bet · H501KU5 · 2018-01-11 00:00:00 — Vid denna prövning bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i 1992 varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som hänvisat till (se framst. 2008/09:RS4 s. 52). Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: – Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? – Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? – Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Denna metod att fastställa på vilken nivå en åtgärd bör vidtas har utskottet sedermera valt att kalla tvåstegsmetoden (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Kan en subsidiaritetsprövning inkludera en proportionalitetsbedömning? Vid sin första uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen noterade att det av fördragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Av detta torde dock inte, ansåg utskottet, motsatsvis kunna dras någon slutsats om att de nationella parlamenten inte får eller bör göra en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Tvärtom ansåg utskottet det finnas visst stöd i litteraturen och i praxis (se nedan) för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet anförde att utgångspunkten är att beslut ska fattas på nationell, regional eller lokal nivå. Unionen ska på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden ”endast om och i den mån” fick det, enligt utskottet, anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskotten torde således vara oförhindrade att göra en sådan form av proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet underströk dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden. Utskottet fann stöd för sitt ställningstagande bl.a. i en dom från . [4] Följande om domen är hämtat från utskottets betänkande 2010/11:KU18 (s. 9). I avgörandet som gällde giltigheten av direktivet om tobaksmärkning hade domstolen bl.a. att ta ställning till frågan huruvida direktivet hade antagits med iakttagande av subsidiaritetsprincipen. För att besvara frågan måste det enligt domstolen först undersökas om målet för den planerade åtgärden bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå. Domstolen fann att så var fallet. Därefter anförde domstolen följande: Det skall för det andra konstateras att omfattningen av den åtgärd som vidtagits av gemenskapen i det förevarande fallet även uppfyller kraven enligt subsidiaritetsprincipen genom att den […] inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Det har med hänvisning till avgörandet ansetts att subsidiaritetsbedömningen innefattar såväl ett effektivitets- som ett proportionalitetstest och att utför proportionalitetsbedömningen inom ramen för subsidiaritetsbedömningen (Hettne, Subsidiaritetsprincipen: Politisk granskning eller juridisk kontroll?, Sieps 2003:4, s. 29; se även rapport /14:RFR10 Subsidiaritet i EU efter av Hettne m.fl., s. 26 f.). Inhämtande av information om andra nationella parlaments subsidiaritetsprövningar har betonat värdet av informations-utbyte mellan de nationella parlamenten, bl.a. i den första uppföljningen som genomfördes under /11 (bet. 2010/11:KU18 s. 36). Utskottet angav att syftet med samarbetet mellan parlamenten inom EU bl.a. är att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unions-frågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen. I uppföljningen under /12 konstaterade utskottet att några kontakter med andra nationella parlament – med undantag för finansutskottet – inte föreföll ha tagits . Som en möjlig förklaring angavs att utskotten helt enkelt inte ansett sig ha behov av informationsutbyte med andra länders parlament. Utskottet framhöll dock värdet av sådana kontakter när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen, och om möjligt på politisk nivå. Ett syfte kan vara att rent allmänt skaffa information om vilka synpunkter som kan anläggas i fråga om ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Ett annat syfte kan vara att göra andra länder upp-märksamma på synpunkter som ett utskott i har eller att samla många länder för att uppnå de i protokollet angivna tröskelvärdena för att få ett förslag omprövat. Om sådana kontakter tas på tjänstemannanivå ansåg dock utskottet att de först bör vara förankrade i utskottet (bet. 2011/12:KU4 s. 47). Vid uppföljning under /13 uttalade utskottet att det krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten för att i de fall där det finns invändningar mot ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen kunna samla så många länder som möjligt, om de i protokollet angivna tröskelvärdena för att få ett förslag omprövat ska kunna uppnås. I detta sammanhang framhöll utskottet även att flera av utskotten har goda erfarenheter av kontakter med representant i (bet. 2012/13:KU8 s. 55 f.). Vid uppföljningen under /14 upprepade konstitutions-utskottet att syftet med samarbetet mellan parlamenten inom EU bl.a. är att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unions-frågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen (bet. 2013/14:KU5 s. 74). Vid /15 framhöll utskottet återigen värdet av inter-parlamentariska kontakter med andra nationella parlament och pekade på att det finns möjligheter till informationsutbyte exempelvis inom ramen för Cosac (Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor) och andra interparlamentariska möten (bet. 2014/15:KU5 s. 79). För att ett sådant möte ska bidra till informationsutbyte som leder till ett gult kort måste det dock infalla under åttaveckorsfristen, vilket sällan torde vara fallet, påpekade utskottet. Utskottet ansåg det inte vara möjligt att inom den då aktuella uppföljningen besvara frågan om hur ett närmare samarbete mellan de nationella parlamenten ska kunna komma till stånd, men ansåg att frågan måste börja diskuteras. Utskottet ansåg att det möjligen kan finnas skäl för självrannsakan när det gäller hur samarbetet har fungerat. Vid uppföljningen under /16 framhöll utskottet återigen att det krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten. Utskottet anförde att representant vid EU:s institutioner är en möjlig väg till informationsutbyte med andra nationella parlament. konstaterade vidare att det finns en förbättringspotential i fråga om informationen i IPEX. Utskottet ansåg att bör verka för att IPEX utvecklas till att bli ett effektivare verktyg för informationsutbyte mellan de nationella parlamenten (bet. 2015/16:KU5 s. 66). Vid den senaste uppföljningen under /17 framhöll utskottet att flera av utskotten har goda erfarenheter av den möjlighet till informationsutbyte som representant vid EU:s institutioner kan erbjuda. representant träffar sina motsvarigheter vid regelbundna möten och är därför en värdefull ingång vid informationsutbyte. konstaterade vidare att det finns en förbättringspotential i fråga om i vilken omfattning information läggs in i IPEX och att den läggs in på ett språk som är tillgängligt för andra parlament. bör därför verka för att IPEX utvecklas till att bli ett effektivare verktyg för informationsutbyte mellan de nationella parlamenten (bet. 2016/17:KU5 s. 55). Ärendenas formella hantering m.m. prövar, till skillnad från många andra länders parlament, samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds av kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna enligt protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. –genomfördes totalt 101 subsidiaritetsprövningar av utskott (se förteckningen över avgjorda subsidiaritetsärenden, bilaga 9). Kommissionen var initiativtagare till 100 av utkasten. var initiativtagare till förslaget till rådets beslut om antagande av bestämmelserna om ändring av akten om allmänna direkta val av ledamöter av (P8_TA(2015)0395). Utkastet överlämnades till och prövades av trots att det inte fanns någon information från om att förfarandet enligt protokoll nr 2 hade inletts (se vidare nedan). föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande i ärendet. biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:135). Av förteckningen framgår det vilka utkast som varit föremål för en subsidiaritetsprövning och vilka utskott som genomfört prövningarna. Vidare anges tidpunkterna för beslut i utskotten och i förekommande fall beslut i kammaren. Av tabellen framgår det även vilka utlåtanden som lämnats av utskotten. Vidare framgår det i vilka ärenden som reservationer och avvikande meningar har gjorts. Av tabellen framgår det även att lämnat 13 motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande. utfärdades ett gult kort. Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft har därmed totalt tre gula kort utfärdats. Det första förslaget som ledde till ett gult kort var förslaget om den s.k. (KOM(2012) 130, bet. 2013/14:KU5). Förslaget prövades av arbetsmarknadsutskottet . Det andra förslaget som ledde till ett gult kort var förslaget till en ny europeisk åklagarmyndighet (KOM(2013) 534). Detta förslag prövades av justitieutskottet (se bet. 2014/15:KU5). Det tredje förslaget som ledde till ett gult kort var förslaget till det s.k. utstationeringsdirektivet (KOM(2016) 128). Förslaget prövades av arbetsmarknadsutskottet som dock inte lämnade något utlåtande om förslaget (se vidare nedan). En översikt av fördelningen av antalet utkast, utlåtanden och motiverade yttranden mellan utskotten framgår av tabell 1 nedan. Av tabellen framgår det att finansutskottet (FiU) prövade flest utkast (16) och att trafikutskottet prövade 15 utkast. (SfU) prövade 11 utkast. Miljö- och jordbruksutskottet (MJU) och näringsutskottet prövade vardera 9 utkast. (SkU) och justitieutskottet (JuU) prövade vardera 8 utkast. () prövade 7 utkast och utrikesutskottet (UU) och arbetsmarknadsutskottet prövade 4 utkast vardera. () och utbildningsutskottet (UbU) prövade vardera 3 utkast. (SoU) och kulturutskottet (KrU) prövade 2 utkast vardera. (FöU) prövade inte något utkast . prövade skatteutskottet 8 utkast och lämnade 6 utlåtanden, dvs. om av de prövade utkasten. prövade finansutskottet flest utkast (16) och lämnade 1 utlåtande. prövade 15 utkast och lämnade 2 utlåtanden. som prövade 3 utkast lämnade 1 utlåtande. Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och motiverade yttranden I tabell 2 finns det en sammanställning över det totala antalet utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden per utskott –2016. [5] Av denna sammanställning framgår att miljö- och jordbruksutskottet prövade flest (125) utkast av alla utskott, vilket utgör av alla utkast som prövats av . prövade 89 utkast. följer därefter med 61 utkast. prövade 53 utkast, skatteutskottet 36 och civilutskottet prövade 35 utkast. prövade 33 utkast. prövade 25 utkast. prövade 23 utkast, följt av socialutskottet som prövade 21 utkast. prövade 17 utkast och 11 utkast. prövade 9 utkast och kulturutskottet prövade totalt 7 utkast . Tabell 2 Antal utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden –2016 Antal utkast till lagstiftningsakter I det följande redogörs för de 13 utlåtanden med förslag till motiverade yttranden som utskotten lämnade . Redogörelsen görs i den ordning som utskotten anges i riksdagsordningen. subsidiaritetsprövade tre utkast till lagstiftningsakter och lämnade ett utlåtande. I utlåtande /16:KU27 subsidiaritetsprövade utskottet förslag till rådets beslut om antagande av bestämmelserna om ändring av akten om allmänna och direkta val av ledamöter av (P8_TA(2015)0395). Förslaget lämnades till . I sitt ställningstagande konstaterade utskottet först att det är fråga om ett sådant utkast till lagstiftningsakt som omfattas av bestämmelserna om subsidiaritet i artikel 5 i och i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet noterade vidare att översände sitt förslag till lagstiftningsakt till . I samband med detta angavs att med stöd av artikel 223.1 i EUF-fördraget antagit ett utkast till lagstiftningsakt med förslag till rådets beslut om antagande av bestämmelser om ändring av akten om allmänna direkta val av ledamöter av . Det fanns vid översändandet ingen underrättelse om att samtliga språkversioner av utkastet till lagstiftningsakt hade översänts till de nationella parlamenten och kamrarna i dessa parlament i medlemsstaterna. Inte heller fanns någon information om att förfarandet som anges i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna hade inletts eller att har möjlighet att lämna ett motiverat yttrande med angivande av skälen till att anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. När kommissionen och rådet översänder sina utkast till lagstiftningsakter åtföljs de av sådan information enligt en rutin som har kommunicerats med de nationella parlamenten. Utskottet konstaterade att frånvaron av information av detta slag kan leda till en osäkerhet bland EU:s nationella parlament om ett utkast omfattas av bestämmelserna om subsidiaritetsprövning i fördraget och från vilket datum åttaveckorsfristen för att avlämna ett motiverat yttrande ska beräknas. Det vore enligt utskottet en god ordning att alla lagstiftningsakter som översänds till de nationella parlamenten, oavsett vilken institution som är avsändare, åtföljdes av sådan information. meddelade att det avser att ta hänsyn till de rutiner som de nationella parlamenten utarbetat med kommissionen och rådet. Vidare noterade utskottet att det i lagstiftningsakten saknades en motivering vad gäller subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. I resolution fanns dock vissa motiveringar vad gäller principerna. Motiveringarna var dock allmänt hållna och förklarade inte varför målen med förslagen inte kan uppnås genom regleringar på medlemsstatsnivå. Sammantaget fann utskottet att förslaget inte uppfyllde kraven i artikel 5 i protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Avsaknaden av tydlig information till de nationella parlamenten och bristande motiveringar kan, enligt utskottet, få till följd att de nationella parlamentens rätt till invändningar urholkas, vilket i längden skulle försämra den demokratiska beslutsprocessen i EU. Utskottet ansåg att grundtanken i den nuvarande regleringen i valrättsakten om att förfarandet vid val till i allt väsentligt ska följa de regler som gäller vid nationella val är en god ordning. Utskottet ansåg att formerna för hur valen genomförs även i fortsättningen måste tillåtas vara olika i de olika medlemsstaterna. Vad gäller förslagen om en gemensam dag och tid för att avsluta ett val till och om åtgärder för att undvika dubbelröstning är dessa av en sådan karaktär att målen för åtgärderna bättre kan uppnås genom lagstiftning på unionsnivå. I dessa delar ansåg således utskottet att förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Utskottet ansåg dock att förslaget om åtgärder för att undvika dubbelröstning ger en onödigt detaljerad reglering på EU-nivå med överdrivna administrativa bördor som följd. Vad gäller övriga förslag i lagstiftningsakten bedömde utskottet att de strider mot subsidiaritetsprincipen. Förslagen om förändringar i rollfördelningen mellan och rådet när det gäller beslut om vilken dag som ska vara valdag och åtgärder för att genomföra valrättsakten, går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Detsamma gäller förslaget om en ny gemensam valkrets och nominering av kandidat till befattningen som kommissionens ordförande. Vad gäller övriga förslag bedömde utskottet att målen för de planerade åtgärderna bättre kan uppnås av medlemsstaterna. Att införa en sådan reglering av formerna för Europaparlamentsvalet på unionsnivå kan enligt utskottet få motsatt effekt än den åsyftade och leda till ett minskat förtroende och ett lägre valdeltagande. Dessutom är flera av dessa förslag även av en sådan karaktär att de kan ifrågasättas på grund av det proportionalitetskriterium som innefattas i en prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. Utskottet framhöll särskilt att det inte anser att man på unionsnivå ska reglera de politiska partiernas inre liv. Flera av förslagen var enligt utskottet dessutom svåra att förena med den svenska grundlagsregleringen om tryck- och yttrandefrihet. Utskottet föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. biföll utskottets förslag till beslut (rskr. 2015/16:135). prövade 16 utkast och lämnade ett utlåtande. I utlåtande /17:FiU18 subsidiaritetsprövade finansutskottet kommissionens förslag till förordning om fastställande av en gemensam ram för europeisk statistik om personer och hushåll, som grundas på uppgifter på individnivå som samlas in genom urvalsundersökningar (KOM(2016) 551). Förslaget hänvisades till utskottet . Tidsfristen gick ut . Utskottet noterade i sitt ställningstagande att den europeiska tidsanvändningsstudien och den europeiska hushållsbudgetundersökningen, som är frivilliga för medlemsstaterna, föreslås bli tvingande för medlemsstaterna utan att kommissionen har anfört någon särskild motivering till behovet av just denna åtgärd. Utskottet redogjorde för uttalande om att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium (bet. 2010/11:KU18). [6] Mot den bakgrunden gjorde finansutskottet en prövning av om förslaget var förenligt med proportionalitetsprincipen och särskilt de delar av förslaget som handlar om att ge kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att ändra de specifika ämnen som anges i en bilaga till förslaget och genomförandeakter i syfte att specificera tekniska detaljer i de enskilda datauppsättningarna. ansåg att den omfattning i vilken delegerade akter och genomförandeakter används framstår som olämplig, då förslaget innebär att kommissionen ges en lagstiftande roll där kommissionen på ett oförutsebart sätt kan komma att påverka förordningens framtida utformning och innehåll på ett sätt som i många avseenden normalt bör ligga på lagstiftare eller domstol. Det var utskottets uppfattning att förordningen, och särskilt den del av förslaget som handlar om att ge kommissionen befogenhet att anta delegerade akter och genomförandeakter, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen och därmed inte är förenlig med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. biföll utskottets förslag (rskr. 2016/17:29). subsidiaritetsprövade skatteutskottet åtta utkast till lagstiftningsakter och lämnade sex utlåtanden. Utlåtande 2015/16:SkU27 I utlåtande /16:SkU27 subsidiaritetsprövade skatteutskottet kommissionens förslag till ändring av direktiv /16/EU vad gäller obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning (KOM(2016) 25). Förslaget hänvisades till utskottet , och tidsfristen gick ut . I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att förslaget tagits fram på och att kommissionen hade underlåtit att utföra en konsekvensanalys av förslaget. Detta har motiverats med att förslaget ansetts huvudsakligen vara utformat som förslag till reglering av land-för-land-rapportering i BEPS (Base Erosion and Profit Shifting). Utskottet anförde vidare att regeringen under beredningen av subsidiaritetsfrågan hade informerat utskottet om att förhandlingar i rådet hade lett fram till ett kompromissförslag som skulle vara mer i linje med förslaget från . Mot bakgrund av att medlemsländerna hade ansett att det ursprungliga förslaget varit för olikt förslaget från för att man skulle ställa sig bakom det, fann skatteutskottet det vara än mer anmärkningsvärt att kommissionen underlåtit att utföra en konsekvensanalys innan det ursprungliga förslaget lades fram. Enligt utskottet försvårade denna underlåtenhet en bedömning av förslagets effekter i sådan grad att förslaget inte kunde anses vara förenligt med proportionalitetsprincipen. Utskottet noterade vidare att ordförandeskapet lade fram ett förslag till Ekofin om att medlemsländerna skulle enas om en politisk överenskommelse med stöd för kompromissförslaget, vilket också skedde. Medlemsländerna hade således uttalat en politisk överenskommelse i rådet innan fristen för den nationella parlamentariska processen hade löpt ut, vilket ledde till att lämnade en parlamentarisk reservation mot överenskommelsen. Utskottet ansåg att rådet borde ha respekterat formerna för nationell parlamentarisk prövning bättre. Utskottet föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:182). Utlåtande 2015/16:SkU28 I utlåtande /16:SkU28 prövade skatteutskottet kommissionens förslag till direktiv om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknadens funktion (KOM(2016) 26). Förslaget hänvisades till utskottet och tidsfristen gick ut . I sitt ställningstagande betonade utskottet att grundprincipen om skattesuveränitet för medlemsstaterna måste värnas när det gäller direkta skatter. En alltför extensiv tillämpning av de regler som ger unionen lagstiftningskompetens leder i förlängningen till en urholkning av medlemsstaternas suveränitet när det gäller att ta ut och bibehålla tillräckliga skatteintäkter för att finansiera välfärden. Utskottet hänvisade till att kommissionen bl.a. hade anfört att det föreslagna regelverket syftar till att motverka gränsöverskridande skatteflyktsmetoder och tillhandahålla en gemensam ram för att genomföra resultaten av BEPS i medlemsstaternas nationella lagstiftning på ett samordnat sätt. Vidare hade kommissionen anfört att dessa mål inte kan uppnås i tillräcklig utsträckning genom åtgärder som vidtas av medlemsstaterna var för sig. Enligt skatteutskottet hade kommissionen underlåtit att utföra en konsekvensanalys av förslaget bl.a. med argumentet att det finns en stark koppling till arbete med BEPS. Utskottet konstaterade att kommissionens förslag hade tagits fram på , att det var mycket långtgående och att det var behäftat med många oklarheter. Mot bakgrund av att frågorna på direktbeskattningens område i princip är förbehållna medlemsstaternas nationella kompetens ansåg utskottet att det ställs höga krav på att unionens lagstiftningsförslag är utformade på ett sådant sätt att medlemsstaterna kan avgöra om målet för den föreslagna åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås av unionen. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att kommissionen inte tillräckligt motiverat att förslaget inte gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå de angivna målen.