bet · H501NU24 · 2018-06-07 00:00:00 — om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse om om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag till handlingarna och avslår en motion som har väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet framhåller att regeringens skrivelse och är viktiga underlag för att ska kunna följa och ta ställning till olika förslag som rör de statliga bolagen i allmänhet och styrningen av bolagen med samhällsuppdrag i synnerhet. Vidare konstaterar utskottet att det pågår arbete med uppdragsmål för de statliga bolag som har samhällsuppdrag och noterar att regeringen avser att förbättra återrapporteringen till när det gäller bolagens samhällsuppdrag. Betänkandet innehåller en reservation (M, C, L, KD). Skrivelse 2017/18:172 om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag. Två yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag (M, C, L, KD) om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 som har samhällsuppdrag beslutade av Utskottets förslag till riksdagsbeslut om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag 2017/18:4183 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2017/18:172 till handlingarna. Reservation (M, C, L, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (S), (SD), (L), (V), (KD), (S), (M) och (MP). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2017/18:172 om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag och en motion som har väckts med anledning av skrivelsen. informerade riksrevisor med medarbetare utskottet om den aktuella granskningen. De statligt ägda bolag som har samhällsuppdrag som är särskilt beslutade av redovisas i bilaga 2. har i sin rapport ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning (RiR 2017:37) granskat dels om regeringens styrning av statligt ägda bolag med samhällsuppdrag är ändamålsenlig, dels om det skapas möjligheter för att uppnå de samhällsnyttor som uttalat sig om. överlämnade till regeringen . Regeringen redovisade därefter sin bedömning av iakttagelser i skrivelsen som överlämnades till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning (RiR 2017:37). Regeringen instämmer delvis i rekommendation att regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag med samhällsuppdrag som möjligt kan ges uppdragsmål inom överskådlig tid. Regeringen ser dock vissa svårigheter, som står utom regeringens kontroll, med att öka takten i målprocesserna. Regeringen instämmer i huvudsak i rekommendation om hur regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till med regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Regeringen instämmer inte i rekommendation att regeringen bör överväga att ställa krav på bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) att ändå lämna motsvarande redovisning. Regeringen instämmer delvis i rekommendationer om hur regeringen bör verka för att bolagens redovisning av samhällsuppdragen i årsredovisningarna ska bli tydligare. om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår motionen. Utskottet konstaterar att det pågår arbete med uppdragsmål för de statliga bolag som har samhällsuppdrag och noterar att regeringen avser att förbättra återrapporteringen till när det gäller bolagens samhällsuppdrag. Jämför reservationen (M, C, L, KD) och det särskilda yttrandet (V). har granskat om regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att utföra de samhällsuppdrag som beslutat om. I syfte att bedöma dels om regeringens styrning är ändamålsenlig, dels om det skapas möjligheter för att uppnå de samhällsnyttor som uttalat sig om har ställt upp följande fyra frågor som utgångspunkt för sin granskning: • Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? • Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? • Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? • Redovisar regeringen samhällsuppdragen till på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? ger följande rekommendationer till regeringen: • Påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs. • Utveckla den årliga skrivelsen till med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag. • Överväg att ställa krav på motsvarande redovisning för bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen). • Verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som är beslutat av samt ange – vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås – vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen, – om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna – om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna – vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i rekommendation om att regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen men kan konstatera att genomförandet av uppdragsmålsprocesserna inte enbart är en resursfråga. Regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. Regeringens uppfattning i resursfrågan är att även andra åtgärder och processer inom förvaltningen av bolagen med statligt ägande kräver vissa resurser. Mot bakgrund av regeringens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att både den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl så kan resurserna inom bolagsförvaltningen inte obehindrat fördelas om. Vidare instämmer regeringen i huvudsak i rekommendation om att regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till . Regeringen anger att den avser att fortsätta utveckla den årliga skrivelsen för att säkerställa att får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. I fråga om det detaljerade innehållet i rapporteringen anser regeringen att skrivningar avseende målkonflikter och konkurrenspåverkan inte ökar den faktiska transparensen i redovisningen. Regeringen anser att skrivningar i verksamhetsberättelsen om målkonflikter inte kan spegla styrelsens avvägningar mellan bolagets olika mål och att någon olaglig konkurrenspåverkan inte ska förekomma enligt gällande konkurrenslagstiftning. Däremot är uppfyllelsen av de olika målen en mycket viktig aspekt, och regeringen avser att i verksamhetsberättelsen förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag. När det gäller den inneboende motsättningen mellan storleken på bolagens anslag och samhällsuppdragen vill regeringen även framhålla att frågan om anslagens storlek är en budgetfråga vars överväganden och skäl även i fortsättningen bör lämnas i budgetpropositionen och inte i regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) skulle regeringen kunna överväga att ställa krav på motsvarande redovisning. När det gäller rekommendationen om att införa ett krav för alla bolag motsvarande det som gäller enligt den s.k. transparenslagen bedömer regeringen att ett sådant krav inte är lämpligt i fråga om de bolag som inte av omfattas av lagen. Regeringen instämmer delvis i rekommendation om tydligare redovisning och avser att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens årsredovisningar förbättras. Regeringen avser också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål blir mer lättillgängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med samhällsuppdrag. Regeringen avser också att överväga om redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen kan förbättras. Vad gäller redovisning av konkurrensaspekter och externa jämförelser delar regeringen inte bedömning. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anför i skrivelsen att den har uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. För att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktier i bolagen med statligt ägande har utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete, vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Regeringen uppger att den avser att fortsätta arbeta med uppdragsmålsprocessen, och målsättningen är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. Regeringen anger vidare att den även avser att fortsätta utveckla samarbetsformerna inom för att säkerställa att de verktyg och processer som arbetats fram används på ett enhetligt sätt i bolagsförvaltningen. Regeringen avser också att fortsätta utveckla den årliga skrivelsen till med verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande för att säkerställa att får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. Regeringen avser att med början i verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2017 som lämnas till stegvis förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen kommer inom ramen för detta arbete även att se över hur uppföljningen och redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen kan förbättras samt överväga om resultatredovisningen för respektive bolag kan utvecklas och göras mer enhetlig med ledning av motsvarande information i budgetpropositionen. I fråga om bolagens externa rapportering avser regeringen att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens årsredovisningar förbättras samt att uppföljningen av regeringens riktlinjer för extern rapportering utvecklas. Regeringen avser också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål blir mer lättillgängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med samhällsuppdrag. Regeringen anser i och med detta att är slutbehandlad. I kommittémotion 2017/18:4183 anför m.fl. (M, C, L, KD) att statens huvudsakliga roll ska vara att reglera marknader, inte att driva företag på konkurrensutsatta marknader. Det statliga ägandet av bolag bör enligt motionärerna koncentreras till de bolag som har tydliga samhällsuppdrag eller andra för staten centrala åtaganden. Samhällsuppdragen och uppdragsmålen är en del av legitimiteten i att motivera det statliga ägandet, och regeringen bör därför enligt motionärerna påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen (yrkande 1). Av yrkande 2 i motionen framgår vidare att motionärerna anser att regeringen på ett tydligare sätt bör återrapportera till om de statliga bolagens olika samhällsuppdrag. I den statliga bolagsportföljen finns 47 hel- och delägda bolag, varav 2 är börsnoterade. Under det innevarande och det föregående har utskottet behandlat frågor om statliga företag i följande betänkanden: • (bet. 2016/17:NU4) • Statligt ägda bolag i omvandling (bet. 2016/17:NU24) • (bet. 2017/18:NU4). Regeringen förvaltar och förfogar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen, med vissa undantag, över statens tillgångar. Enligt 9 kap. 9 § regeringsformen beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom, däribland aktier och andelar i företag, finns i budgetlagen (2011:203). Enligt 8 kap. 3 § budgetlagen får regeringen inte utan bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag, eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får inte heller utan bemyndigande skjuta till kapital till ett företag. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen får regeringen inte utan bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Utöver vad som framgår av dessa bestämmelser krävs godkännande vid väsentliga ändringar av bolagens verksamhetsföremål. Riksdagsbeslut krävs däremot inte för t.ex. utdelningar, eftersom dessa ingår i den löpande förvaltningen. Enligt de riktlinjer som beslutade om (prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26) ska följande huvudprinciper gälla för förvaltningen av statliga bolag: • Statligt ägda företag ska arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. • Den som utövar förvaltningen av ett statligt ägt företag ska med utgångspunkt i uppsatt verksamhetsmål aktivt följa företagets utveckling och vidta erforderliga åtgärder för att företaget ska uppfylla kraven på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. Systemet med årliga redogörelser från regeringen baseras på ett beslut av (prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29). Syftet är att ge en beskrivning av statens företagsägande och de värden som finns i de statligt ägda företagen. När den årliga redogörelsen för verksamheten i de statliga bolagen behandlades i uttalade ett enigt utskott följande (bet. 2017/18:NU4): Systemet med årliga redogörelser från regeringen för företag med statligt ägande baseras på ett beslut av 1981. Som utskottet vid ett flertal tidigare tillfällen framhållit är det av stor vikt att regeringen lämnar dessa redogörelser för att ska kunna följa regeringens förvaltning av de aktuella företagen. Utskottet välkomnar att regeringen har utvecklat innehållet i den årliga skrivelsen så att på ett bättre sätt ska kunna få en bild av utvecklingen i de statliga bolagen. Utskottet vill i sammanhanget även understryka vikten av att detta arbete fortsätter. Övergripande om styrning av statliga bolag Statens ägarstyrningsdokument, Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017 (ägarpolicyn), anger ramverket för bolagsförvaltningen och klargör förhållandet mellan ägare, styrelse och bolagsledning. I ägarpolicyn anges att regeringen aktivt ska förvalta statens tillgångar i form av aktier i bolagen med statligt ägande så att deras värdeutveckling och avkastning blir den bästa möjliga givet ett balanserat risktagande samt så att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. För att åstadkomma detta är det bl.a. viktigt att ge bolagen förutsättningar och möjligheter att utvecklas och fortsätta konkurrera på sina marknader. Det är enligt ägarpolicyn viktigt att staten är en aktiv och professionell ägare med fokus på långsiktigt värdeskapande. I ägarpolicyn redogör regeringen vidare för sitt förvaltningsmandat och sin inställning i viktiga principfrågor om ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy omfattar även regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Vidare innebär statens ägarpolicy att regelsamlingen Svensk kod för bolagsstyrning ska tillämpas. Statens ägarpolicy tillämpas i majoritetsägda bolag med statligt ägande, och i övriga bolag där staten är delägare verkar staten i dialog med övriga ägare för att ägarpolicyn ska tillämpas. Den nya ägarpolicyn beslutades av regeringen och tillämpas . Den ersätter också den tidigare ägarpolicyn som beslutades . I ägarpolicyn anges att utgångspunkten för regeringens bolagsstyrning är den svenska bolagsstyrningsmodellen. Det innebär bl.a. att de bolag som ägs av staten styrs associationsrättsligt på samma sätt som privatägda bolag med bolagsstämman som det högsta beslutande organet. Det innebär också att styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter och att det är styrelsens ansvar att fastställa mål och strategi för bolagets verksamhet samt att bolagets ledning sköter den operationella driften av bolagets verksamhet. Bolag med statligt ägande lyder som utgångspunkt under samma lagar som privatägda bolag. Regeringens riktlinjer för extern rapportering för bolag med statligt ägande ska tillämpas för de rapporter som lämnas för verksamhetsår som inleds fr.o.m. och ersätter tidigare riktlinjer som beslutades . Regeringens riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare i bolag med statligt ägande ska för respektive bolag med statligt ägande tillämpas fr.o.m. årsstämman 2017 och ersätter tidigare riktlinjer som beslutades . Ägarpolicyn har beslutats i de statligt helägda bolagen vid årsstämmorna 2017. Särskilt beslutade samhällsuppdrag och uppdragsmål Vissa bolag med statligt ägande har särskilt beslutade samhällsuppdrag. Det rör sig om ett sådant när bolaget har ett uppdrag beslutat av att bedriva verksamhet som syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. I vissa fall kan verksamheter inom ramen för ett särskilt beslutat samhällsuppdrag delfinansieras genom anslag på statsbudgeten. Bolag som har särskilt beslutade samhällsuppdrag bidrar bl.a. till kulturella värden, mer hållbar konsumtion, forskning och utveckling, läkemedelsförsörjning, kapitalförsörjning och upprätthållande av infrastruktur. Uppdragsmål tas fram för statligt ägda bolag som har särskilt beslutade samhällsuppdrag. Syftet med att fastställa uppdragsmål för bolagen är att • säkerställa att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl • tydliggöra kostnaden för utförandet av de särskilt beslutade samhällsuppdragen • möjliggöra uppföljning och rapportering till och andra intressenter • klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen. Processen för att fastställa uppdragsmål I regeringens skrivelse, som redogjorts för i det föregående, anges att uppdragsmålen tas fram i dialog mellan och bolaget. med statligt ägande har utvecklat en strukturerad process för att ta fram uppdragsmål, vilken kan summeras i tre steg: (1) definiera varför uppdraget ska utföras, dvs. syftet eller samhällsnyttan, (2) definiera vad bolaget ska göra, dvs. uppdraget samt (3) fastställa uppdragsmål som speglar syftet och hur uppdraget ska utföras. Uppdragsmål och ekonomiska mål kan påverka varandra, och i skrivelsen uppges att de därför tas fram i en integrerad process för att undvika målkonflikter och marknadssnedvridande korssubventionering. Exempelvis kan utförandet av ett samhällsuppdrag medföra en kostnad för bolaget, vilket påverkar bolagets ekonomiska resultat. De ekonomiska målen sätts då med hänsyn till kostnaden för samhällsuppdraget. Uppdragsmål läggs fram och beslutas på bolagsstämman. Uppdragsmålen utgör därmed bolagsrättsligt bindande ägaranvisningar för bolagets styrelse. Uppföljning av uppdragsmålen sker enligt skrivelsen löpande och utgör en stående punkt vid de regelbundna ägardialogerna mellan företrädare för regeringen och bolagets styrelseordförande och verkställande direktör. Om bolaget skulle få väsentligt förändrade förutsättningar kan uppdragsmålen ses över och ändras. Redovisning och rapportering i bolag med statligt ägande Regeringens riktlinjer för extern rapportering är ett komplement till gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed och innebär att bolag med statligt ägande har samma finansiella rapporteringskrav som börsbolag enligt regelverk för emittenter. Rapporteringen ska dels ge en god beskrivning av de statligt ägda bolagens verksamhet, möjligheter och utmaningar, dels utgöra underlag för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av bolagens verksamhet och uppsatta mål. Av riktlinjerna för extern rapportering framgår att årsredovisningen i bolagen med statligt ägande också ska innehålla en redogörelse för bolagets uppdragsmål samt uppfyllelsen av dessa mål, om sådana mål finns. För bolag som uppnår en viss omsättning och som tar emot medel eller andra förmåner från staten gäller särskilda regler för redovisning av finansiella förbindelser enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen). De bolag med statligt ägande som omfattas av transparenslagen ska tillämpa en öppen redovisning av vilka medel som tillförts bolaget och hur de har använts. Redovisningen ska enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering offentliggöras på bolagets webbplats. Utskottet vill inledningsvis framföra att bolagen med statligt ägande ytterst ägs av svenska folket och är en betydande del av svenskt näringsliv. Därför ska staten vara en aktiv ägare och en professionell förvaltare så att de statligt ägda bolagen genererar en god avkastning till svenska folket. För staten som ägare är det centralt att de statliga bolagen bedriver sin verksamhet så att ett långsiktigt värdeskapande uppnås. Det är väsentligt att ge de statliga bolagen möjlighet att utvecklas, växa och med ett balanserat risktagande skapa värde för ägaren. Den aktiva förvaltningen ska ske på ett professionellt sätt med värdeskapande som ett övergripande mål. Med anledning av att regeringen överlämnade skrivelsen om statligt ägda bolag (skr. 2017/18:172) till vill utskottet framhålla att både skrivelsen och är viktiga underlag för att ska kunna följa och ta ställning till olika förslag som rör de statliga bolagen i allmänhet och styrningen av bolagen med samhällsuppdrag i synnerhet. När det gäller motion 2017/18:4183 (M, C, L, KD) där det anförs att regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen och på ett tydligare sätt återrapportera till om de statliga bolagens olika samhällsuppdrag vill utskottet framföra följande. De statliga bolagen spelar ofta en viktig roll i det svenska samhället. Huvuddelen av bolagen med statligt ägande drivs på affärsmässiga grunder och verkar på fullt konkurrensutsatta marknader, medan andra bolag har samhällsuppdrag som är särskilt beslutade av , dvs. att bolagens verksamhet syftar till att bidra positivt till samhället genom att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. För att bl.a. säkerställa att samhällsuppdragen utförs väl och att de kan följas upp och rapporteras till tar regeringen tillsammans med bolagets ledning fram s.k. uppdragsmål. Som framgår av det föregående har regeringen en uttalad målsättning att en uppdragsmålsprocess ska genomföras för samtliga bolag med samhällsuppdrag.