bet · H501KU15 · 2018-04-04 00:00:00 — Översyn av – grundlagsfrågor I riksdagsstyrelsens framställning föreslås ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen. I framställningen föreslås även ändringar i lagen med instruktion för ombudsmän och lagen om revision av statlig verksamhet m.m. De föreslagna lagändringarna innebär bl.a. att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen för att antalet riksrevisorer lättare ska kunna ändras . Det införs också krav på kvalificerad majoritet för ett beslut av om att skilja en riksrevisor från uppdraget. Lagförslagen innebär vidare att får besluta om en särskild utredning som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget och ge JO i uppdrag att biträda utskottet med en sådan särskild utredning. Därutöver föreslås att en bestämmelse om samverkans- och uppgiftsskyldighet flyttas från vanlig lag till regeringsformen och förtydligas på så sätt att har rätt till den information som myndigheten begär. Lagändringarna föreslås träda i kraft . En följdmotion har väckts med anledning av framställningen. ställer sig i huvudsak bakom riksdagsstyrelsens överväganden och förslag till ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen. Utskottet lämnar dock förslag till en viss ändring i riksdagsstyrelsens lagförslag. På grund därav lämnar utskottet ett eget förslag till lag om ändring i regeringsformen. föreslår att antar utskottets förslag till lag om ändring i regeringsformen och riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen som vilande. Utskottet föreslår vidare att behandlingen av riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen med instruktion för ombudsmän och lag om ändring i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. skjuts upp till /19. Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns fyra reservationer (SD, -). Framställning 2017/18:RS4 Översyn av – grundlagsfrågor. Fem yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Behörighets- och kvalifikationskraven för en riksrevisor Val av riksrevisorer och deras självständighet Grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget Proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget 1.Behörighets- och kvalifikationskraven för en riksrevisor, punkt 1 (SD, -) 2.Val av riksrevisorer och deras självständighet, punkt 2 (SD, -) 3.Grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget, punkt 3 (SD, -) 4.Proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget, punkt 4 (SD, -) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Riksdagsstyrelsens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Behörighets- och kvalifikationskraven för en riksrevisor 2017/18:3918 av och (båda SD) yrkande 1. Reservation 1 (SD, -) Val av riksrevisorer och deras självständighet 2017/18:3918 av och (båda SD) yrkandena 2 och 3. Reservation 2 (SD, -) Grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget 2017/18:3918 av och (båda SD) yrkande 4. Reservation 3 (SD, -) Proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget 2017/18:3918 av och (båda SD) yrkande 5. Reservation 4 (SD, -) a) utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i regeringsformen, b) riksdagsstyrelsens förslag i bilaga 2 till lag om ändring i riksdagsordningen. Därmed bifaller framställning 2017/18:RS4 punkt 2 och bifaller delvis framställning 2017/18:RS4 punkt 1. beslutar att till 2018/skjuta upp behandlingen av riksdagsstyrelsens förslag i bilaga 2 till a) lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, b) lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (M), (S), (C), (MP), Dag Klackenberg (M), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S), (-) och (S). Ärendet och dess beredning Riksdagsstyrelsen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att genomföra en översyn av . Av direktiven framgår att kommittén skulle analysera på vilka nivåer – grundlag, riksdagsordningens huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser, vanlig lag eller interna föreskrifter – som verksamheten vid regleras. En jämförelse med regleringen av ombudsmän () skulle göras, och i de fall det bedömdes lämpligt skulle kommittén lägga fram förslag som innebär att regleringen av de båda kontrollorganen görs på en mer enhetlig nivå. Enligt direktiven skulle kommittén utreda en rad olika frågor. Bland dessa kan nämnas att kommittén skulle klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, har fungerat och överväga fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen. I uppdraget ingick inte att lägga fram lagförslag om ett förändrat antal riksrevisorer. Kommittén skulle vidare överväga uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna. Om kommittén skulle anse att det alltjämt bör finnas en administrativt ansvarig riksrevisor skulle den överväga om, och i så fall på vilket sätt, den rollen bör förstärkas i förhållande till de andra riksrevisorerna. Därutöver skulle kommittén överväga om en ordning liknande den för JO, med en chefsjustitieombudsman, bör införas för . Kommittén skulle även överväga om en ordning med ställföreträdare, så som gäller för JO, bör införas för riksrevisorerna. Dessutom skulle kommittén pröva frågor om mandatperiodens längd och utformning och om möjligheten till omval. Därutöver skulle kommittén se över kvalifikations- och behörighetskraven för en riksrevisor och kriterierna för att entlediga en riksrevisor. Av direktiven följer att även proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget kunde behandlas i det sammanhanget. Kommittén skulle även utreda om det bör införas en karenstid för en riksrevisor efter avslutat uppdrag. En annan fråga som ingick i kommitténs översyn rör självständighet. I denna del skulle kommittén analysera vad denna självständighet består i och om det finns skäl att tydliggöra begränsningarna för självständigheten. Även frågor om effektivitetsrevisionen och ansvarsfördelningen mellan , finansutskottet och parlamentariska råd tas upp i kommitténs direktiv. Kommittén skulle bl.a. behandla frågan om hur roll som huvudman för fungerar och kan utvecklas. Enligt direktiven skulle uppdraget delredovisas senast så att eventuella grundlagsändringar skulle kunna träda i kraft efter riksdagsvalet och slutredovisas . Riksdagsstyrelsen beslutade att uppdraget skulle slutredovisas . Kommittén, som har antagit namnet riksrevisionsutredning, överlämnade delbetänkandet Översyn av – grundlagsfrågor (2016/17:URF1) till riksdagsstyrelsen. Förslagen i delbetänkandet har remissbehandlats. överlämnade riksdagsstyrelsen framställningen Översyn av – grundlagsfrågor (framst. 2017/18:RS4) till . I framställningen föreslår riksdagsstyrelsen vissa ändringar i regeringsformen, riksdagsordningen, lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Återstående delar av riksrevisionsutrednings uppdrag behandlas i kommitténs slutbetänkande (2017/18:URF2) som överlämnades till riksdagsstyrelsen . Förslagen i denna del bereds . En motion har väckts med anledning av riksdagsstyrelsens framställning. har inte inhämtat något yttrande från Lagrådet över riksdagsstyrelsens lagförslag. Föreslagna ändringar i regeringsformen faller inte inom Lagrådets granskningsområde, och övriga lagförslag avser enligt utskottet inte sådana situationer när yttrande enligt 8 kap. 21 § andra stycket regeringsformen ska inhämtas. I framställningen föreslås ändringar i regeringsformen, riksdagsordningen, lagen med instruktion för ombudsmän () och lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen). Riksdagsstyrelsen föreslår bl.a. att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen för att antalet riksrevisorer lättare ska kunna ändras . Det föreslås också att krav införs på kvalificerad majoritet för ett beslut av om att skilja en riksrevisor från uppdraget. föreslås få besluta om en särskild utredning som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Vidare föreslås att får ge JO i uppdrag att biträda utskottet med en sådan särskild utredning. Det förtydligas på så sätt att det i regeringsformen uttryckligen anges att domstolar och förvaltningsmyndigheter inte har någon konstitutionellt grundad upplysningsplikt gentemot JO när JO genomför en sådan utredning åt . Det föreslås slutligen att en bestämmelse om samverkans- och uppgiftsskyldighet flyttas från vanlig lag till regeringsformen och förtydligas på så sätt att har rätt till den information som myndigheten begär. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Betänkandet har disponerats så att det inleds med en översiktlig beskrivning av regleringen av . I efterföljande avsnitt behandlas yrkandena i följdmotionen. Därefter behandlas föreslagna ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen. Slutligen behandlas övriga lagförslag. Framställningens och motionens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Riksdagsstyrelsens lagförslag finns i bilaga 2. verksamhet regleras huvudsakligen i regeringsformen, riksdagsordningen, lagen (2002:1023) med instruktion för och lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Av 13 kap. 7 § regeringsformen (RF) följer att är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Bestämmelser om att granskning kan avse också annan statlig verksamhet meddelas i lag. är alltså en del av kontrollmakt. Myndigheten granskar hur regeringen använder skattepengarna i den statliga verksamheten, och dess mål är att bidra till att statens resurser används på ett bra sätt och att den statliga förvaltningen sköts effektivt. genomför både årliga revisioner samt effektivitetsrevisioner. Den obligatoriska årliga revisionen omfattar drygt 250 myndigheter och stiftelser, och då granskas och bedöms om myndigheternas redovisning med underliggande räkenskaper är rättvisande samt om ledningen följer regler och särskilda beslut som påverkar årsredovisningen. Genom en effektivitetsrevision granskar hur effektiv den statliga verksamheten är. leds av tre riksrevisorer som väljs av (13 kap. 8 § första stycket RF). Av 12 kap. 6 § RF följer att riksrevisorerna ska vara svenska medborgare. Enligt 13 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen (RO) får en riksrevisor inte vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. En av de tre riksrevisorerna ska vara riksrevisor med administrativt ansvar och svara för myndighetens administrativa ledning (13 kap. 5 § RO). bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. Enligt 13 kap. 6 § första stycket RO väljs riksrevisorerna var för sig, och en riksrevisors mandatperiod är utan möjlighet till omval. ska bereda val av riksrevisor (tilläggsbestämmelse 13.6.1 till RO). Enligt 13 kap. 8 § andra stycket RF beslutar riksrevisorerna självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. Det framgår vidare av bestämmelsen att riksrevisorerna beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska samråda med varandra. En riksrevisor får ge en tjänsteman vid i uppdrag att avgöra granskningsärenden i riksrevisorns ställe. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i en granskningsplan. Enligt 12 kap. 4 § RO får den som har valts till ett uppdrag (bl.a. riksrevisor) inte lämna uppdraget utan att medger det. Om en riksrevisor självmant vill avgå måste avsägelsen alltså godkännas av . får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse (13 kap. 8 § första stycket RF). får på begäran av skilja en riksrevisor från uppdraget (13 kap. 7 § första stycket RO). Av 13 kap. 7 § andra stycket RO följer att om en riksrevisor avgår ska välja en efterträdare för en ny sjuårsperiod. Av 13 kap. 8 § första stycket RO följer att väljer parlamentariska råd för valperioden och att rådet består av en riksdagsledamot från varje partigrupp i . Det ska verka för samsyn och insyn i verksamhet. Rådet ska följa granskningsverksamheten, och riksrevisorerna ska redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs. Behörighets- och kvalifikationskraven för en riksrevisor Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om behörighets- och kvalifikationskraven för en riksrevisor. Jämför reservation 1 (SD, -). Som har redovisats tidigare följer av 12 kap. 6 § RF att riksrevisorerna ska vara svenska medborgare. Ett krav på svenskt medborgarskap gällde även för revisorer och generaldirektör. års grundlagsreform innehöll regeringsformen en bestämmelse som bl.a. innebar att endast den som var svensk medborgare fick inneha en tjänst som chef för en myndighet som lydde under eller regeringen. Även i annat fall fick endast den som var svensk medborgare inneha en tjänst eller ett uppdrag som tillsattes genom val av . Kommittén om medborgarskapskrav föreslog att det i grundlag föreskrivna kravet på svenskt medborgarskap skulle begränsas till att avse ordinarie domare och den som utses genom val av (SOU 2000:106). Förslaget möttes av viss kritik och ledde inte till någon ändrad lagstiftning. föreslog, efter att ha diskuterat förslagen från Kommittén om medborgarskapskrav och remissutfallet, att regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar och andra uppdrag skulle tas bort för andra än ordinarie domare, justitiekanslern, justitieombudsmännen och riksrevisorerna (2008:125 s. 585). Den närmare gränsdragningen mellan vilka anställningar eller andra uppdrag som måste förbehållas svenska medborgare och vilka som inte behöver det borde enligt inte göras i regeringsformen. Där borde enligt utredningen endast sådana krav finnas som av särskilda skäl har sin plats där, närmare bestämt för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Kravet på svenskt medborgarskap för uppdrag som tillsätts genom val av borde enligt lämpligen framgå av riksdagsordningen. För två uppdrag, justitieombudsmännen och riksrevisorerna, borde dock medborgarskapskravet framgå av regeringsformen eftersom de enligt regeringsformen har centrala funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen (s. 591 f.). Regeringen ställde sig bakom förslagen som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). Som har redovisats tidigare framgår vidare av 13 kap. 5 § andra stycket RO att en riksrevisor inte får vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. I författningskommentaren till förslaget om bestämmelse med behörighetskrav i riksdagsordningen angav att det utöver denna bestämmelse finns bestämmelser om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223)[1] och hänvisade till en dom från där förvaltningslagens jävsbestämmelser har ansetts tillämpliga för (SOU 2001:97 s. 209). I remissvaren över förslag ansåg vissa instanser att det borde ställas upp krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. Regeringen konstaterade dock att det, med den ordning har beslutat och i likhet med vad som gäller vid val av ombudsmän, blir som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav som den anser bör ställas på honom eller henne. Mot denna bakgrund föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formulerade krav för uppdraget (prop. 2001/02:190 s. 109). Med tanke på riksrevisorernas ställning framhöll regeringen att en riksrevisor givetvis inte kan vara riksdagsledamot eller statsråd (prop. 2001/02:190 s. 110). Det finns enligt regeringen även andra befattningar eller uppdrag som det inte är lämpligt att riksrevisorn innehar om det skadar förtroendet för . Det är t.ex. otänkbart att en riksrevisor skulle kunna ha en ledande ställning eller vara styrelseledamot i myndigheter eller statliga aktiebolag och stiftelser som ska eller får granska. Det är enligt regeringen inte möjligt att uttömmande reglera vilka uppdrag en riksrevisor inte får ha. Uppdragets karaktär och kravet på riksrevisorernas självständighet borde enligt regeringen i sig kräva en viss återhållsamhet när det gäller bisysslor. Bestämmelsens slutliga utformning, med tillägget att en riksrevisor inte heller får utöva verksamhet som kan påverka hans eller hennes självständiga ställning, tillkom vid behandling. Eftersom bestämmelsen för riksrevisorernas del ersatte bestämmelsen om bisyssla i lagen (1994:260) om offentlig anställning, som bl.a. förbjuder utövandet av någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller hennes eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende, menade utskottet att den aktuella regeln i riksdagsordningen också borde omfatta begreppet verksamhet (bet. 2002/03:KU12 s. 16). Enligt riksrevisionsutredning finns det inte anledning till några ändringar när det gäller kravet på medborgarskap som föreskrivs i 12 kap. 6 § RF (2016/17:URF1 s. 94). När det gäller övriga formella behörighetskrav som regleras i riksdagsordningen konstaterar utredningen att dessa i och för sig inte är ifrågasatta, utan att uppgiften snarare är att analysera om det bör ställas krav på en riksrevisors kvalifikationer och i så fall vilka. I denna del framhålls att en närmare analys av detta kommer att redovisas i utredningens slutbetänkande. Frågan är nu enligt utredningen om de nuvarande formella behörighetskraven ska flyttas från riksdagsordningen till regeringsformen och om det i regeringsformen bör ställas upp några ytterligare behörighets- eller kvalifikationskrav. Utredningen noterar att det för JO, utöver kravet på svenskt medborgarskap, saknas bestämmelser om behörighetskrav, men enligt utredningen har det ansetts självskrivet att den som väljs ska vara jurist. Detaljerade kompetens- och kravprofiler för högre tjänstemän förekommer enligt utredningen i andra länders lagstiftning. Kvalifikationskrav för riksrevisorer finns dock inte upptagna i grundlagen i något av de länder som utredningen har undersökt. Utredningen framhåller bl.a. att de riktlinjer som finns om riksrevisorernas kompetens får anses vara de uttalanden som gjordes av i samband med reformen. Den person som innehar ämbetet som riksrevisor måste enligt dessa uttalanden ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltningen och bland politiska företrädare. Riksrevisorn måste även enligt ha goda såväl professionella som personliga egenskaper som sannolikt är förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen (framst. 1999/2000:RS1 s. 42, jfr bet. 2000/01:KU8 s. 7). Enligt utredningen är riksrevisorernas kvalifikationer utan tvekan av stor vikt för möjligheter att fullgöra sina uppgifter effektivt och med hög kvalitet. Utredningen anser emellertid inte att krav av det slaget, i den mån de alls låter sig regleras, bör anges i grundlag. I denna del framhålls att utredningen i sitt slutbetänkande kommer att återkomma till frågan om behovet av eventuella lagändringar när det gäller behörighets- eller kvalifikationskrav. I likhet med riksrevisionsutredning anser riksdagsstyrelsen att de behörighets- och kvalifikationskrav för riksrevisorerna som har uppställts i regeringsformen och riksdagsordningen inte bör ändras och att ytterligare krav inte bör ställas upp i grundlag (framst. 2017/18:RS4 s. 20). och (båda SD) begär i motion 2017/18:3918 yrkande 1 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om medborgarskap och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Att det finns krav på vem som kan komma i fråga för att bli riksrevisor är enligt motionärerna av stor betydelse för att minimera risken för att dennes trovärdighet och lojalitet ska ifrågasättas. Det är därför olämpligt att en person med ytterligare medborgarskap förutom det svenska besitter ett ämbete som utgör en så central funktion för den konstitutionella kontrollen. Ett krav på enbart svenskt medborgarskap borde enligt motionärerna komma till uttryck i regeringsformen och förslagsvis i anslutning till 12 kap. 6 § RF. Utskottet ställer sig bakom de överväganden som görs av riksrevisionsutredning och riksdagsstyrelsen. Motionsyrkandet avstyrks därför. Val av riksrevisorer och deras självständighet Utskottets förslag i korthet avslår två motionsyrkanden om val av riksrevisorer och deras självständighet. Jämför reservation 2 (SD, -). Som har redovisats tidigare följer det av 13 kap. 8 § första stycket RF att leds av tre riksrevisorer som väljs av . Enligt 13 kap. 8 § andra stycket RF beslutar riksrevisorerna självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I förarbetena till bestämmelsen framhöll regeringen myndighetens självständiga ställning i den granskande verksamheten (prop. 2001/02:73 s. 12 f.). Myndigheten, genom var och en av de tre riksrevisorerna, måste i sin granskning agera helt självständigt i förhållande till , granskningsobjekten, regeringen och andra myndigheter. Den stora vikt som måste läggas vid myndighetens självständighet i den granskande verksamheten borde enligt regeringen anges särskilt, och detta ansågs särskilt viktigt med hänsyn till myndighetens speciella konstruktion, förhållandet mellan revisorerna och myndighetens styrelse. Den nuvarande lydelsen tillkom på förslag av , som anförde följande (bet. 2001/02:KU25 s. 7 f.): Paragrafens andra stycke innehåller enligt förslaget bestämmelser om riksrevisorerna och deras självständighet. Genom bestämmelsen i andra meningen understryks riksrevisorernas självständighet i fråga om vad som skall granskas och hur granskningen skall bedrivas. I styckets sista mening föreskrivs att de självständigt bedömer resultatet av sin granskning. I betänkande 2000/01:KU8 formulerades detta så att de tre ledande ämbetsmännen var för sig skall besluta om slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisnings- och effektivitetsrevision. Det är enligt utskottets mening angeläget att riksrevisorernas självständighet gentemot utomstående och styrelsen understryks. Utskottet anser att detta tydligare bör komma till uttryck i lagtexten. riksrevisionsutrednings uppdrag har bl.a. ingått att analysera vad självständighet består i och om det finns skäl att tydliggöra begränsningarna för självständigheten. Utredningen konstaterar att det med den nuvarande formuleringen av 13 kap. 8 § andra stycket RF inte framstår som helt klart om någon åtskillnad i fråga om riksrevisorernas inbördes självständighet har varit avsedd (2016/17:URF1 s. 98). Enligt utredningen får dock bestämmelsen förstås så att riksrevisorerna i sin granskning är självständiga i förhållande till utomstående och i förhållande till varandra såväl i fråga om vad som ska granskas som när det gäller hur granskningen ska gå till och vilka slutsatser som ska dras. I denna del framhåller utredningen att riksrevisorernas självständighet i den granskande verksamheten är av avgörande betydelse för att revisionen ska fungera väl och för tilltron till dess slutsatser.