bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — I denna del hänvisas i svarspromemorian till tidigare beskrivning av de särskilda rutinerna för beredningen när Lagrådet har avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt ett lagförslag eller delar av det. Därutöver framhålls att för det fallet att Lagrådet har avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt ett lagförslag eller delar av det bereds ärendet med gransknings- kansliet. Dessutom får kansliet del av förslagen vid delning av propositionen och bevakar särskilt hur Lagrådets synpunkter redovisas och bemöts. har vidare efterfrågat en kommentar till uppgiften om antalet propositioner med lagförslag som helt eller delvis har avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet under de i granskningen aktuella riksmötena. Enligt svarspromemorian arbetar aktivt med att regeringens lagstiftningsärenden ska hålla hög kvalitet. Med anledning av den ökade andelen yttranden från Lagrådet med allvarlig kritik har Statsråds- beredningen därför satt ytterligare fokus på kvalitetsfrågor i lagstiftnings- arbetet. Även det pågående arbetet med ett tidsplaneringsverktyg för att underlätta planeringen av lagstiftningsarbetet och den införda rutinen att i vissa fall bereda lagförslag med granskningskansliet inför remittering av förslagen är en del i detta arbete. Det framhålls vidare att en annan del i kvalitetsarbetet är den uppföljning som har nämnts, där det särskilt fokuseras på lagförslag som helt eller delvis har avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet. Dessutom har Lagrådets kritik tagits upp med departementen på politisk nivå. På frågan vilka överväganden som generellt görs inom i fråga om ny remittering till Lagrådet anges bl.a. följande. Behovet av en ny remittering till Lagrådet styrs av reglerna i 8 kap. 21 § andra stycket regerings- formen. Om Lagrådet har lämnat precisa synpunkter och förslag som i stor utsträckning följs, kan behovet av en ny remittering till Lagrådet generellt sett anses mindre än om Lagrådet har lämnat synpunkter av mer allmänt slag eller fört mer allmänt hållna resonemang som leder till betydande ändringar i ett lagförslag. I de fall Lagrådets kritik leder till mer betydande ändringar finns det också i normalfallet behov av att inhämta ett nytt beredningsunderlag. I sådana situationer är det naturligt med en ny remittering till Lagrådet när beredningsunderlaget har inhämtats. Utskottet har även frågat vilka överväganden som görs inom när det gäller att i en propositions inledning kortfattat redogöra för frågor kring Lagrådet och hur en sådan redogörelse bör utformas. Enligt promemorian görs det noggranna överväganden i denna del, inledningsvis av ansvarigt departement och därefter under den fortsatta beredningen inom . Därutöver framhålls att det i 4 REMISSER TILL LAGRÅDET propositionen redogörs kortfattat för Lagrådets synpunkter och hur de har Enligt läggs redogörelsen sist i avsnittet Ärendet och dess beredning under den kursiverade underrubriken Lagrådet (s. 69). När det gäller den sammanfattande beskrivningen av i vilken utsträckning Lagrådets synpunkter har följts, är avsikten enligt promemorian att välja det uttrycksätt som bäst beskriver detta. På frågan om eventuella interna riktlinjer och rutiner när det gäller redogörelsen av Lagrådets granskning i en proposition anges bl.a. följande. Av följer att det av propositionen tydligt måste framgå vilka av Lagrådets synpunkter som accepteras och att det måste föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte följs (s. 98). I handboken anges vidare att det av författningskommentaren bör framgå om de olika paragraferna har utformats i enlighet med vad Lagrådet har föreslagit; i de fall regeringen inte har följt Lagrådets förslag redovisas skälen för det oftast i skälavsnittet, om det är fråga om övergripande, principiella eller omfattande resonemang (s. 73). med en hänvisning till det avsnittet. I lagtekniska frågor däremot passar det ofta bättre att bemöta Lagrådets synpunkter direkt i en författningskommentar. Det framhålls i svarspromemorian att det händer att Lagrådet lämnar synpunkter av mer allmänt slag eller för mer allmänt hållna resonemang utan att dessa leder till något ifrågasättande av lagrådsremissens förslag. synpunkter eller resonemang inte leder till några ändringar i lagförslagen, anses det ofta inte behövligt att kommentera dem. synpunkter framgår dock av yttrandet från Lagrådet, som alltid bifogas Slutligen framgår av svarspromemorian att det inte har förekommit några underhandsföredragningar med Lagrådet under de nu granskade riksmötena. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på en svarspromemoria utarbetad inom Statsrådsberedningen (bilaga 4.2). departement har dock getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till det svar som lämnas i promemorian. Av svarspromemorian framgår att det är svårt att dra några säkra och entydiga slutsatser om skälen till den ökade andelen yttranden från Lagrådet med allvarlig kritik. Regeringen arbetar därför brett med att öka kvaliteten i Från konstitutionell synpunkt fyller Lagrådet en viktig funktion i förhandsgranskningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för . Det är också enligt regeringsformen obligatoriskt för regeringen att 4 REMISSER TILL LAGRÅDET inhämta yttrande från Lagrådet om lagförslagen faller inom gransknings- området. Av granskning framgår att en majoritet av de propositioner som regeringen har överlämnat till innehållit lagförslag som granskats av Lagrådet. Andelen propositioner med lagförslag som granskats av Lagrådet har varierat något , och det har skett en viss ökning under riksmötena /17 och 2017/18. I tidigare granskningar har utskottet noterat att antalet lagrådsgranskningar minskat. I denna del ska dock beaktas att för dessa granskningar har bl.a. lagrådsgranskningen varit fakultativ; dvs. det har överlåtits till regeringen att bestämma när den velat inhämta Lagrådets yttrande. Synpunkter och förslag från Lagrådet och regeringens hantering av dessa Av utskottets granskning framgår att Lagrådet i drygt en tredjedel av de propositioner med lagförslag som lagrådsgranskats lämnat regeringens lagförslag utan erinran; dvs. i dessa lagärenden har Lagrådet inte haft några synpunkter eller förslag till ändringar. I knappt två tredjedelar av fallen har Lagrådet lämnat synpunkter och förslag. Granskningen visar vidare att regeringen till övervägande del har godtagit Lagrådets förslag och beaktat dess synpunkter. Andelen lagärenden med synpunkter och förslag från Lagrådet och regeringens hantering av dessa har varierat något , men det har inte gått att fastslå att det skett någon systematisk förändring över tiden. När det gäller de lagärenden där Lagrådet har lämnat synpunkter och förslag vill utskottet understryka att Lagrådets verksamhet är värdefull som ett led i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag. är det givetvis av betydelse att redan det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god kvalitet som möjligt för att granskningskapaciteten i Lagrådet ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet. Det innebär dessutom en misshushållning med resurserna i Lagrådet om detta ska behöva ägna en större del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det beredande arbetet i . Det framgår av utskottets granskning att regeringen i regel har argumenterat för sitt ställningstagande i de propositioner där regeringen inte följt Lagrådets förslag och synpunkter. Som Statsrådsberedningen har anfört i sina riktlinjer måste det i en proposition föras en tydlig argumentering i de delar där Lagrådets förslag och synpunkter inte följts. Enligt utskottet är detta en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet, i synnerhet när Lagrådets synpunkter har innehållit principiella invändningar mot förslags förenlighet med grundlagarna. Att regeringens ställningstagande har sin grund i t.ex. en annan juridisk bedömning än den Lagrådet har gjort eller i ett visst politiskt hänsynstagande bör redovisas tydligt. En tydlig argumentation från 4 REMISSER TILL LAGRÅDET regeringens sida är av avgörande betydelse för beslutsprocessen i och möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga. Av granskningen framgår vidare att förutom att anpassa lagförslagen till Lagrådets synpunkter och förslag har regeringen även på andra sätt följt I en rad lagärenden har Lagrådets synpunkter lett till att regeringen utvecklat argumenteringen för ett lagförslag eller delar av det. Lagrådets synpunkter har i andra lagärenden lett till att regeringen utrett eller övervägt en fråga ytterligare. har regeringen med anledning av Lagrådets synpunkter valt att inte lägga fram ett lagförslag eller delar av det. Vidare har regeringen i något lagärende efter kritik från Lagrådet skickat ut delar av ett lagförslag på remiss. I några lagärenden har lagförslagen lagts fram, men har en fortsatt utredning aviserats. Enligt utskottet har lagrådsgranskningen även i redovisade delar fyllt en viktig funktion i arbetet med att åstadkomma en god kvalitet i lagstiftnings- När det gäller lagärenden där regeringen har gjort omfattande ändringar till följd av Lagrådets synpunkter och förslag visar granskningen att regeringen endast i undantagsfall remitterat de omarbetade lagförslagen till Lagrådet. Utskottet vill på nytt påminna om att det ibland i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag kan finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också skulle inhämtas när det gäller det omarbetade lagförslaget. Olika typer av synpunkter från Lagrådet Av utskottets granskning framgår att Lagrådets synpunkter har varit av Som exempel kan nämnas synpunkter som har rört ett lagförslags disposition och språkliga utformning eller grundläggande frågor om ett förslags beredning eller dess lagtekniska kvalitet i mer allmänna termer. I några lagärenden har Lagrådet vänt sig emot att ett lagförslag inte har samordnats med annan lagstiftning i ett lagkomplex. synpunkter avsett ett lagförslags förhållande till rättsordningen i övrigt eller hur olika lagförslag förhållit sig till varandra. I andra lagärenden har de avsett om ett lagförslag varit så utformat att lagen kunnat antas tillgodose de syften som angetts eller om lagförslaget haft olika skyddsvärda men motstående I en del fall kan gränsen för vad som är ett icke ändamålsenligt förslag eller vad som är en i olika avseenden diskutabel men ändå politiskt motiverad lösning vara svår att dra. Andra synpunkter har avsett problem som kunnat uppstå vid tillämpningen eller tveksamhet i fråga om ett lagförslags förenlighet med grundlagarna. Utifrån vad Lagrådets granskning ska avse har utskottet gjort en översiktlig och grov uppdelning utifrån några olika synpunkter. har det identifierats fem olika typer av synpunkter: juridisk-tekniska, förhållandet till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, tillgodoseende av angivna syften, rättssäkerhetens krav och remissförfarandet. Det går dock inte 4 REMISSER TILL LAGRÅDET alltid att dra en klar gräns mellan de olika typerna av synpunkter, och ett yttrande från Lagrådet innehåller ofta synpunkter av olika slag. Av utskottets granskning framgår att merparten av Lagrådets synpunkter har varit juridisk-tekniska. Med detta avses hur ett lagförslags föreskrifter förhåller sig till varandra och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Det framgår vidare av granskningen att i drygt en femtedel av de propositioner där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har det förekommit synpunkter som rört förslagens förhållande till grundlagarna och rättsordningen i övrigt. I en knapp femtedel av propositionerna har det förekommit synpunkter om huruvida förslagen varit utformade så att lagarna kunnat antas tillgodose de syften som angetts, och i drygt en tiondel av de propositioner där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har det förekommit synpunkter som rört förslagens förhållande till rättssäkerhetens krav. Av granskningen framgår vidare att andelen av de olika synpunkterna har varierat . Någon systematisk förändring har dock inte kunnat skönjas. Slutligen visar genomgången att i några propositioner per () har Lagrådets synpunkter rört själva remissförfarandet. Utskottet vill inledningsvis framhålla att en lagstiftning som håller tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Fullgoda lagstiftningsprodukter innebär vidare att kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom tillräckligt genomtänkt lagstiftning kan också enligt utskottet oönskade samhällsekonomiska konsekvenser undvikas. Det är i första hand regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning. Regeringen har därför ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Den genomförda granskningen gör dock inte anspråk på att ge en heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag. Lagrådets granskning spelar enligt utskottet en särskild roll för att i lagstiftningen tillgodose rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet. Därutöver kan Lagrådets synpunkter och förslag, även om reglerna för lagrådsgranskningen inte omfattar alla lagärenden, ge en god bild av kvaliteten i regeringens lagförslag. När det gäller Lagrådets synpunkter visar utskottets granskning att dessa har varit av olika slag. I denna del noterar utskottet att Lagrådets invändningar i flera fall har rört grundläggande frågor, t.ex. ett lagförslags förenlighet med grundlagarna, eller varit av mer kvalificerad art. En majoritet av Lagrådets synpunkter har varit juridisk-tekniska, och i dessa fall har allvaret i Lagrådets kritik varierat. har Lagrådet endast haft smärre synpunkter på t.ex. utformningen av en bestämmelse i lagförslaget. I andra lagärenden har Lagrådet framfört omfattande synpunkter på t.ex. ett lagförslags disposition, utformning och innehåll. I några fall har Lagrådets synpunkter rört själva remissförfarandet. Utskottet vill i denna del framhålla att mot bakgrund av det remissförfarande 4 REMISSER TILL LAGRÅDET som traditionellt tillämpas i svensk lagstiftningsprocess får beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen anses innebära att regeringen som huvud- regel bör genomföra en sedvanlig remissbehandling. utgör ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i Att underlåta remissbehandling medför risk för att lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsprocessen Som utskottet påpekat tidigare bör ett skriftligt remissförfarande alltid vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag, och remissmöten kan främst fylla en funktion Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör enligt utskottet endast komma i fråga i undantagsfall. Det är vidare viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider är så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. har utskottet tidigare konstaterat att beredningskravet inte är lika för alla fall, att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Lagrådet har avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem och regeringens hantering av Lagrådets synpunkter i Av utskottets granskning framgår att av de propositioner som regeringen under den studerade perioden överlämnade till och där Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar har Lagrådet i avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt regeringens lagförslag eller delar av dem. propositioner med lagförslag som helt eller delvis har avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet har varierat något , och det har skett en viss ökning under riksmötena /17 och 2017/18. Det framgår vidare av utskottets granskning att regeringen i drygt av fallen har valt att följa Lagrådets synpunkter och förslag i de I har regeringen valt att endast delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag i kritiserade delar, och i har den valt att inte alls följa Lagrådets synpunkter och förslag. varierat , men det har inte gått att fastslå att det skett någon systematisk förändring . Inledningsvis vill utskottet rent allmänt understryka att det är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas. allvarligt på en ökning av antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. genomförda granskningen ger dock inte en heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag och utskottet har inte heller granskat enskilda Det kan också noteras att det har rört sig om förhållandevis få propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller 4 REMISSER TILL LAGRÅDET allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. I drygt hälften av de aktuella fallen har regeringen valt att i huvudsak eller delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag i de kritiserade delarna. Som redovisats har regeringen också när ett lagförslag inte följts argumenterat för sitt ställningstagande; utskottet vill här understryka vikten av en sådan argumentation för att i beredningen av en proposition ska ges möjlighet att överväga de skäl som ligger bakom ställningstagandet att inte följa Lagrådet. Därtill kommer att Lagrådet har lämnat olika typer av synpunkter och att omfattningen av Lagrådets kritik har varierat. har Lagrådets kritik endast avsett en enskild bestämmelse i ett lagförslag, medan den i andra lagärenden avsett hela lagförslag eller betydande delar av dem. Slutligen noterar utskottet att arbetar aktivt för att regeringens lagstiftningsärenden ska hålla hög kvalitet och att Statsrådsberedningen med anledning av den ökade andelen yttranden från Lagrådet med allvarlig kritik har satt ytterligare fokus på kvalitetsfrågor i lagstiftningsarbetet. Redovisning av Lagrådets synpunkter och förslag Av genomgången framgår bl.a. att det ibland har angetts i en propositions inledning att regeringen i huvudsak eller väsentligen följt Lagrådets synpunkter och förslag, även om en genomgång visar att regeringen i flera eller avgörande delar avvikit från Lagrådets synpunkter och förslag. Utskottet vill i denna del lyfta fram vikten av att det av den sammanfattande beskrivningen i en proposition tydligt och på ett rättvisande sätt framgår i vilken utsträckning Lagrådets synpunkter har följts. Genomgången visar vidare att det ofta har gjorts redaktionella och språkliga ändringar i propositionernas lagförslag jämfört med förslagen i lagråds- remisserna. har också vissa sakliga ändringar gjorts i lagförslagen eller omfattande omarbetningar av både sakligt och strukturellt slag av förslagen. Det är givetvis angeläget att de förslag till lagtexter som lämnas till har så hög kvalitet som möjligt. Förekomsten av redaktionella ändringar efter Lagrådets granskning kan därför enligt utskottet i princip inte ifrågasättas. Dock vill utskottet understryka att det finns en risk för att redaktionella ändringar och sakliga ändringar av enkel art kan påverka regleringen på ett sätt som inte varit avsett. Med anledning av detta är det angeläget att lagtexten har högsta möjliga kvalitet redan när den granskas av Lagrådet. Därtill kommer att ju högre kvalitet de remitterade förslagen har, desto mer kan Lagrådets granskning inriktas på väsentligheter. För att riksdagsarbetet ska kunna bedrivas planmässigt och effektivt är det nödvändigt att propositionsavlämnandet inte koncentreras till propositions- tidens slut utan fördelas relativt jämnt. I en kommentar till riksdagsordningen framhålls att anhopningen av propositioner mot propositionstidens slut är ett stort problem i (m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 4 § riksdagsordningen). har vid olika tillfällen granskat regeringens rutiner för avlämnande av propositioner; detta har skett såväl i övergripande, administrativt inriktade granskningar som i granskningar med anledning av anmälningar till utskottet. Utskottet har framhållit vikten av att regeringen planerar propositionsavlämnandet så att anhopningar undviks (se nedan under rubriken granskning). Senast genomförde en granskning av propositions- avlämnandet var (bet. 2012/13:KU10 avsnitt 5). Utskottet uppmärksammade då frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till av propositioner med lagförslag förhållit sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av de föreslagna lagarna. Utskottet uttalade i den granskningen bl.a. att i en del ärenden inte ges fullt ut den tid som den bör ha för behandling av propositioner med lagförslag. (Se vidare nedan under rubriken granskning.) I den nu aktuella granskningen uppmärksammas frågan om regeringens avlämnande av propositioner i anslutning till eller efter den tidpunkt som beslutat för propositioner som enligt regeringen bör behandlas under det pågående . I denna del gäller granskningen vårsessionerna 2002, 2006, 2010, 2014 och 2018. Vidare uppmärksammas hur det faktiska propositionsavlämnandet förhåller sig till den planering som regeringen redovisar i den s.k. propositions- förteckningen. Granskningen gäller alla propositioner, oavsett om de inne- håller lagförslag eller ej, samt skrivelser. Granskningen i denna del avser vårsessionerna 2014 och 2018. Det bakomliggande syftet med granskningen är att undersöka om propositionsavlämnandet sker på ett sätt som ger utrymme för att planera och bedriva sitt arbete på ett effektivt sätt. Till grund för granskningen ligger bl.a. en skrivelse från med svar på frågor från utskottet, bilaga 5.1. När propositioner ska lämnas beslutar på förslag av talmannen när propositioner som enligt regeringen bör behandlas under det pågående senast ska lämnas; detta framgår av 9 kap. 3 § första stycket riksdagsordningen. Denna tidpunkt brukar benämnas stoppdatum. Av paragrafens andra stycke framgår att en tidpunkt som beslutats enligt första stycket inte gäller 1.om regeringen genom en proposition underställer en utfärdad förordning för prövning enligt lag, eller 2.om regeringen anser att det finns synnerliga skäl att lämna en proposition . Nämnas bör också att om en särskild tidpunkt föreskrivs i riksdagsordningen, gäller den tidpunkten, enligt 9 kap. 3 § första stycket riksdagsordningen (se riksdagsordningens tilläggsbestämmelser 9.5.1 och 9.5.2 om budget- propositionen respektive den ekonomiska vårpropositionen). Således fastläggs inte någon sista tidpunkt i riksdagsordningen för avlämnande av andra propositioner än budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Som ett led i en mer flexibel uppläggning av arbete gäller att på förslag av talmannen fastställer den senaste tidpunkt under då de propositioner som regeringen vill ha behandlade under ska vara inlämnade (m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 3 § riksdagsordningen). Sista dag för att avlämna propositioner brukar fastställas till omkring . Inget hindrar från att ändra sitt beslut om propositionstid, t.ex. i samband med en utdragen regeringskris. Därutöver lämnas propositioner även mot slutet av kammarens samman- trädesperiod . Det sker i allmänhet före en viss tidpunkt som utgörs av den dag då följdmotionstiden senast måste börja löpa för att gå ut före sommaruppehållet (m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 3 § riksdagsordningen). Om inte hålls förlängs ofta motionstiden över sommaruppehållet och in på det nya . Utskottsberedningen av propositionen kan då inte påbörjas under kammarens sommaruppehåll.