bet · H601FiU14 · 2018-12-20 00:00:00 — Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Förslagen i proposition 2017/18:271 innebär ändrade placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna. Bland annat föreslås att fonderna får placera mer kapital i s.k. illikvida tillgångar, att kraven på minsta andel räntebärande värdepapper i fondernas portföljer sänks och att kravet på extern förvaltning av tillgångarna tas bort. Dessutom föreslås att det införs ett nytt mål för Första–Fjärde AP-fondernas placeringsverksamhet. Enligt det nya målet ska fonderna förvalta pensionsmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Målet ska uppnås utan att fonderna gör avkall på det övergripande målet om långsiktigt hög avkastning. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet behandlar också fyra motionsförslag om bl.a. Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler och behovet av en oberoende granskning av fondernas placeringar. Utskottet avstyrker motionsförslagen. Proposition 2017/18:271 Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna. Fyra yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna Sammanfattning av propositionens förslag Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Tabell 1 Nuvarande placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Därmed bifaller proposition 2017/18:271. 2018/19:40 av m.fl. (V) yrkandena 1–4. Reservation (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (C), (S), (S), (SD), (MP), (M), (S), (S), (M), (V), (M), (SD), (KD), (L) och (SD). kom Pensionsgruppen (de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen – , , , och Liberalerna. deltar i gruppen med en adjungerad ledamot när partiet är en del av regeringen) överens om att se över Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler och att modernisera styrningen av hållbarhetsfrågor i kapitalförvaltningen. Utifrån överenskommelsen skrev en promemoria med förslag om ändrade placeringsregler och om en föredömlig förvaltning av fondmedel. Promemorian remitterades till ett stort antal instanser. Propositionen 2017/18:271 Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna bygger på promemorians förslag. Pensionsgruppen har ställt sig bakom förslagen i propositionen. Yttrande har inhämtats från Lagrådet och regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagändringarna föreslås träda i kraft . En skrivelse från pensioner har inkommit till utskottet (dnr. 627–2018/19). Nätverket består 12 civilsamhällesorganisationer. När det allmänna pensionssystemet reformerades skapades Första–Fjärde AP-fonderna för att förvalta det buffertkapital som finns för att bl.a. hantera skillnaderna mellan de löpande inbetalda pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna. Första–Fjärde AP-fonderna har två roller i inkomstpensionssystemet. För det första ska fonderna fungera som buffert i systemet, dvs. när det finns ett överskott i pensionssystemet – när inbetalningarna är större än utbetalningarna – ska det förvaltas i fonderna, och motsatt när det finns ett underskott i systemet – när utbetalningarna är större än inbetalningarna – ska fonderna täcka mellanskillnaden. För det andra ska fonderna bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering, vilket kräver att avkastningen på buffertkapitalet är större än den genomsnittliga inkomstutvecklingen i . Regleringen av Första–Fjärde AP-fonderna Första–Fjärde AP-fonderna är statliga myndigheter och deras verksamhet regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). I AP-fondslagen regleras ansvarsfördelning mellan regeringen och fondernas styrelser (bestående av nio ledamöter). Fondernas uppdrag är att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risken i förvaltningen ska vara låg. Det betyder inte att risken ska minimeras utan att riskspridningen ska vara god. Tabell 1 Nuvarande placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna Typ av instrument m.m. Alla förekommande instrument på kapitalmarknaden. Aktier och fordringsrätter ska vara upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES (fastighetsaktier undantagna). Högst av fondkapitalet får vara placerat i aktier eller andelar i riskkapitalföretag, alternativt fordringsrätter, som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES. Onoterade aktier får endast ägas indirekt via fond eller riskkapitalbolag (fastighetsaktier undantagna). av fondkapitalet ska vara placerat i räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk. Främst i syfte att effektivisera förvaltningen eller minska risker. Ej derivat med råvaror som underliggande tillgång. Bankinlåning och utlåning på dagslånemarknaden. Direktlån till egna fastighetsbolag. Repor och värdepapperslån främst i syfte att effektivisera förvaltningen. Kortfristig upplåning vid tillfälliga behov. Möjlighet till lån i vid fondtömning. Högst av fondkapitalet får vara exponerat för valutarisk. Högst av fondkapitalet får vara exponerat mot en enskild emittent eller grupp av emittenter med inbördes anknytning. Marknadsvärdet av en fonds innehav av aktier i svenska bolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i får uppgå till högst av värdet av sådana aktier. Högst i ett noterat enskilt företag (egna fastighetsbolag undantagna). Högst i onoterade riskkapitalbolag. av fondkapitalet ska läggas ut för extern förvaltning. Källa: /18:271. I förarbetena anges också att fonderna inte ska ha några näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål och att fonderna, i sin roll som förvaltare av allmänna pensionsmedel, ska ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten utan att åsidosätta målet om hög avkastning. Var och en av fonderna ska utforma en strategisk placeringsinriktning utifrån en analys av pensionssystemets åtagande. Fonderna ska fastställa en verksamhetsplan som ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten, för utövande av rösträtt i enskilda företag och en riskhanteringsplan. Första–Fjärde AP-fonderna ska finansiera sin verksamhet samt revision och utvärdering via det kapital fonden förvaltar. Regeringen ska i en årlig skrivelse till överlämna en sammanställning av fondernas årsredovisningar och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet. I lagen anges de regler som gäller för fondernas förvaltning av kapitalet. Placeringsreglerna sammanfattas i tabell 1. Några av de viktigaste reglerna är att fondernas portföljer i huvudsak ska bestå av marknadsnoterade och omsättningsbara värdepapper (dvs. framför allt likvida tillgångar). av det marknadsvärderade kapitalet ska placeras i räntebärande värdepapper med låg risk. Högst av det totala marknadsvärdet på en reglerad svensk aktiemarknad får placeras i aktier i svenska bolag (gäller var och en av fonderna). Fonderna får dock inneha högst av röstetalet i ett enskilt bolag (högst i ett onoterat riskkapitalbolag). Högst av kapitalet i en enskild AP-fond får placeras i onoterade värdepapper. Aktieplaceringar i fastighetsbolag är dock undantagna från begränsningar vad gäller både marknadsvärde och röstetal. Sådana placeringar begränsas i stället av den generella principen om riskspridning i AP-fondernas portföljer. Högst av AP-fondernas tillgångar får vara utsatta för valutarisk och av kapitalet ska förvaltas av externa förvaltare. Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag om ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna som bl.a. innebär att fonderna får placera mer kapital i s.k. illikvida tillgångar, att kraven på minsta andel räntebärande värdepapper i fondernas portföljer sänks och att kravet på extern förvaltning av tillgångarna tas bort. Vidare införs ett nytt mål för Första–Fjärde AP-fondernas placeringsverksamhet om att fonderna ska förvalta pensionsmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Målet ska uppnås utan att fonderna gör avkall på det övergripande målet om långsiktigt hög avkastning. Sammanfattning av propositionens förslag Problemen med nuvarande reglering Finansmarknaderna har utvecklats starkt under de senaste 15–20 åren. Utbudet av investeringsmöjligheter har ökat kraftigt på grund av både den tekniska utvecklingen och ändrade ekonomiska förutsättningar. Avkastningen på traditionella tillgångar som aktier, räntebärande värdepapper och fastigheter har förändrats (t.ex. har avkastningen på ränteplaceringar sjunkit jämfört med tidigare) och antalet tillgångsslag har ökat. Den ökade volatiliteten på finansmarknaderna har förändrat sambanden mellan risk och avkastning för olika typer av tillgångar, vilket kräver en mer dynamisk syn på kapitalförvaltning. Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler är enligt regeringen inte anpassade till dagens finansiella marknader. Reglerna grundar sig på de finansiella modeller som användes . Detta innebär att AP-fonderna begränsas i sin förvaltning, vilket riskerar att leda till en sämre avkastning jämfört med om regelverket hade varit mindre begränsande. De regler som mest begränsar fondernas förvaltning är kravet på att av en AP-fonds tillgångar ska vara placerade i räntebärande värdepapper med låg risk och att av fondkapitalet får investeras i onoterade tillgångar. Placeringar i räntebärande värdepapper ger en låg avkastning. Att en betydande del av fondkapitalet ändå måste placeras i räntebärande värdepapper riskerar att leda till att fonderna tar större risker i den övriga förvaltningen för att nå sina avkastningsmål. En annan del av en modern kapitalförvaltning är att integrera miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen för att skapa en långsiktigt hållbar värdetillväxt av kapitalet. I dagens regelverk finns det inget uttryckligt krav på att AP-fonderna ska beakta dessa aspekter i förvaltningen. Regeringen anser att AP-fonderna som förvaltare av allmänna pensionsmedel bör ta ett visst ansvar för att främja en hållbar utveckling inom ramen för sitt uppdrag att verka för största möjliga nytta för försäkring för inkomstgrundad ålderspension. I propositionen slår regeringen fast att Första–Fjärde AP-fonderna även i fortsättningen i huvudsak ska placera i likvida tillgångar, dvs. tillgångar som lätt kan omsättas till ett rimligt pris. Detta bl.a. för att säkerställa att fonderna ska kunna uppfylla sin roll som buffert i pensionssystemet och ha en hög flexibilitet i placeringsverksamhet. Om merparten av placeringarna är illikvida, dvs. svåra att omsätta till ett rimligt pris, begränsas flexibiliteten och möjligheterna att aktivt göra förändringar i portföljerna. Enligt regeringens förslag ska likvida tillgångar definieras enligt följande: överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument som är, eller från emissionen av dem avses att bli, föremål för handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) fondandelar som kan lösas in med kort varsel kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar I likhet med tidigare föreslår regeringen att fonderna inte heller i fortsättningen ska få investera i s.k. råvaruderivat, dvs. placera fondmedel i optioner, terminer eller andra likartade finansiella instrument som har råvaror som underliggande tillgång. Enligt regeringen kan sådana placeringar leda till ökade råvarupriser, t.ex. höjda matpriser, vilket kan slå mot redan utsatta grupper i samhället. Ökad andel illikvida tillgångar Regeringen konstaterar att Första–Fjärde AP-fonderna har en lång placeringshorisont och att behovet av likviditet är litet. Det betyder att fonderna kan dra fördel av den högre avkastning som normalt finns i s.k. illikvida tillgångar. Marknaden för illikvida eller alternativa tillgångar har också vuxit och utvecklats kraftigt . Utvärderingar visar att alternativa placeringar har gett en högre avkastning än traditionella placeringar i aktier och räntebärande värdepapper under de senaste dryga 15 åren. Regeringen föreslår därför i propositionen att andelen illikvida medel i Första–Fjärde AP-fondernas portföljer bör kunna utökas. begränsas andelen bl.a. av att högst av fondkapitalet får vara placerat i onoterade värdepapper. Enligt förslaget bör fonderna få investera högst av fondens tillgångar i illikvida tillgångar (regeln ska kopplas till investeringstillfället, dvs. tidpunkten för fondens beslut om investering). Med illikvida tillgångar menas tillgångar som inte är likvida (se definitionen av likvida medel ovan). Enligt regeringen är en lämplig avvägning som varken begränsar fondernas aktiva placeringsbeslut eller minskar möjligheterna till framtida ansvarsutkrävande. Enligt lagförslaget ska Första–Fjärde AP-fonderna få förvärva aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller motsvarande marknadsplats utanför EES bara genom fonder, fastighetsbolag eller riskkapitalbolag. Sänkt krav på andelen räntebärande värdepapper i portföljerna gäller att av Första–Fjärde AP-fondernas tillgångar ska vara placerade i räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk. Regeringen föreslår att kravet sänks till . Det bidrar till att öka möjligheterna till högre avkastning och en ökad spridning av risktagandet i portföljerna. När kravet infördes var avkastningen på räntebärande värdepapper hög och fondernas tillgångar bestod då framför allt av aktier, obligationer och fastigheter. Kravet bidrog då till att begränsa riskerna i förvaltningen. , , är räntan låg liksom avkastningen på räntebärande värdepapper. Det riskerar att bidra till ett ökat risktagande i fondernas övriga placeringar för att de ska nå sina avkastningsmål. Det talar enligt regeringen för att kravet bör sänkas. Utvecklingen på finansmarknaderna har också gjort att det , i förhållande till situationen , finns betydligt fler tillgångar med olika risknivåer att investera i. Kravet på extern förvaltning tas bort Enligt nuvarande regler ska av fondernas kapital förvaltas av externa förvaltare. Kravet infördes för att bl.a. stimulera fonderna att utnyttja och anlita extern kompetens och för att få en kostnadseffektiv förvaltning. Enligt regeringen har fondernas förvaltning utvecklats i den önskade riktningen och därmed finns det inte längre något behov av att styra fondernas förvaltning på detta område. Regeringen föreslår därför att kravet tas bort. Nytt mål för placeringsverksamheten – föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Det övergripande målet för Första–Fjärde AP-fondernas förvaltning är att fondmedlen ska placeras på ett sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån ska vara låg och fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att avkastningen blir långsiktigt hög. En viktig fråga är enligt regeringen på vilket sätt fonderna har uppnått avkastningen på kapitalet. I den moderna kapitalförvaltningen blir det allt viktigare att ta hänsyn till hållbarhet i placeringsverksamheten. Även om Första–arbetat med att integrera s.k. ESG-frågor (engelska för Environment, Social and Governance) i sin förvaltning finns i dagens reglering inget uttryckligt krav på att fonderna ska beakta miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i placeringsverksamheten. Däremot anges i förarbetena till AP-fondslagen att fonderna ska ta hänsyn till miljö och etik i sin placeringsverksamhet utan att fonderna för den skull frångår det övergripande målet om hög avkastning. Enligt regeringen är det viktigt att AP-fonderna aktivt arbetar med att integrera ESG-frågor i placeringsverksamheten, bl.a. för att upprätthålla allmänhetens förtroende för förvaltningen av pensionskapitalet. Regeringen föreslår därför att det införs ett nytt mål för placeringsverksamheten i lagstiftningen – att Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta medlen i fonderna på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Fonderna ska enligt regeringens förslag fästa särskild vikt vid hur investeringarna kan bidra till en hållbar utveckling utan att man gör avkall på det övergripande målet för förvaltningen. Det nya målet innebär enligt regeringen att fonderna ska integrera ESG-frågor i förvaltningen. Var och en av fonderna ska själv bedöma hur frågorna bäst kan integreras. Med hållbar utveckling menas enligt regeringen en utveckling som långsiktigt tar hänsyn till miljö, ekonomi och sociala frågor. Social hållbarhet handlar om människors välbefinnande, som rättigheter, rättvisa och välstånd, och konkretiseras bl.a. i internationella konventioner om t.ex. mänskliga rättigheter, barns rättigheter och grundläggande rättigheter för arbetstagare som har undertecknat. Det handlar också om principer och riktlinjer för hållbart företagande som utarbetats av bl.a. FN och . I social hållbarhet ingår också nationella och internationella riktlinjer och principer för beskattning av företag. I miljömässig hållbarhet ingår bl.a. de olika miljömål som beslutade om 2010, och ekonomiskt hållbart är enligt regeringen en ekonomisk utveckling som inte sker på bekostnad av den sociala och miljömässiga hållbarheten. Enligt dagens regelverk ska Första–Fjärde AP-fonderna fastställa en verksamhetsplan. Planen ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten, hur rösträtt i enskilda företag ska utövas samt en riskhanteringsplan. Regeringen föreslår att kraven på verksamhetsplanen utvidgas till att även omfatta strategier för hur såväl det övergripande målet för Första–Fjärde AP-fonderna som det nya målet om ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande ska nås. Strategierna bör vara relevanta, tydliga och uppföljningsbara samt enkla att kommunicera. Samverkan mellan fonderna för att nå det nya målet samarbetar fonderna i hållbarhetsfrågor i det gemensamma . Regeringen föreslår att samarbetet mellan fonderna utvecklas och regleras när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten. Enligt regeringen ska fonderna ta fram en gemensam värdegrund för förvaltningen av fondmedel. Värdegrunden bör utvecklas inom ramen för eller motsvarande organ och bl.a. ta sin utgångspunkt i de etiska grundvärden som finns i regeringsformen, t.ex. främjandet av en hållbarhet som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer, de internationella konventioner skrivit under, Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. Värdegrunden bör också visa att fonderna har ett vetenskapligt förhållningssätt till frågor om hållbar utveckling. Inom ramen för eller motsvarande organ ska fonderna också utveckla gemensamma riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedlen inte bör placeras i. En fond som inte väljer att följa riktlinjerna bör motivera sitt ställningstagande för regeringen och allmänheten. Första–Fjärde AP-fonderna ska enligt regeringens förslag också ta fram gemensamma riktlinjer för redovisning av hur det nya målet har uppnåtts. Detta för att bl.a. öka och förbättra kommunikationen och öppenheten kring fondernas verksamhet. Utvärdering av det nya målet Löpande utvärderingar av hur Första–Fjärde AP-fonderna uppfyller det nya målet bör ingå i regeringens årliga skrivelse till om AP-fondernas verksamhet. Med viss regelbundenhet bör det nya målet även utvärderas djupare. Hur ofta och vem som ska genomföra utvärderingarna tar inte regeringen ställning till i propositionen. Även de fördjupade utvärderingarna bör dock redovisas i regeringens skrivelse till . När ska lagändringarna träda i kraft Lagändringarna ska enligt regeringen träda i kraft så fort som möjligt, vilket bedöms vara . Framtida ändringar av regelverket I propositionen anger regeringen att Pensionsgruppen har beslutat att utreda ytterligare förändringar av Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler. Det handlar bl.a. om fondernas möjligheter att göra direktinvesteringar i onoterade infrastrukturföretag, möjligheten att göra saminvesteringar i onoterade aktier, göra investeringar i illikvida krediter, behålla innehav som överstiger av rösterna vid notering av företag som fonderna investerat i före noteringen samt frågan om att lämna lån till företag som fonderna investerat i. Enligt regeringen kommer dessa frågor att utredas med avsikten att nya regler ska kunna träda i kraft . I motion 2018/19:40 av m.fl. (V) ställer sig motionärerna bakom propositionens förslag till ändrade placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna. I motionen föreslås dock även att gränsvärdena för de två placeringsregler som begränsar fondernas inflytande i de företag de investerar i höjs. Reglerna det handlar om är dels regeln om att en fonds innehav av aktier i svenska aktiebolag som handlas på en reglerad marknad i som högst får uppgå till av det totala marknadsvärdet av sådana aktier, dels regeln om att röstetalet i ett enskilt bolag som högst får uppgå till (yrkande 1). Enligt motionärerna är det bra att regeringen inför ett nytt mål för placeringsverksamheten, men målet kommer med stor sannolikhet inte att få någon större effekt eftersom målet är underordnat det övergripande målet om hög avkastning. Motionärerna anser att det bör ställas betydligt tuffare krav på AP-fonderna när det gäller etik och miljö. Fondernas placeringar bör i stället följa följande riktlinjer: Miljömässiga och etiska hänsyn ska likställas med målet om hög avkastning, AP-fonderna ska inte göra några nya investeringar i kol, olja eller fossilgas, AP-fonderna ska avveckla befintliga investeringar i fossilindustrin , samtliga AP-fonder ska ha kvantitativa mål för investeringar i förnybar energi, samtliga AP-fonder ska redovisa beräknade utsläpp av växthusgaser för sina investeringar och AP-fonderna ska inte investera i bolag som använder skatteparadis för att undgå beskattning (yrkande 2). De flesta anställda i AP-fonderna har rörliga ersättningar utöver sina fasta löner. Dessa ersättningssystem riskerar enligt motionärerna att leda till spekulation och mer riskfyllda placeringar. Därför bör det införas ett förbud mot rörliga ersättningar i AP-fonderna (yrkande 3). Enligt motionärerna bör det också tillsättas ett oberoende råd som har till uppgift att följa upp AP-fondernas placeringar och kontinuerligt utvärdera deras verksamhet. Uppföljningen och utvärderingarna bör inriktas på om de företag som AP-fonderna investerar i lever upp till riktlinjer för miljöhänsyn och etiska riktlinjer om mänskliga rättigheter. Rådets rapporter bör presenteras för och bli föremål för debatt (yrkande 4). riksdagsbehandling av liknande motionsförslag Utskottet behandlade liknande motionsförslag i utskottets betänkande 2016/17:FiU6 AP-fondernas verksamhet . Utskottet avslog då förslag om ökade gränsvärden för AP-fondernas ägande i svenska aktiebolag med motiveringen att det inom pågick beredning om AP-fondernas framtida placeringsregler. Utskottet avslog också förslag om att införa ett oberoende råd för att granska fondernas investeringar med motiveringen att man inte såg något behov av eller några fördelar med att inrätta någon typ av granskande råd. Utskottet avslog även förslag om att förbjuda rörliga ersättningar i AP-fonderna med motiveringen att de rörliga ersättningarna följer regeringens riktlinjer för ledande befattningshavare i AP-fonderna. Första–Fjärde AP-fonderna är viktiga delar i det svenska inkomstpensionssystemet. Fonderna förvaltar och placerar den s.k. bufferten i systemet som uppgår till ca , vilket motsvarar av de totala tillgångarna i inkomstpensionssystemet.