll har en ändamålsenlig och rättssäker utformning. Utskottet anser därför att , med hänsyn till vad som framkommit ovan, bör göra ett tillkännagivande till regeringen om att se över lagen om särskild utlänningskontroll i syfte att den på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt ska kunna tillämpas i fler fall än vad som sker . Med detta tillstyrker utskottet motionerna 2017/18:3735 av m.fl. (M) yrkande 28 och 2017/18:3961 av m.fl. (M, C, L, KD). Utskottet är däremot inte berett att ställa sig bakom de förslag som lämnas i motionerna 2017/18:892 av och (SD, -) och 2017/18:3952 av (SD). Översyn av lagen om särskild utlänningskontroll, punkt 2 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: 2017/18:3735 av m.fl. (M) yrkande 28 och 2017/18:3961 av m.fl. (M, C, L, KD). Jag delar motionärernas uppfattning om att det är angeläget att lagstiftningen om särskild utlänningskontroll har en ändamålsenlig och rättssäker utformning. Liksom andra länder måste skydda sig mot terrorhandlingar. Självklart måste ett sådant skydd beredas på ett sätt som inte innebär inskränkningar av rättssäkerheten. Som framkommit ingick inte i den nämnda överenskommelsen om åtgärder mot terrorism. Enligt min uppfattning finns det inte skäl att göra någon sådan översyn av bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll som efterfrågas i de aktuella motionerna. Motionerna avstyrks därför. Skärpning av lagen om särskild utlänningskontroll, punkt 3 (SD, -) av (SD) och (-). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:892 av och (SD, -) och 2017/18:3952 av (SD). För oss som i första hand värnar svenska intressen och de svenska medborgarna är det uppenbart att lagen om utlänningskontroll måste skärpas. Vi föreslår därför följande ändringar: • Formuleringen i 1 § bör skärpas för att klargöra att detta är huvudregeln. • Säkerhetspolisen ska meddela beslut om utvisning. • All utvisning med stöd av lagen ska utgöra ett livstidsförbud mot att återvända till . • I väntan på verkställighet ska förvar vara huvudregel för alla som dömts till utvisning med stöd av lagen. • Ett beslut av Säkerhetspolisen ska inte kunna omprövas av utan ska i stället prövas av en domstol. • Vid verkställighetshinder ska personerna i första hand utvisas till sitt ursprungsland, i andra hand ska regeringen se till att upprätta ett avtal med ett tredjeland dit personer kan utvisas med stöd av lagen och i sista hand ska personerna hållas i förvar tills de antingen kan utvisas eller, under polisens översyn, självmant lämnar landet, vilket de givetvis kan göra när som helst så länge de inte avtjänar något straff. • Straffen för överträdelser enligt lagen bör skärpas. Miniminivån bör vara fängelse , och maxnivån bör höjas till exempelvis . • Det ska inte finnas någon möjlighet att undgå straff då en tidigare utvisad utlänning har återvänt till på grund av förföljelse. • Slutligen så vill vi att de som döms till utvisning med stöd av lagen ska registrera sina fingeravtryck, sitt dna och sitt fotografi i en databas. Mot denna databas ska samtliga som söker uppehållstillstånd, medborgarskap, asyl eller något annat i kontrolleras. Det får ankomma på regeringen att vidta åtgärder så att det vi nu anfört blir tillgodosett. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2017/18:57 redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll. 2017/18:3952 av (SD): ställer sig bakom det som anförs i motionen om lagen om särskild utlänningskontroll och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:3961 av m.fl. (M, C, L, KD): ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över lagen om särskild utlänningskontroll för att den ska kunna tillämpas i fler fall än vad som sker och tillkännager detta för regeringen. Motioner från allmänna motionstiden /18 2017/18:892 av och (SD, -): ställer sig bakom det som anförs i motionen om särskild utlänningskontroll och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:3735 av m.fl. (M):