bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f. och 148 f.). I förarbetena till regeringsformen framhölls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen (prop. 1973:90 s. 183). Formerna för samråd inom Genom olika former av samråd (gemensam beredning, allmän beredning och delning) inom säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd får en faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Statsrådsberedningen har i en promemoria tagit fram riktlinjer för samrådsformerna i (SB PM 2012:1, rev. De formella reglerna om gemensam beredning finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där föreskrivs att ett ärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och i samråd med övriga berörda statsråd (13 och 15 §§). Av statsministerns särskilda ställning i regeringen får det anses följa en allmän skyldighet för departementen att informera Statsrådsberedningen om regeringsärenden av större vikt (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 232). Också svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor och andra internationella frågor omfattas av kraven på gemensam beredning. Syftet är att berörda departement ska ha möjlighet att delta i beredningen såväl inför dessa ställningstaganden som inför svenska initiativ och utspel i EU. Svar på frågor och interpellationer, meddelanden i liksom sådana övriga anföranden, uttalanden och tidningsartiklar som innehåller ställningstaganden till riktlinjer, principer eller förhållningssätt ska också beredas gemensamt eftersom de på samma sätt som regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 232 och SB PM 2012:1 s. 7 f.). När det gäller förfarandet sägs allmänt att det inte får råda någon oklarhet om vad som överenskommits (t.ex. att det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte om samråd eller förfrågan). I den aktuella anmälan refereras till saklighetskravet i regeringsformen. Vid överläggningar enades företrädare för riksdagspartierna om att en rådgivande folkomröstning i EU-frågan skulle äga rum . I propositionen om folkomröstning om EU-medlemskap (prop. 1993/94:245) lade regeringen fram förslag om vissa anslag som hade samband med folkomröstningen. tillstyrkte regeringens förslag till medelsfördelning för folkomröstningskostnader, kampanjkostnader och kostnader för Europainformation (bet. 1993/94:KU50). granskade utskottet regeringens handläggning av information till hushållen inför folkomröstningen om svenskt medlemskap i (bet. 1994/95:KU30 s. 128 f.). Bland annat granskades några broschyrer som hade tagits fram av . Utskottet ansåg att granskningen inte gav anledning till något uttalande från utskottet. granskade utskottet efter en anmälan den dåvarande integrationsministerns publicering av myter om invandring på regeringens webbplats (bet. 2011/12:KU20 s. 154 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att det får anses legitimt att regeringen använder sin och gemensamma webbplats för att informera om regeringens politik och därmed sammanhängande samhällsfrågor (s. 161). Utskottet hänvisade till objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF och anförde att denna princip bl.a. får anses innebära att information som utgår från det allmänna ska vara korrekt, vederhäftig och väl kontrollerad. Om informationen skulle visa sig innehålla uppgifter av oriktigt eller inaktuellt slag måste enligt utskottet åtgärder vidtas som korrigerar detta. Det sagda gällde enligt utskottet information av det slag som hade uppmärksammats i granskningen. Granskningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottet. Utskottet granskade statsministerns uttalanden om ett politiskt parti (bet. 2016/17:KU20 s. 324 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det i den aktuella granskningsanmälan och i flera anmälningar hade gjorts gällande att statsråds uttalanden i olika sammanhang stred mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF (s. 332). Utskottet framhöll att bestämmelsen innebär att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska iaktta bl.a. saklighet. Enligt förarbetena gäller bestämmelsen även för regeringen men endast när regeringen uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Det innebär enligt utskottet att regeringen i denna roll inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som den är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Mot bakgrund av det anförda konstaterade att endast en del av regeringens verksamhet omfattas av saklighetskravet i regeringsformen och att saklighetskravet därför inte generellt kan tillämpas i granskningen av statsråds uttalanden i olika sammanhang. Genom en skrivelse till begärde utskottet bl.a. svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria jämte bilaga utarbetad inom (bilaga A2.6.2). På frågan om vem som beslutade att ta fram talepunkter vid frågor om hotbilden mot och att dessa skulle vidaresändas till bl.a. ambassader har följande angetts. UD skickar regelbundet talepunkter (s.k. lines to take) till utlandsmyndigheterna och syftet med denna form av talepunkter är att de ska användas när behov uppstår vid frågor och i samtal på stationeringsorten. Sådana talepunkter skickas enligt gällande rutiner från UD genom utrikesrådet för politiska frågor. Med anledning av att Försvarsberedningen presenterade sin delrapport – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 togs talepunkter fram och skickades, enligt nämnda rutiner, till utlandsmyndigheterna . På samma sätt togs talepunkter fram och skickades till utlandsmyndigheterna bl.a. i samband med att Försvarsberedningen presenterade sin rapport . Till grund för talepunkterna låg enligt promemorian den försvarspolitiska inriktningspropositionen som har antagits av (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251), Försvarsberedningens delrapport samt anvisningar för Försvarsberedningens fortsatta arbete daterade . Talepunkternas innehåll bereddes i enlighet med riktlinjerna i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1) med bl.a. På frågan hur Försvarsberedningens bedömning av hotbilden mot beskrivs i talepunkterna och hur denna beskrivning förhåller sig till skrivningarna i Försvarsberedningens rapport har följande angetts. Som har redovisats togs talepunkterna fram med anledning av Försvarsberedningens rapport, och till grund för talepunkterna låg alltså bl.a. den försvarspolitiska inriktningspropositionen som har antagits av . I propositionen uttalar regeringen bl.a. följande (s. 46): Det går inte att se militära konflikter i vårt närområde som skulle påverka endast ett land. Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. Kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel kan dock uppstå och militära angreppshot kan likväl aldrig uteslutas. aggression mot innebär att risken för dessa har ökat, även i vårt närområde. I promemorian hänvisas vidare till propositionen där regeringen anför att försvaret med sina resurser ytterst ska kunna möta ett väpnat angrepp och att utformningen av försvaret i första hand bör bygga på förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp (s. 9 och 50). Därutöver hänvisas till att Försvarsberedningen i sin rapport framhåller följande (s. 61): Ett väpnat angrepp mot kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot . blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i vårt närområde. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta väpnat angrepp mot inklusive krigshandlingar på svenskt territorium. Det finns i promemorian även en hänvisning till följande uttalande av Försvarsberedningen (s. 63): blir oundvikligen påverkat om en väpnad konflikt och krig uppstår i vårt närområde. I en sådan situation går det inte att utesluta ett väpnat angrepp mot . Av de talepunkterna som skickades till utlandsmyndigheterna framgår bl.a. följande: - The Defence Commission presented its first report “Resilience, the total defence concept and the development of civil defence 2021-2025” to the Minister for Defence on . The Defence Commission is a forum for consultation on security and defence policy between the Government and representatives of the political parties in the Parliament. -The Defence Commission resumed its work in January 2017. Part of the Government's instruction for the commission concerns the development of the total defence concept (both military and civil defence) guided by requirements during a situation of raised alert or war. Relevant aspects of the complex threats that characterise modern security crises, both during peace time and war, including hybrid warfare, is part of the commission's work. - The instruction suggests further that proposals are made regarding the objectivities and responsibilities for the civil defence, including analysis on protection of important infrastructure, protection of the population, protection of production and supply; psychological defence and information operations as well as coordination and cooperation within the total defence. -The report contains proposals on all of the above aspects, with a particular focus on civil defence. The report will now be analysed within the Government offices. The report is one important input to consider in the work preparing for the next Defence concerning the period 2021–2025. -The Defence Commission will continue its work and present a new report not later than 14 2019. In the next report, the commission will provide a comprehensive assessment of the security situation and present suggestions for Swedish security policy and military defence for the period 2021–25. I promemorian från hänvisas bl.a. till följande del av talepunkterna: The assessment regarding military threats in the report is in line with that of the Government and the Defence 2016–2020, adopted by the parliament. The security situation in Europe and in our neighbourhood, has deteriorated over time. The Government addresses this through an foreign and security policy, a credible national defence (both civil and military defence) and enhanced international cooperation. The Government follows closely developments with regard to the security situation. Our assessment regarding military threats against has not changed, that is a separate military attack directly targeting remains unlikely. However, crises or incidents – including those involving military force – may occur and the threat of military attack can never be excluded. This assessment has not changed. Bedömningen av militära hot i Försvarsberedningens rapport är i linje med den försvarspolitiska inriktningspropositionen som har antagits av , detta enligt den citerade delen från den framtagna talepunkten i promemorian. Den säkerhets- och försvarspolitiska inriktningen, inklusive när det gäller militära hot mot , fastställdes i försvarsbeslut –2020. Den inriktningen gäller intill dess att fattar ett nytt beslut. Innehållet i talepunkterna står inte i någon del i strid med innehållet i Försvarsberedningens delrapport. Försvarsberedningens delrapport kommer tillsammans med Försvarsberedningens kommande slutrapport att utgöra en grund för nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut för perioden –2025. Utskottet höll en utfrågning med utrikesminister (bilaga B15). I sin inledning framhöll att innehållet i talepunkterna (s.k. lines to take) bereddes i enlighet med de riktlinjer som finns i och att talepunkterna bereddes med Försvarsdepartementet, och . Hon uppgav vidare att UD regelbundet skickar talepunkter till utlandsmyndigheterna via utrikesrådet för politiska frågor enligt befintliga rutiner, vilka har tillämpats såväl under förra som nuvarande regering. Utlandsmyndigheterna lämnar inte ut talepunkterna, utan tanken med talepunkterna är enligt att de vid behov ska kunna tjäna som stöd vid samtal och kontakter i olika aktuella frågor. Som exempel på när talepunkter har skickats till utlandsmyndigheterna nämnde presentation av sin slutrapport och överlämnandet av den försvarspolitiska inriktningspropositionen till 2015. Till grund för innehållet i de nu aktuella talepunkterna låg enligt den försvarspolitiska inriktningspropositionen som har antagits av , Försvarsberedningens delrapport och anvisningar för Försvarsberedningens fortsatta arbete. Hon uppgav vidare att formuleringarna om ett väpnat angrepp mot i Försvarsberedningens delrapport och i inriktningspropositionen ligger i linje med varandra när det gäller det säkerhetspolitiska läget även om de inte är identiska och att båda formuleringarna ligger i linje med det riksdagsbeslut som inriktningspropositionen ledde till. På frågan hur hon ser på ordvalen i de två formuleringarna uppgav bl.a. att grundläggande faktorer av betydelse för det säkerhetspolitiska läget förstärks i Försvarsberedningens rapport och att Försvarsberedningens bedömning av det säkerhetspolitiska läget ligger i linje med innehållet i inriktningspropositionen. Formuleringarna är inte likalydande. Bland annat har Försvarsberedningen valt att inte göra en sannolikhetsbedömning. Det viktiga är dock enligt bedömningen av det säkerhetspolitiska läget, och i denna del ligger formuleringarna i linje med varandra och riksdagsbeslutet. Försvarsberedningens presentation av sin delrapport leder enligt inte till en ny politisk linje, och regeringen kommer framöver att besluta om en ny inriktningsproposition. Innehållet i Försvarsberedningens delrapport och kommande slutrapport ska beredas inom , och bl.a. dessa rapporter kommer att ligga till grund för innehållet i den kommande inriktningspropositionen. På frågan varför de aktuella talepunkterna togs fram uppgav att talepunkter kan tas fram när det uppstår en livlig debatt i en fråga eller en oklarhet om regeringens position i en fråga av utrikespolitisk vikt. Det kan också vara viktigt att skapa lugn eller bättre förståelse för vad som gäller. Mot bakgrund av detta togs de nu aktuella talepunkterna fram. När det gällde mottagandet av talepunkterna framhöll att inga oklarheter om innehållet rapporterats till henne och att hon tror att en redovisning av det gällande beslutet och grunden för regeringens syn på säkerhetspolitiken och säkerhetspolitiska bedömningar uppskattades. På frågan om ansåg att det genom talepunkterna till utlandsmyndigheterna tydliggjordes att det handlade om två olika ståndpunkter, att regeringens ståndpunkt vilar på riksdagsbeslutet och att Försvarsberedningens rapport sedan finns därutöver uppgav utrikesministern följande. I talepunkterna beskrivs Försvarsberedningens arbete och delrapporten, och det finns även en beskrivning av processen och beredningen av Försvarsberedningens rapport. Vidare framgår det av talepunkterna vad det gällande riksdagsbeslutet och inriktningspropositionen innehåller samt att formuleringen i delrapporten om säkerhetsläget ligger i linje med motsvarande formulering i propositionen. Utskottet höll en utfrågning med statsminister (bilaga B19). I sin inledning anförde statsministern att bedömningen i Försvarsberedningens delrapport när det gäller militära hot mot ligger i linje med det som sägs i den försvarspolitiska inriktningspropositionen som har antagits av och att både Försvarsberedningen och regeringen även framöver kommer att behöva göra en bedömning av militära hot mot . Det är därför enligt naturligt att fortsätta att använda propositionens formulering i fråga om militära hot mot . Han uppgav vidare att Försvarsberedningen nu fortsätter sitt arbete och att beredningens rapporter kommer att tjäna som ett betydelsefullt underlag vid framtagandet av den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen. På frågan om han anser att formuleringarna i Försvarsberedningens rapport och i inriktningspropositionen går att likställa med varandra uppgav : ”likställa vet jag inte, men de står inte i motsats till varandra”. Försvarsberedningen har enligt valt att inte göra en sannolikhetsbedömning, men beredningen ska göra en sådan bedömning i sin slutrapport. uppgav vidare att han inte har fått några indikationer på att andra länder eller uppfattat innehållet i talepunkterna som att håller på att ompröva sin linje eller att det råder stor oenighet i regeringen. På frågan varför de aktuella talepunkterna togs fram hänvisade till att talepunkter togs fram även när den förra Försvarsberedningen lämnade sin rapport och att talepunkterna tjänar som stöd för utlandsmyndigheter vid samtal och frågor. Han uppgav vidare att talepunkterna har beretts enligt de riktlinjer som finns för beredning inom . Det går enligt inte att säga hur en beredning ska ta eftersom ärendena skiljer sig åt. Av utredningen i ärendet framgår det att i anslutning till att Försvarsberedningens delrapport presenterades tog fram och översände talepunkter till utlandsmyndigheterna under departementet. konstaterar inledningsvis att det av utredningen framgår att regelbundet översänder talepunkter till utlandsmyndigheterna och att dessa talepunkter tjänar som underlag vid frågor och i samtal på stationeringsorten. Utskottet har inga invändningar mot detta förfarande men vill understryka vikten av att innehållet i talepunkterna är korrekt, vederhäftigt, tydligt och väl kontrollerat. Av utredningen i ärendet framgår vidare att de nu aktuella talepunkterna har tagits fram i enlighet med gällande riktlinjer inom . När det gäller talepunkternas innehåll konstaterar utskottet att det av utredningen framgår att talepunkterna har tagits fram för att redogöra för beskrivningen av det svenska säkerhetsläget i olika dokument och den fortsatta processen med Försvarsberedningens arbete och rapporter. Talepunkternas innehåll har dock i debatten uppfattats som otydligt när det gäller beskrivningen av Försvarsberedningens bedömning i fråga om militära hot mot . I denna del vill utskottet understryka vikten av att talepunkter till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. 2.7 Uttalanden om det svenska säkerhetsläget och den svenska försvarspolitiska linjen I en anmälan till (dnr 1063-2017/18), bilaga A2.7.1, begärs det att utskottet granskar regeringens agerande och motstridiga uttalanden när det gäller det svenska säkerhetsläget och den svenska försvarspolitiska linjen. Anmälaren framhåller att formuleringen om hotbilden mot och det säkerhetspolitiska läget har skärpts i Försvarsberedningens senaste rapport . I tidigare rapporter har Försvarsberedningen anfört att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. I den senaste rapporten har ordet osannolikt tagits bort, och Försvarsberedningen anför i stället att ett väpnat angrepp mot inte kan uteslutas. Den nya skrivningen har enligt anmälaren varit föremål för förhandlingar mellan de åtta partier som är representerade i Försvarsberedningen och företrädare för samtliga dessa partier med undantag för har ställt sig bakom den nya formuleringen. Trots att det finns en bred politisk enighet mellan företrädare för sju av partierna i Försvarsberedningen, inklusive regeringspartierna Socialdemokraterna och , har regeringen och ledande socialdemokratiska företrädare gett olika och sinsemellan motstridiga besked när det gäller hotbilden mot och det säkerhetspolitiska läget. Regeringens agerande, och i synnerhet utrikesminister uttalande och information till svenska ambassader utomlands, leder till frågor om vad som är den svenska säkerhetspolitiska linjen samt skapar osäkerhet huruvida regeringen lämnar korrekt information. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A2.7.2. Utskottet har vidare hållit utfrågningar med utrikesminister och statsminister , bilaga B15 och B19. beslutade regeringen att den parlamentariskt sammansatta Försvarsberedningen fortsatt ska svara för samråd mellan regeringen och riksdagspartierna om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken. Försvarsberedningen ska följa den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och inför regeringens förslag till i viktigare långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor redovisa sin syn på dessa. Regeringen bemyndigade chefen för att efter hand lämna närmare anvisningar för Försvarsberedningens arbete. Av regeringens webbplats framgår att Försvarsberedningen utgör ett forum för konsultationer mellan regeringen och representanter för de politiska partierna i , att strävan är att nå en så bred enighet som möjligt när det gäller hur försvars- och säkerhetspolitik ska utformas och att regeringen utformar sina förslag till med utgångspunkt i bl.a. Försvarsberedningens rapporter. Det framgår vidare av webbplatsen att det i Försvarsberedningens uppdrag även ingår att lyfta blicken från dagsaktuella frågor och att beredningen genom analyser av viktigare förändringar i den internationella utvecklingen kan utmejsla vilka konsekvenser denna utveckling får för försvar. Det gäller såväl den globala utvecklingen som utvecklingen i relevanta regioner, och då särskilt utvecklingen i och närområde. Försvarsberedningen består av ledamöter från de åtta riksdagspartierna, sakkunniga och experter samt ett sekretariat. Ordförande i är den socialdemokratiske riksdagsledamoten . De sakkunniga och experterna är tjänstemän vid , , , , Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Försvarsberedningens rapporter och 2014 beslutade dåvarande försvarsministern att ge Försvarsberedningen i uppdrag att bl.a. analysera viktigare förändringar i den internationella utvecklingen såväl globalt som i relevanta regioner och att redovisa sin bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen och därmed sammanhängande konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Försvarsberedningen överlämnade rapporten i en globaliserad värld (Ds 2013:33) till ansvarigt statsråd. I rapporten redovisade Försvarsberedningen sin syn på utvecklingen och förändringarna i omvärlden samt deras konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Bland annat framhöll Försvarsberedningen: ”ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt . Kriser eller incidenter, som även inbegriper militära maktmedel, kan dock också uppstå i vår region, och på kan militära angreppshot likväl aldrig uteslutas” (s. 221). Försvarsberedningen överlämnade sin slutrapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) till ansvarigt statsråd. I rapporten framhöll Försvarsberedningen bl.a. följande: ”Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. Kriser eller incidenter, som även inbegriper militära maktmedel, kan dock uppstå och på kan militära angreppshot likväl aldrig uteslutas” (s. 19, 35 och 103). överlämnade regeringen propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) till . Till grund för propositionen låg bl.a. de ovan redovisade rapporterna från Försvarsberedningen. I propositionen lämnade regeringen bl.a. förslag till det mål för det militära försvaret som skulle gälla . När det gäller den säkerhetspolitiska inriktningen var regeringens bedömning följande: ”Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt.