bet · H501FiU40 · 2018-06-07 00:00:00 — Elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. I propositionen föreslår regeringen en ny lag om elektroniska fakturor som utfärdas till följd av offentlig upphandling. Genom lagen genomförs och rådets direktiv /55/EU av om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Det blir bl.a. obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att acceptera elektroniska fakturor i de format som överensstämmer med den nya europeiska standard som har tagits fram enligt direktivet. Bestämmelserna i lagen ska enligt förslaget inte tillämpas om det skulle innebära en risk att uppgifter som omfattas av sekretess röjs eller en risk för skada i övrigt av säkerhetskänslig verksamhet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Proposition 2017/18:153 Elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling Elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling (C) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling antar regeringens förslag till 1. lag (2018:000) om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling, 2. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200). Därmed bifaller proposition 2017/18:153 punkterna 1 och 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (SD), (L), (V), (KD), (S), (S) och Per Åsling (C). Ärendet och dess beredning I proposition 2017/18:153 Elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling föreslår regeringen en ny lag om elektroniska fakturor som utfärdas till följd av offentlig upphandling och en ändring i mervärdesskattelagen (1994:200). Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet som inte hade några invändningar mot förslagen. antog och rådet direktiv /55/EU av om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling, nedan kallat e-faktureringsdirektivet. Enligt e-faktureringsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att upphandlande myndigheter och enheter tar emot och behandlar elektroniska fakturor i de format som överensstämmer med den nya europeiska standard som tagits fram enligt direktivet. I denna del ska direktivet vara genomfört . Under förhandlingarna om direktivet upprättades en faktapromemoria som överlämnades till (2012/13:FPM142). Förslaget i KOM(2013) 449 subsidiaritetsprövades av finansutskottet . Utskottet ansåg att förslaget inte stred mot subsidiaritetsprincipen. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. En papperslös offentlig förvaltning är ett viktigt mål för EU och dess medlemsstater, men elektronisk fakturering tillämpas i liten omfattning i . Flera medlemsstater, bl.a. , , och , har i olika avseenden gjort elektroniska fakturor obligatoriska vid offentlig upphandling i hela eller delar av den offentliga sektorn. Dessa initiativ är dock baserade på nationella standarder och är inte fullt kompatibla med varandra. Enligt kommissionen kan införandet av en gemensam standard för elektronisk fakturering i den offentliga sektorn förhindra ytterligare splittring av den inre marknaden och underlätta införandet av elektroniska fakturor i de medlemsländer som ännu inte har infört detta. () har haft i uppdrag att analysera, främja och stötta arbetet med införande av elektronisk handel (e-handel) i staten. Regeringen har beslutat att inrätta en ny myndighet med uppgift att utveckla, samordna och stödja digitaliseringen av den offentliga sektorn. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten (dir. 2017:117). Av direktivet framgår att ESV:s uppgift när det gäller e-handel i staten ska överföras till den nya myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn. Uppföljningen på området visar enligt regeringen att statliga myndigheter i fortfarande har en relativt liten andel elektroniska fakturor. uppgick de till av de fakturor som de svenska statliga myndigheterna tog emot. I och var motsvarande andel . Regeringen anför att den strävar efter att öka digitaliseringen, både hos myndigheter och i samhället i övrigt. Digitala tjänster ska, så långt det är möjligt och där det är relevant, vara förstahandsvalet för den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisationer och företag. Vidare bör företagens uppgiftslämnande till statliga myndigheter i första hand ske elektroniskt. Direktivet ska tillämpas på elektroniska fakturor som utfärdas till följd av utförda kontrakt på vilka något av upphandlingsdirektiven är tillämpligt. Undantag görs i vissa fall för elektroniska fakturor som utfärdas till följd av utförda kontrakt som omfattas av direktiv /81/EG, om upphandlingen och utförandet av kontraktet har sekretessbelagts eller inte får ske utan särskilda säkerhetsåtgärder i enlighet med gällande lagar och andra författningar i en medlemsstat. I artikel 3 beskrivs bl.a. fastställandet av en europeisk standard för den semantiska datamodellen, dvs. en strukturerad och logiskt sammanhängande uppsättning termer och deras innebörd, som specificerar en elektronisk fakturas basinnehåll. I artikel 11 anges att medlemsstaterna månader efter offentliggörandet av hänvisningen till den europeiska standarden för elektronisk fakturering i Europeiska unionens officiella tidning ska anta, offentliggöra och tillämpa de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att uppfylla skyldigheten i artikel 7 att ta emot och behandla elektroniska fakturor. Detta innebär att direktivet ska vara genomfört . Medlemsstaterna får skjuta upp tillämpningen för sina upphandlande myndigheter och enheter under den centrala nivån maximalt 30 månader efter offentliggörandet av hänvisningen. Enligt e-faktureringsdirektivet ska kommissionen offentliggöra hänvisningar till den europeiska standarden för elektronisk fakturering i Europeiska unionens officiella tidning, tillsammans med en förteckning över ett begränsat antal syntaxer. Standarden och syntaxerna ska utarbetas av den . I har Svensk standard (Sis) ansvarat för en arbetsgrupp där svenska intressenter har deltagit. utfärdade formellt standarden och förteckningen över syntaxer , med referensen EN 16931. För svensk del innebär den nya standarden enbart marginella justeringar i jämförelse med de format som används . Reglering av fakturors innehåll och hantering Statliga myndigheters elektroniska fakturahantering ska alla myndigheter hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt enligt 21 f § förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. ESV har utfärdat föreskrifter till den regleringen. En myndighet ska enligt ESV:s föreskrifter vid sin hantering av elektroniska fakturor ha kapacitet att hantera fakturor enligt standarden SFTI Svefaktura 1.0, enligt specifikationen SFTI Basic Invoice version 1.0, och enligt standarden SFTI Svefaktura BIS 5A 2.0. Enligt ändringar i föreskrifterna, som beslutades , ska myndigheterna kunna använda Peppols (Pan-European Public Procurement ) infrastruktur för att skicka och ta emot elektroniska meddelanden. Eftersom formaten i Svefaktura och Peppols faktura bygger på Business Language 2.1 ISO/IEC (UBL) kommer ändringarna med anledning av den nya standarden enligt regeringens bedömning att bli av mindre karaktär. Faktura enligt mervärdesskattelagen m.m. Enligt 1 kap. 17 § mervärdesskattelagen avses med faktura ett dokument eller meddelande i pappersform eller i elektronisk form som uppfyller villkoren för fakturor i 11 kap. samma lag eller, om faktureringsreglerna i ett annat EU-land är tillämpliga enligt vad som följer av artikel 219 a i rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskattedirektivet), som uppfyller villkoren för fakturor i det landet. De nya reglerna innebär att det står parterna fritt att använda antingen pappersfakturering eller elektronisk fakturering, under förutsättning att den som utfärdar eller tar emot en faktura för utfärdandet kan säkerställa ursprungets äkthet, samt innehållets integritet och läsbarhet vad gäller fakturan. Samma krav gäller således för pappersfakturor och elektroniska fakturor. Regler om vad en faktura ska innehålla finns även i ett flertal andra författningar som exempelvis aktiebolagslagen (2005:551), lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. och ellagen (1997:857). Elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling som bl.a. innebär att det som huvudregel blir obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att acceptera elektroniska fakturor i de format som överensstämmer med den nya europeiska standard som tagits fram enligt direktivet. Jämför det särskilda yttrandet (C). Genomförande av EU:s direktiv om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling En ny lag om elektroniska fakturor För att e-faktureringsdirektivet på ett korrekt sätt ska kunna införlivas i svensk rätt krävs enligt regeringen att upphandlande myndigheter och enheter när skyldiga att ta emot och behandla elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden. Eftersom regleringen riktar sig mot såväl enskilda som kommuner och landsting måste bestämmelserna meddelas genom lag. I sitt remissvar föreslår att bestämmelserna placeras inom upphandlingsregelverket, men regeringen konstaterar att upphandlingslagstiftningen tar sikte på hur upphandlingar ska genomföras. Ett krav på leverantörers agerande efter att avtal har ingåtts är därför inte naturligt i den lagstiftningen. Regeringen föreslår därför att det införs en ny lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. Lagen ska tillämpas på fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet till följd av offentlig upphandling enligt någon av upphandlingslagarna. Det införs en definition av begreppet elektroniska fakturor i den nya lagen. Enligt förslaget ska upphandlande myndigheter och enheter vara skyldiga att ta emot och behandla elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering. E-faktureringsdirektivet omfattar endast elektroniska fakturor som utfärdas till följd av utförda kontrakt på vilka något av upphandlingsdirektiven är tillämpligt. Syftet med den nya lagen är att uppnå en övergång till elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. Regeringen bedömer därför att kravet på elektronisk fakturering inte bör kopplas till någon specifik upphandlingsform (över eller under tröskelvärden respektive direktupphandlingar) utan bör omfatta alla fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet till följd av en offentlig upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (), lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS), lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) eller lagen om upphandling av koncessioner (). Skyldigheten att ta emot och behandla elektroniska fakturor Enligt direktivet är medlemsstaterna skyldiga att säkerställa att upphandlande myndigheter och enheter tar emot och behandlar elektroniska fakturor som uppfyller den europeiska standarden. Därför föreslår regeringen en sådan skyldighet i den nya lagen och anger att det finns olika sätt att uppfylla kravet, exempelvis genom att köpa Statens servicecenters tjänster för fakturahantering. En elektronisk fakturas innehåll Syftet med lagen är att åstadkomma en reglering som ska säkerställa en övergång till elektronisk fakturering till följd av offentlig upphandling, snarare än att fastslå vad en elektronisk faktura ska innehålla. Någon reglering i lagen av vad en elektronisk faktura ska innehålla, som kommun och föreslår, anser regeringen därför inte nödvändig. Krav på elektroniska fakturor från leverantörer Regeringen föreslår att fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet ska vara elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för sådana fakturor, om inte annan standard för elektronisk fakturering har avtalats. Kommissionen har satt upp målet att elektronisk fakturering ska bli den dominerande faktureringsmetoden inom EU . E- faktureringsdirektivet etablerar en gemensam europeisk standard för den semantiska datamodellen för en elektronisk fakturas basinnehåll. Målet är att undanröja handelshinder som uppstår till följd av att det finns nationella regler och standarder som skiljer sig åt och att säkerställa att system kan fungera tillsammans och kommunicera med varandra. En övergång till elektroniska fakturor kan enligt regeringen leda till en effektivare och snabbare faktureringsprocess med sänkta administrativa kostnader. Syftet med lagen om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling Som nämnts ovan ställer inte e-faktureringsdirektivet några krav på att leverantörer till upphandlande myndigheter och enheter ska använda den europeiska standarden för elektroniska fakturor. De upphandlande myndigheterna och enheterna måste dock enligt direktivet ta emot och behandla sådana fakturor. Det innebär att de måste inrätta de system som krävs för att ta emot elektroniska fakturor, oavsett om några sådana fakturor skickas eller inte. Regeringen anser att för att målet om en papperslös offentlig förvaltning ska uppnås räcker det inte att myndigheter kan ta emot elektroniska fakturor. Det krävs också att leverantörer faktiskt skickar sina fakturor elektroniskt. Inget undantag för vissa kategorier av leverantörer Att göra undantag för vissa kategorier av leverantörer kan enligt regeringen göra att det uppstår gränsdragningsproblem. Det är dock viktigt att förslaget utformas så att även små företag så enkelt som möjligt kan uppfylla kraven och att stödinsatser utformas med de små företagens förutsättningar i åtanke. Kravet på elektroniska fakturor föreslås gälla för fakturor som utfärdas till följd av offentliga upphandlingar som påbörjats efter det att lagen har trätt i kraft. Detta innebär en successiv övergång till elektroniska fakturor, vilket bedöms underlätta övergången. Förslaget innebär att fakturor från alla de aktörer som utfärdar fakturor till följd av offentlig upphandling omfattas av kravet, oavsett vilken typ av organisation som utfärdar fakturorna. Kravet gäller alltså även fakturor som en myndighet i egenskap av leverantör utfärdar till en annan myndighet, om fakturan utfärdas till följd av en offentlig upphandling. Den föreslagna regleringen och de upphandlingsrättsliga reglerna i övrigt kompletteras av lagvalsreglerna i och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av om tillämplig lag för avtalsförpliktelse (I). Regeringen bedömer därför att det inte behövs någon särskild reglering av vilket lands regler som ska gälla. Inget utökat krav på fakturering Kravet på elektronisk faktura till följd av offentlig upphandling gäller endast inköp som betalas mot faktura. Inköp som betalas kontant omfattas alltså inte av kravet. Kraven som följer av den föreslagna lagen innebär inte något utökat krav på fakturering, utan endast att om fakturering görs ska den göras elektroniskt. Den föreslagna regleringen medför således ingen faktureringsskyldighet för finansiella tjänster som inte finns enligt mervärdesskattelagen. I e-faktureringsdirektivet ställs vissa grundkrav på den europeiska standarden för elektronisk fakturering. Den ska vara tekniskt neutral och kompatibel med relevanta internationella standarder för elektronisk fakturering. Vidare ska den bl.a. ta hänsyn till behovet av skydd för personuppgifter och de särskilda behoven hos små och medelstora företag och hos upphandlande myndigheter och enheter under den centrala nivån. Kommissionen har genomfört ett test av standardens praktiska tillämpning för slutanvändare. Testet visade att den europeiska standarden EN 16931 – 1:2017 fyller sitt syfte och möter de kriterier som finns angivna i artikel 3 i e-faktureringsdirektivet. Regeringen anser att testet visar att den risk som framförts av flera remissinstanser i fråga om standardens praktiska användning är begränsad. inom har enats om att inte inkludera Edifact som obligatoriskt format. Detta hindrar inte att en myndighet eller en leverantör avtalar om att även fortsättningsvis använda Edifact som standard för elektronisk fakturering. Möjlighet att avtala om annan standard Som huvudregel bör de elektroniska fakturorna överensstämma med den europeiska standarden, men det finns undantag om det inte skulle vara kostnadseffektivt att byta till den europeiska standarden. Oavsett vilken standard som avtalas krävs att leverantören och den upphandlande myndigheten eller enheten kommer överens om hur fakturan ska översändas. Denna information bör framgå av avtalet mellan parterna. De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem grundprinciper: icke-diskriminering, likabehandling, proportionalitet, öppenhet och ömsesidigt erkännande. Med den nya lagen om elektroniska fakturor står det fortfarande upphandlande myndigheter och enheter fritt att ställa krav på elektroniska fakturor enligt en viss standard. Ett krav på fakturering enligt annan standard än den europeiska standarden måste vara likabehandlande, icke-diskriminerande och proportionerligt. Översändandet av elektroniska fakturor Den europeiska standarden omfattar informationsinnehåll och tekniskt format (syntax) för elektroniska fakturor. Standarden reglerar emellertid inte översändandet av elektroniska fakturor. I och i stora delar av dominerar den s.k. fyrahörnsmodellen. Den innebär att avsändare och mottagare använder operatörstjänster för att översända elektroniska fakturor och andra affärsmeddelanden. Leverantörer som normalt använder sig av en annan standard för elektronisk fakturering måste säkerställa att fakturan konverteras och valideras innan den skickas till en upphandlande myndighet eller enhet så att den överensstämmer med den nya europeiska standarden. Avsändaren har möjlighet att använda en tredje parts tjänster för översättning mellan den egna syntaxen och en syntax i förteckningen utan att detta uttryckligen anges i lagtexten. Även om huvudregeln enligt den föreslagna regleringen är att fakturor som utfärdas till en upphandlande myndighet eller enhet ska vara elektroniska kan det förekomma att fakturor är olämpliga att hantera elektroniskt av sekretesskäl eller säkerhetsskäl. Enligt artikel 1 första stycket i e- faktureringsdirektivet ska direktivet tillämpas på elektroniska fakturor som utfärdas till följd av utförda kontrakt på vilka något av upphandlingsdirektiven är tillämpligt. E-faktureringsdirektivet ger alltså medlemsstaterna ett visst utrymme att reglera undantag från kravet på att myndigheter och enheter ska ta emot elektroniska fakturor. Regeringen föreslår att bestämmelserna i den nya lagen inte ska tillämpas i de fall användande av elektronisk faktura skulle innebära risk att röja uppgifter som omfattas av sekretess eller skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet. Skyldigheten att hantera utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt enligt förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte gäller inte för vissa myndigheter. Eftersom det inte på förhand kan fastslås att en viss myndighets samtliga inkommande fakturor uppfyller kriterierna för undantag enligt direktivet bedömer regeringen att det kan vara mindre lämpligt att utforma ett undantag i författningstext som på samma sätt som i den nämnda förordningen undantar specifika myndigheter från lagens tillämpning, något som och Säkerhetspolisen förespråkar. Regeringen anser dock att det finns ett behov av undantag för vissa fakturor som är olämpliga att hantera elektroniskt. Det pågår en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen som bl.a. syftar till att utvidga lagens tillämpningsområde för att uppnå ett bättre skydd för säkerhet. [2] Den nya lagen föreslås träda i kraft . Enligt regeringen är det viktigt att skyddet för känsliga uppgifter säkerställs vid elektronisk överföring. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga behovet av att förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i övrigt säkerhetskänslig verksamhet utsätts för risker i samband med bl.a. utkontraktering och föreslå olika förebyggande åtgärder, t.ex. tillståndsprövning (Ju 2017:32). Regeringen föreslår att den myndighet som regeringen bestämmer ska ges rätt att förelägga en leverantör att se till att de fakturor som leverantören utfärdar och som omfattas av bestämmelserna i den nya lagen överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, om inte någon annan standard har avtalats. Ett beslut om föreläggande får enligt förslaget förenas med vite. En upplysningsbestämmelse i mervärdesskattelagen Regeringen föreslår att det i mervärdesskattelagen införs en hänvisning till den nya lagen om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. Förslagen är förenliga med Enligt regeringens bedömning är föreslagen i propositionen förenliga med . Stöd till upphandlande myndigheter och enheter samt till leverantörer Regeringen bedömer att en statlig myndighet bör ges i uppdrag att tillhandahålla stöd i form av bl.a. informations- och utbildningsinsatser till såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer till den offentliga sektorn. Regeringen konstaterar att den nya lagen kommer att påverka ett stort antal aktörer. Det är därför enligt regeringen viktigt att säkerställa att offentlig verksamhet inte går miste om goda affärer på grund av att leverantörer inte kan leverera elektroniska fakturor. För myndigheter finns enligt ESV:s föreskrifter krav på att dessa ska vara anslutna till Peppols infrastruktur senast , och det finns behov av stöd till myndigheterna när det gäller anslutningen och hanteringen av Peppol. Flera remissinstanser anser att det av konkurrensskäl är olämpligt att ESV ska tillhandahålla utbildning till det privata näringslivet. Regeringen bedömer dock att för de minsta företagen kan tillgång till kostnadsfritt stöd vara en avgörande förutsättning för att regleringen inte ska få negativa konsekvenser för konkurrensen i offentliga upphandlingar. En ny myndighet med uppgift att utveckla, samordna och stödja digitalisering av den offentliga sektorn ESV har haft i uppdrag av regeringen att analysera, främja och stötta arbetet med införandet av elektroniska fakturor och beställningar i staten. Dessutom har ESV haft i uppdrag att medverka till att främja arbete med gränsöverskridande lösningar och tjänster för e-handel. Regeringen anger i propositionen att den har beslutat att inrätta en ny myndighet med uppgift att utveckla, samordna och stödja digitaliseringen av den offentliga sektorn. [3] ESV:s uppdrag att främja arbetet med e-handel i staten ska överföras till den nya myndigheten. Myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn kommer fr.o.m. att överta ansvaret för e-handelsarbetet och rollen som . Med anledning av detta anser regeringen att ESV inte ska vara den statliga myndighet som får uppdraget att tillhandahålla stöd. Som framgår ovan är myndigheter skyldiga att erbjuda kostnadsfri tillgång till en leverantörsportal för leverantörer som inte själva har möjlighet att skicka elektroniska fakturor. Regeringen bedömer dock att det inte finns skäl att utveckla eller anskaffa en gemensam leverantörsportal för den offentliga sektorn. Affärsmässigt kan det finnas risker med att enbart en lösning används av hela den offentliga sektorn, konkurrensen minskar, och vissa aktörer kan riskera att slås ut.