bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Utskottet noterade att det ansvariga statsrådet i efterhand hade uttalat att utnämningen inte borde ha gjorts före beslut, men fann att granskningen inte hade visat annat än att utnämningen hade skett i enlighet med gällande regler. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på frågor om beredningen av ärendet om utnämning till landshövding i och om beslutet att dra tillbaka denna utnämning. Som svar översändes en promemoria upprättad inom (bilaga A2.2.2). Av promemorian framgår följande. Rekryteringen av skedde i enlighet med de riktlinjer som anges i regeringens skrivelse Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43). Det innebär bl.a. att den gjordes med utgångspunkt i en kravprofil. Beslutet i anställningsärendet föregicks av sedvanlig gemensam beredning enligt rutinerna i bl.a. Statsrådsberedningens promemorior Samrådsformer i (SB PM 2012:1) och Den politiska samordningen (daterad ). Därutöver gjordes en säkerhetsprövning. Regeringen har inte motiverat sitt ställningstagande i beslutet om utnämning respektive beslutet att dra tillbaka utnämningen. Det framgår inte heller av några handlingar som förvaras i vilka överväganden som gjordes inför dessa beslut. När det gäller beslutet om utnämning har statsrådet till medierna uppgett att det gjordes en samlad bedömning och att det vid denna inte bedömdes att tidigare uppdrag i Allra påverkade hans möjligheter att leda i . När det gäller skälen för beslutet att dra tillbaka utnämningen framgår det av att beslutet fattats mot bakgrund av att uppdraget som landshövding i stora delar har likheter med ett förtroendeuppdrag och att det hos flera andra politiska partier saknats förtroende för . Utskottet vill understryka vikten av en gedigen beredning av alla regeringsärenden och en kvalitetssäkring av alla utnämningar, och att man tidigt i processen väger in vad som är sakligt motiverat för den aktuella anställningen. Utskottet finner dock att granskningen inte har visat annat än att utnämningen av har skett i enlighet med gällande regler. 2.3 Informationshantering under flyktingmottagandet I en anmälan till (dnr 1710-2016/17), bilaga A2.3.1, begärs det att utskottet granskar dels regeringens informationshantering och rutiner för informationsspridning, dels dåvarande inrikesminister uttalande under en frågestund i kammaren om vilken information regeringen haft om det förväntade antalet flyktingar till . Anmälaren konstaterar att både och en särskild utredare har granskat regeringens förberedelser inför och agerande av omfattande flyktingströmmar till bl.a. som inträffade under framförallt , och menar att dessa granskningar väcker frågor om vilken information regeringen haft och hur denna information tagits omhand. Av och den särskilda utredarens betänkande framgår det enligt anmälaren att det fanns information i om att antalet asylsökande till skulle komma att bli betydligt större än vad man trott. Om denna information hade förts vidare inom eller till andra myndigheter hade beredskap för att hantera de stora flyktingströmmarna enligt anmälaren kunnat vara högre. Anmälaren ifrågasätter också varför uppgifter om att den aktuella informationen fanns i inte lämnades till i samband med ett granskningsärende (bet. 2015/16:KU20 s. 396 f.). När det gäller dåvarande inrikesminister uttalande anför anmälaren följande. Ministern uppgav under en frågestund i kammare att den åsyftade informationen från handlade om att antalet flyktingar till ökade, inte om antalet flyktingar till . Det torde dock enligt anmälaren vara uppenbart att den information som avses syftade på flyktingströmmarna till , varför det kan ifrågasättas om den dåvarande inrikesministerns uppgifter varit korrekta. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior upprättade inom , bilaga A2.3.2–3, och en promemoria upprättad inom , bilaga A2.3.4, samt en utfrågning med justitie- och inrikesminister , bilaga B16. Stora mängder asylsökande [8] Flest asylsökande brukar komma till . Kulmen brukar infalla eller oktober. –2013 kom mellan ca 2 000 och 5 000 asylsökande till under de första kvartalen. Sedan steg antalet asylsökande långsamt under vårarna, för att under höstarna nå nivåer på mellan 3 000 och 7 000 . kom betydligt fler asylsökande till under främst hösten; ungefär 10 000 personer sökte asyl i . sökte mellan 4 000 och 4 900 personer asyl i . kunde en viss ökning av antalet asylsökande noteras, och sökte 6 600 personer asyl i . Antalet asylsökande var lägre än , men började antalet asylsökande i att öka ovanligt snabbt. ansökte 24 300 personer om asyl i , och var antalet asylsökande 39 200. I var antalet asylsökande som störst . I och fortsatte ökningen , då drygt 2 500 respektive knappt 3 500 personer sökte asyl . minskade antalet asylsökande snabbt. ansökte knappt 14 000 personer om asyl i . Totalt ansökte närmare 163 000 personer om asyl i . prognoser för antalet asylsökande lämnar kommenterade prognoser till regeringen i syfte att ge regeringen myndighetens bedömningar av förändringar i omvärlden och vilka konsekvenser dessa kan få för verksamheten och ekonomin på lång sikt. har angett att prognosläget var mycket svårbedömt (årsredovisning 2015 s. 144 f.). Prognosen var att antalet asylsökande till skulle vara högt, och var planeringsantagandet att ca 90 000 personer skulle söka asyl i . Bland annat på grund av ändrade asylprocessregler i , som innebar att det blev lättare för syrier att söka asyl, kom antalet asylsökande från till att minska . sänkte mot denna bakgrund planeringsantagandet i sin prognos till 74 000 asylsökande . följde emellertid en snabb händelseutveckling med ett tvärtom kraftigt ökat antal asylsökande till . En av förklaringarna till detta var enligt att EU:s gemensamma grundprinciper för en reglerad asylmigration till stora delar sattes ur spel, varvid en stor mängd asylsökande som kommit till via och passerade genom övriga EU-länder för att ta sig till bl.a. . Ovissheten var enligt stor kring övriga medlemsländers agerande, vilket gjorde möjligheterna att dra några egentliga slutsatser om effekterna på migrationen till begränsade. Det stod dock enligt klart att juliprognosen var inaktuell (årsredovisning , s. 144). Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att utvärdera berörda aktörers hantering av flyktingsituationen i genom att kartlägga händelseförloppet och analysera regeringens, de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens ansvar och beredskap inför situationen samt deras och civilsamhällets hantering av situationen. Uppdraget omfattade också att redogöra för vilka lärdomar som kan dras utifrån kartläggningen och analysen (dir. 2016:47). Utredaren redovisade sitt uppdrag i betänkandet Att ta emot människor på flykt – (SOU 2017:12). Utredningens redovisning av informationshanteringen i Av betänkandet framgår i huvudsak följande när det gäller regeringens och inhämtning och spridning av information i den uppkomna flyktingsituationen. redovisade fortlöpande om flyktingsituationen till . Denna information gällde bl.a. kommunernas förmåga att hantera mottagandet av flyktingar, situationen för ensamkommande barn och möjligheter att erbjuda boende. kunde också konstatera att den minskning man hade sett av antalet asylsökande jämfört med och som man i juliprognosen hade bedömt skulle bestå, ersattes av en ökning. Ett antal samordnande möten genomfördes , både på tjänstemannanivå och på politisk nivå. Så hölls flera möten med Gruppen för strategisk samordning, två till tre möten med samtliga expeditionschefer och två möten med . Dessa enheter följde och analyserade händelseutvecklingen i flyktingfrågan och samordnade arbetet mellan olika departement och mellan och myndigheter. Kansliet för krishantering i tog fram och sammanställde en samlad lägesinformation en gång , som skickades ut till statsråd, statssekreterare, expeditionschefer och andra berörda inom . Information samlades in från de berörda departementen, som i sin tur fick information från myndigheter. En sammanställning av mediebilder skickades ut , och en mediaanalys i princip en gång . Kansliet för krishantering bistod också under den med lägesföredragningar för statsministern. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) tog fram ett internt underlag utifrån det senaste dygnets omvärldsbevakning, som redovisades muntligt till kansliet för krishantering vid . MSB lämnade sin första lägesrapport till med anledning av den stora mängden flyktingar. lämnade MSB lägesrapporter till . MSB fick också i uppdrag att samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen, att ta fram nationella lägesbilder och att särskilt rapportera sådana förhållanden som kunde motivera åtgärder från regeringens sida (Ju2015/07321/SSK). lämnade löpande veckovisa uppdateringar om antalet asylsökande och kommenterade prognoser om det förväntade antalet framöver. förekom kontakter mellan generaldirektör och ansvarig statssekreterare, då generaldirektören informerade om att ökningen av antalet asylsökande var större än förväntat och signalerade att den kraftiga ökningen riskerade att innebära kapacitetsbrist hos myndigheten. Dessa kontakter dokumenterades inte (bet. 2015/16:KU20 s. 428). Även lämnade daglig information till från och veckovisa utförligare rapporter från . Informationen rörde frågor kopplade till migrationsströmmarna, såsom gränskontroller, bråk vid asylboenden och konsekvenser för annat polisarbete. Härutöver kom information bl.a. från länsstyrelserna om genomförda och planerade åtgärder, från Kommuner och Landsting (SKL) samt från utlandsmyndigheterna om andra länders hantering av migrationsfrågor. Diverse informationsmöten ägde också rum på , med representanter från berörda myndigheter. Utredningens bedömning av regeringens och informationshantering Det är enligt utredningen regeringen som har det yttersta ansvaret för att förse sig med rätt information och på grundval av den styra riket. Det är också regeringen som har ansvar för att det tas fram korrekt information inom olika områden, liksom för att olika delar av statsapparaten får del av nödvändig information (SOU 2017:12 s. 426). Utredningen menar att erfarenheterna visar att vare sig regeringen och de svenska myndigheterna eller civilsamhället förutsåg eller hade beredskap för att så många människor skulle välja som asylland. Det fanns enligt utredningen emellertid tidiga tecken på att juliprognos var för låg, och det fanns en erfarenhet från tidigare extraordinära händelser som innebär att det är viktigt att agera på tidig information även om den är osäker (bet. s. 436). Utredningen konstaterar att statsminister i (bet. 2015/16:KU20 s. 447) förklarat att han inte fann någon anledning att ifrågasätta juliprognos, eftersom myndigheten har lyckats väl med sina prognoser. Utredningen anser emellertid att regeringen och därefter fick information om att betydligt fler asylsökande kom till än vad som hade förutsetts i prognosen, bl.a. genom MSB:s omvärldsbevakning. Utredningens bedömning är att regeringen på olika sätt försåg sig med tillräcklig information. Utredningen anser emellertid att regeringen och inte tillräckligt snabbt agerade på grundval av denna information, att kansliet för krishantering inte lyckades identifiera den förändrade migrationen förrän den var ett faktum och att informationen om det ökande antalet asylsökande inte fördes vidare inom eller till de myndigheter som arbetar med migrationsmottagande. Det är enligt utredningen inte orimligt att anta att beredskapen i och i andra myndigheter hade varit högre om kunskapen om att juliprognosen hade blivit inaktuell hade spritts. Om ett mer proaktivt förhållningssätt hade använts i statsministerns styrning och ledning av regeringens och arbete är det enligt utredningen troligt att den sammantagna bilden i vart fall inte hade utgått från en minskad migration. En bild av en möjlig utmaning med fler asylsökande hade kunnat spridas till myndigheterna redan då för att skapa en bättre beredskap och en tidigare start för mottagandet av allt fler människor på flykt (bet. s. 18 och s. 426). Erfarenheterna visar enligt utredningen att strukturerna för att skaffa och dela information kan anpassas bättre till den aktuella informationen och att det är viktigt att informationen inte bara går uppåt till regeringen utan att det också finns en struktur för att förmedla information från regeringen till både statliga och kommunala myndigheter och också i sidled mellan myndigheter (bet. s. 438). av flyktingsituationen – beredskap och hantering granskning avsåg regeringens, och berörda myndigheters beredskap för och hantering av mottagandet av asylsökande i den initiala fasen, dvs. den som innebär att asylsökande registreras och får sitt första boende. Granskningen redovisades i rapporten av flyktingsituationen – beredskap och hantering (RiR 2017:4). övergripande bedömning är att beredskapen brast i vissa avseenden, främst när det gäller samordning och gemensam hantering. och lyckades dock enligt i huvudsak fullfölja sina kärnuppdrag under flyktingsituationen. När det gäller regeringens och informationshantering anför i huvudsak följande. Det ankommer på myndigheterna att uppmärksamma regeringen på situationer som man inte kan hantera. Likväl ligger ett stort ansvar hos regeringen i fråga om att införskaffa den information som behövs för att styra riket. informerade regeringen om att antalet asylsökande såg ut att öka utöver den prognos som myndigheten lämnat . Detta förefaller dock enligt inte ha lett till några omedelbara åtgärder från regeringens sida. De lägesbilder som MSB med början tog fram till regeringen tydde inledningsvis enligt inte heller på att det behövdes några extraordinära insatser från regeringen; den bild som förmedlades var att situationen var ansträngd men att ansvariga myndigheter hade kontroll över läget. Utöver den skriftliga rapporteringen hade myndigheter, regeringen och enligt rapporten omfattande informella kontakter . De informella kontakterna dokumenterades dock inte alltid, varför inte säger sig kunna uttömmande redogöra för om, när och på vilket sätt och andra myndigheter signalerade behovet av stödjande åtgärder från regeringens sida. Dåvarande inrikesminister uttalande under en frågestund i anförde dåvarande inrikesminister under en frågestund i följande som svar på en fråga från (SD) om kännedom om att juliprognosen snabbt blev felaktig: Regeringen ägnar sig naturligtvis inte åt att rätta myndigheternas prognoser. Myndigheterna har ett regelbundet prognosarbete. Den juliprognos hänvisar till visade att antalet asylsökande till Sverige sjönk efter att hade ändrat sig om Dublinförordningen. Det visade också prognosen. Vad som sedan hände, och den information hänvisar till, var att antalet flyktingar till ökade – inte att antalet asylsökande till skulle öka. Det fanns nämligen ingen som kunde förutspå att samtliga länders gränssystem skulle bryta samman och att människor skulle ta sig genom gränserna hela vägen upp till . Den informationen fanns inte vare sig på , på eller i något annat land i EU. Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § regeringsformen riket och är ansvarig inför . Regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om inte detta uttryckligen är en uppgift för , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning (bet. 2015/16:KU20 s. 398). Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen (12 kap. 1 § regeringsformen), och regeringen har att fatta de beslut som krävs för att styra riket, t.ex. i olika former av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder. har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet (7 kap. 1 § regeringsformen och 1 § förordningen [1996:1515] med instruktion för ). I ingår tio departement med olika ansvarsområden samt Statsrådsberedningen och en förvaltningsavdelning. Departementen leds av ett statsråd. Chefstjänstemän är bl.a. statssekreterarna, expeditionscheferna och rättscheferna. Regeringens och organisation för krishantering I 11 a–f §§ i instruktionen för finns bestämmelser om krisberedskap. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. följande. Chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska uppdra åt en chefstjänsteman i departementet att närmast under departementschefen ansvara för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman. Det finns härutöver ett antal dokument som styr och departementens krishantering. Här kan nämnas Riktlinjer för krishanteringsförmåga (dnr Ju2015/05678/RK KH), Vägledning för departementens krishanteringsförmåga (dnr Ju2015/05681/RK KH) och Vägledning för kriskommunikation (dnr Ju2015/05683/RK KH). Av Riktlinjer för krishanteringsförmåga framgår bl.a. att departementen alltid och bör kunna ta emot och vidarebefordra larm och annan information av brådskande karaktär samt larma berörda inom det egna departementet och i andra delar av . Departementen bör också kunna kontakta och samverka med myndigheter inom det egna ansvarsområdet för att ta emot, hämta in och förmedla initial lägesinformation vid en krissituation. Departementen bör, när krishanteringsorganisationen påbörjat sitt arbete, kunna samla in och bearbeta lägesinformation samt upprätta konsekvensanalyser. Vidare bör de skyndsamt kunna besvara olika typer av förfrågning och delta i gemensamma beredningar inom . I Vägledning för kriskommunikation anges bl.a. att den interna kommunikationen bidrar till att medarbetarna har tillräcklig information för att kunna utföra sina uppgifter. Frågor som gäller samhällets krisberedskap och krishantering samt kontakten med andra myndigheters krishanteringsfunktioner är samlade under inrikesministern i . samordnar också Regeringens krishantering då flera departement är berörda. Härutöver finns ett antal enheter i eller med koppling till med uppdrag att bl.a. samordna regeringens och krishantering. Kansliet för krishantering arbetar med att utveckla, samordna och följa upp krishantering. Kansliets sektion för omvärldsbevakning följer och analyserar dygnet runt händelser och situationer som har betydelse för , svenskar och svenska intressen och som kan innebära krishantering för regeringen eller . Sektionen Kriskoordineringscentralen ska vid en uppkommen situation eller allvarlig händelse dels larma berörda departement, dels följa och analysera den uppkomna situationen. Gruppen för strategisk samordning består av statssekreterarna i de departement vars verksamhetsområde berörs av en allvarlig händelse. består av inrikesministerns statssekreterare och normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren och generaldirektörerna för bl.a. MSB, och . Dessutom ingår en landshövding och företrädare för berörda departement. Rådet är ett forum för informationsutbyte mellan och myndigheter. Rådet sammanträder under normala förhållanden , och det kan dessutom sammankallas för informationsutbyte under allvarliga händelser och kriser. Sekretariatet för samordning och inriktning av regeringens och arbete rörande människor på flykt (Sirf) inrättades med placering i Arbetsdepartementet, i samband med att regeringen bedömde att den akuta fasen var över. Syftet med det nya sekretariatet var också att avlasta kansliet för krishantering, som behövde använda sina resurser till andra händelser. Sirf avvecklades , och verksamheten inordnades i integrationsenheten i (SOU 2017:12 s. 94). granskade regeringens förberedelse inför och agerande under flyktingsituationen (dnr 1269-2015/16, bet. 2015/16:KU20 s. 396 f.). I granskningen belystes frågor bl.a. om regeringens agerande i EU för att hantera det ökade antalet asylsökande i och i övriga EU, regeringens styrning av myndigheter och uppdrag till myndigheter, regeringens åtgärder för att förbättra mottagandet av ensamkommande barn samt regeringens och krisberedskap och övningar i krishantering. När det gäller frågan om information och samordning anförde i en svarsskrivelse till utskottet i huvudsak följande. Band andra MSB, och lämnade löpande, ofta , information med lägesbeskrivningar om flykting- och mottagandesituationerna. lämnade också information bl.a. om hur antalet asylsökande förändrades, om myndighetens bedömningar av antalet asylsökande för innevarande och kommande år samt hur myndighetens verksamhet och anslagsbehov påverkades av att antalet asylsökande ökade kraftigt. Statsminister anförde under utfrågningen inför utskottet att regeringen och hade stått i nära och tät kontakt med berörda myndigheter och löpande fått information om läget. Information från krishanteringsorganisation har kompletterat den information som lämnats av myndigheter. Information spreds enligt statsministern till berörda i . framhöll regeringens ansvar för att kriser kan hanteras och att, när det gäller ett mer akut krisläge, det är viktigt att regeringen får fullgod information från sina myndigheter om händelseutvecklingen och vid behov vidtar de åtgärder som behövs för att myndigheter och andra ska kunna hantera situationen. Såvitt utskottet kunde bedöma hade regeringen sett till att det fanns lämpliga informationsvägar. Utskottet konstaterade dock också att det hade förekommit många kontakter mellan myndigheterna och regeringen, exempelvis mellan generaldirektör och berörd statssekreterare, som till stor del inte hade dokumenterats. Utskottet framhöll att dokumentation även av informella kontakter är värdefull, och att de aktuella kontakterna borde ha dokumenterats. Detta gäller särskilt om den information som inhämtas vid kontakterna ligger till grund för beslut. Utskottet konstaterade avslutningsvis att händelseförloppet var föremål för granskning både av och av den särskilda utredaren, och att inget hindrar utskottet från att återkomma till frågor som rests i granskningen om nya omständigheter blir kända (bet. 2015/16:KU20 s. 451 f.). har vid ett flertal tillfällen granskat regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter, exempelvis (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter enligt utskottet att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av regeringens krisberedskap och ansvar för krishantering (se t.ex. bet. 2005/06:KU8 om regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004). konstaterade utskottet att statsministern har ett ansvar för att krisorganisation är funktionsduglig (bet. 2007/08:KU20 s. 187). Utskottet har vid ett flertal tillfällen framhållit att uttalanden av statsråd ska vara korrekta (se bl.a. bet. 2015/16:KU20 s. 56 och s. 347 samt bet. 2016/17:KU20 s. 216 och s. 265). Genom två skrivelser till begärde utskottet bl.a. svar på vissa frågor. Som svar översände respektive två promemorior upprättade inom (bilaga A2.3.2–3). Av svaren framgår följande. omvärldsbevakning förmedlades löpande till . Inom ramen för kontakterna om denna bevakning informerade att antalet asylsökande sannolikt skulle överstiga bedömningarna i den prognos som lämnats till regeringen . Någon ny kvantifierad prognos för antalet asylsökande lämnades dock inte förrän . Det finns ingen dokumentation från dessa samtal och möten. Utöver den löpande omvärldsbevakning som förmedlades till publicerade löpande på sin webbplats uppgifter om hur många som sökte asyl i . Berörda myndigheter kunde via webbplatsen ta del av uppgifter. intensifierades arbetet inom ramen för krishanteringsorganisation, och lägesinformation spreds regelbundet till berörda departement.