bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — Utskottet framhöll vidare att det innebar en misshushållning med resurserna i Lagrådet om detta skulle behöva ägna en större del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det beredande arbetet i . Vidare konstaterade utskottet att regeringen till övervägande del hade valt att följa Lagrådets förslag. När förslagen inte följts hade regeringen genomgående argumenterat för sitt ställningstagande. Utskottet saknade därför anledning att ifrågasätta regeringens beslut att lägga fram förslagen. 4 REMISSER TILL LAGRÅDET Utskottet ville dock liksom vid granskningen (bet. s. 47 f.) rent allmänt understryka att det är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas. Utskottet fann därutöver att det ofta hade gjorts redaktionella ändringar och sakliga ändringar av enkel beskaffenhet i propositionernas lagtexter jämfört med lagtexterna i lagrådsremisserna. Enligt utskottet var det självfallet angeläget att de förslag till lagtext som lämnas till har så hög kvalitet Förekomsten av redaktionella ändringar efter lagråds- granskningen kunde därför i princip inte ifrågasättas. Utskottet ansåg att det dock fanns en risk att redaktionella ändringar och sakliga ändringar av enkel art kunde påverka regleringen på ett sätt som inte hade varit avsett. därför enligt utskottet angeläget att lagtexten höll högsta möjliga kvalitet redan när den granskades av Lagrådet. Utskottet framhöll att ju högre kvalitet de remitterade förslagen hade, desto mer kunde granskningsverksamheten i Lagrådet inriktas på väsentligheter. granskade utskottet regeringens beredning av de lagärenden där propositioner hade överlämnats till (bet. 2003/04:KU10 s. 36 f.). Granskningen var inriktad på Lagrådets yttranden i dessa ärenden och på vilka beredningsåtgärder yttrandena hade föranlett inom Enligt utskottet visade granskningen att omkring en femtedel av lagråds- yttrandena som omfattades av granskningen innehöll synpunkter som rörde tveksamhet i fråga om förslagens förenlighet med grundlagarna eller eller som annars tog sikte på grundläggande frågor om förslagens beredning eller förslagens lagtekniska kvalitet i mer allmänna I sitt ställningstagande framhöll utskottet att en lagstiftning som håller tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Utskottet framhöll vidare att fullgoda lagstiftningsprodukter innebär att kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom tillräckligt genomtänkt lagstiftning kunde också enligt utskottet oönskade samhällsekonomiska konsekvenser undvikas. Vidare framhöll utskottet att det i första hand är regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning och att regeringen därför har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i Enligt utskottet hade den företagna granskningen inte till syfte att ge en hel- täckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag, men det konstaterades att omkring en femtedel av lagrådsyttrandena som granskats innehöll invändningar som rörde principiella frågor eller andra kvalitetsaspekter. några fall hade Lagrådet pekat på att förslagen inte föregåtts av någon I denna del framhöll utskottet att mot bakgrund av det remissförfarande som traditionellt tillämpas i svensk lagstiftningsprocess får beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF anses innebära att regeringen som huvudregel bör genomföra en sedvanlig remissbehandling. 4 REMISSER TILL LAGRÅDET utgör remissbehandlingen ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Vidare uppgav utskottet att en underlåten remissbehandling medför risk för att lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsprocessen försvåras. Enligt utskottet borde ett skriftligt remissförfarande alltid vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag, och remissmöten kan främst fylla en funktion som komplement. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör enligt utskottet endast komma i fråga i verkliga undantagsfall. Därutöver underströk utskottet vikten av att arbetet med lagärendena planeras så att tillräckligt med tid, i enlighet med Statsrådsberedningens riktlinjer, kan avsättas för delning av propositionerna efter Lagrådets yttranden och för arbetet med delningssynpunkterna. Om Lagrådets synpunkter är av principiell eller mer kvalificerad art borde enligt utskottet det självfallet behövas en längre beredningstid. I detta sammanhang noterade utskottet att tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum uppgick i några lagärenden som utskottet särskilt granskat, varav i ett fall endast . Att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter är enligt utskottet av stor vikt, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets synpunkter. Vidare konstaterade utskottet att det i propositionen måste föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte har följts, vilket Statsrådsberedningen anfört i sina riktlinjer. Enligt utskottet är det sistnämnda en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet, i synnerhet när Lagrådets synpunkter har innehållit principiella invändningar, t.ex. förslags förenlighet med grundlagarna. Att regeringens ställningstagande har sin grund i t.ex. en annan juridisk bedömning än den Lagrådet gjort eller i ett visst politiskt hänsynstagande borde sålunda enligt utskottet redovisas tydligt. Utskottet anförde att en tydlig argumentation från regeringens sida är av avgörande betydelse för beslutsprocessen i och möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga. Vidare anförde utskottet att Lagrådets yttrande över ett lagförslag har formen av ett protokollsutdrag där datum för sammanträdet i fråga anges. Vid granskningen hade utskottet uppmärksammat att det i två fall angetts ett annat datum i den propositionsbilaga där Lagrådets yttrande återges än vad som rätteligen utgjort datum för sammanträdet. I det ena fallet hade någon förklaring till detta inte kunnat lämnas, och i det andra hade uppgetts att det skett av förbiseende. I ett fall hade vidare den bilaga i propositionen som angetts innehålla lagrådsremissens förslag i stället återgett propositionens lagförslag. självt hade anfört framgick det därmed av denna proposition på ett ofullständigt sätt vilket underlag Lagrådet haft för sin granskning. Utskottet ville härvid påminna om det självklara att man ska kunna utgå från att i propositioner intagna sakuppgifter är korrekta, i synnerhet när de avser att återge uppgifter från annan eller från andra dokument. 4 REMISSER TILL LAGRÅDET Även granskade utskottet regeringens remisser till Lagrådet 2013/14:KU10 s. 78 f.). Granskningen omfattade de propositioner som regeringen hade överlämnat till 2012. regeringen 127 propositioner till , varav 115 innehöll lagförslag. propositioner fanns lagförslag som hade överlämnats till Lagrådet för Av dessa hade Lagrådet i 24 fall inte haft något att erinra mot de I 68 fall hade Lagrådet lämnat förslag och synpunkter av varierande slag. Vid genomgången hade utskottet bl.a. uppmärksammat hur frågan om inhämtande av yttranden från Lagrådet hanterats och redovisats i I de lagärenden där regeringen inte hade inhämtat yttranden från Lagrådet och redovisat skälen för detta skiljde sig motiveringarna delvis Det kunde enligt utskottet vara skillnader som var väl motiverade. del framhöll utskottet att det är viktigt att regeringen tydligt motiverar sina ställningstaganden att inte inhämta yttranden från Lagrådet. I de lagärenden där regeringen inhämtat yttranden från Lagrådet hade genomgången varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag i dessa Bland annat hade utskottet uppmärksammat om regeringen följt Lagrådets synpunkter och förslag eller inte samt vilka eventuella beredningsåtgärder Lagrådets yttranden föranlett i . Dessutom hade utskottet studerat hur Lagrådets synpunkter och omhändertagandet av dessa hade redovisats i genomgångna propositioner. Genomgången hade inte syftat till att ge någon heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag. Av genomgången framgick bl.a. att den inledande redovisningen i en proposition av frågor som rörde Lagrådet skiljde sig åt i propositionerna. Utskottet underströk vikten av att nämnda redovisning är tydlig, konsekvent Det sagda var enligt utskottet av betydelse inte minst för de lagförslag som lämnas i den till omfånget stora budgetpropositionen. framhöll utskottet att vid propositionsskrivandet kan den Propositions- handboken som tagits fram inom tjäna som vägledning vid utformningen av den inledande redovisningen för frågor kring Lagrådet. När det gällde frågor kring omhändertagandet av Lagrådets förslag och synpunkter konstaterade utskottet att regeringen i de genomgångna propositionerna till övervägande del hade godtagit Lagrådets förslag och beaktat dess synpunkter. När förslagen och synpunkterna inte följts hade regeringen i regel argumenterat för sitt ställningstagande. argumentation i de delarna där Lagrådets förslag och synpunkter inte följts är enligt utskottet en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i Därtill framhöll utskottet att en tydlig argumentation från regeringens sida är av betydelse för beslutsprocessen i och för möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga. Av genomgången framgick vidare att Lagrådets synpunkter i några lagärenden hade lett till att regeringen inte lagt fram ett lagförslag eller delar därav och i andra lagärenden lett till att regeringen utrett eller övervägt en fråga 4 REMISSER TILL LAGRÅDET I några lagärenden hade förslagen lagts fram, men fortsatt utredning hade aviserats. Genom det sagda hade enligt utskottet Lagrådets granskning kunnat fylla en viktig funktion i arbetet för att åstadkomma en god kvalitet i lagstiftningsarbetet. Det framgick vidare av genomgången att Lagrådet i ett tiotal fall hade framfört synpunkter som rörde tveksamheter i fråga om ett förslags förenlighet med grundlagarna eller som annars tog sikte på grundläggande frågor om ett förslags beredning eller dess lagtekniska kvalitet i mer allmänna termer. Vidare hade Lagrådet i några fall pekat på behovet av ytterligare överväganden eller utredningar. I sju av dessa lagärenden begärde utskottet bl.a. en redovisning av vilka beredningsåtgärder som hade vidtagits inom med anledning av Lagrådets yttranden. I denna del pekade utskottet inledningsvis på att den omständigheten att ett lagförslag håller en tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förut- sebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Fullgoda lagstiftningsprodukter innebär vidare enligt utskottet att kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet kan uppnås. I denna del framhöll utskottet att det i första hand är regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning och att regeringen därför har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. I ett par av de genomgångna lagärendena hade Lagrådet haft synpunkter på att delar av förslagen inte föregåtts av någon remissbehandling. Att underlåta remissbehandling medför enligt utskottet en risk för att ett lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsprocessen försvåras. I denna del framhöll utskottet att ett skriftligt remissförfarande är och bör vara det normala sättet för att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag. När det gäller remissmöten pekade utskottet på att sådana möten kan fylla en funktion, framför allt som komplement till ett skriftligt remissförfarande. I denna del underströk utskottet att planeringen av ett lagärende bör vara så god att ett remissmöte inte behöver tillgripas i stället för ett skriftligt remissförfarande på grund av bristande tid. Därutöver framhöll utskottet att ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter endast bör komma i fråga i undantagsfall. En annan fråga var enligt utskottet vad som borde gälla när ett lagförslag i en proposition väsentligt avviker från vad som har föreslagits i det utrednings- betänkande som remissbehandlats. Även om ett sådant förslag har diskuterats på ett remissmöte kunde det enligt utskottet ifrågasättas om beredningskravet kunde anses vara uppfyllt. Därutöver kunde det enligt utskottet i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter hade gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också skulle inhämtas när det gäller det omarbetade lagförslaget. Vidare underströk utskottet vikten av att arbetet med lagärendena planeras så att det finns tillräckligt med tid för beredning av propositionerna efter Lagrådets yttranden. Om Lagrådets synpunkter är av principiell eller mer kvalificerad art torde enligt utskottet självfallet en längre beredningstid 4 REMISSER TILL LAGRÅDET I detta sammanhang noterade utskottet att tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum hade varit ca i två av lagärendena där utskottet ställt närmare frågor. Att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter är enligt utskottet av stor vikt, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets synpunkter. Genomgången av de propositioner som regeringen överlämnade till 2012 utvisade även att redaktionella ändringar ofta hade gjorts i propositionernas lagtexter jämfört med lagtexterna i lagrådsremisserna. I några propositioner hade också vissa sakliga ändringar gjorts i lagtexterna. I denna del framhöll utskottet att det givetvis är angeläget att de förslag till lagtexter som lämnas till har så hög kvalitet som möjligt. Förekomsten av redaktionella ändringar efter Lagrådets granskning kunde därför enligt utskottet i princip inte ifrågasättas. Utskottet underströk dock på nytt att det finns en risk för att redaktionella ändringar och sakliga ändringar av enkel art kan påverka regleringen på ett sätt som inte varit avsett. Det är därför enligt utskottet angeläget att lagtexten har högsta möjliga kvalitet redan när den granskas av Lagrådet. Därtill kommer att ju högre kvalitet de remitterade förslagen har, desto mer kan Lagrådets granskning inriktas på väsentligheter. Avslutningsvis noterade utskottet att det av förbiseende stod fel i ett par propositionsbilagor. I denna del påminde utskottet om vikten av att de sakuppgifter som finns i propositionerna är korrekta, i synnerhet när de avser att återge uppgifter från andra dokument. genomförde en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § RF ska tillmätas stor vikt (s. 63 f.). Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. borde det enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska inhämtas. Utskottet konstaterade dock att det i sin granskning har uttolkat innebörden av beredningskravet, både i vad mån det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. Den företagna granskningen gav enligt utskottet vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfyllts hade varierat stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll att detta var naturligt med hänsyn till ärendetypernas 4 REMISSER TILL LAGRÅDET skiftande karaktär och att denna variation även var förenligt med bestämmelserna i regeringsformen. Utskottet har därefter uttalat sig om beredningskravet i regeringsformen (t.ex. yttr. 2013/14:KU6y s. 5 f., bet. 2014/15:KU20 s. 161 f. 2015/16:KU20 s. 454 f.). I ett yttrande till finansutskottet framhöll på nytt att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen, att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete, att det är viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen (yttr. 2017/18:KU9y s. 9). att beredningskravet inte är lika för alla fall, att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Enligt utskottet har i varje enskilt ärende att ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. Vidare anförde utskottet att frågan huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende varit tillräckligt för att skulle kunna ta ställning till förslaget borde bedömas av beredande utskott och att det i det sammanhanget även kunde beaktas vad uttalat om beredningskravet. Iakttagelser vid den aktuella genomgången En övergripande genomgång har gjorts av de propositioner som regeringen överlämnade till under riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18. riksmöten täcker delar av de två senaste mandatperioderna och två olika regeringar. Genomgången har varit inriktad på de lagärenden där regeringen remitterat lagförslag till Lagrådet. En avgränsning av genomgången har gjorts på så sätt att de ärenden där regeringen efter lagrådsremisser och yttranden från Lagrådet avstått från att driva ärendena vidare till propositioner inte ingått i genomgången. I dessa ärenden har Lagrådet givetvis haft ett betydande inflytande på regeringens lagstiftningsarbete, men ärendena har inte ingått i denna genomgång. Därutöver har genomgången avgränsats på så sätt att budgetpropositionerna , 2014, 2017 och 2018 inte gåtts igenom. Slutligen har behandling av genomgångna propositioner inte studerats. I denna del kan också noteras att några av de propositioner som regeringen överlämnade till under /18 alltjämt bereds i . När det gäller de propositioner med lagförslag som remitterats till Lagrådet har genomgången varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag i dessa ärenden. Det har uppmärksammats om Lagrådet lämnat några synpunkter och förslag eller inte. I de fall Lagrådet lämnat synpunkter och förslag har dessa 4 REMISSER TILL LAGRÅDET gåtts igenom översiktligt. Bland annat har studerats vilken typ av synpunkter som Lagrådet lämnat och om Lagrådet avstyrkt eller på annat sätt haft allvarliga invändningar emot ett lagförslag eller delar av det. Det har även noterats om Lagrådet har efterlyst ytterligare överväganden. En annan fråga som har uppmärksammats är regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag. Bland annat har studerats i vilken mån regeringen beaktat Lagrådets synpunkter och förslag och på vilket sätt detta redovisats i propositionerna. Dessutom har det uppmärksammats om Lagrådets synpunkter föranlett några kompletterande överväganden eller utrednings- åtgärder och om regeringen avstått från att lägga fram hela eller delar av lagförslagen. Genomgången har inte syftat till att ge någon heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagärenden. Propositioner som har föregåtts av lagrådsgranskning Av genomgången framgår att regeringen under riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18 överlämnade totalt 719 propositioner till , och av dessa innehöll 570 () lagförslag som har granskats av Lagrådet. Andelen propositioner med lagförslag som granskats av Lagrådet har varierat något (se tabell nedan). Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 svarade denna grupp för 72, 75, av det totala antalet propositioner som regeringen överlämnade till . Resterande propositioner saknade lagförslag eller innehöll lagförslag som inte har remitterats till Lagrådet. När det gäller de propositioner med lagförslag som inte har remitterats till Lagrådet rörde det sig om lagförslag som bedömts falla utanför Lagrådets granskningsområde eller lagförslag som i och för sig föll inom Lagrådets granskningsområde men där förslagen bedömts falla inom undantaget för denna granskning. Vidare ska nämnas att vissa av de propositioner som innehöll lagförslag som har granskats av Lagrådet även innehöll lagförslag som inte remitterats till Lagrådet. Av de totalt 719 propositionerna som regeringen överlämnade till under de aktuella riksmötena var (80) propositioner med lagförslag som inte har remitterats till Lagrådet och (69) propositioner utan lagförslag. Genomgången visar att dessa propositionstyper delvis har varierat (se tabell nedan). Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 uppgick propositioner med lagförslag som inte har granskats av Lagrådet till 17, 17, , medan propositioner utan lagförslag uppgick till 11, 8, . 4 REMISSER TILL LAGRÅDET Tabell 4.1 Propositioner som har föregåtts av lagrådsgranskning Lagrådets synpunkter och förslag Som har redovisats ovan innehöll 570 av de propositioner som regeringen under aktuell tidsperiod överlämnade till lagförslag som har granskats av Lagrådet (se tabell ovan). Genomgången visar att av dessa innehöll (361) synpunkter och förslag från Lagrådet. Andelen propositioner med lagförslag där Lagrådet lämnat synpunkter och förslag har varierat något (se tabell nedan). Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 svarade denna grupp för 72, 65, av det totala antalet propositioner med lagförslag som har granskats av Lagrådet. På motsvarande sätt framgår det av genomgången att av totalt 570 propositioner innehöll (209) lagförslag som Lagrådet lämnat utan erinran; dvs. i dessa lagärenden har Lagrådet inte haft några synpunkter eller förslag till ändringar. Riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 respektive 2017/18 svarade denna grupp för 28, 35, . Genomgången visar också att antalet propositioner med lagförslag som granskats av Lagrådet har varierat mellan riksmötena (se tabell nedan). Som exempel kan nämnas att riksmötena /13 respektive 2017/18 överlämnade regeringen 101 respektive 189 sådana propositioner till . Tabell 4.2 Har Lagrådet haft synpunkter och förslag i de granskade lagärendena? Nej (Lagrådet lämnat Ja (Lagrådet lämnat Genomgången visar vidare att Lagrådets synpunkter har varit av varierande slag. Som exempel kan nämnas synpunkter som har rört ett lagförslags 4 REMISSER TILL LAGRÅDET disposition och språkliga utformning eller grundläggande frågor om ett förslags beredning eller dess lagtekniska kvalitet i mer allmänna termer. några lagärenden har Lagrådet vänt sig emot att ett lagförslag inte har samordnats med annan lagstiftning i ett lagkomplex. Vidare har Lagrådet i andra lagärenden ansett att lagförslagen varit komplexa och svårbemästrade. har Lagrådets synpunkter avsett ett lagförslags förhållande till rättsordningen i övrigt, hur olika lagförslag förhållit sig till varandra eller om ett lagförslag varit så utformat att lagen kunnat antas tillgodose de syften som Flera lagärenden har rört införlivandet av EU-direktiv, och i dessa ärenden har Lagrådets granskning fokuserat kring frågor om förslagen följt upp vad som krävts enligt direktiven eller om valda uttryck i lagförslagen svarat emot de som direktiven åsyftat. Andra synpunkter har avsett problem som kunnat uppstå vid tillämpningen eller tveksamhet i fråga om ett lagförslags förenlighet med grundlagarna.