bet · H501UbU22 · 2018-03-23 00:00:00 — Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse om karriärstegsreformen och lärarlönelyftet till handlingarna. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre sammanhållning (RiR 2017:18). har i rapporten granskat de statliga lärarlönesatsningarna karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet. Utskottet instämmer i regeringens bedömning av de åtgärder som behöver vidtas med anledning av granskningsrapporten och anser därmed att bör avslå samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns en reservation (SD). Skrivelse 2017/18:84 om karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet. Tre yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Gemensamma kriterier för och reformer av karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet Gemensamma kriterier för och reformer av karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet, punkt 2 (SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2017/18:84 till handlingarna. Gemensamma kriterier för och reformer av karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet 2017/18:3975 av och (båda SD) yrkandena 1–3. Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L), (M), (S), (M), (S), (SD), i (C), (M), (S), (V), (KD), (S), (S), (M), (MP), (SD) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2017/18:84 om karriärstegsreformen och lärarlönelyftet och tre motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen. har granskat de statliga lärarlönesatsningarna karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet. överlämnade och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre sammanhållning (RiR 2017:18) till regeringen . Regeringen överlämnade sin skrivelse till . Riksrevisor m.fl. informerade utbildningsutskottet om granskningsrapporten och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre sammanhållning (RiR 2017:18) (prot. 2017/18:2). är en myndighet under och en del av kontrollmakt. Alla effektivitetsgranskningar som inte avser eller övriga myndigheter ska lämnas till , som i sin tur lämnar dem vidare till regeringen. Regeringen ska därefter lämna en redogörelse till för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit emot rapporten (oräknade). har i detta ärende granskat de statliga lärarlönesatsningarna karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet. anger i rapporten att karriärstegsreformen som infördes och Lärarlönelyftet som infördes syftar till att öka läraryrkets attraktionskraft så att fler personer vill bli lärare och fler lärare stannar kvar och utvecklas i yrket. Det ska öka kvaliteten i skolan och förbättra elevernas resultat. anger i rapporten att reformerna har stora likheter och ska fungera parallellt. De ska båda leda till att kvalificerade lärare premieras och får höjda löner genom riktade statsbidrag. De omfattar i huvudsak samma grupp lärare. Huvudmännen väljer ut de lärare som ska tilldelas statsbidragen och har relativt stor frihet vid genomförandet av reformerna, men satsningarna innehåller restriktioner för lönesättningen av lärarna. Regeringen har aviserat att satsningarna är långsiktiga och att de kan komma att existera . har valt att studera båda reformerna inom ramen för samma granskning. Statskontoret har tidigare granskat genomförandet av karriärstegsreformen (Statskontoret 2015:12, 2016:1 och 2017:1). Statskontoret har även fått i uppdrag att följa upp Lärarlönelyftet, och redovisade den första delen av uppdraget (Statskontoret 2017:21). Den andra delrapporten om Lärarlönelyftet ska redovisas och uppdraget ska slutredovisas . I Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioners slutbetänkande Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling (SOU 2018:17) föreslår utredningen bl.a. att karriärstegsreformen ska kopplas till utredningens förslag om ett professionsprogram och dess kompetensnivåer. Utredningen anser att ett professionsprogram med tydliga nationella kompetensnivåer kan bidra till att öka transparensen och legitimiteten vid tillsättningen av förstelärartjänster. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av om karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet. övergripande bedömning är att granskningen visar att regeringens lönemässiga målsättningar med reformerna till stor del har uppnåtts men att det skett till priset av ett försämrat arbetsklimat bland lärarna. Regeringen instämmer i iakttagelser om att lärarnas löner har ökat till följd av Lärarlönelyftet men noterar, som också påtalat, att reformen inledningsvis även kan ha skapat en viss uppdelning inom lärarkåren. Regeringen gör emellertid en annan bedömning än om vilka åtgärder som bör vidtas för att öka reformernas legitimitet och skapa en tydlig styrning. Regeringen instämmer inte i första rekommendation att regeringen bör överväga att reglera Lärarlönelyftet så att det omfattar alla legitimerade lärare och ger en tydlig differentiering av lönepåslagen. Regeringen menar att det är arbetsmarknadens parter som ansvarar för lönebildningen och att en sådan förändring skulle innebära ett alltför omfattande ingrepp i lönebildningen. Regeringen instämmer inte heller i andra rekommendation att regeringen bör överväga att skapa en gemensam uppsättning kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer. Regeringen menar att Lärarlönelyftet är en ny reform som endast funnits och bör få på sig för att de önskvärda resultaten ska uppnås. Regeringens avsikt är att göra en mer omfattande utvärdering av Lärarlönelyftets effekter när reformen har funnits . Slutligen instämmer regeringen inte i tredje rekommendation att regeringen bör ge utredningen skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U2016:06) ett mer förutsättningslöst uppdrag att, med beaktande av förslag, undersöka om det är möjligt att även överväga ändringar av gällande regelverk för karriärstegsreformen och/eller Lärarlönelyftet för att reformerna ska samverka på bästa sätt. Utredarens uppdrag har utformats så omfattande som möjligt mot bakgrund av att karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet har funnits olika . Det är enligt regeringens mening inte aktuellt att ge ett ännu mer omfattande uppdrag till utredningen än vad som redan lämnats. Om det visar sig att effekterna av reformen uteblir och att det finns behov av att se över och justera reformen behöver en sådan justering som framgått göras i nära dialog med arbetsmarknadens parter eftersom Lärarlönelyftet tagits fram i dialog med parterna och lönebildningsprocessen även fortsättningsvis ska vara en partsfråga. Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2017/18:84 till handlingarna. övergripande bedömning är att granskningen visar att regeringens lönemässiga målsättningar med reformerna till stor del har uppnåtts men att det skett till priset av ett försämrat arbetsklimat bland lärarna. Regeringens styrning av reformerna kan enligt förtydligas för att de ska få större legitimitet och därmed ge bättre förutsättningar att öka läraryrkets attraktionskraft. De lönemässiga utfallen är i huvudsak gynnsamma för läraryrkets attraktionskraft menar att karriärstegsreformen har ökat lärarnas generella lönenivå och lärarnas relativlöner i förhållande till andra jämförbara yrken. Resultaten tyder på att Lärarlönelyftet kommer att öka lärarnas generella lönenivå och relativlöner ytterligare. Dessa lönemässiga utfall ligger i linje med regeringens målsättningar med reformerna och bedöms skapa bra förutsättningar för att läraryrkets attraktionskraft ska öka. Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet ger relativt stora löneökningar till en begränsad andel lärare och leder var för sig till ökad lönespridning. Ökad lönespridning är också ett mål med karriärstegsreformen, men regeringen har inte uttryckt att detta är ett mål med Lärarlönelyftet. Granskningen visar att den generella lönespridningen mellan lärare ökade till följd av karriärstegsreformen. Reformen verkar enligt även ha bidragit till en ökad lönespridning inom den grupp lärare som inte tagit del av statsbidrag för karriärsteg, men i begränsad omfattning. Lönespridningen i lärarkåren efter Lärarlönelyftet påverkas inte bara av fördelningen av statsbidraget i sig utan även av hur huvudmännen valt att fördela Lärarlönelyftet till karriärstegslärare och av utfallet i de ordinarie lönerevisionerna efter reformen. skriver att det är svårt att bedöma hur lönespridningen påverkar förutsättningarna för att öka läraryrkets attraktionskraft – det beror på hur lönespridningen uppfattas. Som beskrivs nedan har reformerna bl.a. lett till en uppdelning av lärarkåren. Karriärstegslärarnas lönepremie har bestått Granskningen visar enligt att karriärstegslärarnas lönepremie, dvs. deras lönepåslag i förhållande till övriga lärares lön, bestod . Huvudmännen har kunnat välja om de ska ge Lärarlönelyftet till karriärstegslärarna. av huvudmännen har inte gett statsbidraget för lärarlönelyft till förstelärare. Totalt är det knappt hälften av förstelärarna som inte tagit del av statsbidraget. Lärarlönelyftet har i dessa fall medfört att lönepremien för karriärstegslärarna har minskat, vilket urholkat tjänsternas lönemässiga status. menar att det kan ge negativa effekter på lärares vilja att ha en karriärtjänst och därmed på förutsättningarna för att reformerna ska öka läraryrkets attraktionskraft. Reformerna kan ha ökat den totala lönesumma som huvudmännen delar ut till lärarna har undersökt om reformerna påverkat huvudmännens lönebildning på andra sätt än de som regeringen har reglerat i statsbidragsförordningarna till reformerna. av huvudmännen uppger att de lönepåslag som statsbidrag för karriärsteg ger inkluderas i deras uppräkning av den totala lönesumma de fördelar till lärarna i den ordinarie lönerevisionen, och uppger att lönepåslagen i Lärarlönelyftet inkluderas i uppräkningen. Reformerna kan därmed enligt ha stimulerat huvudmännen till löneökningar för lärare utöver den summa som statsbidragen medfört och som skulle ha betalats ut om statsbidragen inte funnits. Reformerna upplevs i huvudsak ha förbättrat möjligheten att skapa en bra lönestruktur men har skapat skiktningar i lärarkåren menar att en majoritet av huvudmännen och rektorerna upplever att båda reformerna påverkat möjligheten att skapa en lönestruktur som motsvarar lärarnas prestationer och arbetsuppgifter positivt. En bidragande orsak är de stora löneökningar som statsbidragen ger till en stor andel lärare. upplevs reformerna i kombination med varandra ha skapat en alltför tydlig uppdelning mellan förste-, ”andre-” och ”tredjelärare”, där tredjelärarna inte har tagit del av något statsbidrag. Statsbidragen har genom det sätt de utformats, genomförts, och som utfallet av dem tolkats, skickat en signal om att vissa lärare är kompetenta och andra inte. Denna uppdelning har blivit skarpare i och med Lärarlönelyftet. Det är enligt svårt att avgöra om det är regeringens utformning av Lärarlönelyftet, de förväntningar som fanns på reformen eller huvudmännens sätt att fördela löneökningarna i Lärarlönelyftet som skapat missnöjet. Lärarlönelyftet speglar liksom karriärstegsreformen regeringens målsättning att skickliga lärare ska premieras, vilket också skapar löneskillnader mellan lärarna, och statsbidragen kan så som de är utformade inte ges till alla lärare. framhåller att en källa till missnöjet är att Lärarlönelyftet inte räcker till alla lärare som huvudmän, rektorer och lärare själva upplever är kvalificerade för statsbidraget enligt kriterierna i förordningen, som de lönepåslag som statsbidraget ger är stora i förhållande till lärarnas tidigare lönenivå. De stora löneskillnader och den tydliga uppdelning av lärarna som uppstått är enligt denna uppfattning inte heller motiverade av skillnader i lärarnas kompetens. beskriver vidare att oavsett vad som orsakat missnöjet upplever en majoritet av huvudmännen och rektorerna att Lärarlönelyftet, liksom karriärstegsreformen, har försämrat sammanhållningen mellan lärare. Närmare hälften uppger även att Lärarlönelyftet påverkat arbetet i arbetslaget negativt. Det är en stor andel mot bakgrund av att undervisningen och skolans verksamhet i stor utsträckning ska utvecklas av lärarna gemensamt. Det försämrar förutsättningarna för att reformerna ska kunna öka läraryrkets attraktionskraft. Regeringens brist på styrning av urvalet av lärare till statsbidragen har skapat ett dilemma vid deras genomförande Huvudmännen har enligt reformernas utformning frihet att genomföra dem på ett sätt som passar varje verksamhet lokalt och avgör själva om de ska ge Lärarlönelyftet till lärare som tar del av statsbidrag för karriärsteg eller inte. I förordningarna för respektive statsbidrag anges kriterier för de kvalifikationer en lärare ska ha för att kunna ta del av statsbidragen. En stor majoritet av huvudmännen och rektorerna anser att karriärstegslärarna enligt dessa urvalskriterier bör få del av Lärarlönelyftet. I kombination med att de lönepåslag som ges i reformerna är stora ställs huvudmännen och rektorerna inför ett dilemma vid genomförandet av Lärarlönelyftet. Om de ger Lärarlönelyftet till karriärstegslärare riskerar de att skapa löneskillnader mellan lärarna som de upplever är omotiverat stora. Om de inte ger Lärarlönelyftet till karriärstegslärare riskerar de att urholka karriärstegsreformen. Detta dilemma har enligt gjort reformerna otydliga, försvårat genomförandet av Lärarlönelyftet för huvudmännen och försämrat deras möjligheter att motivera fördelningen av Lärarlönelyftet för lärarna. Regeringens styrning av Lärarlönelyftet har skapat otydlighet vid dess genomförande Statsbidragsförordningen för Lärarlönelyftet anger att den löneökning som statsbidraget ger för de lärare som tar del av statsbidraget ”ska överstiga den lön som annars skulle ha utgått enligt den ordinarie lönerevisionen”. Detta villkor ska reglera att de lärare som tar del av statsbidraget inte missgynnas i den ordinarie lönerevisionen och att huvudmännen inte minskar sina egna löneökningar för dessa lärare till följd av statsbidraget. noterar att skrivningen har tolkats på olika sätt bland huvudmännen. Vissa huvudmän har uppfattat att de måste bryta mot intentionen med detta villkor i statsbidragsförordningen om de ska kunna korrigera den eventuellt felaktiga lönestruktur som Lärarlönelyftet gett upphov till. De anser därmed att de lärare som inte fått del av Lärarlönelyftet inte kan ges en högre löneökning i den ordinarie lönerevisionen än de lärare som tagit del av statsbidraget. Regeringen har sedan Lärarlönelyftet infördes också uppmuntrat huvudmännen att göra egna lönesatsningar för kvalificerade lärare om statsbidraget inte räcker till alla lärare som huvudmännen anser är kvalificerade. I och med detta upplevs regeringen ha gett motstridiga signaler om hur Lärarlönelyftet ska genomföras. Regeringens metod för att skapa legitimitet för Lärarlönelyftet var otillräcklig Granskningen visar enligt att Lärarlönelyftet saknar tillräcklig legitimitet hos huvudmän och rektorer. Trots att satsningarna ger huvudmännen stora ekonomiska tillskott för att höja lärarnas löner är missnöjet med vissa delar av reformen stort. Huvudmän och rektorer uppger att de förutsåg att Lärarlönelyftet skulle skapa starka reaktioner i lärarkåren när de fick reda på villkoren för reformen. Denna risk för negativa reaktioner fångades inte upp av regeringen i arbetet med att utforma Lärarlönelyftet. beskriver vidare att regeringen förankrade reformen genom ett nära samarbete med parterna på arbetsmarknaden, vilka har fungerat som företrädare för huvudmännens och lärarnas uppfattningar. Parterna har också haft ett direkt ansvar för att utforma vissa delar av Lärarlönelyftet. Mot bakgrund av det missnöje som uppstått bedömer att regeringens metod för att förankra och utforma reformerna inte varit tillräcklig. Om regeringen hade involverat huvudmän och rektorer mer i utformningen av Lärarlönelyftet och inte enbart förankrat reformen med parterna på arbetsmarknaden hade missnöjet kunnat motverkas och legitimiteten för reformen varit större. Tidsramen för att genomföra Lärarlönelyftet var för kort framhåller att Lärarlönelyftet innebär stora förändringar i lärarnas lönestruktur. Därför är det viktigt att de uppkomna löneskillnaderna uppfattas som rättvisa om reformen ska kunna påverka läraryrkets attraktionskraft positivt. Det underlättas av om huvudmännen haft tid att förtydliga kriterierna för urvalet av de lärare som ska tilldelas statsbidraget och förankra dem hos lärarna. Detta arbete är omfattande för huvudmännen. Mot denna bakgrund bedöms tidsramen för att genomföra Lärarlönelyftet ha varit för kort. Huvudmännen hade kunnat göra mer för att tydliggöra Lärarlönelyftet för lärarna Huvudmännen kan inom ramen för regeringens styrning påverka hur reformerna uppfattas. Enligt hade huvudmännen kunnat göra mer för att vidareutveckla och tydliggöra kriterierna för urvalet av lärare som skulle kunna ta del av Lärarlönelyftet. Mot bakgrund av att huvudmännen och rektorerna förutspådde att Lärarlönelyftet skulle skapa missnöje bland lärarna kunde de även ha genomfört fler och mer individuellt riktade informationsinsatser till lärarna. bedömer dock inte att regeringens styrning av reformerna bör ändras med anledning av de identifierade bristerna. Dessa insatser bör ligga inom ramen för huvudmännens eget ansvar. Lärarnas möjligheter att utvecklas i yrket och göra karriär bedöms som goda av huvudmän och rektorer noterar att ett syfte med karriärstegsreformen är att skapa karriärvägar för lärare som vill fortsätta att undervisa. Lärarlönelyftet ska premiera skicklighet och utveckling i yrket. En majoritet av huvudmännen och rektorerna bedömer att det i viss mån finns en tydlig karriärväg för lärare som vill fortsätta att undervisa. En majoritet bedömer även att karriärstegsreformen har inverkat positivt på möjligheten för lärare att utvecklas inom yrket. av huvudmännen och av rektorerna upplever att även Lärarlönelyftet inverkat positivt på lärarnas utvecklingsmöjligheter. Inga tecken på ökat antal sökande till lärarutbildningarna på kort sikt har studerat två mått som bedöms fånga den långsiktiga attraktionskraften för läraryrket och vara stabila : antalet sökande till lärarutbildningarna och deras kvalifikationer. anger att antalen förstahandsval till lärarutbildningar har ökat. Liknande trender finns för utbildningar till jurist, socionom och läkare, och därför anser att det är svårt att hitta stöd för att karriärstegsreformen påverkat antalet sökande. De sökandes kvalifikationer har inte heller förbättrats. Det är dock troligt att reformernas eventuella effekter på sökantalet och de sökandes kvalifikationer kommer att uppstå på . Andra mått på attraktionskraften är i vilken utsträckning utbildade lärare väljer att stanna kvar i yrket eller väljer att återvända till yrket om de lämnat det. Det går inte att av granskningen dra slutsatsen att reformerna påverkat attraktionskraften i dessa avseenden. Det finns emellertid indikationer på att reformerna kan påverka lärares vilja att stanna kvar och återvända till yrket. lämnar i granskningsrapporten följande rekommendationer till regeringen: För att motverka den uppdelning av lärarkåren som karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet bidragit till och behålla möjligheten att premiera skickliga lärare bör regeringen överväga att reglera Lärarlönelyftet så att det omfattar alla legitimerade lärare eller motsvarande och ger en tydlig differentiering av de lönepåslag som möjliggörs av statsbidraget. Regeringen bör överväga att skapa en gemensam uppsättning kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer som omfattar både karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet. Regeringen bör överväga att reglera vilka kvalifikationer som ska uppnås för att kunna ta del av Lärarlönelyftet och vad som utöver detta krävs för att få en karriärstegstjänst. Regeringen kan även överväga att reglera hur de lönepåslag som statsbidraget för lärarlönelyft möjliggör ska kunna fördelas till förstelärare och lektorer. rekommenderar regeringen att ge utredningen skola genom mer attraktiva skolprofessioner (dir. 2016:76) ett mer förutsättningslöst uppdrag att, med beaktande av förslag, undersöka om det är möjligt att göra ändringar av gällande regelverk för karriärstegsreformen och/eller Lärarlönelyftet för att reformerna ska samverka på bästa sätt. Regeringens bedömning av iakttagelser I skrivelsen instämmer regeringen i iakttagelser om att lärarnas löner har ökat till följd av Lärarlönelyftet men noterar, som också påtalat, att reformen inledningsvis även kan ha skapat en viss uppdelning inom lärarkåren. Regeringen gör emellertid en annan bedömning än om vilka åtgärder som bör vidtas för att öka reformernas legitimitet och skapa en tydligare styrning. Regeringen instämmer inte i första rekommendation att regeringen bör överväga att reglera Lärarlönelyftet så att det omfattar alla legitimerade lärare och ger en tydlig differentiering av lönepåslagen. Regeringen menar att det är arbetsmarknadens parter som ansvarar för lönebildningen och att en sådan förändring skulle innebära ett alltför omfattande ingrepp i lönebildningen. Regeringen instämmer inte heller i andra rekommendation att regeringen bör överväga att skapa en gemensam uppsättning kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer. Lärarlönelyftet är en ny reform som endast funnits och bör få på sig för att de önskvärda resultaten ska uppnås. Regeringens avsikt är att göra en mer omfattande utvärdering av Lärarlönelyftets effekter när reformen har funnits . Slutligen instämmer regeringen inte i tredje rekommendation att regeringen bör ge utredningen skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U2016:06) ett mer förutsättningslöst uppdrag att, med beaktande av förslag, undersöka om det är möjligt att även överväga ändringar av gällande regelverk för karriärstegsreformen och/eller Lärarlönelyftet för att reformerna ska samverka på bästa sätt. Utredarens uppdrag har utformats så omfattande som möjligt mot bakgrund av att karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet har funnits olika . Det är enligt regeringens mening inte aktuellt att ge ett ännu mer omfattande uppdrag till utredningen än vad som redan lämnats. Om det visar sig att effekterna av reformen uteblir och att det finns behov av att se över och justera reformen behöver en sådan justering som framgått göras i nära dialog med arbetsmarknadens parter eftersom Lärarlönelyftet tagits fram i dialog med parterna och lönebildningsprocessen även fortsättningsvis ska vara en partsfråga. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avvaktar nu de eventuella förslag som utredningen skola genom mer attraktiva skolprofessioner (dir. 2016:76) lämnar i sitt slutbetänkande och fortsätter arbetet med förslag (SOU 2017:35). Regeringen kommer också att noga följa utvecklingen av Lärarlönelyftet, bl.a. genom de utvärderingar av statsbidrag till höjda lärarlöner som Statskontoret genomför och genom regelbundna uppföljningar av dels hur statsbidraget använts, dels hur skolhuvudmännen har följt villkor och regelverk för statsbidraget. Om det visar sig behövas ytterligare åtgärder för att reformerna ska samverka på bästa sätt kommer regeringen att överväga detta. I promemorian Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier (U2015/05040/UH) föreslogs att regeringen låter utvärdera effekterna av Lärarlönelyftet . Regeringen instämmer i promemorians förslag att det kan vara en lämplig tidpunkt för en sådan utvärdering. Utskottet vill betona att investeringar i höjda lärarlöner är en betydelsefull åtgärd för att öka läraryrkets attraktivitet.