bet · H501UFöU4 · 2018-06-08 00:00:00 — Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i Utskottet föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 470 personer till förfogande för deltagande i stabiliseringsinsats i (Minusma) till , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut i . Utskottet föreslår att avslår motionerna. I betänkandet finns tre reservationer (SD, L). Proposition 2017/18:180 Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i . Fem yrkanden i följdmotioner. Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden /18. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning 1.Mål och utvärdering, punkt 2 (SD, L) 2.Åtgärder vid avslut av insatsen, punkt 3 (L) 3.Humanitära insatser och budgetfrågor, punkt 4 (SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /18 Utskottets förslag till riksdagsbeslut medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 470 personer till förfogande för deltagande i stabiliseringsinsats i (Minusma) till , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av . Därmed bifaller proposition 2017/18:180. 2017/18:3220 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 12 och 2017/18:4061 av m.fl. (L) yrkande 1. Reservation 1 (SD, L) Åtgärder vid avslut av insatsen 2017/18:4061 av m.fl. (L) yrkande 2. Reservation 2 (L) Humanitära insatser och budgetfrågor 2017/18:4020 av m.fl. (SD) yrkandena 1–3. Reservation 3 (SD) På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (C), (M), (S), (V), (KD), (S), (S), (MP) och (L). Ärendet och dess beredning Regeringen har i proposition 2017/18:180 Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i beslutat att föreslå att bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka till förfogande för deltagande i FN:s stabiliseringsinsats i (Minusma) till utgången av juni månad 2019, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Propositionen har remitterats till utrikesutskottet. och försvarsutskottet har därefter, med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen, beslutat att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU). gav utrikesminister , statssekreterare , Försvarsdepartementet, och generallöjtnant , en redogörelse av det svenska bidraget till Minusma för det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet. Ledamöter från utrikes- och försvarsutskotten besökte den svenska styrkan i . Två följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas även ett motionsyrkande från allmänna motionstiden /18. antog säkerhetsråd resolution , som fastställde att situationen i utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet. antog resolution , som bl.a. uppmanade det internationella samfundet att stödja försvars- och säkerhetsstyrkor med utbildning och rådgivning. antog resolution , som med stöd av kapitel VII medgav etableringen av en afrikanskledd internationell stödinsats i , Afisma (Support Mission to ), och bad FN:s generalsekreterare att upprätta en FN-närvaro i landet. beslutade Europeiska unionen (EU) att inrätta en militär utbildnings- och rådgivningsinsats till stöd för försvarsmakt (EUTM ). Regeringen beslutade att skulle delta i EUTM med högst 15 personer . antog resolution , som med stöd av kapitel VII inrättade en FN-ledd stabiliseringsinsats i , Minusma (United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in ). integrerades Afismas militära styrkor i FN-insatsen. skickade en formell förfrågan till om styrkebidrag till underrättelseenheten (All Sources Information Fusion Unit, Asifu) i Minusma. fattade regeringen beslut om proposition 2013/14:189 Svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i , och gav bifall till regeringens förslag (bet. 2013/14:UFöU2, rskr. 2013/14:335). antog resolution , som förlängde Minusmas mandat med . fattade regeringen beslut om att ingå ett samförståndsavtal med FN om ett svenskt styrkebidrag till Minusma. Avtalet undertecknades av utrikesministern . gav (prop. 2014/15:68, bet. 2014/15:UFöU3), respektive bifall till regeringens förslag om fortsatt svenskt deltagande i stabiliseringsinsats i . Det senaste beslutet gäller till utgången av juni månad 2018. I samband med beslutet gjordes två tillkännagivanden till regeringen som innebar att regeringen dels borde fastställa uppföljningsbara mål för att kunna utvärdera de insatser som gör inom ramen för Minusma, dels borde ta nödvändiga initiativ för att säkerställa tillräcklig tillgång till medicinsk evakuering inom ramen för insatsen (prop. 2015/16:119, bet. 2015/16:UFöU3, rskr 2015/16:231). antog resolution , som förlängde Minusmas mandat med till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i () stabiliseringsinsats i (Minusma) till , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av . Insatsens mandat omfattar bl.a. säkerhet, stabilitet och skydd av civila, stöd till den politiska dialog- och försoningsprocessen, stöd till att återupprätta statens överhöghet i hela landet, stöd till att skapa förutsättningar för humanitärt bistånd, samt stöd till parterna att uppfylla det fredsavtal som skrevs under 2015. Det planerade svenska styrkebidraget kommer, tillsammans med en nationell stödenhet, att utgöra en del av Minusmas underrättelseenhet. Avsikten är att även fortsättningsvis placera stabsofficerare vid relevanta staber. Regeringen bedömer att det svenska underrättelsebidraget till insatsen under normala omständigheter kommer att uppgå till ungefär 320 personer på plats. Om behov uppstår ska den totala styrkan tillfälligt kunna förstärkas till högst 470 personer. I propositionen redogör regeringen för situationen i och för det internationella samfundets och engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga mandat, det avsedda svenska deltagandet och sina målsättningar och överväganden för detta. Utskottets förslag i korthet medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 470 personer till förfogande för deltagande i stabiliseringsinsats i (Minusma) till , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av . avslår motionsyrkanden om mål och utvärdering, humanitära insatser m.m., bl.a. med hänvisning till pågående arbete. Jämför reservation 1 (SD, L), 2 (L) och 3 (SD). Regeringen föreslår att godkänner att en svensk väpnad styrka bestående av högst 470 personer ställs till förfogande för deltagande i FN:s stabiliseringsinsats i (Minusma) till , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av . Det svenska underrättelsebidraget kommer under normala omständigheter att uppgå till ungefär 320 personer på plats. Det svenska transportflygbidraget kommer under normala omständigheter att uppgå till ungefär 60 personer på plats. Det svenska styrkebidraget bestående av en underrättelseenhet, en tillfällig varningsradar och en taktisk flygtransportförmåga, tillsammans med en nationell stödenhet, är en del av Minusmas underrättelseenhet samt en del av insatsens samlade logistikförmåga. Bidraget omfattar även stabsofficerare vid relevanta staber. Det totala svenska underrättelsebidraget till insatsen kommer att uppgå till ungefär 320 personer på plats. Det totala svenska flygtransportbidraget kommer att uppgå till ungefär 60 personer på plats som inleddes och avslutas . Den tillfälliga förstärkningen med varningsradar inleddes och avslutas till . Under försämrade säkerhetsförhållanden är det viktigt att regeringen har möjlighet att tillfälligt förstärka de väpnade militära insatser som genomför. Förstärkningen kan omfatta exempelvis tillförsel av materiel, undsättning och evakuering. En räddnings-, evakuerings- och förstärkningsinsats är till sin natur tillfällig och tidskritisk. En insats av detta slag måste även vara anpassad till den specifika situationen. Detta gör att det i förväg är svårt att uppskatta omfattningen av och kostnaderna för en sådan insats. Även om normalnivån på det svenska bidraget efter inledningsfasen kommer att vara 320–380 personer på plats, söker regeringen medgivande att ställa en svensk väpnad styrka om högst 470 personer till förfogande för Minusma till . Medgivandet bör enligt regeringens mening gälla under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat från . Försvarsmakten och regeringen arbetar med att se över det svenska bidraget kopplat till FN:s efterfrågade behov. Ett eventuellt fortsatt styrkebidrag till Minusma bortom skulle kräva en ominriktning av det svenska förbandsbidraget. Försvarsmakten kommer att göra löpande hot- och riskbedömningar och vidta eventuella åtgärder utifrån denna bedömning. Det innebär bl.a. att insatsen anpassar verksamheten till tillgången på helikoptrar, då det alltjämt finns brister i förmågan och tillgången till helikoptrar med ombordbaserad sjukvårdspersonal. har tagit upp frågan med FN vid återkommande tillfällen och situationen har förbättrats. Med anledning av att brister kvarstår anpassas verksamheten på ett sådant sätt att nationella krav på tillgång till medicinsk behandling kan garanteras. Bristen på helikoptrar påverkar inte sjukvårdsförmågan utan endast operationsradien för det svenska förbandet. , anför i kommittémotion 2017/18:3220 av m.fl. yrkande 12 att regeringen bör återkomma och fastställa konkreta nationella mål för att kunna utvärdera de insatser som genomför i . föreslår i kommittémotion 2017/18:4020 av m.fl. att regeringen bör öka satsningarna på humanitärt stöd, vatten, sanitet och jordbruksutveckling i (yrkande 1). Det humanitära biståndet till utsatta flyktingar i närområde bör också öka (yrkande 2). Partiet anser även att regeringen i sina kommande budgetförslag bör skjuta till medel till försvarsbudgeten för att kompensera för de indirekta ekonomiska påfrestningar som Försvarsmakten utsätts för i och med stabiliseringsinsatsen (yrkande 3). Liberalerna anför i kommittémotion 2017/18:4061 av m.fl. att regeringen bör ställa upp konkreta, uppföljningsbara mål för internationella militära insatser (yrkande 1). Partiet understryker också vikten av att , vid ett avslutande av insatsen, så tidigt och så tydligt som möjligt underrättar andra aktörer i insatsen (yrkande 2). Svenskt deltagande i Minusma Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen får en svensk väpnad styrka sändas till ett annat land om medger det, om det medges i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldigheten att vidta åtgärden följer av en internationell överenskommelse eller en förpliktelse som har godkänts av . Utskottet vill, liksom vid tidigare beslut om deltagande i Minusma, understryka att denna demokratiska förankring är väsentlig för att uppnå ett starkt folkligt stöd för insatserna. Att ger regeringen ett bemyndigande att sända svenska trupper på uppdrag utomlands är ett beslut som innebär ett betydande ansvar. Som tragiska erfarenheter visar kan man inte utesluta förluster av människoliv i samband med fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser. Utskottet behandlade i samband med beredningen av de säkerhetspolitiska aspekterna av propositionen om försvarspolitik för perioden –2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:UFöU5) frågan om folkrättslig grund för svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser. Utskottet anförde att huvudlinjen är att svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser ska ha ett mandat från säkerhetsrådet. Detta gäller i synnerhet för fredsframtvingande insatser i enlighet med kapitel VII. Då ska säkerhetsrådets mandat alltid sökas. Också när det gäller fredsbevarande insatser i enlighet med kapitel VI eftersträvas ett tydligt stöd från säkerhetsrådet. medger folkrätten enbart att sådana insatser görs med den mottagande statens och övriga relevanta parters samtycke. Utskottet konstaterade att den stora utmaningen uppstår i de exceptionella lägen när säkerhetsrådet inte förmår att förhindra folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser, etnisk rensning eller andra omfattande övergrepp, inklusive systematiska våldtäkter av kvinnor och utnyttjande eller exploatering av barn i väpnade konflikter. slog fast att det internationella samfundet har ett gemensamt ansvar att förhindra grava övergrepp, folkmord och etnisk rensning. var en av de drivande krafterna bakom denna principöverenskommelse om skyldigheten att skydda (Responsibility to Protect). Det är ett viktigt steg i utvecklingen av det internationella normsystemet. I akuta situationer när säkerhetsrådet inte axlar sitt ansvar måste efter en noggrann bedömning överväga vad som ändå kan göras för att mildra mänskligt lidande. En sådan bedömning måste alltid göras med utgångspunkt i den enskilda aktuella situationen och beakta folkrättsliga, politiska och humanitära aspekter. Utskottet underströk också att skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är centralt. Detta bör genomsyra agerandet i alla faser av planeringen och genomförandet av en insats. Utskottet konstaterar att det finns ett tydligt folkrättsligt mandat för den aktuella insatsen i och att ett svenskt deltagande svarar mot en direkt förfrågan från FN. Utöver mandatet från finns det även en inbjudan till FN från . En förutsättning för att det ska finnas ett folkrättsligt mandat också efter – som därmed också inbegriper det svenska bidraget – är att säkerhetsrådet antar en resolution som förlänger Minusmas mandat efter detta datum i enlighet med kapitel VII. Vidare underströk utskottet i det ovannämnda betänkandet (2014/15:UFöU5) att , som medlem i FN och i enlighet med den nationella handlingsplanen för genomförande av säkerhetsrådets resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet och 1820 om sexuellt våld i väpnade konflikter, ska bidra till att genomföra resolutionerna genom aktiviteter såväl nationellt som regionalt och globalt. Resolutionernas åtaganden bör genomsyra alla aspekter av svenska krishanteringsinsatser. Mot denna bakgrund välkomnar utskottet att det framgår av propositionen att , som deltagare i Minusma, ska stödja och påskynda ansträngningarna att genomföra de ovannämnda resolutionerna. Utskottet välkomnar också att regeringen understryker att även i fortsättningen ska hålla en hög profil i fråga om nolltolerans mot sexuella övergrepp och sexuellt utnyttjande som begås av fredsbevarande personal. Utskottet delar regeringens uppfattning att det under försämrade säkerhetsvillkor kan uppstå behov av snabba förstärkningar av den svenska insatsen. Av det skälet är det viktigt att det på förhand finns en marginal som har beslutat om och som kan tas i anspråk för räddnings-, förstärknings- och evakueringsinsatser. Denna marginal ska dock inte vara större än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Utskottet förutsätter att får information genom de berörda utskotten eller i kammaren, i anslutning till att en beslutad marginal för förstärknings- eller evakueringsinsats tas i anspråk. Utskottet påminner om att en större, permanent ökning av den svenska truppinsatsen utöver ca 320 personer inte kan ske utan att ett nytt beslut fattas av . Utskottet noterar att det framgår av propositionen att Försvarsmakten och regeringen arbetar med att se över det svenska bidraget kopplat till FN:s efterfrågade behov. Ett eventuellt fortsatt styrkebidrag till Minusma bortom skulle enligt regeringen kräva en ändring av inriktningen av det svenska förbandsbidraget. Det framgick av utrikesminister och statssekreterare föredragning för utskottet att regeringen kommer att börja diskutera hur ett eventuellt framtida bidrag till Minusma eller annan internationell insats skulle kunna se ut bortom den nu föreslagna förlängningen till . Diskussionerna kommer att föras i ljuset av de behov och den efterfrågan som finns samt svensk förmåga att bidra. En eventuell ominriktning av ett svenskt bidrag kommer att kommuniceras till alla berörda parter. Utskottet vill i detta sammanhang understryka att även insatsens effekter på försvarets möjligheter att bygga nationell förmåga bör vägas in i bedömningarna. Utskottet vill i även understryka vikten av att en eventuell ominriktning av bidraget säkerställer en fortsatt hög säkerhet för deltagarna i den svenska insatsen. Det är också väsentligt med en lång planeringshorisont för att undvika onödiga kostnader. Utskottet utgår från att berörda utskott hålls informerade om de fortsatta diskussionerna i frågan. När det gäller motionsyrkandet om konsekvenserna av den ekonomiska påfrestning som Försvarsmakten utsätts för i och med stabiliseringsinsatsen kan utskottet konstatera att kostnader för insatsen ska belasta anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Enligt beslut (bet. 2017/18:FöU1) får detta anslag bl.a. användas för särutgifter för den verksamhet med förband utomlands som Försvarsmakten genomför efter beslut av och regeringen. Vidare får anslaget användas för särutgifter för Försvarsmaktens bidrag till insatser internationellt som inte innebär sändande av väpnad styrka till andra länder, förutom militärobservatörer, samt sekondering av personal till internationella stabsbefattningar kopplade till pågående insatser. Anslaget 1:2 kan därmed inte användas till att finansiera andra delar av Försvarsmaktens verksamhet. Utskottet konstaterar vidare att får återkomma till förslag som rör framtida fördelning av statsbudgeten inom ramen för budgetprocess. Mot bakgrund av vad som här anförts föreslår det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet att bifaller proposition 2016/17:128. Utskottet förordar därmed att , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut i , medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka om högst 470 personer till förfogande för deltagande i FN:s stabiliseringsinsats i (Minusma) till . Utskottet avstyrker motionerna 2017/18:4020 yrkande 3 och 2017/18:4061 yrkande 2 i den mån de inte tillgodosetts genom det anförda. Frågan om målsättning för insatsen och utvärdering av densamma tas upp i två motioner. Utskottet konstaterar att , i samband med beslutet om det svenska bidraget till Minusma – , genom ett tillkännagivande uppmanade regeringen att formulera uppföljningsbara mål för den svenska insatsen och ange för hur man avser att utvärdera insatsen mot de uppställda målen (prop. 2015/16:119, bet. 2015/16:UFöU3, rskr. 2015/16:231). I den aktuella propositionen anger regeringen ett antal politiska, strategiska, operativa och taktiska målsättningar för den svenska insatsen. Det övergripande målet med deltagande i insatsen är att bidra till att uppfylla Minusmas mandat enligt säkerhetsrådets resolution (2017) och därigenom bidra till en bättre säkerhet i och i regionen. Det svenska militära bidraget ska leverera relevanta och efterfrågade underrättelser till insatsens underrättelseenhet och ledning. Det svenska förbandet ska också bidra till stabilitet i operationsområdet genom patrullering och närvaro. Därutöver ska som deltagare i Minusma stödja och påskynda arbetet med att genomföra FN:s säkerhetsråds resolution , med efterföljande resolutioner, om kvinnor, fred och säkerhet. Den svenska målsättningen med deltagandet i Minusma är att Försvarsmakten ska fördjupa sin kunskap om och erfarenhet av FN:s fredsfrämjande uppdrag, bl.a. för att bidra till att bygga förmågan hos våra nationella krigsförband och staber genom att skapa möjligheter att utveckla personal genom erfarenheter i en internationell kontext. Regeringen konstaterar i skrivelsen att FN kontinuerligt utvärderar insatsen genom generalsekreterarens kvartalsvisa rapport samt strategiska översyner. pekar regeringen på att det svenska bidraget utgör en liten del av Minusma. Möjligheten att mäta det svenska bidragets effekt på leveransen av Minusmas mandat i helhet och säkerhetsutvecklingen i är begränsad, vilket måste tas i beaktande vid utvärderingar. Det framgick av utrikesministerns föredragning för utskottet att FN kommer att slutföra en strategisk översyn av hela Minusma-insatsen. Denna kommer att utgöra en viktig grund för den svenska utvärderingen. Utskottet vill understryka att systematisk återrapportering och erfarenhetsinhämtning är central för att kunna dra lärdomar av bidrag till internationella insatser. Utskottet anser liksom motionärerna att detta är nödvändigt för att förankra insatserna hos det svenska folket och möjliggöra en rationell styrning av politikområdet. Vikten av uppföljning och utvärdering har också betonats i samband med behandling av regeringens skrivelse om samlade politik för internationell civil och militär krishantering (skr. 2016/17:196, bet. 2017/18:UU8). Utskottet förutsätter att regeringen fortsätter utvecklingsarbetet vad gäller uppföljning och utvärdering av det svenska bidraget till Minusma och på lämpligt sätt återkommer till för att rapportera om resultatuppfyllelsen i förhållande till de uppställda målen. Utskottet utgår vidare från att de utvärderingar som ska ligga till grund för den aviserade översynen av det svenska styrkebidraget till Minusma redovisas för på lämpligt sätt. Därmed avstyrker utskottet motionerna 2017/18:3220 yrkande 12 och 2017/18:4061 yrkande 1. Humanitära insatser och utvecklingssamarbete Utskottet noterar att regeringen antog en ny strategi för utvecklingssamarbete med för åren 2016–2020. Strategin omfattar sammantaget för perioden, varav avser Sidas verksamhet och avser verksamhet. Insatserna kan delas in i tre huvudkategorier: stärkt demokrati och jämställdhet samt ökad respekt för mänskliga rättigheter; mänsklig säkerhet och frihet från våld; förbättrad miljö, begränsad klimatpåverkan och stärkt motståndskraft mot miljöpåverkan, klimatförändringar och naturkatastrofer. Ett genomgripande tema är rättighetsperspektivet. Kvinnor och barn utgör särskilda målgrupper. Utskottet noterar vidare att Europeiska kommissionen, inom ramen för den tionde europeiska utvecklingsfonden (EDF 10), bidrar med motsvarande för perioden –2013. Storleken på EU:s utvecklingsbistånd till väntas uppgå till –2020. Vidare har EU inom ramen för för (for ) allokerat till projekt som syftar till att hantera grundorsakerna till irreguljär migration i . Det framgår av skrivelsen att den initiala humanitära allokeringen för uppgår till 2018 samt till FN:s livsmedels- och jordbruksorganisations (FAO) arbete i . Sida gör löpande humanitära analyser av läget i landet, och beloppet kan komma att öka under årets gång. Det svenska stödet kanaliseras bl.a. genom flera FN-organ på plats i landet, genom , samt genom att expertpersonal ställs till förfogande genom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Stödet går till insatser inom bl.a. livsmedelsassistans, hälsa, nutrition, vatten och sanitet, skydd och utbildning. var den tredje största bilaterala givaren till med ett humanitärt bistånd på totalt . bidrog därutöver med humanitärt stöd genom icke-öronmärkt kärnstöd till () och andra FN-organ aktiva i . bidrar även med ett omfattande basbudgetstöd till humanitära FN-organisationer och som har betydande operationer i . Utskottet vill understryka vikten av fortsatt utvecklingsstöd och humanitärt stöd till och Sahelregionen och välkomnar de beslut som regeringen tagit på detta område. Utskottet vill i sammanhanget särskilt betona betydelsen av fortsatta icke öronmärkta bidrag till de humanitära organisationerna. Dessa basbudgetstöd ökar möjligheterna för organisationerna att behålla en beredskap och snabbt kunna agera när nya kriser och behov uppstår, t.ex. i .