bet · H501KU36 · 2018-04-12 00:00:00 — utredde även frågor om den kommunala demokratin. I denna del anförde kommittén bl.a. att den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och att den är en viktig del av vårt demokratiska system (SOU 2008:125 s. 542). Enligt kommittén fanns det anledning att ytterligare markera och tydliggöra kommunernas betydelse för det svenska samhällsskicket. Därför föreslog kommittén att kommunerna skulle ges ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen. Enligt kommittén borde ett sådant kapitel innehålla bestämmelser som är specifika för den kommunala sektorn och som redan är föremål för en reglering i regeringsformen, dvs. den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen. Vidare borde det i kapitlet tas in nya bestämmelser om den kommunala självstyrelsen som en princip för all verksamhet och om avvägningen med en proportionalitetsprincip. Dessutom borde enligt kommittén en bestämmelse som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig tas in i kapitlet. instämde dock inte i förslag (se SOU 1996:129) om att även bestämmelser om valsystemet och om den kommunala rösträtten borde tas in i ett eget kapitel i regeringsformen (s. 542). Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). Regleringen av den kommunala revisionen har varit föremål för översyn . Syftet med dessa översyner har bl.a. varit att stärka oberoendet i den kommunala revisionen. Den första översynen föreslogs av i betänkandet Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). Utredningen ledde senare fram till att regeringen lade fram propositionen En stärkt revision (prop. 1998/99:66), och regeringens förslag antogs av (bet. 1998/99:KU30, rskr.1998/99:210). De ändringar som då infördes innebar bl.a. att kommunallagens bestämmelser om jäv för förtroendevalda och anställda i nämnder utvidgades till att även omfatta de förtroendevalda revisorerna, att revisorerna i sin granskning ska biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som de själva bestämmer, att de sakkunnigas rapporter ska bifogas de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse och att varje revisor fick rätt att löpande i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som rör granskningen. tillsattes en särskild utredare med uppdrag att se över den kommunala revisionen. Utredningen överlämnade betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). Betänkandet låg till grund för propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (prop. 2005/06:55). I den föreslog regeringen, för att markera revisionens objektivitet och opartiskhet, ändringar i kommunallagen som innebär att en revisor inte ska vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i en nämnd eller en fullmäktigeberedning, eller som ledamot eller suppleant i kommunala företag. Vidare gjordes ändringar i reglerna om fullmäktiges ansvarsprövning, och skyldigheten att anlita sakkunniga förtydligades. antog de föreslagna lagändringarna (bet. 2005/06:KU27, rskr. 2005/06:227). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen beslutade att i enlighet med en reservation tillkännage för regeringen att en ny utredning borde tillsättas med ett brett uppdrag att se över vilka åtgärder som kunde vidtas för att ytterligare stärka den kommunala revisionens oberoende. Mot bakgrund av tillkännagivande gav regeringen Statskontoret i uppdrag att analysera tänkbara åtgärder för att stärka den kommunala revisionens oberoende inom det nuvarande systemet med förtroendevalda revisorer. I uppdraget ingick även att analysera andra huvudmannaskapsformer än den nuvarande, t.ex. att revisionen bedrivs av privata yrkesrevisorer, i statlig regi eller i annan offentligrättslig form. I rapporten mer oberoende revision – analys av tänkbara åtgärder (2008:4) redovisade Statskontoret sina överväganden. Statskontorets rapport och en promemoria upprättad inom (Oberoendet i den kommunala revisionen, Ds 2009:11) låg till grund för propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen (prop. 2009/10:46). I den föreslog regeringen att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor inom den kommunen eller det . I övrigt föreslogs inte någon ytterligare förändring av reglerna inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet för revision. Det lämnades inte heller något förslag om att ändra huvudmannaskapet genom exempelvis statligt eller privat huvudmannaskap. Enligt regeringen hade det gällande systemet stora fördelar. I denna del anförde regeringen bl.a. att den kommunala revisionen med revisorer utsedda av fullmäktige har en mycket stark koppling till hur kommuner och landsting fungerar. Regeringen betonade att det i finns en långtgående självstyrelse och att det kommunala beslutsfattandet utgår i från den folkvalda fullmäktigeförsamlingen. Det är fullmäktige som utser ledamöter i styrelse och nämnder, som beslutar om budget och som fastställer bokslutet. Dessutom utser fullmäktige revisorer och fastställer revisionens budget, något som följer av fullmäktiges starka ställning. Revisionen är således fullmäktiges kontrollinstrument, och den vilar liksom nämndsystemet på att huvudansvaret ligger på förtroendevalda. Vad gäller frågan om ett system med revision i statlig regi ansåg regeringen att med en sådan ordning skulle det lokala självstyret försvagas i och med att fullmäktige inte kan påverka valet av revisorer eller vilka medel som ska avsättas för revision. Om fullmäktiges ansvar för revisionen övertas av staten riskerar den enligt regeringen snarare att bli en del av den statliga tillsynen av kommunerna. Revisionen tappar också värdefull lokalkännedom och erfarenhet av den kommunala organisationen och politiken. Det är också främmande för den gällande ansvarsfördelningen mellan de bägge folkstyrelsenivåerna att den ena nivån reviderar den andra. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att en sådan modell inte borde införas. antog regeringens förslag (bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135), och de föreslagna lagändringarna trädde i kraft . överlämnade regeringen en proposition med förslag till ny kommunallag (prop. 2016/17:171). Regeringens förslag innebär att kommunallagen får en ny struktur, ett enhetligt språk och en enhetlig begreppsbildning. Den nya lagen är vidare utformad för att skapa utrymme för att framtida reformer på ett bättre sätt ska kunna rymmas i systematiken. När det gäller den kommunala revisionen konstaterade regeringen att den har varit föremål för flera reformer och att många åtgärder har vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten (s. 241). Enligt regeringen finns det många argument som talar för att behålla nuvarande ordning. All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det enligt regeringen inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Om systemet med förtroendevalda revisorer avskaffades skulle det enligt regeringen innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk, och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Mot bakgrund av detta ansåg regeringen att granskningen ska ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller är organiserat och om lokala förhållanden. Det kan ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då enligt regeringen lidande. Därutöver bör uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Vidare framhöll regeringen att det gällande systemet i allt väsentligt får anses fungera väl. Regeringen lämnade dock i propositionen vissa förslag som syftar till att öka den kommunala revisionens oberoende och professionalism inom ramen för nuvarande ordning. Av dessa förslag kan här nämnas att det ska vara fullmäktiges presidium, och inte som styrelsen, som ska upprätta förslaget till budget för revisorerna. Förslaget syftar enligt regeringen till att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen och att se till att frågan om budget till revisionen får en allsidig prövning. Vidare föreslogs att de sakkunniga alltid ska ges tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen. För att ytterligare förstärka revisionens oberoende är det enligt regeringen viktigt att stärka de sakkunnigas ställning. Dessutom föreslog regeringen att den som är revisor inte ska kunna väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Regeringens förslag i denna del antogs av , och en ny kommunallag trädde i kraft (bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335). avstyrkte utskottet en motion om behovet av extern yttre revision (bet. 2010/11:KU24). I denna del hänvisade utskottet till att den kommunala revisionens oberoende hade stärkts. Även behandlade utskottet motioner om den kommunala revisionen (bet. 2011/12:KU15 s. 33 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att reglering av kommunala frågor i regeringsformen hade utretts av , och i regeringsformen finns numera ett eget kapitel om kommuner. Dessutom hade regleringen av den kommunala revisionen varit föremål för översyn . Bland annat hade frågan om ett system med revision i statlig regi utretts. Syftet med dessa översyner hade bl.a. varit att stärka den kommunala revisionens oberoende. De hade också lett till ändringar i kommunallagen. Den senaste ändringen i kommunallagen trädde i kraft och innebär att den kommunala revisionens oberoende har stärkts. Sammantaget var utskottet inte berett att förorda en översyn av frågan om ytterligare åtgärder i fråga om den kommunala revisionen och avstyrkte motionerna. Motioner om den kommunala revisionen avstyrktes av utskottet i förenklad ordning (bet. 2013/14:KU18 s. 57). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2011/12:KU15. Motioner om att den kommunala revisionen ska regleras i regeringsformen har tidigare behandlats av utskottet. I denna del vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet avslår två motioner om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten. m.fl. (S) respektive och (båda S) begär i motion 2016/17:2807 respektive motion 2017/18:845 att den offentliga äganderätten ska grundlagsfästas. Motionärerna anser bl.a. att det inte är tillfredsställande att en liten politisk majoritet kan sälja ut gemensam egendom – ett gemensamt kapital som har byggts upp och i många fall spelat en stor roll för att bära upp en solidarisk och jämlikhetsinriktad samhällsmodell. Enligt 9 kap. 8 § första stycket RF förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket RF). beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar (9 kap. 9 § RF). kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att har medgett det. Villkor av olika slag som har beslutats vid budgetregleringen (se 9 kap. 3 § RF) har även betydelse för dispositionen av den statliga egendomen. Regeringen måste vid dispositionen rätta sig efter vad som är föreskrivet i lag, liksom vad som följer av avtal som staten har träffat eller andra förpliktelser. Enligt motiven får det anses följa av 9 kap. 9 § RF att egendom som har anskaffats för medel anvisade av inte får disponeras på sätt som strider mot anslagsbeslut (prop. 1973:90 s. 348). Vidare framhålls att bestämmelsen inte syftar till att ändra den praxis som innebär att egendom som har förvärvats enligt beslut för att vara statsegendom inte ansetts kunna säljas utan hörande. I regeringsformen finns flera bestämmelser som rör den kommunala självstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I 14 kap. RF finns närmare bestämmelser om kommunerna som rör den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen. Av 14 kap. 2 § RF följer att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Frågan om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten behandlades av utskottet (bet. 2007/08:KU14 s. 18). Utskottet avstyrkte då två motioner med hänvisning till att ämnet låg inom ramen för vad kunde komma att behandla. Utskottet redovisade gällande bestämmelser i 9 kap. RF och förarbetsuttalanden om att medel som anvisats av inte får disponeras på ett sätt som strider mot anslagsbeslut och om att egendom som har förvärvats enligt beslut för att vara statsegendom inte ansetts kunna säljas utan att ha hört . avstyrkte utskottet en motion om ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten (bet. 2009/10:KU19 s. 59). Utskottet, som konstaterade att inte berört frågan, var inte berett att förorda ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten. Motioner om att stärka den offentliga äganderätten behandlades även av utskottet och (bet. 2011/12:KU15 s. 31 f. och bet. 2013/14:KU18 s. 43 f.). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionerna. Senast utskottet behandlade motioner om att stärka den offentliga äganderätten var (bet. 2015/16:KU16 s. 83 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionerna. I denna del finns i betänkandet en reservation (V). Motioner om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten har tidigare behandlats av utskottet. I denna del vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår två motionsyrkanden om att stärka skyddet för public service. Jämför reservation 19 (V). I kommittémotion 2017/18:1139 begär m.fl. (V) tillkännagivanden om att det bör utredas hur ett effektivt grundlagsskydd för public service ska utformas (yrkande 1) och om att ta fram ett lagförslag som innebär att de beslut som har att fatta om public service ska fattas med kvalificerad majoritet (yrkande 2). Motionärerna framhåller att i saknar public service ett effektivt grundlagsskydd och i stället ges public service skydd genom kombinationen av en oberoende licensfinansiering och konstruktionen av den ägarstiftelse som utser styrelserna. Public services oberoende kan enligt motionärerna stärkas på olika sätt. Ett grundlagsskydd skulle enligt motionärerna både säkra oberoendet och vara hållbart . Ett annat sätt att säkra oberoendet för public service är att beslut i frågor som rör public service alltid ska fattas med kvalificerad majoritet. Radio och tv i allmänhetens tjänst (public service) har använts som benämning på sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av staten och finansieras av allmänheten, i genom programföretagen (), () och (). SVT, SR och UR har en särställning på medieområdet och därmed ett särskilt samhällsansvar. Detta särskilda ansvar ligger i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. Uppdraget radio och tv i allmänhetens tjänst kommer främst till uttryck i de sändningstillstånd som regeringen meddelar och de villkor som tillstånden förenas med. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Fri åsiktsbildning förutsätter bl.a. yttrande- och informationsfrihet. Dessa friheter tillförsäkras var och en gentemot det allmänna enligt 2 kap. 1 § RF. Yttrandefrihet definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet definieras som en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag i viss angiven utsträckning (2 kap. 20 § första stycket 1 RF). En närmare reglering av friheten att yttra sig finns i tryckfrihetsförordningen (TF) när det gäller tryckta skrifter och i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) när det gäller friheten att yttra sig genom radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bygger på samma grundläggande principer, dvs. etableringsfrihet, förbud mot censur och andra hindrande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, en särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning med juryprövning. Huvudregeln för avgörande av ett ärende i kammaren är enligt 4 kap. 7 § RF att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i , i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen finns några undantag från huvudregeln. I 4 kap. 12 § RF föreskrivs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § RF gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Enligt 8 kap. 14 § RF kan besluta om undantag från den kvalificerade ordningen för stiftande av grundlag om fem sjättedelar av ledamöterna i utskottet röstar för beslutet. Det finns också bestämmelser som föreskriver att beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket RF ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut, utan att iaktta det särskilda lagstiftningsförfarandet som gäller för grundlag. Regeringen beslutade att ge en parlamentarisk kommitté i uppdrag att föreslå ett långsiktigt hållbart och solidariskt finansieringssystem för radio och tv i allmänhetens tjänst (dir. 2016:111). Kommittén, som antog namnet Parlamentariska public service-kommittén, överlämnade delbetänkandet Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende (SOU 2017:79). I delbetänkandet lämnas förslag till en ny finansierings- och uppbördsmodell för public service. Kommittén lämnar även vissa förslag i syfte att stärka oberoendet för public service. I denna del föreslås vissa ändringar när det gäller medelstilldelningen till programföretagen, sändningstillståndens giltighetstid och sammansättningen av styrelsen i ägarstiftelsen. Av delbetänkandet framgår att kommittén även har analyserat om oberoendet för public service kan stärkas ytterligare genom ändringar i grundlagarna (s. 161). Även om det enligt direktiven inte har ingått i uppdraget att lämna förslag till sådana ändringar anser kommittén att det finns goda skäl att redovisa sin bedömning om detta. En ändring som skulle kunna stärka oberoendet för public service är enligt kommittén att införa en grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, oberoende och finansiering. Kommittén framhåller att på vilket sätt en sådan bestämmelse utformas, var den införs och konsekvenserna av ett eventuellt införande bör utredas närmare och att frågan skulle kunna tas upp i den översyn av yttrandefrihetsgrundlagen som regeringen har aviserat att den tänker tillsätta . En annan möjlighet att stärka oberoendet för public service kan enligt kommittén vara att införa ett krav på att beslut om finansiering och reglering av public service-verksamheten ska fattas med kvalificerad majoritet. Delbetänkandet har remitterats och bereds i . Av tilläggsdirektiven till kommittén om radio och tv i allmänhetens tjänst (dir. 2017:73) framgår att regeringen avser att senast tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över yttrandefrihetsgrundlagen. behandlade utskottet en motion om grundlagsskydd av public service (bet. 2015/16:KU19 s. 12 f.). Utskottet fann inte skäl att ställa sig bakom förslaget och avstyrkte motionen. I denna del finns i betänkandet en reservation (V). Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att en ny maktutredning ska tillsättas. m.fl. (S) efterlyser i motion 2016/17:2801 ett tillkännagivande om en ny maktutredning. Motionärerna anför att mycket har hänt i samhället sedan den förra maktutredningen. Bland annat har politiska grupperingar ersatts med en ny form av nätaktivism. Mediernas roll som granskare befinner sig i en form av ny kris och lobbyismen har fått en allt större roll. tillsattes en kommitté med uppdrag att genomföra en utredning om maktfördelning och demokrati i . I många avseenden byggde utredningen på redan existerande undersökningar. Vidare genomfördes flera studier som separata forskningsprojekt i anslutning till utredningen. Utredningens olika undersökningar publicerades separat. I sitt huvudbetänkande Demokrati och makt i (SOU 1990:44) behandlade i olika kapitel opinionsbildningen, genussystemet, makten över kapitalet, medborgarna och politiken, den offentliga sektorn, makten över marknaderna, makteliten samt makt och demokrati under förändrade villkor. behandlade utskottet en motion om en ny maktutredning (bet. 2013/14:KU34 s. 36 f.). Utskottet ansåg inte att det fanns skäl att göra ett tillkännagivande om en ny bred maktutredning och avstyrkte motionen. Utskottet, som vidhåller sitt tidigare ställningstagande, avstyrker motionen. Det civila samhällets betydelse för demokratin Utskottets förslag i korthet avslår en motion som rör det civila samhällets betydelse för demokratin. Jämför reservation 20 (M, C, L, KD). m.fl. (M, C, L, KD) yrkar i kommittémotion 2017/18:3121 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om det civila samhällets betydelse för demokratin, att utveckla och tydliggöra relationen mellan staten och det civila samhället och att fortsätta att utveckla politiken för det civila samhället och tillkännager detta för regeringen. Motionärerna efterlyser en demokrati där varje medborgare ges möjligheter till deltagande, inflytande och delaktighet, inte bara vid valtillfället utan kontinuerligt. För det krävs enligt motionärerna att arbetsformerna inom det representativa politiska systemet, den offentliga förvaltningen och partierna utvecklas så att det aktiva deltagandet uppmuntras och verkligt inflytande kan uppnås. En fungerande demokrati förutsätter jämställdhet mellan kvinnor och män. Motionärerna hänvisar till att alliansregeringen lade fram en ny politik för det civila samhället som en ersättning till den tidigare folkrörelsepolitiken. Syftet med detta var enligt motionärerna att lyfta fram det civila samhällets stora betydelse, att utveckla och tydliggöra relationen mellan staten och det civila samhället och att ta ett helhetsgrepp om generella frågor om det civila samhället och dess villkor. En utvecklad samverkan mellan samhällets olika sektorer har också en viktig demokratisk dimension, eftersom människors möjligheter att påverka ökar.