bet · H501UbU27 · 2018-05-18 00:00:00 — Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) och lag om ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800). De lagändringar som utskottet tillstyrker innebär dels att huvudmännen för förskoleklassen, och gymnasieskolan aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter, dels att huvudmännen inom skolväsendet ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs, och dels att Skolinspektionen ska kunna ingripa med statliga åtgärder för rättelse mot kommuner och landsting under samma förutsättningar som man återkallar ett godkännande för enskilda huvudmän. Vidare tillstyrks lagändringar som syftar till att minska elevers upprepade eller längre frånvaro från utbildningen inom den obligatoriska verksamheten. Vidare innebär de lagändringar som utskottet tillstyrker att tiden förlängs till utgången av när det gäller övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i vissa skolformer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Vissa bestämmelser föreslås dock tillämpas första gången för verksamhet som bedrivs efter utgången av 2018. Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns sex reservationer (M, SD, C, V, L, KD) och två motivreservationer (V). Proposition 2017/18:182 Samling för skolan. Åtta yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning En allsidig social sammansättning av elever Regleringen om statliga åtgärder för rättelse Elevers frånvaro och skolchefer Åtgärder för att öka den allsidiga sociala sammansättningen av elever 1.Lagförslaget i fråga om allsidig social sammansättning av elever, punkt 1 (M, C, V, L, KD) 2.Lagförslaget i fråga om statliga åtgärder för rättelse, punkt 2 (V) 3.Elevers frånvaro och skolchefer, punkt 4 (SD) 4.Åtgärder för att öka den allsidiga sociala sammansättningen av elever, punkt 5 (SD) 5.Åtgärder för att öka den allsidiga sociala sammansättningen av elever, punkt 5 – motiveringen (V) 6.Statliga sanktionsmöjligheter, punkt 6 (M, C, L, KD) 7.Statliga sanktionsmöjligheter, punkt 6 (SD) 8.Statliga sanktionsmöjligheter, punkt 6 – motiveringen (V) 1.Lagförslaget i fråga om allsidig social sammansättning av elever, punkt 1 (M, C, L, KD) 2.Lagförslaget i fråga om allsidig social sammansättning av elever, punkt 1 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lagförslaget i fråga om allsidig social sammansättning av elever antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 2 kap. 1 § första stycket tredje strecksatsen och i de delar det avser 2 kap. 8 c § och rubriken närmast före 8 c §. Därmed bifaller proposition 2017/18:182 punkt 1 i denna del och avslår motionerna 2017/18:4085 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2017/18:4093 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 1. Reservation 1 (M, C, V, L, KD) Lagförslaget i fråga om statliga åtgärder för rättelse antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 26 kap. 17 § samt motsvarande delar i punkt 2 ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna. Därmed bifaller proposition 2017/18:182 punkt 1 i denna del och avslår motion 2017/18:4085 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 2 (V) antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i skollagen (2010:800) 2. lag om ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) utom i de delar som omfattas av utskottets förslag ovan. Därmed bifaller proposition 2017/18:182 punkterna 1 i denna del och 2. Elevers frånvaro och skolchefer 2017/18:4038 av och (båda SD) yrkandena 2 och 3. Reservation 3 (SD) Åtgärder för att öka den allsidiga sociala sammansättningen av elever 2017/18:4038 av och (båda SD) yrkande 1. Reservation 4 (SD) Reservation 5 (V) – motiveringen 2017/18:4038 av och (båda SD) yrkande 4 och 2017/18:4093 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 2. Reservation 6 (M, C, L, KD) Reservation 7 (SD) Reservation 8 (V) – motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S) och (C). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2017/18:182 Samling för skolan och tre följdmotioner. De behandlade förslagen finns i bilaga 1 och i regeringens lagförslag i bilaga 2. I propositionen behandlas förslag som presenterats i tre olika utredningar: dels i slutbetänkande Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35), dels i betänkandet Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera (2016:94), dels i betänkandet Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola (SOU 2017:51). Samtliga betänkanden har remissbehandlats. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Propositionen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800). Förslagen är en del i arbetet för att förbättra den svenska skolan med utgångspunkt i bl.a. skolkommissions förslag till en nationell strategi för kunskap och likvärdighet i utbildningen. Förslagen innebär följande: – Huvudmännen för förskoleklassen, och gymnasieskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. – Huvudmännen inom skolväsendet ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs. – Skolinspektionen ska kunna ingripa med statliga åtgärder för rättelse mot kommuner och landsting under samma förutsättningar som man återkallar ett godkännande för enskilda huvudmän. – Ändringar ska införas i syfte att minska elevers upprepade eller längre frånvaro från utbildningen inom den obligatoriska verksamheten. Vidare föreslås att tiden förlängs till utgången av när det gäller övergångsbestämmelserna i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i vissa skolformer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . De föreslagna bestämmelserna om att utse en skolchef och bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse i den nya lydelsen föreslås dock tillämpas första gången för verksamhet som bedrivs efter utgången av 2018. Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att i de två första avsnitten behandla motionsyrkanden som yrkar på att ska avslå vissa delar i regeringens förslag. Därefter behandlas regeringens övriga lagförslag, och sist behandlas de motionsyrkanden som samtliga innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslaget. Regeringen tillsatte 2015 den s.k. , vars syfte var att skapa förutsättningar för att höja kunskapsresultaten, stärka kvaliteten i undervisningen och öka likvärdigheten i skolan (dir. 2015:35, dir. 2015:140 och dir 2016:86). konstaterade i slutbetänkandet Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35) att den svenska skolan kännetecknas av allvarliga systemsvagheter. lämnade förslag och bedömningar som tillsammans innebär en samlad strategi som bl.a. innefattar insatser för att stärka huvudmannaskapet, förbättra kompetensförsörjningen, minska skolsegregationen, utveckla en god miljö för lärande och utveckling samt öka den nationella resursstyrningen. föreslog också ett antal nationella målsättningar för kunskapsresultat, kvalitet i undervisningen och likvärdighet. Kommissionens förslag till nationella målsättningar bereds i . Flera studier, både nationella och internationella, visar på att skolsegregationen i har ökat. Regeringen anger att utvecklingen mot allt större skillnader i skolorna i utifrån elevernas familjebakgrund är oroande och att det är en avgörande framtidsfråga för den svenska skolan att skolsegregationen minskar. Insatser behöver därför göras omgående för att minska denna segregation och öka jämlikheten. Det ligger i såväl de enskilda elevernas som landets intresse att den svenska skolan ger alla elever en bra utbildning. Ett verktyg för att åstadkomma ett stärkt huvudmannaskap är en tydlig ansvarsfördelning inom huvudmannens organisation. Det finns risk för att kommuner i vissa fall tolkar nationella krav och mål mer som ambitiösa visioner än som direkt styrande förutsättningar för sin skolverksamhet, vilket riskerar att leda till att de statliga kraven underordnas den kommunala prioriteringen. Vidare har och utveckling () konstaterat att det finns en otydlighet i ansvars- och rollfördelningen i den svenska skolan och att rollfördelningen mellan huvudman, rektor och lärare kan behöva tydliggöras. Även i betänkandet Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22) framförs att det finns svagheter i skolans styrkedja. Med hänvisning till ovanstående finns det enligt propositionen anledning att vidta åtgärder för att komma till rätta med svagheterna i skolans styrkedja och lyfta fram de nationella målen. Vidare har konstaterat att det förekommer att kommunala huvudmän allvarligt och brustit i sitt ansvar enligt skollagen utan att rätta till bristerna. För enskilda huvudmän kan ett godkännande om att bedriva skola återkallas om ett föreläggande från Skolinspektionen inte har följts och missförhållandet är allvarligt. För kommunala huvudmän är det inte möjligt att återkalla rätten att bedriva skolverksamhet eftersom kommunerna har det övergripande ansvaret för att elever fullgör sin skolplikt och får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Utöver de sanktionsmöjligheter som Skolinspektionen kan använda gentemot både kommunala och enskilda huvudmän finns därför för kommunala huvudmän även en bestämmelse i skollagen om statliga åtgärder för rättelse. Enligt bestämmelsen kan Skolinspektionen besluta att staten på kommunens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 17 §). Trots att det förekommer att kommuner allvarligt och brustit i sitt ansvar enligt skollagen har bestämmelsen aldrig tillämpats. Enligt regeringen är det oroande om huvudmän kan brista i sitt ansvar och att det kan få allvarliga konsekvenser för enskilda elever. I propositionen går regeringen vidare med flera av lagförslag. Regeringen föreslår ett antal ändringar i skollagen (2010:800) som syftar till att bryta skolsegregationen och stärka huvudmannaskapet. Regeringen anför att lagförslagen är en viktig del i den samlade strategin för att förbättra den svenska skolan. Vidare lämnar regeringen förslag med anledning av problemet med sviktande kapacitet hos många skolhuvudmän. En allsidig social sammansättning av elever Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 2 kap. 8 c § och rubriken närmast före 2 kap. 8 c §. Lagförslaget innebär att huvudmännen för förskoleklassen, och gymnasieskolan aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Jämför reservation 1 (M, C, V, L, KD) och särskilt yttrande 1 (M, C, L, KD) och 2 (V). I skollagens inledande kapitel anges dels att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet, dels att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 8 och 9 §§). Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter () ska varje barn ha samma rättigheter till utbildning och utveckling (artikel 2, 6, 28 och 29). Som anges i förarbetena till skollagen bärs ansvaret för en likvärdig utbildning gemensamt av stat och skolhuvudman. Kravet på en likvärdig utbildning innebär att alla elever ska ha tillgång till en verksamhet med en så hög kvalitet att de fastställda målen för utbildningen nås, oavsett var i landet eleverna bor eller vilken skola de går i. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan dock variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Likvärdighet innebär inte likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser (prop. 2009/10:165 s. 228 f. och 638). I stället ska kommunerna fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a § skollagen). Alla barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt, och en strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § skollagen). Som anges i förarbetena har skolan ett kompensatoriskt uppdrag för de som har sämre förutsättningar. Vidare finns bestämmelser i skollagen som anger att barn och elever som är i behov av stöd också har rätt till detta (prop. 2009/10:165 s. 221 f.). I läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11 s. 8) anges att skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårt att nå målen för utbildningen och att skolan aktivt och medvetet ska främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter. En allsidig social elevsammansättning i skolan Regeringen föreslår att det ska anges i skollagen att huvudmännen för förskoleklassen, och gymnasieskolan aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Regeringen bedömer att rektorn för en förskoleklass, grundskola eller gymnasieskola bör, inom givna ramar, ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. Regeringen anger bl.a. följande skäl för sitt förslag. Det är en grundläggande princip för det svenska skolväsendet att alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning. I skollagen anges dessutom att utbildningen i ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhället (10 kap. 2 §). Liknande bestämmelser finns för andra skolformer, men det finns ingen bestämmelse som anger att denna strävan ska kopplas till organisationen av skolan lokalt. Enligt regeringen är det av stort värde att elever med olika bakgrund möts i skolan. Detta försvåras dock av den svenska skolsegregationen, som utgör en allvarlig systemsvaghet. De ökande resultatskillnaderna mellan skolor förklaras till stor del av att skillnaderna mellan skolors elevsammansättning utifrån familje- och migrationsbakgrund ökar. Sammansättningen av elevgrupper, med avseende på elevernas behov och förutsättningar, påverkar skolors förutsättningar att leva upp till skollagens mål om en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Enligt regeringen kan sådana konsekvenser motverkas genom att fördela resurser mellan olika skolenheter utifrån elevernas förutsättningar och behov. Av skollagen framgår att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a §). införde regeringen ett nytt statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i förskoleklassen och , med syftet att nå målet om en mer jämlik kunskapsskola. Stödet ska komma alla huvudmän och elever till del men baseras på elevernas skilda socioekonomiska förutsättningar (se bl.a. prop. 2017/18:1 utg.omr. 16 s. 192). Regeringen anser att utvecklingen mot allt större skillnader i skolornas elevsammansättning när det gäller socioekonomisk bakgrund är mycket oroande. En av skolans och samhällets viktigaste utmaningar är att vända denna utveckling och skapa en ökad allsidig social sammansättning i skolan. Bestämmelse om arbetet för en mer allsidig elevsammansättning införs i lag En kommuns förutsättningar för att främja en mer blandad fördelning av elever mellan dess skolenheter begränsas av skyldigheten enligt skollagen att ta hänsyn till den s.k. närhetsprincipen, vilken innebär att alla elever har berättigade krav på en skolplacering nära hemmet. I enlighet med närhetsprincipen placeras eleverna i stor utsträckning i en skola i sitt närområde, vilket i många kommuner innebär att boendesegregationen återspeglas i skolorna. Utöver närhetsprincipen tillämpas även andra urvalskriterier, exempelvis syskonförtur och kötid. För fristående skolor innebär urvalsreglerna begränsningar när det gäller att främja en jämnare fördelning av elever. En enskild huvudman får använda de urvalsgrunder som Skolinspektionen godkänt på generell nivå: anmälningstid, plats i förskoleklass, geografisk närhet, syskonförtur och verksamhetsmässigt samband. är det möjligt för en skolhuvudman att inom ramen för nuvarande regelverk vidta vissa åtgärder för att främja en jämnare fördelning av elever, t.ex. genom planering, resursfördelning och informationsinsatser. Många huvudmän arbetar också redan aktivt med att minska skolsegregationen, t.ex. genom en strategisk planering av nya skolor. Enligt regeringens mening är det av yttersta vikt att utbyggnaden av skolan görs på ett sätt som främjar likvärdigheten och minskar segregationen. Regeringen anser att det redan nu bör tas ett första steg på nationell nivå för att främja initiativ som syftar till att klargöra vad som ytterligare kan göras åt skolsegregationen. Ett sätt att åstadkomma detta är att i lag markera vikten av att skolhuvudmännen verkar för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Regeringen betonar att lagförslaget syftar till att en målsättning som är av nationellt intresse på utbildningsområdet anges i lag. För att på nationell nivå markera vikten av att man på lokal nivå arbetar med detta anser regeringen att det bör införas en inriktningsbestämmelse med formuleringen ”aktivt verka för” som innebär att huvudmännen åläggs en skyldighet att kunna visa att man arbetar systematiskt och framåtsyftande för att uppnå en allsidig social elevsammansättning. Bestämmelsen syftar däremot inte till att staten ska detaljreglera frågan. Regeringen framför att det inte vore meningsfullt att i lag definiera begreppet allsidig social sammansättning eller att ange vilka omständigheter som ska råda för att målsättningen ska anses vara uppnådd. Detta bör i stället vara upp till varje huvudman att avgöra utifrån lokala förutsättningar och behov inom ramen för gällande regelverk. Sammantaget anser regeringen att en tydlig nationell lagstiftning, även utan att förändra dagens bestämmelser om placering och urval av elever, kan ge ett stöd för att på det lokala planet initiera och intensifiera arbetet med att skapa en mer allsidig sammansättning. Bestämmelsen i skollagen om allsidig social sammansättning föreslås omfatta huvudmännen för alla skolformer inom skolväsendet, förutom förskolan, grundsärskolor och gymnasiesärskolor, samt sameskolan och specialskolan. Förslaget bedöms inte heller vara relevant för vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Enskilda huvudmäns förutsättningar att verka för en allsidig social sammansättning De enskilda huvudmännen kan inte på samma sätt som de kommunala arbeta med t.ex. olika modeller när det gäller s.k. upptagnings- eller anvisningsområden. Enligt regeringens bedömning finns ändå möjligheter även för enskilda huvudmän att inom ramen för gällande regelverk verka för en allsidig social sammansättning. Det handlar främst om ett övergripande arbete som syftar till att möjliggöra, uppmuntra och underlätta för elever att göra skolval som leder till en mer allsidig elevsammansättning. Det finns flera exempel på hur enskilda huvudmän arbetar aktivt med att åstadkomma en mer allsidig elevsammansättning, exempelvis genom val av geografisk placering av fristående skolor, genom att utnyttja frikvoten för nyanlända elever och genom kommunikationsinsatser. Inget barn får diskrimineras i skolväsendet Enligt regeringen är en grundläggande utgångspunkt att den inriktningsbestämmelse i skollagen om en mer allsidig social sammansättning som föreslås i propositionen måste tillämpas med hänsyn till övrig lagstiftning, såsom diskrimineringslagstiftningen. Enligt regeringen är grundtanken bakom förslaget att alla barn ska få en likvärdig utbildning, oavsett föräldrarnas socioekonomiska tillhörighet eller bostadsområde. Som nämnts ovan finns exempel på skolhuvudmän som med olika metoder, åtgärder och arbetssätt arbetar aktivt med att främja en mer heterogen elevsammansättning på skolorna. Regeringen kan inte se att främjandet av ett systematiskt och framåtsyftande arbete på lokal nivå skulle riskera att strida mot diskrimineringslagstiftningen. är det förbjudet för huvudmännen att vidta sådana åtgärder som skulle kunna innebära direkt eller indirekt diskriminering enligt diskrimineringslagstiftningen. Enligt regeringens mening syftar inriktningsbestämmelsen till ett mer övergripande och strukturellt främjandearbete än till åtgärder i enskilda fall. Detta minskar enligt regeringen även risken för någon form av missgynnanden och diskriminering. De medel som huvudmännen använder måste emellertid vara såväl lämpliga som nödvändiga för att uppnå syftet, och de avvägningar som görs bör även ske på ett transparent och rättssäkert sätt. Rektorns ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning Enligt regeringen ska rektorn ha ett ansvar för att inom sin skolenhet och inom givna ramar verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. Målsättningen bör inte gälla bara mellan skolenheter utan även inom skolenheter. Rektorn har ansvar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 10 § skollagen). Vidare är det regeringens uppfattning att rektorn i varje enskilt fall bör göra en helhetsbedömning och att en sådan bedömning bör göras med utgångspunkt i en rad faktorer. Regeringens avsikt är inte heller när det gäller rektorns ansvar att närmare reglera vad som avses med begreppet allsidig social sammansättning eller hur arbetet ska ske. Regeringen kan därför inte heller se att regleringen skulle hindra rektorer från att t.ex. nivågruppera eller individanpassa undervisningen. Vidare föreslår regeringen att regleringen om rektorns ansvar bör föras in i läroplanerna. Där anges att rektorn inom givna ramar har ett särskilt ansvar för vissa frågor som bl.a. rör utformningen av undervisningen och resursfördelningen (se t.ex. avsnitt 2.8 Läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet SKOLFS 2010:37). I kommittémotion 2017/18:4093 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 1 begär motionärerna att avslår propositionen i den del som gäller införandet av bestämmelser om allsidig social sammansättning. Motionärerna framhåller att det är oklart vad som avses med den inriktningsbestämmelse som föreslås, och vilka konsekvenser den skulle kunna få. Motionärerna är även kritiska till de konsekvenser som kan bli följden av förslaget för gymnasieskolan. Att luckra upp principen om betygsantagning till gymnasieskolan skulle vara förödande för skolans kunskapsuppdrag, undergräva det fria skolvalet och eliminera incitament för eleverna att anstränga sig , menar motionärerna. I kommittémotion 2017/18:4085 av m.fl. (V) yrkande 1 begär motionärerna att avslår propositionen i den del som rör förslaget att skriva in i skollagen att huvudmännen ska verka för en allsidig social sammansättning. Motionärerna framför att förslaget ställer orimliga krav på huvudmännen när den egentliga orsaken till skolsegregationen är den fria etableringsrätten för friskolor och föräldrarnas möjlighet till skolval. Elever med olika bakgrund, behov och förutsättningar ska mötas i skolan. Skolan är en viktig mötesplats i ett demokratiskt samhälle, och sammansättningen av elevgrupper påverkar skolors förutsättningar att leva upp till skollagens mål om en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Utskottet instämmer med regeringen om att utvecklingen mot allt större skillnader i skolornas elevsammansättning när det gäller socioekonomisk bakgrund är mycket oroande.