bet · H501NU13 · 2018-05-08 00:00:00 — Förbud mot utvinning av uran Utskottet föreslår att antar de av regeringen förslagna ändringarna i och minerallagen som innebär ett förbud mot utvinning av uran och avslår samtliga motionsyrkanden. Genom de föreslagna lagändringarna blir det inte längre möjligt att ge tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran, dvs. Det blir inte heller möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets fissila egenskaper. Förbudet gäller både för gruvverksamhet med utvinning av uran som biprodukt och som återvinning av utvinningsavfall. En följdändring i bestämmelse om obligatorisk tillåtlighetsprövning innebär att uranutvinning som omfattas av förbudet inte längre ska tillåtlighetsprövas av regeringen. Genom förslaget om en förändring i minerallagen kommer uran inte längre att klassas som ett koncessionsmineral. Följden av detta är att det inte längre kommer att vara möjligt att bevilja undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession för uran. Undersökningsmetoder som använder uranets egenskaper för att hitta koncessionsmineraler för vilka undersökningstillstånd har meddelats påverkas dock inte av lagändringen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I motionerna förordas bl.a. avslag på propositionen. I betänkandet finns två reservationer (M, SD, L) och två särskilda yttranden (SD, C). Proposition 2017/18:212 Förbud mot utvinning av uran. Två motioner som har väckts med anledning av propositionen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Innovationskritiska mineraler och gruvindustrins konkurrenskraft 1.Förbud mot uranutvinning, punkt 1 (M, SD, L) 2.Innovationskritiska mineraler och gruvindustrins konkurrenskraft, punkt 2 (M, L) 1.Förbud mot uranutvinning, punkt 1 (SD) 2.Förbud mot uranutvinning, punkt 1 (C) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i minerallagen (1991:45). Därmed bifaller proposition 2017/18:212 punkterna 1 och 2 samt avslår motionerna 2017/18:4096 av m.fl. (SD) och 2017/18:4110 av m.fl. (M, L, KD) yrkande 1. Reservation 1 (M, SD, L) Innovationskritiska mineraler och gruvindustrins konkurrenskraft 2017/18:4110 av m.fl. (M, L, KD) yrkande 2. Reservation 2 (M, L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (S), (M) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2017/18:212 Förbud mot utvinning av uran och två följdmotioner som har väckts i anslutning till propositionen. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2. Regeringen anser att möjligheterna att utvinna uran i bör begränsas. Mot den bakgrunden beslutade regeringen att ge i uppdrag att utreda hur ett förbud mot utvinning av uran borde utformas. redovisade uppdraget i skrivelsen Uranutvinning. Skrivelsen har remissbehandlats. beslutade regeringen att begära Lagrådets yttrande över en lagrådsremiss. Lagrådet lämnade en del synpunkter på förslaget. Enligt propositionen har regeringen utformat lagförslaget i linje med Lagrådets synpunkter. I proposition 2017/18:212 föreslår regeringen tre lagändringar. I införs en ny bestämmelse som innebär att det inte längre blir möjligt att ge tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran, dvs. Det blir inte heller möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets fissila egenskaper. Förbudet gäller både för gruvverksamhet med utvinning av uran som biprodukt och som återvinning av utvinningsavfall. Förbudet omfattar inte gruvverksamhet som avser järnmalm, basmetaller, sällsynta jordartsmetaller eller andra mineraler där dessa bryts, provbryts, bearbetas eller fysikaliskt eller kemiskt anrikas för andra ändamål än för att använda uranets fissila egenskaper. En följdändring föreslås också i bestämmelse om obligatorisk tillåtlighetsprövning som innebär att uranutvinning som omfattas av förbudet inte längre ska tillåtlighetsprövas av regeringen. I minerallagen tas uran bort som koncessionsmineral. Ändringen innebär att det inte längre blir möjligt att bevilja vare sig undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession för uran. Undersökningsmetoder som använder uranets egenskaper för att hitta koncessionsmineraler för vilka undersökningstillstånd har meddelats påverkas dock inte av lagändringen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Uran förekommer i låga halter i jordens inre och i högre halter i jordskorpan. Uran är ofta associerat med andra metaller, t.ex. järn, koppar och guld. Strålningsegenskaperna i berggrunden används i samband med prospektering och kartläggning av andra metaller och mineraler. Det kan uttryckas som att uran visar vägen till andra fyndigheter. Uran bryts i gruvor runt om i världen. De största producenterna av uranmalm är (), (), (), () och (). berggrund är också rik på uran. Den lokala variationen är dock stor. Tillgångarna kan delas in i två huvudgrupper. Den ena är de stora () men låghaltiga tillgångarna som finns i alunskiffrar och fosforiter. Dessa bedöms inte som ekonomiskt lönsamma att bryta . Den andra huvudgruppen utgörs av mindre men mer uranrika mineraliseringar. Tillgångarna i denna grupp uppgår till ca i , vilket kan jämföras med motsvarande tillgångar i (1 ) eller (). Inom har dock de största säkra och antagna urantillgångarna. I i län utvanns ca naturligt uran –1963. I i utvanns uran . Totalt utvanns där ca naturligt uran. Uranbrytningen i avslutades successivt . Det är inte förbjudet att bryta uran i , men brytningen kräver tillstånd enligt , minerallagen (1991:45) och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Det krävs alltså tre separata tillstånd, beslutade enligt tre olika lagar för att få bryta uran. En miljökonsekvensbeskrivning ska bifogas en ansökan enligt samtliga tre lagar. , minerallagen och kärntekniklagen gäller parallellt. Innehav av uranhaltigt material kan dessutom medföra krav på tillstånd enligt strålskyddslagen (1988:220) om aktiviteten i materialet är över en viss nivå. Undersökningsarbete (prospektering) får bedrivas inom ramen för ett undersökningstillstånd. För att bedriva undersökningsarbete krävs även en arbetsplan. Det är bergmästaren som beslutar om undersökningstillstånd och arbetsplan enligt minerallagen. Tillstånd för bearbetning (bearbetningskoncession) söks också hos bergmästaren, som beslutar i frågor enligt minerallagen. Bergsstaten, som leds av bergmästaren, handlägger ansökningsärendet. Handläggningen syftar till att bedöma om den fyndighet som har påträffats sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Huvuddelen i ansökan utgörs därför av en s.k. malmbevisning och en miljökonsekvensbeskrivning. Genom bergmästarens beslut om bearbetningskoncession avgörs vem som har rätt att utvinna de mineraler som finns i området. Koncessionen ger dock inte någon rätt att påbörja verksamheten. För det krävs bl.a. tillstånd enligt . Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska bergmästaren hänskjuta ärenden om beviljande av bearbetningskoncession till regeringens prövning bl.a. om bergmästaren bedömer att frågan om koncession är särskilt betydelsefull från allmän synpunkt. Bergmästaren ska utreda och bifoga ett eget yttrande i ärenden som hänskjuts till prövning av regeringen. Mark- och miljödomstolen prövar frågor om tillstånd enligt till brytning, bearbetning och anrikning, om det inte är fråga om provbrytning, rostning eller sintring för provändamål eller utvinning av asbest. Tillstånd för dessa verksamheter samt tillstånd för annan bearbetning eller anrikning av malm och än rostning och sintring prövas av miljöprövningsdelegation. Anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen (se nedan) samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle ska tillåtlighetsprövas av regeringen (17 kap. 1 § 1 ). Regeringen får tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige i den kommun där en uranfyndighet ska bearbetas har tillstyrkt detta (17 kap. 6 §). Någon möjlighet för regeringen att tillåta uranutvinning mot den aktuella kommunens vilja finns alltså inte. Kommuner har således vetorätt mot uranbrytning. Frågan om tillstånd enligt kärntekniklagen att bryta uran prövas av regeringen. Prövningen enligt kärntekniklagen görs parallellt och i praktiken samordnat med tillåtlighetsprövningen enligt . () bereder och överlämnar ärendet tillsammans med ett eget yttrande till regeringen. har ingen verksamhetsutövare tillstånd enligt till uranutvinning eller bearbetningskoncession enligt minerallagen för uran, och det förekommer heller ingen uranutvinning i . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i minerallagen och . Det blir därmed inte längre möjligt att ge tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran. Uran kommer inte heller längre att klassas som ett koncessionsmineral och därmed inte omfattas av bestämmelserna i minerallagen. avslår de motionsyrkanden som innebär avslag på propositionen. Jämför reservation 1 (M, SD, L) och särskilt yttrande 1 (SD) och 2 (C). En ny tillståndsbestämmelse i Enligt 17 kap. 1 § ska regeringen pröva tillåtligheten av sådana anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Från kraven på prövning enligt kärntekniklagen finns vissa undantag fastslagna i lagen, kärnteknikförordningen och i SSM:s föreskrifter som beskrivs närmare i propositionen (s. 13). Verksamheter som omfattas av dessa undantagsbestämmelser tillåtlighetsprövas alltså inte heller av regeringen enligt 17 kap. 1 § . Regeringen konstaterar att det inte förekommer någon produktion av s.k. sällsynta jordartsmetaller i . Däremot finns sådana projekt som befinner sig i tidigare skeden av processen mot fullskalig gruvverksamhet. Vissa sällsynta jordartsmetaller finns bundna i samma mineraler som uran, och det är först vid den fysikaliska eller kemiska anrikningen som ämnena kan separeras från varandra. Vid denna process kan vattenlösningar med mer eller mindre rent uran förekomma. Under förutsättning att man låter denna lösning bilda avfall omfattas förfarandet av undantaget i SSM:s föreskrifter. Om man däremot låter uranet bli en biprodukt och använder dess fissila egenskaper gäller inte undantaget i föreskrifterna. Regeringen konstaterar vidare att det med nuvarande regler således finns en möjlighet att bryta, bearbeta eller fysikaliskt eller kemiskt anrika uran för att använda dess fissila egenskaper. Möjligheten gäller både primär utvinning genom gruvdrift eller gruvanläggning och sekundär utvinning från en uranhaltig restprodukt. Tillstånd till sådan verksamhet kräver dock kommunens tillstyrkan. Samtliga av de kommuner som har yttrat sig över det remitterade förslaget tillstyrker att ett förbud införs. Även om det således inte är troligt att en gruva vars huvudsyfte är att utvinna uran kommer att få tillstånd enligt är det fortfarande möjligt att få tillstånd till sådan gruvdrift. Regeringen anser därför att det bör tas in ett uttryckligt förbud i lagen mot att ge tillstånd till uranbrytning. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att tillstånd inte ska få ges till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt kärntekniklagen. Den nya förbudsbestämmelsen i innebär i praktiken att vissa verksamheter inte längre kommer att prövas enligt kärntekniklagen eftersom de är förbjudna. Uranutvinning som omfattas av förbudet bör därför inte heller längre omfattas av regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § . När det gäller de invändningar som har framförts av vissa remissinstanser om att det föreslagna förbudet riskerar att försvåra utvinning av andra metaller hänvisar regeringen till att undantagsbestämmelserna i kärnteknikförordningen och i SSM:s föreskrifter gör det lätt att avgöra om gruvverksamhet som gäller andra mineraler än uran omfattas av förbudet eller inte. Regeringen anser inte att det bör införas ett generellt förbud mot prospektering där uran av någon anledning eftersöks. Om andra metaller, exempelvis sällsynta jordartsmetaller, förekommer tillsammans med förhöjda halter av uran, skulle ett förbud mot prospektering efter uran sannolikt innebära problem vid prospektering efter sådana metaller. För att en prospektör ska kunna bedöma kraven och potentialen i vissa projekt behöver prospektören även känna till uranhalten i den tilltänkta mineralreserven. Att då förbjuda prospektering som i förlängningen syftar till uranutvinning och bara tillåta sådan prospektering som avser andra mineraler än uran skulle, enligt regeringens uppfattning, innebära en komplicerad bedömning av vad prospekteringen har för syfte. Det skulle även bli svårt att bedriva tillsyn över prospekteringsverksamheter för att säkerställa att de inte prospekterar för ett ändamål som inte är tillåtet. Däremot konstaterar regeringen att s.k. provbrytning är förenad med en viss miljöpåverkan och därför tillståndspliktig enligt . Det föreslagna förbudet i bör enligt regeringens uppfattning därför även omfatta provbrytning. Uran tas bort som koncessionsmineral i minerallagen Minerallagen omfattar mineraler som är industriellt användbara, som med viss sannolikhet förekommer i i sådan omfattning och på sådant sätt att utvinning ter sig meningsfull och som kräver systematisk letning och undersökning för att kunna påvisas. I 1 kap. 1 § minerallagen räknas de mineraliska ämnen upp som utgör koncessionsmineraler. Uran är ett av dessa mineraler. Regeringen konstaterar att det föreslagna förbudet mot uranutvinning gör att det inte längre finns något ekonomiskt intresse av att utvinna ämnet uran i sig. Den enda reella anledningen att prospektera efter uran är att undersöka förekomst av andra mineraler, t.ex. sällsynta jordartsmetaller. Dessa mineraliska ämnen är koncessionsmineraler. Inga andra värdefulla mineraler än uran riskerar således att gå förlorade genom förslaget. Vidare konstaterar regeringen att minerallagen är en exploateringslag som vilar på expropriationsrättslig grund. Eftersom det som en följd av de nu aktuella lagförslagen fortsättningsvis inte ska vara möjligt att utvinna uran finns det inte längre ett tillräckligt starkt allmänintresse för att motivera den särställning som ett koncessionsmineral ger i förhållande till markägaren. Regeringen anser därför att uran bör tas bort som koncessionsmineral. Det blir därigenom inte längre möjligt att bevilja vare sig undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession för uran. Ändringen medför dock inte att det blir förbjudet att prospektera efter uran. Uran får eftersökas på samma villkor som mark- eller jordägarmineral. Tillstånd från markägaren krävs då i de fall en prospektör vill göra undersökningar som inte kan utföras med stöd av allemansrätten. Undersökningsmetoder som använder uranets egenskaper för att hitta koncessionsmineraler för vilka undersökningstillstånd har meddelats påverkas dock inte av lagändringen. I 5 kap. 6 § minerallagen regleras möjligheten för koncessionshavaren att tillgodogöra sig mineraler och mineraliska ämnen som inte omfattas av koncessionen. Koncessionshavaren får inte bara bearbeta sådana mineraler som omfattas av koncessionen utan även andra koncessionsmineraler och övriga mineraliska ämnen i den utsträckning det behövs för att arbetet ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt (5 kap. 4 §). Det föreslagna förbudet i gäller även i dessa fall. I vilken utsträckning utvinning av uran ska vara tillåten i sådana fall avgörs av kärntekniklagens bestämmelser om när tillståndsplikt inträder med tillämpning av undantagen från tillståndsplikt i lagen, kärnteknikförordningen och SSM:s föreskrifter. Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska koncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har påträffats. För att kunna avgöra om en fyndighet kan tillgodogöras ekonomiskt krävs s.k. malmbevisning. När uran tas bort som koncessionsmineral får uran inte längre användas i denna bevisning. Regeringens sammanfattande bedömning är att förslagen inte medför några negativa konsekvenser för status som prospekterings- och gruvnation eller för enskilda och företag. Regeringen anser att de konsekvenser som förslaget kan ha för företag inom gruvnäringen är acceptabla. Regeringen anser inte heller att förslaget strider mot Euratomfördragets syften eller innebär några negativa konsekvenser för energiförsörjning. Regeringen konstaterar att flertalet av remissinstanserna inte har några särskilda synpunkter på konsekvenserna av förslag om ett uranutvinningsförbud. Ett antal remissinstanser påpekar att konsekvenserna borde utredas ytterligare. geologiska undersökning (SGU) anser att förslaget riskerar att påverka status som prospekterings- och gruvnation negativt, framför allt om förbudet drabbar prospektering som har påbörjats innan förbudet träder i kraft. för gruvor, mineral- och metallproducenter i (Svemin) anser att förslaget riskerar att försvåra för både pågående och framtida prospektering och gruvbrytning. Svemin efterlyser också en analys av vilken ökad utrednings- och bevisbörda som tillkommer för tillståndssökande och hur det kommer att påverka tillståndsprövningarna. Regeringen framhåller dock att för verksamhetsutövare som utvinner andra mineraler än uran bedöms inte förslaget leda till någon sådan ökad utrednings- och bevisbörda som Svemin har farhågor om, eftersom sådana verksamheter är undantagna förbudet genom kärnteknikförordningen och SSM:s föreskrifter om naturligt förekommande radioaktivt material. Enligt regeringens uppfattning inverkar förslaget inte heller på möjligheten att prospektera, med undantag för sådan provbrytning som utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt kärntekniklagen. Några remissinstanser, däribland och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), påpekar att tillgång till inhemskt uranbränsle kan vara av betydelse ur beredskapssynpunkt och att det bör analyseras vilka konsekvenser förslagen får för elförsörjningen om situationen i omvärlden skulle bli sådan att import av uran för tillverkning av kärnbränsle inte är möjlig. Regeringen anser emellertid att det är mycket osannolikt att i ett förändrat säkerhetspolitiskt läge skulle kunna undvika effekterna av ett importstopp av uran genom att bli självförsörjande på kärnbränsle genom hela kedjan från prospektering till färdigt kärnbränsle. Förslaget bedöms därför inte medföra några negativa konsekvenser för energiförsörjning. Regeringen framhåller också att eftersom det inte råder brist på uran och inte heller förväntas uppstå någon sådan bedöms förslaget inte innebära några konsekvenser vid en hypotetisk försörjningskris. Regeringen konstaterar att det kan vara så att efterfrågan på s.k. innovationskritiska metaller och mineraler ökar bl.a. som en följd av att dessa metaller är nödvändiga för att utveckla grön energi, ny miljöteknik och miljöinnovationer. Regeringen har gett SGU i uppdrag att kartlägga möjligheterna för utvinning av innovationskritiska metaller och mineraler i . Regeringen redovisar att den har för avsikt att följa utvecklingen av denna fråga i förhållande till de nu aktuella lagändringarna och vid behov överväga näringspolitiska åtgärder. En mer omfattande utvärdering av de nu föreslagna ändringarna i förhållande till utvinning av innovationskritiska metaller och mineraler ska genomföras senast . Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för undersökningstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Äldre föreskrifter ska även fortsätta att gälla för ärenden om undersökningstillstånd och ärenden om förlängning av undersökningstillstånd som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Vikten av att värna miljön och en hållbar utveckling är stor, sägs det inledningsvis i kommittémotion 2017/18:4110 av m.fl. (M, L, KD). understryker motionärerna att ekonomisk utveckling i form av konkurrenskraft och möjliggörande av innovation också måste beaktas. Det är viktigt att miljöarbetet och näringsklimatet går hand i hand. Motionärerna anser att den gällande lagstiftningen om brytning av uran är tillräcklig och att propositionen därför bör avslås av (yrkande 1). De pekar på att det vid nyetablering av gruvor krävs tillstånd enligt bl.a. mineral- och miljölagstiftningen. För uranbrytning krävs dessutom tillstånd av regeringen, s.k. tillåtlighetsprövning. Vid denna prövning har den berörda kommunen vetorätt mot eventuell uranbrytning. Motionärerna påpekar vidare att det inte finns något riksdagsparti som verkar för anrikning av uran för att tillverka kärnbränsle. Däremot bryts andra mineraler, och det finns fyndigheter av t.ex. kobolt och en rad sällsynta jordartsmetaller. Behovet av att kunna bryta innovationskritiska mineraler kan komma att öka. Uran är mycket vanligt förekommande tillsammans med sällsynta jordartsmetaller som bl.a. används vid batteritillverkning. Uran används därför ofta som ledmetall för att hitta batterimetaller. Att förbjuda utvinning av uran skulle, enligt motionärerna, allvarligt försvåra möjligheterna att prospektera och utvinna sådana metaller. I motionen redovisas vidare ett antal av de invändningar som olika remissinstanser riktade mot det förslag från som låg till grund för förslagen i propositionen. Dessa invändningar gällde bl.a. tillämpningsproblem och vilka konsekvenser förslaget har på möjligheterna till försörjning av metaller som behövs i t.ex. verkstadsindustrin och vid omställningen till ett hållbart energisystem. Motionärerna framhåller att den svenska gruvindustrin är välfungerande och ansvarstagande. De anser att detta ansvarstagande bör premieras, och de betonar att det är en grundförutsättning för en välfungerande och hållbar gruvindustri. är gruvverksamhet förknippad med komplicerade och utdragna ansökningsprocesser som hämmar möjligheterna att etablera nya gruvor. Ett förbud mot uranbrytning skulle, enligt motionärerna, ytterligare försämra möjligheterna att få tillstånd för gruvverksamhet som inkluderar batterimetaller. Förslagen i propositionen skulle sannolikt bidra till att försvaga den svenska gruvindustrins konkurrenskraft. Att plötsligt ändra regelverket genom att förbjuda ett kommer enligt motionärerna att skada internationella rykte som gruvnation. Motionärerna anser vidare att regeringen har brustit avsevärt när det gäller att tillhandahålla långsiktiga villkor för gruvnäringen. Den osäkerhet som skapas till följd av förslaget innebär att propositionen skapar fler problem än den löser. Enligt Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) kommer innovationskritiska metaller och mineraler att bli allt viktigare i samhället eftersom tillgången på dessa är avgörande för att moderna energi-, miljö- och teknikinnovationer ska fungera. Motionärerna anser att regeringens förslag om att förbjuda uranbrytning, och framför allt att förbjuda all gruvverksamhet med utvinning av uran som biprodukt, försvårar den utvecklingen. Motionärerna framhåller att gruvnäring behöver långsiktiga förutsättningar. Svenska gruvbolag ligger i framkant i sitt miljöarbete, när det gäller såväl prospektering, brytning och förädling som produktutveckling. Detta är ett måste för att mineraler och metaller sedan ska kunna användas, återvinnas och återanvändas. Även i kommittémotion 2017/18:4096 av m.fl. (SD) yrkas avslag på propositionen.