bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — UD har i konsekvens med detta bedömt att den åtgärden att en handling läggs upp på en arbetsgrupps gemensamma arbetsyta inte i sig medför att handlingen blir allmän. När en arbetsyta inte längre behövs tas den bort. Handlingar som blir allmänna i samband med att ett ärende slutbehandlats arkiveras. I samband med detta bedöms också i vilken mån resterande material som t.ex. utkast till beslut och minnesanteckningar, ska tas om hand för arkivering. Det material som ska arkiveras eller tas om hand för arkivering när ärendet avslutas diarieförs och sparas i det aktuella ärendet, elektroniskt eller i pappersform, innan den gemensamma arbetsytan tas bort. Utskottet begärde vidare en beskrivning av den gemensamma arbetsyta som nämns i anmälan och i DN:s artikel och det arbete som förekom på arbetsytan. I svarspromemoriorna anges bl.a. följande i denna del. Enhetschefen för enheten för säkerhetspolitik i UD beslutade att inrätta en arbetsgrupp i . Syftet med arbetsgruppen var att främja kandidatur till för perioden –2018 fr.o.m. 2014-12-17 . I beslutet angavs vilka som skulle ingå i arbetsgruppen och att gruppmedlemmarna skulle ha tillgång till en gemensam arbetsyta på vilken det löpande arbetet inom arbetsgruppen kunde bedrivas. I arbetsgruppen ingick anställda vid och vid FN-representationen i . Arbetsgruppens sammansättning förändrades och medlemmar lades till eller togs bort. Vid varje förändring fattades ett nytt beslut. Även tiden för arbetsgruppens arbete kring kandidaturen förlängdes genom ett särskilt beslut. Besluten bifogades den svarspromemoria som överlämnades till utskottet . När den gemensamma arbetsytan hade skapats inrättades det en struktur som innebar att ett blad skapades för varje land. Arbetet på ytan påbörjades dock inte förrän arbetsgruppen hade inrättats. Vissa av de handlingar som gjordes tillgängliga på ytan skapades före . Kampanjen till säkerhetsrådet inleddes . Till ytan fördes inledningsvis handlingar och anteckningar från tidigare skeden av kampanjarbetet. Dateringen av dessa handlingar och anteckningar kopplades till datumet när aktuell aktivitet utfördes. Dateringen var alltså inte kopplad till datumet när anteckningarna och handlingarna fördes till den gemensamma arbetsytan. Det var inte möjligt att föra handlingar eller anteckningar till arbetsytan innan den skapades. Arbetet på ytan strukturerades genom att ett dokument lades upp för varje land som finns representerat i . På dessa dokument fördes det löpande in uppgifter om kampanjåtgärder kopplade till respektive land. Syftet var att ytan skulle användas av arbetsgruppens medlemmar för att på ett så effektivt sätt som möjligt bedriva det löpande arbetet med säkerhetsrådskandidaturen samt för att ge arbetsgruppens medlemmar tillgång till en aktuell överblick över vad som gjordes och säkerställa att alla medlemmar alltid hade tillgång till samma material. När det gäller utskottets fråga hur hanteringen av information från UD respektive den svenska FN-representationen på den aktuella gemensamma arbetsytan förhöll sig till bestämmelserna om inkomna och upprättade handlingar i 2 kap. TF anförs följande. Arbetsgruppen skapades inom , och dess arbete betraktades som ett internt arbete inom . Åtgärden att spara handlingar på den gemensamma arbetsytan har i sig inte bedömts medföra att handlingarna är att betrakta som allmänna. Utskottet begärde även en redogörelse för bl.a. när och hur de handlingar som förekom på den gemensamma arbetsytan lades upp där, hur arbetet på den gemensamma arbetsytan utfördes, när handlingarna diariefördes och när de fick karaktären av allmän handling. Som svar på dessa frågor anförs bl.a. följande i svarspromemoriorna. Arbetsgruppens arbete avslutades . Avsikten var att arbetsytan skulle avslutas samt att de handlingar på ytan som bedömdes upprättade med anledning av att ärendet var slutbehandlat skulle diarieföras. Detta arbete kom att dra ut . De handlingar som bedömdes vara allmänna diariefördes av registrator . De ca 900 sidorna diariefördes som en handling. Arbetsytans struktur bestod av ett blad för varje land. På dessa blad antecknades olika aktiviteter kopplade till respektive land. Till vissa av anteckningarna fogades bilagor som utgjordes av handlingar med koppling till aktuell aktivitet, exempelvis rapporter och brev. Flera av dessa bilagor hade när de lades upp på ytan redan diarieförts i andra ärenden. De bilagor som inte redan hade diarieförts när de lades upp på arbetsytan registrerades senare i ärenden som tidigare hade registrerats. Detta skedde i anslutning till att övriga handlingar på arbetsytan diariefördes . Arbetet på den gemensamma arbetsytan utfördes genom att arbetsgruppens medlemmar löpande gjorde anteckningar på bladen för de olika länderna om aktiviteter som var kopplade till respektive land. Till anteckningarna knöts handlingar som på olika sätt var relevanta för de aktiviteter som antecknades. Vissa av handlingarna är tillkomna innan arbetsgruppen hade inrättats. Dessa handlingar knöts till anteckningarna eftersom handlingarna bedömdes vara relevanta för arbetet med kampanjen. För allt material som tillförts ytan, även sådant material som tillförts före , gäller reglerna i 2 kap. TF. När arbetet i arbetsgruppen avslutades var avsikten att materialet på den gemensamma arbetsytan skulle gås igenom och att de handlingar som skulle tas om hand för arkivering skulle lämnas till registrator för diarieföring. Övrigt material skulle rensas ut. Detta kom att dra ut , och diarieföringen skedde än vad som ursprungligen var tänkt. På utskottets fråga om hur diarieföringen av de aktuella handlingarna förhöll sig till gällande regelverk om registrering av allmänna handlingar anförs följande. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § OSL om att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in eller upprättats innehåller inte någon bestämd tidsgräns. Registrering bör dock ske så snart det är praktiskt möjligt. Eftersom handlingarna på den gemensamma arbetsytan bedömdes vara arbetsmaterial behövde de inte diarieföras så länge ärendet inte var slutbehandlat. När ärendet avslutades gjordes bedömningen att handlingar i ärendet skulle diarieföras. Arbetsgruppens arbete avslutades . De handlingar som i och med att ärendet slutbehandlades bedömdes bli allmänna borde ha registrerats i så nära anslutning som möjligt till att ärendet slutbehandlades. Vidare anges att det i svaret till inte angavs något datum för när registreringen skedde samt att den information som lämnades inte var felaktig och inte heller avsedd att på något sätt vara missvisande. Det upplyses om att DN:s frågor kom in till UD . Det anförs att kontakten med DN gav upphov till flera frågeställningar som bereddes inom . Utskottet noterade även att skrev utrikesministern på Twitter att ”Kandidaturen till säkerhetsrådet har granskats noga av , utrikesutskottet och av UD internt. Inga felaktigheter kunde hittas.”. Utskottet konstaterade att i betänkande 2016/17:KU20 hade påpekat felaktigheter i diarieföringen. Utskottet frågade därför hur utrikesministerns uttalande om att inga felaktigheter kunde hittas förhöll sig till det som utskottet anförde i det betänkandet om UD:s diarieföring av allmänna handlingar. I svaret på denna fråga anförs följande. uttalade i betänkande 2016/17:KU20 att utskottet ur formell synvinkel inte hade något att anmärka på när det gällde hur själva kampanjen hade bedrivits. Vidare konstaterade utskottet att såvitt hade framkommit angående finansieringen av kampanjen och aktiviteter så hade Dac-reglerna om avräkning av bistånd följts. Utrikesministerns uttalande på Twitter avsåg att granskningarna inte hade funnit några felaktigheter i hur kandidaturarbetet hade bedrivits. Twitterinlägget följde på ett längre inlägg på Facebook dagen innan. På Facebook skrev utrikesministern bl.a. följande. Tre olika granskningar/ utvärderingar av kandidatur till säkerhetsrådet har genomförts: av utrikesutskottet, och internt av UD. Ingen av dessa kunde påtala några oegentligheter eller felaktigheter i hur kandidaturen bedrevs. riktade ingen kritik mot själva kandidaturarbetet men mot bristande diarieföring. höll en offentlig utfrågning med utrikesminister (bilaga B15). Vid utfrågningen anförde utrikesministern i huvudsak följande om den gemensamma arbetsytan och om UD:s diarieföring av den aktuella handlingen. Utrikesministern konstaterade att utlandsmyndigheterna – ambassader, representationer, delegationer och generalkonsulat – är självständiga myndigheter. Hon uppgav att det bl.a. innebär att handlingar som upprättas där eller skickas mellan utlandsmyndigheterna blir allmänna handlingar. För kandidaturarbetet skapades det en intern arbetsgrupp bestående av dels tjänstemän på UD i , dels anställda vid i . För arbetsgruppens räkning skapades det en gemensam, digital arbetsyta . Syftet med den digitala arbetsytan var enligt utrikesministern att arbetsgruppen skulle kunna få en överblick av hela kandidaturarbetet. Arbetsytan strukturerades så att en flik skapades för varje land. På dessa landspecifika flikar samlades uppgift om exempelvis ambassadernas rapportering, vilka kontakter hade haft med landets representanter och bedömningar av landets stöd för kandidatur till säkerhetsrådet. Utrikesministern framhöll att den samlade överblicken gjorde det möjligt att bedriva ett effektivt kandidaturarbete. Det var enligt henne nödvändigt att kunna dela informationen såväl i som i . Många kontakter skedde i , men det var också viktigt att ha en överblick i . Utrikesministern redovisade att arbetsgruppens medlemmar gjorde löpande anteckningar på de enskilda landsflikarna på den gemensamma arbetsytan. Även handlingar kunde knytas till anteckningarna. Vissa av handlingarna på arbetsytan hade tillkommit innan arbetsgruppen inrättades. Beträffande sådana handlingar får man enligt utrikesministern utgå från att handlingarna hade hanterats och registrerats på rätt sätt. Utrikesministern uppgav att hon inte känner till om och i vilken utsträckning det har gjorts anteckningar på den gemensamma arbetsytan i tiden mellan det att arbetsytan skapades och det att arbetsgruppen påbörjade sitt arbete. Utrikesministern framhöll att reglerna i tryckfrihetsförordningen gäller för allt material som tillförts den gemensamma arbetsytan, alltså även sådant material som tillförts . Det som fanns på arbetsytan var enligt utrikesministern ett arbetsmaterial som inte automatiskt blev allmänna handlingar. Vidare uppgav hon att det även fanns allmänna handlingar på arbetsytan. Utrikesministern anförde att frågan i vilken utsträckning arbetsytan och handlingar på den var offentliga skulle bedömas enligt vanliga regler i varje enskilt fall. Utrikesministern uppgav att den gemensamma arbetsytan skapades i regeringens dokumenthanteringsstöd, som finns allmänt tillgängligt. Det är enligt henne ett standardiserat it-hjälpmedel som infördes i , under den förra regeringen. Utrikesministern anförde att det används , såväl i som på många andra myndigheter och företag. Hon betonade att det inte var fråga om någon mekanism skapad för säkerhetsrådskandidaturen och att det är helt felaktigt att tala om ett parallellt datasystem. Utrikesministern uppgav att det som var nytt med den här arbetsytan jämfört med de andra tillfällen då samma verktyg använts var att medarbetare både i och vid utlandsmyndigheten i fick tillgång till den. Medarbetarna ingick i den särskilda arbetsgruppen för säkerhetsrådskampanjen. Individuella och tidsbegränsade beslut hade fattats för varje tjänsteman som ingick i arbetsgruppen och därmed fick tillgång till arbetsytan. Det gjordes även en säkerhetsklassning av samtliga medarbetare som skulle ingå i arbetsgruppen och som skulle få tillgång till arbetsytan. Genom att man på detta sätt definierade och utsåg medlemmarna i arbetsgruppen utifrån varje enskild medlems personliga kvalifikationer avgränsades medlemskretsen, och arbetsgruppen var att betrakta som intern för UD. Det var således inte längre en relation mellan en utlandsmyndighet och UD, utan en intern arbetsgrupp med en klart avgränsad medlemskrets som använde ett gemensamt, internt, digitalt arbetsverktyg. Enligt utrikesministern var detta den enda arbetsyta som användes av UD och som inte var intern. Med att den inte var intern förstås i detta sammanhang att även anställda hos FN-representationen i var medlemmar i arbetsgruppen, till skillnad mot om arbetsgruppen enbart hade bestått av lokalanställda hos UD i . Utrikesministern betonade att det inte har funnits någon avsikt att använda arbetsytan för att undanhålla information. Hon framhöll att arbetsytan var ett praktiskt arbetsverktyg. När det gäller frågan om registrering och diarieföring uppgav utrikesministern att när kandidaturarbetet avslutades skulle även arbetsytan avslutas och handlingar registreras enligt gällande rutiner. Arbetsgruppen avslutades , och ett arbete inleddes med att gå igenom vilket innehåll på ytan som utgjorde allmänna handlingar och därmed skulle registreras. Materialet innehöll över 900 sidor. Detta arbete kom att dra ut och registreringen tog . Utrikesministern uppgav att registreringen borde ha skett snabbare. Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om när allmänna handlingar ska registreras innehåller inte någon bestämd tidsgräns, men det ska ske så snart det är praktiskt möjligt. Eftersom handlingarna på den gemensamma arbetsytan bedömdes vara arbetsmaterial för arbetsgruppen behövde de enligt utrikesministern inte diarieföras så länge ärendet inte var slutbehandlat. Hon anförde att det var där som tidsförskjutning uppstod och skapade en besvärlig ”backlog”. Utrikesministern pekade dock på att flera av bilagorna redan hade diarieförts i andra ärenden när de lades upp på arbetsytan. Att handlingar inte har diarieförts korrekt eller beror enligt utrikesministern på att rutiner inte har följts. Denna bristfälliga hantering var enligt henne inte avsiktlig. Utrikesministern betonade att de omständigheterna att materialet var omfattande, att UD har en ökad ärendemängd och att departementet som regel behöver göra en sekretessprövning vid varje begäran om utlämnande inte utgör någon ursäkt, men de är en del av förklaringen. Utrikesministern framhöll att UD ska följa gällande regler och offentlighetsprincipen. Utrikesministern uppgav att när medierna ställde frågor om arbetsytan hade genomgången av materialet inte slutförts. UD valde då att omgående registrera all den information som fanns på arbetsytan, detta för att inom rimlig tid kunna tillmötesgå mediernas förfrågan och göra sekretessprövningar. Utrikesministern och departementet tog tidigare uttalade kritik mot UD:s brister i hanteringen av allmänna handlingar inom ramen för säkerhetsrådskandidaturen på allvar. Efter kritiken vidtogs åtgärder för att stärka rättssekretariatets roll. Det tillfördes personal och gjordes ökade informationsinsatser. Utrikesministern konstaterade att detta visade sig inte räcka. När utrikesministern fick kännedom om att departementet brustit i efterlevnaden av regelverket drog hon slutsatsen att ett genomgripande arbete behövde göras. Det var för henne av högsta prioritet att se till att bristerna åtgärdades. Hon bad UD:s rättschef att ta fram förslag till åtgärder för att säkerställa att departementets hantering av allmänna handlingar sker korrekt. Förslagen presenterades och har delgetts . Dessa förslag utgör nu det åtgärdsprogram som omsätts i hela utrikesförvaltningen . Syftet är att på djupet komma till rätta med brister och se till att det görs rätt . En del är redan åtgärdat, annat pågår. Enligt utrikesministern är de åtgärder som genomförs större och djupare. Utbildning om hantering av allmänna handlingar görs obligatorisk för samtliga medarbetare, såväl utsända som lokalanställda. Vidare har enligt utrikesministern all information om hantering av allmänna handlingar förbättrats. Informationen finns nu samlad och enkelt tillgänglig. Alla enheter och utlandsmyndigheter ska göra en handlingsplan för arbetet med allmänna handlingar, så att regelverket omsätts på varje arbetsplats. Det har inrättats en ny stödfunktion på rättssekretariatet. Uppföljningen har skärpts; hanteringen av allmänna handlingar ska tas upp i varje chefsåterkoppling och vid varje inspektion respektive verksamhetsdialog. Utrikesministern anförde att arbetet har gjorts mycket mer konsekvent och att varje skede och varje nivå har gåtts igenom för att säkerställa att regelverket blir väl känt. Utrikesministern uppgav att det nu också har införts nya rutiner som säkerställer att handlingar inom det pågående säkerhetsrådsarbetet registreras korrekt. Utrikesministern framhöll att det för henne är självklart att UD ska hantera dokument korrekt och enligt gällande regler samt att UD ska respektera offentlighetsprincipen. Hon konstaterade att man har kommit en bit på vägen i ett mycket gediget åtgärdsprogram men att arbete alltjämt återstår. erinrar inledningsvis om att utskottet , inom ramen för sin första granskning av UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen (bet. 2016/17:KU20 s. 143 f.), uttalade att den omfattande eftersläpning som förekom i departementets diarieföring inte var acceptabel. Av utredningen framgår att registreringen och diarieföringen av den handling som är aktuell i denna granskning skedde , dvs. efter det att ärendet hade slutbehandlats hos UD. En sådan tidsutdräkt i registrering och diarieföring står i strid med principen om handlingsoffentlighet och regelverkets grundläggande syfte att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Det står enligt utskottet klart att UD:s hantering av den aktuella handlingen inte var förenlig med gällande regelverk om registrering och diarieföring av allmänna handlingar. I ljuset av den tidigare granskningen som avslutades drygt handlingen registrerades framstår UD:s hantering som anmärkningsvärd. För detta kan utrikesministern inte undgå ansvar. Utskottet uppmärksammar att utrikesministern har tagit initiativ till en översyn. När det sedan gäller departementets hantering i övrigt av den aktuella handlingen konstaterar utskottet följande. Såväl utrikesministern som UD har i granskningen anfört att utgångspunkten är att den svenska FN-representationen i utgör en självständig myndighet i förhållande till UD när det gäller hantering av allmänna handlingar. Det är vidare utrett att UD skapade en gemensam arbetsyta för arbetet med säkerhetsrådskampanjen och att en intern arbetsgrupp, som bestod av tjänstemän från såväl UD som den svenska FN-representationen, inrättades . Arbetsgruppens arbete avslutades . som kampanjarbetet bedrevs inom arbetsgruppen, dvs. såvitt har framkommit mellan , gjorde arbetsgruppens medlemmar löpande anteckningar och fogade bilagor till handlingen på den gemensamma arbetsytan. I svar på utskottets frågor har såväl utrikesministern som UD framhållit bl.a. att syftet med den gemensamma arbetsytan och den interna arbetsgruppen varit att effektivisera arbetet med säkerhetsrådskampanjen. Utskottet noterar att även om den organisation av arbetet som redovisas i granskningen ledde till effektivitetsvinster, blev en konsekvens av det tillämpade arbetssättet med den aktuella arbetsgruppen att handlingar som löpande utväxlades på den gemensamma arbetsytan mellan medarbetare vid UD och vid den svenska FN-representationen i inte betraktades som allmänna handlingar förrän ärendet slutbehandlades hos departementet. Om handlingarna i stället hade utväxlats på sedvanligt sätt mellan de självständiga myndigheterna UD och den svenska FN-representationen i , skulle de ha blivit allmänna – om än inte nödvändigtvis offentliga – i samband med att de hade expedierats respektive inkommit hos respektive myndighet. Med det arbetssätt som tillämpades kom handlingarna i stället att ingå i vad som betraktades som ett internt arbetsmaterial som hanterades av arbetsgruppen på den gemensamma arbetsytan. Beskrivningen av arbetsgrupper i enligt Statsrådsberedningens promemoria PM 1982:3 (avsnitt 3.3.3) ger vid handen att det som avses är arbetsgrupper vars uppgift i regel är att utreda och lägga fram förslag i en konkret fråga som kan komma att beslutas av regeringen. Som framgått, har utskottet tidigare haft anledning att överväga frågor om allmänna handlingar och handlingsoffentlighet när det gäller organ som inte ingår i den formella beredningsprocessen i , nämligen och innovationsrådet (bet. 2015/16:KU20 s. 239 f. och 243 f.). Hanteringen av handlingar i dessa organ föranledde inte några uttalanden av utskottet från tryckfrihetsrättslig synpunkt. Som utskottet konstaterade i granskningsärendet om innovationsrådet avsåg inte arbetet i det rådet att leda till ställningstaganden till utredningar, kommande propositioner eller ärenden på annat sätt. Relevanta synpunkter som framfördes vid möten i innovationsrådet vidarebefordrades till ansvarigt departement för beredning. Varken eller innovationsrådet ersatte någon del av etablerade beredningsrutiner, och de förslag som råden gav upphov till bereddes på sedvanligt sätt. finns det skillnader mellan de arbetsgrupper som avses i Statsrådsberedningens promemoria (PM 1982:3) respektive arbetet i och innovationsrådet samt det arbete som bedrevs i den arbetsgrupp vid UD som hade inrättats för säkerhetsrådskampanjen. Den nu aktuella arbetsgruppen vid UD bedrev ett aktivt, löpande arbete med säkerhetsrådskampanjen. Utredningen ger vidare vid handen att medlemmarna i arbetsgruppen, som alltså var anställda av två olika myndigheter, agerade operativt och i viss utsträckning helt självständigt i förhållande till varandra samt vidtog egna åtgärder i arbetet med säkerhetsrådskampanjen. Enligt utskottet står det således klart att den aktuella arbetsgruppen har haft en annan sorts ställning och har bedrivit en annan typ av verksamhet än vad som varit fallet när det gäller den typ av arbetsgrupper som avses i Statsrådsberedningens promemoria och organ som det respektive innovationsrådet. I sammanhanget noterar utskottet även att utrikesministern har uppgett att det varken tidigare eller senare har förekommit arbetsytor till vilka såväl lokalanställda hos UD i som anställda hos en utlandsmyndighet har haft direkt tillgång. Utskottet anser att en ordning som innebär att självständiga myndigheter bildar myndighetsövergripande arbetsgrupper som kallas interna för att hantera ett visst ärende som berör båda myndigheternas verksamhet kan medföra att bestämmelserna i 2 kap. Av de svar som lämnats till utskottet i granskningen har inte framkommit att det skulle ha gjorts någon särskild analys av det valda arbetssättets förenlighet med regelverket om handlingsoffentlighet. Som framgått ovan ställer sig utskottet tveksamt till om det som anförs i den promemoria från Statsrådsberedningen som UD har hänvisat till är tillämpligt i detta sammanhang. Givet den oklarhet som i grunden måste anses råda ur ett tryckfrihetsrättsligt perspektiv borde, enligt utskottet, UD ha analyserat och klarat ut relevanta frågeställningar om handlingsoffentlighet före inrättandet av arbetsgruppen för att säkerställa arbetssättets förenlighet med regelverket. Vad som har framkommit i granskningen när det gäller offentlighetsprincipen och förekomsten av myndighetsövergripande arbetsgrupper inom väcker enligt utskottet ytterligare frågor. Enligt utskottet kan det finnas anledning att uppmärksamma dessa frågor ytterligare framöver. 2.5 Förnyad granskning av hantering av säkerhetsrådskampanjen I en anmälan till (dnr 1070-2017/18), bilaga A2.5.1, hänvisas till bl.a. vissa uppgifter i två artiklar med rubriken 900 dokument om doldes och UD dolde dokument om , som publicerades i tidningen (DN) pappersupplaga och på tidningens webbplats . Enligt uppgifterna i artikeln innebar () hantering av visst material om regeringens kampanj för en plats i () säkerhetsråd att information undanhölls från allmänhetens insyn. I anmälan anges bl.a. att granskade UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen (bet.