bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Det handlar bland annat om att rättstillämpningen har förtydligats, likformigheten förbättrats samt att kvaliteten i handläggningen har ökat. Resultatet för assistansersättningen bedöms dock inte som tillfredställande av myndigheten. Den bedömningen grundas främst på brister inom området korrekt och likformig rättstillämpning. ska följa lagen. ska också i enlighet med sitt myndighetsuppdrag ha en kvalitets- och rättssäker tillämpning av lagstiftningen och säkerställa att rätt person får rätt ersättning. Det är i detta sammanhang viktigt att betona att det är domstolar och som tillämpar och tolkar lagstiftningen. Regeringens uppdrag är att säkerställa att myndigheten lever upp till sitt myndighetsuppdrag och har en kvalitets- och rättssäker tillämpning av befintlig lagstiftning. Genom en skrivelse till begärde utskottet redogörelser och svar på följande frågor: – En redogörelse önskas för hur uppdraget till att bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen förhåller sig till bestämmelserna i socialförsäkringsbalken och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade om rätten till assistansersättning. – Vilka möjligheter har att utanför prövningen av enskilda ärenden bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen? – Vilket underlag låg till grund för beslutet om uppdrag till om att bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen? – Av vilket skäl togs målet, att bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen, inte med i regleringsbrevet ? Som svar överlämnades en promemoria som hade upprättats inom (bilaga A3.2.2). I svarspromemorian framhålls att uppdraget om att skulle bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen inte var kopplat till myndighetens tolkning och tillämpning av bestämmelserna gällande rätten till assistansersättning. Uppdraget tog sikte på hur kunde förbättra den interna styrningen och öka kontrollen av assistansersättningen i syfte att förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar. I svarspromemorian anförs vidare att ansågs kunna förbättra sin utredningsmetodik genom att utveckla det administrativa stödet och använda sig av strukturerade arbetsmetoder i handläggningen av ärenden. ansågs även kunna säkerställa kontrollen av assistansersättningen och därmed förhindra eller upptäcka eventuell brottslighet. Därtill har möjlighet att i enlighet med myndighetsförordningen (2007:515) verka för samarbete med andra myndigheter. Det kan exempelvis gälla dialoger med Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Inspektionen för vård och omsorg () och . I svarspromemorian anförs att det underlag som fanns tillgängligt inför beslutet om uppdrag till var tre rapporter från ISF om assistansmarknaden och omprövningar av assistansersättning, ett betänkande om åtgärder mot fusk och felaktigheter (SOU 2012:6), en rapport från om användningen av behovsbedömningsstöd inom assistansersättningen samt en rapport från om tillsyn av assistansanordnarna. Som svar på frågan om varför målet att bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inte togs med i regleringsbreven anförs i svarspromemorian att det i dessa regleringsbrev anges att ska säkerställa en god kontroll för att motverka överutnyttjande och brottsligt nyttjande med ett särskilt fokus på den ökande timutvecklingen. Genom denna omformulering har kopplingen mellan timutvecklingen och vikten av att säkerställer en god kontroll av assistansersättningen gjorts ännu tydligare. Myndigheterna lyder under regeringen och är i princip skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av regeringsformen i två avseenden. För det första är regeringen – liksom alla andra samhällsorgan – bunden av gällande rätt och får inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra får regeringen inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag. Regeringen styr sina myndigheter bl.a. genom regleringsbrev. Genom regleringsbreven kan regeringen precisera sin styrning i form av mål och särskilda uppdrag för myndigheterna. Vid utfärdandet av regleringsbrev måste regeringen förvissa sig om att det är möjligt för myndigheten i fråga att uppnå de mål och uppdrag som anges i ett regleringsbrev och följa gällande rätt. I regleringsbrevet angavs att skulle bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen. Vidare angavs att även skulle säkerställa en god kontroll för att motverka överutnyttjande. Formuleringen om att bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar blev föremål för en debatt och tolkades av vissa som att fått i uppdrag att minska antalet timmar till enskilda i strid med gällande rätt. Även om det inte är avsikten från regeringens sida – och inte heller är förenligt med grundläggande principer om vad som utgör en rättskälla vid rättstillämpning – går det inte att utesluta att formuleringar av detta slag i förlängningen riskerar leda till felaktiga bedömningar i enskilda ärenden. Enligt var uppdraget inte kopplat till tillämpningen av bestämmelserna om rätten till assistansersättning utan tog sikte på hur skulle kunna öka kontrollen av assistansersättningen i syfte att förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar. Utskottet noterar att i sin årsredovisning bedömde att målet för assistansersättningen delvis var uppfyllt bl.a. på grund av att kvaliteten i handläggningen hade ökat och att kontrollerna hade förbättrats. uppgav att den hade vidtagit flera åtgärder för att bryta utvecklingen av antalet timmar, bl.a. genom att göra utbetalningar i efterskott till de assistansberättigade, vilket ökar kvaliteten och minskar antalet återkrav. I granskningen har således inte framkommit att målet att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen har förutsatt åtgärder från sida som står i strid med lagstiftningen om assistansersättningen. Utskottet kan härutöver konstatera att regeringen i regleringsbreven tagit bort formuleringen om att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen. I stället anges att ska säkerställa en god kontroll för att motverka överutnyttjande och brottsligt nyttjande med ett särskilt fokus på den ökande timutvecklingen. Syftet med omformuleringen har varit att tydliggöra kopplingen mellan timutvecklingen och vikten av att en god kontroll säkerställs. Uppdrag till myndigheter ska självklart vara förenliga med gällande lagstiftning, och regleringsbrev måste således formuleras med hänsyn till detta. Utskottet kan därför från de synpunkter utskottet har att beakta se fördelar med den nya formuleringen. I en anmälan till (dnr 2775-2016/17), bilaga A3.3.1, begärs det att utskottet granskar statsrådet agerande och regeringens beslut om en filial i till (). I anmälan framhålls att bildandet av KI:s filial i hade föregåtts av mycket omfattande kontakter under mellan KI och regeringen. Därför framstår det som anmärkningsvärt, enligt anmälaren, om inte regeringen haft kunskap om att de pengar som utgjorde donationen till KI kunde anses vara korrupta och att donationsavtalet innehöll begränsningar i KI:s självständighet att styra över medlens utnyttjande och forskningens inriktning och innehåll. Det kan även, enligt anmälaren, ifrågasättas om inte regeringen kände till att KI anställt sonen till regeringschefen i som postdoktor strax före undertecknandet av donationsbrevet. I en andra anmälan (dnr 2807-2016/17), bilaga A3.3.2, begärs att utskottet granskar statsrådet agerande när det gäller KI:s etablering av forskningsverksamhet i , . I anmälan framhålls att det med hänvisning till granskning av etableringen, och dess uttalande att KI kan sakna formell rätt att bedriva verksamhet utomlands, är av vikt att granska statsrådets agerande i ärendet. Anmälaren framhåller vidare att bör granska huruvida formuleringen i KI:s regleringsbrev (och ) verkligen kan tolkas som ett formellt och tydligt bemyndigande att etablera och bedriva forskningsverksamhet i i enlighet med det ingångna donationsavtalet. Utskottet bör vidare granska huruvida statsrådet, mot bakgrund av att hon i medierna hänvisar till att etableringen i är myndighetens ansvar att hantera, verkligen lever upp till sitt och regeringens ansvar för att säkerställa att KI inte etablerar verksamhet utomlands som strider mot gällande rätt. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som har upprättats inom och , bilaga A3.3.3–4 samt en promemoria från , bilaga A3.3.5. Utskottet höll en offentlig utfrågning med ministern för högre utbildning och forskning , bilaga B14. mellan donatorn och KI ska enligt uppgift från (se nedan) ha undertecknats . KI ska ha mottagit pengarna . Enligt uppgift i medier (Universitetsläraren 31/08/2017) innehåller donationsavtalet en skrivning om att centret ska drivas av KI, enligt och riktlinjer, men att donatorn ska inkluderas i fråga om hur budgeten ska fördelas, i frågor om forskningens innehåll och i andra viktiga styrfunktioner. Vidare uppges att donatorn arbetar i samma företag som sin far som är dömd för korruption. Både far och son ska ha varit involverade i donationen. Donatorn har också politiska uppdrag i . Den som förmedlat kontakten mellan donatorn och KI:s rektor är f.d. regeringschef. Han har i hemlandet anklagats för att begränsa universitetens och forskningens frihet och oberoende, vilket ledde till studentdemonstrationer . Han anklagas också av oppositionspartier i för korruption då hans son fick arbete som postdoktor vid KI som donationsavtalet diskuterades. konstaterade i sin revisionsrapport (dnr 3.1.2-2015-0680) att ett donationsavtal om (enligt årsredovisningen ) undertecknades med en Hongkongbaserad donator. Donationen betalades ut till . Avsikten med donationen är att bekosta all den forskning som ska bedrivas inom ramen för donationen samt de administrativa kostnader som kan uppkomma för KI, inklusive eventuella framtida avvecklingskostnader. Ett av villkoren är att KI ska bedriva forskningsverksamhet även i , med lokalt anställd personal och utsänd personal från KI. Enligt avtalet syftar verksamheten i till att öka kontakterna mellan KI och forskare i . Tanken är att verksamheten ska vara fristående från andra universitet, dvs. att KI etablerar en egen bas i . beslutade myndigheterna i att bevilja registrering av KI som ”a registered non-Hong Kong Company” enligt ”Part 16 of the Companies Ordinance, chapter 622 of the laws of ”. Detta innebär att KI har tillstånd från myndigheterna i att vara verksamt i landet, men att inget företag är bildat. konstaterar vidare att det varken i generella regelverk om ekonomisk styrning och myndigheternas befogenheter och skyldigheter, eller i myndighetens instruktion eller regleringsbrev, eller i annan reglering av statliga myndigheter, eller specifikt för KI, lämnas formell rätt till myndigheten att bedriva verksamhet utomlands på det sätt som är aktuellt. KI har varit i kontakt med för att klargöra förutsättningarna för etableringen. Något formellt uppdrag eller beslut från regeringen att bedriva denna verksamhet finns inte . Mot bakgrund av detta kan inte avgöra om KI har formell rätt att bedriva den verksamhet som är under etablering i . rekommenderar KI att fortsätta sina ansträngningar för att få ett tydligt bemyndigande av regeringen i frågan om att etablera och bedriva verksamhet i . Regeringsbeslut från –begäran om att få lokalanställa medarbetare i utlandet Av regeringsbeslutet (dnr U2015/01204/UH) framgår att KI har ansett sig behöva mandat från regeringen, exempelvis genom ett klargörande i regleringsbrev, för att bedriva verksamhet i och har begärt regeringens tillstånd att anställa medarbetare på plats där. Regeringen beslutade att inte vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av begäran. Som skäl för regeringens beslut angavs att de frågeställningar som omfattas av KI:s begäran inte utgör frågor som regeringen måste pröva. Som utgångspunkt ansvarar en myndighet själv för att dess verksamhet, t.ex. vid en etablering, bedrivs i enlighet med gällande föreskrifter och beslut för myndighetens verksamhet. Vidare angavs i beslutet att regeringen genom en ändring i KI:s regleringsbrev , beslutat att myndigheten ska redovisa hur en etablering i fortskridit. I det ändringsbeslut till regleringsbrevet som fattades konstaterade regeringen att ”avser att etablera forskningsverksamhet i , . Verksamheten som förväntas pågå finansieras genom en donation. Myndigheten ska i årsredovisningen redovisa hur en etablering av verksamhet i , har fortskridit”. I regleringsbrevet som beslutades om konstaterar regeringen att ”etablerar forskningsverksamhet i , . Verksamheten som förväntas pågå finansieras genom en donation. Myndigheten ska i årsredovisningen redovisa hur en etablering av verksamhet i , har fortskridit”. Detsamma anges i regleringsbrevet , som beslutades . – : Möte mellan KI och om att få öppna filial i . Vid mötet med ska ha närvarat, samt rektor och ordförande . KI ska vid mötet ha fått klartecken att gå vidare med att etablera centret (källa: Universitetsläraren 31/08/2017). – : Det framgår av KI:s årsredovisning att ett donationsavtal värt undertecknats. Donationen betalades ut till KI (källa: ). – : KI:s konsistorium (styrelse) meddelas i efterhand, i samband med att donationen offentliggörs. , dåvarande ordförande, säger att donationen aldrig var en fråga för styrelsen, men att han följde processen och deltog på mötet (källa: Universitetsläraren, 31/08/2017). – : KI registreras i som ”non-Hong Kong Company” (källa: ). – : rekommenderar KI att begära ett bemyndigande om att etablera filialen i (källa: ). KI begär tillstånd av regeringen att få lokalanställa medarbetare utomlands (källa: regeringsbeslut, se ovan). – : Regeringsbeslut om KI:s filial (se ovan). – : Ändringsbeslut i fråga om KI:s regleringsbrev (se ovan). – : Centret invigs i . – : KI:s regleringsbrev (se ovan). Regeringens styrning av förvaltningen Det är regeringen som enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) styr riket. Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna. Förvaltningsmyndigheterna är enligt 12 kap. 2 § RF självständiga i beslutsfattandet i enskilda ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller som rör tillämpningen av lag. Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden begäras in från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs ska också sammanslutningar och enskilda lämnas tillfälle att yttra sig. RF kan således sägas föreskriva ett visst remisstvång (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 326). Internationella överenskommelser ingångna av förvaltningsmyndigheter Regeringen kan enligt 10 kap. 2 § RF ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver eller medverkan. Myndighetens behörighet måste grundas på ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Lagrådet har framhållit att ett bemyndigande för en myndighet att ingå ett internationellt avtal kräver stöd i ett självständigt bemyndigande (prop. 1999/2000:99). Regeringen instämde i Lagrådets bedömning (prop. 1999/2000:99 s. 52 och 102). Bemyndigandet kan ges för en viss bestämd fråga eller för ett visst slag av frågor. Det kan ha olika former, såsom förordningar med myndighetsinstruktion, andra förordningar, regleringsbrev eller, vilket är vanligast, särskilda regeringsbeslut. Kravet på bemyndigande gäller bara överenskommelser av offentligrättslig, till skillnad från privaträttslig, karaktär. Med offentligrättsliga avtal avses sådana som endast kan ingås av stater och andra folkrättssubjekt och som får folkrättsliga verkningar. Dessa avtal är folkrättsligt förpliktande för riket när de ingåtts av en statlig eller förvaltningsmyndighet med bemyndigande från regeringen. Ett bemyndigande krävs däremot inte när förvaltningsmyndigheter ingår avtal av uteslutande privaträttslig natur. Enligt utredningen kunnande till salu (SOU 1980:23 s. 195 f., se även prop. 1980/81:171 s. 11) får myndigheten fritt sluta avtal av privaträttslig natur även om avtalsparten är en myndighet i ett annat land eller en företrädare för ett annat land. Den svenska myndigheten agerar då som vilket privaträttsligt subjekt som helst. Huruvida ett tilltänkt avtal mellan en svensk myndighet och företrädare för en annan stat är av offentligrättslig eller privaträttslig natur får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Då kan exempelvis omfattningen av avtalet eller dess eventuella politiska innebörd göra att det får en offentligrättslig karaktär (Ds 2016:38 s. 18). En myndighets behörighet att ingå internationella överenskommelser måste enligt förarbetena till regeringsformen grunda sig på ett ”klart bemyndigande” (prop. 1973:90 s. 360). Någon möjlighet att genom generellt formulerade bemyndiganden om internationellt samarbete delegera rätten att ingå överenskommelser med andra länder eller med mellanfolkliga organisationer torde inte finnas (prop. 1980/82:77 s. 3). Formuleringar som att en myndighet exempelvis ska ”samarbeta” med sina utländska motsvarigheter eller ”bevaka och aktivt delta i internationellt samarbete inom sitt ansvarsområde” torde inte utgöra tillräckligt klara bemyndiganden att ingå internationella överenskommelser (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 480 och , Rättsliga ramar för gränsöverskridande samarbete, 2005, s. 125). Även egna riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2016:38 s. 17) anger att myndigheters behörighet måste grundas på ett ”uttryckligt bemyndigande” från regeringen. Regeringsformens bestämmelser om förvaltningsmyndigheters ingående av internationella överenskommelser innebär inga begränsningar för myndighetens motpart. Det andra landet kan därmed representeras på olika sätt, även om det vanliga enligt de nämnda riktlinjerna (Ds 2016:38 s. 18) torde vara att även det andra landet representeras av en myndighet eller ett annat offentligt organ. Men eftersom den offentliga förvaltningen kan vara organiserad på olika sätt i olika länder finns det inget som hindrar att motparten är en regering eller ett departement. Finansiering av statlig verksamhet I 1 kap. 4 § RF anges att bestämmer hur statens medel kan användas. I 9 kap. RF finns närmare bestämmelser om finansmakten. Enligt 9 kap. 3 § första stycket beslutar om budget för det följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan budgetperiod. beslutar då om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål. Enligt 9 kap. 3 § tredje stycket kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Enligt 9 kap. 8 § andra stycket får inte regeringen utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Regleringen i 1 och 9 kap. RF kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). Ett antal förordningar kompletterar budgetlagen. Enligt 6 kap. 1 § budgetlagen får regeringen, för det ändamål och upp till det belopp som beslutat för budgetåret, beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Regeringen får dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . Regeringen ska när den begär ett bemyndigande enligt första stycket ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Enligt 8 kap. 3 § budgetlagen får regeringen inte utan bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får inte heller utan bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Regeringen får dock förvärva aktier eller andelar i företag som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva. Enligt 2 kap. 7 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) får inte en myndighet utan regeringens medgivande förvärva aktier eller andelar i ett företag, göra kapitaltillskott eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. avses självständiga rättssubjekt som bolag, stiftelser eller föreningar. Bestämmelsen innebär att en myndighet inte utan regeringens medgivande får gå in som ägare i ett sådant rättssubjekt eller göra utfästelser om framtida tillskott av ägarkapital (, EA 2017, s. 62). Enligt 6 kap. 1 § första stycket kapitalförsörjningsförordningen får en myndighet ta emot och disponera icke-statliga medel, om inkomsten är av tillfällig natur eller mindre omfattning och den inte rubbar förtroendet för myndighetens opartiskhet i dess myndighetsutövning eller på något annat sätt skadar dess anseende. Enligt 6 kap. 1 § andra stycket får inte en myndighet ingå avtal som innebär att myndigheten tar emot medel om avtalet medför ett ökat behov av medel från statens budget eller att högre avgifter måste tas ut i avgiftsfinansierad verksamhet. Första och andra styckena gäller inte i de fall rätten för en myndighet att ta emot och disponera icke-statliga medel regleras på annat sätt. Vid bedömningen av om inkomsten är av mindre omfattning ska de sammanlagda inkomsterna som under budgetåret tas emot med stöd av denna paragraf ställas mot myndighetens totala förvaltningskostnader . Om inkomsterna än överstiger ett belopp motsvarande av de totala förvaltningskostnaderna ska inkomsterna inte anses vara av en mindre omfattning. För inkomst av tillfällig natur finns ingen fastställd gräns för hur stor inkomsten får vara (, EA 2017, s. 70–71). Enligt 2 § donationsförordningen (1998:140) avses med en donation i förordningen varje slag av överlåtelse av egendom till en myndighet genom gåva eller testamentariskt förordnande som sker utan krav på motprestation eller särskild förmånsställning och där egendomen inte bildar en stiftelse. Att en donator önskar få rapporter och dylikt om hur donationens ändamål uppfyllts m.m. behöver i sig inte innebära krav på en motprestation eller en särskild förmånsställning. Däremot kan det röra sig om en motprestation eller särskild förmånsställning om villkor knutits till gåvan som innebär att givaren har ensamrätt till ett resultat, även en tidsbegränsad sådan. Det kan i sådant fall vara fråga om avgift eller annan ersättning för en motprestation (, EA 2017, s. 83). Enligt 5 § donationsförordningen får en donation inte tas emot om den skulle medföra ett ökat behov för myndigheten av medel från statsbudgeten eller om donationen är förenad med villkor som strider mot någon bestämmelse i denna förordning. Enligt 6 § donationsförordningen kräver mottagandet av en donation medgivande av regeringen, om den överlåtna egendomen: utgörs av fast egendom, tomträtt eller byggnad som är lös egendom om egendomen ska behållas av staten längre än efter det att myndigheten får fri dispositionsrätt till egendomen, utgörs av aktier som motsvarar hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier i ett aktiebolag, en andel i ett handelsbolag eller en insats i en ekonomisk förening, utgörs av rätt till patent, ska användas för att förvärva sådan egendom som anges i punkt 1–3, eller inte får avyttras. Enligt 10 kap. 13 § RF ska chefen för det departement som har hand om utrikesärendena hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. och högskolor, däribland KI, är förvaltningsmyndigheter under regeringen.