bet · H501KU33 · 2018-04-04 00:00:00 — Utskottet finner inte skäl att ställa sig bakom det som yrkas i motion 2017/18:2389 om kommunala budgetbeslut. Utskottet är inte heller berett att ställa sig bakom det som anförs i motion 2017/18:2432 om möjlighet för enskilda skolor att spara överskjutande medel. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om den kommunala revisionen. Jämför reservation 5 (SD, -). (M) anser i motion 2017/18:1291 att det finns ett behov av en förstärkning av den kommunala revisionen. Motionären menar att sakkunniga revisorer bör stå för den huvudsakliga granskningen och föredra revisionsresultatet för kommun- respektive . Revisorerna på nivå bör enligt motionären också ges verktyg som motsvarar de som har på statlig nivå. (M) begär i motion 2017/18:2798 att en oberoende, förslagsvis statlig, kommunrevision bestående av professionella revisorer ska införas (yrkande 1). En sådan myndighet bör enligt motionären bl.a. kunna granska chefstjänstemäns anställningsavtal för att hitta och möjliggöra omförhandling av orimliga villkor, fallskärmar och bonusar (yrkande 2). Ett nationellt prickningssystem för politiker och tjänstemän bör också införas (yrkande 3). Dagens system med politiker som granskar politiker är enligt motionären varken rättssäkert, likvärdigt eller effektivt. Det behövs en professionell och oberoende revision som även har möjlighet att göra kvalitativa granskningar. Den nya oberoende revisionen bör enligt motionären kunna föreslå ett bredare spektrum av åtgärder, t.ex. ett nationellt prickningssystem som visar på när politiker och tjänstemän har gjort fel. Det bör även vara möjligt att göra tematiska granskningar av samtliga kommuner. En nationell revisor skulle t.ex. kunna granska samtliga kommuners anställningsavtal som gäller högre tjänstemän. Även och (båda SD) efterfrågar i motion 2017/18:3843 yrkande 1 en översyn av den kommunala revisionen. Det bör enligt motionärerna ifrågasättas att kommunpolitikerna kan välja sina partivänner för granskning av den egna verksamheten. (MP) framhåller i motion 2017/18:1712 svagheterna med den kommunala revisionens självständighet (yrkande 1), behovet av en översyn när det gäller uppföljning och revision (yrkande 2) och behovet av att inrätta självständiga regionala kommunrevisionsverk (yrkande 3). Motionären anser bl.a. att granskningen alltför ofta missar brister i maktutövning och oklara motiv till beslut trots att det normalt är oppositionens politiker som leder revisionsarbetet. Det är enligt motionären uppenbart att de åtgärder som vidtagits inte räcker, och han anför att det förmodligen är tid för en helt oberoende, eller åtminstone moderniserad, revision. Motionären anser att den demokratiska beslutsstrukturen m.m. förmodligen kan stärkas genom en utvecklad reglering av revisionen i kommunallagen samt att en utredning med detta syfte bör tillsättas. En fråga som bör övervägas i en sådan utredning är om det vore lämpligt att inrätta regionala kommunrevisionsverk som har till uppgift att stödja sina kommuner och landsting med helt självständiga revisioner. Bakgrund och gällande ordning Den kommunala revisionen har varit föremål för ett återkommande reformarbete, som bl.a. inneburit ett krav på att revisorerna ska biträdas av sakkunniga, att fullmäktige ska motivera sitt förslag till beslut i ansvarsfrihetsfrågan och att fullmäktigeledamöter inte kan väljas till revisorer. Genom kommunallag, som trädde i kraft , infördes ett krav på att revisorernas budget ska beredas av fullmäktiges presidium. De sakkunniga revisionsbiträdena fick också rätt att yttra sig i fullmäktige när revisionsberättelsen behandlas. Det infördes även ett valbarhetshinder som innebär att den som är revisor inte kan väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen (2017:725) ska kommuner och landsting utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten. Revisorerna granskar enligt 12 kap. 1 § i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i juridiska personer enligt 10 kap. 2–6 §§, även verksamheten i de juridiska personerna. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Enligt 12 kap. 4 § ska det nyvalda fullmäktige under de år då val av fullmäktige har hållits i hela landet välja revisorer för granskning av verksamheten under de fyra följande åren. Vid en samlad revision av hela verksamheten ska minst fem revisorer väljas (12 kap. 5 §). Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet ska minst fem revisorer väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. Regeringen gjorde i förarbetena till kommunallag bedömningen att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision skulle behållas (prop. 2016/17:171 s. 240 f.). Regeringen anförde i huvudsak följande. Den kommunala revisionen har varit föremål för flera reformer . Många åtgärder har vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten. All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Om systemet med förtroendevalda revisorer avskaffades skulle det innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk, och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Granskningen ska därför ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller är organiserat och om lokala förhållanden. Det kan ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då lidande. Det bör också uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Det nuvarande systemet har också i allt väsentligt fungerat väl. Utskottet har tidigare behandlat motioner om en förstärkning av den kommunala revisionen. Motionerna har avstyrkts av utskottet, i början av den förra mandatperioden med hänvisning till redan genomförda ändringar i kommunallagen som innebar en sådan förstärkning (bet. 2010/11:KU24 s. 34 f.), och senare med hänvisning till den då pågående beredningen av de förslag som lämnats av Utredningen om en kommunallag för framtiden (bet. 2014/15:KU18 s. 10). Frågan om en förstärkning av den kommunala revisionen behandlades även av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30 s. 67). Utskottet delade regeringens uppfattning att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision borde behållas. Utskottet konstaterade att regeringen i propositionen dessutom lämnat vissa förslag som ytterligare skulle förstärka revisionens oberoende. Det saknades därför enligt utskottet skäl att ställa sig bakom motionerna. En reservation lämnades (SD, -). Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om kommunindelning. (M) anser i motion 2017/18:463 att en kommunreform bör övervägas för att skapa starkare kommuner som kan ge sina medborgare bättre service. och (båda L) framhåller i motion 2017/18:422 yrkande 1 att det behöver bli enklare för de kommuner som så önskar att slå sig samman. Motionärerna anför att kommuner står inför stora utmaningar bl.a. som en följd av den demografiska utvecklingen och att det är svårt för mindre kommuner att klara av sina uppgifter. är enligt 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) indelat i kommuner och landsting. Enligt 1 kap. 1 § lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, indelningslagen, får regeringen besluta om ändringar i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra en bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid en prövning av frågan om indelnings-ändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen fattas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 1 kap. 20 § indelningslagen kan en fråga om ändring i den kommunala indelningen väckas av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen. En ansökan om en sådan ändring ska lämnas in till Kammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet och kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. I ärenden om sådana indelningsändringar som avses i bl.a. 1 § ska Kammarkollegiet, enligt 21 §, göra den utredning som behövs eller, när det bedöms lämpligt, överlämna åt att göra utredningen. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, får Kammar-kollegiet ge i uppdrag åt en särskild utredare att göra utredningen. En utredning om en ändring i den kommunala indelningen ska, enligt 22 §, omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner som har intresse av frågan. När det finns skäl till det ska, enligt 24 §, en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Om en särskild utredare finner skäl till en sådan undersökning, ska han eller hon anmäla detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Regeringen gav en parlamentarisk kommitté i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar (Fi 2017:02, dir. 2017:13). Kommittén, som har antagit namnet , ska utifrån kommunernas varierande förutsättningar dels identifiera och analysera de utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på kommunernas förmåga att klara av sina uppgifter, dels analysera i vilken utsträckning som samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, en asymmetrisk ansvarsfördelning och andra tänkbara åtgärder kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vidtas och hur genomförandet bör gå till. Eventuella förslag om kommunsammanläggningar ska vara frivilliga. Kommittén ska lämna sitt slutbetänkande . Delbetänkandet En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77) överlämnades . Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om indelning och kompetens. Utskottet konstaterade att en fråga om ändring i den kommunala indelningen enligt indelningslagen kan initieras såväl av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen som av regeringen, Kammarkollegiet och , vilka kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Utskottet fann därför inte anledning att ställa sig bakom motionerna (bet. 2014/15:KU18 s. 53). Utskottet vidhöll i betänkande 2016/17:KU17 sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionsyrkanden om att utreda förutsättningarna för en ny kommunreform (s. 11). har i uppdrag att analysera bl.a. i vilken utsträckning som kommunsammanläggningar och andra åtgärder kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Utskottet anser inte att det pågående utredningsarbetet bör föregripas, och avstyrker motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om bl.a. lokal förankring av beslut om regioner, avskaffandet av länsstyrelser och en överföring av statliga uppgifter till regioner med valda församlingar. Jämför reservation 6 (C). Boriana (M) anser i motion 2017/18:2345 yrkande 1 att länsstyrelserna bör avskaffas och deras uppgifter föras över till lokala och regionala organ eller andra statliga myndigheter. I yrkande 2 föreslås att ska utses till försöksregion för avskaffandet av länsstyrelserna. Enligt motionären bör politiska frågor som berör respektive län först och främst beslutas och behandlas av politiska och demokratiskt valda företrädare. bör t.ex. överklaganden hanteras av förvaltningsdomstolen i länet i stället för av . I har regionen redan tagit över det regionala utvecklingsansvaret och ansvaret för näringslivsfrågorna. Detta gör särskilt lämpligt som försöksregion för avskaffande av . m.fl. (C) efterfrågar i kommittémotion 2017/18:3855 yrkande 24 en regionaliseringsprocess där fler ansvarsområden decentraliseras från staten till regionerna. Det bör enligt motionärerna utredas hur funktion, ansvar och finansiering för vissa statliga uppgifter som utförs av och andra statliga myndigheter kan flyttas från central nivå till regioner med valda församlingar. I yrkande 25 anförs att nya regioners gränser ska tillkomma på initiativ av de direkt berörda i de områden som omfattas av en regionbildning. Frågan om lokalt stöd för bildandet av regioner tas upp även i motion 2017/18:3391 av (SD) yrkandena 1 och 2. Den svenska förvaltningen är organiserad på tre nivåer: central, regional och lokal. På lokal nivå är indelat i 290 kommuner. På regional nivå är landet indelat i dels 21 län, med en statlig myndighet () i varje län, dels 20 landsting med direktvalda fullmäktige. Varje landsting omfattar ett län, utom där kommunen ansvarar för de uppgifter som sköts av landstingen i andra län. Enligt 14 kap. 6 § regeringsformen ska föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Indelningen av kommuner och landsting regleras i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, indelningslagen. Regeringen får besluta om en ändring i rikets indelning i landsting, om det inte finns hinder mot en ändring i länsindelningen. Av kommunallagen (2017:725) framgår att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat. En ändring i landstingsindelningen får ske bara om den kan antas medföra en bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. I ett ärende om indelningsändring ska samråd ske med de kommuner och landsting som har intresse av frågan. En indelningsändring träder i kraft det år som bestäms i beslutet om ändringen. ansvarar enligt förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion för den statliga förvaltningen i respektive län, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. ska bl.a. verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. ska samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser, främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet. I vissa län har ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet i länet. Detta följer av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Det regionala utvecklingsansvaret omfattar vissa uppgifter i det regionala tillväxtarbetet och att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, samordna insatser för genomförandet av strategin samt upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur. Det förekommer också att kommunala beslutande församlingar bildar samverkansorgan inom ett län för att ansvara för regionala utvecklingsfrågor i länet. De kommuner och landsting som beslutar att bilda sådana samverkans-organ ska anmäla detta till regeringen, som beslutar från vilken tidpunkt organet ska ha det regionala utvecklingsansvaret (lagen [2002:34] om samverkansorgan i länen). I promemorian Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) föreslås att lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ändras så att lagen omfattar samtliga län. Förslaget innebär även att landstingen får besluta att och i stället ska betecknas regionfullmäktige respektive regionstyrelse. Eftersom lagen kommer att omfatta samtliga län föreslås att rubriken ändras till lagen om regionalt utvecklingsansvar och att lagen om samverkansorgan i länen ska upphöra att gälla. Lagändringarna föreslås träda i kraft . fattade regeringen beslut om lagrådsremissen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar. Av regeringens propositionsförteckning framgår att regeringen avser att lämna en proposition om ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar . Regeringen tillsatte en kommitté med uppdrag att föreslå en ny regional indelning som innebär att delas in i väsentligt färre län och landsting (Fi 2015:09, dir. 2015:77). Kommittén har antagit namnet . Enligt de ursprungliga direktiven ska kommittén föreslå en ny läns- och landstingsindelning. I uppdraget ingår även att föreslå en ändrad beteckning för kommuner på regional nivå, om det bedöms lämpligt. Kommittén ska vidare föreslå hur landstingen ska tilldelas det regionala utvecklingsansvaret, utreda vilka förvaltningsutgifter detta innebär och lämna förslag på finansiering. I det ursprungliga uppdraget ingår även att analysera om den nya länsindelningen motiverar en ändrad fördelning av de verksamheter som är koncentrerade till vissa länsstyrelser och, om lämpligt, föreslå förändringar och analysera vilka eventuella åtgärder som kan vidtas för att höja effektiviteten i länsstyrelsernas verksamhet. Kommittén ska vidare beräkna resursbehovet för den nya länsstyrelseorganisationen inom den ekonomiska ram som finns för dagens länsstyrelseverksamhet. Kommittén ska också analysera behovet av andra verksamhetsorter än residensstaden för varje ny länsstyrelse. Kommittén ska dessutom enligt de ursprungliga direktiven analysera behovet av en samordnad regionindelning i fråga om vissa statliga myndigheter, och, om ett sådant behov finns, identifiera de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning kan vara relevant för staten som helhet samt för kommuner och landsting. lämnade kommittén delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48), i vilket det föreslogs att tre nya län skulle bildas och att motsvarande landsting skulle bildas . Delbetänkandet har remitterats. Regeringen har dock angett att den inte avser att fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet. Regeringen beslutade i tilläggsdirektiv till att uppdraget att föreslå en ny regional indelning och tillhörande deluppdrag ska utgå (dir. 2017:72). Kommittén ska inte heller utreda länsstyrelsernas organisation eller lämna förslag till hur det regionala utvecklingsansvaret ska tilldelas landstingen. Kommittén behåller dock uppdragen i fråga om beteckningen för kommuner på regional nivå och statliga myndigheters regionala indelning. När det gäller det regionala utvecklingsansvaret behåller kommittén uppdraget som rör finansiering av förvaltningsutgifter. I tilläggsdirektivet förtydligas kommitténs uppdrag i fråga om statliga myndigheters regionala indelning. Kommittén ska föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant för staten som helhet samt för kommuner och landsting. Vidare får kommittén i uppdrag att föreslå en reglering i indelningslagen om vilken hänsyn som ska tas till berörda landstings och kommuners samt befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen. Kommittén får också i uppdrag att kartlägga landstingens samverkan och redogöra för hur landstingen ser på den framtida utvecklingen när det gäller samverkan. överlämnade betänkandet Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå (SOU 2018:10). I betänkandet föreslås en myndighetsgemensam regional indelning för tio statliga myndigheter. En myndighetsgemensam indelning främjar enligt kommittén samverkan och samordning av staten på regional nivå. Det skulle vara till gagn för medborgare, näringsliv och det civila samhället samt gynna samverkan med kommuner och landsting. Med en gemensam geografisk struktur skulle förutsättningar skapas för att hantera samordningsbehoven, på såväl regional som lokal nivå. Den gemensamma geografin skulle enligt kommittén kunna fungera som en plattform för samverkan, där olika myndigheter kan analysera problem och behov av insatser. En myndighetsgemensam indelning på regional nivå skapar en tydligare regional struktur inom vilken också uppdrag som kräver samordning mellan flera aktörer kan hanteras, när länsnivån inte bedöms vara ändamålsenlig. I betänkandet föreslås även att region blir ny beteckning på landstingen. föreslår vidare en ny bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från berörda landsting vid ändringar i landstingsindelningen. Det bör även krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring mot ett berört landstings vilja. Det föreslås också att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från kommuner som berörs av en sådan ändring. När det gäller befolkningens önskemål och synpunkter är indelningsfrågors karaktär enligt kommittén sådana att dessa bör beaktas vid ändringar i landstingsindelningen. Därför föreslås att landstingen som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning ska inhämta befolkningens önskemål och synpunkter. konstaterar att det regionala utvecklingsansvaret kommer att ligga hos landstingen i alla län utom , där kommunen har ansvaret, förutsatt att förslagen i Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) genomförs. Kommittén föreslår att de medel som finansierar förvaltningsutgifterna för det regionala utvecklingsansvaret ska flyttas från länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Utskottet har i samband med behandlingen av regeringens proposition om ändringar i indelningslagen och i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt föreslagit att i ett tillkännagivande skulle begära att regeringen ska återkomma med förslag på bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen. I en reservation (S, MP, V) föreslogs att inte skulle göra något tillkännagivande. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2015/16:KU25 s. 13 f., rskr. 2015/16:291). I sammanhanget kan nämnas att det aktuella tillkännagivandet tas upp i tilläggsdirektiven till som nämns ovan (dir. 2017:72). Motionsyrkanden om lokal förankring av beslut om regioner, avskaffandet av länsstyrelser och en överföring av statliga uppgifter till lokala och regionala organ behandlades även av utskottet i betänkande 2016/17:KU17 (s. 30 f.). När det gäller frågan om behovet av ett folkligt stöd för beslut om regionaliseringar konstaterade utskottet att under /16 genom ett tillkännagivande uppmanat regeringen att återkomma med förslag på bestämmelser med en sådan innebörd. Övriga yrkanden om regionalisering avstyrktes med hänvisning till att beredningen av delbetänkande och kommitténs fortsatta utredningsarbete inte borde föregripas. och reserverade sig i fråga om vissa motionsyrkanden. Utskottet noterar det arbete som pågår och finner inte skäl att ta några initiativ med anledning av motionerna 2017/18:2345 yrkandena 1 och 2 eller 2017/18:3855 yrkande 24 om en överföring av ansvaret för vissa statliga uppgifter från länsstyrelserna till andra statliga, lokala eller regionala myndigheter eller regioner med valda församlingar. Motionerna avstyrks således. Utskottet konstaterar vidare att lämnat förslag om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från berörda landsting och kommuner vid ändringar i landstingsindelningen samt att även befolkningens önskemål och synpunkter ska inhämtas. Beredningen av utredningsförslagen bör inte föregripas, varför motionerna 2017/18:3855 yrkande 25 och 2017/18:3391 yrkandena 1 och 2 om lokal förankring av beslut om regioner bör avslås.