bet · H501NU28 · 2018-06-19 00:00:00 — Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förordning om en mekanism för att lösa problem i gränsöverskridande sammanhang Utskottet föreslår i enlighet med 10 kap. 3 § riksdagsordningen att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet konstaterar att det nu aktuella förslaget är komplext och otydligt på flera punkter. Denna otydlighet gäller bl.a. graden av frivillighet att använda sig av förordningens mekanism för att överbrygga hinder som uppstår i gränsområden. Utskottet anser vidare att förslaget är otydligt när det gäller de gränsöverskridande samordningspunkternas befogenheter i förhållande till nationell lag, förvaltningsstruktur och rättsordning. Det är inte heller tydligt för utskottet vilka aspekter av infrastrukturprojekt och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som menas falla under förordningens verkningsområde eller om förslaget syftar till att rikta sig in på nationella skillnader i t.ex. arbetsrätt och skattefrågor. Utskottet vill här påminna om att arbetsmarknadspolitik och skattepolitik ligger under medlemsstaternas nationella kompetens. Eftersom det inte tydligt går att utröna huruvida förslaget i dess nuvarande form potentiellt skulle kunna inkräkta på denna kompetens går det inte heller att säga att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet anser därför med hänvisning till det ovan anförda att förslaget i dess nuvarande utformning inte är förenlig med subsidiaritetsprincipen. Kommissionens förslag till och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa problem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2018) 373). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Förslagets förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen Bilaga 1 Förteckning över prövade förslag Bilaga 2 Motiverat yttrande från riksdag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förordning om en mekanism för att lösa problem i gränsöverskridande sammanhang beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som framgår av utskottets förslag i bilaga 2. Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (M), (S), (MP), (SD), (V), (KD), (S), (M), (S), (SD), (C) och (S). Ärendet och dess beredning har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa problem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2018) 373). Kammaren hänvisade förslaget till näringsutskottet. Fristen för att lämna ett motiverat yttrande går ut . beslutade utskottet att begära in regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i förslaget. beslutade utskottet att begära ytterligare information om regeringens bedömning. informerade utskottet om sin bedömning i subsidiaritetsfrågan dels i en promemoria daterad , dels muntligen vid sammanträdet . Kommissionen anger i förslaget att främjandet av en harmonisk utveckling i hela unionen är ett av EU:s viktigaste mål. EU ska därför utveckla och genomföra sin verksamhet för att stärka ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen och särskilt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. Kommissionen konstaterade i meddelandet Att stärka tillväxt och sammanhållning i (COM(2017) 534) att den europeiska integrationsprocessen visserligen har hjälpt de inre gränsregionerna att omvandlas från huvudsakligen perifera områden till områden med tillväxt, men att det fortfarande finns en rad rättsliga hinder i gränsregionerna. De gränsöverskridande hindren, särskilt i fråga om hälso- och sjukvårdstjänster, arbetsrätt, skatter, kollektivtrafik och affärsutveckling, beror i många fall på skillnader i administrativ praxis och nationella rättsliga ramar. I det nyssnämnda meddelandet listar kommissionen olika exempel på problem som personer bosatta i gränsområden kan uppleva. Ett exempel som nämns gäller att det tog att färdigställa förlängningen av spårvagnslinje i över gränsen till grannstaden i , bl.a. på grund av skillnader i standarder och komplicerade prissättnings- och biljettfrågor. Kommissionen drar därför slutsatsen att det är svårt för EU:s program att hantera dessa administrativa hinder, eftersom dessa kräver beslut som går utanför programstrukturerna. Vidare konstaterar kommissionen att det finns många effektiva mekanismer för det gränsöverskridande samarbetet på mellanstatlig, regional och lokal nivå, där bl.a. och anges som exempel. För att komma till rätta med de kvarstående rättsliga hinder och problem som finns i gränsregionerna föreslår kommissionen en mekanism som baseras på det initiativ som inleddes under ordförandeskap 2015, då ett antal medlemsstater övervägde fördelarna med ett nytt instrument för att förenkla gränsöverskridande projekt genom att på frivillig basis och efter överenskommelse med de ansvariga myndigheterna göra det möjligt att tillämpa en medlemsstats regler i den intilliggande medlemsstaten för ett visst projekt eller en viss insats som lokala och/eller regionala myndigheter har tagit initiativ till. Enligt kommissionens förslag till förordning ska rättsliga problem i gränsregionerna kunna lösas med hjälp av ett rättsligt instrument som innebär att en medlemsstats regler får användas i en angränsande medlemsstat, om tillämpningen av reglerna i den angränsande medlemsstaten skulle utgöra ett rättsligt problem för genomförandet av ett gemensamt projekt. Med rättsligt problem menas varje lagfäst bestämmelse som rör planering, utveckling, bemanning, finansiering eller drift av ett gemensamt projekt och som hämmar potentialen i ett gränsområde vid interaktioner över gränserna. Med gemensamt projekt avses varje form av infrastruktur som påverkar en viss gränsöverskridande region eller någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls i en viss gränsöverskridande region. Enligt artikel 4 kan en medlemsstat välja att använda den mekanism som kommissionen föreslår eller befintliga sätt att lösa rättsliga problem som hindrar genomförandet av ett gemensamt projekt i gränsöverskridande regioner. En medlemsstat får också besluta att ansluta sig till ett befintligt verkningsfullt sätt som formellt eller informellt inrättats av en eller flera angränsande medlemsstater. Medlemsstaterna får också använda mekanismen i gränsöverskridande regioner längs sjögränser eller i gränsregioner mellan en eller flera medlemsstater och ett eller flera tredjeländer eller ett eller flera och territorier. Det nya instrumentet erbjuder enligt förslaget två alternativa tillvägagångssätt: antingen ett europeiskt gränsöverskridande åtagande, som möjliggör undantag från de normala reglerna, eller ett europeiskt gränsöverskridande uttalande, där de undertecknande parterna formellt åtar sig att lagstifta om ändringar av de normala reglerna. Kommissionen bedömer att de flesta medlemsstater antagligen kommer att behöva anta lagstiftning först för att de behöriga myndigheterna ska kunna göra ett åtagande som skulle tillåta medlemsstaten att överföra rättsliga bestämmelser från den angränsande medlemsstaten och därmed göra undantag från sina normalt tillämpliga nationella bestämmelser, medan vissa medlemsstater kanske enbart tillåter sina behöriga myndigheter att underteckna ett uttalande som innebär att medlemsstaten åtar sig att lagstifta om undantag från de normalt tillämpliga nationella bestämmelserna genom en formell rättsakt. Enligt förslaget blir de medlemsstater som väljer förordningens mekanism skyldiga att inrätta en nationell gränsöverskridande samordningspunkt på nationell och/eller regional nivå som ett fristående organ eller inom en befintlig myndighet eller ett befintligt organ. Vidare ska medlemsstaterna bestämma om det är en gränsöverskridande samordningspunkt eller en behörig myndighet som får ingå och underteckna ett åtagande och besluta att undantag ska göras från den nationella lagstiftningen. Medlemsstaterna ska även bestämma vem som får ingå och underteckna ett uttalande om vilka åtgärder som krävs för att lagstiftning eller andra akter ska antas av den medlemsstatens behöriga lagstiftande församlingar inom en viss tidsfrist. Medlemsstaterna ska även fastställa vilka uppgifter, befogenheter och behörigheter de gränsöverskridande samordningspunkterna ska ha. För att ett förfarande ska inledas måste ett initiativdokument lämnas till den gränsöverskridande samordningspunkten i den åtagande medlemsstaten. Initiativdokumentets innehåll regleras i artikel 9. Initiativtagare kan enligt artikel 8 vara det offentliga eller privata organ som ansvarar för att ta initiativ till och genomföra ett gemensamt projekt, en eller flera lokala eller regionala myndigheter som ligger i ett visst gränsområde eller som utövar offentliga befogenheter i det gränsområdet, ett organ som kan, men inte måste vara, en juridisk person, som har inrättats för gränsöverskridande samarbete och som ligger i eller åtminstone delvis omfattar ett visst gränsområde, däribland europeiska grupperingar för territoriellt samarbete, Euroregioner, Euregios och liknande organ (t.ex. ), eller en organisation som har inrättats för gränsområdens räkning för att främja gränsområdenas intressen eller underlätta nätverksarbete och erfarenhetsutbyte för aktörer, t.ex. och Östersjösamarbetet, eller flera av de ovan nämnda aktörerna tillsammans. Den behöriga gränsöverskridande samordningspunkten i den åtagande medlemsstaten ska enligt artikel 10 bedöma initiativdokumentet. Samordningspunkten är skyldig att inom en viss tidsfrist reagera och fatta beslut om huruvida ett förfarande ska inledas för att utfärda ett åtagande eller uttalande, huruvida det verkligen föreligger ett rättsligt problem och huruvida man har hittat en lösning som kan tillämpas på ett eller flera rättsliga problem. Initiativtagaren får uppmanas att ändra eller komplettera sitt dokument. Om det beslutas att ett förfarande för att utfärda ett åtagande eller uttalande ska inledas ska den åtagande medlemsstatens gränsöverskridande samordningspunkt eller behöriga myndighet därefter utarbeta ett utkast till åtagande eller uttalande som grundas på initiativdokumentet. Utkastet ska sedan översändas till de behöriga gränsöverskridande samordningspunkterna i den överförande medlemsstaten för behandling. Samordningspunkten i den överförande medlemsstaten ska antingen godkänna utkastet till åtagande eller uttalande (inklusive eventuella rättningar och kompletteringar), eller vägra att underteckna utkastet och skicka en utförlig motivering till den åtagande medlemsstatens samordningspunkt (se förslagets artikel 16 för närmare beskrivning av befogenheter vad gäller att godkänna eller inte godkänna utkast till åtagande eller uttalande). Den åtagande medlemsstatens uppgifter som en följd av den överförande medlemsstatens respons föreskrivs i artikel 17. Förslaget reglerar vidare genomförandet och övervakningen av åtaganden eller uttalanden samt det rättsliga skyddet för personer som är bosatta i ett gränsområde och som upplever sig förfördelade till följd av myndigheternas tillämpning av en annan medlemsstats rättsliga bestämmelse inom ramen för ett åtagande eller uttalande. Enligt artikel 21 ska alla personer som är bosatta eller är användare av en tjänst på det territorium som omfattas av ett åtagande eller uttalande och som anser sig vara förfördelade av tillämpningen ha rätt att väcka talan i den åtagande medlemsstatens domstolar. I slutbestämmelserna fastställs att medlemsstaterna är skyldiga att anta de nationella bestämmelser som krävs för att den föreslagna förordningen ska tillämpas effektivt och att de ska informera kommissionen efter den föreslagna förordningens ikraftträdande. Förordningen ska börja tillämpas efter dess ikraftträdande för att medlemsstaterna ska hinna anta sina nationella genomförandebestämmelser. Vidare ska medlemsstaterna informera kommissionen om de har valt en annan mekanism än den som föreslås i förordningen enligt artikel 4. Vid ett sådant val kommer dock inte tidsfristen att tillämpas. Enligt förslaget ska kommissionen upprätta en databas för utbyte av information mellan de gränsöverskridande samordningspunkterna och kommissionen. Vidare ska kommissionen tilldelas genomförandebefogenheter i enlighet med kommittéförfarandet. Därtill anges att kommissionen måste lägga fram en rapport om tillämpningen av den föreslagna förordningen efter antagandet. Utgångspunkten för utskottets prövning av om kommissionens förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen är artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. Enligt denna artikel ska unionen, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet, vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden endast och i den mån får enligt anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det av detta följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet med åtgärden. Ett utskott torde därför vara oförhindrat att inom ramen för subsidiaritetsprövningen även göra en sådan form av proportionalitetstest. understryker dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller på unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden (bet. 2010/11:KU18 s. 21 f.). Förslagets förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen Kommissionen anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen med motiveringen att förutsättningarna för territoriellt samarbete bör skapas i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 i . Kommissionen anför att medlemsstaterna har tagit individuella, bilaterala och även multilaterala initiativ för att lösa rättsliga problem vid gränserna. Sådana mekanismer finns dock inte i alla medlemsstater och rör inte alla gränser i en viss medlemsstat. De finansieringsinstrument (främst Interreg) och rättsliga instrument (främst de europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete) som har införts på EU-nivå har inte varit tillräckliga för att lösa de rättsliga problemen vid gränserna i hela EU. Målen för den föreslagna åtgärden kan alltså enligt kommissionen inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, utan kan, på grund av den föreslagna åtgärdens omfattning och effekt, bättre uppnås på unionsnivå. Därför krävs det ytterligare insatser från unionens lagstiftare. När det gäller förslagets förenlighet med proportionalitetsprincipen anför kommissionen att i enlighet med proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 i bör EU-åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Det är frivilligt att använda den särskilda mekanism som inrättas genom denna förordning. En medlemsstat får besluta att vid en viss gräns mot en eller flera angränsande medlemsstater fortsätta att lösa rättsliga problem i ett visst gränsområde genom de effektiva mekanismer som staten har infört på nationell nivå eller som den, formellt eller informellt, har infört tillsammans med en eller flera angränsande medlemsstater. I sådant fall får medlemsstaten välja att inte använda den mekanism som inrättas genom denna förordning. På samma sätt får en medlemsstat besluta att vid en viss gräns till en eller flera angränsande medlemsstater ansluta sig till en befintlig effektiv mekanism som, formellt eller informellt, har inrättats av en eller flera angränsande medlemsstater. Om den mekanismen tillåter medlemsstaten att ansluta sig får den välja att inte använda den mekanism som inrättas genom denna förordning. Förordningen går enligt kommissionen därmed inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen för de gränsområden där medlemsstaterna saknar effektiva mekanismer för att lösa rättsliga problem. Regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen Regeringen noterar i promemorian daterad att förslaget är nytt, omfattande och komplext. Regeringen anför att det återstår att reda ut och analysera flertalet utestående frågor. Regeringen gör bedömningen att det är oklart om förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Regeringen fortsätter analysen av förslaget. En av EU:s uppgifter är att utveckla och genomföra sin verksamhet för att stärka medlemsstaternas ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning. Unionen ska särskilt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. Utskottet anser, liksom kommissionen, att territoriellt och gränsöverskridande samarbete skapar ett mervärde för invånarna i . Utskottet vill i detta sammanhang även framhålla att en väl fungerande inre marknad är av avgörande betydelse när det gäller att stärka hela EU:s konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning till nytta för företag, arbetstagare och konsumenter. Interreg-programmen har lett till förbättrad integration i unionen med ökat förtroende, större anslutningsmöjligheter, bättre miljö, bättre hälsa och ökad ekonomisk tillväxt som resultat. Interreg har också gett stöd till att fullborda den inre marknaden och hjälpt områdena kring de inre gränserna att omvandlas från ytterområden till områden med tillväxt och möjligheter. En väl fungerande inre marknad förutsätter förstås också att man tar bort hinder vid de inre gränserna. För att hantera rättsliga hinder i gränsregionerna för gemensamma gränsöverskridande projekt för infrastruktur eller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse föreslår kommissionen en förordning som innehåller en mekanism för att lösa rättsliga och administrativa problem. Utskottet konstaterar att det nu aktuella förslaget är komplext och otydligt på flera punkter. Denna otydlighet gäller bl.a. graden av frivillighet att använda sig av förordningens mekanism för att överbrygga hinder som uppstår i gränsområden. Kommissionen anger att medlemsstaterna har tagit individuella, bilaterala och multilaterala initiativ för att lösa rättsliga problem vid gränserna, men att sådana mekanismer inte finns i alla medlemsstater och inte omfattar alla gränser i en viss medlemsstat. Kommissionen anger att det mest effektiva instrumentet för att lösa rättsliga problem i gränsområdena är lagstiftning genom en förordning, eftersom det då införs en skyldighet för medlemsstaterna att för varje gräns mot en annan medlemsstat inrätta en mekanism för att lösa rättsliga problem i ett gemensamt gränsområde, som de får genomföra andra effektiva mekanismer. Det anges vidare i punkt 9 i förordningsförslaget att ”med full respekt för medlemsstaternas konstitutionella och institutionella struktur bör det vara frivilligt att använda mekanismen för de gränsregioner i en viss medlemsstat där en annan effektiv mekanism finns eller kan inrättas med de angränsande medlemsstaterna”. Denna möjlighet att välja att inrätta en ej redan befintlig mekanism framgår inte av artikel 4 i förslaget, där det fastslås att en medlemsstat ska antingen välja mekanismen eller välja att använda befintliga sätt att lösa rättsliga problem, alternativt att, med avseende på en viss gräns med en eller flera angränsande medlemsstater, ansluta sig till ett befintligt verkningsfullt sätt som formellt eller informellt inrättats av en eller flera angränsande medlemsstater. Således har de medlemsstater som inte redan har mekanismer för att hantera rättsliga problem som kan uppstå vid gemensamma gränsöverskridande projekt enligt den nuvarande lydelsen inget annat val än att införa den mekanism som kommissionens föreslår. Det är vidare otydligt vilka de av kommissionen godkända befintliga alternativa mekanismerna är och huruvida de enligt kommissionens bedömning är tillräckligt effektiva för att kunna väljas av medlemsstaterna som alternativ till den mekanism som föreslås i förordningen. Utskottet anser vidare att förslaget är otydligt när det gäller de gränsöverskridande samordningspunkternas befogenheter i förhållande till nationell lag, förvaltningsstruktur och rättsordning. Förslaget saknar en tydlig avgränsning vad gäller vilka problem och vilka rättsområden förordningen ska omfatta. Det är därför inte heller tydligt för utskottet vilka aspekter av infrastrukturprojekt och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som menas falla under förordningens verkningsområde, eller om förslaget syftar till att rikta sig in på nationella skillnader i t.ex. arbetsrätt och skattefrågor. Utskottet vill här påminna om att arbetsmarknadspolitik och skattepolitik ligger under medlemsstaternas nationella kompetens. Eftersom det inte tydligt går att utröna huruvida förslaget i dess nuvarande form potentiellt skulle kunna inkräkta på denna kompetens går det inte heller att säga att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet noterar även att det saknas en ordentlig konsekvensanalys av förordningens effekter i andra termer än ekonomiska, vilket möjligen bidrar till de oklarheter som finns med förslaget. Dessutom anser utskottet att kommissionens motivering om varför en reglering av dessa typer av problemlösningsmekanismer för gränsöverskridande hinder ska lyftas upp på EU-nivån inte till fullo är underbyggd, vilket i sig också bidrar till oklarheterna. Utskottet anser därför med hänvisning till det ovan anförda att förslaget i dess nuvarande utformning inte är förenlig med subsidiaritetsprincipen. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Förteckning över prövade förslag Kommissionens förslag till och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa problem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2018) 373) Motiverat yttrande från riksdag har prövat tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i kommissionens förslag till och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa problem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2018) 373). En av EU:s uppgifter är att utveckla och genomföra sin verksamhet för att stärka medlemsstaternas ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning. Unionen ska särskilt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. anser, liksom kommissionen, att territoriellt och gränsöverskridande samarbete skapar ett mervärde för invånarna i . vill i detta sammanhang även framhålla att en väl fungerande inre marknad är av avgörande betydelse när det gäller att stärka hela EU:s konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning till nytta för företag, arbetstagare och konsumenter. Interreg-programmen har lett till förbättrad integration i unionen med ökat förtroende, större anslutningsmöjligheter, bättre miljö, bättre hälsa och ökad ekonomisk tillväxt som resultat. Interreg har också gett stöd till att fullborda den inre marknaden och hjälpt områdena kring de inre gränserna att omvandlas från ytterområden till områden med tillväxt och möjligheter. En väl fungerande inre marknad förutsätter förstås också att man tar bort hinder vid de inre gränserna. För att hantera rättsliga hinder i gränsregionerna för gemensamma gränsöverskridande projekt för infrastruktur eller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse föreslår kommissionen en förordning som innehåller en mekanism för att lösa rättsliga och administrativa problem. konstaterar att det nu aktuella förslaget är komplext och otydligt på flera punkter.