bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — Undantagsbestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket 2 riksdagsordningen, om möjlighet att överskrida propositionstiden om regeringen anser att det finns synnerliga skäl, bör läsas mot bakgrund av att en utgångspunkt för bestämmelserna om regeringsarbetet och om riksdagsarbetet har varit att statsmakterna, om det behövs, snabbt och utan onödigt dröjsmål ska kunna handla och fatta beslut i ett ärende (m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 3 § riksdagsordningen). med hänsyn härtill kunna lämna en proposition i ett sådant fall även efter propositionstidens utgång och ändå få den behandlad före slut. Vad som närmare omfattas av formuleringen ”synnerliga skäl” i denna undantags- bestämmelse är inte närmare angivet eller exemplifierat. I praxis har regeringen åberopat att departementens arbetsbörda varit stor och att det inte varit acceptabelt att låta en viktig reform anstå. Om regeringen lämnar en proposition efter propositionstidens utgång med stöd av punkt 2, kan inte vägra att motta den. Det maktmedel som står till förfogande är att skjuta upp behandlingen till nästa . har uttalat att regeringen i förekommande fall i propositionen ska redogöra för de synnerliga skäl som regeringen ansett föreligga som grund för att lämna en proposition efter propositionstiden (se nedan under rubriken granskning). Samråd för att undvika anhopning av arbete En utgångspunkt är att regeringen bör lämna propositioner på sådana tider att en anhopning av arbete hos undviks, enligt 9 kap. 4 § riksdags- ordningen. Regeringen ska samråda med talmannen om detta. För att riksdags- arbetet ska kunna bedrivas planmässigt och effektivt är det nödvändigt att propositionsavlämnandet inte koncentreras till propositionstidens slut utan fördelas relativt jämnt (m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 4 § riksdagsordningen). Detta är enligt lag- kommentaren betydelsefullt även för arbetet inom . Regeringens avlämnande av propositioner har varit föremål för konstitutions- utskottets granskning sedan tvåkammarriksdagens tid. I betänkandet KU 1971:34 granskade utskottet avlämnandet av propositioner under vårsessionen 1970. inte mindre än 35 propositioner eller av det totala antalet och med ett sammanlagt omfång på drygt 3 000 sidor anmälts i kamrarna efter [den då gällande] nittiodagarsgränsen. Vidare har konstaterats en kraftig anhopning av propositioner till vissa tider. Sålunda har exempelvis , efter påskuppehållet, anmälts ett trettiotal propositioner och ett tjugotal propositioner. Att denna anhopning av avlämnade propositioner innebär stora olägenheter för riksdagsarbetet är uppenbart och har tidigare påtalats. Likaså har den allt större förskjutningen i propositions- avlämnandet till den senare delen av vårsessionen kritiserats i . Förutom de uppenbara olägenheterna för de enskilda riksdagsledamöterna, vilka har att inom begränsad tid väcka motioner med anledning av propositionerna, liksom för utskottens beredning av ärendena, kan även i detta sammanhang framhävas svårigheterna att få en tillfredsställande redovisning i massmedia av en stor mängd och koncentrerat behandlade frågor av allmänt intresse. Angivna förhållanden är enligt utskottet otillfredsställande. propositionsavlämnandet t.o.m. /93 (bet. 1976/77:44, 1977/78:35, 1978/79:30, KU 1979/80:50, 1980/81:25, 1981/82:35, 1982/83:30, KU 1983/84:30, 1984/85:35, 1985/86:25, 1986/87:33, KU1987/88:40, 1988/89:KU30, 1989/90:KU30, 1990/91:KU30, 1991/92:KU30, 1992/93:KU30). Genomgående har två frågor stått i förgrunden, nämligen dels spridningen av propositionsavlämnandet, dels förhållandet mellan de planer som gjorts upp inom för propositionsavlämnandet och det faktiska av- lämnandet av propositioner. När det gäller spridningen av propositionsavlämnandet har konstitutions- utskottet brukat framhålla att en rad olägenheter uppstår i riksdagsarbetet om avlämnandet av propositioner koncentreras till vissa kortare tidsperioder. gäller bl.a. ledamöternas möjligheter att få tillräcklig tid för inläsning av regeringsförslagen och att hinna utarbeta följdmotioner till förslagen. inverkar en sådan koncentration menligt på utskottens beredningsarbete då utskotten tvingas forcera sitt beredningsarbete och även på kammar- Även massmediernas möjligheter att ge en tillfredsställande redovisning av riksdagsarbetet försämras. Beträffande förhållandet mellan de planer som gjorts upp inom Regerings- kansliet för propositionsavlämnandet och det faktiska avlämnandet av propositioner har framhållit att en god överens- stämmelse mellan dessa planer och de faktiska förhållandena är en förut- sättning för att ska kunna arbeta på ett effektivt sätt. aviserade propositioner i stor utsträckning lämnas senare än planerat eller om det avlämnas en rad propositioner som inte har angivits i planerna, försvåras i hög grad arbete. har utskottet påpekat att regeringen i förekommande fall ska redovisa de synnerliga skäl som enligt regeringen varit grund för avlämnanden av propositioner efter propositionstidens utgång och att det hör till undantagen att sådana redovisningar sker. Under den återstående delen av (bet. 1993/94:KU30 m.fl.) koncentrerades granskningen till planeringen av propositions- och lagstiftningsarbetet; granskningen tog då sikte på författningsutgivningen. har utskottet granskat propositionsavlämnandet vid fyra tillfällen (bet. 2001/02:KU10 s. 26–29, 2005/06:KU20 s. 13–16, 2008/09:KU10 s. 28–33 samt 2012/13:KU10 s. 47–57). 2001/02:KU10 s. 26 f.). 2000 avlämnades sammanlagt 59 propositioner, och anhopningar förekom (23–) samt (11–) då Tidsgränsen för propositioner avsedda att behandlas före sommaruppehållet var . Betydande anhopningar förekom under vecka 12 (19–) då 30 propositioner avlämnades. Efter avlämnades sammanlagt 43 propositioner, varav 15 bereddes i utskott och beslutades av i kammaren före sommaruppehållet. I betänkandet redogör utskottet för uppgifter i en promemoria som upp- rättats inom , Statsrådsberedningen med anledning av frågor från utskottet (bet. 2001/02:KU10 s. 28 f.): Regeringen strävar efter att avlämna sina propositioner på sådana tider att arbetsanhopningar hos förebyggs. Denna strävan är förankrad i regeringens arbetsplanering. Tidsplaneringen av propositioner utgår från de stoppdagar för avlämnandet som har bestämt och tar bl.a. sikte på att arbetsrytm skall bli så jämn som möjligt. En annan utgångspunkt vid planeringen är att det generellt sett finns bara ett mycket begränsat utrymme för att få andra propositioner än sådana som avser budgeten riksdagsbehandlade . Detta utrymme kan emellertid variera från tid till annan och är också beroende av vilket utskott som en fråga hör till. Det är viktigt att man använder sig av det utrymme som finns så att reformer inte försenas i onödan. Ett sätt att jämna ut arbetsbörda är att avlämna proposi- tioner för riksdagsbehandling . Regeringen utvecklar sin planering i den riktningen. Antalet propositioner som avlämnas november – december för riksdagsbehandling tenderar att öka. Propositionsavlämnandet under ett valår planeras med hänsyn till riksdagsordningens regel om att ärenden normalt skall avgöras under den valperiod då de väckts (5 kap. 10 §). Möjligheten att skjuta upp behand- lingen till nästa valperiod skall, enligt vad lagstiftaren har förutsatt, användas endast undantagsvis (1993/94:TK1 s. 107). Detta väger regeringen in vid sin bedömning av när en proposition skall läggas fram. Planerna för propositionsavlämnandet måste naturligtvis bygga på prognoser om utvecklingen i olika avseenden och omprövas när förut- sättningarna förändras. Oförutsedda händelser i vår omvärld gör det också nödvändigt med omprioriteringar. Terroristdåden i är ett exempel. Allmänt gäller att utvecklingen i omvärlden ställer allt högre krav på flexibilitet i regeringens och arbete. Erfarenheterna visar att ett system med stoppdagar ofrånkomligen leder till en viss koncentration av propositioner till tiden kring stopp- dagarna. Ändrade förutsättningar och prioriteringar påverkar tidsplanerna och gör att propositioner i ett antal fall inte kan avlämnas tidigare. En del propositioner måste också planeras och läggas fram med så kort varsel att en annan tidpunkt för avlämnandet är utesluten av den anledningen. Under valår – då utrymmet för avlämnandet efter stoppdagen är mindre än annars på grund av reglerna i 5 kap. 10 § riksdagsordningen – blir det särskilt svårt att undvika en koncentration i anslutning till stoppdagen. För att underlätta arbetsplanering och framförhållning lämnar Statsrådsberedningen med jämna mellanrum till en förteckning över planerade propositioner. Detta görs , när börjar och när riksdagsarbetet återupptas efter juluppehållet. Förteckningen anger för varje proposition en beräknad senaste tidpunkt för avlämnandet. Stor omsorg ägnas åt att göra uppgifterna i propositions- förteckningarna så hållbara som möjligt. En given begränsning är att de bygger på förutsättningar som fanns och prioriteringar som gjordes när förteckningarna upprättades. Förteckningarna kompletteras därför med information och samråd genom muntliga kontakter fortlöpande, alltefter- som beredningen av propositionerna framskrider och planerna uppdateras. Varje departement håller kontakt med ”sina” utskott. Företrädare för Statsrådsberedningen och kammarkansliet har också regelbundna möten för att förebygga arbetsanhopningar och förseningar i reformarbetet. Utskottet uttalade följande i sitt ställningstagande (bet. 2001/02:KU10 s. 16): [Det är] av stor vikt att propositioner avlämnas senast som framgår av regeringens propositionsförteckning. upp- stod en betydande anhopning (19–) då 30 propositioner avlämnades. Enligt utskottet är det anmärkningsvärt att regeringen inte kan planera propositionsavlämnandet så att anhopningar undviks. Utskottet förutsätter att regeringen i fortsättningen tar erforder- liga initiativ för att dels undvika anhopningar av propositioner till vissa tidpunkter, dels inte avlämna andra än med budgeten sammanhängande propositioner för behandling . Med anledning av en granskningsanmälan gjorde utskottet en granskning av propositionsavlämnandet (bet. 2005/06:KU20 s. 13 f.). anmälaren framgick det av den propositionsförteckning som avlämnades av regeringen att sammanlagt 99 propositioner och skrivelser avsågs lämnas den 15–, varav 88 . I samband med en utfrågning uppgav företrädaren för det anmälande partiet, som reserverade sig för felräkning, att regeringen under det innevarande riks- mötet fram till påsk hade avlämnat 158 propositioner och 28 skrivelser. avlämnade regeringen 74 propositioner och 17 skrivelser. , den 20–, lämnade regeringen 55 propositioner och 11 skrivelser till . I betänkandet redogör utskottet för uppgifter i en promemoria som upprättats inom , Statsrådsberedningen med anledning av frågor från utskottet (2005/06:KU20 s. 14 f.): Målsättningen är att det redan på direktiv- eller remisstadiet i en beredningsprocess skall finnas en plan för när en proposition kan överlämnas till . I en sådan planering är utgångspunkten att tillfällena för avlämnande skall fördelas . En sådan planering utgör också en av förutsättningarna för att arbetet med att färdigställa propositioner i skall fungera väl. har således för egen del både ett starkt önskemål och en stark strävan att undvika en anhopning vid stoppdagen . Frågan om när en proposition skall avlämnas är alltid en levande fråga i departementen. I promemorian redogörs vidare för de riktlinjer om tidsgränser för redovisning av utredningsuppdrag som rättschefen i Statsrådsberedningen gav ut (PM 1994:3 Hur kommittédirektiv utformas, reviderad ). Enligt vad som anförs i promemorian från försvårar följande faktorer möjligheten att undvika anhopningar vid stoppdagen. –behandlar i mycket begränsad utsträckning propositioner . Utrymmet för avlämnande är således begränsat till om riksdagsbehandling också skall äga rum . –Mycket snäva tidsramar för propositioner som avser genomförandet av EG-direktiv. De snäva tidsramarna medför i sin tur att möjligheterna att tidigarelägga – eller senarelägga – dessa propositioner är ytterst begränsade. –Ställningstaganden till olika skattefrågor i budgetpropositionen medför att utrymmet för den efterföljande beredningsprocessen fram till konkreta lagstiftningsförslag är begränsat. Det är därför svårt att tidigarelägga dessa propositioner. En senareläggning av propositionerna skulle innebära en avsevärd fördröjning av ikraftträdandet och därmed effekterna av ställningstagandet i budgetpropositionen. I en offentlig utfrågning av dåvarande statsministern gjorde han två tillägg angående faktorer som försvårar möjligheten att undvika anhopningar vid stoppdagen: Det kan […] uppkomma en fråga om lagrådsgranskning som inte varit beräknad från början och som kan försena tidpunkten för avlämnande av proposition. Med det parlamentariska system som vi har måste tid ägnas åt att förankra regeringens förslag i utskottsgrupperna. har bestämt att arbetet börjar . Det gör att bara månaderna finns att tillgå för att söka stöd i utskottsgrupperna. Att försöka sammanträda med utskottsgrupperna innan är samlad är inte görligt på grund av alla åtaganden och möten som riksdags- ledamöterna då har inbokade runtom i landet. Utskottet vidhöll sitt ställningstagande samt uttalade följande (bet. 2005/06:KU10 s. 29): Det är uppenbart att de åtgärder som regeringen vidtagit inte har varit verkningsfulla. Utskottet noterar att ungefär hälften av det totala antalet propositioner och skrivelser som har avlämnats under innevarande har avlämnats närmast före . Utskottet är medvetet om att det kan finnas omständigheter som medför att regeringen inte kan styra över propositionsavlämnandet i ett enskilt fall. Utskottet utgår från att regeringen tar ytterligare initiativ för att undvika anhopningar av propositioner och skrivelser till vissa tider. Det är naturligtvis inget som hindrar att ett sådant initiativ kan involvera även . Propositionsavlämnandet under /08 var föremål för utskottets granskning (bet. 2008/09:KU10 s. 28 f.). Av de propositions- förteckningar som regeringen lämnade till under framgår att regeringen avsåg att lämna –65 propositioner och skrivelser –, enligt förteckningen och –165 propositioner och skrivelser under återstoden av , enligt förteckningen . Ett tiotal av dokumenten fanns upptagna i båda förteckningarna. för avlämnande av propositioner för behandling före sommar- uppehållet 2008 var bestämd till . I propositionsförteckningen angavs 92 dokument för behandling före sommaruppehållet. För 59 av dessa angavs som planerad tidpunkt för avlämnande. Av de 59 propositioner som var aviserade till och skulle behandlas var det 6 stycken som inte avlämnades under . För nio av dokumenten – inklusive propositioner m.m. från Finans- departementet som hängde samman med den ekonomiska vårpropositionen – angavs en senare tidpunkt för avlämnande än (de dokument som avses anges närmare i bet. 2008/09:KU10 s. 29). Antalet inkomna propositioner och skrivelser som inte aviserats uppgick till 21. Antalet dokument som kommit in efter för behandling före sommaruppehållet syntes vid tiden för granskningen uppgå till 6. Utskottet begärde dels en redogörelse för vilka åtgärder som vidtas för att undvika en anhopning av propositioner som aviseras till ”” för behandling före längre uppehåll i riksdagsarbetet och för att de bedömningar som ligger till grund för de lämnade propositionsförteckningarna ska vara så realistiska som möjligt, dels de kommentarer i övrigt som en från utskottet översänd promemoria med bilagor gav anledning till. I betänkandet redogör utskottet för en promemoria som upprättats inom , Statsrådsberedningen, där det inledningsvis hänvisades till yttranden till och 2006, där man redovisat vissa åtgärder som hade vidtagits för att motverka att en stor mängd propositioner skulle lämnas till i nära anslutning till den s.k. stoppdagen. Beskrivningarna i dessa yttranden var enligt promemorian alltjämt giltiga, och även de omständigheter som enligt yttrandena gör det svårare att undvika anhopning kvarstod. Vidare hänvisades i promemorian till (Ds 1997:1), varpå följande anfördes (bet. 2008/09:KU10 s. 32): Där framhålls vikten av att de tidpunkter som i propositionsförteckningen redovisats för överlämnande av propositioner hålls, och handboken ger även vägledning när det gäller upprättande av hållbara tidsplaner för propositionsarbetet. Inför upprättandet av förteckningarna över planerade propositioner och skrivelser skickar Statsrådsberedningen, enligt promemorian, en begäran om underlag till departementen. Innan departementen lämnar sina underlag går ansvariga tjänstemän på departementen igenom tidsplanerna. Vid bedömningen av dessa tas hänsyn till bl.a. lagstiftningsärendenas karaktär. När underlagen har lämnats till Statsrådsberedningen sker även där en bedömning av de lämnade uppgifterna och om tidsplanerna är realistiska. Målsättningen är att förteckningen endast ska innehålla sådana propositioner som kommer att lämnas till vid den angivna tidpunkten. då propositionsförteckningen överlämnas ligger som regel också många av de i förteckningen omnämnda propositionerna långt fram i den politiska beslutsprocessen. Ändrade förutsättningar i olika avseenden kan emellertid påverka när det är möjligt att överlämna propositionerna. Utskottet uttalade följande i sitt ställningstagande (bet. 2008/09:KU10 s. 32 f.): Den bedömning som gjorts vid tidigare granskningar av regeringens propositionsavlämnande äger giltighet även för /08, som granskningen nu avser. En stor mängd propositioner har hopats vid och inför den s.k. stoppdagen. Som utskottet tidigare noterat kan det finnas omständigheter som medför att regeringen inte kan styra över propositionsavlämnandet i ett enskilt fall. Regeringen har redovisat målsättningen att många planerade propositioner under det nu innevarande ska lämnas än den stoppdag som gäller. Utskottet förutsätter att regeringen dels beaktar alla möjligheter att lämna realistiska bedömningar om när propositioner och skrivelser kommer att kunna lämnas till , dels fortsätter strävandena att undvika anhopning av ärenden i anslutning till stoppdagen och även i övrigt lämna propositioner till i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas. genomförde utskottet en granskning av propositionsavlämnandet (bet. 2012/13:KU10 s. 47 f.) i syfte att undersöka i vilken utsträckning regeringen och , vid planeringen av propositioner med lagförslag, beaktar såväl tiden för riksdagsbehandlingen som erforderlig tid för regerings- beslut om utfärdande, kungörelse och tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande. Granskningen avsåg propositioner som avlämnats under riksmötena /99–2011/12 t.o.m. ; budgetpropositionen och vårpropositionen var dock undantagna från undersökningen trots att de som regel innehåller lagförslag. Genomgången visade att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning av proposition och föreslaget ikraftträdande genomgående var lägre för det första i en valperiod än genomsnittet för hela val- perioden. En jämförelse mellan de olika valperioderna, inklusive perioden /11–2011/12, visade att genomsnittet sjunkit med 8–för varje valperiod, /99–2001/02 /11–2011/12. Noterbart var att andelen proposi- tioner som bordlagts före föreslaget ikraftträdande varit högst under det första i varje valperiod. En promemoria som upprättats inom , Statsråds- beredningen presenterades i betänkandet (bet. 2012/13:KU10 s. 55 f.): När det gäller säkerställande av att propositionsskrivare och ansvariga personer på högre nivåer har kunskaper om hur propositionerna behand- las i och om hur olika delar av riksdagsbehandlingen kan förväntas ta för att kunna planera sitt arbete och bedöma konsekvenserna av förseningar som kan inträffa i arbetet, anförs i promemorian att arbetar aktivt för att kunskaperna om riksdagsbehandlingen av propositioner sprids hos såväl propositions- skrivare som ansvariga personer på högre nivå. Detta sker genom informations- och utbildningsinsatser i olika sammanhang. (Ds 1997:1), som är avsedd att användas både som en hjälp i det praktiska arbetet och som studiematerial i kurser om propositionsskrivning, finns tillgänglig såväl i tryckt form som i elektronisk form på intranät. Riksdagsbehandlingen av propositioner och vikten av noggrann tidsplanering tas upp i Regerings- kansliets interna utbildningar. I departementens löpande planering ingår att ta hänsyn till tidsåtgången för lagstiftningsärenden. Ett särskilt tillfälle när tidsåtgången uppmärk- sammas är i samband med framtagandet av underlag till den förteckning över planerade propositioner som upprättas . Som svar på utskottets begäran om kommentarer till och uppgift om eventuella åtgärder för att motverka att mellan en sjättedel och en femtedel av propositionerna har överlämnats till så att de bordlagts före föreslaget ikraftträdande anförs i promemorian att målsättningen är att lämna propositioner till i så god tid som möjligt innan riksdags- behandlingen behöver avslutas. Det är dock svårt att helt undvika sena överlämnanden. Orsakerna till detta varierar, men ligger de utanför och regeringens kontroll. Ett exempel kan vara att ett EU-direktiv måste genomföras inom viss utsatt tid. Departementen tar normalt underhandskontakt med aktuellt utskotts- kansli om det kan bli fråga om ett sent avlämnande av en proposition. Ovan beskrivna informations- och utbildningsinsatser m.m. har, enligt vad som anges i promemorian, till syfte att motverka onödiga sena överlämnanden. Med anledning av utskottets begäran om kommentarer till och uppgift om eventuella åtgärder för att motverka att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande sjunkit med 8– för varje valperiod, 1998/99–2001/02 under innevarande valperiod uppges följande i promemorian. Eftersom det, som framgått ovan, inte sker någon kontinuerlig kartläggning av hur som förflyter mellan bord- läggning och föreslaget ikraftträdande är det svårt att ange de exakta orsakerna till att antalet dagar för riksdagsbehandlingen har sjunkit. En av flera möjliga orsaker kan dock vara att tempot i lagstiftningsarbetet inom EU är högre nu än vad det var . De ovan beskrivna informations- och utbildningsinsatserna m.m. bör i viss mån motverka denna utveckling, anges det i promemorian. En ambition är att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med genomförandet av EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet. På så vis kan utredningstiden i lagstiftningsärendet före riksdagsbehandlingen förkortas betydligt. Därmed ökar förutsättningarna för att ska få till sitt förfogande för propositionsbehandlingen. En betydande del av de propositioner som har över- lämnats till före det föreslagna ikraftträdandet innehåller förslag som föranletts av EU-direktiv. I de direktiv som tagits fram i anledning av finanskrisen har allt getts för genomförandet, vilket påverkat tiden för beredning av förslagen. Även i samband med andra lagförslag som föranletts av finanskrisen och andra oförutsedda händelser, t.ex. stormen och i , har propositioner lämnats till före ikraftträdandet. Avslutningsvis förekommer på skatteområdet regelbundet fall då ny lagstiftning skyndsamt behöver införas för att motverka att gällande skattereglering kringgås. Utskottet uttalade i sitt ställningstagande (s. 57) bl.a. att i en del ärenden inte ges fullt ut ”den tid som den bör ha för behandlingen, om man inte frångår vad utskottet uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft”. Utskottet underströk ”vikten av den ambition som presenterats i promemorian från , att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med att genomföra EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet för att på så vis förkorta utredningstiden i lagstiftningsärenden”, för att därigenom om möjligt undvika sena över- lämnanden av propositioner med lagförslag.