bet · H501KU16 · 2018-05-25 00:00:00 — Den svenska hållningen vad gäller tolkningen av beaktandesatserna har inte heller prövats rättsligt, och rättsläget särskilt i förhållande till är oklart. Det måste vidare anses vara ett rättsstatligt intresse att också tryck- och yttrandefrihetsbrott kan beivras även om de inte i alla delar omfattas av svensk jurisdiktion. Regeringen menar att det finns en risk att blir en för publiceringar som, i skydd av grundlagarna utan risk för straff, t.ex. hetsar mot människor i andra delar av världen. Mot denna bakgrund anser regeringen att en möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd bör införas. Regeringens förslag innebär att det i TF och YGL anges att i fråga om lämnande av internationellt rättsligt bistånd gäller vad som anges i lag och att bistånd inte får lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. En ansökan från utlandet om rättsligt bistånd ska således prövas med utgångspunkt i de aktuella bestämmelserna, t.ex. enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Vid denna prövning ska hänsyn tas till den i grundlagarna fastlagda restriktionen om att bistånd inte får lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Vid prövningen av om en ansökan strider mot svenska allmänna rättsprinciper bör det inledningsvis göras en övergripande bedömning av om rättsligt bistånd är förenligt med intresset av att värna en fri debatt och allmän upplysning i . En ansökan bör inte bifallas om den begärda åtgärden framstår som oförenlig med detta intresse. Vid prövningen bör den s.k. instruktionen i nuvarande 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL kunna beaktas, bl.a. genom att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga intresset ges företräde i tveksamma fall. Några tydliga uttalanden om vad som är svenska allmänna rättsprinciper finns inte. Regeringen anför dock att bl.a. meddelarfriheten och ensamansvaret är sådana principer. Ett centralt inslag i svensk tryck- och yttrandefrihetsreglering är vidare att endast vissa brott kan föranleda ingripanden genom straff eller skadestånd. Det finns starka skäl att räkna kravet på dubbel strafftäckning som en sådan allmän princip. Ett rättsligt bistånd i strid med grundlagarnas förbud mot censur eller mot andra hindrande åtgärder kan inte heller godtas. Ett liknande synsätt bör gälla om en ansökan rör etableringsfriheten enligt TF eller YGL. Regeringen föreslår vidare att en bestämmelse införs i tillämpningslagen om att JK ska ges tillfälle att yttra sig innan internationellt rättsligt bistånd beviljas i frågor som rör ansvar för brott. JK är ensam åklagare på tryck- och yttrandefrihetsområdet. JK:s roll som ensam åklagare på det grundlagsskyddade området bör, enligt regeringen, innebära att JK får åklagarens roll vid tillämpning av lagstiftning som rör rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området. En framställning om rättsligt bistånd ska alltså hanteras av JK. Även i andra fall, t.ex. när en framställning ska hanteras av en domstol, är det emellertid angeläget att JK:s bedömning alltid är en del av underlaget innan rättsligt bistånd lämnas på det grundlagsskyddade området. Vad som är att anse som allmänna svenska rättsprinciper på området kan i vissa fall innefatta svåra prövningar, och de övergripande bedömningar som ska göras i varje enskilt fall kan antas bli komplicerade. Av dessa skäl är JK:s betydelse som expertmyndighet med överblick över rättsutvecklingen av särskild betydelse. Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner Etableringsfriheten är en av de grundläggande principerna i TF och YGL. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagarna. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp, och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grund-lagarna. Etableringsfriheten för sändningar i tråd kommer till uttryck i 3 kap. 1 § första stycket YGL. Enligt denna bestämmelse har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Vad som sägs om radioprogram gäller inte enbart program i ljudradio utan även bl.a. program i tv. Etableringsfriheten för trådsändningar är emellertid inte oinskränkt. Den hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter bl.a. om skyldighet för den som sänder program i tv att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL). I fråga om begränsningar i den grundlagsskyddade sändningsrätten gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen. För radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd (i etern) råder inte motsvarande etableringsfrihet, vilket har motiverats med att etersändningar sker i ett begränsat frekvensutrymme. Rätten att sända radioprogram i etern får därför enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana föreskrifter finns i radio- och tv-lagen (2010:696). Enligt 3 kap. 4 § YGL avgör den som sänder radioprogram självständigt vad som ska förekomma i programmen. Enligt och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) ska medlemsstaterna främja europeiska produktioner när det gäller all tv och beställ-tv (se artiklarna 13, 16 och 17). För tv och beställ-tv genom etern har AV-direktivets bestämmelser om främjande av europeiska produktioner genomförts genom bestämmelser i radio- och tv-lagen. I 5 kap. 7 § radio- och tv-lagen anges att den som sänder tv på annat sätt än genom tråd ska se till, om det inte finns särskilda skäl mot det, att mer än hälften av den årliga sändningstiden upptas av program av europeiskt ursprung och att av den årliga sändningstiden eller av programbudgeten ska avse program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga producenter. Det anges också att en så stor andel som möjligt bör utgöras av program som har färdigställts under de närmast föregående fem åren. Enligt 5 kap. 8 § samma lag ska den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom tråd på lämpligt sätt och när det är praktiskt möjligt främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung. Etableringsfriheten i tråd hindrar emellertid att det ställs krav i lag på främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv i tråd i enlighet med vad AV-direktivet kräver. Tillgänglighet när det gäller beställ-tv i tråd Regeringen föreslår att det i YGL införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som tillhandahåller tv-program på särskild begäran genom överföringar i tråd ur en databas enligt den s.k. databasregeln i YGL att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Regeringen anför att det måste finnas starka skäl för att göra inskränkningar i etableringsfriheten. Undersökningar visar att allt fler tittar på beställ-tv medan det traditionella tv-tittandet minskar. En reglering som utökar programföretagens skyldighet att göra program i beställ-tv tillgängliga för personer med funktionsnedsättning bidrar därför till att öka möjligheterna för dessa personer att bl.a. bli delaktiga i samhällslivet. När det gäller etersändningar och tv-sändningar i tråd har det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att tv-bolagen har en skyldighet att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Enligt kommittén finns det skäl att göra samma bedömning i fråga om beställ-tv genom tråd. Ändamålet är sammantaget så angeläget att det finns tillräckliga skäl att ytterligare inskränka etableringsfriheten. Regeringen anser därför att det nuvarande undantaget från etableringsfriheten bör utvidgas så att det blir möjligt att ställa samma krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning när det gäller beställ-tv i tråd. Främjande av europeiska produktioner Regeringen föreslår att det i YGL införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som sänder program i tv i tråd och för den som tillhandahåller tv-program på särskild begäran genom överföringar i tråd ur en databas enligt den s.k. databasregeln i YGL att främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung. Etableringsfriheten i tråd hindrar, som nämnts, att det ställs krav i lag på främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv i tråd i enlighet med vad AV-direktivet kräver. Mot bakgrund av det har Europeiska kommissionen i ett överträdelseärende ifrågasatt genomförande av AV-direktivets regler om främjande av europeiska produktioner när det gäller sändningar och tillhandahållanden genom tråd. Ett införande av ett undantag från etableringsfriheten för tv och beställ-tv i tråd är nödvändigt för att ska fullgöra sina skyldigheter enligt . Mot bakgrund av att de flesta tv-bolag uppfyller kraven på europeiska produktioner och att svenska produktioner anses utgöra europeiska produktioner i AV-direktivets mening bedömer regeringen att ett införande av krav på främjande av europeiska produktioner inte torde få någon större inverkan på etableringsfriheten. Regeringen anser att kraven på främjande i någon mån får anses innebära en inskränkning i det redaktionella oberoendet. Det finns emellertid redan motsvarande krav för tv-sändningar och tillhandahållanden av beställ-tv genom etern. Krav på främjande av europeiska produktioner i trådsändningar får därför anses innebära endast en marginell utökning av de krav som redan gäller, och regeringen anser därför inte att det är olämpligt att ställa denna typ av krav. En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att framställa och sprida tryckta skrifter, framställa och sprida tekniska upptagningar, sända ljudradio- och tv-program genom tråd samt tillhandahålla allmänheten information via vissa databaser (1 kap. 1 § och 4 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 §, 3 kap. 1 och 8 §§ YGL). Enligt 1 kap. 1 § TF är ändamålet med grundlagen att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I motsvarande formulering i 1 kap. 1 § YGL anges att yttrandefriheten enligt den grundlagen har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Enligt 1 kap. 2 § första stycket TF får någon tryckningen föregående granskning av en skrift eller något förbud mot tryckningen inte förekomma. Ingripande mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får således ske först i efterhand. Vidare föreskrivs i andra stycket ett förbud för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av innehållet i en skrift hindra tryckningen, utgivningen eller spridningen bland allmänheten av skriften, om inte åtgärden har stöd i TF. Ett motsvarande förbud mot censur och hindrande åtgärder finns i YGL. Enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i yttrandefrihetsgrundlagen, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. I 1 kap. 9 § TF anges ett antal undantag från grundlagens tillämpningsområde. Undantaget innebär att det är möjligt att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser i samband med marknadsföring av bl.a. tobak. I bestämmelsen anges bl.a. att kommersiella annonser kan förbjudas genom lag i den mån annonsen används vid marknadsföring av tobaksvaror eller till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till Europeiska gemenskaperna. Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s tillämpningsområde (1 kap. 12 § YGL). I vissa fall har undantag ansetts kunna tolkas in i regleringen med utgångspunkt i vad som är ändamålet med TF och YGL (se t.ex. prop. 2003/04:161 och prop. 2010/11:65), vilket har betydelse för kommersiell marknadsföring. Ett reklambudskap med utpräglat kommersiellt syfte och som avser rena kommersiella förhållanden anses falla utanför grundlagarnas tillämpningsområde och kan således bedömas enligt vanlig lag. Regeringen föreslår att det i TF och YGL införs delegationsbestämmelser som gör det möjligt att i lag uppställa krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer eller annan liknande produktinformation om syftet med kravet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd. Som skäl för sitt förslag anför regeringen följande. En konsekvens av att tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms med utgångspunkt i den kommunikationsteknik som används är att grundlagsfrågor kan aktualiseras i sammanhang som inte har en typisk tryck- och yttrandefrihetsrättslig prägel. Ett sådant område är varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpackningar, t.ex. cigarettpaket eller bipacksedlar till läkemedel. Sådan information kan vara tryckt och därmed omfattas av TF eller ingå i en teknisk upptagning och skyddas enligt YGL. Allt som publiceras i de medier som TF och YGL omfattar faller inom vad som brukar benämnas grundlagarnas formella tillämpningsområde. För att grundlagarna ska vara tillämpliga krävs emellertid också att yttrandet faller inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde. Detta bestäms av innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att inte all användning av de grundlagsskyddade medierna omfattas av grundlagarnas bestämmelser. På EU-nivå har lagstiftaren ansett det nödvändigt att reglera utformningen av produktinformation i och på förpackningar. I de flesta fall syftar sådana åtgärder till att skydda folkhälsan, men även andra skäl förekommer. De frågor som sådana regleringar väckt i tryck- och yttrandefrihetsrättsligt hänseende har kunnat lösas med stöd av undantag från grundlagarnas tillämpningsområden. I vissa fall har undantag ansetts kunna tolkas in i regleringen med utgångspunkt i vad som är ändamålet med TF och YGL (se t.ex. prop. 2003/04:161 och prop. 2010/11:65). I andra fall har det funnits stöd i uttryckliga delegationsbestämmelser i bl.a. 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL (se t.ex. prop. 1975/76:49 och prop. 2002/03:37). Vid införlivandet av och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och de ändringar i tobakslagen (1993:581) som det ledde till uppkom frågan om förslaget var förenligt med TF. Förslaget innebar bl.a. att ett antal s.k. allmänna och kompletterande varningstexter skulle förekomma på t.ex. cigarettpaketen. Lagrådet uttalade bl.a. att en bestämmelse som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll i princip torde komma i konflikt med hinderförbudet i 1 kap. 2 § andra stycket TF, men att ett visst utrymme kunde finnas för ålägganden i lag att förse en skrift med texter av det slag som det var fråga om. Lagrådet framhöll att TF:s tillämpningsområde ytterst bestäms av dess syfte att värna det fria ordet och att det finns regleringar som träffar tryckta skrifter som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går var enligt Lagrådet osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll ska kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt ansåg Lagrådet att det bör krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. En annan omständighet som måste beaktas är att kraven på texter inte blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text (prop. 2001/02:162 s. 53). Regeringen framhåller att enligt det nuvarande rättsläget anses ett påbud om text med visst innehåll kunna tolereras från tryck- och yttrandefrihetsrättslig synpunkt bl.a. om det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Det brukar framhållas att den aktuella texten ska ha en saklig inriktning för att gränsen till grundlagarnas skyddsområde inte ska överskridas (se bl.a. prop. 2010/11:65 s. 46). Regeringen anser att det som talar mot en delegationsbestämmelse i TF respektive YGL är att en sådan riskerar att inte helt återspegla att den nuvarande ordningen har vuxit fram ur enskilda fall där lagstiftaren utnyttjat möjligheterna att göra en flexibel tolkning utifrån syftet med TF och YGL. Vidare kan det framstå som inkonsekvent att lyfta fram och reglera detta undantag när det finns ett antal andra undantag som också är oreglerade. Regeringen anser dock att ett viktigt argument för en reglering är att en sådan tydliggör tillämpningsområdet för undantaget och därmed bidrar till förutsebarhet i tillämpningen. Regeringen föreslår därför att det i TF och YGL införs delegationsbestämmelser som gör det möjligt att i lag ställa krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer eller annan liknande produktinformation om syftet med kravet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd. Regeringen konstaterar också att den föreslagna delegationsbestämmelsen inte innebär att förpackningar helt undantas från grundlagarnas tillämpningsområde. Som för andra delegationsbestämmelser kommer t.ex. att gälla att undantag inte kan göras från förbudet mot hindrande åtgärder. Det finns inte heller underlag för att i detta lagstiftningsärende överväga en ordning som innebär att förpackningar över huvud taget inte ska omfattas av TF. Regeringen konstaterar vidare att hur stor andel produktinformation som kan accepteras från tryck- och yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter får avgöras med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet. Det framstår inte som lämpligt att i grundlagarna lägga fast en mer precis kvantitativ gräns. Vid bedömningen av vad som kan accepteras bör inte enbart beaktas att näringsidkaren bör ges tillräcklig möjlighet att ange varumärken och andra kännetecken av kommersiell natur, utan att näringsidkaren även kan vilja använda den berörda ytan till att framföra text som är av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2016:11) fick i uppdrag att analysera hur en reglering om s.k. neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till TF och lämna förslag till ändringar i grundlagen om sådana bedöms nödvändiga för att den typen av reglering ska vara möjlig. Med neutrala tobaksförpackningar avses dekorfria paket som alla har samma neutrala färg, oavsett märke, och där även märket skrivs med ett neutralt typsnitt. överlämnade sitt betänkande (SOU 2016:58). bedömning var att krav på neutrala tobaksförpackningar kan hamna i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om etableringsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder. Som skäl för sin bedömning framhöll kommittén följande. Innebörden av neutrala tobaksförpackningar är att utseendet på förpackningarna bestäms av lagstiftaren i förväg utan möjlighet för tillverkaren att påverka detta. De omfattande begränsningarna i tillverkarens rätt att använda sitt varumärke på neutrala tobaksförpackningar väcker frågeställningar som har kopplingar till den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprincipen om etableringsfrihet. Kommittén konstaterade att det på TF:s område inte finns några inskränkningar i etableringsfriheten. Kommittén anförde att innehållet i fråga om tobaksförpackningar normalt sett enbart syftar till marknadsföring av tobaksprodukterna i förpackningen, vilket måste beaktas och i viss mån talar emot att etableringsfriheten enligt TF skulle hindra att krav på neutrala förpackningar införs. Kravet på nedtoning av varumärket framstår dock som betydande och syftar till att försvåra för tillverkaren att kommunicera med allmänheten om vem som är avsändare av den tryckta skriften, anförde kommittén. Detta talade enligt kommitténs bedömning för att krav på neutrala tobaksförpackningar kan riskera att hamna i konflikt med etableringsfriheten enligt TF. Kommittén anslöt sig även till Lagrådets slutsats att krav som alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text strider mot TF. kunde bedöma ska det inte lämnas något utrymme alls för näringsidkaren att införa egen text på neutrala paket. Det framstår som tydligt att gränsen för vad som utgör en hindrande åtgärd därmed har passerats. Kommittén fann även att en eventuell grundlagsbestämmelse som möjliggör neutrala tobaksförpackningar borde utformas som en delegationsbestämmelse som innebär att det görs undantag från dessa principer. framhöll att den inte tog ställning till frågan om huruvida en sådan bestämmelse borde införas, men att den i enlighet med direktiven redogjorde för hur en sådan bestämmelse i TF skulle kunna utformas. Regeringen lämnar inte några förslag i denna del i propositionen. Finn (M) begär i de likalydande motionerna 2016/17:1705 och 2017/18:1264 tillkännagivanden om att TF bör bibehållas oförändrad i de avseenden som är av betydelse för frågan om införande av regler om neutrala förpackningar. Motionären hänvisar till att grundlagsändringar endast bör göras med bred parlamentarisk enighet. Enligt motionären råder det inte politisk enighet om möjligheten att ha laglig rätt att tvinga fram s.k. neutrala förpackningar. Införandet av ett krav på neutrala förpackningar innebär att innehavaren av figurmärken berövas möjligheter till användning av allt annat än ett ordmärke på förpackningen. I motion 2017/18:1757 av (M) begärs ett tillkännagivande om att det bör övervägas att utdefiniera produktinformation, varningstexter och liknande information från TF:s tillämpningsområde och därmed lösa det formella grundlagssambandet. Motionären anför att varje inskränkning av tobaksproducenternas rätt att uttrycka sig i text på tobakspaketen betraktas som inskränkningar av TF, vilket orsakar problem vid förhandlingar med EU. Förslag som av t.ex. hälsoskäl skulle vilja ställa sig bakom kan regeringen tvingas bekämpa på grund av det formella grundlagssambandet med TF. Om produktinformation, varningstexter och liknande på förpackningar inte skulle räknas som tryckt skrift skulle svårigheterna inte finnas. Regeringen anför att förslagen till ändringar i TF och YGL bör träda i kraft efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . Det innebär att de bör träda i kraft . Ändringarna i tillämpningslagen bör träda i kraft som ändringarna i TF och YGL. Enligt regeringen bör de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 6 och 7 §§ YGL om frihet från ansvar under vissa förutsättningar för yttrandefrihetsbrott i databaser enligt den s.k. databasregeln kunna avse yttranden som har publicerats före ikraftträdandet. Regeringen föreslår att det införs en övergångsbestämmelse med den innebörden. Personlig integritet och grundlagsskydd Utskottet vill framhålla den värdefulla ordningen att grundlagsändringar normalt genomförs i brett samförstånd.