bet · H501FiU49 · 2018-05-29 00:00:00 — Det innebär att det endast är i de fall som ett uppehållstillstånd inte kan beviljas på någon annan grund som det kan bli aktuellt att bevilja ett uppehållstillstånd på den nu föreslagna grunden. Eftersom förslaget endast omfattar den som ansökt om asyl kommer de flesta redan att ha fått ett beslut från innan lagändringarna träder i kraft. I något fall kan det dock tänkas att myndigheten ännu inte har hunnit fatta ett beslut. måste då först pröva om uppehållstillstånd kan beviljas på en annan grund eller om det finns grund för utvisning. Först därefter blir det aktuellt för att pröva om det finns grund för uppehållstillstånd enligt förslaget. Enligt regeringen kommer det även att finnas personer som omfattas av förslaget som har överklagat sitt utvisningsbeslut till domstol och där målet fortfarande inte har avgjorts för ikraftträdandet. En bedömning av om det finns förutsättningar för domstolen att som första instans pröva frågan om uppehållstillstånd på den nu föreslagna grunden, förutsatt att ansökan om sådant uppehållstillstånd har överlämnats från , får göras i det enskilda fallet utifrån allmänna processrättsliga principer som t.ex. instansordningsprincipen och den praxis som finns på utlänningsrättens område. Ansökan om uppehållstillstånd m.m. Regeringen anser att det bör krävas att utlänningen befinner sig i när ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå lämnas in. Det bör alltså göras undantag från huvudregeln att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan till . Den som har rest ut ur landet och inte längre befinner sig i omfattas alltså inte av förslaget. Regeringen instämmer därmed med Lagrådet att det förhållandet att utlänningen har rest ut ur landet, om än inte varaktigt, inte kan rymmas inom uttrycket ”befinner sig i ”. Den nya möjligheten till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå är en tillfällig ordning som gäller en avgränsad grupp utlänningar som redan befinner sig i . Bland de utlänningar som kan komma i fråga för ett uppehållstillstånd finns dessutom de som kommer att ha ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft när förslaget träder i kraft . För att tiden fram till ett beslut om uppehållstillstånd ska bli så kort som möjligt är det enligt regeringen viktigt att en ansökan görs i nära samband med att lagen träder i kraft. Mot denna bakgrund anser regeringen att ett krav bör införas på att en ansökan ska ha kommit in till och att en ansökan endast får göras . I regeringens lagrådsremiss föreslogs att regleringen av begränsningarna i fråga om ansökningstid och ansökningstillfällen skulle placeras i övergångs-bestämmelserna. Lagrådet anser att dessa begränsningar bör framgå direkt av bestämmelsen om uppehållstillstånd. Regeringen delar denna bedömning. Uppehållstillståndet för studier på gymnasial nivå ska vara tidsbegränsat och gälla . Regeringen anser att tillståndstiden är väl avvägd. Den föreslagna möjligheten till uppehållstillstånd omfattar bl.a. de som har ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft och är verkställbart. bör enligt regeringen därför ha möjlighet att besluta om inhibition av en utlännings utvisningsbeslut i de fall som det behövs. Även en domstol ska kunna besluta om inhibition av en utlännings utvisningsbeslut om beslutet om uppehållstillstånd har överklagats. Regeringen anser att detta bör framgå av lagtexten för att det inte ska råda några oklarheter. Regeringen föreslår även, till skillnad från vad som föreslogs i det remitterade utkastet till lagrådsremiss, att frågan om inhibition i dessa situationer ska regleras i en separat paragraf i den tillfälliga lagen. Ett uppehållstillstånd bör kunna vägras i vissa fall I propositionen föreslår regeringen i avsnitt 5.2 att bestämmelserna i den tillfälliga lagen om vandels- och säkerhetsprövning ska gälla för ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt de nu föreslagna bestämmelserna. Uppehållstillstånd vid fortsatta studier I propositionen föreslår regeringen i avsnitt 5.3 att när tillståndstiden för ett uppehållstillstånd enligt det aktuella förslaget löper ut bör en utlänning kunna beviljas ett nytt uppehållstillstånd i enlighet med befintliga regler om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, om uppehållstillstånd för fortsatta studier, om uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och om permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Ändring av befintlig bestämmelse om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå I propositionen föreslår regeringen i avsnitt 6 att uppehållstillstånd enligt 16 e § den tillfälliga lagen ska kunna beviljas om utlänningen studerar på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. Det innebär alltså att trots att hela utbildningen inte alltid bedrivs på gymnasial nivå så bör studier på heltid på dessa utbildningar omfattas av begreppet ”studera i gymnasieskolan”. I avsnittet redovisar regeringen också sina överväganden om förslaget om inhibition i vissa fall (16 j §) när det gäller det fall en utlänning ansökt om uppehållstillstånd enligt 16 e §. I propositionens avsnitt 7 konstaterar regeringen att avsikten med regelverket om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå bl.a. är att de som är ska ges en möjlighet att fullfölja en gymnasieutbildning och på så sätt kunna beviljas permanent uppehållstillstånd om de kan försörja sig. Det finns därför enligt regeringen en tydlig koppling till arbete och försörjning i regelverket. I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna anges bl.a. att det är av stort värde för nyanländas etablering på arbetsmarknaden att de efter introduktionsprogrammen går över till ett nationellt program och sedan fullföljer sin gymnasieutbildning, dvs. får ett examensbevis eller studiebevis från ett nationellt program (prop. 2016/17:133 s. 47). Det har dock visat sig vara en stor utmaning för många nyanlända att uppnå behörighet till nationella program och att klara av att fullfölja en sådan utbildning. De sammanhållna yrkesutbildningar som ges inom komvux eller särvux och de yrkesinriktade utbildningar som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan innebär att även den som saknar behörighet till ett nationellt program eller motsvarande utbildning får möjlighet att studera på en yrkesutbildning som kan leda till ett arbete. Enligt regeringen bör det finnas möjlighet till uppehållstillstånd för studier på en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan och för studier på en sammanhållen yrkesutbildning inom vuxenutbildningen även efter det att den tillfälliga lagen upphör att gälla. Ändringar bör därför också göras i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå. Lagrådet konstaterar i sitt yttrande att det inte finns någon skyldighet för kommunerna att anordna sådana utbildningar och att förutsättningarna för att realisera förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd därför till en inte oväsentlig del kommer att bero på enskilda kommuners vilja och möjlighet att erbjuda sådana utbildningar. SKL menar att förslaget kommer att leda till att efterfrågan på sammanhållna yrkesutbildningar på komvux ökar betydligt och anser att det måste utredas om kommunerna har kapacitet att möta en sådan efterfrågan. När det gäller utbildningsplatser inom vuxenutbildningen bedömer regeringen att förslagen kan realiseras även utan en skyldighet för kommunerna att erbjuda sådana utbildningar. Enligt propositionen har regeringen gjort stora satsningar för att åstadkomma en kraftig utbyggnad av yrkesutbildning för vuxna, bl.a. genom att tillföra medel för fler utbildningsplatser. Många remissinstanser anser att de föreslagna förändringarna innebär att ett redan komplicerat regelverk blir ännu svårare att överblicka, vilket kan leda till tillämpningssvårigheter. Några remissinstanser, t.ex. , uttrycker även oro för att det kan inverka menligt på rättssäkerheten. Även Lagrådet har synpunkter på reglernas komplexitet. Regeringen delar bedömningen att regelverket om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå inte är okomplicerat men anser trots det att förslaget bör genomföras. Mot bakgrund av att många unga nyanlända har svårt att uppnå behörighet till de nationella programmen i gymnasieskolan är det motiverat att ge möjlighet till uppehållstillstånd även för andra former av utbildning. Regeringen anser inte att förslaget är så komplicerat att det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten negativt. Flera remissinstanser anser att förslaget innebär påfrestningar för skolans personal; t.ex. menar SKL att förslaget riskerar att medföra ett ökat ansvar för bl.a. studie- och yrkesvägledarna i frågan om uppehållstillstånd. Regeringen anger i propositionen att man har viss förståelse för dessa farhågor men framhåller att det är som avgör alla frågor som rör uppehållstillstånd. Regeringen anser att det är angeläget att ändringarna i den tillfälliga lagen genomförs och föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft . Enligt regeringens bedömning behövs det inga övergångsbestämmelser till ändringarna i den tillfälliga lagen. Lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå träder i kraft . De nu föreslagna ändringarna i den lagen bör träda i kraft . Enligt regeringens bedömning behövs inga särskilda ikraftträdande- eller övergångsbestämmelser till de lagändringarna. Kostnader och andra konsekvenser Utgångspunkterna för regeringens bedömning av kostnader och andra konsekvenser i avsnitt 9 är att förslagen i propositionen innebär att en avgränsad grupp ensamkommande unga kommer att ges en ny möjlighet till uppehållstillstånd och att utlänningar som studerar på sammanhållna yrkesutbildningar i gymnasieskolan eller på komvux eller särvux kommer att ges samma möjlighet till uppehållstillstånd som utlänningar som studerar på ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Den grupp ensamkommande unga som kan komma att omfattas av förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd beräknas uppgå till ca 9 000 personer. Av dessa beräknas ca 2 000 personer ha fått ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut när de föreslagna lagändringarna träder i kraft. Resterande ca 7 000 personer beräknas ha ett pågående ärende eller mål i själva asyl- och utvisningsfrågan. De allra flesta av dessa beräknas ha ett pågående mål i domstol. Förslagen i propositionen bedöms medföra ökade kostnader för och för Domstolar. Kostnaderna för den statliga ersättningen till kommuner och landsting för mottagandet av nyanlända bedöms öka liksom kostnaderna för studiestöd. bedöms förslagen inte leda till annat än en marginellt ökad arbetsbörda. Förslagen medför inga nya åtaganden som innebär att den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. För barn kan förslaget om uppehållstillstånd för sammanhållna yrkesutbildningar innebära en förbättring. Förslagen bedöms inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män och bedöms inte heller ha någon miljöpåverkan. Ändringar av statens utgifter I avsnitt 10 i propositionen redovisar regeringen sitt förslag till ändringar i statens budget med anledning av lagförslagen. Regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag redovisas i tabell 1. Tabell 1 Regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2018 Beslutad ram/anvisat anslag Förändring av ram/anslag Ny ram/Ny anslagsnivå Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål Offentligt biträde i utlänningsärenden Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering Summa ändringar på ändringsbudget Källa: /18:252 Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd. Regeringen redovisar också de samlade konsekvenserna av förslagen för statens budget och den offentliga sektorns finansiella sparande. Regeringen föreslår att ramen för utgiftsområde 8 ökas med ca 2018. De förslag som lämnas i propositionen bedöms medföra att kommer att behöva pröva fler ärenden om uppehållstillstånd och att myndighetens processföring i domstol kommer att öka. Kostnaderna för detta ryms enligt regeringen inte inom ramen för de beräkningar och bedömningar som gjordes i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 8 avsnitt 2.7.1). Regeringen föreslår därför att anslaget 1:1 ökas med ca 2018. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med ca 2019. Anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader används till utgifter för stöd till asylsökande och övriga kategorier som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl., statsbidrag till kommuner och landsting samt boende för asylsökande. Regeringen bedömer att de förslag som lämnas i propositionen leder till något fler inskrivna i mottagningssystemet då prövningen enligt de föreslagna bestämmelserna kommer att ske. Regeringen föreslår därför att anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader ökas med ca 2018. Arbetsbelastningen för domstolarna bedöms öka något till följd av de förslag som lämnas i propositionen. Regeringen föreslår därför att anslaget 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål ökas med ca 2018. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med 2019 och 2020. Regeringen bedömer att något fler ärenden kommer att prövas i domstol till följd av de förslag som lämnas i propositionen, vilket också bedöms medföra ökade kostnader för rättsliga biträden. Regeringen föreslår därför att anslaget 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål ökas med ca 2018. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med nästan 2019 och 2020. Avslutningsvis föreslår regeringen att anslaget 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden ökas med ca 2018. Anledningen är att regeringen bedömer att kommer att behöva pröva fler ärenden om uppehållstillstånd, vilket också kommer att medföra ökade kostnader för offentligt biträde. Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering Regeringen föreslår att ramen för utgiftsområde 13 ökas med ca . Anslaget 1:2 Kommunersättningar vid flyktingmottagande används bl.a. för statsbidrag till kommuner och landsting för utgifter i samband med mottagandet. De förslag som lämnas i propositionen bedöms innebära att fler kommer att beviljas uppehållstillstånd jämfört med de beräkningar och bedömningar som gjordes i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 8 avsnitt 3.6.2). Kostnaderna för kommunernas flyktingmottagande kommer därför att öka och regeringen föreslår att anslaget ökas med ca 2018. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med ca 2019 och 2020. Regeringen föreslår att ramen för utgiftsområde 15 ökas med ca . Antalet personer som beviljas uppehållstillstånd och studerar med studiestöd bedöms öka med anledning av förslagen. Regeringen föreslår därför att anslaget 1:1 Studiehjälp ökas med . I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med 2019 och 2020. Av samma skäl föreslår regeringen att anslaget 1:2 Studiemedel ökas med . I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med 2019 och 2020. Konsekvenser för statens budget och den offentliga sektorns finansiella sparande De förslag som lämnas i propositionen innebär att de anvisade medlen 2018 sammantaget ökar med . Merparten av ökningen, , avser ökade utgifter för kommunersättning vid flyktingmottagande. Resterande ökning hänför sig bl.a. till utgifter för studiebidrag, offentliga biträden och handläggning av ärenden vid . De takbegränsade utgifterna ökar därmed med och budgeteringsmarginalen minskar med motsvarande belopp. Statens budgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande försämras med 2018, vilket motsvarar av BNP. Regeringen redovisar också effekterna på det finansiella sparandet och strukturellt sparande , 2019 och 2020, se tabell 2. Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor och strukturellt sparande Procent av BNP respektive procent av potentiell BNP Finansiellt sparande ekonomiska vårproposition Finansiellt sparande i denna proposition Strukturellt sparande ekonomiska vårproposition Strukturellt sparande i denna proposition Källa: /18:252 Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd. I fem motioner har yrkanden väckts om att ska avslå regeringens proposition. Det är i kommittémotion 2017/18:4179 av och (båda M), i partimotion 2017/18:4164 av m.fl. (SD), i kommittémotion 2017/18:4178 av m.fl. (L), i motion 2017/18:4180 av m.fl. (KD) och i motion 2017/18:4165 av m.fl. (-). I kommittémotion 2017/18:4179 av och (båda M) anförs att det i finns en bred uppslutning kring den reglerade invandringspolitiken. En individuell prövning av den enskildes skyddsskäl utgör enligt motionärerna grunden för en rättssäker asylprocess och skänker legitimitet till enskilda beslut, där ett bifall innebär rätt att stanna i medan ett avslag måste innebära en skyldighet att lämna landet. Om ett utvisningsbeslut i praktiken inte efterlevs undergrävs enligt motionärerna trovärdigheten i invandringspolitiken. Enligt motionärerna gör regeringens förslag det möjligt att bevilja uppehållstillstånd till personer som fått avslag på sin asylansökan. Vidare leder de föreslagna ändringarna till en rättsosäker lagstiftning där det är individens skyddsskäl som ska avgöra möjligheten till uppehållstillstånd. Motionärerna hänvisar till att Lagrådet kritiserat beredningen av förslaget och anser att förslaget brister bl.a. med avseende på avsteg från reglerna om identitet, inkonsekvenser när det gäller den sökandes ålder och att handläggningstidens längd ska utgöra skäl för uppehållstillstånd. Motionärerna menar att förslaget riskerar att påverka återvändandearbetet genom att skapa falska förhoppningar om uppehållstillstånd. Avslutningsvis anför motionärerna att de ändringar som regeringen föreslår i 16 e § i den tillfälliga lagen riskerar att inte vara tillräckliga för att övervinna svårigheter i verkställighetsarbetet. I partimotion 2017/18:4164 av m.fl. (SD) anförs att omkring 9 000 vuxna, företrädesvis afghanska män, utan skyddsbehov nu bereds möjlighet att stanna i landet, vilket motionärerna anser vara en exceptionellt dålig politik utifrån flera perspektiv. För det första, i ett läge där landet kämpar med enorma integrationsproblem, ett ständigt tilltagande utanförskap och en massiv arbetslöshet bland utrikes födda som ett direkt resultat av nuvarande och tidigare regeringars ansvarslösa invandringspolitik måste migrationspolitiken vara tydlig, restriktiv och förutsebar. Därför är det en dålig idé att bereda möjlighet för ytterligare tusentals vuxna människor att beviljas uppehållstillstånd när de saknar skyddsbehov. För det andra är det enligt motionärerna en bisarr prioritering att skjuta till ytterligare till en grupp vuxna män utan skyddsbehov, när belastningen på den svenska välfärden redan är så stor som den är. För det tredje är ärendet ytterst illa berett, vilket får till konsekvens att rättsosäkerheten ökar med förslaget. Avslutningsvis anser motionärerna att det faktum att man inte kräver att en utlänning ska kunna styrka sin identitet medför en säkerhetsrisk då kontrollen över vilka som vistas i landet minskar. I kommittémotion 2017/18:4178 av m.fl. (L) anförs att man av en rad skäl inte kan stå bakom regeringens förslag. Motionärerna står för en human och realistisk asylpolitik och värnar asylrätten med individuell prövning där varje människas skyddsbehov, och inte gymnasiestudier eller långa handläggningstider, står i centrum. Motionärerna ifrågasätter hur detta kan vara rättvist och anser att det urholkar legitimiteten för myndigheters och domstolars beslut. Enligt motionärerna är det för liberaler självklart att det är asylskälen som ska gälla och att reglerna ska gälla lika för alla. Motionärerna ser brister i förslaget med avseende på att handläggningstider ska vara skäl för uppehållstillstånd och att regeringens lappande och lagande av ett redan krångligt regelverk gör det svåröverskådligt och rättsosäkert. Motionärerna anser också att förslagen innebär påfrestningar på skolans personal som riskerar att hamna i mycket svåra etiska dilemman eftersom de ofrånkomligen involveras i beslut om uppehållstillstånd. Motionärerna är vidare kritiska till att regeringen i sitt förslag frångår viktiga principer om identitet och ser en risk för en framväxt av parallellsamhällen och uppskjutna utvisningar. Avslutningsvis anför motionärerna att de ändringar som regeringen föreslår i 16 e § i den tillfälliga lagen riskerar att inte vara tillräckliga för att övervinna svårigheter i verkställighetsarbetet. I motion 2017/18:4180 av m.fl. (KD) anförs att utgångspunkten för motionärerna är att värna asylrätten och att har ett moraliskt ansvar att hjälpa medmänniskor i nöd. Motionärerna motsätter sig propositionens förslag eftersom de anses bidra till ökad godtycklighet och försämrad rättssäkerhet i migrationssystemet, t.ex. genom att handläggningstider ska avgöra möjligheten till uppehållstillstånd. Förslagen undergräver också asylrätten, anser motionärerna, och bidrar till att skapa falska förhoppningar hos en redan utsatt grupp. Regeringens förslag komplicerar ytterligare ett redan avancerat regelverk. Att frångå rådande praxis om att styrkt identitet är en förutsättning för uppehållstillstånd som grundar sig i annat än skyddsskäl är ytterligare motiv till att motsätta sig regeringens förslag. Motionärerna konstaterar vidare att det inte kan anses ligga inom ramen för en lärares ansvarsområde att avgöra om deras elever ska beviljas förlängt uppehållstillstånd eller inte och att regeringens förslag förväntas påverka återvändararbetet negativt. Motionärerna ser positivt på de ändringar regeringen föreslår i 16 e § i den tillfälliga lagen. I motionen framhålls även den stabila migrationspolitiska linje som enligt motionärerna hållit , t.ex. om att återinföra synnerligen och särskilt ömmande omständigheter i utlänningslagen, att de som får tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ha rätt till familjeåterförening samt att samtliga tidsbegränsade uppehållstillstånd bör vara treåriga och att de efter en treårsperiod ska kunna omvandlas till permanenta uppehållstillstånd under vissa omständigheter. I motion 2017/18:4165 av m.fl. (-) anförs att grunden för regeringens proposition är att bevilja uppehållstillstånd för asylsökande som har befunnits vara utan asylskäl och att en förutsättning för detta är att personen i fråga belastar eller har för avsikt att belasta de svenska skattebetalarna genom att uppehålla en utbildningsplats i en gymnasieskola eller en vuxen- eller yrkesutbildning. Motionärerna anser att det inte finns någon logik i regeringens helt verklighetsfrånvända migrationspolitik. Motionärerna hänvisar också till Lagrådets yttrande när det gäller komplexiteten i undantagsreglerna för uppehållstillstånd i samband med gymnasiestudier. Mot den bakgrunden anser motionärerna att det inte finns någon annan möjlighet än att avslå regeringens proposition. Ytterligare två motioner har väckts med anledning av propositionen. I både kommittémotion 2017/18:4174 av m.fl. (V) och motion 2017/18:4173 av m.fl. (L) ställer sig motionärerna positiva till regeringens förslag men framför yrkanden om tillkännagivanden till regeringen om att dels åtgärda brister i regeringens förslag (datumgränsen, tidsfristen, åldersgränsen, kravet på utvisningsbeslut och den korta ansökningstiden), dels peka på behovet av framtida åtgärder sett till konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen. I sitt yttrande (dnr 1887-2017/18) konstaterar att det avgav ett yttrande över förslag till ändringar i de två nu aktuella lagarna.