bet · H501CU31 · 2018-06-08 00:00:00 — I uppdraget ska även ingå en utveckling av det vägledande materialet vad gäller frågan om vilka typer av verksamheter som kan anses utgöra samhällsnyttiga verksamheter. Rätt kvalitet på vattenmiljön ska uppnås • Myndigheter och kommuner som prövar frågor om verksamheter som påverkar vattenmiljön ska se till att prövningen inte ger ett resultat som innebär att verksamheten försämrar kvaliteten på vattenmiljön i strid med försämringsförbud eller att verksamheten äventyrar att rätt kvalitet kan uppnås. Att det blir svårare att uppnå rätt kvalitet behöver inte betraktas som ett äventyrande. För att ”äventyra” att rätt kvalitet kan uppnås bör det handla om att man lämnar möjligheten att uppnå rätt kvalitet åt slumpen eller på annat sätt utsätter möjligheten för en oacceptabel risk. Att tillåta en verksamhet i strid med innebörd av ”äventyra” såsom den utvecklas i EU-lagstiftningen eller praxis bör också anses som ett otillåtet äventyrande. • De möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut. För detta införs såväl i arbetet med den nationella planen som i de enskilda prövningarna en ordning som innebär att vattenförvaltningen och ytterst regeringen ges möjlighet att göra de avvägningar och fatta de beslut om klassificering och miljökvalitetsnormer som behövs. • Regeringen avser att följa upp utfallet av den föreslagna skyldigheten att besluta om undantag och lägre ställda krav genom att ge berörda myndigheter i uppdrag att redovisa för vilka vattenförekomster undantag använts eller lägre ställda krav beslutats. Endast nödvändiga miljöprövningar ska ske och så enkelt som möjligt • Vattenverksamheter som bedrivs enligt urminnes hävd, privilegiebrev eller någon annan särskild s.k. äldre rättighet ska anses bedrivas med stöd av en rättighet som tillkommit enligt motsvarande bestämmelser i . Miljöprövning av sådana verksamheter kan då koncentreras till de fall då miljöprövning behövs och då ske genom omprövning. Vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel kommer att omprövas enligt den nya omprövningsbestämmelsen för moderna miljövillkor. För andra vattenverksamheter kommer nödvändiga miljöprövningar att behöva göras genom omprövning på statens initiativ. Reglerna om utrednings- och kostnadsansvar ändras så att de miljöprövningar som behöver göras kan genomföras på ett sätt som blir kostnadsneutralt jämfört med om de s.k. äldre rättigheterna inte skulle anses vara rättigheter med stöd av . • Den särskilda ersättningsrätten för produktionsbortfall vid omprövning på statens initiativ avskaffas med en övergångstid . • En omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem. • Regeringen ska få meddela generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter. Sådana föreskrifter bryter igenom tillståndens rättskraft. Bemyndigandet kommer att användas endast när det är lämpligare än att initiera en omprövningsprocess för varje verksamhet som ska omfattas av kravet på det aktuella försiktighetsmåttet. Sådana föreskrifter ska användas endast när både verksamhetsutövare och det offentliga vinner på det, dvs. när det är lämpligare att åstadkomma rättsligt bindande krav med lagstiftning i stället för domstolsbeslut i enskilda fall. På så sätt kan man undvika onödiga omprövningar och omprövningskostnader. • Den s.k. båtnadsregeln för vattenverksamheter tas bort. Den intresseavvägning som ska göras enligt allmänna hänsynregler är tillräcklig. • Bestämmelsen om skyddet för nationalälvarna och andra skyddade älvsträckor ändras så att det blir tydligt att ingen ytterligare negativ påverkan får tillåtas samt att befintliga anläggningar får underhållas bl.a. med hänsyn till dammsäkerhet. Avsnittet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla motioner där det yrkas att ska avslå regeringens lagförslag i vissa delar. Därefter behandlas regeringens övriga lagförslag, tillsammans med motioner från allmänna motionstiden som anknyter till lagförslagen, följt av ytterligare motioner som samtliga innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till regeringens lagförslag. Slutligen behandlas övriga motioner från allmänna motionstiden som handlar om vattenverksamheter men som inte anknyter till regeringens lagförslag. Tillstånd och särskilda äldre rättigheter Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag om tillstånd och särskilda äldre rättigheter och avslår ett motionsyrkande om att förslaget i denna del ska avslås. Jämför reservation 1 (V). I propositionen föreslår regeringen att om en vattenverksamhet bedrivs i enlighet med urminnes hävd, ett privilegiebrev eller en annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523), ska den rättigheten anses ha tillkommit med stöd av motsvarande bestämmelser i eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av . Det föreslås en bestämmelse om detta i promulgationslag. Till följd av detta föreslås att den särskilda bestämmelsen i samma lag om omprövning av sådana s.k. äldre rättigheter upphävs. Som skäl för förslaget anför regeringen bl.a. följande. Det finns anledning att i lagtext förtydliga att urminnes hävd, privilegiebrev och andra sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § vattenlag har tillkommit med stöd av motsvarande bestämmelser enligt m.m. Regeringen menar att utgångspunkten för det svenska prövningssystemet måste vara att verksamheter och åtgärder blir prövade enligt krav när en sådan prövning behövs med hänsyn till skyddet för miljön. Syftet med det angivna förtydligandet i lag är att de verksamheter som bedrivs med anledning av sådana äldre rättigheter inte ska behöva tillståndsprövas som om verksamheterna ännu inte hade påbörjats. Regeringen anser att verksamheter som bedrivs i enlighet med äldre rättigheter på ett enkelt sätt bör komma in i ett system där den äldre rättigheten synliggörs och erkänns. Det skapar möjlighet för verksamhetsutövaren och myndigheterna att koncentrera sig på frågor om behovet av miljöanpassning och miljöprövning av verksamheten. Genom att underlätta för de omprövningar som behövs för att säkerställa att verksamheterna bedrivs på ett sätt som går att förena med de miljökrav som ställs i och den bakomliggande miljökrav säkerställs skyddet för miljön. m.fl. (V) begär i kommittémotion 2017/18:4151 yrkande 2 att ska avslå regeringens förslag i den del det avser att urminnes hävd, ett privilegiebrev eller en annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlag ska anses ha tillkommit med stöd av motsvarande bestämmelser i . Motionärerna instämmer i den kritik mot förslaget som framförts från bl.a. Mark- och om att urminnes hävd m.m. inte motsvarar en rättighet som kan anses meddelad enligt motsvarande bestämmelse i . Dessutom finns det ofta en påtaglig skillnad mellan den verksamhet som ursprungligen bedrevs på en anläggning och verksamhet som bedrivs . Enligt motionärerna är det därför inte rimligt att anläggningar och verksamheter som inte har genomgått en tillståndsprövning som motsvarar bestämmelser ska anses vara lagliga. Motionärerna anser att regeringens förslag dessutom försvårar möjligheten att stärka hänsynen till miljön. Propositionens förslag innebär att särskilda äldre rättigheter ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i , dvs. att de frågor om anläggningens utformning och drift som omfattas av den äldre rättigheten ska vara rättskraftigt skyddade mot nya pålagor. Genom förslaget ges dessa äldre rättigheter samma status som de rättigheter och tillstånd som meddelats enligt någon av de lagar som ersatte och som erkänner som rättskraftigt avgjorda. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är viktigt att bestämmelserna om rättskraft får en tydlig reglering, och det är därför angeläget att det nu uttryckligen regleras att de särskilda äldre rättigheterna ska anses ha rättskraft. Rättskraft tar sikte på hur ett avgörande kan hindra att samma fråga prövas igen. Lagförslaget innebär att rätten att bedriva en verksamhet som omfattas av de äldre rättigheterna, bl.a. urminnes hävd, ska anses ha rättskraft enligt motsvarande bestämmelser i . Lagförslaget innebär vidare att rätten att bedriva en verksamhet som skiljer sig från villkoren i ett privilegiebrev (exempelvis en kvarn eller andra typer av energiproducerande anläggningar) bör kunna ha rättskraft, även om det har genomförts förändringar av den teknik som verksamheten använder. Det avgörande är därmed inte om den teknik som verksamheten använder skiljer sig från den teknik som ursprungligen användes, utan om verksamheten kan anses bedrivas i enlighet med s.k. äldre rättigheter. Utifrån förhandlingarna inom energiöverenskommelsen ska detta tolkas som att exempelvis rätten att bedriva verksamhet med en gammal kvarn med generator ska kunna ha rättskraft. Huvudregeln för rättskraft enligt svensk rätt är att samma sak inte ska kunna prövas igen – om någon väcker en talan om en sak som redan avgjorts, utgör det tidigare avgörandet ett rättegångshinder. Den som bedriver en vattenverksamhet i enlighet med det som kan anses ha tillåtits enligt en särskild äldre rättighet (t.ex. enligt ett privilegiebrev eller enligt urminnes hävd) kommer alltså inte längre att kunna föreläggas att söka tillstånd för verksamheten eller för den anläggning som vattenverksamheten drivs med. För att denna ordning ska kunna få genomslag är det som regeringen anför viktigt att beviskraven i frågan om vad den äldre rättigheten omfattar inte ställs så höga att det i praktiken blir omöjligt att bevisa vad som är rättskraftigt avgjort. Vad som är förenligt med urminnes hävd framgår sällan av något särskilt dokument. Som påpekas i propositionen bör det räcka med att verksamhetsutövaren med hänsyn till omständigheterna kan göra sannolikt att den verksamhet som bedrivs inte i något väsentligt avseende skiljer sig från hur den kan antas ha bedrivits före införandet av de tillståndskrav som sedan ersatte. Mot denna bakgrund och av de skäl som i övrigt anförs i propositionen anser utskottet att bör anta regeringens lagförslag om tillstånd och särskilda äldre rättigheter och avslå motionsyrkandet. Inhämtande av yttrande från vattenmyndigheten Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om skyldighet för mark- och miljödomstolen att hämta in ett yttrande från vattenmyndigheten och avslår ett motionsyrkande om att förslaget i denna del ska avslås. Jämför reservation 2 (V). I propositionen föreslår regeringen att mark- och miljödomstolen ska begära in ett yttrande från vattenmyndigheten, om det vid en enskild prövning finns anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet eller att något annat förhållande av betydelse för normgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm. Enligt förslaget ska domstolen i begäran redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. Ett yttrande ska också inhämtas innan domstolen beslutar att tillåta en ny eller ändrad samhällsnyttig verksamhet med stöd av föreskrifter om undantag för sådana verksamheter. Regeringen bedömer att vattenmyndigheten, genom skyldigheten för domstolen att hämta in ett yttrande, ges utrymme att göra de ändringar i fråga om klassificering av vatten och miljökvalitetsnormer som utredningen i målet medför, innan domstolen avslutar sin prövning. Om vattenmyndigheten finner att det inte finns utrymme eller skäl för att ändra miljökvalitetsnormerna, kan regeringen ändra miljökvalitetsnormerna. På så sätt säkerställs enligt regeringen nödvändiga intresseavvägningar av betydelse för normsättningen. Regeringen har för avsikt att i föreskrifter reglera vad ett yttrande från vattenmyndigheten till prövningsmyndigheten och i förekommande fall regeringen ska innehålla. I kommittémotion 2017/18:4151 yrkande 5 begär m.fl. (V) att ska avslå regeringens förslag om att mark- och miljödomstolen ska hämta in ett yttrande från vattenmyndigheten, om det vid en enskild prövning finns anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet eller att något annat förhållande av betydelse för normgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm. Motionärerna anser att förslaget riskerar att underminera systemet med statusklassificering och miljökvalitetsnormer. I propositionen konstateras att utredningen om vattnets kvalitet kan ha betydelse för vilka krav som bör gälla. Regeringen framhåller särskilt att korrekta faktiska förhållanden bör finnas eftersom det annars finns en risk för att miljövillkoren inte blir ändamålsenliga. Genom skyldigheten att hämta in vattenmyndighetens yttrande ges utrymme för vattenmyndigheten att – innan domstolen avslutar sin prövning – göra de ändringar i fråga om klassificering av vatten och miljökvalitetsnormer som den utredning som kommit fram i målet medför. Genom sitt yttrande kan vattenmyndigheten bidra till att domstolen får ett komplett underlag för sin bedömning av vilka miljövillkor som behöver ställas. Utskottet har inte någon annan uppfattning än regeringen i denna fråga. Mot denna bakgrund anser utskottet att bör anta regeringens förslag om en skyldighet för mark- och miljödomstolen att inhämta ett yttrande från vattenmyndigheten och avslå motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om att den s.k. båtnadsregeln ska tas bort och avslår ett motionsyrkande om att förslaget i denna del ska avslås. Jämför reservation 3 (V). Regeringen föreslår i propositionen att den s.k. båtnadsregeln för vattenverksamheter tas bort. Utöver de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. gäller enligt 11 kap. 6 § en särskild förutsättning för att bedriva vattenverksamhet. Enligt den bestämmelsen får en vattenverksamhet bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Syftet med bestämmelsen är att hindra en vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Bestämmelsen i 11 kap. 6 § har enligt regeringen fått en olycklig utformning i förhållande till vad som synes ha varit lagstiftarens avsikt. Båtnadsregeln är formulerad som att en bedömning av verksamhetens tillåtlighet – dvs. bedömningen av om verksamheten är samhällsekonomiskt motiverad – ska göras löpande och alltså kunna medföra att en verksamhet inte får fortsätta att bedrivas så snart den är samhällsekonomiskt motiverad. Av förarbetena till paragrafen framgår dock att en sådan ordning inte varit avsedd. I motivtexten anges att syftet varit att hindra en vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Grunden för regeringens nu framlagda förslag är att ett borttagande av bestämmelsen inte kommer att innebära någon förändring i sak för regleringen av förutsättningarna för vattenverksamheter. Enligt regeringen bör bedömningen av vattenverksamheter kunna göras och en adekvat skyddsnivå säkerställas genom tillståndsvillkor eller genom att inte ge tillstånd med tillämpning av 2–4 kap. . Regeringen anser därför att det saknas tillräckliga skäl för att låta vattenverksamheter genomgå en prövning även mot den särskilda båtnadsregeln. I kommittémotion 2017/18:4151 yrkande 7 begär m.fl. (V) att ska avslå regeringens förslag om att båtnadsregeln för vattenverksamheter ska tas bort. Motionärerna anser att bestämmelsen ska värnas och framhåller att ett borttagande medför en försvagning av skyddet för miljön. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att ett borttagande av båtnadsregeln inte kommer att innebära någon förändring i sak för regleringen av förutsättningarna för vattenverksamheter. På samma sätt som är fallet för miljöfarliga verksamheter bör även bedömningen av vattenverksamheter kunna göras och en adekvat skyddsnivå säkerställas genom tillståndsvillkor eller genom att inte ge tillstånd med tillämpning av 2–4 kap. . I likhet med regeringen anser utskottet därför att det saknas tillräckliga skäl för att behålla båtnadsregeln för vattenverksamheter. Mot denna bakgrund anser utskottet att bör anta regeringens förslag om att båtnadsregeln för vattenverksamheter ska tas bort och avslå motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till övergångsbestämmelser och avslår ett motionsyrkande om att lagförslagen även ska gälla för handläggning och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. Jämför reservation 4 (SD). Regeringen föreslår följande övergångsbestämmelser i förslaget till lag om ändring i . Äldre bestämmelser gäller fortfarande för handläggning och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. Av detta följer att mål och ärenden som vid ikraftträdandet är så långt framskridna att prövningen har inletts genom att ansökan om tillstånd, tillåtlighet eller dispens getts in till en prövningsmyndighet eller att ett föreläggande i ett tillsynsärende redan beslutats ska fortsätta handläggas enligt tidigare bestämmelser. I kommittémotion 2017/18:4155 av m.fl. (SD) föreslås en ändring av övergångsbestämmelserna så att lagförslagen även ska gälla för handläggning och prövning av mål och ärenden som har inletts men inte avslutats före ikraftträdandet. Enligt motionärerna blir det en orimlig orättvisa för de verksamhetsutövare som har ett pågående ärende eller som har fått ett lagakraftvunnet föreläggande. Regeringens nu framlagda förslag innebär inte att ett lagakraftvunnet föreläggande om att söka tillstånd blir styrande för alla efterkommande bedömningar i tillståndsfrågan och för den tillståndsprocess som eventuellt inleds efter lagändringarnas ikraftträdande. Om ett föreläggande vunnit laga kraft före lagändringarnas ikraftträdande är föreläggandeärendet avslutat, och övergångsbestämmelserna träffar inte ärendet. De av regeringen föreslagna reglerna om äldre rättigheter och möjligheten att vänta med omprövning till dess att det är dags enligt den nationella planen kommer dock att gälla för ett tillståndsmål som inleds efter lagändringarnas ikraftträdande. Om det lagakraftvunna föreläggandet handlar om att söka tillstånd för något som inte längre måste sökas tillstånd för, har föreläggandet därmed förlorat sin betydelse. Om ett tillståndsmål pågår när lagändringarna träder i kraft, kan sökandena välja att återkalla ansökan och på så sätt kunna använda sig av de nya bestämmelserna. Mot denna bakgrund anser utskottet att de övergångsbestämmelser som regeringen föreslagit är lämpligt utformade och väl avvägda. bör därför anta regeringens förslag och avslå motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet antar övriga delar av regeringens lagförslag om vattenmiljö och vattenkraft. Därmed avslår motioner som rör vattenverksamheter. Utskottet hänvisar till att motionsyrkandena är tillgodosedda genom lagförslagen. Jämför motivreservation 5 (M, SD, C, KD) och det särskilda yttrandet (L). För en redogörelse för propositionens huvudsakliga innehåll, se ovan under . Nedan redogörs för motioner från allmänna motionstiden som rör vattenverksamheter och som anknyter till lagförslagen. I partimotion 2016/17:821 av m.fl. (C) yrkande 21 begärs ett tillkännagivande om att ägande- och förfoganderätten till vattenkraften ska förenas med miljökrav som den förnybara elproduktionen värnas. Motionärerna anför att statligt ägda på vissa håll i landet har stoppat genomströmningen av vatten, vilket är negativt för såväl fiskebeståndet som lokala arbetstillfällen. Denna utveckling är dessutom negativ för klimatet och för landets utveckling. Liknande förslag finns i kommittémotion 2016/17:2011 av och (båda C) yrkande 14 och motion 2016/17:2625 av (C) yrkande 2. I partimotion 2016/17:821 av m.fl. (C) yrkande 22 begärs ett tillkännagivande om att införa ett moratorium för tillståndsprövning av befintliga mindre vattenverksamheter till dess att ett nytt regelverk har trätt i kraft. Liknande förslag finns i kommittémotionerna 2016/17:1772 av m.fl. (SD) yrkande 5, 2016/17:2011 av och (båda C) yrkande 15, 2017/18:899 av m.fl. (SD) yrkandena 4, och 2017/18:3345 av m.fl. (M) yrkande 15 samt motionerna 2016/17:558 av och (båda M) yrkande 5, 2016/17:2029 av (C), 2016/17:2625 av (C) yrkande 3, 2016/17:3114 av (M) yrkande 4 och 2017/18:1865 av och i (båda C) yrkande 3. I kommittémotion 2016/17:1772 av m.fl. (SD) yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om att regeringen ska göra en översyn av regler om tillståndsprövning för den småskaliga vattenkraften. Motsvarande förslag finns i kommittémotion 2017/18:899 av m.fl. (SD) yrkande 5. m.fl. (KD) begär i kommittémotion 2016/17:2552 yrkande 10 ett tillkännagivande om att vandringshinder för ålar i sjöar och vattendrag ska undanröjas. Motionärerna anför att det är vattenkraftverken som är den största orsaken till att ålarna dör, varför arbetet med att undanröja vandringshinder behöver intensifieras. I kommittémotion 2016/17:3280 av m.fl. (KD) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med ett lagförslag om tillståndsprocesser för vattenverksamheter som är flexibelt och anpassat för småskaliga vattenverksamheter. Liknande förslag finns i kommittémotionerna 2017/18:3343 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 16 och 2017/18:3730 av m.fl. (C, M, KD, L) yrkande 16 samt i motionerna 2016/17:2625 av (C) yrkande 1 och 2017/18:1865 av och i (båda C) yrkande 1. I motion 2016/17:1307 av (MP) begärs att regeringen ska återkomma till med ett lagförslag om att ta bort det undantag från förbudet mot att utföra bl.a. vattenkraftverk i vissa vattenområden som finns i 4 kap. 6 § tredje stycket . Motionären hänvisar till att det i praktiken inte förekommer att det medges undantag när kraftbolagen åberopar bestämmelsen och att det inte är rimligt att Kammarkollegiet och rättsväsendet tvingas lägga resurser på onödiga processer. Ett likartat yrkande framförs i motion 2017/18:1718 av (MP). Utskottet har tidigare i betänkandet ställt sig bakom regeringens lagförslag när det gäller tillstånd och särskilda äldre rättigheter, inhämtande av yttrande från vattenmyndigheten, avskaffande av båtnadsregeln och övergångsbestämmelser för ändringar i . Utskottet har att ta ställning till övriga delar av regeringens lagförslag om vattenmiljö och vattenkraft. I energiöverenskommelsen anges att ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft som gör att lever upp till och dess krav på vattenverksamheter. De vattenverksamheter som avses i energiöverenskommelsen är sådana som syftar till att ta vara på den kraft som finns i vattnet för att producera vattenkraftsel, dvs. vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel. Energiöverenskommelsen omfattar därmed samtliga sådana vattenverksamheter och innebär att dessa verksamheter ska ha moderna miljövillkor. Enligt energiöverenskommelsen ska vidare prövningssystemet utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan. Som anförs i propositionen syftar lagförslagen till att genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen och att tydliggöra det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten vad gäller prövning och omprövning av verksamheter och åtgärder som kan påverka vattnets status på ett icke acceptabelt sätt eller äventyra att beslutade miljökvalitetsnormer kan nås. har i ett yttrande till civilutskottet (yttr. 2017/18:NU6y) anfört i huvudsak följande: