bet · H501FiU45 · 2018-06-14 00:00:00 — En ny lag om försäkringsdistribution Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om en ny lag om försäkringsdistribution och de följdändringar i en rad andra lagar som lämnats i propositionen. Det nya regelverket syftar till att skapa de rättsliga förutsättningar som krävs för att uppnå en välfungerande marknad som präglas av ett starkt konsumentskydd. Målet är att uppnå en balanserad och proportionerlig reglering som tar hand om de problem som har identifierats, utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt. Ett ytterligare mål är att uppnå en likartad reglering på marknaden för finansiell rådgivning om försäkring och om finansiella instrument. Förslaget innebär att försäkringsdistributionsdirektivet genomförs i svensk rätt i en ny lag om försäkringsdistribution, som ska ersätta lagen om försäkringsförmedling. Den nya lagen innehåller huvudsakligen näringsrättsliga bestämmelser som ska gälla för försäkringsförmedlare och försäkringsföretag när de distribuerar försäkringar. Direktivet innebär en minimiharmonisering, och möjligheten att införa strängare regler i svensk rätt utnyttjas i vissa fall. Det handlar bl.a. om skärpta regler för marknadsföring, ansökan om tillstånd och användning av vissa typer av tredjepartsersättningar. Dessutom föreslås att flera av reglerna om försäkringsbaserade investeringsprodukter även ska gälla vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet. Det föreslås även skärpta regler vid återkallelse av tillstånd på egen begäran. Lagändringarna föreslås träda i kraft . De ytterligare bestämmelser som avser distribution av tjänstepensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet ska dock börja tillämpas först . Lagen om försäkringsförmedling föreslås bli upphävd . Proposition 2017/18:216 En ny lag om försäkringsdistribution. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning En ny lag om försäkringsdistribution Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Proposition 2017/18:216 Proposition 2017/18:220 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Lagförslag framlagda i proposition 2017/18:216 Lagförslag framlagda i proposition 2017/18:220 Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut En ny lag om försäkringsdistribution a) regeringens förslag till 1. lag om försäkringsdistribution, 2. lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m., 3. lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, 4. lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister, 5. lag om ändring i lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter, 6. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 7. lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486), 8. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 9. lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna, 10. lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. b) utskottets förslag i bilaga 3 till 1. lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486), 2. lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Därmed bifaller propositionerna 2017/18:216 punkterna 1–10 och 2017/18:220 punkterna 7.2 och 13.2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (MP), (M), (L), (V), (KD), (S), (S), (M) och (SD). Ärendet och dess beredning I proposition 2017/18:216 En ny lag om försäkringsdistribution föreslår regeringen att försäkringsdistributionsdirektivet[1] genomförs i svensk rätt i en ny lag om försäkringsdistribution som ska ersätta lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. Följdändringar föreslås i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m., lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, marknadsföringslagen (2008:486), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna och lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I anslutning till att kommissionen offentliggjorde förslaget till direktiv överlämnade regeringen en faktapromemoria till (2011/12:FPM176). har hållit överläggningar med regeringen om förslaget till direktiv, dels med finansmarknadsminister , dels med finansmarknadsminister . Direktivet antogs och ska vara genomfört i medlemsstaterna och det nya regelverket ska börja tillämpas . Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter. I ärendet behandlar utskottet även förslagen i proposition 2017/18:220 En omreglerad spelmarknad, punkterna 7.2 och 13.2 som gäller lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism respektive lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486). har i sitt betänkande 2017/18:KrU8 i sak ställt sig bakom de ändringar som föreslås i proposition 2017/18:220. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslagen i proposition 2017/18:220 med de nu aktuella förslagen till ändringar i samma lagrum har kulturutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslagen till finansutskottet för beredning i detta ärende. Övriga lagförslag i proposition 2017/18:220 har behandlats av kulturutskottet och beslutades av (bet. 2017/18:KrU8, rskr. 2017/18:363). Samordningen av lagförslagen görs i utskottets förslag i bilaga 3. Försäkringsdistributionsdirektivet ersätter försäkringsförmedlingsdirektivet, som är den EU-rättsakt som reglerar försäkringsförmedling. Sistnämnda direktiv har genomförts i svensk rätt i huvudsak genom lagen om försäkringsförmedling, som trädde i kraft (prop. 2004/05:133, bet. 2004/05:FiU26, rskr. 2004/05:255). Försäkringsdistributionsdirektivets huvudsakliga syfte är att öka harmoniseringen av medlemsstaternas nationella bestämmelser om försäkrings- och återförsäkringsdistribution. Direktivet innehåller minimi-regler som möjliggör för medlemsstaterna att behålla eller införa strängare regler än vad direktivet föreskriver. Ett av syftena med direktivet är att kundskyddet, så långt det är möjligt, ska vara detsamma oberoende av distributionskanal. Vid sidan av ambitionen att höja kundskyddsnivån syftar direktivet även till att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att förenkla gränsöverskridande näringsverksamhet, skapa en sund konkurrens och öka harmoniseringen av de administrativa sanktionerna. Försäkringsdistributionsdirektivet omfattar till skillnad från försäkringsförmedlingsdirektivet inte enbart distribution genom en försäkringsförmedlare utan i stort sett all distribution av försäkringsprodukter (dvs. även försäkringsföretagens försäljning i egen regi). I begreppet för-säkringsdistribution innefattas bl.a. förvaltning och fullgörande av försäkringsavtal. Även vissa jämförelsefunktioner på webbplatser och rangordning av försäkringar ska anses vara försäkringsdistribution. Med kunder avses i direktivet såväl konsumenter som näringsidkare. Däremot har medlemsstaterna möjlighet att undanta tillämpningen av vissa regler i förhållande till distribution till professionella kunder. En av de större skillnaderna mellan försäkringsförmedlingsdirektivet och försäkringsdistributionsdirektivet är att det senare saknar en definition av begreppet anknuten försäkringsförmedlare. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller däremot en definition av försäkringsförmedlare som bedriver förmedling som sidoverksamhet. Direktivet öppnar upp för en möjlighet för en försäkringsförmedlare att agera på ett försäkringsföretags eller en annan förmedlares ansvar. För denna grupp av förmedlare finns det enligt direktivet en möjlighet att ha en särskild registreringsordning. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller också ett krav på att en ansökan om tillstånd ska behandlas från det att en fullständig ansökan har lämnats in. När det gäller förutsättningarna för tillstånd är många av dessa oförändrade. Det nya direktivet ställer emellertid upp ett krav på att nära förbindelser inte får förhindra en effektiv tillsyn. Kraven på kunskap och kompetens kompletteras även med ett krav på fortlöpande fortbildning och yrkesutveckling. Direktivet innebär att reglerna om frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet – dvs. då en försäkringsförmedlare från en medlemsstat avser att bedriva verksamhet i en annan medlemsstat – förenklas i vissa avseenden och utvecklas framför allt när det gäller kompetensfördelningen mellan behöriga myndigheter i hem- respektive värdmedlemsstat. Reglerna liknar dem som gäller för gränsöverskridande verksamhet enligt andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller i denna del bl.a. en ny portalregel om att försäkringsdistributörer ska agera hederligt, opartiskt och professionellt i enlighet med sina kunders bästa intresse. Direktivet innehåller vidare regler om ersättning till försäkringsdistributörer och om distributörernas interna ersättningssystem. I direktivet finns även ett nytt allmänt krav på marknadsföringsmaterial och även nya regler om s.k. korsförsäljning, dvs. då en försäkringsprodukt eller försäkringstjänst säljs tillsammans med en annan tjänst eller produkt som ett paket eller som ett villkor för något annat avtal eller dylikt. Direktivet innehåller även nya regler om produktgodkännande, produktinformation och produktkännedom. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller i flera avseenden nya och mer preciserade krav när det gäller den information som ska lämnas till kunderna. För merparten av informationskraven i direktivet gäller t.ex. att informationen ska lämnas till kunden innan försäkringsavtalet ingås. Enligt direktivet ska försäkringsförmedlare och försäkringsföretag specificera om rådgivning tillhandahålls eller inte. Försäkringsförmedlare ska vidare ange om de företräder kunden eller om de agerar på uppdrag av ett försäkringsföretag. Det nya direktivet innebär även att kravet på information om och hantering av intressekonflikter förtydligas samt att kraven för försäkringsdistributörer i större utsträckning liknar de krav som gäller för värdepappersföretag enligt Mifid II[3]. I fråga om ersättning ska försäkringsförmedlare bl.a. precisera om det rör sig om arvodes- eller provisionsfinansiering. För försäkringsföretag gäller att de ska informera kunden om arten av den ersättning som tas emot av deras anställda för försäkringsavtalet. Direktivets regler om rådgivning och normer för försäljning som sker utan rådgivning är delvis nya och mer preciserade. Försäkringsdistributörer ska, oberoende av om rådgivning tillhandahålls eller inte, klargöra kundens krav och behov i fråga om försäkringsskydd samt ge kunden objektiv och förståelig information om försäkringsprodukten som är anpassad efter typen av kund och produktens komplexitet. Varje avtal som distributören föreslår ska vara förenligt med kundens krav och behov. Direktivet innehåller ett nytt krav vid rådgivning som innebär att distributören är skyldig att tillhandahålla kunden en personlig rekommendation, med en förklaring av varför en viss produkt bäst motsvarar dennes krav och behov. En försäkringsförmedlare som informerar kunden om att rådgivning sker på basis av en opartisk och personlig analys ska basera rådgivningen på så många försäkringsavtal på marknaden att en för kunden lämplig lösning kan rekommenderas. All information, inklusive marknadsföringsmaterial, som lämnas till kunder eller presumtiva kunder ska vara kostnadsfri, opartisk och inte vilseledande. Marknadsföringsmaterial ska alltid klart och tydligt kunna identifieras som sådant. Vid distribution av skadeförsäkringsprodukter ska kunden ges information om försäkringsprodukten i form av ett standardiserat produktfaktablad på papper eller något annat varaktigt medium. Direktivet innehåller nya regler om lämnande av information till anställda som ansluts till s.k. obligatoriska tjänstepensionssystem. Ytterligare krav för försäkringsbaserade investeringsprodukter Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller även nya, särskilda regler som ska iakttas vid distribution i samband med försäljning av s.k. försäkringsbaserade investeringsprodukter, dvs. försäkringsprodukter med investeringsinslag. Reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet överensstämmer i stor utsträckning med reglerna om intressekonflikter och investerarskydd i Mifid II. Försäkringsförmedlare och försäkringsföretag får exempelvis inte ta emot tredjepartsersättningar som kan försämra kvaliteten på den tjänst som erbjuds. I direktivet finns dessutom krav på att åtgärder ska vidtas för att förebygga, identifiera och hantera intressekonflikter. Direktivet innehåller vidare regler om lämplighets- och passandebedömning och dokumentationsskyldighet samt ett krav på att rapportera på ett tillfredsställande sätt. När det gäller tillsynen över försäkringsförmedlare innebär försäkringsdistributionsdirektivet en rad förändringar i förhållande till försäkringsförmedlingsdirektivet. Det införs ett s.k. delat ansvar för tillsynen mellan den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten och den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten när en försäkringsförmedlare har hemvist i en medlemsstat men bedriver verksamhet i en annan medlemsstat. Uppdelningen innebär att den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten ska ansvara för den s.k. uppförandetillsynen när det gäller den verksamhet som förmedlaren bedriver på den statens territorium och att den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten ska ansvara för den s.k. stabilitetstillsynen, dvs. kontrollen över att en försäkringsförmedlare har tillfredsställande kvalitet, styrning och kontroll i sin näringsverksamhet. I direktivet ställs det upp krav på att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska samarbeta och utbyta all relevant information och att de ska samarbeta nära varandra när det gäller sanktioner och andra ingripandeåtgärder. Reglerna om administrativa sanktioner och åtgärder utvecklas och preciseras, bl.a. genom att de utsträcks till fysiska personer i ledande ställning i en juridisk person som bedriver försäkringsdistribution. Direktivet innehåller också ett allmänt krav på att de administrativa sanktioner och åtgärder som medlemsstaterna inför ska vara effektiva, proportionella och avskräckande samt att sanktionerna ska tillämpas effektivt. I direktivet finns även regler om incitament för att uppmuntra anmälningar av överträdelser till tillsynsmyndigheter, bl.a. genom ett krav på ”lämpligt skydd” för anställda som avslöjar överträdelser hos sin arbetsgivare (s.k. visselblåsare). I försäkringsdistributionsdirektivet ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter med detaljerade bestämmelser om produktfaktablad, produkttillsyn och krav på styrning samt informationskrav och uppföranderegler för distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter. En ny lag om försäkringsdistribution Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till en ny lag om försäkringsdistribution och de följdändringar i en rad andra lagar som lämnats i proposition 2017/18:216. Härigenom genomförs försäkringsdistributionsdirektivet i svensk rätt. Den nya lagen innehåller huvudsakligen näringsrättsliga bestämmelser som ska gälla för försäkringsförmedlare och försäkringsföretag när de distribuerar försäkringar. Möjligheten att införa strängare regler än dem i direktivet bör enligt regeringen utnyttjas i vissa fall Regeringen föreslår att försäkringsdistributionsdirektivet ska genomföras i svensk rätt genom en ny lag om försäkringsdistribution som ska ersätta den nuvarande lagen om försäkringsförmedling. Vidare anser regeringen att möjligheten att i svensk rätt införa strängare regler än dem i direktivet bör utnyttjas i vissa fall. Det bör göras proportionerligt och balanserat för att stärka kundskyddet vid finansiell rådgivning, uppnå en konkurrensneutral marknad mellan likartad verksamhet och förbättra förutsättningarna för att bedriva en effektiv tillsyn. Målet är enligt regeringen att uppnå en balanserad och proportionerlig reglering som tar om hand de problem som har identifierats, utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt. Ett ytterligare mål med den nya regleringen bör vara att de olika regelverk som gäller för finansiell rådgivning utformas på ett likartat sätt. Regeringen hänvisar till att i sin tillsyn konstaterat att det finns betydande konsumentskyddsproblem på den svenska marknaden för försäkringsförmedling. De grundläggande problemen är framför allt relaterade till de intressekonflikter som uppstår med anledning av att försäkringsförmedlare ofta ersätts av försäkringsföretag genom s.k. tredjepartsersättningar (bl.a. provision). Sammantaget anser regeringen att den nuvarande strukturen på den svenska marknaden för rådgivning på försäkringsområdet är skadlig för kundskyddet, eftersom kunderna riskerar att få onödigt dyra, komplexa eller riskfyllda försäkringsprodukter som inte ligger i linje med deras behov. Dessutom urholkar det nuvarande systemet med dess brist på transparens förtroendet för finansiell rådgivning i allmänhet. Direktivets regler är enligt regeringen inte i alla delar tillräckliga för att skapa de förutsättningar som krävs för att uppnå en välfungerande svensk marknad för försäkringsdistribution. I propositionen finns därför flera förslag som går utöver minimikraven i direktivet, som enligt regeringen får anses proportionerliga utifrån särskilda behov på den svenska marknaden. [4] Det handlar om skärpta regler för marknadsföring, ansökan om tillstånd och användning av vissa typer av tredjepartsersättningar. Dessutom föreslås att flera av reglerna om försäkringsbaserade investeringsprodukter även ska gälla vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet. Det föreslås även skärpta regler vid återkallelse av tillstånd på egen begäran. tillkännagivande om oberoende rådgivning har tillkännagett för regeringen att den bör återkomma till med lagförslag som innebär skärpta krav för att någon ska få kalla sig oberoende rådgivare vid finansiell rådgivning till konsumenter (bet. 2014/15:CU11, rskr. 2014/15:178). anser att det är viktigt att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. En del i detta är att undanröja de intressekonflikter som kan uppkomma eftersom de kan leda till bristande eller undermålig rådgivning till konsumenter. Flera av förslagen i propositionen tar enligt regeringen om hand de problem som anges i tillkännagivandet. Exempelvis föreslås regler som går utöver direktivet när det gäller bl.a. försäkringsförmedlare som ger råd grundade på en opartisk och personlig analys, genom ett förbud mot att ta emot och behålla tredjepartsersättning och genom förbud mot att ge råd om egna produkter. Dessutom föreslås utökade informations- och dokumentationsskyldigheter i enlighet med direktivet som ska underlätta för kunden att göra välinformerade val. Regeringen anser att tillkännagivandet är slutbehandlat genom de förslag som lagts fram. Följdändringar i andra lagar I gällande rätt finns det hänvisningar till lagen om försäkringsförmedling i flera lagar, som ska ersättas med hänvisningar till den nya lagen om försäkringsdistribution. Det gäller lagen (1992:160) om utländska filialer m.m., lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen (1998:620) om belastningsregister, rådgivningslagen (2003:862), lagen om värdepappersmarknaden, marknadsföringslagen (2008:486), lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna och lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. För lagen om värdepappersmarknaden, lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna och lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår regeringen också vissa ändringar i sak. Regeringen redogör för dessa lagändringar i avsnitt 5.5 och 7.3.1 i propositionen. Den nya lagen om försäkringsdistribution ska tillämpas på försäkringsföretags och försäkringsförmedlares försäkringsdistribution. Med försäkrings-distribution avses verksamhet som består i att ge råd om eller föreslå försäkringsavtal eller utföra annat förberedande arbete innan ett försäkringsavtal ingås, att ingå ett försäkringsavtal eller att bistå vid förvaltning eller fullgörande av ett försäkringsavtal. Den nya lagen ska inte tillämpas på sidoverksamma försäkringsförmedlare när de distribuerar försäkringar som kompletterar en vara eller tjänst. Den försäkringsdistributör som engagerar en sådan sidoverksam försäkringsförmedlare ska dock säkerställa att den undantagna verksamheten uppfyller vissa grundläggande krav samt att kunden får viss information. Försäkringsföretags och försäkringsförmedlares rådgivning om placeringar och investeringar regleras i flera olika lagar, bl.a. i rådgivningslagen och lagen om värdepappersmarknaden. Den nya lagen om försäkringsdistribution innebär ytterligare regler på detta område. Regeringen gör i propositionen också vissa klargöranden i gränsdragningsfrågan när det gäller förhållandet mellan tillämpningsområdet för försäkringsdistributionsdirektivet och lagen om värdepappersmarknaden. Bestämmelser om tillstånds- och registreringsplikt för försäkringsförmedlare Regeringen föreslår att nuvarande bestämmelser om tillstånds- och registreringsplikt för försäkringsförmedlare i lagen om försäkringsförmedling förs över i huvudsak oförändrade till den nya lagen om försäkringsdistribution. I den nya lagen ska det även tas in en bestämmelse om att ska fatta beslut i tillståndsfrågan från det att en fullständig ansökan om tillstånd togs emot. Anställda hos försäkringsförmedlare som är juridiska personer ska inte omfattas av tillstånds- och registreringsplikt. Detsamma ska gälla anställda hos försäkringsföretagen. I likhet med det som gäller på finansmarknadsområdet i övrigt är utgångspunkten att det är den juridiska personen som ansvarar för att de anställda uppfyller de yrkeskrav som gäller för verksamheten. Enligt förslaget ska vara behörig myndighet med ansvar för tillståndsgivning och registreringsmyndighet även enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. Regeringen föreslår att en definition i enlighet med direktivet av sidoverksam försäkringsförmedlare tas in i lagen om försäkringsdistribution. Enligt den gäller bl.a. att en sidoverksam försäkringsförmedlare inte har försäkringsförmedling som huvudsaklig yrkesverksamhet och att den bara distribuerar vissa försäkringsprodukter som kompletterar en vara eller en tjänst. En sidoverksam försäkringsförmedlare ska ha tillstånd av för att få bedriva försäkringsdistribution. En särskild ordning för registrering av anknutna försäkringsförmedlare och anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller, till skillnad från försäkringsförmedlingsdirektivet, inte någon definition av anknutna försäkringsförmedlare. I försäkringsdistributionsdirektivet anges emellertid att en försäkringsförmedlare eller en förmedlare som bedriver förmedling som sidoverksamhet ska kunna agera på ett försäkringsföretags eller en annan försäkringsförmedlares ansvar. Regeringen föreslår en särskild registreringsordning av anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare och anknutna försäkringsförmedlare (som inte distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet).