bet · H501UbU25 · 2018-05-25 00:00:00 — Utskottet välkomnar därför att regeringen avser att förtydliga möjligheten för lärosätena att göra en annan platsfördelning än huvudregeln så att de kan anta en mindre andel än en tredjedel på resultat från högskoleprovet till utbildningar där det råder låg konkurrens om platserna och för vilka högskoleprovet har en dålig prognosticerande förmåga. Avslutningsvis kan utskottet konstatera att regeringen, med stöd av sitt bemyndigande i högskolelagen, har möjlighet att justera i dagens bestämmelser om platsfördelning vid urval eller om högskoleprovet. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2017/18:4031 (SD) yrkande 3 och 2017/18:4090 (L) yrkande 2. ansvar för frågor som rör tillträde till högskolan Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om ansvar för frågor som rör tillträde till högskolan. Jämför reservation 6 (SD). I motion 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 1 anser motionärerna att systemet för antagning till högskoleutbildning är en så viktig fråga att bör få besluta i övergripande frågor som rör tillträde till högskolan. Rätten att meddela föreskrifter inom det statliga högskoleområdet Bestämmelser om normgivningsmakten, dvs. rätten att meddela föreskrifter, finns i 8 kap. regeringsformen. Där anges att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Efter bemyndigande av eller regeringen kan föreskrifter också meddelas av andra myndigheter än regeringen (8 kap. 1 §). Föreskrifter ska meddelas genom lag om de bl.a. avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. kan dock, med vissa undantag, bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Regeringen får även meddela bl.a. föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Med stöd av denna s.k. restkompetens kan regeringen t.ex. meddela gynnande föreskrifter, som visserligen avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, men som inte gäller skyldigheter för enskilda eller ingrepp från det allmännas sida (8 kap. 2, 3 och 7 §§). och högskolor är myndigheter som lyder under regeringen. Högskoleutbildning vid dessa lärosäten är frivillig, och bestämmelser om utbildningen är således gynnande föreskrifter som regeringen kan meddela. Det finns enbart några få bestämmelser på högskoleområdet som kräver lagform. Dessa är dock inte aktuella för det som behandlas i den nu aktuella propositionen. Även om regeringen med stöd av sin restkompetens kan meddela föreskrifter om de statliga universiteten och högskolorna är inte förhindrad att meddela föreskrifter inom regeringens kompetensområde. För högskoleområdet har gjort det i högskolelagen (1992:1434). I förarbetena till högskolelagen konstaterade regeringen att ett högskoleväsende som har staten som huvudman från strikt konstitutionell synpunkt inte kräver någon reglering i lag. Med tanke på att de statliga universiteten och högskolorna är skattefinansierade och deras betydelse för landet ansåg regeringen emellertid att de grundläggande målen och villkoren för verksamheten borde fastläggas av (prop. 1992/93:1, s. 25). I högskolelagen finns således grundläggande föreskrifter inom det statliga högskoleområdet. Därutöver finns föreskrifter i förordningar som har meddelats av regeringen och myndighetsföreskrifter. Trots att frågor inom det statliga högskoleområdet i huvudsak faller inom regeringens kompetensområde har sådana frågor varit föremål för ställningstagande . Det har därmed uppstått s.k. riksdagbindningar. Beroende på hur dessa har utformats har de blivit mer eller mindre bindande för utformningen av regeringens förordningsreglering. Inledningsvis vill utskottet påminna om att bestämmelser om normgivningsmakten, dvs. rätten att meddela föreskrifter, finns i 8 kap. regeringsformen. Där anges att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Regeringen får t.ex. meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av (s.k. restkompetens). Med stöd av sin restkompetens kan regeringen bl.a. meddela föreskrifter inom det statliga högskoleområdet. Utskottet vill framhålla att inte är förhindrad att meddela föreskrifter inom regeringens kompetensområde. För högskoleområdet har gjort det i högskolelagen (1992:1434). Högskolefrågor inom regeringens kompetensområde har också varit föremål för ställningstagande (s.k. riksdagbindningar). Beroende på hur dessa har utformats har de blivit mer eller mindre bindande för utformningen av regeringens förordningsreglering. Utskottet ser ingen anledning att tillstyrka motionärernas förslag och avstyrker därmed motion 2017/18:4031 (SD) yrkande 1. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om högskolestyrelsens sammansättning. Jämför reservation 7 (SD). I motion 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 4 anser motionärerna att det är ett problem när styrelsens ordförande kommer från näringslivet och saknar grundläggande akademisk insikt. Enligt motionärerna bör ordföranden komma från akademin, gärna från ett annat lärosäte. Därutöver delar motionärerna regeringens uppfattning att ordföranden i styrelsen för ett lärosäte inte bör kunna komma från samma lärosäte. Inte heller ska ett lärosätes rektor kunna vara samma person som ordföranden i lärosätets styrelse. Till skillnad från regeringen anser dock motionärerna att detta bör förtydligas i högskolelagen och inte på förordningsnivå. Slutligen har motionärerna inte något emot att lärosäten ska kunna ha mindre styrelser än , men menar att det ska föreskrivas att ett lärosäte som kategoriseras som universitet bör ha en styrelse på femton ledamöter. Gällande rätt och tidigare arbete Av 2 kap. 7 a § högskoleförordningen (1993:100) framgår att ordföranden och de övriga ledamöter som enligt 2 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) ska utses av regeringen, utses efter förslag enligt 7 b § (se nedan). Förslaget ska föregås av ett samråd inom och utom lärosätet och avse personer med kompetens och erfarenhet från verksamhet av betydelse för lärosätets uppdrag enligt 1 kap. 2 § högskolelagen. I förslaget ska en jämn könsfördelning bland ledamöterna beaktas. Av 2 kap. 7 b § högskoleförordningen framgår att ett förslag till ordförande och sådana ledamöter i ett lärosätes styrelse som ska utses av regeringen ska lämnas av två nomineringspersoner som utses av regeringen. En av nomineringspersonerna ska ha föreslagits av lärosätet och ha god kännedom om det aktuella lärosätets verksamhet. Personen får inte ha något pågående ledningsuppdrag vid lärosätet. Den andra personen ska företräda ett övergripande statligt intresse. Nomineringspersonerna ska utses för en bestämd tid, högst . Tiden för förordnandena får inte vara som den som styrelsen är utsedd för. Ett förslag till ordförande och ledamöter får inte avse någon av nomineringspersonerna för det lärosätet. Regeringen fattade beslut om att utse 55 nomineringspersoner (28 kvinnor och 27 män) för externa styrelseledamöter vid 29 universitet och högskolor. Dessa personer, två för respektive lärosäte, hade i uppgift att lämna förslag till åtta externa ledamöter (inklusive ordförande) i lärosätenas styrelser för den kommande treåriga mandatperioden (se pressmeddelande ). Dessa styrelseledamöter utsågs sedan av regeringen. Ordföranden i styrelsen för ett universitet eller en högskola bör inte få vara anställd vid högskolan Regeringen bedömer att varken rektorn eller någon annan anställd vid en högskola bör få utses till ordförande för högskolans styrelse. Det är regeringen som utser ordföranden i en högskolas styrelse och som således kan besluta i enlighet med en sådan ordning. Att rektorn eller någon annan anställd inte bör få vara ordförande bör ändå regleras i författning. Ordföranden och övriga externa ledamöter i styrelsen utses nämligen av regeringen efter förslag från två nomineringspersoner. Dessa har ett självständigt uppdrag att lämna förslag till externa ledamöter i styrelsen, även om det är regeringen som beslutande instans som inom ramen för givna föreskrifter slutligen bedömer om en föreslagen person ska utses eller inte. Det bör därför regleras i författning så att det blir tydligt för nomineringspersonerna att en rektor eller annan anställd inte kan komma i fråga som ordförande. I motsats till förslagen i den departementspromemoria (U2017/03131/UH) som utarbetats inom () och remissbehandlats anser regeringen att detta bör regleras på förordningsnivå på samma sätt som gäller för andra myndigheter i myndighetsförordningen. Högskolornas möjlighet att ha mindre styrelser ses över regleras att det totala antalet ledamöter i samtliga högskolestyrelser ska vara femton. I den s.k. (U 2014:11) redovisades dock att företrädare för högskolor anser att dagens styrelser bestående av femton ledamöter i vissa fall är för stora. I propositionen Styrelser för universitet och högskolor – ledamöternas tillsättning och ansvar (prop. 2015/16:131, bet. 2015/16:UbU20, rskr. 2015/16:266) anförde regeringen att den kan se fördelar med en ökad flexibilitet vad gäller antalet styrelseledamöter och att det därför finns anledning att överväga en sådan förändring. gjordes bedömningen att de externa ledamöterna även fortsättningsvis bör utgöra majoriteten av ledamöterna. I den departementspromemoria (U2017/03131/UH) som utarbetats inom () föreslås att en styrelse för en högskola som huvudregel ska bestå av femton ledamöter men att regeringen får besluta att styrelsen ska bestå av elva ledamöter om det finns skäl för det med hänsyn till högskolans behov. Om regeringen har beslutat att styrelsen ska bestå av elva ledamöter ska lärarna och studenterna ha rätt att utse två ledamöter vardera i styrelsen. Vidare ska externt utsedda styrelseledamöter vara i majoritet. Departementspromemorian har remitterats, och majoriteten av remissinstanserna är positiva. Med anledning av departementspromemorians förslag har det inletts ett arbete inom med att se över möjligheten till mindre högskolestyrelser. I det sammanhanget avser regeringen att vid behov ändra i förordningsbestämmelser om styrelsernas sammansättning på ett sätt som avviker från det ställningstagande av som har legat till grund för den nuvarande regleringen av styrelsens sammansättning. Betydelsen av att säkra ett fortsatt starkt studentinflytande är vägledande i arbetet. När det gäller förslaget i motionen om att ordföranden bör komma från akademin kan utskottet konstatera att ett förslag till ordförande ska lämnas av två nomineringspersoner, varav en utses efter förslag från lärosätet. Denna person ska ha god kännedom om det aktuella lärosätets verksamhet. Nomineringspersonernas förslag ska avse personer med kompetens och erfarenhet från verksamhet av betydelse för lärosätets uppdrag. Förslaget ska även föregås av ett samråd inom och utom lärosätet. Utskottet finner inga skäl att föreslå någon ändring i dagens reglering av hur ordföranden utses med anledning av motionens förslag. I likhet med motionärerna delar utskottet regeringens bedömning att ordföranden i styrelsen för ett universitet eller högskola inte bör få vara anställd vid lärosätet. Utskottet delar också, till skillnad från motionärerna, regeringens uppfattning att detta bör regleras på förordningsnivå på samma sätt som gäller för andra myndigheter i myndighetsförordningen. När det gäller styrelsens storlek är regeringens bedömning att en styrelse som huvudregel ska bestå av femton ledamöter men att regeringen får besluta att styrelsen ska bestå av elva ledamöter om det finns skäl för det med hänsyn till lärosätets behov. Utskottet finner att regeringens bedömning är väl avvägd. Därmed avstyrker utskottet motion 2017/18:4031 (SD) yrkande 4. Regeringens förslag, punkt 1 (M, C, L, KD) av (L), (M), (M), (M), i (C), (M) och (KD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag. 2017/18:4090 av (L) yrkande 1, 2017/18:4091 av m.fl. (M), 2017/18:4113 av m.fl. (KD) och 2017/18:4118 av och i (båda C) samt avslår proposition 2017/18:204 punkterna 1–3 och motion 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 2. Regeringen har i proposition 2017/18:204 Fler vägar till kunskap – en högskola för livslångt lärande presenterat ett ramverk för tillträde till högskolan som bygger på nödvändiga kompetenser och att människors kunskaper från t.ex. arbetslivet tas till vara. Vi menar att propositionen innehåller mycket lite information om regeringen syn på tillträde till högre utbildning. Den redovisar en färdriktning för regeringens fortsatta arbete, och de förslag som presenteras är enligt vår uppfattning vaga. Regeringen föreslår i propositionen att tidigare riksdagsbindningar när det gäller tillträde, behörighet och urval till högskoleutbildning ska hävas. Vi anser att regeringen inte på ett fullgott sätt förklarar vad ett sådant beslut skulle få för konsekvenser. För grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå föreslår regeringen att det ska krävas att den sökande har nödvändiga kompetenser för att kunna tillgodogöra sig sådan utbildning. Men kan den som helt eller delvis saknar de formella förkunskaper som krävs till en eller flera utbildningar ansöka om att få sin reella kompetens prövad. Regeringen tydliggör inte hur förslaget förhåller sig till prövningen av reell kompetens. Inte heller bemöts på ett fullgott sätt den kritik som remissinstanser som t.ex. () framhållit, nämligen att förslaget om nödvändiga kompetenser skapar en otydlighet i förhållande till övrig lagstiftning. Vi kan därför inte ställa oss bakom förslaget. När det gäller särskild behörighet föreslår regeringen att de krav som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. I situationer då ett urval behöver göras föreslår regeringen att urvalsgrunderna fortfarande ska vara betyg, resultat från högskoleprovet och urvalsgrunder som högskolan bestämmer. Vi kan konstatera att regeringens båda förslag gäller och därmed inte innebär någon förändring i förhållande till nuvarande bestämmelser. Med anledning av ovanstående anser vi att bör avslå proposition 2017/18:204 Fler vägar till kunskap – en högskola för livslångt lärande i dess helhet. Regeringens förslag, punkt 1 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: a) antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde, b) avslår vad regeringen föreslår om att grundläggande behörighet ska preciseras i form av nödvändiga kompetenser och godkänner vad regeringen föreslår i övrigt. Därmed bifaller proposition 2017/18:204 punkterna 1 och 2 samt motion 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 2, bifaller delvis proposition 2017/18:204 punkt 3 och avslår motionerna 2017/18:4090 av (L) yrkande 1, 2017/18:4091 av m.fl. (M), 2017/18:4113 av m.fl. (KD) och 2017/18:4118 av och i (båda C). anser att det är rimligt att tidigare riksdagsbindningar måste upphöra att gälla och håller i det avseendet principiellt med regeringen i denna fråga. Vi förstår också tanken bakom regeringens förslag att precisera grundläggande behörighet till högskoleutbildning i form av nödvändiga kompetenser. Däremot anser vi att detta förslag i förlängningen kan innebära att kunskapskraven för att börja i högskolan urholkas alltmer. I grunden ska man ha gått i gymnasieskolan och blivit godkänd i de elva ämnen som föreskrivs . Kan man som t.ex. immigrant genomföra ett prov där man visar att man har motsvarande kunskaper måste självklart detta också ge behörighet till högre studier. Grunden är dock de kunskaper man förvärvar under sina gymnasiestudier. Det ter sig mycket osannolikt att man kan få tillräckliga kunskaper i svenska, matematik och naturorienterande ämnen genom t.ex. arbetslivserfarenhet. Vi yrkar därför avslag på proposition 2017/18:204 Fler vägar till kunskap – en högskola för livslångt lärande i den del som avser regeringens förslag att grundläggande behörighet ska preciseras i form av nödvändiga kompetenser. I övrigt tillstyrker vi regeringens förslag i propositionen. Lämplighetsbedömning och särskilda krav, punkt 2 (L) av (L). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4090 av (L) yrkande 3. pågår en försöksverksamhet med lämplighetsprov i samband med antagning till lärar- och förskollärarutbildning. I försöksverksamheten har det varit ett krav för grundläggande behörighet att den sökande bedöms vara lämplig för lärar- eller förskolläraryrket. Regeringen är positiv till sådan lämplighetsbedömning men anser att den bör vara ett särskilt behörighetskrav, om den skulle införas permanent. Försöksverksamheten med lämplighetsbedömning har utvärderats av Universitets- och högskolerådet som inte rekommenderar ett generellt införande av lämplighetsbedömning men att man fortsätter utvärdera de långsiktiga effekterna av lämplighetsbedömningen samt fortsätter genomföra studier om lämplighetsbedömning (UHR 2018:8). Jag föreslår att verksamheten permanentas och utökas så att det går att ställa upp krav på lämplighet i den grundläggande behörigheten för utbildningar där studenterna under utbildningen ska verka i en utbildningssituation som har en direkt koppling till det kommande yrkesområdet. Därutöver bör det enligt min mening vara möjligt att ställa krav på den grundläggande behörigheten för en specifik utbildning. Antagningskraven till t.ex. lärarutbildningen ska kunna skärpas genom att det blir möjligt att ställa krav på lägst betyget C i svenska från gymnasiet för samtliga studenter och lägst betyget C i de aktuella ämnena för den som ska studera till ämneslärare. Ökade krav på studenternas slutbetyg i de ämnen de ska undervisa i som lärare skulle dessutom höja kvaliteten ytterligare i skolan. krävs endast att studenterna ska ha godkänt i kärnämnena. Det är rimligt att kräva att en blivande ämneslärare har högre kunskap i sina undervisningsämnen än betyget godkänd. Regeringen bör vidta åtgärder enligt det som anförs ovan. Urval, punkt 3 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 3 och 2017/18:4090 av (L) yrkande 2. Vi vill att proportionen för platsfördelning vid urval på grundval av högskoleprovet ska ändras i högskoleförordningen (1993:100). Vid urval till en utbildning gäller enligt 7 kap. 13 § punkt 2 att platserna ska fördelas med minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet. Vi vill att punkten omformuleras så att det framgår att platserna ska fördelas med högst en tredjedel men minst en femtedel på grundval av resultat från högskoleprovet. Det skulle innebära att de flesta utbildningar fortsättningsvis kan anta en tredjedel på grundval av högskoleprovet, medan andra utbildningar, som t.ex. lärarutbildningen, kommer att minska andelen som antas genom högskoleprovet. Vidare framgår det av 7 kap. 15 § att Universitets- och högskolerådet (UHR), om det finns särskilda skäl, får medge att ett lärosäte vid urval till en viss utbildning får göra en annan platsfördelning än den som anges i 13 § och fördela platserna på grundval av någon eller några av de urvalsgrunder som anges i 12 § (betyg, resultat från högskoleprovet och urvalsgrunder som bestäms av lärosätet). Vi vill att bestämmelsen förtydligas så att det framgår att Universitets- och högskolerådet ska medge att ett lärosäte får göra en annan platsfördelning vid urval till en viss utbildning. Regeringen bör vidta åtgärder enligt det som anförs ovan. Urval, punkt 3 (L) av (L). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4090 av (L) yrkande 2 och 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 3. I situationer då ett urval behöver göras föreslår regeringen som huvudregel att minst en tredjedel av platserna liksom ska fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. Det skiljer sig från förslag som presenterades (Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning, SOU 2017:20). Utredningen föreslog att den största urvalsgrunden ska vara betyg då urval behöver göras och att endast av platserna ska fördelas på grundval av resultat från högskoleprovet. Jag anser att urvalsgrunderna ska ändras så att högst av platserna ska fördelas på grundval av resultatet från högskoleprovet och övriga platser ska fördelas på grundval av betyg då urval behöver göras. Det är en väsentlig skillnad jämfört med regeringens förslag. Utredningen föreslog också flera begränsningar av möjligheten att skriva högskoleprovet som regeringen har valt att inte presentera i propositionen. Enligt min uppfattning bör dagens obegränsade möjligheter att skriva högskoleprovet ändras. Giltighetstiden för högskoleprovet ska kortas från fem till , och man ska i enlighet med utredningens förslag endast få göra ytterligare två högskoleprov under ett provs giltighetstid. I stället för att införa en nedre åldersgräns, som utredningen föreslår, ska det införas ett krav på att man har slutbetyg från gymnasiet för att få skriva högskoleprovet. Det skulle väsentligt öka kraven på eleverna att fullfölja sina gymnasiestudier och försvåra möjligheten att hoppa av och försöka ta sig in på högskolan via högskoleprovet. Regeringen bör vidta åtgärder enligt det som anförs ovan. ansvar för frågor som rör tillträde till högskolan, punkt 4 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 1. anser att antagningssystemets utformning och fördelning mellan olika antagningskategorier är så viktig att bör få besluta i frågan, åtminstone på ett övergripande plan. Övergripande frågor om antagnings- och urvalssystemen bör alltså beslutas av , även när det gäller frågor som regleras i förordning och inte i lag. Regeringen bör vidta åtgärder enligt det som anförs ovan. Högskolestyrelsens sammansättning, punkt 5 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4031 av och (båda SD) yrkande 4. Vi anser att det är ett problem när styrelsens ordförande kommer från näringslivet och saknar en grundläggande akademisk insikt. har det visat sig vara ett problem att lärosäten i alltför hög grad styrs enligt s.k. new public management. Enligt vår mening bör därför ordföranden för ett lärosätes styrelse komma från akademin, gärna från ett annat lärosäte. Därutöver delar vi regeringens uppfattning att olämpliga ansvarsförhållanden och oklara hierarkiska nivåer kan uppstå om ordföranden i styrelsen för ett lärosäte kommer från samma lärosäte. Inte heller ska ett lärosätes rektor kunna vara samma person som ordföranden i lärosätets styrelse. I denna fråga ställer vi oss bakom regeringens bedömning att regelverken behöver förtydligas i detta avseende, men vi menar, till skillnad från regeringen, att ett sådant förtydligande bör göras i högskolelagen. Vi har inget emot att lärosäten ska kunna ha mindre styrelser än . Vi menar dock att det ska föreskrivas att ett lärosäte som kategoriseras som universitet bör ha en styrelse på femton ledamöter. Regeringen bör vidta åtgärder enligt det som anförs ovan. Förteckning över behandlade förslag