bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på en kompletterande fråga. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom (bilaga A4.4.3). På frågan vilka kommentarer påståendet i anmälan föranleder om att det vid det aktuella tillfället i vissa polisregioner rådde anställningsstopp av poliser på grund av betydande budgetunderskott och att det som saknades i dessa regioner inte var sökande till obesatta polistjänster utan resurser för att kunna anställa fler poliser har följande angetts. Det är som ansvarar för att fördela anslagsmedel och personella resurser inom myndigheten. Polisregion syd hade vid utgången av 2017 en ansträngd budget och därför beslutade regionpolischefen om ett anställningsstopp i regionen. Oavsett de ekonomiska förutsättningarna fanns det vid den aktuella tidpunkten ingen annan polispersonal tillgänglig än den som redan var anställd på annan plats inom myndigheten. Det ökade anslaget som fick genom vårändringsbudgeten gav myndigheten möjlighet att fördela ytterligare medel till regionerna, och bl.a. utökades budgetramen för Polisregion syd. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på två frågor. Utskottet fick en svarspromemoria undertecknad av rikspolischefen (bilaga A4.4.4). På frågan varför Polisregion syd beslutade om anställningsstopp har följande angetts. Som en av flera åtgärder för att förbättra det ekonomiska läget i regionen rådde viss restriktivitet i fråga om anställning av poliser utöver tilldelning av nyutbildade poliser, vilket kan ha uppfattats som ett formellt anställningsstopp. anställdes personal med annan kompetens , bl.a. ett stort antal gränskontrollanter för att hantera regeringens direktiv om skärpt gränskontroll. Utskottet frågade också om det vid den nämnda tidpunkten fanns polispersonal tillgänglig för anställning i Polisregion syd utöver de som redan var anställda på annan plats i myndigheten. I denna del framgår av svarspromemorian att om en polisregion ledigförklarar anställningar för poliser kan man normalt förvänta sig sökande från andra regioner i myndigheten och även i viss mån från före detta poliser. Om detta har blivit utfallet vid en rekrytering är inte möjligt att bedöma. har granskat flera uttalanden som statsråd gjort under en frågestund. Som utskottet har framhållit är frågeinstituten ett led i grundläggande kontrollmakt, och det är därför viktigt att dessa institut fungerar tillfredsställande. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att statsråds uttalanden är korrekta. När det gäller uttalanden som statsråd gör under frågestund där svaren ska lämnas bör dock hänsyn tas till att svaren på de frågor som framställs lämnas utan betänketid. Utskottet har inte något att anföra mot statsministerns uttalanden i detta granskningsärende. Däremot konstaterar utskottet att det av underlaget från framgår att uppgiften i svar till utskottet om att det , oavsett de ekonomiska förutsättningarna, inte fanns annan polispersonal tillgänglig än den som redan var anställd på annan plats inom myndigheten är ofullständig och därmed ger en missvisande bild. Som utskottet har understrukit ska de uppgifter som lämnas till vara korrekta. Den konstitutionella kontrollen som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga, att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. 4.5 Hantering av vissa uppgifter i samband med utfrågning av statsministern i I en anmälan till (dnr 1030-2017/18), bilaga A4.5.1, begärs det att utskottet ska granska statsminister hantering av vissa uppgifter om regeringens kampanj för en plats i () säkerhetsråd. I anmälan anförs bl.a. följande. Statsminister deltog i en öppen utfrågning i för att besvara frågor om bl.a. säkerhetsrådskampanjen. Under utfrågningen läste statsministern högt från en lista över vilka länder som hade deltagit i ett seminarium i . Deltagarlistan hade tidigare av () försetts med en sekretessmarkering som angav att innehållet i dokumentet kunde omfattas av utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vid utfrågningen påminde utskottets ordförande statsministern om att UD hade meddelat att uppgift om vilka länder som hade varit inbjudna till seminariet omfattades av sekretess och att uppgifterna inte fick nämnas vid en offentlig utfrågning. Ordföranden frågade därför om gjorde en annan bedömning än tidigare vad gällde utrikessekretess för uppgifter om de deltagande länderna. Statsministern svarade att någon annan bedömning av sekretessen inte gjordes. beslutade sedermera att inte inleda någon förundersökning mot statsministern på grund av brott mot tystnadsplikten med anledning av hans uttalanden vid den öppna utfrågningen. Anmälaren menar att ett antal frågor kvarstår obesvarade. Enligt anmälaren bör utskottets granskning avse statsministerns hantering av de aktuella uppgifterna och de sekretessmarkerade handlingarna samt, vid behov, UD:s sekretessmarkering av handlingarna. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som har upprättats inom UD och Statsrådsberedningen, bilaga A4.5.2. Utskottet höll en offentlig utfrågning med statsminister , bilaga B19. FN är en mellanstatlig organisation med 193 medlemsländer. är ett av . består av femton medlemmar varav fem är permanenta och tio är icke-permanenta medlemmar. De icke-permanenta medlemmarna väljs av generalförsamlingen vardera. För att bli invald i säkerhetsrådet krävs att två tredjedelar av de närvarande och röstande medlemsstaterna i röstar på landet. anmälde sin kandidatur för en icke-permanent plats i säkerhetsrådet för perioden –2018. Det aktiva kampanjarbetet påbörjades och avslutades . En stor del av det praktiska kampanjarbetet utfördes av ständiga representation vid (den svenska FN-representationen) i . Vidare fanns ett sekretariat hos UD som fungerade som serviceorgan i . Den tredje komponenten i kampanjarbetet var ambassader och konsulat. Som en del av kampanjarbetet utsågs också ett antal sändebud, s.k. hedersambassadörer. En av UD:s enheter, enheten för FN-politik (UD-FN), svarar bl.a. för samordning och utveckling av den övergripande svenska FN-politiken, inklusive arbetet i , och insatser samt FN:s ekonomiska och sociala råd, reformer i FN-systemet och samordning av kandidaturfrågor inom FN-systemet. hade huvudansvaret för arbetet med säkerhetsråds-kampanjen. På enheten fanns ett sekretariat för att samordna det kandidatur-relaterade arbetet och för att förstärka enhetens förmåga att hantera regeringens FN-engagemang. Gruppen för samordning av medlemskap i 2017–2018 är fortfarande placerad hos enheten för FN-politik. valdes in till en icke-permanent plats i för perioden –2018. I säkerhetsrådet representeras av den svenska FN-representationen i . granskade UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen med anledning av kandidatur till för perioden –2018 (bet. 2016/17:KU20 s. 143 f.). avgränsade sin granskning till frågeställningar om hur kampanjarbetet hade genomförts och finansierats. I utskottets granskning gjordes även vissa iakttagelser om UD:s diarieföring av allmänna handlingar. Till grund för granskning låg bl.a. svarspromemorior från UD samt utfrågningar med utrikesminister och statsminister . I en bilaga till en svarspromemoria som gavs in till utskottet av UD fanns bl.a. en lista över vissa länder som hade bjudits in att delta i konferenser. Bilagan var försedd med en sekretessmarkering av UD. Sekretessmarkeringen var daterad . Som tillämplig sekretessbestämmelse angavs 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Statsminister deltog i en offentlig utfrågning i för att besvara frågor om bl.a. säkerhetsrådskampanjen. Av de stenografiska uppteckningarna från utfrågningen framgår att statsministern uttalade bl.a. följande (bet. 2016/17:KU20 Del 3, s. 126 f.): : Herr ordförande! Jag kan inte svara på om man kan bjuda in vilka länder som helst. Det där får arrangeras från tillfälle till tillfälle. Frågan är: Håller vi oss till Dacreglerna? Det menar vi att vi har gjort. De länder som var inbjudna var , , , , , , , , och så vidare. Det är några som inte finns med på Dacs lista över biståndsmottagarländer. är en sådan, men de är däremot med på lista över small developing states. Det är i enlighet med Dacs regler att ha sådana här seminarier där man bjuder in de länder som är biståndsmottagarländer men där även andra länder kan ingå så länge övningen som sådan uppfyller biståndsmålen, arbetar för våra biståndsmål, och det gör de. Med det anser vi att den här övningen, vilket jag antar att det här ärendet handlar om, uppfyllde Dacs regler. Ordföranden: Jag var på väg att avbryta statsministern där. När vi har haft kontakt med i det här ärendet har man varit noga med att just vilka länder som var inbjudna omfattas av sekretess och att vi inte fick nämna det i en öppen utfrågning. Men nämnde statsministern ett antal länder. Innebär det att nu gör en annan bedömning vad gäller sekretessfrågan av de länder som nämns? Det kan vara praktiskt för utskottet att veta för det fortsatta arbetet. UD sa att den här deltagarlistan omfattas av utrikessekretess. : I grunden är det inte annorlunda än att det är sekretess. Jag gav några exempel på de länder som var här, men huvudpoängen är att vi följde Dacs regler för det här seminariet. lämnade UD ut en lista över de länder som var inbjudna att delta vid en klimatkonferens som hölls i i samband med kampanj för en plats i säkerhetsrådet (UD:s ärende med dnr UD2017/08187/RS). Listan ingick i den tidigare sekretessmarkerade bilaga som hade getts in till med svarspromemorian . Av 13 kap. 3 § regeringsformen framgår bl.a. att statsråd får dömas för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han eller hon genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av och prövas av . kom det in en åtalsanmälan mot statsminister till (dnr 2074-2016/17). Anmälaren gjorde gällande att statsministern grovt hade åsidosatt sin tjänsteplikt som statsråd genom sina uttalanden i öppna utfrågning. behandlade åtalsanmälan vid ett utskottssammanträde (prot. 2016/17:52). Utskottet beslutade att skrivelsen inte skulle föranleda någon åtgärd. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § första stycket TF en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, exempelvis e-postmeddelanden. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling anses enligt 2 kap. 6 § TF inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit någon behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF endast begränsas om det krävs med hänsyn till vissa grundläggande intressen som anges i TF, t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska anges noga i bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, eller i en annan lag som OSL hänvisar till. Av 15 kap. 1 § OSL följer exempelvis att sekretess gäller för uppgifter som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (utrikessekretess). Bestämmelsen innehåller ett s.k. rakt skaderekvisit för hela utrikessekretessens tillämpningsområde. Utgångspunkten är alltså att uppgifterna är offentliga och kan lämnas ut. Ett krav för att en uppgift ska kunna sekretessbeläggas med stöd av paragrafen är att det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. När det gäller skadebegreppet har det uttalats i förarbetena att detta inte ska ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att det ska kunna anses som en skada. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess (prop. 1979/80:2 s. 131 och prop. 1994/95:112 s. 26 ). Sekretessmarkering av allmänna handlingar Av 2 kap. 16 § TF följer att en anteckning (s.k. sekretessmarkering) om hinder att lämna ut en allmän handling bara får göras på en handling som omfattas av bestämmelserna i eller i någon annan lag som OSL hänvisar till. I sådana fall ska tillämplig bestämmelse anges. Närmare bestämmelser om en sådan sekretessmarkering finns i OSL. Av 5 kap. 5 § OSL framgår att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får en myndighet markera detta genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. – datum då anteckningen gjordes – den myndighet som har gjort anteckningen. En sekretessmarkering fyller inte någon självständig rättslig funktion och innebär inte något bindande avgörande av sekretessfrågan. En handling med sekretessmarkering kan alltså mycket väl vara offentlig, medan en handling utan en sekretessmarkering kan omfattas av sekretess. Sekretessmarkeringens syfte är att utgöra en påminnelse till den som har att hantera uppgiften om att denna från sekretessynpunkt är känslig och om behovet av en noggrann sekretessprövning vid en begäran om att få ta del av handlingen. Utöver de grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet i TF och reglerna om myndigheters hantering av allmänna handlingar i OSL, finns särskilda bestämmelser som reglerar handläggningen i och UD. I 5 § förordning (1996:1515) med instruktion för , förkortad RKI, anges att statsministern är chef för . I riktlinjer om säkerhetsskyddet (SB 2015/2339/RCK), som gällde bl.a. och då kompletterade föreskrifter om säkerhetsskydd (RKF 2016:1), anges såvitt är av relevans i detta sammanhang att allmänna handlingar som kan antas innehålla andra hemliga uppgifter än sådana som är kvalificerat hemliga eller försvarshemliga, så snart det kan ske bör förses med en sådan sekretessmarkering som avses i 5 kap. 5 § första stycket OSL. Vidare anges att en handling som inte är allmän men som kan antas innehålla andra hemliga uppgifter än sådana som är kvalificerat hemliga eller försvarshemliga så snart det kan ske bör förses med lämplig anteckning om detta. Det anges även att för handlingar som inte är allmänna behöver man inte använda en sådan sekretessmarkering som avses i OSL. Enligt riktlinjerna bör sekretessmarkeringar vara röda, men en annan färg kan användas på böcker, dataframställt material e.d., om böckerna eller materialet inte utgör kvalificerat hemliga handlingar. Det anges att beteckningen bör placeras på väl synlig plats. Om en allmän handling består av flera blad, bör sekretessmarkeringen enligt riktlinjerna placeras på första sidan. Vidare anges att det på övriga blad som är hemliga dessutom bör finnas en hänvisning till sekretessmarkeringen på första sidan. Det framgår också att även de nämnda anteckningarna på handlingar som inte är allmänna bör vara röda, med motsvarande möjligheter till undantag. Av riktlinjerna framgår att när en sekretessmarkering inte längre behövs bör markeringen överkorsas och att vid överkorsningen bör antecknas datum och namnet på den som beslutar om åtgärden. Utlämnande av allmänna handlingar Bestämmelser om utlämnande av allmänna handlingar finns i 2 kap. 12 och 14 §§ TF och i 6 kap. OSL. Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i prövas enligt 18 § RKI inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall, eller om den sökande begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller – när det gäller handlingar hos – av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Enligt 2 kap. 15 § första stycket TF ska talan mot beslut av ett statsråd föras hos regeringen. Beslut av regeringen får enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL inte överklagas. Av 10 kap. 6 § OSL följer att regeringen har möjlighet att i vissa fall medge dispens från sekretess. I bestämmelsen anges således att regeringen för ett särskilt fall får besluta att en sekretessbelagd uppgift i ett regeringsärende får lämnas ut. Det anges också att regeringen även i övrigt får besluta om undantag från sekretess för ett särskilt fall, om det är motiverat av synnerliga skäl. Av 32 § i föreskrifter med arbetsordning för Utrikes-departementet (UF 2016:1) framgår att rättssekretariatet svarar för bl.a. frågor som rör allmänna handlingar och sekretess i utrikesförvaltningen samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar i departementet utom när det gäller de åtgärder som åligger enhetscheferna. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick två svarspromemorior som har upprättats hos UD och Statsrådsberedningen (bilaga A4.5.2). I svaret anförs följande på utskottets fråga om någon handling med uppgiften om deltagarländer hade sekretessprövats av eller av regeringen före utfrågningen av statsministern . En handling med uppgiften om deltagarländer vid en klimatkonferens i har och sekretessprövats i samband med ärenden om utlämnande av allmän handling. I de tjänstemannabesked som lämnades angavs att uppgiften om deltagarländer omfattades av sekretess enligt 15 kap. 1 § OSL. Utskottets fråga om vilka överväganden som gjordes i fråga om offentlighet och sekretess för uppgifter om säkerhetsrådskampanjen inför statsminister utfrågning i besvaras enligt följande. Inför överlämnandet av ett stort material till i det aktuella granskningsärendet gjordes den preliminära bedömningen att det i ett antal omfattande bilagor fanns uppgifter som kunde antas omfattas av sekretess. Bilagorna hade därför försetts med sekretessmarkering. Någon prövning av om uppgifterna omfattades av sekretess hade dock inte gjorts av vare sig eller regeringen. En fråga som behandlades inom ramen för granskning av säkerhetsrådskampanjen var hur de svenska utgifterna i samband med konferenser i och förhöll sig till de riktlinjer som publicerats av och utvecklings biståndskommitté (OECD-Dac). Inför statsministerns utfrågning i fanns det mot den bakgrunden anledning att tydliggöra vilka av de inbjudna länderna som fanns med på OECD-Dacs lista över länder som kan vara mottagare av bistånd och vilka av länderna som tillhörde de av FN definierade grupperna Least Developed Countries och Developing States. I detta syfte togs en sammanställning fram där detta framgick. Sammanställningen, som fanns med i statsministerns underlag vid utfrågningen, var inte försedd med någon sekretessmarkering. När det gäller utskottets fråga om huruvida uppgiften om deltagarländer omfattades av sekretess för utfrågningen anförs i svaret att statsministerns bedömning var att uppgiften om de deltagarländer som nämndes vid utfrågningen då inte omfattades av sekretess. höll en offentlig utfrågning med statsminister (bilaga B19). Vid utfrågningen anförde statsministern i huvudsak följande. Inför hans medverkan i öppna utfrågning togs det fram en sammanställning med de länder som hade bjudits in till konferenser i och . Av sammanställningen framgick bl.a. vilka av länderna som enligt OECD-Dacs riktlinjer kunde utgöra mottagare av bistånd och vilka av länderna som ingick i de FN-definierade grupperna Least Developed Countries och Developing States. För att tydliggöra att hade agerat i enlighet med OECD-Dacs riktlinjer nämnde statsministern under utfrågningen några av de länder som bjudits in till konferensen . Enligt statsministern var hans bedömning att uppgifterna om de länder vars namn han nämnde inte omfattades av sekretess för utfrågningen. Den aktuella konferensen var ett förberedande klimatmöte inför klimatkonferensen i och hade inte någon direkt koppling till säkerhetsrådskampanjen. Kampanjen hade avslutats före utfrågningen och fotografier av de inbjudna ländernas ambassadörer hade dessutom publicerats i medierna. Statsministern bedömde mot den bakgrunden att de exempel som han gav inte omfattades av utrikessekretess. Statsministern uppgav vidare att han inte hade någon anledning att göra en bedömning av huruvida det förelåg sekretess eller inte när det gäller de övriga länder vars namn han inte nämnde vid den öppna utfrågningen. Han anförde att det var detta som han avsåg med sitt uttalande ”I grunden är det inte annorlunda än att det är sekretess”. Statsministern uppgav även att han inför den öppna utfrågningen inte hade diskuterat med UD eller med någon annan om länderna omfattades av sekretess eller inte. Det föresvävade inte heller statsministern i att de aktuella uppgifterna kunde vara hemliga. Statsministern anförde också att han inför utfrågningen kände till att det dokument som innehöll bl.a. uppgift om de aktuella länderna hade försetts med en sekretessmarkering av tjänstemän hos UD. Han framhöll att sekretessmarkeringen hade gjorts efter en preliminär bedömning av en eller flera tjänstemän hos departementet och att varken eller regeringen hade gjort någon formell sekretessprövning av uppgifterna. Statsministern ansåg därför att han kunde göra en egen bedömning av huruvida uppgifterna omfattades av sekretess. Enligt statsministern fanns inget motsatsförhållande mellan den preliminära tjänstemannabedömning som gjordes hos UD och den sekretessbedömning som han gjorde vid utfrågningen i utskottet. Han pekade också på att hans bedömning avsåg endast vissa uppgifter som ingick i ett större material som hade sekretessmarkerats av UD. Statsministern kan, i egenskap av statsråd och chef för , göra en egen prövning av om uppgifter i allmänna handlingar hos omfattas av sekretess och därmed komma fram till att en uppgift är offentlig. Det är dock enbart regeringen som kan medge dispens från sekretess (10 kap. 6 § OSL). I det nu aktuella fallet hade varken eller regeringen gjort någon formell sekretessprövning av uppgifterna. Det fanns därmed inga formella hinder mot att statsministern i samband med utfrågningen i gjorde en egen bedömning av huruvida uppgifterna om de länder som han nämnde omfattades av sekretess. Statsministern har uppgett att han bedömde att uppgifterna inte omfattades av sekretess, bl.a. mot bakgrund av att det hade förflutit dels från det att sekretessmarkeringen hade gjorts, dels från det att arbetet med säkerhetsrådskampanjen hade avslutats. Statsministern har även hänvisat till att uppgifterna hade förekommit i medierna. Från UD:s sida meddelades inför utfrågningen av statsministern att sekretessmarkeringen fortfarande gällde. Statsministerns beskrivning av hur han bedömde sekretessen under förra årets utfrågning skiljer sig från den bedömning han då gav uttryck för. Utskottet förutsätter dock att statsministern gjorde ett aktivt och medvetet ställningstagande i frågan om sekretess när han lämnade de aktuella uppgifterna under utfrågningen .