bet · H601UFöU1 · 2018-12-05 00:00:00 — Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Utskottet tillstyrker att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Utskottet föreslår vidare att avslår samtliga yrkanden i de följdmotioner som har lagts fram med anledning av propositionen. I betänkandet finns tre reservationer (SD, V, L). Proposition 2018/19:5 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i . Fyra yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i 1.Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i , punkt 1 (SD, V) 2.Mål och utvärdering, punkt 2 (V) 3.Mål och utvärdering, punkt 2 (L) 1.Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i , punkt 1 (SD) 2.Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i , punkt 1 (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Därmed bifaller proposition 2018/19:5 och avslår motionerna 2018/19:240 av m.fl. (SD) och 2018/19:255 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (SD, V) 2018/19:245 av m.fl. (L) och 2018/19:255 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 2 (V) Reservation 3 (L) På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (S), (KD), (L), (MP), (M), (S), (SD) och (SD). Ärendet och dess beredning Regeringen har i proposition 2018/19:5 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i föreslagit att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet. och försvarsutskottet har därefter, med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen, beslutat att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU). Tre följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. föredrogs propositionen för det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet av utrikesminister m.fl., försvarsminister m.fl. och viceamiral m.fl. från Försvarsmakten. beredde under /18 ett samarbetsavtal om partnerskap och utveckling mellan Europeiska unionen och (bet. 2017/18:UU25, rskr. 2017/18:291). godkände () säkerhetsråd resolution om upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, Assistance Force (ISAF), i . Detta skedde i enlighet med det s.k. om tillfälliga arrangemang i . Styrkan skulle i enlighet med kapitel VII i stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och stödja övergången till demokratiskt styre i . /15 upphörde ISAF och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan är grunden för det s.k. (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . har välkomnat upprättandet av RSM, tidigare genom resolution (2014) och senast genom resolution (2016). Vikten av ett nära samarbete mellan RSM och FN:s arbete i landet nämns i resolution (2018). Det svenska deltagandet i RSM har varit föremål för ställningstagande genom förslag i propositionerna 2013/14:33 (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129), 2014/15:13 (bet. 2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73), 2015/16:41 (bet. 2015/16:UFöU1, rskr. 2015/16:107), 2016/17:33 (bet. 2016/17:UFöU1, rskr. 2016/17:108) och 2017/18:32 (bet. 2017/18:UFöU1, rskr. 2017/18:133). I proposition 2017/18:32 föreslog regeringen att skulle medge att regeringen fick ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande, med möjlighet att om situationen så krävde högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer t.o.m. , för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i RSM. beslutade att bifalla regeringens förslag. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) lämnade Försvarsmakten in ett förslag till fortsatt bidrag inom ramen för RSM –2020. I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i t.o.m. . Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak att vara verksamt i norra och liksom tidigare främst att bestå av rådgivare till de afghanska säkerhetsstyrkorna och stabsofficerare till de staber som leder RSM. Syftet med bidraget är att bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd för att konsolidera säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. I propositionen redogör regeringen för situationen i , inklusive säkerhetsläget, och för och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga grund och resonerar om det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad samt sina överväganden inför ett fortsatt svenskt deltagande i RSM. Avslutningsvis redogörs för bidragets ekonomiska konsekvenser. Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Utskottets förslag i korthet bifaller proposition 2018/19:5 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i . medger därmed att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . avslår motionsyrkanden om avslag på propositionen, om en vitbok om den samlade svenska insatsen i –2019 samt om mål för och utvärdering av det svenska deltagandet i internationella insatser. Jämför reservation 1 (SD, V), 2 (V) och 3 (L) samt särskilt yttrande 1 (SD) och 2 (V). I kommittémotion 2018/19:240 av m.fl. (SD) anförs att förslaget om ett svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats RSM ska avslås. I kommittémotion 2018/19:255 av m.fl. (V) yrkande 1 anförs att ska avslå regeringens proposition 2018/19:5 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i . I yrkande 2 anförs att en oberoende kommission bör tillsättas med uppdraget att ta fram en vitbok om den samlade svenska insatsen i –2019. I kommittémotion 2018/19:245 av m.fl. (L) anförs att svenska bidrag till internationella insatser bör ha nationella mål. De svenska internationella insatserna bör utvärderas och analyseras löpande. En förutsättning för en sådan utvärdering är att konkreta, uppföljningsbara mål formuleras för den svenska insatsen. Det anförs även att bidraget till RSM ska ses som en del av en gradvis avveckling av det svenska militära engagemanget i . Utskottet konstaterar att trots den afghanska regeringens ökade fredsansträngningar har den väpnade konflikten i landet ökat i omfattning och intensitet . Liksom tidigare är den utdragna väpnade konflikten i det största hindret för landets utveckling. rapporterade FN om över 5 000 civila offer. Antalet attacker mot internationella organisationer och biståndsorganisationer är fortfarande högt. Parlamentsval ägde rum , och i samband med dessa utfördes attacker mot civila och valarbetare. I propositionen konstaterar regeringen att har ett fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga att hantera säkerheten i landet. Regeringen konstaterar även att den försämrade säkerhetssituationen innebär betydande påfrestningar för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna och att dessas övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Enligt regeringen finns det ett behov och en efterfrågan av ett fortsatt svenskt militärt bidrag till RSM, och det är av stor vikt att det internationella samfundet, inklusive , fortsätter att långsiktigt stödja och bistå den afghanska regeringen i dess strävan efter ett stabilt och säkert samhälle. Utskottet konstaterar att en flerpartiöverenskommelse låg till grund för det första medgivandet om svenskt deltagande i RSM (prop. 2013/14:33, bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129). har medgett att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för att delta i RSM. I propositionen anges att det övergripande målet med styrkebidrag till RSM är att bidra till att konsolidera de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. har också som målsättning att aktivt verka för att 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet genomförs som en del i . Vidare har som mål att säkerställa att all personal som ingår i det svenska bidraget är utbildad och har kunskap i praktisk tillämpning av resolution . Ytterligare en målsättning med deltagande i RSM är att bidra till att bygga förmågan hos nationella svenska krigsförband och staber. Utskottet välkomnar att folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt, utgör grunden för det svenska bidraget och att 1325 (2000) är en integrerad del av insatsen. Utskottet förutsätter att Försvarsmakten följer de internationella bestämmelser som gäller för respektive insats. Detta gäller också bestämmelser om rapportering av iakttagna brott m.m. Utskottet konstaterar att det svenska militära bidraget är en del i breda och långsiktiga engagemang för för att uppnå långsiktig stabilitet i landet. har aviserat ett långsiktigt engagemang med indikativt stöd på ca 8–8,för perioden –2024. För perioden –2019 är fokus för utvecklingssamarbetet demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektors- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. humanitära bistånd uppgick till . är den sjätte största bilaterala biståndsgivaren. gav regeringen ett uppdrag i en kompletterande strategi för fredsfrämjande insatser i –2019 med särskilt fokus på kvinnors deltagande i fredsprocesser. Av propositionen framgår att inriktningen är att ska fortsätta att bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturerna där det är mest efterfrågat. bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i . Dessa kommer i huvudsak att vara verksamma i norra . Det kommer främst att vara rådgivare till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna inom ramen för verksamheten som Command – North (TAAC – North) i Mazar-e bedriver i norra . avser även att fortsätta stödet med rådgivare till Command – Air (TAAC – Air) i . Styrkebidraget kommer därutöver att inkludera stabsofficerare vid de staber som leder RSM i (högkvarteret för RSM) och i Mazar-e (vid högkvarteret för TAAC – North). För att kunna stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat ska det finnas möjlighet att omfördela det svenska bidraget inom ramen för RSM. RSM kommer att fortsätta att verka genom en begränsad regional närvaro och bestå av multinationella styrkebidrag där och övriga deltagande stater bidrar med enheter och personal som sätts samman till ett förband. Nato analyserar säkerhetssituationen löpande och gör hot- och riskanalyser kopplade till RSM. Enligt den militära operationsplanen (Oplan) är RSM i den fas där insatsen ska ha en begränsad regional närvaro. Det råder osäkerhet om när RSM kommer att övergå i nästa fas då insatsen ska övergå till en mer Kabulcentrerad närvaro innan en slutlig utfasning av trupperna sker. Förhållandena på plats är avgörande för insatsens fortsatta utveckling. Regeringen bedömer i propositionen att den begränsade regionala närvaron sannolikt kommer att fortsätta efter 2019 med hänsyn till det oroande säkerhetsläget. Av 15 kap. 16 § regeringsformen följer att medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land, om inte ett medgivande till detta getts i lag eller det finns en skyldighet enligt en internationell överenskommelse som godkänt. Eftersom det inte finns medgivande i lag eller skyldighet enligt någon internationell överenskommelse krävs medgivande för att ska kunna delta i den internationella insatsen med väpnad styrka. Utskottet konstaterar att den föreslagna styrkan kommer att uppgå till högst 50 personer på plats i , medan den begärda personalramen är högst 200 personer. I likhet med i betänkande 2017/18:UFöU1 förutsätter utskottet att , genom de berörda utskotten eller i kammaren, får information om ifall regeringen beslutar att ta marginalen för förstärknings- och evakueringsinsatser i anspråk. Utskottet påminner om att en större, permanent ökning av den svenska truppinsatsen utöver 50 personer inte kan genomföras utan att ett nytt beslut fattas av . Utskottet konstaterar att den folkrättsliga grunden för insatsen även i fortsättningen utgörs av det s.k. (Status of Forces Agreement), ett avtal mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i insatsen. omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska säkerhetsstyrkorna. Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan dessa insatser även ges till afghanska specialförband på taktisk nivå. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd då insatsens personal ges rätt att ha och bära vapen. Utskottet noterar att regeringen beräknar att kostnaden för det svenska bidraget kommer att uppgå till högst . Kostnaderna ska belasta anslaget 1:2 Försvar och samhällets krisberedskap inom utgiftsområde 6 och är beräknade utifrån den justerade beräkningsmodellen för kostnadsfördelning mellan anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt och anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Merkostnader för eventuella tillfälliga förstärknings- och evakueringsåtgärder ryms inom den föreslagna ramen för detta anslag. Utskottet noterar att övergångsregeringen lämnade en budgetproposition som innehåller förslag till fördelning av anslag inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Dessa förslag kommer att behandlas i betänkande 2018/19:FöU1 och därefter beslutas av . bemyndigande till regeringen att sända väpnad trupp till innebär ett betydande ansvar. Utskottet konstaterar att säkerhetsläget i är sådant att hotbilden mot den svenska styrkan är hög och att det finns risk för att den svenska personalen utsätts för väpnat våld. Som utskottet har konstaterat i betänkande 2017/18:UFöU1 visar erfarenheten att förluster av människoliv inte kan uteslutas vid fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser utomlands. Ett motionsyrkande tar upp frågan om att insatsen bör ha konkreta och uppföljningsbara mål. I betänkande 2016/17:UFöU1 om fortsatt svenskt deltagande i RSM tillkännagav utskottet att regeringen ska fastställa uppföljningsbara nationella mål för att kunna utvärdera det svenska deltagandet i RSM. I betänkande 2017/18:UFöU1, som behandlade en förlängning av det svenska deltagandet i RSM , konstaterade utskottet att regeringens formulering av nationella mål för insatsen hade förbättrats men att det fanns utrymme för ytterligare utvecklingsarbete för att också göra målen uppföljningsbara. Regeringen bedömer i propositionen att det svenska militära bidraget sammantaget har verkat i linje med och bidragit till de uppställda målen. konstaterar regeringen att bidrag till RSM måste utvärderas utifrån en helhetsbedömning. engagemang på andra områden, politiskt, utvecklingspolitiskt och humanitärt, samt utvecklingen i sin helhet inom ramen för det internationella samfundets engagemang i måste vägas in i resultatutvärderingen, också inför beslut om förlängning av insatsen efter . I regeringens skrivelse 2016/17:196 samlade politik för internationell civil och militär samverkan tydliggör regeringen att systematisk återrapportering och erfarenhetsinhämtning är centralt för att kunna dra lärdomar av bidrag till internationella insatser. ska verka för en effektiv regelbunden uppföljning nationellt och internationellt av pågående insatser. Regeringen understryker också i sin skrivelse vikten av att de internationella insatserna har realistiska mandat med tydliga mål och måluppfyllnadsmetoder, att slutmål identifieras för fler insatser och att varje insats har en väl definierad roll i förhållande till det internationella samfundets övriga ansträngningar. Utskottet anser att det finns ett behov av att kontinuerligt se över målformuleringar för svenskt deltagande i internationella insatser, inklusive i den militära insatsen i , för att säkerställa att de uppsatta målen är uppföljningsbara. För att ska kunna dra lärdomar av sitt deltagande i internationella insatser krävs fortlöpande utvärdering och analys. Utskottet noterar att utrikesministern vid föredragningen ställde sig positiv till att utveckla utvärderingen. Utskottet förutsätter att regeringen fortsätter att se över målformuleringarna och anser även fortsatt att det finns utrymme för ytterligare utvecklingsarbete för att också göra målen uppföljningsbara. I ett motionsyrkande anförs att en oberoende kommission bör tillsättas med uppdraget att ta fram en vitbok om den samlade svenska insatsen i –2019. Utöver det som utskottet har anfört ovan om utvärdering konstaterar utskottet att en ingående utvärdering av Afghanistaninsatsen har gjorts (SOU 2017:16), vilken redovisades av den särskilda utredaren vid ett sammanträde i utrikesutskottet , dit även ledamöter i försvarsutskottet var inbjudna. Utskottet ser inte något behov av att i detta skede ta fram en sådan vitbok som motionärerna önskar. Mot bakgrunden ovan föreslår det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet att bifaller proposition 2018/19:5. Utskottet föreslår vidare att avslår motionerna 2018/19:240, 2018/19:245 och 2018/19:255. Utskottet förordar därmed att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i , punkt 1 (SD, V) av (SD), (V), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag. 2018/19:240 av m.fl. (SD) och 2018/19:255 av m.fl. (V) yrkande 1 och avslår proposition 2018/19:5. Vi anser att inte bör fortsätta att delta i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i . Vi anser därför att bör avslå propositionen. Vi utvecklar våra skäl för detta i våra särskilda yttranden 1 och 2. Mål och utvärdering, punkt 2 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:255 av m.fl. (V) yrkande 2 och 2018/19:245 av m.fl. (L). Under det gångna decenniet har engagemang i fokuserat på militära insatser. bidrag till den Natoledda internationella säkerhetsstyrkan ISAF tog sin start och avslutades . har varit kritiskt till insatsen och vid upprepade tillfällen föreslagit att deltagande ska avvecklas. deltagande i ISAF-insatsen är en av de mest omfattande internationella insatser som vårt land har genomfört. Det har varit en kostsam insats, både i pengar och i människoliv. har framfört kravet att det ska genomföras en oberoende utvärdering av det svenska deltagandet i ISAF och att en sådan utvärdering bl.a. ska inkludera företrädare för såväl det svenska som det afghanska civilsamhället. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning för att utvärdera den samlade svenska insatsen i –2014. I direktiven (dir. 2015:79) för utredningen står det att samlade engagemang i –2014 ska utvärderas, med ”särskilt fokus på den verksamhet som har bedrivits i norra –2014”. ställer sig mycket tveksamt till hur utvärderingsuppdraget formulerades. Regeringen utsåg dessutom en av de politiker som själv är ytterst ansvarig för den militära insatsen i att ensam leda utvärderingen. Vi har svårt att se att det skulle vara en oberoende och trovärdig utvärdering. I flera andra länder som har deltagit i ISAF har man valt att gå en annan väg och tillsatt verkligt oberoende utvärderingar, t.ex. i , och . När utvärderingen presenterades konstaterade man att kostnaderna för hela engagemang, inklusive civila insatser och bistånd, kan vara så stora som . Trots det pekar utredningen på att få mål har uppfyllts och att den svenska styrkan inte anses ha bidragit till att säkerheten upprätthållits i önskvärd utsträckning. Den har heller inte lyckats bygga upp förmågan hos de afghanska säkerhetsstyrkorna i tillräcklig utsträckning. Däremot anses Försvarsmakten ha utvecklat sin egen förmåga, t.ex. i samarbetet med Nato. Utredningen undviker dock den stora knäckfrågan, nämligen varför uppdraget att skapa säkerhet i har misslyckats. En viktig lärdom från utredningen är de problem med civil och militär samverkan som den tar upp och hur sammanbakningen av militära och civila insatser kan försvåra de civila organisationernas ansträngningar, något som flera biståndsorganisationer, inte minst , har lyft fram . Försvarsminister meddelade i att ”tidigare utfästelser om att göra en så kallad vitbok ska verkställas”. Socialdemokraterna hade tidigare fattat beslut på en partikongress om att en vitbok om engagemang skulle tas fram. Tyvärr fick inte den tillsatta utredningen i uppdrag att fullfölja detta löfte. En vitbok om den svenska militära närvaron i skulle vara ett sätt att öppet redovisa och utvärdera såväl den militära insatsen som stöd till polisutbildning, utvecklingsbistånd samt politiskt och diplomatiskt arbete. I synnerhet är det viktigt att ytterligare utvärdera hur olika insatser samverkat med varandra, det som kallats civil-militär samverkan. En oberoende kommission bör därför tillsättas med uppdrag att ta fram en vitbok om den samlade svenska insatsen i –2019. Mål och utvärdering, punkt 2 (L) av (L). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:245 av m.fl. (L) och 2018/19:255 av m.fl. (V) yrkande 2. Liberalerna ställer sig bakom propositionens förslag om att ställa en svensk väpnad styrka till förfogande fram . Vi välkomnar den svenska insatsens bidrag till stöd för den afghanska regeringens strävan efter ett stabilt samhälle. Liberalerna anser i likhet med regeringen att i och med vårt deltagande stöder RSM:s övergripande syfte att åstadkomma långsiktig stabilitet.