bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — Även andra möjligheter att i största möjliga mån undvika sena överlämnanden borde uppmärksammas, anförde utskottet, t.ex. utbildning av berörda tjänstemän om regelverket kring riksdagsbehandlingen av lagförslag m.m. Propositionsavlämnandet under vår före allmänna val vårsessionerna 2002, 2006, 2010, 2014 och 2018 En av de frågor som haft synpunkter på i sina gransk- ningar gäller anhopningar av avlämnade propositioner och skrivelser. avsnitt undersöks förekomsten av anhopningar i syfte att uppmärksamma i vad mån propositioner och skrivelser avlämnas med en spridning som ger ledamöterna tillräcklig tid för inläsning av regeringsförslagen, för att hinna utarbeta följdmotioner till förslagen och för att hinna bereda förslagen i Under vårsessionerna 2002, 2006, 2010, 2014 och 2018 kan iakttas anhop- ningar vid den s.k. stoppdagen och veckan . kan iakttas vid de nämnda tiderna bestod i samtliga fall av fler propositioner och skrivelser än som hade inkommit tidigare under vårsessionen. hade 42 propositioner och skrivelser avlämnats före , varefter 45 avlämnades mellan den 14 och den 21mars; hade 36 propositioner och skrivelser avlämnats före , varefter 81 avlämnades mellan den 15 och den 22, osv., se tabell 5.1 nedan.) För jämförelse kan noteras att utskottet i en tidigare granskning anmärkt att det uppstod en betydande anhopning (19–) då 30 propositioner avlämnades (2001/02:KU10). Före stoppdatum synes 18 propositioner ha avlämnats. Vidare kan anmärkas att antalet propositioner och skrivelser som har avlämnats efter stoppdagen och behandlats samma session har flerfaldigats, från 14 via 19, 44 och 48 vårarna 2006, 2010 och 2014 och till 73 . Vårsessionerna 2014 och 2018 uppgår de propositioner och skrivelser som har avlämnats efter stoppdagen och behandlats samma session också till en betydande andel av dem som behandlats före respektive sommaruppehåll, (48 av 166) respektive (73 av 172). Tabell 5.1 Propositionsavlämnandet vårsessionerna 2002, 2006, 2010, 2014 propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner propositioner Källa: uppgifter i databaserna som tagits fram och sammanställts av . I tabell 5.2 framgår antal propositioner som avlämnats efter propositionstiden och behandlats av under samma vårsession (2002: 11, 2006:15, 2010: 36, 2014: 33, 2018: 56). Där framgår också hur många propositioner som innehållit ett förslag med ikraftträdande eller hösten , vilket medför att propositionen behöver behandlas före sommar- uppehållet (2002: 6, 2006: 8, 2010: 24, 2014: 20 och 2018: 26). Det utesluter inte att fler propositioner har behövt behandlas i före respektive sommaruppehåll, t.ex. ett internationellt avtal som bör ratificeras inom eller vissa ändringar i skattelagstiftning. Det kan nämnas att inte i någon av de propositioner som innehållit ett förslag om ikraftträdande eller hösten har regeringen redogjort för synnerliga skäl i anslutning till förslaget till riksdagsbeslut eller i avsnittet Ärendets beredning. (Enligt Propositions- handboken ska uppgifter lämnas i anslutning till förslaget till riksdagsbeslut, se nedan under Promemoria från . I propositioner med förslag om extra ändringsbudget redovisas särskilda skäl enligt 9 kap. 6 § riksdagsordningen under eller i anslutning till Ärendets beredning.) Det utesluter inte att det faktiskt har funnits synnerliga skäl som inte redovisats i de aktuella propositionerna. 2018/19:KU10 5 PROPOSITIONSAVLÄMNANDET Tabell 5.2 Propositioner som avlämnats efter stoppdatum och behandlats före sommaruppehållet 2018 Källa: uppgifter i databaserna som tagits fram och sammanställts av samt uppgifter på regeringens webbplats, . Avvikelser från planerat propositionsavlämnande vårsessionerna 2014 och 2018 I detta avsnitt görs en mer detaljerad genomgång av planering för och faktiskt avlämnande av propositioner och skrivelser vårsessionerna 2014 och 2018. Ett syfte med genomgången är att uppmärksamma vilka förutsättningar ges att planera sitt arbete med propositioner och skrivelser. Den förteckning som Statsrådsberedningen lämnar till i inledningen av varje session, över propositioner och skrivelser som planeras ges in under sessionen, är ett viktigt underlag för utskottens och kammarens planeringsarbete för de enskilda ärendena. I förteckningen över propositioner och skrivelser avsedda att lämnas efter under återstoden av årsmötet /14 redovisade Statsrådsberedningen att totalt 194 propositioner och skrivelser planerades lämnas , varav 156 för behandling i före sommar- uppehållet. Av de 156 propositioner och skrivelser som avsågs behandlas före sommaruppehållet var 4 anmälda att ges in före , 96 att ges in och 15 anmälda att ges in efter . Antalet aviserade propositioner och skrivelser till vårsessionen 2014 som inte kom in före sommaruppehållet uppgick till 10, eller av aviserade 156 för behandling före sommaruppehållet, och antalet inkomna propositioner och skrivelser som inte aviserats i propositionsförteckningen och som behandlades före sommaruppehållet uppgick till 10, och översteg således det aviserade antalet . Vårsessionen lämnades 53 propositioner och skrivelser in på aviserad dag. Det innebär att av de 166 propositioner och skrivelser som lämnades in och behandlades under vårsessionen lämnades in på aviserad dag. 38 propositioner och skrivelser, eller av de 166 propositioner och skrivelser som lämnades in och behandlades under vårsessionen 2014, kom in 1–före aviserad dag, och 18 propositioner och skrivelser, eller , kom in 1–efter aviserad dag. av ärendena inkom alltså med större avvikelser än . Utöver att antalet propositioner och skrivelser som lämnats in avviker från propositionslistans antal, finns även skillnader som gäller vilka ärenden som lämnats in vid olika tider. Detta kan illustreras med en jämförelse mellan planering och faktiskt propositionsavlämnande avseende stoppdatum. Av de 96 propositioner och skrivelser som enligt propositionsförteckningen planera- des ges in , lämnades 39 propositioner och skrivelser in . Ytterligare 5 ärenden lämnades in , varav 2 som aviserats till och samt 3 som inte hade aviserats i propositions- förteckningen. Ärenden som planerats ges in på stoppdatum lämnades i stället in (6 ärenden), andra dagar (36 ärenden, varav 9 efter ), (7 ärenden) och (2 ärenden). I förteckningen över propositioner avsedda att lämnas under återstoden av /18 redovisade Statsrådsberedningen att totalt 238 propositioner och skrivelser avsågs lämnas , varav 191 för behandling i före sommaruppehållet. Av de 191 proposi- tioner och skrivelser som avsågs behandlas före sommaruppehållet var 92, anmälda att ges in på stoppdatum , 11 att ges in veckan före och 45 anmälda att ges in efter . Antalet aviserade propositioner och skrivelser till vårsessionen 2018 som inte lämnades in före sommaruppehållet uppgick till 5, eller av aviserade 191, och antalet inkomna propositioner och skrivelser som inte aviserats i propositionsförteckningen och som behandlades före sommar- uppehållet uppgick till 8, vilket motsvarar . (Bland de sistnämnda finns tre ärenden som aviserats i den propositionslista som sammanställts men inte inlämnats i där angiven tid och inte upprepats i propositionslistan .) Vårsessionen lämnades 62 propositioner och skrivelser in på aviserad dag. Det innebär att av de 172 propositioner som lämnades in och behandlades under vårsessionen lämnades in på aviserad dag. 37 propositioner och skrivelser, eller av de 172 inlämnade, lämnades in 1–före aviserad dag och 26 propositioner och skrivelser, eller , lämnades in 1–efter aviserad dag. av ärendena inkom alltså med större avvikelser än . Som en illustration av skillnaden mellan vilka ärenden som planerats respektive lämnats in vid olika tider kan nämnas att av de 92 propositioner och skrivelser som enligt propositionslistan planerades ges in på stoppdatum , lämnades 29 propositioner och skrivelser in . ärenden lämnades in ; de hade aviserats till och den Propositioner och skrivelser som var planerade att avlämnas lämnades i stället in (4 ärenden), andra dagar (31, varav 12 efter stoppdagen), (17 ärenden), (2 ärenden), (3 ärenden) och (2 ärenden). Av de propositioner och skrivelser som var planerade att lämnas den var det 6 som inte inkom till . Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på ett antal Som svar överlämnade en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 5.1). Beträffande utvecklingen när det gäller anhopningen av propositioner och skrivelser som lämnats efter s.k. stoppdatum för behandling före sommaruppehållet (utskottets fråga 1), anförs i promemorian att ett sätt att jämna ut arbetsbördan är att lämna propositioner men för riksdagsbehandling , vilket också sker. Utrymmet för att lämna propositioner före stoppdatum är, enligt promemorian, begränsat till om riksdagsbehandlingen också ska äga rum . Vidare anförs i promemorian att om alla de propositioner som lämnas under vårsessionen överlämnas före stoppdatum, leder det till stora arbets- anhopningar för såväl departementen som . lämna propositioner med större spridning minskar denna arbetsanhopning. promemorian uppmärksammas vidare att i de fall propositioner lämnas efter stoppdatum tas kontakt med utskotten. inte för behandling före sommaruppehållet om inte berört utskott ansett det möjligt att behandla den eller regeringen anser att det finns synnerliga skäl; i promemorian hänvisas även till svaret på en fråga om synnerliga skäl att lämna en proposition efter stoppdatum (det svaret redovisas nedan). När det gäller åtgärder som vidtas för att undvika anhopningar av propositioner som aviseras till ”” för behandling före längre uppehåll i riksdagsarbetet, t.ex. sommaruppehåll (utskottets fråga 2), hänvisas i promemorian till svar som lämnat utskottet , 2006 och 2008 samt uppges att dessa svar i stort gäller fortfarande. strävan är att propositioner i så stor utsträckning som möjligt ska lämnas så att arbetsanhopningar i motverkas. Utöver de åtgärder för att uppnå detta som redovisas i tidigare svar, lyfts följande fram i promemorian: I propositionshandboken (Ds 1997:1) ges vägledning när det gäller arbetet med att göra hållbara tidsplaner (s. 35–40). Där sägs vidare att det är viktigt, med hänsyn till den detaljplanering som arbetsförhållandena i kräver, att hålla tiderna i propositionsförteckningen (s. 111). Det är i första hand tjänstemännen i departementen som ansvarar för att ta fram realistiska tidsplaner. måste då hänsyn tas till bl.a. lagstiftningsärendenas karaktär. Som nämns i det lämnade svaret till i granskningsärendet Remisser till Lagrådet pågår ett arbete med att se över . Översynen syftar till att modernisera handboken så att den även fortsättningsvis kan vara ett effektivt och ändamålsenligt stöd i propositionsarbetet. Av särskild betydelse för lämnandet av propositioner är det arbete som löper parallellt med översynen av handboken – utvecklandet av ett it-baserat processtöd för lagstiftnings- arbetet och inom det utvecklingsarbetet framtagandet av ett tidsplanerings- verktyg. Verktyget är avsett att underlätta planeringen av propositions- arbetet och skapa bättre förutsättningar för kvalitetssäkrade tidsplaner där alla moment tidssätts. Inför upprättandet av propositionsförteckningen beställer rättschefen i Statsrådsberedningen underlag till förteckningen av departementen. När underlagen har lämnats till Statsrådsberedningen gör samordningskansliet i Statsrådsberedningen en samlad bedömning av de lämnade uppgifterna och av tidsplanerna. Utskottet efterfrågade även en redogörelse för vilka åtgärder som vidtas för att de bedömningar som ligger till grund för de lämnade propositions- förteckningarna ska vara så realistiska som möjligt och fungera som planeringsunderlag för (utskottets fråga 3). till den beställning av underlag till propositionsförteckningen som nämnts i svaret på fråga 2 samt tilläggs att departementen med underlaget ska lämna en kort redovisning till Statsråds- beredningen om vad varje proposition och skrivelse går ut på. Redovis- ningen ska innehålla information om vilket beslutsunderlag som ligger till grund för propositionen eller skrivelsen. Om en proposition ska föregås av lagrådsbehandling, ska också det anges. Vidare ska redovisningen inne- hålla bl.a. en problembeskrivning och en redogörelse för förslagen i och motiven till den planerade propositionen. I underlaget till propositionsförteckningen ska de proposi- tioner som avses bli slutbehandlade av anges med dag och månad för överlämnandet till kammarkansliet. Målsättningen är att propositionsförteckningen endast ska innehålla sådana propositioner och skrivelser som kommer att överlämnas till . Det i fråga 2 nämnda tidsplaneringsverktyget bör kunna leda till säkrare tidsplaner. Som har redovisats i tidigare svar till konstitutions- utskottet kan emellertid ändrade förutsättningar i olika avseenden påverka när det är möjligt att överlämna en proposition. I det enskilda ärendet informeras utskottet av respektive departement om eventuella ändringar i förhållande till propositionsförteckningen. har Statsrådsberedningen en rutin för att få information om propositioner som är försenade i förhållande till propositionsförteckningen. Granskningskansliet i Statsrådsberedningen skickar i början av ut en förfrågan till departementen om vilka propositioner som är försenade och vilka som inte kommer att lämnas. Propositioner som är försenade eller som inte kommer att lämnas enligt propositionsförteckningen ska anmälas till granskningskansliet, som informerar samordningskansliet i Statsrådsberedningen. Företrädare för Statsrådsberedningen och kammarkansliet har vid behov kontakt i fråga om planeringen av propositionsavlämnandet. I sin fjärde fråga hänvisade utskottet till bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket 2 riksdagsordningen, enligt vilken s.k. stoppdatum inte gäller om regeringen anser att det finns synnerliga skäl att lämna propositionen senare, samt begärde en kommentar om hur det tilltagande antalet propositioner och skrivelser som lämnats efter stoppdatum (2002: 14, 2006: 19, 2010: 44, 2014: 49 och 2018:73) förhåller sig till riksdagsordningens krav på synner- liga skäl. Särskilt önskades information på en generell nivå om vad som är vanligt förekommande som synnerliga skäl till att propositioner och skrivelser avlämnas efter stoppdatum och resonemang om varför dessa orsaker anses utgöra synnerliga skäl. I promemorian anförs följande: Genom att lämna propositioner med större spridning under vårsessionen kan man undvika arbetsanhopningar och förseningar i reformarbetet. Om en proposition inte kan överlämnas före stoppdatum, krävs det synnerliga skäl för att regeringen ändå ska få lämna propositionen för behandling under pågående . Enligt propositionshandboken ska man då i propositionen ange ”Ärendet bör behandlas under pågående .” sist under . Av propositionen bör det också framgå varför regeringen anser att det finns synnerliga skäl att lämna propositionen efter stoppdatum (s. 122). Det finns inget som hindrar att propositionen under pågående överlämnas för behandling under nästa . I så fall behövs det inte någon särskild upplysning om tidpunkten för propositionens behandling (s. 58). Inget hindrar emellertid från att ändå avgöra propositionen under (jfr m.fl., Grund- lagarna [, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 3 § riksdags- ordningen). Bestämmelsen om synnerliga skäl för att lämna en proposition efter stoppdatum aktualiseras följaktligen inte om åtar sig att behandla en proposition under pågående . Som framgår av svaret på fråga 1 tar departementet kontakt med respektive utskott för att ta reda på om en proposition kan behandlas före sommaruppehållet även om den lämnas efter stoppdatum. Om ett positivt besked lämnas vid en sådan kontakt, betraktas det som ett åtagande att behandla propositionen under pågående . Det förs inte någon samlad statistik över orsakerna till att propositioner och skrivelser lämnas efter stoppdatum. En vanligt förekommande anledning till att lämna en proposition efter stoppdatum, och som också kan anses utgöra synnerliga skäl, är dock att arbetsbördan i departementen är stor och att det inte kan anses acceptabelt att låta en viktig reform vänta. Som utskottet framhållit uppstår en rad olägenheter i riksdagsarbetet om avlämnandet av propositioner koncentreras till vissa kortare tidsperioder. Det gäller bl.a. ledamöternas möjligheter att få tillräcklig tid för inläsning av regeringsförslagen och att hinna utarbeta följdmotioner till förslagen. Vidare inverkar en sådan koncentration menligt på utskottens beredningsarbete och även på kammarbehandlingen. Utskottet har också brukat framhålla att en god överensstämmelse mellan planeringen i propositionsförteckningarna och de faktiska förhållandena är en förutsättning för att kunna arbeta på ett effektivt sätt. Syftet bakom bestämmelserna om att bestämmer ett stoppdatum för propositioner som ska behandlas före sommaruppehållet, att regeringen bör lämna propositioner på sådana tider att en anhopning av arbete hos undviks, och att regeringen ska samråda med talmannen om detta (9 kap. 3 § första stycket och 4 § riksdagsordningen), är att riksdagsarbetet ska kunna bedrivas planmässigt och effektivt. är en utgångspunkt att statsmakterna, om det behövs, snabbt och utan onödigt dröjsmål ska kunna handla och fatta beslut i ett ärende; detta har betydelse för bestämmelsen i 9 kap. 3 § riksdagsordningen andra stycket 2 som innebär ett undantag från stoppdatum när regeringen anser att det finns synnerliga skäl. Utskottet har i denna granskning kunnat iaktta att behandlar ett stort och tilltagande antal propositioner. Det stora flertalet propositioner som behandlas samma vår som de givits in, har lämnats till inom före, på eller efter stoppdatum. De problem som dessa anhopningar skapar för ledamöternas, utskottens och kammarens arbete är väl kända, bl.a. genom tidigare uttalanden av utskottet. Problemen blir alltmer påtagliga med det ökande antalet propositioner; det berör alla men inte minst mindre partier med färre ledamöter att fördela arbetsbördan mellan. Anhopningar i den skala som varit aktuella på och kring stoppdatum under flera av de år som granskningen avser är enligt utskottet djupt otillfredsställande. Mot bakgrund av den förhållandevis korta perioden att lämna propositioner fram till stoppdatum vill utskottet påminna om möjligheten, som har uppmärksammat, att lämna propositioner –december för behandling . Utskottet har förståelse för att propositioner om t.ex. genomförande av EU- direktiv, skattelagstiftning i vissa fall och angelägna reformer kan behöva behandlas snabbt och utan onödigt dröjsmål. Utskottet har också förståelse för att oförutsedda händelser i vår omvärld kan nödvändiggöra omprioriteringar. till helhetsbilden av det allt större antal propositioner som har lämnats in efter stoppdatum och ändå behandlats före sommaruppehållet, ställer sig utskottet dock frågande till i vilken utsträckning det verkligen har funnits sådana behov av en snabb behandling utan dröjsmål som kan ha avsetts med förutsättningen synnerliga skäl i 9 kap. 3 § andra stycket 2 riksdagsordningen. Utskottet vill också påminna om sitt återkommande uttalande om att regeringen i förekommande fall i propositionen ska redogöra för de synnerliga skäl som regeringen ansett föreligga som grund för att lämna en proposition efter propositionstiden. För att riksdagsarbetet ska kunna bedrivas planmässigt och effektivt är det också nödvändigt att varje riksdagsärende planeras vad gäller beredningstid i utskott efter motionstiden, tid för tryckning och tid för bordläggningar, debatt och votering i kammaren. Denna planering utgår i huvudsak från uppgifterna i de propositionsförteckningar som lämnas till i början av varje session. Det är därför angeläget att den planering som redovisas i propositionsförteckningar är realistisk och följs i mesta möjliga mån. Det är också angeläget att sådan information om försenade propositioner m.m. som samlas in inom och anmäls till granskningskansliet även kommer till del. Även i de fall berörda utskott har accepterat att behandla vissa sent inkomna propositioner före sommaruppehållet har sådana ändringar ofta effekter på helhetssituationen i , t.ex. vad gäller tid för behandling i kammaren och för enskilda Med de påtagligt begränsade marginaler som följer av bl.a. det tilltagande antalet riksdagsärenden får framförhållning och största möjliga orubblighet vad gäller planeringen av ärendena i allt större har, i tidigare granskningar av propositionsavlämnandet och den nu aktuella granskningen, uppmärksammat olika åtgärder för att undvika anhopningar och sena propositionsavlämnanden. har bl.a. pekat på att propositioner kan avlämnas november– december för behandling , att rimligheten av tidsbedömningarna bakom de redovisningar som görs i propositionsförteckningarna bedöms av ansvariga tjänstemän på berörda departement och av Statsrådsberedningen, att arbetet med att genomföra EU-direktiv påbörjas redan i slutfasen av förhandlingsarbetet samt att kunskaperna om riksdagsbehandlingen av propositioner sprids hos både propositionsskrivare och ansvariga personer på Mot bakgrund av utvecklingen av propositionsavlämnandet synes dessa åtgärder ha haft begränsad effekt. I den nu aktuella granskningen uppmärksammar bl.a. ett pågående arbete med att ta fram en moderniserad propositionshandbok och att av särskild betydelse är det arbete som löper parallellt med översynen av handboken, nämligen utvecklandet av ett it-baserat processtöd för lagstiftningsarbetet och inom det utvecklingsarbetet framtagandet av ett tidsplaneringsverktyg. kansliets förhoppning är att detta verktyg ska bidra till kvalitetssäkrade tidsplaner där alla moment tidsätts. Utskottet förutsätter att så sker. Utskottet vill på nytt med eftertryck framhålla betydelsen av att propositionsavlämnandet sprids, av att propositionsavlämnande efter propositionstiden begränsas till nödvändiga fall, av realistiska bedömningar i planeringar och av en fungerande kommunikation med av ändringar i planeringen. Detta är av betydelse för att på ett effektivt sätt ska kunna utföra sin uppgift som folkets främsta 6 Hanteringen av handlingar och digitala arbetsytor inom vissa arbetsgrupper i granskade bl.a. hantering av handlingar i samband med säkerhetsrådskampanjen (bet. 2017/18:KU20 s. 127 f.). Utskottet noterade avslutningsvis att det som hade framkommit i granskningen när det gäller offentlighetsprincipen och förekomsten av myndighetsövergripande arbetsgrupper inom väckte ytterligare frågor. Utskottet ansåg att det kunde finnas anledning att uppmärksamma dessa frågor ytterligare framöver. har närmare granskat hanteringen av handlingar och digitala arbetsytor inom vissa arbetsgrupper i . Syftet har varit att söka fastställa i vilken omfattning digitala arbetsytor används och hur handlingar hanteras i myndighetsövergripande arbetsgrupper inom . Som ett led i granskningen har utskottet tagit del av bl.a. beslut om arbetsgrupper respektive digitala arbetsytor inom . Avgränsningen av genomgången beskrivs längre fram. Till grund för granskningen ligger även promemorior från flera departement med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.1–2. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihets- förordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar.3 Med handling avses enligt 2 kap. 3 § första stycket TF en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, exempelvis e-postmeddelanden. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet.