bet · H501SoU27 · 2018-05-30 00:00:00 — Klassificering av nya psykoaktiva substanser ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i lagen om kontroll av narkotika, lag om ändring i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringens förslag syftar till att effektivisera klassificeringsprocessen när det gäller nya psykoaktiva substanser. Detta föreslås ske genom att på uppdrag av eller får möjlighet att göra anonyma inköp av nya psykoaktiva substanser. Vidare föreslås att den som av grov oaktsamhet hanterar varor som omfattas av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska kunna dömas till ansvar. Regeringen bedömer att narkotika eller hälsofarliga varor inte bör regleras genom generiska definitioner i den betydelsen att substanserna klassificeras utifrån sina kemiska grundstrukturer (generisk klassificering), men avser att initiera en ny bred analys av frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mer effektivt möta problemet med nya psykoaktiva substanser som inte ännu är klassade som narkotika eller hälsofarliga varor. Lagändringarna föreslås träda i kraft . föreslår ett tillkännagivande till regeringen. Enligt socialutskottet bör regeringen låta göra en mer djupgående analys än den som gjorts av erfarenheterna från de länder, bl.a. och , som redan har infört systemet med generisk klassificering av nya psykoaktiva substanser. I den internationella analysen bör även ingå att studera följderna av att vissa substanser som klassificeras som narkotika i slutändan inte visar sig vara det. Utskottets förslag grundar sig på yrkandet i följdmotionen. Proposition 2017/18:221 Klassificering av nya psykoaktiva substanser. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Klassificering av nya psykoaktiva substanser Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2017/18:JuU7y Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 2. lag om ändring i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 3. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2017/18:221 punkterna 1–3. ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör låta göra en analys av erfarenheterna från länder som redan har infört systemet med generisk klassificering av nya psykoaktiva substanser och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4158 av m.fl. (KD, M, C, L). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (S), (M), (S), Per Ramhorn (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (S), (S) och (L). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar socialutskottet regeringens proposition 2017/18:221 Klassificering av nya psykoaktiva substanser och ett yrkande i en följdmotion. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionsförslaget finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. har berett justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionen i de delar som berör justitieutskottets beredningsområde. Yttrandet återges i bilaga 3. I propositionen föreslår regeringen lagändringar i syfte att effektivisera klassificeringsprocessen för nya psykoaktiva substanser. Regeringen föreslår att får göra anonyma inköp av nya psykoaktiva substanser för att regeringen snabbare ska kunna klassificera sådana hälsofarliga substanser som förekommer eller kan komma att göras tillgängliga på den svenska marknaden. Regeringen föreslår också att den som av grov oaktsamhet hanterar varor som omfattas av lagen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska kunna dömas till ansvar. Regeringen bedömer att narkotika eller hälsofarliga varor inte bör regleras genom generiska definitioner i den betydelsen att substanserna klassificeras utifrån sina kemiska grundstrukturer. Narkotika eller hälsofarliga varor bör inte heller regleras genom verkansbaserade eller analoga definitioner. Regeringen kommer dock att initiera en ny bred analys av frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mer effektivt möta problemet med nya psykoaktiva substanser som inte utgör narkotika eller hälsofarliga varor. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Klassificering av nya psykoaktiva substanser Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag. Vidare ställer sig bakom det som socialutskottet anför om att regeringen bör låta göra en analys av erfarenheterna från de länder som redan har infört systemet med generisk klassificering av nya psykoaktiva substanser. Detta ger , med bifall till ett motionsyrkande, regeringen till känna. Med nya psykoaktiva substanser (NPS) avses enligt regeringen substanser som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som används för att uppnå någon form av påverkan eller som kan antas ha beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. Dessa varor är alltså inte klassificerade som narkotika enligt svensk eller internationell rätt, inte heller som hälsofarliga varor. Kännetecknande för sådana substanser är att det rör sig om missbrukssubstanser som liknar reglerade substanser till effekten och att de ofta sprids via handel på internet. NPS delas vanligen in med utgångspunkt i kemisk grundstruktur eller farmakologi, dvs. efter preparatens huvudsakliga verkningssätt och ruseffekt. Narkotika definieras som läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som på grund av det är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt eller är förklarade som narkotika av regeringen enligt förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. (Se 8 § narkotikastrafflagen [1968:64] och 1 § lagen [1992:860] om kontroll av narkotika. Den senare reglerar även under vilka förutsättningar narkotika får hanteras.) En hälsofarlig vara är en vara som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas för att uppnå berusning eller annan påverkan, enligt 1 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Lagen ska inte tillämpas på varor som är narkotika. I lagen regleras bl.a. under vilka förutsättningar en hälsofarlig vara får hanteras. Det är regeringen som föreskriver vilka varor som ska anses vara hälsofarliga, se bilagan till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbruks-substanser syftar till att förebygga att människor missbrukar vissa hälsofarliga substanser. Av 2 § framgår att lagen gäller för substanser som har förklarats som narkotika eller som hälsofarlig vara enligt en förordning som ännu inte trätt i kraft har förklarats som narkotika enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt men där förklaringen inte har trätt i kraft här i landet eller kan antas komma att förklaras som narkotika av regeringen eller som hälsofarlig vara. Beslut om förstörande fattas som huvudregel av en åklagare. och ska yttra sig om åklagaren begär det. När en vara ska klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara inleds processen med att eller tar fram ett klassificeringsunderlag. har regeringens uppdrag att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel samt varor som ska klassificeras enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. ansvarar för att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som är läkemedel eller som har potentiell medicinsk användning. För att en substans ska kunna klassificeras som narkotika krävs generellt ett mer omfattande vetenskapligt stöd än för att en substans ska kunna klassificeras som hälsofarlig vara. Därför har i flera fall valt att inledningsvis komma in med underlag till regeringen som ger stöd för att substansen uppfyller rekvisiten för hälsofarliga varor och föreslå att substansen ska förklaras som en sådan. När har samlat in kompletterande uppgifter, som ger stöd för att substansen har beroendeframkallande eller euforiserande effekter, har myndigheten skickat in ett nytt underlag till regeringen och föreslagit att substansen i stället ska klassificeras som narkotika. På så vis kan substansen snabbare kontrolleras. Inköp av substanser med hjälp av fingerade uppgifter Regeringen föreslår nu att med hjälp av fingerade uppgifter ska få göra inköp av varor som kan behöva klassificeras enligt lagen om kontroll av narkotika eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Inköpen ska göra på uppdrag av respektive . Regeringen anför inledningsvis att utgångspunkten för myndighets-verksamhet är att den bedrivs med stöd i lag eller annan författning och att myndighetsutövning som innebär ingrepp i den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden måste ha stöd i lag samt att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Därtill måste ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna beaktas. Enligt regeringen är det allmänna intresset av att effektivt och snabbt kunna undersöka och klassificera hälsofarliga missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarlig vara för att skydda människors liv och hälsa mycket stort. Vidare är det enligt regeringen av stor vikt att få kännedom om vilka substanser som bjuds ut till försäljning genom framför allt en offensiv internetbevakning och att analysera de substanser som bjuds ut till försäljning för att kunna konstatera vilka substanser det är fråga om för att därefter börja utreda dem. Regeringen anför vidare att de ökade möjligheter som utvecklingen av internet har inneburit medför att både brottsbekämpande och andra myndigheter behöver utveckla nya arbetsmetoder för att kunna fullgöra sina uppdrag effektivt och ändamålsenligt. Som exempel nämns att då beställt olagliga eller misstänkt olagliga läkemedel parallellt dels i myndighetens namn, dels anonymt via , har det visat sig att de produkter som beställts i myndighetens namn varit ”rena” medan de som beställts anonymt varit spetsade med olagliga läkemedelssubstanser. Regeringen gör därför sammanfattningsvis bedömningen att inköp av varor som kan behöva klassificeras enligt lagen om kontroll av narkotika eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor måste kunna göras anonymt i myndighetens verksamhet. De anonyma inköpen bör regleras i lag, nämligen i lagen om kontroll av narkotika och i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Eftersom substanserna som huvudregel säljs som legala varor blir det enligt regeringen inte fråga om vare sig bevisprovokation eller brottsprovokation. Det kan visserligen tänkas att en substans som köps in enligt de föreslagna bestämmelserna vid en senare analys visar sig vara en redan klassificerad substans. Detta kan dock enligt regeringen förmodas ske i undantagsfall, och om det finns anledning att tro att ett brott har begåtts kan en förundersökning inledas, och om brottet bedöms som ringa finns en möjlighet till rapporteftergift enligt polislagen. Regeringen bedömer slutligen att är bäst lämpad att hantera de anonyma inköpen, att fingerade personnummer bör användas om det inte är tillräckligt med neutrala namn och adresser samt att inköpen bör göras på uppdrag av eller . Regeringen föreslår vidare att sekretess ska gälla för uppgift om uppdrag om inköp enligt lagen om kontroll av narkotika eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan antas att syftet med inköpen motverkas om uppgiften röjs. Regeringen konstaterar inledningsvis att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas med hänsyn till en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn enligt 2 kap. 2 § 3 tryck-frihetsförordningen (TF). Vidare anför regeringen att de föreslagna inköpen under fingerad identitet är en sådan verksamhet som systematiskt passar in i 17 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det är nämligen fråga om att bevaka och utreda behov av kontroll av substanser som marknadsförs framför allt via internet. och har enligt sina instruktioner i uppdrag att bevaka och utreda behovet av klassificering av narkotika och hälsofarliga varor. Regeringen anser att möjligheten att få tillgång till nya substanser som kan behöva förklaras som narkotika eller hälsofarliga varor genom anonyma inköp underlättar dessa uppdrag. Enligt regeringen finns det således grund i 2 kap. 2 § 3 TF att införa en sekretessbestämmelse för innehållet i uppdragen om inköp av NPS. En sådan bestämmelse bör enligt regeringen ha ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Regeringen anser emellertid att det inte är nödvändigt att sekretessbelägga att det överhuvudtaget finns ett uppdrag som gör det möjligt att göra inköp under fingerad identitet eftersom det finns ett insynsintresse i och verksamhet som måste beaktas. Det är enligt regeringen inte heller nödvändigt att skydda uppgiften om att det är som är inköpare då detta redan är uttalat i lagtexten i narkotikakontrollagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Regeringen konstaterar att en vara som har klassificerats som hälsofarlig vara inte utan tillstånd får bjudas ut till försäljning Den som uppsåtligen bryter mot punkterna 2–6 döms till böter eller fängelse i högst . I lagen om straff för smuggling finns vidare bestämmelser om olovlig införsel av hälsofarliga varor. Motivet till att endast uppsåtliga gärningar kriminaliserades då lagen infördes var att lagen ansågs vara ett ganska inskränkt regelverk (prop. 1997/98:183 s. 39). Syftet var i första hand att åstadkomma kontroll över handeln. Lagen var inte avsedd att utgöra ett alternativ till narkotikalagstiftningen. Enligt regeringen har utvecklingen på marknaden för NPS eskalerat sedan lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor infördes, och svårigheterna att analytiskt finna stöd för att en viss substans ska kunna klassificeras som narkotika har medfört att åtskilliga hälsofarliga varor inte har kunnat överföras till narkotikalagstiftningen. omfattar lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor 180 substanser och har stor betydelse för att förhindra spridning av missbruksmedel. Det är regeringens mening att sådan vårdslös hantering av varor som medför fara för människors liv och hälsa ska vara straffbar. Det är enligt regeringen stötande om ansvar inte kan utdömas i fall då exempelvis den som säljer en substans inte på något sätt bemödat sig att kontrollera vilken substans det är fråga om. Regeringen anför vidare att bl.a. olovlig anskaffning, bearbetning, förpackning, transport, förvaring eller annan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk är straffbelagd om den begås av grov oaktsamhet (1 § narkotikastrafflagen). Däremot är inte olovligt innehav, bruk eller annan befattning enligt 1 § första stycket 6 samma lag straffbelagt om det begås av grov oaktsamhet. Regeringen anser att det kan bli svårt att bevisa att ett innehav är till för överlåtelse och inte för eget bruk, men menar att ansvar för överträdelser av tillståndskravet i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor inte bör vara strängare än för överträdelser på narkotikaområdet. Regeringen föreslår därför att även den som i strid med tillståndskravet av grov oaktsamhet hanterar hälsofarliga varor genom att överlåta dem, framställa dem, i överlåtelsesyfte förvärva dem eller bjuda ut dem till försäljning ska kunna dömas till böter eller fängelse . Detsamma föreslås gälla den som i strid med tillståndsplikten av grov oaktsamhet anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar förvarar eller på annat sätt hanterar hälsofarliga varor om varorna inte är avsedda för eget bruk. Regeringen finner inte tillräckliga skäl för att straffbelägga gärningar som sker av oaktsamhet som inte är grov. För att det ska röra sig om grov oaktsamhet krävs enligt regeringen normalt medveten oaktsamhet. Gärningsmannen måste med andra ord misstänka att det är fråga om en viss omständighet, t.ex. att den substans som hanteras är reglerad. Det skulle också kunna vara fråga om grov oaktsamhet om gärningsmannen t.ex. hanterar substansen och inte på något sätt bemödar sig att kontrollera vilken substans det är fråga om, trots att det finns starka skäl att tro att den kan vara reglerad. Vid bedömningen av om en viss hantering av en hälsofarlig vara skett med grov oaktsamhet ska det enligt regeringen upp-ställas samma krav som i 3 a § narkotikastrafflagen. Regeringen anser slutligen att straffskalan för grovt oaktsamma brott bör vara något lägre än för de uppsåtliga brotten. Det är också i linje med vad som gäller på narkotikaområdet. Regeringen anför att arbetet med att bevaka och utreda de nya substanser som får kännedom om är resurskrävande, och regeringen anser att en långsiktigt stärkt finansiering ger myndigheten möjlighet att utveckla och effektivisera arbetet i linje med utredarens intentioner. Det är regeringens bedömning att en förstärkning av nuvarande resurser inom befintlig lagstiftning leder till en väsentlig kapacitetsförbättring för att snabbare kunna klassificera NPS som kommer ut på den svenska marknaden. Enligt regeringen är den ökande förekomsten av NPS ett allvarligt problem som motiverar ett effektivt system för skyndsam klassificering av substanser som narkotika eller hälsofarlig vara. Ett system med generiska definitioner i betydelsen att substanserna klassificeras i grupper utifrån sina kemiska grundstrukturer, s.k. generisk klassificering, skulle medföra att fler substanser snabbare omfattades av lagstiftningen på området. Ett sådant system är dock enligt regeringen svårförenligt med de rättssäkerhetskrav som bör ställas när det gäller narkotikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För att en substans ska kunna klassificeras som narkotika måste den ha konstaterats vara beroendeframkallande eller ha euforiserande effekter eller med lätthet kunna omvandlas till en sådan vara. På motsvarande sätt ska en substans för att klassificeras som hälsofarlig vara på grund av sina inneboende egenskaper ha konstaterats medföra fara för människors liv eller hälsa samt användas eller antas användas i berusningssyfte eller för annan påverkan. Regeringen anför därutöver att ett generiskt system för klassificering är ett system där de generiska definitionerna endast utgör ett första led i bedömningen av om en substans bör klassificeras. Som ett andra led måste substansens egenskaper konstateras uppfylla kriterierna i övrigt, och denna bedömning blir enligt regeringen av högsta relevans när regelverken tillämpas. Sådana bedömningar är komplicerade och inte alltid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Enligt regeringen är det en av anledningarna till att substanser utreds innan de klassificeras. Generisk klassificering kan därmed enligt regeringen ifrågasättas från straffrättslig synpunkt eftersom det i praktiken kan bli mycket svårt för en enskild att i förväg kontrollera vad som är tillåtet. Det kan enligt regeringen ifrågasättas om det är förenligt med legalitetsprincipen att en enskild kan bli föremål för straffansvar baserat på en sådan oförutsägbar lagstiftning som generiska definitioner skulle innebära. har i sitt remissvar framhållit att generisk klassificering accepteras i andra länder. I t.ex. och kan genom respektive lands generiska definitioner substanser som inte har psykoaktiv effekt omfattas av narkotikadefinitionen. Enligt regeringen framgår av förarbetena till ländernas författningar att ett förbud mot att hantera en substans som omfattas av en generisk grupp gäller fram till dess att den specifika substansen genom en författningsändring uttryckligen har undantagits från förbudet. Regeringen anför att det därmed finns en risk för att en person kan dömas för brott mot narkotikalagen trots att substansen varit harmlös. Regeringen anser att det inte kan komma i fråga att föreskriva ett straffansvar för narkotikabrott om en substans är harmlös. En sådan rättstillämpning riskerar vidare att underminera respekten för narkotikabegreppet. Regeringen anför vidare att bedömningar av huruvida en viss substans ska betraktas som narkotika eller hälsofarlig vara kan behöva avgöras i domstol, och frågan om vad som är tillåtet eller otillåtet skulle inte vara avgjord förrän efter en lagakraftvunnen dom. processen pågår skulle det vara oklart om det är lagligt att hantera substansen, och vissa nya substanser får snabbt en stor spridning i landet. En sådan ordning skulle vidare enligt regeringen riskera att belasta rättssystemet eftersom det sannolikt skulle åberopas en mängd olika expertvittnen i sådana mål. Regeringen anför därtill att ett generiskt klassificeringssystem sannolikt skulle medföra svårigheter för brottsutredande och tillståndsgivande myndigheter. Det kan även enligt regeringen finnas en risk för att ett system med generisk klassificering skulle medföra ett behov av en omfattande undantagslagstiftning. För att undanta substanser från regleringen skulle det krävas förteckningar över substanser som trots att de ingår i en klassificerad generisk grupp inte uppfyller kriterierna för narkotika eller hälsofarliga varor. Enligt regeringen bör alltså inte något system med generisk klassificering införas med nuvarande kunskapsunderlag. Som alternativ till att införa generisk klassificering nämner regeringen att införa antingen verkansbaserade eller analoga definitioner. När det gäller verkansbaserade definitioner anför regeringen att det är komplicerat att påvisa effekter av en substans, och även om djurförsök kan bevisa effekter är det inte säkert att effekterna blir likadana på människor. Enligt regeringen blir det med verkansbaserade definitioner svårare än , och svårare än med generiska definitioner, att avgöra huruvida en substans omfattas av definitionen. När det gäller analoga definitioner anför regeringen att rekvisitet ”väsentligen liknar” som i så fall skulle användas bidrar ytterligare till oklarheten och oförutsebarheten i systemet. Narkotika eller hälsofarliga varor bör alltså enligt regeringen inte heller regleras genom verkansbaserade eller analoga definitioner. Regeringen kommer dock att initiera en ny bred analys av frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mer effektivt möta problemet med NPS som inte utgör narkotika eller hälsofarliga varor. En sådan analys ska innefatta möjligheterna att införa förbud mot hela grupper av likartade substanser. Tillkännagivande om att utreda problemet med nätdroger brett beslutade om ett tillkännagivande om att utreda problemet med nätdroger (bet. 2014/15:SoU6 förslagspunkt 16, rskr. 2014/15:155, 1 reservation S, MP, V). Handeln över internet med missbrukssubstanser som är snarlika narkotika men ännu inte klassade som det, s.k. nätdroger, är ett stort och växande problem. I samband med beredningen av motionerna har utskottet fått information av statssekreterare , , och företrädare för , , och samt av seniorprofessor om bl.a. fördelar och nackdelar med generisk klassning/familjeklassning och ett eventuellt behov av ändrad lagstiftning liksom om hur spaningsarbetet bedrivs. Av informationen framgick att utbudet av nätdroger ökar explosionsartat. Utskottet, som ser positivt på att regeringen uppmärksammar frågan (sf 2014/15:224 om familjeklassning av narkotika), vidhåller betydelsen av en effektiv narkotikaklassning men anser att det kan finnas behov av ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av nätdrogerna.