bet · H501TU4 · 2018-01-02 00:00:00 — I enlighet med postdirektivet ska den nationella tillsynsmyndigheten övervaka hela postmarknaden för att se om den motsvarar behoven, och inte enbart de tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Det bristfälliga kunskapsunderlaget i är enligt utskottets uppfattning otillfredsställande, i synnerhet som paketmarknaden expanderar kraftigt, inte minst som en följd av utvecklingen inom e-handeln. Utskottet är därför positivt till de ändringar i fråga om uppgiftslämnande som regeringen föreslår. Sammanfattningsvis anser utskottet att ändringarna i postlagen gör den mer ändamålsenlig och bidrar till att säkerställa de politiska målsättningarna på postområdet. Utskottet anser att syftet med de motionsförslag som har behandlats därmed tillgodoses. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att antar regeringens lagförslag och avstyrker motionerna 2017/18:876 (S), 2017/18:3202 (M), 2017/18:3741 (KD) yrkande 10, 2017/18:3766 (KD) yrkande 60 och 2017/18:3940 (V) yrkande 3. Postservice i hela landet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om postservicen i landet. Utskottet anser att en välfungerande postservice är av central betydelse i samhället, inte minst i glesbygden, och att den samhällsomfattande posttjänsten ska värnas. Utskottet hänvisar främst till det arbete som bedrivs av PTS och berörda aktörer i frågan. Jämför reservation 3 (SD), 4 (C, L), 5 (V) och 6 (KD). Av budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 22 Kommunikationer) framgår att målet för postsektorn är att det ska finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som uppfyller de krav som anges i postlagen (2010:1045). 2014/15:1 utg.omr. 22, bet. 2014/15:TU1, rskr. 2014/15:86. Vägledande för utformningen av den svenska postlagstiftningen är och rådets direktiv /67/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, det s.k. postdirektivet. Direktivet föreskriver bl.a. att medlemsstaterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet till rimliga priser för samtliga användare. Direktivet har därefter ändrats 2002 och 2008 i syfte att gradvis genomföra den inre marknaden för posttjänster med innebörden att statliga monopol avskaffas inom postsektorn. () har i ett beslut utsett Postnord att tillhandahålla den s.k. samhällsomfattande posttjänsten. I postlagen anges vilka krav som ingår i den samhällsomfattande tjänsten och som Postnord således måste uppfylla. Mer ingående bestämmelser om vad den samhällsomfattande posttjänsten medför finns i postförordningen (2010:1049). Den samhällsomfattande posttjänsten säkerställer vissa minimikrav vad gäller garanterad kvalitet och servicenivå. Det framgår av lagen att varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillståndsmyndigheten bedömer är skäl för undantag, ska det göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser. Vidare anges att expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas. Med expeditions- och inlämningsställen avses i praktiken postombud och företagscenter. Enligt 3 kap. 5 § postlagen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande följa utvecklingen på postområdet samt bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Regeringen har överlåtit åt PTS att utföra dessa uppgifter. När det gäller den samhällsomfattande posttjänsten har PTS utfärdat allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänst (PTSFS 2008:6). I de allmänna råden görs en skillnad mellan utdelning i tätorter och utdelning utanför tätorter, vilket i det första fallet innebär att posten normalt delas ut i en postlåda vid tomtgränsen och på landsbygden i lådsamlingar längs brevbärarens färdväg. I partimotion 2017/18:551 yrkande 5.1 påpekar m.fl. (L) att även om företag är internetbaserade är de beroende av posttjänster för att kunna frakta och leverera till de som har beställt. Det är därför viktigt för företagen att det finns välfungerande posttjänster i med bl.a. daglig utdelning som centralt inslag i verksamheten. Motionärerna yrkar därför på att regeringen ska verka för en god tillgång till posttjänster i hela landet även i fortsättningen. I motion 2017/18:873 belyser (S) de utmaningar som befolkningen i glesbygden står inför när det gäller postutdelning. I glesbygd finns hushåll som inte har postutdelning eller mycket långa avstånd för att hämta posten, och enligt motionären handlar det om en servicenivå som sjunkit . De största svårigheterna är enligt motionären att starta och driva företag i dessa områden, och i många fall är dessutom behoven av god postservice i glesbygden till och med större än i övriga delar av landet. Mot denna bakgrund anser motionären att samhällets ansvar för en rättvis postservice i hela landet bör säkras och stärkas. I kommittémotion 2017/18:2941 yrkande 5 framhåller m.fl. (V) att en fungerande postverksamhet utgör en grundläggande samhällsservice. Många företag är för sin verksamhet helt beroende av en hög och jämn nivå på postservicen, och om detta inte kan garanteras missgynnas företagen på landsbygden och många arbetstillfällen riskerar att gå förlorade. Motionärerna anser därför att Postnord ska ha i uppdrag att ge god service av likvärdig kvalitet till alla enskilda medborgare och företag i hela landet. I motion 2017/18:3562 yrkande 1 uppmärksammar (M) de omfattande kvalitetsproblem i posthanteringen som förekommit och de problem det innebär för mottagarna när brev försenas eller kommer bort. Motionären påminner om hur viktigt det är att både regeringen och följer upp hur Postnord följer regelverket. Motionären anser dock att regeringen har varit obenägen att vilja se de växande problemen med posthanteringen eller ta tag i dessa. Det är enligt motionären därför motiverat att regeringen får i uppdrag att utvärdera på vilket sätt styrningen av Postnord kan stärkas för att postlagen ska följas. Mot bakgrund av mediernas rapportering om Postnords kvalitetsproblem och det stora antalet klagomål hos PTS påminner motionären om att ett av den samhällsomfattande posttjänstens krav är att det varje arbetsdag och minst ska göras minst en insamling och minst en utdelning. Motionären anser dock att det finns skäl att tro att kraven inte uppfylls i alla avseenden och att kvaliteten dessutom fortsätter att försämras. I yrkande 2 föreslår motionären därför en utvärdering av postlagen och av hur lagstiftningen följs. I yrkande 3 betonas vikten av att postlagen följs för att invånarna ska tillförsäkras en postservice som uppfyller regelverkets krav på service och tillförlitlighet. Avslutningsvis vill motionären i yrkande 4 att regeringen ser till att Postnord fullgör sitt uppdrag enligt regelverkets kvalitetskrav. I kommittémotion 2017/18:3766 anser m.fl. (KD) i yrkande 59 att Postnord bör göra de strukturella förändringar som behövs för att effektivisera verksamheten och säkra att breven kommer fram . Som skäl för yrkandet framhåller motionärerna de kvalitetsbrister som utmärkt postutdelningen . Motionärerna anser att Postnord måste förbättra leveranstillförlitligheten för att inte invånarna ska drabbas av problem. Motionärerna pekar på att de som drabbas värst av en osäker brevhantering är de boende och företagen på landsbygden. m.fl. (C) efterlyser i kommittémotion 2017/18:3855 yrkande 13 fungerande posttjänster runt om i landet. Motionärerna påminner om de genomgripande tekniska och sociala förändringar som det svenska samhället genomgår, vilket bl.a. har bidragit till en ökad ekonomisk tillväxt. Genom globaliseringen och digitaliseringens utveckling har också infrastrukturens roll blivit allt viktigare eftersom företag måste kunna frakta gods och varor från olika delar av landet. Om företag ska kunna växa runt om i landet är därför tillgången till fungerande posttjänster av central betydelse. Med anledning av regeringens proposition 2017/18:41 Ändringar i postlagen yrkar Per Klarberg och (båda SD) i kommittémotion 2017/18:3934 på att regeringen fortlöpande och på en högre geografisk detaljnivå ska följa upp hur Postnord utför den samhällsomfattande posttjänsten. Mot bakgrund av de utmaningar som landsbygden står inför i form av bl.a. avfolkning och försämrad service anser motionärerna att en mer ingående uppföljning av Postnords uppdrag är nödvändig. Motionärerna påpekar att den nuvarande redovisningen utgår från ett riksgenomsnitt som inte tar hänsyn till regionala skillnader och att den landsbygd där endast en tiondel av befolkningen bor därför får litet genomslag i den redovisning som görs . I kommittémotion 2017/18:3940 vill m.fl. (V) i yrkande 1 att regeringen ska få i uppdrag att utreda hur en ökad återreglering av postmarknaden kan genomföras för att stärka den samhällsomfattande posttjänsten. Förutom att den ökande digitaliseringen och förändrade kommunikationsmönster har resulterat i sjunkande brevvolymer anser motionärerna att den avreglerade postmarknaden också har bidragit till att underminera de ekonomiska förutsättningarna för att upprätthålla en fullgod samhällsservice för postutdelning, inte minst på landsbygden. Motionärerna framhåller att ökad konkurrens riskerar att försämra samhällsservicen eftersom privata aktörer då får möjlighet att ”plocka russinen ur kakan” så att det ekonomiska utrymmet för att bedriva verksamhet där det är mindre lönsamt krymper. Därför bör enligt motionärerna i stället initiativ tas för att i större utsträckning återreglera postmarknaden för att stärka den samhällsomfattande posttjänsten. Utskottet behandlade senast frågor om vikten av en väl fungerande postservice i hela landet i betänkande 2016/17:TU6. Utskottets sammanfattande ståndpunkt var att postservicen fortfarande har en central funktion, även i ett alltmer digitaliserat samhälle, och att det var angeläget att även i fortsättningen värna den samhällsomfattande posttjänsten. Utskottet noterade också utvecklingen med kraftigt minskande brevvolymer och de utmaningar som aktörerna på postmarknaden står inför. Det gällde inte minst sjunkande kvalitet i brevbefordran och det ökande antalet konsumentklagomål som bl.a. PTS hanterat. Utskottet konstaterade dock att , PTS och postoperatörerna ägnade stor uppmärksamhet åt dessa frågor. Utskottet har också tidigare behandlat frågan om återreglering av postväsendet och konstaterade då som att alla postmarknader i EU ska vara öppna för konkurrens enligt det tredje postdirektivet (Europarlamentets och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster). Det innebär att inget medlemsland får upprätthålla ett monopol på någon del av den nationella postmarknaden. En tillförlitlig och väl fungerande postservice är enligt utskottets uppfattning av central betydelse även om alltmer kommunikation sker digitalt. Utskottet följer därför med uppmärksamhet utvecklingen på området. Det gäller inte minst frågan om att upprätthålla kvalitet och tillförlitlighet i postbefordran. Det har inte undgått utskottet att det finns ett missnöje hos konsumenter i fråga om den servicenivå som Postnord erbjuder. Utskottet vill här påminna om att PTS för en dialog med Postnord om kvalitetsproblemen som drabbat verksamheten. Utskottet noterar också att man från regeringens sida har fullt förtroende för PTS tillsynsverksamhet på postområdet och att man bevakar utvecklingen noga. I en interpellationsdebatt (ip. 2016/17:218) informerade det ansvariga statsrådet att regeringen ser allvarligt på kvalitetsproblemen som Postnord haft och den stora ökningen av antalet klagomål. Statsrådet betonade också vikten av att postlagens krav respekteras av både Postnord  som har det samhällsomfattande uppdraget  och övriga aktörer på marknaden. Med anledning av den återkommande rapporteringen i medierna om försenade och försvunna brev kallade utskottet PTS samt Postnord och till utskottssammanträden för att de skulle redogöra för situationen och för de åtgärder som vidtagits eller som man överväger för att säkerställa tillförlitligheten och kvaliteten i postbefordran. PTS redogjorde för de vanligaste kundklagomålen men också för hur befordringstider för brev mäts i det s.k. SWEX-systemet och för de olika felkällor och svårigheter som finns med att göra rättvisande kvalitetsmätningar, inte minst när det gäller brev som av olika skäl försvinner. Postnord framhöll bl.a. att omfattande rationaliseringar hade varit nödvändiga på grund av den tilltagande digitaliseringen och kundernas förändrade behov och att den snabba omställningen hade satt press på organisationen, något som har gått ut över kvaliteten. Man framhöll dock att man har stort fokus på frågan och påpekade att av samtliga brev inte hade kunnat delas ut och att detta i första hand berodde på feladressering. Några av de åtgärder som Postnord har vidtagit för att säkerställa leveranskvaliteten för både brev och paket är förbättrad indata till brevsorteringsmaskinerna (bl.a. lägenhetsregister från ), utökad kundservice, uppdaterade rutiner för eftersändning av post och för hur mottagare kontaktas vid hemleverans av paket. ”PostNord Lyssnar” är ett nytt initiativ som sjösattes och som gör det möjligt för operatören att systematiskt och kontinuerligt få återkoppling från mottagarna, vilket bidrar till att anpassa och förbättra den egna verksamheten. Utskottet ser positivt på de vidtagna åtgärderna. Utskottet konstaterar att PTS ser allvarligt på kvalitetsproblemen och klagomålsutvecklingen. Med anledning av det ökade inflödet av klagomål, men även andra förfrågningar till PTS, har myndigheten sett över rutinerna för klagomålshanteringen tillsammans med operatörerna för att fastställa ansvarsfördelningen. Utskottet välkomnar detta. Myndigheten har också utökat antalet tillsynsinsatser avseende operatörernas verksamheter, ett initiativ som utskottet välkomnar. PTS har vidare en pågående dialog och täta kontakter med operatörerna om de aktuella problemen, både på central och lokal nivå. I syfte att förbättra myndighetens kännedom om vilka bakomliggande faktorer som orsakat problemen har man låtit göra en ingående analys av postoperatörernas processer. Denna analys har gett myndigheten en fördjupad insikt i varför bristerna har uppkommit och hur de skulle kunna åtgärdas. En faktor som särskilt pekades ut och som bidrar till kvalitetsbristerna är bristfälligt uppdaterade adressregister. En ökad automatisering av brevsorteringen ställer högre krav på korrekt adresserade försändelser för att systemet ska fungera. PTS har därför initierat ett samarbete med postoperatörerna, Svensk Adressändring och berörda myndigheter som , , samt andra intressenter för att kunna säkerställa tillförlitliga adressuppgifter. Utskottet välkomnar detta initiativ till myndighetsöverskridande samarbete, inte minst eftersom det finns en rad olika aktörer vid sidan av postoperatörerna som är beroende av tillförlitliga adressuppgifter. Utskottet vill även peka på att i takt med att har ökat sina marknadsandelar på den svenska postmarknaden har det blivit svårare för postmottagarna att veta vilken operatör som befordrat en viss försändelse och därmed till vilken operatör de ska rikta sina klagomål. På PTS initiativ har därför postoperatörerna börjat undersöka vilka förutsättningar som finns för att märka försändelser med operatörsbeteckningar, ett arbete som beräknas avslutas och som utskottet ser positivt på. Av analysen Kvalitetsproblemen på den svenska postmarknaden (PTS-ER 2017:13) framgår att av 1:a klassbreven delades ut första vardagen efter inlämning. För visade Postnords mätningar ett resultat på , vilket innebär att kvaliteten inte hade förbättrats märkbart , ett resultat som utskottet finner bekymmersamt. Postnord uppfyllde visserligen det formella minimikravet enligt postförordningen (2010:1049) på att av breven ska ha delats ut dagen efter att de har lämnats in för befordran. Utskottet vill i sammanhanget dock påpeka att 85-procentsregeln inte ska betraktas som ett mål för vad som ska anses vara en acceptabel service utan är en miniminivå för att tillgodose kraven för gränsöverskridande post inom EU. PTS angav i rapporten 2017 att Postnords försämrade kvalitet när det gäller enstaka brev som befordras gör att myndigheten överväger att i de tillståndsvillkor som träder i kraft ställa tydligare krav på mätning av befordringstider som omfattar Postnords samtliga brevförsändelser som befordras och inte bara enstaka brev. Utskottet anser att det kan finnas skäl för en sådan åtgärd. Myndigheten konstaterade dock att utfallet kunde påverkas av det slopade kravet på övernattbefordran i postförordningen efter och de rättsliga förutsättningarna för att skärpa kraven i tillståndsvillkoren. Trots operatörernas återkommande försäkringar om att resultaten av de vidtagna åtgärderna pekar åt rätt håll konstaterar PTS i rapporten att klagomålen fortsätter att ligga på en hög nivå som de befordringstider som uppmätts fortfarande ligger på historiskt sett låga nivåer. Även detta finner utskottet bekymmersamt. Som ett led i tillsynen av kvalitetsbristerna på postmarknaden genomförde myndigheten ett tiotal tillsynsbesök på olika brevbärarkontor som tillhör Postnord och . PTS har även initierat ett antal tematiska tillsynsärenden mot de bägge bolagen, men myndigheten anser att man ännu inte kan dra några säkra slutsatser om vilka effekterna blir på kvaliteten och tillförlitligheten i operatörernas verksamhet. Mot bakgrund av de omfattande kostnadsbesparingarna och produktionsförändringarna som Postnord och har genomfört anser PTS att det blir mycket svårt att nå de ambitioner vad gäller kvalitet och tillförlitlighet som operatörerna har levt upp till tidigare. Därför gör myndigheten bedömningen att pågående tillsynsärenden kommer att pågå . Information som hämtas in inom ramen för tillsynsärendena kommer att ligga till grund för myndighetens löpande ställningstaganden och beslut om vidare tillsynsåtgärder. I det fortsatta tillsynsarbetet kommer myndigheten att lägga stor vikt vid vilka krav som bör ställas på operatörerna i syfte att tydliggöra hur de kan genomföra nödvändiga besparings- och effektiviseringsåtgärder och säkerställa att de kan leva upp till postlagens krav på en tillförlitlig brevverksamhet. I samband med att PTS påbörjar arbetet med att förnya operatörernas tillståndsvillkor ser man även över möjligheten att förtydliga villkoren vad gäller tillförlitlighetskravet i postlagens 2 kap. 6 §. Utskottet välkomnar detta initiativ. Utskottet uppmärksammar också att PTS i rapporten 2017 anger att myndigheten har formulerat ett antal långsiktiga mål för verksamheten på postområdet i syfte att säkra en posttjänst som motsvarar användarnas behov, nämligen att • posttjänsten ska vara tillförlitlig för alla användare • den långsiktiga övergången från traditionella posttjänster till digitala lösningar ska göras på ett hållbart sätt som beaktar olika användargruppers behov • användarna ska ha tillgång till grundläggande posttjänster till rimliga priser. Om postservice i glesbygden Utskottet vill understryka vikten av tillgång till postservice i hela landet och inte minst att även glesbygdens invånare och näringsidkare har tillgång till denna trots de utmaningar som finns i form av stora avstånd och mer begränsat befolkningsunderlag. I Svensk postmarknad 2017 presenterar PTS en fördjupad analys av tillgängligheten till postlådor, brevlådor och paketombud mot bakgrund av de förändringar Postnord har genomfört i utdelningsverksamheten, framför allt utanför tätortsområdena. Myndigheten konstaterar att överlag är de genomsnittliga avstånden mellan bostad och postlåda/avlämningsställe rimliga i samtliga län. I vissa fall bedöms dock avstånden som betydande och i enstaka fall uppgå till . Av PTS mätningar framgår att det finns drygt 1 500 avlämningsställen som ligger från bostaden eller verksamhetsstället. Av dessa har omkring 460 avlämningsställen ett avstånd som överstiger en mil och en övervägande del av dem ligger i Norrlandslänen. har det högsta genomsnittliga avståndet medan har flest avlämningsställen som ligger på över en mils avstånd. Det bör i sammanhanget noteras att de allra flesta mottagare som har långa avstånd har haft det . Utskottet vill betona att ett av de grundläggande kraven på den samhällsomfattande tjänsten är att Postnord varje vardag ska kunna dela ut post till samtliga mottagare oavsett var i landet de bor. Undantag från femdagarsutdelningen kan dock göras på grund av omständigheter eller geografiska förhållanden som tillsynsmyndigheten godtar, vilket också framgår av EU:s s.k. postdirektiv. Antalet postmottagare som inte har femdagarsutdelning uppgick till ca 1 000, vilket är en ökning med ett trettiotal mottagare jämfört med . På grund av det stora förändringstrycket på postmarknaden i finns det enligt PTS anledning att anta att förutsättningarna för postservicen i glesbygden kan komma att påverkas. PTS anser i sammanhanget att det finns skäl för att förtydliga hur bestämmelserna gällande undantagen från femdagarsutdelning ska tolkas och tillämpas. Förtydligandena bör vara effektiva, enkla och proportionerliga, samt säkerställa allmänhetens tillgång till posttjänster i enlighet med EU:s postdirektiv. Myndigheten har därför tillsammans med Postnord inlett ett arbete som syftar till att öka kunskapen om befintliga undantag samt förtydliga förhållanden och omständigheter som kan motivera undantag från utdelning . Utskottet noterar att PTS gör bedömningen att om insamlings- och utdelningsfrekvensen blir lägre än så kan det uppstå problem, exempelvis med att betala fakturor, något som utskottet instämmer i. PTS har därför begärt att Postnord ska beskriva hur möjligheten att göra undantag från femdagarsutdelning används i praktiken, bl.a. hur vanligt det är med utdelning . Myndigheten ser även över möjligheterna att förtydliga rutinerna för själva redovisningen som Postnord gör av undantagen från femdagarsutdelningen. Utskottet är positivt till detta. Utskottet vill också påminna om förslaget i proposition 2017/18:41 Ändringar i postlagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om på vilket sätt den samhällsomfattande posttjänstens krav på utdelning av postförsändelser ska fullgöras. Som det ansvariga statsrådet framhöll i en interpellationsdebatt (ip. 2016/17:602) styrs verksamheten i stor utsträckning av Postnords egna interna effektivitetskrav och tillgänglighetskrav eftersom det inte finns några statliga sådana. De föreslagna lagändringarna kommer dock att gör det möjligt att förtydliga kraven avseende den samhällsomfattande posttjänst som utförs av Postnord. Utskottet välkomnar detta. Utskottet konstaterar att den svenska postmarknaden är utsatt för ett stort förändringstryck. Utskottet är införstått med de särskilda utmaningar som utdelningsverksamheten har, inte minst i glesbygdsregionerna, och välkomnar därför bl.a. de initiativ som tas för att förtydliga kraven avseende den samhällsomfattande posttjänsten. Vad gäller frågan om de störningar som uppstått i utdelningsverksamheten vill utskottet framhålla att det är viktigt att PTS och postoperatörerna fortsätter att följa kvalitetsutvecklingen och vidtar lämpliga åtgärder för att förebygga och avhjälpa kvalitetsbristerna inom området. Utskottet konstaterar dock med tillfredsställelse att regeringen uppmärksammar situationen och att PTS och berörda aktörer gör stora ansträngningar för att säkerställa kvalitet och tillförlitlighet i postbefordran.