bet · H501UU22 · 2018-05-21 00:00:00 — Resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2017/18:188 Resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer och en följdmotion. Utskottet föreslår att samtliga motionsyrkanden avslås och att skrivelsen läggs till handlingarna. I betänkandet finns en reservation (SD). Skrivelse 2017/18:188 Resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer. Tre yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Transparens och uppföljning, punkt 1 (SD) Särskilt yttrande (KD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2017/18:4069 av m.fl. (SD) yrkandena 1–3. Reservation (SD) lägger skrivelse 2017/18:188 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (L), (V), (KD), (S), (S), (SD) och (S). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2017/18:188 Resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer. Utskottet behandlar också en följdmotion som lämnats med anledning av skrivelsen. Ledamöter från utskottet har besökt , och för att sammanträffa med relevanta multilaterala organisationer och bl.a. diskutera de frågor som tas upp i detta betänkande. Ledamöter från utskottet har även deltagit i möten med Världsbanksgruppens parlamentarikernätverk. Finansministern, biståndsministern och riksbankschefen har också informerat utrikes- och finansutskotten inför Världsbanksgruppens och Internationella valutafondens (IMF) års- och vårmöten. Utskottet har även besökt Sida och då berört frågor om s.k. multi-bi-stöd, dvs. bilateralt bistånd som förmedlas av Sida via multilateral organisation. I betänkande 2015/16:UU7 om bistånd genom multilaterala organisationer uttalade utskottet att det vore önskvärt med en samlad resultatanalys av arbetet i de multilaterala utvecklings-organisationerna. En sådan skrivelse skulle kunna fokusera på vissa teman eller grupper av organisationer som bedöms som särskilt viktiga för att uppnå målen för utvecklingssamarbete. Utskottet följde senare upp sitt önskemål genom ett tillkännagivande (skr. 2016/17:145, bet. 2016/17:UU7, rskr. 2016/17:48). I det sammanhanget uttalade utskottet även att skrivelsen borde lämnas till , med början . I skrivelsen ges en samlad redovisning av resultat och svenskt arbete i multilaterala organisationer aktiva inom internationellt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd och som finansieras inom biståndsramen. I skrivelsen redogörs för det multilaterala biståndets omfattning och styrning, organisationernas verksamhet och resultatet av denna. Regeringen beskriver också svenskt styrelse- och påverkansarbete och resultatet av detta. Fokus är , 2015 och 2016 och utgår från organisationernas egna resultatramverk och rapportering. Skrivelsen fokuserar på tre tematiska områden i regeringens policyramverk: jämställdhet och kvinnors roll i utveckling, miljö och klimat samt demokrati och mänskliga rättigheter. Utöver dessa ingår ett avsnitt på temat inkomstfattigdom och ett avsnitt om det humanitära biståndet. Utskottets förslag i korthet avslår en motion och lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservationen (SD). De multilaterala organisationerna utgör ett system med såväl operativa som normativa funktioner. I mångt och mycket skapar de en helhet där mandat och olika organisationers verksamheter kompletterar varandra och där resultat därför i hög grad är beroende av flera organisationers samverkan. har den multilaterala expanderat med såväl nya institutioner som finansiärer, exempelvis filantroper. Det multilaterala landskapet har ändrats genom att ett antal tematiska s.k. vertikala fonder och finansieringsmekanismer tillkommit med nya finansieringsmodeller och instrument. Den andel av svensk biståndsbudget som går till eller via multilaterala organisationer har varierat över åren men sett har den successivt ökat. En liknande utveckling har skett internationellt, vilket visar på bred tilltro till att multilaterala organisationer är effektiva aktörer för fattigdomsbekämpning och humanitärt arbete. Biståndet genom multilaterala organisationer uppgick till något över hälften av den svenska biståndsbudgeten. Såväl kärnstöd till organisationerna som det stöd Sida förmedlar genom multilaterala organisationer, s.k. multi-bi-stöd, har ökat. Proportionerligt har Sidas multi-bi-stöd ökat i snabbare takt än det svenska kärnstödet. Som andel av biståndsbudgeten har kärnstödet från varit tämligen stabilt, . De volymmässigt tio största kärnstödsbidragen utgör av det totala kärnstödet till ett trettiotal organisationer. har fördelningen till FN:s fonder och program ökat i något högre grad tillsammans med stora bidrag till den nystartade Gröna klimatfonden. Sidas multi-bi-stöd har ökat betydligt . ökade andelen multi-bi-stöd från att vara till av Sidas totala utbetalningar. Den största ökningen genomfördes , därefter har ökningen avstannat och andelen varierar numera mellan . Ett större fokus på konfliktländer, där det finns få andra aktörer att samarbeta med utöver multilaterala organisationer, och de ökade humanitära behoven är viktiga förklarande faktorer. Internationellt sett har det multilaterala biståndet ökat och som andel utgör multilateralt bistånd av det totala biståndet. Internationellt har öronmärkt stöd till de multilaterala organisationerna ökat i snabbare takt än kärnstöd. till volym har det öronmärkta stödet fördubblats och som andel ökat från av det multilaterala stödet till 2015. Trenden mot ökad öronmärkning är oroande och måste brytas, bl.a. försvårar det organisationernas planering, leder till över- respektive underfinansiering av vissa områden och minskar flexibiliteten i biståndet. Det är mindre biståndseffektivt och snedvrider incitament för andra givare att fortsatt ge. Öronmärkning har varit speciellt påtaglig inom FN:s fonder och program där öronmärkt stöd ökat dramatiskt . Kärnstöd har på motsvarande sätt sjunkit till en mycket låg nivå. Öronmärkt stöd utgör av bidragen till FN:s fonder och program. På det humanitära området innebär kärnstöd att organisationerna kan använda medlen flexibelt utifrån humanitära behov. Det ökar förmågan att snabbt hantera uppkomna kriser och medför även att finansiering styrs dit den behövs mest. Öronmärkning kan emellertid variera, alltifrån att finansiering är hårt knutet till ett enskilt projekt i ett specifikt land med särskild återrapportering till en mjukare variant där finansiering är knuten till ordinarie program och reguljär återrapportering. multi-bi-stöd genom Sida kännetecknas av mjuk öronmärkning på så vis att det i huvudsak finansierar verksamhetsområden inom ramen för organisationernas strategiska planer och landprogram. De tematiska prioriteringarna jämställdhet och kvinnors roll i utveckling, miljö och klimat samt demokrati och mänskliga rättigheter valdes eftersom de anses vara särskilt viktiga för att uppnå biståndets övergripande mål att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Dessa tre områden betraktas även som s.k. motvindsfrågor där har ett särskilt kunnande och mervärde. har ökat fördelningen av multilateralt stöd till de tematiska prioriteringarna och frågorna återspeglas också i de svenska organisationsstrategier som styrt svenskt agerande i de enskilda organisationerna. Svenskt stöd har i första hand bidragit till att de multilaterala organisationerna har kunnat vara verksamma inom en lång rad områden. Denna verksamhet, såväl operativ som normativ, har bidragit till att förbättra levnadsförhållandena för människor som lever i fattigdom och förtryck. Långsiktiga resultat av det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet måste ses tillsammans med omvärldsutvecklingen . i ett längre perspektiv har den globala utvecklingen i flera avseenden varit positiv, och svenskt multilateralt utvecklingssamarbete har bidragit till den positiva utveckling som många länder haft på flera områden. Vid en tillbakablick kan det dock konstateras att utvecklingen inom ovan tematiska områden i vissa avseenden försämrats. Det gäller bl.a. det globala arbetet för jämställdhet och sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR), ett krympande demokratiskt utrymme samt miljö- och klimatsituationen i världen. och likasinnade länder har drivit de tematiska prioriteringarna i det multilaterala samarbetet, och organisationerna har också ökat sin verksamhet inom områdena, såväl operativt som normativt. Därigenom, och även i ljuset av en svårarbetad miljö, har betydande resultat uppnåtts, ibland i form av att en negativ utveckling och tillbakagång kunnat motverkas. Genom omfattande finansiellt stöd till tongivande organisationer har i hög grad bidragit till dessa resultat. I skrivelsen redovisas också flera konkreta exempel där svenskt påverkansarbete haft en avgörande betydelse. Svensk multilateral utvecklingspolitik består till stor del i att delta i styrning av de organisationer som är medlem i, bl.a. genom styrelsearbete. Det är utvecklingspolitisk diplomati som bl.a. omfattar systematisk analys och bedömning, påverkansarbete samt styrning och uppföljning. Det är i detta arbete som regeringens prioriteringar kommer till uttryck. omfattande kärnstöd förstärker våra möjligheter att delta i och bli hörda av de organisationer vi är medlemmar i. Påverkansarbete är emellertid personalintensivt, och resultat inte alltid lätt att påvisa. Exemplen i skrivelsen visar dock på genomslag för t.ex. mer ändamålsenliga budgetprocesser, att använda mångdimensionell fattigdomsanalys, att uppmärksamma jämställdhet och SRHR i strategier och planer samt genomslag för svenska prioriteringar i klimatarbetet och finansiering av humanitärt bistånd. För att öka biståndets effektivitet har centrala frågor i såväl styrningen av organisationerna som påverkansarbetet varit förbättrad resultatredovisning, ökad kostnadseffektivitet, ökad transparens, ökat fokus på korruption och ökat ansvarsutkrävande. Svenskar som är anställda i multilaterala organisationer kan också spela en roll i utformningen av organisationernas verksamheter. Det multilaterala utvecklingssystemet måste kontinuerligt stärkas och effektiviseras med sikte på goda resultat. Inte minst Agenda 2030, som manar till ökad samordning och leverans, ställer nya krav, och ger också möjlighet att reformera och skapa ett starkare och mer sammanhållet system. Genomgången visar att gemensamma utmaningar – som humanitära behov och klimatförändringar – bäst hanteras genom internationellt samarbete. Regeringen anser att de multilaterala organisationerna är särdeles väl lämpade för att hantera globala och gemensamma nyttigheter. Denna insikt delas av många andra länder som i ökad utsträckning väljer multilaterala kanaler för att dessa visat sig fungera effektivt och ger resultat. anför i kommittémotion 2017/18:4069 av m.fl. att transparensen i det multilaterala biståndet bör förbättras så att det blir möjligt att följa biståndet från givare till genomförande (yrkande 1). Kontroll och uppföljning av det s.k. multi-bi-stödet bör också förbättras (yrkande 2). Partiet anser utöver detta att regeringen bör presentera en samlad resultatredovisning kring bistånd i konfliktsituationer (yrkande 3). Utskottet noterar inledningsvis att det bistånd som kanaliseras genom multilaterala organisationer har ökat väsentligt och uppgår till något över hälften av den svenska biståndsbudgeten, dvs. Detta understryker vikten av att regelbundet, genom en mer omfattande redovisning än den som ges i budgetpropositionen, får information om de resultat som uppnåtts genom det multilaterala biståndet. Utskottet konstaterar att skrivelsen, i enlighet med vad efterfrågat, ger en samlad resultatanalys av arbetet i de multilaterala utvecklingsorganisationerna och att det finns ett särskilt fokus på vissa teman som bedöms som viktiga för att uppnå målen för utvecklingssamarbete. Genom att utvecklingen globalt beskrivs för de valda tematiska områdena synliggörs också på vilka områden har ett särskilt kunnande och mervärde, bl.a. genom att driva s.k. motvindsfrågor. Tre sådana områden som utskottet särskilt vill lyfta fram är det krympande demokratiska utrymmet i vissa länder, kvinnors tillgång till mänskliga rättigheter samt sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). Utskottet vill understryka vikten av att regeringen fortsätter att bedriva ett aktivt påverkansarbete på dessa områden. Utskottet vill återigen understryka betydelsen av att bidrag till de multilaterala organisationerna i huvudsak lämnas i form av kärnstöd. Detta har tidigare bl.a. framförts i betänkande 2016/17:UU7. Kärnstödet ökar sannolikheten för ett långsiktigt stabilt, multilateralt system där politiska prioriteringar får större genomslag. Denna bidragsform ökar också möjligheterna för organisationerna att behålla en beredskap och snabbt kunna agera när nya kriser och behov uppstår. Finansiering som bidrar till en effektiv, transparent och sammanhållen kärnverksamhet är viktigare än att i detalj kunna styra svenska insatser. Kärnstöden styrs genom strategier för respektive organ där svenska representanter anger vad som förväntas. Inför strategiskt viktiga beslut i styrande organ ska aktivt driva att det görs gedigna uppföljningar och utvärderingar. Utskottet välkomnar mot den bakgrunden att det svenska kärnstödet till multilaterala organisationer har ökat från ca till . Utskottet noterar att den internationella utvecklingen dessvärre har gått i en annan riktning. har de öronmärkta bidragen ökat sex gånger mer än kärnstödet till FN:s organisationer, och det öronmärkta stödet utgör av finansieringen av FN:s fonder och program. Det framgår av skrivelsen att verkar aktivt, bl.a. genom givarsamordningskretsen Utsteingruppen, för att sätta fokus på frågan om finansiering av FN:s utvecklingssystem. Denna fråga är även en del av FN:s bredare reformdiskussion. presenterade generalsekreteraren två rapporter om reformer av FN:s utvecklingssystem, där finansieringsfrågorna har en framskjuten placering med konkreta förslag på hur dialogen och förtroendet mellan givarna och de genomförande institutionerna skulle kunna stärkas i syfte att skapa en finansiering som är mer flexibel, förutsägbar och ändamålsenlig. Generalförsamlingen antog en resolution om reformer av utvecklingssystemet som ska ligga till grund för en reviderad rapport från generalsekreteraren. Rapporten ska behandlas i FN:s femte utskott och beslut väntas . Det framgår av skrivelsen att regeringen avser att fortsätta sitt engagemang och påverkansarbete i frågan, vilket utskottet välkomnar. Utskottet förutsätter att regeringen på lämpligt sätt redovisar resultatet av detta arbete för . Utskottet delar regeringens uppfattning att arbetet med att rekrytera svenskar till multilaterala organisationer är en viktig del av den multilaterala utvecklingspolitiken. I skrivelsen redovisas flera initiativ och program som syftar till att öka antalet svenskar i de multilaterala organisationerna, bl.a. för att stärka förutsättningarna för att uppnå de svenska målen för biståndet och återföra kunskap till biståndets aktörer i . arbetade ca 550 svenskar i FN-systemet och ca 92 svenskar i Världsbanksgruppen, vilket innebär att svenskar, trots de initiativ som tagits, är underrepresenterade i förhållande till de svenska finansiella bidragen. Utskottet övergår nu till att diskutera frågan om upphandling till de multilaterala organisationerna. Denna fråga tas inte upp i skrivelsen, men berörs i regeringens strategi för multilateral utvecklingspolitik (UD2017/21055/FN) och har även diskuterats vid utskottets besök på , Unops, i . Utskottet delar regeringens bedömning att upphandlingssystem är strategiska funktioner. En modern, effektiv, transparent och hållbar upphandling är ett kraftfullt medel för utvecklingseffektivitet, liksom för att stimulera utveckling av nya innovativa lösningar. Tillämpning av upphandlingsregler fungerar också korruptionshämmande och kan bidra till att mobilisera den privata sektorns affärsmässiga engagemang, vilket i sig kan bidra till ökade kapitalflöden. Utskottet konstaterar att är den sjätte största finansiella givaren till FN-systemet, men att svenska företag bara har en relativt liten andel av FN-systemets totala upphandlingar av varor och tjänster – 2016. Det innebär att ligger på plats 73 när det gäller upphandling, långt efter våra nordiska grannländer och . Regeringens exportstrategi behandlar frågan om upphandling till de multilaterala organisationerna (skr. 2015/16:48, bet. 2015/16:NU13, yttr. 2015/16:UU3y). I sitt yttrande över exportstrategin välkomnade utskottet regeringens ambition att utarbeta en samlad strategi för att öka svensk försäljning av varor och tjänster till FN-systemet och de internationella finansiella institutionerna, och instämde i att en väsentlig del i detta är att påverka och förändra organisationernas upphandlingskrav så att långsiktighet och hållbarhet i högre grad vägs in i besluten. Som en del i exportstrategin har utarbetat en strategi för affärsfrämjande gentemot FN-systemet. Den är i kraft och syftar till ett stärkt, efterfrågestyrt exportfrämjande gentemot FN som fungerar uthålligt, konsekvent och långsiktigt. Målet är att svenska företag ökar och förbättrar sin marknadsbearbetning gentemot FN-systemet, att fler företag än tidigare bearbetar FN-marknaden, att bearbetningen breddas till fler svenska produkt- och tjänstesektorer än tidigare samt att innovativa svenska företag, även små, lyfts fram. Utskottet noterar att den svenska FN-representationen i har förstärkts med en upphandlingsexpert som på heltid bistår svenska företag i deras affärer. Utskottet noterar också att antalet svenska bolag som är registrerade i FN:s leverantörsdatabas har ökat från 2014 till 2017. Utskottet vill understryka vikten av att den svenska privata sektorns kompetens och engagemang främjas och värnas inom ramen för det multilaterala utvecklingssamarbetet. vill utskottet, liksom regeringen, understryka att centrala principer som obundenhet, mervärde, icke-marknadsstörande och höga hållbarhetskrav ska respekteras. Svenska leverantörer ska kunna agera på samma villkor som andra intressenter. Utskottet vill i sammanhanget återigen understryka vikten av att påverka organisationernas upphandlingskrav så att långsiktighet och hållbarhet ges större vikt. Frågan om uppföljning, kontroll och transparens i det multilaterala biståndet tas upp i följdmotionen till skrivelsen. Utskottet noterar att regeringen, i strategin för multilateral utvecklingspolitik, betonar att relevans och effektivitet i det multilaterala samarbetet ställer krav på uppföljning, utvärdering och resultatredovisning. ska enligt strategin verka för att de multilaterala organisationerna har välfungerande resultatramverk och arbetar resultatfokuserat. Det innebär bl.a. att planeringen utgår från de resultat som ska uppnås, att verksamheten löpande följs upp och utvärderas såväl kvantitativt som kvalitativt samt att resultatinformation används för lärande, ansvarsutkrävande och kommunikation. Utskottet har i de tre senaste budgetbetänkandena om utgiftsområde 7 (bet. 2015/16:UU2, 2016/17:UU2 och 2017/18:UU2) understrukit att det måste vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, insatser, resultat och regeringens anslagsförslag. Detta är nödvändigt för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och för att genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Utskottet betonade också att de resultatindikatorer som används bör spegla utvecklingen av resultat, inte omvärldsförändringar eller insatser, och att de bör redovisas med längre tidsintervall där det är relevant. Utskottet var i sitt senaste budgetbetänkande positivt till de förändringar av resultatredovisningen som genomförts och det förbättringsarbete som pågår, men konstaterar att det finns delar av resultatredovisningen som behöver utvecklas ytterligare för att öka transparensen i framställningen i syfte att tydliggöra kopplingen mellan mål, resultat, indikatorer och anslag. Utskottet står fast vid detta, men är inte berett att i detta sammanhang tillstyrka de närmare förslag om transparens och resultatredovisning som tas upp i motion 2017/18:4069 yrkandena 1–3, och avstyrker därför motionen. Utskottet har i övrigt inga synpunkter på skrivelsen och föreslår att den läggs till handlingarna. Transparens och uppföljning, punkt 1 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4069 av m.fl. (SD) yrkandena 1–3. Även om ställer sig mycket skeptiskt till flera av denna och förra regeringens prioriteringar inom biståndspolitiken så välkomnar vi tillämpningen av en sammanhängande strategi för multilateralt utvecklingssamarbete. Vi instämmer i /Dacs bedömning att en sådan strategi utgör en bra grund för beslutsfattande. välkomnar också att regeringen har följt tillkännagivande genom denna skrivelse. Det multilaterala biståndet är dock ibland svårt att få en överblick över bara genom en skrivelse. anser att det är av stor vikt med hög transparens inom biståndet. Det ska vara möjligt att följa biståndet från givare till genomförande. Initiativet till webbplatsen är mycket bra, men det finns dock fortfarande mycket brister. För att komplettera resultatskrivelserna till menar vi att den information som framgår av måste utvecklas och att exempel på resultat tydligare ska redovisas där. Av propositionen framgår att när bistånd kanaliseras via multilaterala organisationer är det ofta en kanal för andra genomförandepartner inom ramen för insatserna. En betydande del av Sidas stöd till FN förmedlas vidare till civilsamhällesorganisationer, såväl nationella som lokala gräsrots-organisationer. De stora landbaserade humanitära fonderna kanaliserar i vissa länder av medlen genom enskilda organisationer. Användandet av multilaterala organisationer för att kanalisera svenskt bilateralt bistånd har ökat betydligt . Här menar att det finns en risk att alltför stor tilltro sätts till de multilaterala organisationerna som ansvarar för att kanalisera pengar men att kontrollen och uppföljningen av genomförandepartnerna måste förbättras. Även här behöver transparensen förbättras. Det måste bli lättare att kunna följa ett bistånd inom exempelvis ett landområde från givare genom multilaterala organisationer till genomförandepartnern. I kommande resultatredovisningar menar vi att regeringen tydligare behöver redovisa i vilken grad genomförandepartnern följer strategi och målsättningar för biståndet. Det är positivt att regeringen under temat humanitärt bistånd redovisar insatser som gjorts för att stödja människor på flykt även om vi anser att detta borde vara en ännu högre prioritet i biståndet. Som också regeringen beskriver har mycket i det internationella arbetet med flyktinghjälp utvecklats, eftersom också omständigheter i fråga om konfliktsituationer har förändrats. Bistånd riktat till människor på flykt behöver inte längre bara handla om rent humanitärt bistånd utan också mer långsiktigt hållbara lösningar för människor på flykt. Det kan också handla om förebyggande insatser för att förhindra en flyktingkris och insatser efter en kris för återuppbyggnad och återvandring. menar därför att det finns skäl för en samlad resultatredovisning vad gäller bistånd i konfliktsituationer både förebyggande under konflikten och efter för att också kunna utvärdera på vilket sätt detta arbete ytterligare kan utvecklas. Särskilt yttrande (KD) (KD) anför: