bet · H501FiU49 · 2018-05-29 00:00:00 — Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lagändringar om en ny möjlighet till uppehållstillstånd som föreslås träda i kraft . Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag om ändrade utgiftsramar och anslag till följd av lagförslagen. Utskottet anser att bör avslå de motionsyrkanden som lämnats med anledning av propositionen. I betänkandet finns två reservationer (M, SD, V, L, KD) och sex särskilda yttranden (M, SD, C, V, L, KD). Proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd. Nio yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Extra ändringsbudget (M, SD, L, KD) 2.Extra ändringsbudget (V) 1.Extra ändringsbudget (M) 2.Extra ändringsbudget (SD) 3.Extra ändringsbudget (C) 4.Extra ändringsbudget (V) 5.Extra ändringsbudget (L) 6.Extra ändringsbudget (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Utskottets förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag Bilaga 3 Regeringens lagförslag Bilaga 4 Lagrådsyttrande som utskottet begärt Bilaga 5 Yttrande från Bilaga 6 Yttrande från Kommuner och Landsting Bilaga 7 yttrande 2017/18:KU9y Bilaga 8 yttrande 2017/18:SfU3y Tabell 1 Regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2018 Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor och strukturellt sparande Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ny möjlighet till uppehållstillstånd antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , 2. lag om ändring i lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå med den ändringen att i 5 § första stycket ska ”uppehållstill‑stånd” ersättas med ”uppehållstillstånd”. Därmed bifaller proposition 2017/18:252 punkterna 1 och 2 samt avslår motionerna 2017/18:4164 av m.fl. (SD) i denna del, 2017/18:4165 av m.fl. (-) i denna del, 2017/18:4178 av m.fl. (L) i denna del, 2017/18:4179 av och (båda M) i denna del och 2017/18:4180 av m.fl. (KD) i denna del. Ändrade utgiftsramar och anslag godkänner ändrade ramar för utgiftsområden och anvisar ändrade anslag i enlighet med utskottets förslag i bilaga 2. Därmed bifaller proposition 2017/18:252 punkt 3 och avslår motionerna 2017/18:4164 av m.fl. (SD) i denna del, 2017/18:4165 av m.fl. (-) i denna del, 2017/18:4178 av m.fl. (L) i denna del, 2017/18:4179 av och (båda M) i denna del och 2017/18:4180 av m.fl. (KD) i denna del. Åtgärder med anledning av konsekvenserna av förslagen 2017/18:4173 av m.fl. (L) och 2017/18:4174 av m.fl. (V) yrkandena 1–3. Reservation 1 (M, SD, L, KD) Reservation 2 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (MP), (M), (SD), (L), (S), (S), (M), (V) och (KD). Ärendet och dess beredning I proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd föreslår regeringen en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. Propositionen innehåller även förslag om att anpassa bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå så att studier på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen eller liknande utbildningar inom introduktionsprogram i gymnasieskolan kan ge samma möjlighet till uppehållstillstånd som studier på ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Regeringen föreslår även ändrade utgiftsramar och anslag till följd av lagförslagen. Ändringarna i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i föreslås träda i kraft . Sju motioner har lämnats med anledning av propositionen. Förteckningen över behandlade förslag finns i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 3. Ändringar i statens budget Enligt 9 kap. 6 § riksdagsordningen får regeringen lämna förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret vid högst två tillfällen . Endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl får propositioner med förslag till ändringar i statens budget lämnas vid andra tillfällen. Regeringen lämnar i föreliggande proposition förslag till ändringar i statens budget med anledning av förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. I propositionens avsnitt om ärendet och dess beredning anges att regeringen meddelade sin avsikt att lämna ett förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för en viss grupp ensamkommande unga. Därefter har ett arbete med att ta fram ett sådant förslag bedrivits skyndsamt inom . Med hänsyn till de krav som regeringsformen ställer på beredning av lagförslag har det enligt regeringen inte varit möjligt att lämna förslaget inom ramen för den ordinarie processen för ändringar i statens budget. Vidare är det angeläget att de ändringar som föreslås i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i (den tillfälliga lagen) kan träda i kraft , vilket regeringen bedömer är . Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns särskilda skäl för att lämna ytterligare förslag till ändringar i statens budget . I bilaga 2 redovisas utskottets förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag . Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande. Lagrådets yttrande återfinns i propositionens bilaga 4. Lagrådet finner sig inte kunna tillstyrka att det remitterade lagförslaget läggs till grund för lagstiftning och anför bl.a. att de föreslagna reglerna är komplicerade, att remisstiden varit kort och att det finns en uppenbar risk att de föreslagna nya reglerna inte kommer att bli effektiva. Beredningskravet kan enligt Lagrådet inte anses väl tillgodosett. Lagrådet uppmärksammar särskilt att en viss del av förslaget inte varit föremål för något remissförfarande som kan anses innebära en godtagbar beredning. I propositionens avsnitt om ärendet och dess beredning anger regeringen att det är angeläget att åtgärder vidtas för att förbättra situationen för den aktuella gruppen och att de ändringar som föreslås i den tillfälliga lagen kan träda i kraft . Det är mot den bakgrunden som längden bestämdes . hölls ett remissmöte tiden för att svara på remissen gick ut. Regeringen anser mot den bakgrunden att beredningskravet i regeringsformen är tillgodosett i tillräcklig utsträckning. Lagrådets övriga synpunkter behandlas och bemöts i avsnitt 5.1, 7 och 8 i propositionen. I förhållande till lagrådsremissen gör regeringen också en språklig ändring i 2 § lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå. Utskottet beslutade vid sammanträdet att inhämta Lagrådets yttrande över de två lagförslagen i regeringens proposition. Yttrandet inkom (1887-2017/18) och det finns i sin helhet i bilaga 4 i betänkandet. Yttranden från och Kommuner och Landsting Utskottet beslutade vid sammanträdet att ge och Kommuner och Landsting (SKL) tillfälle att lämna in kompletterande upplysningar i ärendet. Yttrandena inkom (dnr 1887-2017/18). Myndigheternas yttranden finns i sin helhet i bilagorna 5 och 6 i betänkandet. Yttranden från andra utskott har gett , socialförsäkringsutskottet, utbildningsutskottet och arbetsmarknadsutskottet möjlighet att yttra sig över propositionens och följdmotionernas förslag i de delar som rör respektive utskotts ämnesområde. och socialförsäkringsutskottet har valt att yttra sig. Dessa två yttranden finns i bilagorna 7 och 8 i betänkandet. De två andra utskotten har avstått från att yttra sig. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och godkänner förslaget till ändrade ramar och ändrade anslag . Jämför reservation 1 (M, SD, L, KD) och 2 (V) samt särskilt yttrande 1 (M), 2 (SD), 3 (C), 4 (V), 5 (L) och 6 (KD). Regeringen inleder propositionen med ett bakgrundsavsnitt (avsnitt 4), där man redogör för innehållet i den tillfälliga lagen och konstaterar att det även finns bestämmelser om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå. En redovisning av bestämmelserna om gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen tillsammans med en beskrivning av sammanhållna gymnasieutbildningar finns också i bakgrundskapitlet. I propositionens avsnitt 5–8 presenteras sedan lagförslagen och regeringens skäl till förslagen tillsammans med förslag om när lagarna ska träda i kraft. I avsnitt 9 redovisas kostnader och andra konsekvenser av regeringens förslag och i avsnitt 10 lämnar regeringen förslag till ändringar i statens budget med anledning av lagförslagen. I propositionens avsnitt 11 finns författningskommentarerna. Antalet asylsökande som sökte sig till var rekordhögt, vilket enligt regeringen innebar stora påfrestningar på det svenska asylsystemet. Det har medfört att den genomsnittliga handläggningstiden för asylärenden hos har blivit mycket lång. När regeringen föreslog den tillfälliga lagen var en av utgångspunkterna att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som hade kommit till innan aviseringen av lagändringarna . Ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå I propositionen föreslås en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga (avsnitt 5.1). På grund av de mycket långa handläggningstiderna hos har många av dem som kom till som ensamkommande barn innan aviseringen av lagändringarna blivit eller kommer att ha blivit vuxna innan de får ett första beslut med anledning av asylansökan. Det betyder att deras asylansökan prövas enligt den tillfälliga lagen och de kriterier som gäller för vuxna asylsökande. Enligt regeringen finns det anledning att anta att många av dessa ungdomar skulle ha beviljats uppehållstillstånd i om deras asylansökan hade prövats när de fortfarande var barn. I stället har de fått, eller kan komma att få, ett avlägsnandebeslut som innebär att de måste lämna landet. Regeringen konstaterar att dessa ungdomar har vistats i utan sin familj och att de under den tiden gått i skola och rotat sig här. Den långa väntan på ett beslut från och osäkerheten om ett beslut ska hinna fattas innan 18-årsdagen, har i många fall gjort att vistelsetiden i präglats av stor oro och ovisshet på ett sätt som gjort denna grupp särskilt utsatt. Det är därför som regeringen anser att det är angeläget att det görs lagändringar som innebär att så många som möjligt i denna grupp av unga vuxna som kom till som ensamkommande barn , som väntat mycket länge på beslut i asylärendet och som studerat kan beviljas ett uppehållstillstånd för gymnasiestudier. Enligt regeringen kan detta sedan leda till möjlighet att söka arbete, etablera sig på arbetsmarknaden och beviljas permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Det bör därför införas en möjlighet till tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå i vissa fall. Genom att införa nya bestämmelser i den tillfälliga lagen föreslår regeringen att en utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska kunna beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå om • utlänningens första ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos med registreringsdatum eller tidigare • det för utlänningen har, eller borde ha, anvisats en kommun som ska ordna boendet • beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, 15 månader eller senare från registreringsdatumet men tidigast • beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, när utlänningen är eller äldre • utlänningen befinner sig i när ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå görs • utlänningen studerar eller har för avsikt att studera i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, på heltid på en annan motsvarande utbildning eller på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. Vidare föreslås följande: • För att uppehållstillstånd ska beviljas en utlänning som har för avsikt att studera krävs att han eller hon har studerat i . • Uppehållstillstånd får beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. • Uppehållstillståndet ska vara tidsbegränsat och gälla . • Om det finns särskilda skäl ska uppehållstillstånd kunna beviljas även vid studier på deltid. • En ansökan om uppehållstillstånd ska ha kommit in till och får göras vid endast ett tillfälle. • Om en utlänning har ansökt om ett uppehållstillstånd ska eller, om ett beslut om ett sådant uppehållstillstånd har överklagats, en domstol få besluta om inhibition av ett beslut om att utvisa utlänningen. • En ansökan om uppehållstillstånd ska kunna göras och bifallas trots att utlänningen vistas i . Av skälen till förslagen framgår att regeringen inte delar Lagrådets invändning när det gäller förslagets effekt på upprätthållandet av prövningssystemets legitimitet i stort. Eftersom förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd endast är en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp utlänningar bedömer regeringen att förslaget bör ha en begränsad påverkan på prövningssystemet i stort. Regeringen hänvisar också till att man i propositionen lämnar förslag som syftar till att underlätta verkställighetsarbetet (avsnitt 6). Många remissinstanser anser vidare att förslaget är komplicerat och kan leda till tillämpningssvårigheter. Lagrådet anför att gränsen har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas. Regeringen anför i propositionen att även om det befintliga regelverket inte är okomplicerat och det finns en risk för att införandet av en ny grund komplicerar regelverket ytterligare, så är förslaget inte så komplicerat att det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten negativt. I sammanhanget framhåller regeringen att det är viktigt att de berörda får tillräcklig information och hjälp så att de kan tillvarata sina rättigheter, och att det är särskilt viktigt då förslaget innebär att en ansökan endast ska få göras och . En första förutsättning för uppehållstillstånd ska vara att utlänningens första ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos med registreringsdatum eller tidigare. Regeringen anser att begränsningen är motiverad och godtagbar ur likabehandlings- och rättssäkerhetssynpunkt. Som ett svar på invändningar från remissinstanser om att datumet bör justeras för att säkerställa att de som anlände före tidsgränsen verkligen omfattas konstaterar regeringen att i ett rättsligt ställningstagande om övergångsbestämmelserna till den tillfälliga lagen har uttalat att om en utlänning avger en viljeyttring att ansöka om asyl och tidpunkten för viljeyttringen finns noterad i ärendet används detta datum som registreringsdatum. Syftet med förslaget i propositionen är att ge en möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för den grupp ungdomar vars utsikter till uppehållstillstånd kraftigt försämrats på grund av mycket långa handläggningstider hos . Lagrådet ifrågasätter i sitt yttrande om det är en objektivt godtagbar princip att möjligheterna till uppehållstillstånd ska vara beroende av agerande, och anför att det är en ny princip i utlänningslagstiftningen att låta handläggningstiden utgöra det i stort sett enda skälet för uppehållstillstånd. Regeringen anser att eftersom det är de långa handläggningstiderna som har lett till att möjligheterna till uppehållstillstånd har försämrats för den aktuella gruppen är det godtagbart att ställa som krav att handläggningstiden ska vara av en viss längd för att en utlänning ska omfattas av förslaget. Vidare innebär förslaget enligt regeringen inte att ett uppehållstillstånd beviljas en utlänning enbart på grund av handläggningstiden i hans eller hennes asylärende, utan en individuell prövning av om förutsättningarna för uppehållstillstånd är uppfyllda ska göras i varje enskilt fall. Enligt förslaget bör det krävas att handläggningstiden i det enskilda ärendet hos uppgår eller längre för att en utlänning ska omfattas av förslaget. Regeringen hänvisar till att detta ansluter till de tidsfrister som anges i ett EU-direktiv som, i den aktuella delen, ska genomföras i svensk rätt . [1] Regeringen konstaterar att för det fåtal som har ansökt om asyl och som fortfarande inte har fått ett beslut från i sitt asylärende när lagändringarna träder i kraft kommer handläggningstiden alltid att ha uppgått eller mer. Vuxen när asylansökan prövas En förutsättning för uppehållstillstånd ska vara att utlänningen var vuxen när hans eller hennes asylansökan prövades och att den tillfälliga lagen då var i kraft. Det innebär att endast den som har fått ett utvisningsbeslut eller senare och som är eller äldre vid det beslutet bör omfattas. För ensamkommande barn ska enligt 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) anvisa en kommun som ska ordna boendet. En förutsättning för uppehållstillstånd bör därför vara att en anvisning har gjorts enligt 3 § andra stycket LMA. Regeringen menar dock att det inte kan uteslutas att en utlänning som inledningsvis har bedömt som uppenbart vuxen och som därför inte har anvisats en kommun senare, vid tillfället för beslutet om utvisning, bedöms ha gjort sin uppgivna ålder sannolik även om han eller hon då har hunnit fylla . Därför bör även en utlänning som borde ha anvisats en kommun enligt 3 § andra stycket LMA omfattas av möjligheten till uppehållstillstånd enligt förslaget. Mot bakgrund av att bl.a. anser att formuleringen ”borde ha” är oklar, framhåller regeringen att avsikten med formuleringen inte är att det ska göras någon generell överprövning av initiala uppenbarhetsbedömning. Formuleringen avser i stället de fall då vid beslutet om utvisning godtar den uppgivna åldern. Regeringen anser att formuleringen är tillräckligt tydlig. En förutsättning för uppehållstillstånd enligt nuvarande regler om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå är att den sökande har påbörjat sina gymnasiestudier. En asylsökande får påbörja studier i gymnasieskola och gymnasiesärskola fram till att han eller hon fyller . Samtliga i den nu aktuella gruppen kommer att ha fyllt och har därmed inte någon rätt enligt skollagen (2010:800) att påbörja eller återuppta sina gymnasiestudier förrän ett eventuellt uppehållstillstånd beviljas. Den som har beviljats ett uppehållstillstånd har möjlighet att påbörja studier i gymnasieskola och i gymnasiesärskola t.o.m. det första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller . För att även de som inte kan påbörja eller återuppta studier på gymnasial nivå ska ha en möjlighet att beviljas ett uppehållstillstånd enligt förslaget bör även den som har studerat på grundskola eller gymnasieskola och som har för avsikt att studera på gymnasial nivå omfattas av förslaget. Enligt förslaget omfattas dock inte den som aldrig har påbörjat studier i men som har för avsikt att studera. Enligt regeringen finns det mycket starka incitament för den enskilde att faktiskt påbörja och fortsätta sina studier , eftersom en förutsättning för att beviljas ett nytt uppehållstillstånd när tillståndstiden löper ut är att utlänningen studerar. Även utan närmare kontroller framstår kravet på att den sökande ska ha för avsikt att studera därför som meningsfullt, hävdar regeringen. Regeringen föreslår inte något krav på att utlänningen ska redovisa studieaktivitet (avsnitt 5.2) och inte heller finns något sådant krav för uppehållstillstånd som beviljats . När det gäller bl.a. invändning om att begreppet ”har för avsikt att studera” behöver klargöras, anser regeringen att det bör vara tillräckligt att utlänningen intygat i ansökan om uppehållstillstånd att han eller hon har för avsikt att studera på en sådan utbildning som kan ligga till grund för uppehållstillstånd enligt förslaget. För uppehållstillstånd bör krävas att utlänningen studerar eller har för avsikt att studera i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, på heltid på en annan motsvarande utbildning eller på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande regelverk bör uppehållstillstånd kunna beviljas även vid deltidsstudier om det finns särskilda skäl. I den aktuella gruppen kan det finnas unga vuxna som på grund av arbete är förhindrade att studera på heltid. Även för en sådan utlänning, som bedriver deltidsstudier enligt den aktuella utbildningsformens bestämmelser, bör det finnas förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd för studier på deltid med hänvisning till bestämmelsen om särskilda skäl. Till skillnad från Lagrådet anser regeringen inte att detta exempel på särskilda skäl behöver komma till uttryck direkt i lagtexten. När det gäller den sökandes identitet anges i propositionen att regeringen tidigare uttalat att regelverket om uppehållstillstånd för gymnasiestudier, etablering på arbetsmarknaden och försörjning utgör ett sammanhängande system som är tillgängligt för personer som tidigare fått eller kunnat få uppehållstillstånd på annan grund eller ett beslut om av- eller utvisning med uppskjuten verkställighet. Regeringen har därför bedömt att det är rimligt att vid sin bedömning tillämpar samma beviskrav beträffande personers identitet som gällt i övrigt beträffande samma person (prop. 2016/17:133 s. 38). Utgångspunkten för förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd är att de personer som lagändringen avser och som drabbats av långa handläggningstider inte bör komma i ett sämre läge än som varit fallet om handläggningen inte hade dragit ut . De som kan komma i fråga för uppehållstillstånd enligt regeringens förslag skulle, om prövningen skett medan de fortfarande var barn och de då hade beviljats uppehållstillstånd, i de flesta fall beviljats ett uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller på grund av särskilt ömmande omständigheter eller verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet. I asylärenden och i vissa fall vid uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet är det tillräckligt att den enskilde gjort sin identitet sannolik för att uppehållstillstånd ska beviljas. Regeringen anser mot den bakgrunden och vid en sammanvägd bedömning att det för den grupp som är i fråga finns starka skäl att göra avsteg från de hänsyn som normalt ska tas till det allmänna intresset av att kunna kontrollera utlänningars inresa och vistelse i landet och som motiverar ett högt ställt beviskrav när det gäller den sökandes identitet. Uppehållstillstånd bör därför, för den tydligt avgränsade gruppen och i den nu aktuella situationen, få beviljas även om utlänningen inte kan styrka sin identitet eller göra den sannolik. Detta bör enligt regeringen författningsregleras, vilket också påtalats av . Regeringen bedömer att även med ett sänkt beviskrav när det gäller den sökandes identitet står förslaget i överensstämmelse med åtaganden inom ramen för . Ett sänkt beviskrav när det gäller den sökandes identitet innebär att kontrollen över vilka som vistas i landet minskar. Regeringen konstaterar dock att den aktuella gruppen har vistats i , och i enlighet med vad som föreslås i propositionen (avsnitt 5.2) ska en vandels- och säkerhetsprövning göras innan ett uppehållstillstånd beviljas på denna grund. Regeringen konstaterar avslutningsvis att för den som ännu inte har fått ett beslut i sitt asylärende måste först pröva om uppehållstillstånd kan beviljas på en annan grund eller om det finns grund för utvisning. Inom ramen för den prövningen ska som vanligt frågan om sökandens identitet utredas och bedömas i enlighet med de beviskrav som har utvecklats i praxis på utlänningsrättens område. En förutsättning för uppehållstillstånd bör vara att sökanden har fått eller annars skulle få ett utvisningsbeslut.