bet · H501FiU42 · 2018-05-04 00:00:00 — En ändamålsenlig bokföring och redovisning Utskottet ställer sig bakom regeringens lagförslag om en ändamålsenlig bokföring och redovisning med den ändringen att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till två av lagarna ska lyda såsom utskottet föreslår i bilaga 3. I propositionen föreslås bl.a. en ny lag om bokföring och redovisning. Lagen innehåller förslag som innebär att kommunernas och landstingens årsredovisningar får flera delar. Bestämmelser om vissa grundläggande redovisningsprinciper, exempelvis principen om rättvisande bild, lagfästs för att ge en tydligare vägledning till såväl normgivande organ som kommuner och landsting. Vidare föreslås bl.a. förändrade värderingsregler och förändringar när det gäller immateriella anläggningstillgångar, gåvor samt fordringar och skulder i utländsk valuta. Regeringen föreslår också en utökad reglering av delårsrapporten och de sammanlagda räkenskaperna. Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft . Proposition 2017/18:149 En ändamålsenlig bokföring och redovisning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning En ändamålsenlig bokföring och redovisning Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut En ändamålsenlig bokföring och redovisning antar regeringens förslag till 1. lag om bokföring och redovisning med den ändringen att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 2. lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser med den ändringen att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 3. lag om ändring i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., 4. lag om ändring i kommunallagen (2017:725). Därmed bifaller proposition 2017/18:149 punkterna 3 och 4 samt bifaller delvis proposition 2017/18:149 punkterna 1 och 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (SD), (L), (KD), (S), (S), (S) och (V). Ärendet och dess beredning I proposition 2017/18:149 En ändamålsenlig bokföring och redovisning föreslår regeringen en ny lag om bokföring och redovisning. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet, och regeringen har följt Lagrådets förslag och beaktat Lagrådets synpunkter. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppgift att se över lagen (1997:614) om redovisning (dir. 2014:125). Utredningen antog namnet KomRed (Fi 2014:13). Syftet med översynen var att åstadkomma en ändamålsenlig redovisningslagstiftning för kommuner och landsting. Utredningen överlämnade betänkandet En ändamålsenlig redovisning (SOU 2016:24). Utskottet föreslår ändringar i ikraftträdande- och övergångs-bestämmelserna till två av regeringens lagförslag. Utskottets lagförslag redovisas i bilaga 3. Ingen motion har väckts i ärendet. Varför behövs den kommunala redovisningen? De krav som ställs på redovisningen inom och privat sektor är i många avseenden lika. Men vissa förhållanden skiljer verksamhet från privat. Det brukar kallas för den kommunala särarten och påverkar hur den kommunala redovisningen utformas. Den kommunala redovisningen utgör underlag för ekonomiska och politiska beslut, och tillgång till information är en grundförutsättning för en fungerande demokrati och en effektiv förvaltning av ekonomin. Redovisningen är central för fullmäktiges ansvarsprövning av styrelser och nämnder. Den används även för avstämning av de krav på den kommunala ekonomin som ställs i lag och vid utvärdering av hur resurserna används. Dessutom ger redovisningen också viktig information till kommuninvånare, medier, staten, andra kommuner och landsting samt företag och organisationer. Länge överläts det till kommuner och landsting att själva utveckla den kommunala redovisningen. Allmänna bestämmelser har dock funnits i kommunallagen. trädde lagen (1997:614) om redovisning, förkortad KRL, i kraft. Lagen reglerar kommuners, landstings och kommunalförbunds externredovisning. Genom lagstiftningen skulle det skapas bättre förutsättningar att upprätthålla en samordnad och enhetlig redovisningsstandard som skulle kunna förbättra jämförbarheten och analysförutsättningarna. [1] KRL är en ramlag som ger utrymme för normbildning genom det krav på god redovisningssed som finns i lagens första kapitel. Vid lagens tillkomst ansåg regeringen att den redovisningslagstiftning som gäller för näringslivet inte är direkt överförbar till verksamhet på grund av den kommunala särarten. Syftet med den kommunala externredovisningen är att ge fullmäktige, kommuninvånare och andra intressenter relevant information om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställning. Bolag som ägs helt eller delvis av en kommun eller ett landsting omfattas inte av KRL, utan för dessa gäller samma bokförings- och redovisningsregler som för privata företag. Information om dessa bolag ska dock ingå i den sammanställda redovisningen som är en del av årsredovisningen. Detsamma gäller stiftelser som kommunen eller bildat ensamt eller tillsammans med någon annan och ekonomiska föreningar där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan. Syftet är att ge en samlad bild av kommunens totala ekonomiska engagemang. Rådet för redovisning (RKR) är ett normgivande organ inom redovisning som bildades . RKR är en ideell förening vars medlemmar är staten och Kommuner och Landsting (SKL). RKR ger ut rekommendationer, informationsmaterial och idéskrifter om redovisning. Övergripande krav på den kommunala ekonomin Finanspolitiken bygger på ett antal principer som bildar det nationella finanspolitiska ramverket. har som uppgift att se till att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. fastställer målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet). fastställer också ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter som gäller framåt. Överskottsmålet och utgiftstaket ger det totala ekonomiska utrymmet i budgetprocessen. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för kommunsektorn. Kravet innebär att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans. Balanskravet anger den lägsta godtagbara resultatnivån. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det kommunala balanskravet och utgiftstaket är viktiga instrument för att uppnå överskottsmålet. Regelverket om redovisning samspelar med de bestämmelser som finns i kommunallagen (2017:725) om budget och god ekonomisk hushållning. Bestämmelserna i och kommunallagen kompletterar därmed varandra. kommunallag infördes ett kommunalt förmögenhetsskydd som innebar att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskade. Denna bestämmelse fördes inte över till kommunallag. I stället infördes en allmän regel om att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Ett nollresultat är enligt förarbetena till KRL inte tillräckligt för att kravet ska vara uppfyllt. I stället krävs att utfallet bör ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Efter finanskrisen ansågs det att kravet på god ekonomisk hushållning inte hade haft tillräcklig styreffekt, och det föreslogs därför ett krav på en ekonomi i balans. Balanskravet infördes i kommunallagen. Det skulle förhindra en fortlöpande urgröpning av den kommunala ekonomin och skapa förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling. Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Tanken är att varje generation ska bära de kostnader för service som den generationen beslutar om och konsumerar. Balanskravet relaterar till resultaträkningen och inte till balansräkningen och ska ses som en miniminivå. Att balanskravet är uppfyllt innebär inte nödvändigtvis att kravet på god ekonomisk hushållning är uppfyllt. Balanskravet gäller inte kommunala bolag, stiftelser och föreningar. En kommun eller ett landsting får enligt kommunallagen underbalansera budgeten under förutsättning att det har gjorts avsättning till en resultatutjämningsreserv som kan tas i anspråk eller om det finns synnerliga skäl. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna ska det negativa resultatet enligt kommunallagen regleras och det redovisade egna kapitalet återställas inom de närmast följande tre åren. Bestämmelserna om balanskravet och om när ett negativt balanskravsresultat måste regleras finns i kommunallagen. I KRL regleras vilka upplysningar om balanskravsresultatet som ska lämnas i förvaltningsberättelsen och hur det beräknas. är det möjligt för kommuner och landsting att under vissa förutsättningar reservera delar av ett positivt resultat i en resultatutjämningsreserv. Resultatutjämningsreserver skapades för att ge kommuner och landsting bättre möjligheter att möta konjunkturvariationer. En ändamålsenlig bokföring och redovisning Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag. När det gäller förslaget till en ny lag om bokföring och redovisning och förslaget till lag om ändring i lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska ikraftträdande- och övergångs-bestämmelserna ha de lydelser som utskottet föreslår i bilaga 3. En ny lag om bokföring och redovisning Sedan KRL infördes har såväl omvärlden som förutsättningarna för den kommunala redovisningen förändrats. Enligt regeringens mening är ett stabilt ramverk för den kommunala sektorn en viktig förutsättning för att hantera kommunernas och landstingens framtida utmaningar. En viktig komponent i ett sådant ramverk är en god ekonomisk styrning. Regeringen föreslår att en ny lag om bokföring och redovisning ska ersätta KRL. Lagen bygger till stora delar på nuvarande lag men innehåller också många nya bestämmelser. Många bestämmelser kan överföras oförändrade i sak till den nya lagen, men flera nya bestämmelser föreslås, bl.a. i frågor där vägledning tidigare endast kunnat sökas i de rekommendationer som RKR givit ut. Karaktären av ramlagstiftning kvarstår dock även med regeringens förslag till ny lag. Regeringen föreslår att definitionen av räkenskapsinformation ändras så att noter inte längre ska omfattas av definitionen och att det görs ett tillägg om att delårsrapporter ska utgöra räkenskapsinformation. Noter ska vara en del av årsredovisningen. Detta innebär att en hänvisning till bestämmelsen om noter inte behövs i den nya lagen. Hur bokföringen ska vara ordnad Regeringen föreslår att bokföringen ska vara ordnad på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för kontroll av kommunens eller ekonomi och verksamhet och så att statistik kan lämnas enligt lag eller annan författning. Som Lagrådet påpekar anser regeringen att syftet med bestämmelsen bör vara att säkerställa en tillfredsställande kontroll över både verksamheten och ekonomin och att detta framgår av lagstiftningen. Regeringen går i detta avseende längre än vad utredningen föreslår. Regeringen föreslår att arkiveringstiden för räkenskapsinformation förkortas från tio till . Tiden som maskinutrustning och system som behövs för att ta fram räkenskapsinformation i vanlig läsbar form (dokument) eller mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel ska hållas tillgängliga förkortas från tio till . Hänvisningen till arkivlagen bör enligt regeringen inte föras över till den nya lagen. Överföra och förstöra räkenskapsinformation Flera remissinstanser har påpekat att utredningen inte har uppmärksammat den ändring som gjordes 2011 i bokföringslagen (BFL) om när räkenskapsinformation får förstöras (7 kap. 6 § BFL). Regeringen ser inte heller något skäl till varför denna reglering skulle vara annorlunda för kommuner, landsting och kommunalförbund än för företag som har att följa . Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om att överföra och förstöra räkenskapsinformation ändras så att även dokument och mikroskrift som används för att bevara räkenskapsinformation får förstöras om informationen på ett betryggande sätt överförs till ett annat sådant material. Ursprungligt material som kommuner eller landsting själva har upprättat får förstöras först fr.o.m. det fjärde året efter utgången av räkenskapsåret. Allmänna bestämmelser om årsredovisning Regeringen föreslår att en årsredovisning utöver en resultaträkning, en balansräkning, en kassaflödesanalys och en förvaltningsberättelse också ska bestå av noter, en driftsredovisning och en investeringsredovisning. Sammanställda räkenskaper ska också ingå i årsredovisningen om sådana upprättas. Syftet med årsredovisningen bör enligt regeringen inte längre framgå av lagen. Regeringen föreslår detaljerade krav för årsredovisningen, t.ex. om resultaträkningen, balansräkningen och kassaflödesanalysen. De föreslagna reglerna säkerställer att utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid räkenskapsårets slut finns redovisade i årsredovisningen. Regeringen anser därmed, till skillnad från remissinstanserna FAR (branschorganisationen för revisorer, redovisningskonsulter, skatterådgivare, lönekonsulter och specialister) och SKL, att bestämmelsen om årsredovisningens syfte inte längre fyller någon funktion och föreslår därför att bestämmelsen tas bort. Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse om att årsredovisningen ska upprättas på ett överskådligt sätt. Principen om rättvisande bild införs i lagen Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse om att årsredovisningens delar ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat och kommunens eller ekonomiska ställning. Om det behövs för att bilden ska bli rättvisande ska ytterligare upplysningar lämnas i en not. Om det görs en avvikelse från en rekommendation från det normgivande organet på området ska skälen för avvikelsen lämnas i en not. anser att det saknas en analys av om lag och kompletterande normering tillsammans utgör ett sådant ramverk att en tillämpning av dessa också ger en rättvisande bild. Regeringen menar dock att bestämmelserna i bl.a. årsredovisningslagen (ÅRL) kan tjäna som förebild för principen om rättvisande bild och att kravet på god redovisningssed tillsammans med RKR:s normering ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och ekonomiska ställning. Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse om andra grundläggande principer. När årsredovisningen upprättas ska följande grundläggande principer iakttas: Kommuner och landsting ska förutsättas fortsätta sina verksamheter. Samma principer för värdering, klassificering och indelning av de olika posterna ska konsekvent tillämpas från ett räkenskapsår till ett annat. Värdering av de olika posterna ska göras med rimlig försiktighet. Intäkter och kostnader som kan hänföras till räkenskapsåret ska tas med oavsett tidpunkten för betalningen. De olika beståndsdelar som balansräkningens poster består av ska värderas var för sig. Tillgångar och skulder får inte kvittas mot varandra. Inte heller får intäkter och kostnader kvittas mot varandra. Den ingående balansen för ett räkenskapsår ska stämma överens med den utgående balansen för det närmast föregående räkenskapsåret. Förändringar i eget kapital ska redovisas i resultaträkningen. Kommuner och landsting får avvika från redovisningsprinciperna om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed och kravet på en rättvisande bild. Om en avvikelse görs ska det lämnas en upplysning om skälen för detta, och en bedömning ska göras av effekten på kommunens eller resultat och ekonomiska ställning. anser att även principen om öppenhet bör införas i lagen. Regeringen menar dock att det inte finns skäl att reglera principen om öppenhet särskilt i lag. RKR har i det konceptuella ramverket för finansiell rapportering i kommuner och landsting redogjort för vilka kvalitativa egenskaper som externredovisningen ska uppfylla. Krav på redovisningen som ställs utifrån principen om öppenhet och objektivitetsprincipen omfattas av dessa kvalitativa egenskaper. Regeringen föreslår vidare att bestämmelsen om att resultaträkningen bör redovisa hur eget kapital har förändrats under räkenskapsåret inte ska föras över till lagen om bokföring och redovisning. En bestämmelse bör införas om att andra grundläggande redovisningsprinciper ska tillämpas vid avslutande bokföringstransaktioner. Ansvaret för att upprätta årsredovisningen Regeringen föreslår att bestämmelsen om vem som ansvarar för att upprätta årsredovisningen inte ska föras över till lagen om bokföring och redovisning. Enligt regeringen bör en upplysning lämnas i not om vilka särredovisningar som har upprättats under räkenskapsåret till följd av bestämmelser i lag eller annan författning. Vissa remissinstanser, bl.a. Företagarna, , anser att förslaget är helt otillräckligt utifrån ett konkurrensperspektiv. Enligt bl.a. och bör en ny utredning tillsättas för att se över möjligheterna till samordning och utökade krav på särredovisning. Med anledning av dessa remissynpunkter anser regeringen att det är viktigt att framhålla att förslaget främst syftar till att främja insynen och tillgängligheten för den enskilde samt att frågan om utökade krav på särredovisning inte har varit en del av utredningens uppdrag, och därför finns det inte förutsättningar att föreslå utökade krav på särredovisning med denna utredning som grund. Vidare skriver regeringen att det inte finns förutsättningar att samordna bestämmelser om särredovisning inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. Regeringen avser dock att följa frågan om samordning av bestämmelserna om särredovisning och återkomma vid behov. Regeringen föreslår att kravet på att ett samordningsförbunds styrelse ska upprätta årsbokslut tas bort eftersom kommuner och landsting inte längre behöver upprätta årsbokslut. Regeringen menar att det inte behöver ställas större krav på samordningsförbund än på kommuner och landsting. Regeringen föreslår att det ska förtydligas att resultaträkningen i sammandrag ska redovisa samtliga intäkter och kostnader under räkenskapsåret. Resultaträkningens uppställningsform bör därför ändras. Regeringen bedömer att kravet att redovisa panter och ansvarsförbindelser som poster inom linjen bör vara kvar. När det gäller pensionsredovisningen pekar flera remissinstanser på att ett förändrat regelverk för den kommunala redovisningen också skapar ett behov av en översyn av vissa bestämmelser i kommunallagen. Regeringen gör bedömningen att redovisning av kommunala pensionsförpliktelser bör analyseras ytterligare vad gäller konsekvenserna för den kommunala ekonomin samt förhållandet till bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och balanskravet i kommunallagen. Regeringen avser att återkomma i den frågan. Pensionsförpliktelser som är upparbetade bör enligt regeringen även i fortsättningen redovisas som en ansvarsförbindelse inom linjen tillsammans med ställda panter och säkerheter. Kravet på kommuner och landsting att lämna information om ställda panter och ansvarsförbindelser inom linjen bör därför finnas kvar. Utgifter som får tas upp i balansräkningen som immateriella anläggningstillgångar Regeringen föreslår att utöver utgifter för utvecklingsarbete som är av väsentligt värde för kommunens eller verksamhet , ska också utgifter för koncessioner, patent, licenser och liknande rättigheter få tas upp som immateriella anläggningstillgångar. Utgifter för forskning ska inte längre få tas upp som immateriella anläggningstillgångar. Anledningen är att regeringen anser att det behövs en anpassning till vad som gäller enligt ÅRL och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad FÅB, eftersom det i detta fall inte finns någon särart som motiverar en annorlunda reglering. Jämförelsetal måste inte alltid räknas om eller ändras Regeringen föreslår att jämförelsetal för det närmast föregående räkenskapsåret ska räknas om eller ändras om det behövs för att de ska kunna jämföras med räkenskapsårets poster. Detta behöver inte göras om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed och kravet på en rättvisande bild. Regeringen har föreslagit att principen om rättvisande bild ska föras in i lagen. Det saknas därmed enligt regeringen skäl för att ställa lägre krav på kommuner och landsting än på privata företag när det gäller att låta bli att ändra eller räkna om jämförelsetal. Regeringen föreslår att det ska införas bestämmelser om noternas ordningsföljd. Om inte annat följer av kravet på överskådlighet ska noter som avser enskilda poster i resultaträkningen eller balansräkningen läggas fram i samma ordning som posterna. Hänvisning ska göras vid de poster som noterna hänför sig till. I ÅRL ska noter som avser enskilda poster i balansräkningen eller resultaträkningen läggas fram i samma ordning som posterna om inte något annat följer av kravet på överskådlighet. Hänvisning ska göras vid de poster som noterna hänför sig till. I KRL finns det ingen motsvarande bestämmelse om noternas ordningsföljd. Noternas placering följer av allmänna principer för hur man upprättar resultaträkningar och balansräkningar. Regeringen anser dock att detta för tydlighetens skull bör framgå av lagen. Hur pensioner ska redovisas står främst mellan två olika modeller, dels blandmodellen som är lagstadgad för kommuner och landsting, dels fullfonderingsmodellen som används inom det privata näringslivet. Fullfonderingsmodellen innebär att samtliga pensionsförpliktelser redovisas som avsättning i balansräkningen oavsett när pensionsförmånerna har intjänats. Blandmodellen innebär att det bara är pensionsförpliktelser som är intjänade efter 1998 som redovisas som avsättning i balansräkningen. Pensionsförpliktelser som är intjänade redovisas i stället som en ansvarsförbindelse. Blandmodellen är lagstadgad och unik för den kommunala sektorn. När den infördes sågs den som en övergångslösning, och den leder till en övergång till fullfonderingsmodellen. Regeringen anser att det finns skäl att analysera frågan om redovisning av kommunala pensionsförpliktelser ytterligare, sett i ljuset av kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning och kravet på att upprätta en budget i balans. Regeringen gör bedömningen att det bör utredas vidare vilka konsekvenser en ändrad redovisningsmodell för kommunala pensionsförpliktelser får för den kommunala ekonomin samt hur en sådan ändring påverkar balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning. Regeringen föreslår att om en avsättning eller en ansvarsförbindelse för pensionsförpliktelser har minskat till följd av att en försäkring har tecknats eller att medel har överförts till en pensionsstiftelse, ska en upplysning i not lämnas om vilket belopp som avsättningen har minskats med. Det bör enligt regeringen inte införas något krav på att redovisa medel som är avsatta till pensionsstiftelser eller försäkring som tillgång i den kommunala balansräkningen. Regeringen föreslår att begreppet ekonomisk livslängd ersätts av begreppet nyttjandeperiod i bestämmelsen om avskrivning av anläggningstillgångar. Avskrivningstiden för immateriella anläggningstillgångar ändras på så vis att nyttjandeperioden ska anses uppgå till om inte en annan med rimlig grad av säkerhet kan fastställas. Om nyttjandeperioden för en immateriell anläggningstillgång bestäms till än ska en upplysning lämnas om skälen för detta. En upplysning ska också lämnas om bedömd genomsnittlig nyttjandeperiod för varje post som tas upp som materiell anläggningstillgång i balansräkningen. Vissa finansiella instrument ska värderas till verkligt värde Regeringen föreslår att det ska införas särskilda regler för värdering av finansiella instrument. Finansiella instrument som innehas för att generera avkastning eller värdestegring ska värderas till verkligt värde.