bet · H601FöU1 · 2018-12-14 00:00:00 — Utskottet har konstaterat att förseningar och ekonomisk omplanering bidrar till att krigsorganisationens materieluppfyllnad blir lägre än vad som är önskvärt. Utskottet har vid upprepade tillfällen också redovisat att man delat regeringens bedömning av att det är nödvändigt att förbättra den långsiktiga strategiska styrningen av Försvarsmaktens materielförsörjning. Sammanfattningsvis föreslår utskottet att bifaller delvis proposition 2018/19:1 utgiftsområde 6 punkt 11. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om bemyndiganden att besluta om lån och krediter i för olika ändamål. Det innebär att bör bifalla proposition 2018/19:1 utgiftsområde 6 punkterna 1, 4, 7 och 8. Utskottet föreslår att godkänner investeringsplanerna för såväl Försvarsmaktens vidmakthållande av försvarsmateriel som för Försvarsmaktens anskaffning av försvarsmateriel. Utskottet föreslår vidare att även godkänner investeringsplanen för krisberedskap som en riktlinje för Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps beredskapsinvesteringar. Därmed bör bifalla proposition 2018/19:1 utgiftsområde 6 punkterna 2, 3 och 9 samt avslå sju motionsyrkanden med förslag om olika försvarsmaterielinvesteringar som enligt motionärerna bör prioriteras. Utskottet ser positivt på att regeringen redovisar de avvikelser som förekommer i förhållande till ursprungsplaneringen eller faktiska beställningar eftersom det ger utskottet en bild av hur materielprojekten utvecklas. När det gäller anskaffning redovisar regeringen att utfallet för armé-, logistik- och marinmateriel var 44, än planerat i förhållande till riktlinjebeslut för investeringar . Utfallet var å andra sidan högre i förhållande till planen vad avser flyg- och ledningsmateriel, och för cirka en tredjedel av de pågående materielprojekt som redovisas mer detaljerat i budgetpropositionen uppger regering att inga medel upparbetats i projektet. ESV har redovisat att den ofinansierade verksamheten i investeringsplanen uppgår till bara . ESV konstaterade vidare att informationen i investeringsplanen inte ger en översikt över materielobjektens förväntade utfall eller hur Försvarsmakten avser att prioritera materielförsörjningen inom det beräknade anslaget. Något förslag till en inriktning för prioritering inom de ekonomiska ramarna med utgångspunkt i hur de kan bidra till störst operativ förmåga finns därför inte. Det förstärker den tidigare problembilden ytterligare att materielförsörjningen är behäftad med betydande osäkerheter och att planerade investeringar successivt även har fortsatt att förskjutas med en lägre materieluppfyllnadsgrad än planerat i krigsorganisationen som följd, vilket regeringen redovisar i budgetpropositionen. Regeringen har även redovisat sin bedömning om att materielprojekt behöver följas upp och att investeringsbeslut behöver kunna fattas på strategisk nivå. Utskottet utgår från att regeringen vidtar åtgärder för att hantera dessa omfattande utmaningar, och mot den bakgrunden har utskottet dessutom lämnat förslag om att ska ställa sig bakom det utskottet anför under förslagspunkt 4 om reviderade investeringsplaner och tillkännage detta för regeringen. Överlåtelse och upplåtelse av materiel Utskottets förslag i korthet avslår förslaget i propositionen om att bemyndiga regeringen att besluta om export av JAS 39 C/D genom upplåtelse eller överlåtelse. Regeringen föreslår i budgetpropositionen ett bemyndigande att besluta om export av JAS 39 C/D genom upplåtelse eller överlåtelse av materiel, under förutsättning att exporten bidrar till den operativa tillgängligheten inom stridsflygsystemet, att det i övrigt är i linje med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet –2020 och att exporten sker till förmån för den operativa tillgängligheten till JAS 39 C/D. I utvecklingen mot ökad operativ förmåga i krigsförbanden menar regeringen att materiel inom stridsflygsystemet JAS 39 C/D, som visserligen behövs för statens verksamhet bör kunna överlåtas eller upplåtas i de fall detta på ett bättre sätt kan bidra till att finansiera ett vidmakthållande av JAS 39 C/D med högre operativ tillgänglighet och därmed möjliggöra en mer gynnsam ombeväpningsplan. Inom ramen för budgetpropositionens resultatredovisning för redovisar regeringen att Försvarsmakten och fortsätter sina ansträngningar för att höja den operativa tillgängligheten i fråga om antalet tillgängliga JAS 39 C/D med tillhörande operativ utrustning. Regeringen redovisar att utvecklingsavtalet för JAS 39 E har omförhandlats för att bidra till ökad kravuppfyllnad och tidsplaner som överensstämmer med utvecklingsläget. Avtalet innebär enligt regeringen att initiala leveranser till staten sker 2020. Vidare framhåller regeringen att utvecklingsarbetet fortskrider och att slutleverans beräknas ske . Den förändrade ombeväpningsplanen från JAS 39 C/D till JAS 39 E fortsätter innefattande utökad nyproduktion avseende komponenter för att bibehålla en högre numerär och tillgänglighet av JAS 39 C/D i verksamheten. Även om det finns ett bemyndigande enligt 8 kap. 6 § budgetlagen så förutsätter en upplåtelse eller överlåtelse av materiel som utgör krigsmateriel till utlandet enligt budgetpropositionen även att ett separat tillstånd lämnas enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Bakgrund och tidigare behandling Regeringen har enligt 8 kap. 6 § budgetlagen (2011:203) mandat att överlåta viss materiel. En förutsättning för en sådan överlåtelse är att materielen inte behövs för statens verksamhet. beslutade att bemyndiga regeringen att besluta om export av JAS 39 C/D genom upplåtelse eller överlåtelse av materiel, under förutsättning att exporten bidrog till den operativa tillgängligheten inom stridsflygsystemet och att det i övrigt var i linje med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet för perioden –2020, och var till förmån för den operativa tillgängligheten till JAS 39 C/D. biföll därmed delvis proposition 2017/18:1 punkt 7 (bet. 2017/18:FöU1, rskr. 2017/18:101). Det villkor som beslutat om utöver vad regeringen föreslagit var att exporten skulle vara till förmån för den operativa tillgängligheten till JAS 39 C/D. Utskottet framhöll i sitt ställningstagande att det enskilt viktigaste –2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. I utvecklingen mot ökad operativ förmåga bör enligt regeringen materiel inom stridsflygsystemet JAS 39 C/D, som visserligen behövs för statens verksamhet, kunna överlåtas eller upplåtas i de fall detta på ett bättre sätt kan bidra till att finansiera ett vidmakthållande av JAS 39 C/D med högre operativ tillgänglighet och därmed möjliggöra en mer gynnsam ombeväpningsplan. Försvarsdepartementet har i utskottet redogjort för utmaningarna i ombeväpningsplanen från JAS 39 C/D till JAS 39 E och vad en eventuell överlåtelse av materiel enligt ovan skulle betyda för tillgängligheten av den svenska delen av stridsflygsystemet. Försvarsdepartementet har beskrivit export av delar av den materiel som står till statens förfogande som ett betydelsefullt verktyg för att finansiera ett vidmakthållande av JAS 39 C/D med högre operativ tillgänglighet och därmed en mer gynnsam ombeväpningsplan. Utskottet ansåg att behovet av flexibilitet och handlingsfrihet för att åstadkomma detta var tydligt. I budgetbetänkandet föreslog utskottet att skulle avslå regeringens förslag om att bemyndiga regeringen att –2020 besluta om upplåtelse och överlåtelse av materiel under förutsättning att materielen kan avvaras med hänsyn till Försvarsmaktens operativa förmåga och att det i övrigt är i linje med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. I grunden sa sig utskottet dock vara positivt till att försvarsmateriel som Försvarsmakten anser sig kunna avvara överlåts eller upplåts genom export. Intäkterna av en sådan försäljning och de ökade möjligheterna till kostnadsdelning med andra länder kan då användas för att höja Försvarsmaktens operativa förmåga. Det gäller särskilt i fråga om stridsflygförmågan, där ytterligare länder med JAS 39 kan innebära en betydande ekonomisk avlastning. Utskottet välkomnade därför att regeringen inför en konkret exportaffär skulle återkomma med en begäran om bemyndigande att sälja materielen för att då närmare kunna bedöma konsekvenserna av en export i ett sammanhang. Mot utskottets förslag reserverade sig ledamöterna från Socialdemokraterna, och (reservation 5). I reservationen föreslogs att skulle bemyndiga regeringen att besluta om export av JAS 39 C/D genom upplåtelse och överlåtelse av materiel, under förutsättning att exporten bidrar till den operativa tillgängligheten inom stridsflygsystemet och att det i övrigt är i linje med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet –2020. beslutade i enlighet med reservationen (bet. 2016/17:FöU1, rskr. 2016/17:98). I utskottets yttrande 2016/17:FöU8y över Vårändringsbudget konstaterade utskottet att det förändrade omvärldsläget gör att åtgärder för att öka tillgängligheten inom systemet JAS 39 C/D under den pågående ombeväpningsperioden är av stor operativ betydelse. Mot den bakgrunden såg utskottet det som positivt att delsystem från JAS 39 A/B återanvänds även om det kan leda till merkostnader för projektet. Eftersom det finns färre delsystem som kan återanvändas från JAS 39 A/B än från JAS 39 C/D kan en större andel nyproduktion av komponenter och flygplan vara nödvändig. Även om detta får ekonomiska konsekvenser för den totala kostnaden för ombeväpningen bör nyproduktionen kunna utökas oaktat exportintäkternas storlek under förutsättning att åtgärden ryms inom de anslag och beställningsbemyndiganden som har anvisat. Utskottet föreslog mot bakgrund av detta att finansutskottet i samband med behandlingen av Vårändringsbudget skulle föreslå att skulle godkänna att anskaffningen av stridsflygsystemet JAS 39 E även får omfatta nyproduktion av komponenter och flygplan i syfte att öka tillgängligheten till systemet JAS 39 C/D. I finansutskottets betänkande Vårändringsbudget (bet. 2016/17:FiU21) ansåg utskottet, i likhet med försvarsutskottet, att ändamålet för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap ska specificeras så att det framgår att anskaffningen av stridsflygsystemet JAS 39 E även får omfatta nyproduktion av komponenter och flygplan i syfte att öka tillgängligheten till systemet JAS 39 C/D, detta mot bakgrund av det förändrade omvärldsläget. Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2016/17:350). I budgetbetänkandet tog utskottet initiativ till att ge regeringen ett bemyndigande som gick utöver det som följer av budgetlagen. bemyndigade då regeringen att besluta om upplåtelse av sådan materiel som kan avvaras till de länder till vilka JAS 39 C/D har upplåtits (bet. 2015/16:FöU1, rskr. 2015/16:115). I sitt ställningstagande anförde utskottet att stridsflygdivisionerna ombeväpnas från JAS 39 C/D till JAS 39 E för att öka den operativa förmågan . Ombeväpningen inleds , men den första JAS 39 E-divisionen blir operativ först efter periodens slut. Utskottet lade särskild vikt vid tillgänglighet i stridsflygsystemet och vid att ett ökat flygtidsuttag medges. Detta var för att bidra till att säkerställa den flygoperativa förmågan under ombeväpningsfasen. Utskottet underströk vidare vikten av att statens exportstödverksamhet utgår från en försvars- och säkerhetspolitisk helhetsbedömning som inbegriper konsekvenserna för Försvarsmaktens operativa förmåga. Om andra bemyndiganden i exportstödjande syfte skulle krävas utgick utskottet i sitt ställningstagande från att regeringen skulle redovisa en sådan helhetsbedömning. När det gäller upplåtelse och överlåtelse av materiel har även före bemyndigandet 2016 beslutat om ett bemyndigande till regeringen som inte varit avgränsat till stridsflygsystemet JAS 39. Bemyndigandet medgav att regeringen i exportstödjande eller säkerhetsfrämjande syfte genom internationellt samarbete sålde eller hyrde ut försvarsmateriel som inte längre behövdes för Försvarsmaktens operativa förmåga eller som annars kunde avvaras . Detta skedde med bifall till proposition 2004/05:5 (punkt 2) och det försvarsbeslut som avsåg perioden –2007 (bet. 2004/05:FöU5). Utskottet vill understryka att det enskilt viktigaste –2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Utskottet bedömer att ett förändrat omvärldsläge gör att tillgängligheten inom systemet JAS 39 C/D under den pågående ombeväpningsperioden är av stor operativ betydelse. I utvecklingen mot större operativ förmåga bör regeringen säkerställa att JAS 39 C/D får en ökad operativ tillgänglighet som därmed kan möjliggöra en mer gynnsam ombeväpningsplan. I budgetpropositionen redogör regeringen för att utvecklingsavtalet för JAS 39 E har omförhandlats och att initiala leveranser till staten därför kommer att ske 2020. Utskottet ser utmaningar i ombeväpningsplanen från JAS 39 C/D till JAS 39 E. Därför skulle utskottet välkomna att regeringen inför en konkret exportaffär återkommer med en begäran om bemyndigande att överlåta eller upplåta materielen. På så sätt kan då närmare bedöma konsekvenserna av en export i ett sammanhang. Utskottet bedömer att vidmakthållande av JAS 39 C/D är avgörande för att säkerställa luftstridsförmågan även och att de bör opereras parallellt med JAS 39 E . Mot bakgrund av dessa omständigheter bedömer utskottet att bör avslå regeringens förslag till ett generellt bemyndigande för att i stället kunna ta ställning till vad ett mer konkret förslag från regeringen om överlåtelse eller upplåtelse av materiel skulle betyda för tillgängligheten och den samlade operativa förmågan i stridsflygsystemet. Med det anförda avstyrker utskottet proposition 2018/19:1 utgiftsområde 6 punkt 6. Reviderad investeringsplan för Försvarsmakten Utskottets förslag i korthet ställer sig med anledning av ett motionsyrkande bakom det utskottet anför om reviderade investeringsplaner för Försvarsmakten och tillkännager detta för regeringen. I motion 2018/19:2946 av m.fl. (M) betonar motionärerna vikten av att komma till rätta med de problem i Försvarsmaktens investeringsplaner som () har pekat på. Motionärerna menar att stabila planeringsförutsättningar för försvarssektorn måste skapas för att kunna ha en fungerande process och bibehålla trovärdigheten för såväl försvarsmyndigheterna som försvarspolitiken. Med anledning av kritiken från ESV om att informationen i investeringsplanen varken ger en översikt över materielobjektens eller vidmakthållandeåtgärdernas förväntade utfall eller hur Försvarsmakten avser att prioritera materielförsörjningen inom det beräknade anslaget vill motionärerna att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att ta fram en reviderad investeringsplan och att återredovisa uppdraget i samband med vårändringsbudgeten (yrkande 2). I avsnittet Anslag inom utgiftsområde 6 under rubriken och tidigare behandling redogör utskottet för ESV:s bedömning att utfallet för en väsentlig del av investeringsplanens materielobjekt och vidmakthållande kommer att inträffa senare än vad som redovisas i planerna eller kommer att utgå helt. För en fördjupad beskrivning av ESV:s bedömning att Försvarsmaktens investeringsplaner inte följer det regelverk som styr statliga investeringar hänvisas till det tidigare avsnittet. Utskottet lägger stor vikt vid att Försvarsmakten kommer till rätta med de problem som () har pekat på när det gäller myndighetens investeringsplaner. Utskottet anser att stabila planeringsförutsättningar för försvarssektorn måste skapas för att kunna ha en fungerande process och bibehålla trovärdigheten för såväl försvarsmyndigheterna som försvarspolitiken. Med anledning av kritiken från ESV om att informationen i investeringsplanen varken ger en översikt över materielobjektens eller vidmakthållandeåtgärdernas förväntade utfall eller hur Försvarsmakten avser att prioritera materielförsörjningen inom det beräknade anslaget anser utskottet att regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att ta fram reviderade investeringsplaner. Eftersom ska godkänna investeringsplanerna för både anskaffning och vidmakthållande av materiel för perioden –2024 som riktlinje för Försvarsmaktens investeringar och reviderade investeringsplaner bör dessa återredovisas i anslutning till vårändringsbudget. Utskottet tillstyrker yrkande 2 i motion 2018/19:2946 av m.fl. (M) och föreslår att ställer sig bakom det utskottet anför om reviderade investeringsplaner och tillkännager detta för regeringen. Framtida inriktning för utgiftsområdet Utskottets förslag i korthet avslår två motionsyrkanden om framtida inriktning för försvarsutgifterna. Jämför reservation 2 (M) och 3 (SD). I motion 2018/19:2816 av m.fl. (M) framhåller motionärerna att försvarsförmåga behöver stärkas och att det kommer kräva ökade försvarsutgifter. har flera länder – främst i – insett faran och åtagit sig att höja sina försvarsutgifter, och vissa länder har redan uppnått tvåprocentsmålet. För att möta ett oroligt omvärldsläge behöver försvarsutgifter närma sig av BNP med ambitionen att nå det målet (yrkande 1). I motion 2018/19:766 av m.fl. (SD) anförs att bör ställa sig bakom det som anförs i motionen om att anslaget inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap aldrig bör underskrida av BNP (yrkande 1). Bakgrund och tidigare behandling Vid beslutet om försvarspolitisk inriktning –2020 ställde sig utskottet positivt till avsikten att successivt stärka anslagen och konstaterade att regeringen skulle återkomma i samband med budgetpropositionerna för att kunna tillföra utöver de förstärkningar som redan tidigare aviserats för den aktuella perioden (bet. 2014/15:FöU11). Utskottet behandlade frågan om att utgiftsområde 6 styrs mot en anslagsnivå motsvarande av BNP i budgetbetänkandena , 2017 och 2018 (bet. 2015/16:FöU1, bet. 2016/17:FöU1 och bet. 2017/18:FöU1). Utskottet konstaterade då att den säkerhetspolitiska situationen hade försämrats. Utskottet framhöll också att de förstärkningar som den försvarspolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, , , och möjliggjorde var en god grund för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Att verksamheten inom utgiftsområde 6 utvecklas så att de mål som har beslutat för inriktningsperioden uppfylls tillskrevs stor vikt. Hur väl besluten om försvarets inriktning genomförs bedömdes vidare vara avgörande för hur behoven under kommande inriktningsperiod kommer att se ut. Regeringens resultatredovisning bedömdes vara en grund för nödvändiga överväganden inför försvarsinriktningsbeslutet för perioden . Utskottet delade den bedömning som försvarsministern redogjorde för i en interpellationsdebatt om vikten av att fokusera på det pågående arbetet med att genomföra det försvarsbeslut som fattade . I budgetbetänkandet välkomnade utskottet att regeringen tillsammans med och har kommit överens om att skjuta till ytterligare till totalförsvaret, av vilka går till det militära försvaret. Det bedömdes vara av stor vikt att verksamheten inom utgiftsområde 6 utvecklas så att de mål som har beslutat för inriktningsperioden uppfylls. Hur väl besluten om försvarets inriktning genomförs framhölls som avgörande för hur behoven under kommande inriktningsperiod kommer att se ut. Regeringens resultatredovisning beskrevs som en grund för nödvändiga överväganden inför försvarsinriktningsbeslutet för perioden . Utskottet vidhöll därmed sin syn på vikten av att fokusera på det pågående arbetet med att genomföra det försvarsbeslut som fattade . Utskottet bedömer att försvarsförmåga behöver stärkas och vill i likhet understryka vikten av att verksamheten inom utgiftsområde 6 utvecklas så att de mål som har beslutat för inriktningsperioden uppfylls. Utskottet vill alltjämt framhålla att det är avgörande hur väl besluten om försvarets inriktning genomförs för hur behoven under kommande inriktningsperiod kommer att se ut. Utskottet vidhåller därmed sin syn på vikten av att det nu pågående arbetet med att genomföra det försvarsbeslut som fattade 2015 prioriteras. Därmed avstyrker utskottet motionsyrkanden med förslag om en framtida inriktning för försvarsutgifterna. Dimensionering av Försvarsmaktens stöd till samhället Utskottets förslag i korthet avslår tre motionsyrkanden om dimensioneringen av Försvarsmaktens stöd till samhället. Jämför reservation 4 (M, C) och 5 (KD). I motion 2018/19:2472 av m.fl. (KD) yrkar motionärerna att ställer sig bakom det som anförs i motionen om Försvarsmaktens breda roll i samhället (yrkande 3). Motionärerna framhåller att det, utöver att förvalta och utveckla befintlig verksamhet, är viktigt att påbörja arbetet med att se över om Försvarsmaktens mandat att bistå med flygresurser för brandbekämpning kan utökas med förbehållet att det inte inverkar menligt på Försvarsmaktens primära uppgifter. I motion 2018/19:2817 av m.fl. (M) yrkande 4 och i motion 2018/19:2840 av m.fl. (C) yrkande 12 anför motionärerna att bör ställa sig bakom det som anförs i motionen om att en tydligare skyldighet införs för Försvarsmakten att bistå andra myndigheter i samband med civila kriser. Det finns enligt motionärerna även anledning att överväga om regeringen i allt större utsträckning bör ges möjlighet att överpröva Försvarsmaktens beslut att neka bistånd i allvarliga kriser, vilket i sin tur kan innebära att Försvarsmaktens behov av resurser ökar. Bakgrund och tidigare behandling När regeringen i propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140 s. 37) lämnade förslag till en ny försvarspolitisk inriktning redovisade regeringen att Försvarsmakten bör kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Regeringen framhöll att Försvarsmakten i många fall har resurser som saknas inom andra samhällssektorer och som ofta är användbara när samhället utsätts för påfrestningar. Det bedömdes som naturligt att dessa resurser kommer till användning när så behövs. Förutsättningen var enligt regeringen att stöd kunde ges inom ramen för Försvarsmaktens befintliga förmågor och resurser. Stödet skulle normalt kunna inordnas i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet och fick enligt regeringen varken bli dimensionerande eller utgöra ett hinder för den ordinarie verksamheten vid myndigheten. I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 6) konstaterade regeringen att Försvarsmaktens stöd till polisen med medeltung helikopterkapacitet – som helikopterbataljonen ska planera, öva och ha beredskap för – ställer dimensionerande krav på Försvarsmaktens beredskap och verksamhet. Det innebar enligt regeringens redovisning ett avsteg från principen att Försvarsmaktens stöd till civila aktörer ska ges med befintliga förmågor och resurser. Regeringen ansåg att principen fortfarande var giltig och viktig men att den aktuella kapaciteten var så pass unik och vinsterna på samhällsnivå så pass stora att ett avsteg i det specifika fallet bedömdes vara motiverat. Regeringen beskrev utvecklingen av samverkan mellan Försvarsmakten och polisen som angelägen. Som ett led i detta gav regeringen i uppgift att stödja polisens nationella insatsstyrka och vissa andra polisiära enheter med medeltung helikopterförmåga. I budgetpropositionen redovisades att Försvarsdepartementet hade tillsatt en utredare med uppgift att överväga Försvarsmaktens möjligheter att stödja polisens nationella insatsstyrka med medeltung helikopterkapacitet (Fö2013:A). Utredaren lämnade ett förslag som innebar att stödet som Försvarsmakten skulle lämna till polisen med två medeltunga helikoptrar omfattade , och utredaren redovisade att kostnaden för ett fullt utbyggt stöd skulle uppgå till ca . Av utredningen framgick även att det skulle tillkomma kostnader för investeringar om ca för att bl.a. kunna möta behovet av tidskritiska transporter. Vid behandlingen av budgetpropositionen konstaterade utskottet att helikopterkapaciteten är unik och att vinsterna på samhällsnivå är så pass stora att ett avsteg kan motiveras.