bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Regeringsbeslutet gäller även om det har gjorts en ansökan om rättsprövning. får dock bestämma att beslutet tills vidare inte ska gälla. Domstolens prövning avser om regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller annars på ett sätt som klart framgår av omständigheterna. Om domstolen finner en sådan felaktighet ska beslutet upphävas, om det inte är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Om det behövs ska återförvisa ärendet till regeringen. tidigare granskningar med kopplingar till frågan om domstolars oberoende ställning har gällt huruvida ett uttalande av ett statsråd i en fråga som är föremål för en pågående domstolsprocess har varit ägnat att påverka domstolens bedömning i ett enskilt mål. Som ett exempel kan nämnas utskottets granskning av den dåvarande kulturministern uttalande om det s.k. Pirate Bay-målet (bet. 2009/10:KU:20 s. 345 f.). Utskottet har framhållit att domstolarnas självständighet är en av grunderna för en rättsstat. Med hänsyn till detta bör statsråden enligt utskottet visa största möjliga återhållsamhet med att uttala sig om rättsavgöranden i enskilda fall eller att göra uttalanden som kan uppfattas på detta sätt. Även om avsikten med ett uttalande inte har varit att påverka domstolarnas bedömning kan det ändå enligt utskottet i vissa fall framstå som stridande mot syftet i regeringsformens bestämmelse om domstolarnas oberoende ställning. Frågan om kalkbrytning på vissa områden på som gränsar till Natura 2000-områden och huruvida företrädare för regeringen i kontakter med hade gjort sig skyldiga till s.k. ministerstyre var föremål för granskning (bet. 2014/15:KU20 s. 228 f.). Genom två skrivelser till begärde utskottet bl.a. svar på följande frågor. – Vilka överväganden gjordes inför regeringens beslut att avslå Nordkalks begäran att återkalla anmälan till kommissionen i avvaktan på Högsta förvaltningsdomstolens slutliga beslut i målet om rättsprövning? – Vilken eller vilka åtgärder vidtogs efter Högsta förvaltningsdomstolens beslut ? – Regeringen gav i i uppdrag att senast fyra dagar senare redovisa om det fanns andra skyddsvärda områden på än de föreslagna områdena vid Bästeträsk. Vilka skäl låg bakom beslutet? Vilka skäl låg bakom kravet på att uppdraget skulle redovisas ? – När kommissionen har fattat ett beslut om vilka områden som ska ingå i Natura 2000-nätverket, vilka möjligheter finns då dels för kommissionen att ändra eller upphäva det beslutet, dels för den att agera för att kommissionen ska ändra eller upphäva beslutet? – I en skrivelse till regeringen begärde Nordkalk att regeringen skulle i första hand återkalla sin anmälan till kommissionen, i andra hand hemställa hos kommissionen om att ärendet skulle vilandeförklaras i väntan på Högsta förvaltningsdomstolens dom. Nordkalk åberopade vissa rättssäkerhetsargument till stöd för sin begäran. På vilket sätt vägdes dessa argument in i regeringens bedömning vid beslutet att avslå Nordkalks begäran? – Hade regeringen information om när kommissionen avsåg att behandla det aktuella ärendet om nya områden i Natura 2000-nätverket? Utskottet fick respektive två svarspromemorior med bilagor, som är utarbetade inom Miljö- och (bilaga A2.1.2–3). I promemoriorna anförs följande. Regeringens överväganden vid beslutet att avslå Nordkalks begäran om att anmälan till kommissionen skulle återkallas framgår av regeringens beslut. Där står följande. beslutade regeringen i enlighet med artikel 4.1 i rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) att föreslå att vissa i beslutet närmare angivna områden skulle väljas ut som nya områden av gemenskapsintresse samt att vissa redan tidigare föreslagna Natura 2000-områden skulle justeras avseende innehåll och omfattning. Av skälen till regeringens beslut framgår att regeringen inte hade någon erinran mot den vetenskapliga bedömning som gjorts av de föreslagna områdenas naturvärden och att de kriterier som anges i bilaga 3 till art- och habitatdirektivet därför fick anses vara uppfyllda. Av artikel 4.1 i art- och habitatdirektivet framgår att medlemsstaterna ska föreslå områden på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 till direktivet och relevant vetenskaplig information. Det som Nordkalk har anfört och det som i övrigt framkommit utgör inte skäl att återkalla förslagen till nya områden av gemenskapsintresse eller att på annat sätt besluta att förslagen tills vidare inte ska gälla. informerade kommissionen om att regeringens beslut var föremål för rättsprövning i . informerade om att hade förordnat att regeringsbeslutet tills vidare inte skulle gälla. framförde då att områdena på grund av domstolens beslut tills vidare borde tas bort från den uppdaterade förteckningen över svenska områden av gemenskapsintresse. Vidare informerade kommissionen om Högsta förvaltningsdomstolens dom i rättsprövningsmålet. Eftersom domen innebar att regeringens beslut skulle stå fast framförde till kommissionen att de aktuella områdena nu kunde återföras till den uppdaterade förteckningen. Kommissionen vidtog i båda fallen åtgärder i enlighet med regeringens förslag. Regeringen gav i i uppdrag att senast fyra dagar senare redovisa om det fanns andra skyddsvärda områden på än de föreslagna områdena vid Bästeträsk. Uppdraget till gavs i syfte att förvissa sig om att det inte fanns andra områden av tillräcklig kvalitet och omfattning på , utöver de som redan föreslagits, som kunde medföra att i relevanta delar kunde uppfylla sina unionsrättsliga förpliktelser när det gäller prioriterade bristnaturtyper enligt EU:s art- och habitatdirektiv. redovisade uppdraget inom den angivna tidsfristen. När ett visst område finns upptaget på Natura 2000-förteckningen har kommissionen vissa, om än begränsade, möjligheter att upphäva områdets status som särskilt skyddsområde. Ett upphävande förutsätter att övervakningen av området har visat att detta inte längre uppfyller syftena med art- och habitatdirektivet. Medlemsstaterna ska till kommissionen föreslå förändringar av förteckningarna över områden av gemenskapsintresse. En sådan anmälningsskyldighet inträder när det slutgiltigt kan konstateras att ett område kan bidra till uppfyllande av syftena med art- och habitatdirektivet och det därför är berättigat att området fortsättningsvis omfattas av reglerna i direktivet. Det framgår av praxis (dom i målet Vereniging Hoekschewaards Landschap, C-281/16, EU:C:2017:774) att medlemsstaterna har ett visst skönsmässigt utrymme att föreslå ändringar i fråga om områden av gemenskapsintresse. Det skönsmässiga utrymmet är dock mer begränsat när en medlemsstat föreslår att minska eller ta bort områden från listan än när medlemsstaten föreslår nya eller utökade områden. Ett förslag om att utesluta vissa områden från listan eller att minska dem förutsätter att det styrks att det aktuella området på nationell nivå inte är av väsentligt intresse för att uppnå målet att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter i den mening som avses i art- och habitatdirektivet. Kommissionen får endast bifalla ett sådant förslag om den bedömer att dessa områden inte heller är nödvändiga med beaktande av unionen i dess helhet. fick en skrivelse från kommissionen med ett utkast till uppdaterade listor över områden av gemenskapsintresse. Kommissionen önskade synpunkter på de uppdaterade listorna. Av skrivelsen framgick vidare att kommissionens beslut att anta de uppdaterade listorna var planerat till . Utskottet höll en utfrågning med miljöminister (bilaga B18). I sin inledning anförde följande. är skyldigt enligt art- och habitatdirektivet att bidra till Natura 2000-nätverket. I direktivet regleras hur medlemsstaterna ska utse och arbeta med områden i nätverket. Som ett första steg att uppfylla denna skyldighet ska föreslå nya områden och ändringar av tidigare områden. har vid ett stort antal tillfällen föreslagit nya Natura 2000-områden och ändringar av tidigare föreslagna områden. Sådana beslut föregås av urvals- och granskningsprocesser vid länsstyrelserna och . De områden som är aktuella i granskningen är mycket viktiga för att bevara den biologiska mångfalden. Flera av områdena innehåller karsthällmarker och basiska berghällar som är karakteristiska men ovanliga delar av naturtypen alvarmark. I hela världen finns sådan mark, varav i , jämnt fördelade på och . och ingår i olika biogeografiska regioner, och varje region ska bedömas för sig. Det finns därmed inget annat län i den region som tillhör som på ett betydande sätt kan komplettera Natura 2000-området med basiska berghällar och karsthällmarker. Regeringen har föreslagit områden utifrån det urval som länsstyrelserna och har gjort på grundval av de vetenskapliga bedömningskriterier som anges i direktivet. får inte vid detta förslagslämnande ta hänsyn till ekonomiska, sociala eller kulturella behov och inte heller till regionala eller lokala särdrag. har förtydligat detta ytterligare: urvalet av områden får inte baseras på andra hänsyn än de som hänger ihop med bevarandet av livsmiljöer, och hänsyn får därför inte tas vare sig till pågående tillståndsprocesser eller till enskildas ekonomiska intressen. Nordkalk gjorde inte gällande att regeringens beslut stred mot direktivet och dess bedömningskriterier, utan att det påverkade Nordkalks rättigheter och att Nordkalk skulle lida skada av beslutet. Nordkalk begärde vidare inhibition av regeringens beslut först efter det att regeringen avslagit deras begäran att återkalla beslutet med förslag av Natura 2000-områden. Nordkalk hade kunnat yrka detta i ett tidigare skede, t.ex. i stället för att hos regeringen begära en återkallelse av förslagsbeslutet. Redan när regeringen föreslår Natura 2000-områden skyddas områdena enligt . Med utgångspunkt i medlemsstaternas förslag antar kommissionen en lista över Natura 2000-områden. Kommissionen kan ta bort eller minska ett Natura 2000-område från EU:s lista, och en medlemsstat kan föreslå en sådan åtgärd, men möjligheterna är begränsade. Det förutsätter att området är av väsentligt intresse för att uppnå direktivets bevarandemål. Som svar på en fråga om regeringen vid beslutet att avslå Nordkalks begäran om återkallelse av beslutet övervägde risken för att Högsta förvaltningsbeslutet senare skulle komma att förordna att beslutet tills vidare inte skulle gälla anförde följande. Inga av Nordkalks invändningar mot beslutet tog sikte på direktivets vetenskapliga bedömningskriterier eller att regeringen inte på ett korrekt sätt skulle ha tagit de hänsyn som direktivet föreskriver. Invändningarna gällde i stället att Nordkalk skulle komma att lida skada av beslutet. Direktivet och är enligt väldigt tydliga med att medlemsstaterna inte får ta sådana hänsyn när de lämnar förslag om Natura 2000-områden. Regeringen har tolkat Högsta förvaltningsdomstolens slutliga dom som en bekräftelse på att regeringen har hanterat frågorna på ett korrekt sätt, med hänsyn till både svenska och EU-rättsliga krav. Vidare svarade följande på en fråga om vilket utrymme hon bedömer att regeringen hade att agera på ett annat sätt i det aktuella ärendet. Det är regeringens mening att det inte fanns något annat handlingsutrymme. Utifrån den vetenskapliga information regeringen fick från länsstyrelserna och var regeringen enligt tvungen att föreslå att områdena i fråga skulle skyddas. För att före beslutet försäkra sig om detta kontrollerade regeringen med den ansvariga att de utpekade områdena var de enda som var aktuella för Natura 2000-nätverket. bekräftade att det inte fanns fler områden. Regeringen begärde detta svar tämligen snabbt med hänsyn till Mark- och handläggningstider och till att det alltid är en fördel om inblandade parter så snabbt som möjligt får klarhet i vad som gäller. Grundarbetet för var redan gjort i samband med det ursprungliga uppdraget från regeringen att lämna förslag på aktuella områden, så det fanns förutsättningar att utifrån det material som redan fanns på myndigheten svara snabbt. fick också en fråga om regeringens kommunikation med kommissionen, och hon anförde då följande. Regeringen har fortlöpande hållit kommissionen informerad, och kommissionen har agerat i enlighet med den information de har fått. När hade förordnat om inhibition informerade regeringen kommissionen om detta och framförde att de aktuella områdena tills vidare borde tas bort från förteckningen över svenska områden. När i sin dom hade slagit fast att regeringens beslut skulle stå fast informerade regeringen kommissionen även om detta och framförde att de aktuella områdena kunde återföras till förteckningen. Den rättsliga prövningen i har alltså haft sin gång och fått utslag. Det är enligt inte möjligt att spekulera i vad som hade hänt om kommissionen i stället för att avvakta hade fattat beslut om att sätta upp de aktuella områdena på listan över Natura 2000. På en fråga om det faktum att beslutet att föreslå områden till Natura 2000-nätverket och kommissionens efterföljande beslut att föra upp områdena på listan är i princip oåterkalleligt borde ha gjort att regeringen, för att tillgodose intressena hos en enskild part, skulle ha avvaktat Högsta förvaltningsdomstolens dom anförde att överprövning av regeringens beslut inklusive frågan om inhibition av regeringens beslut på goda grunder är förlagd till förvaltningsdomstolarna och att det inte finns anledning att vara otydlig med dessa gränser. Hon upprepade i detta sammanhang också att det bara är naturvetenskapliga fakta som får ligga till grund för urvalet av Natura 2000-områden. fick också en fråga om regeringen i sitt beslut tydligare borde ha bemött Nordkalks invändningar som hänförde sig till den grundläggande fri- och rättigheten rätten till en rättvis rättegång. Som svar anförde att regeringen har bemött även denna invändning eftersom regeringen i beslutet anför att ingenting av det som Nordkalk anförde utgjorde skäl att återkalla beslutet att anmäla områdena till kommissionen. Den svenska rättsordningen erbjuder enskilda att få sin sak prövad exempelvis genom överklagande av myndighets- och domstolsbeslut och genom ansökan om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Vidare gäller att den offentliga makten utövas under lagarna, inklusive . Utskottet konstaterar att liksom andra medlemsstater enligt art- och habitatdirektivet är skyldigt att till kommissionen anmäla inom vilka geografiska områden det finns sådana växt- och djurarter som omfattas av direktivet. Endast de naturvetenskapliga kriterier som anges i direktivet får beaktas i urvalet av områden, och hänsyn ska inte tas till exempelvis enskildas ekonomiska intressen. Regeringens beslut att anmäla vissa områden till kommissionen för en uppdatering av Natura 2000-nätverkets lista över områden av gemenskapsintresse var ett led i de skyldigheter som följer av direktivet. Utskottet konstaterar vidare att ett område som tagits upp på listan över Natura 2000-områden kan tas bort från listan bara om området kan bidra till uppfyllandet av syftena med direktivet, dvs. när de naturvetenskapliga förutsättningarna inte längre finns för att området ska räknas som ett Natura 2000-område. Ett beslut av kommissionen att ta upp ett område på listan över Natura 2000-områden är därmed i praktiken oåterkalleligt. Utskottet noterar dock i detta sammanhang att kommissionen i det aktuella fallet, på förslag av regeringen, tillfälligt har tagit bort de aktuella områdena från förteckningen över svenska områden som en konsekvens av Högsta förvaltningsdomstolens inhibitionsbeslut, respektive återfört områdena till förteckningen igen när förklarat att regeringens beslut skulle stå fast. Utskottet noterar också att när ett område har anmälts till kommissionen ska det omfattas av de skyddsåtgärder som direktivet och föreskriver. Att ett område anmälts till eller antagits till Natura 2000-nätverket innebär dock inte något generellt stopp för markanvändning eller utveckling; sådana åtgärder kräver dock tillstånd enligt . Direktivets utformning när det gäller medlemsstaternas anmälningsskyldighet till kommissionen och enligt vilka kriterier urvalet av områden ska göras, innebär enligt utskottet att regeringen inte hade någon rättslig skyldighet att på Nordkalks begäran återkalla sitt beslut att anmäla de aktuella områdena till Natura 2000-nätverket eller att hos kommissionen hemställa om att ärendet skulle vilandeförklaras. I övervägandena kring huruvida det kan ha funnits skäl för regeringen att, som en försiktighetsåtgärd, ändå göra detta med hänsyn till de rättsverkningar ett beslut av kommissionen att ta upp de aktuella områdena på nätverkets lista hade fått, noterar utskottet att slagit fast att regeringsbeslutet utgjorde ett led i åtaganden enligt direktivet, att beslutet inte innebar att rätten till rättvis rättegång i regeringsformen, och EU:s rättighetsstadga har åsidosatts, samt att beslutet enligt domstolen inte heller kan anses strida mot någon annan rättsregel. Givet direktivets bestämmelser om medlemsstaternas anmälningsskyldighet och att vetenskapliga kriterier ska ligga till grund för identifieringen av Natura 2000-områden kan diskuteras om det över huvud taget är möjligt att av andra skäl dröja med en anmälan. Det fanns enligt utskottet mot denna bakgrund inte skäl för regeringen att återkalla beslutet. Utskottet kan härutöver konstatera att regeringen, som ett led i serviceskyldigheten, hade kunnat hänvisa Nordkalk till möjligheten att i målet om rättsprövning ansöka om inhibition redan när Nordkalk vände sig till regeringen för att få beslutet återkallat eller ärendet i kommissionen vilandeförklarat. Att detta inte skedde kan emellertid enligt utskottet inte sägas ha påverkat rättsprocesserna eller Nordkalks möjligheter att tillvarata sin rätt, som den fortsatta processen kom att utvecklas. 2.2 Utnämning av landshövding i I en anmälan till (dnr 1065-2017/18), bilaga A2.2.1, begärs det att utskottet granskar beredningen av ärendet om utnämning av som landshövding i . Anmälaren konstaterar att stoppade möjligheten att välja värdepappersföretaget fonder genom premiepensionssystemet (PPM) och att det pågår en förundersökning om ekonomisk brottslighet mot personer i ledande ställning i företaget. Förre justitieministern avgick i samband med beslut som ledamot i . Delar av styrelsen, däribland , nekades sedan enligt anmälaren ansvarsfrihet. Anmälaren konstaterar vidare att regeringen utsåg till landshövding i och chef för i , med tillträde . Sedan bl.a. ett femtiotal anställda vid skrivit till regeringen med krav om att utnämningen av som landshövding skulle tas tillbaka meddelade regeringen att inte skulle bli landshövding i . Anmälaren vill att utskottet granskar om regeringens beredning av ärendet om utnämning motsvarat regeringsformens beredningskrav. I det sammanhanget kan man enligt anmälaren fråga sig om regeringen hämtade in information om roll i Allra inför utnämningsbeslutet, vilken ny information som därefter tillkom och varför denna i så fall inte fanns tillgänglig redan vid utnämningsbeslutet. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom , bilaga A2.2.2. (Allra) är ett fondbolag som tidigare förvaltade premiepensionsfonder. beslutade att stoppa handeln av Allras premiepensionsfonder och om avregistrering av fonderna. Bakgrunden till besluten var bl.a. uppgifter i medierna om ekonomiska oegentligheter i bolaget. inledde en förundersökning om grov trolöshet mot huvudman i fråga om ledningen av Allra. Misstankarna riktar sig mot Allras två huvudägare, en chefsjurist och de verkställande direktörerna för två av . Regeringen utsåg advokaten och förre justitieministern till ny landshövding i och chef för i . Han skulle tillträda tjänsten , och förordnandet gällde . var ledamot i , men han ska i samband med beslut ha lämnat denna post. krävde ett femtiotal anställda vid enligt uppgifter i medierna att regeringen skulle upphäva sitt beslut att utnämna till landshövding. Kravet motiverades med att varit styrelseledamot i ett bolag som är föremål för en förundersökning om grov ekonomisk brottslighet och att han därför riskerade att bli åtalad. meddelade regeringen genom ett pressmeddelande att den hade för avsikt att vid ett kommande regeringssammanträde upphäva sitt beslut att utse till landshövding i . Beslutet motiverades med att uppdraget som landshövding och att därmed vara statens företrädare i länet i stora delar har likheter med ett förtroendeuppdrag och att det från flera andra politiska partier saknas förtroende för . Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs enligt 12 kap. 5 § regeringsformen av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt 4 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad , ska skickligheten sättas främst, om det inte finns skäl för något annat. Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer det s.k. beredningskravet. Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att beredningskravet inte bara gäller författnings- och budgetärenden utan också i exempelvis utnämningsärenden, och att inhämtandet av upplysningar är ett betydelsefullt moment som bör ägnas särskild uppmärksamhet (SOU 1972:15 s. 150, prop. 1973:90 s. 287). Själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras i mycket begränsad omfattning i regeringsformen eller andra författningar. Det anses vara en fråga som faller inom regeringens handlingsfrihet (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Det faller i slutändan på regeringen att under konstitutionellt ansvar avgöra vilket beredningsunderlag som behövs (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 327). har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat både regeringens utövande av utnämningsmakten och hur beredningskravet uppfylls vid handläggningen av regeringsärenden. Utskottet har när det gäller sin granskning av utnämningsmakten framhållit att granskningen i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Granskningen har därför inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstämmelse med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat inom ramen för sina befogenheter, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningar inte har granskats (bet. 1997/98:KU25 s. 62 f., bet. 2005/06:KU20 s. 178 f., bet. 2006/07:KU20 s. 134 f.). Utskottet har återkommande påpekat vikten av en god beredning av regeringsärendena. Utskottet har då understrukit att beredningskravet är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess och att ett inhämtande av ett beredningsunderlag är till gagn för kvaliteteten på regeringsbesluten samt för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet (se bl.a. bet. 2008/09:KU10 s. 46 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 74). Utskottet har också i detta sammanhang understrukit vikten av en omsorgsfull dokumentation av beredningsåtgärder och underlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå öppenhet och spårbarhet (bet. 2007/08:KU10 s. 60 f.). I ett ärende granskade utskottet om utnämningen av en statssekreterare var tillräckligt beredd (bet. 2007/08:KU20 s. 143). Personen som utnämndes hade tidigare varit anställd i , vars verksamhet kritiserades av . Vid tiden för utnämningen fanns vissa signaler på att kritiken från skulle komma att bli allvarlig. Personen som utnämndes hade dock inte hörts av , och det fanns inga uppgifter inom som tydde på att kommande kritik skulle vara diskvalificerande för honom.