bet · H601KU6 · 2018-10-26 00:00:00 — Utskottet föreslår med stöd av sin initiativrätt ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en utredning om ledningsstruktur. I sitt ställningstagande framhåller utskottet betydelsen av att ges stabila förhållanden och de bästa förutsättningarna att utföra sitt uppdrag. Utskottet föreslår att en parlamentariskt sammansatt utredning ges i uppdrag att förutsättningslöst utreda ledningsstruktur. Utredningen ska belysa för- och nackdelar med att – ges en traditionell myndighetsledning där utser endast en riksrevisor – ges en ledningsstruktur som den riksrevisionsutredning skisserat med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer – ges någon annan ledningsstruktur som utredningen finner relevant, t.ex. den ordning som utredning resonerat kring med en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer – behåller sin nuvarande ledningsstruktur med tre riksrevisorer, varav en är riksrevisor med administrativt ansvar och svarar för myndighetens administrativa ledning. Utredningen ska redogöra för de för- och nackdelar som den ser med de olika ledningsstrukturerna och med beaktande härav lägga fram ett förslag till ledningsstruktur för , med förslag till författningsreglering som är nödvändig för att genomföra förslaget. Utredningen bör redovisa sitt uppdrag så att förslaget kan beredas och ligga till grund för en framställning som lämnas till . I betänkandet finns ett särskilt yttrande (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utredning av ledningsstruktur (SD) Utskottets förslag till riksdagsbeslut ställer sig bakom det som utskottet anför om en utredning om ledningsstruktur och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), Skånberg (KD), (S), (L), (SD), (MP), (M) och (S). leds av tre riksrevisorer, enligt 13 kap. 8 § regeringsformen. En av dem är riksrevisor med administrativt ansvar, vilket framgår av 13 kap. 5 § riksdagsordningen. valde som riksdagsdirektör och entledigade honom från uppdraget som riksrevisor. Enligt 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen ska , om en riksrevisor avgår , välja efterträdare för en ny sjuårsperiod. riksrevisionsutredning framförde i sitt slutbetänkande /18:URF2 att en utredning om ledningsstruktur för borde inledas innan de tre då aktuella riksrevisorernas mandatperiod löper ut. Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om en utredning om ledningsstruktur och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Jämför det särskilda yttrandet (SD). leds av tre riksrevisorer, enligt 13 kap. 8 § regeringsformen. En av dem är riksrevisor med administrativt ansvar, enligt 13 kap. 5 § riksdagsordningen. riksrevisionsutredning föreslog i sitt delbetänkande Översyn av – grundlagsfrågor (2017/18:RS4) att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen för att antalet riksrevisorer lättare ska kunna ändras . har antagit förslaget som vilande (bet. 2017/18:KU15, rskr. 2017/18:211–212). riksrevisionsutredning har haft i uppdrag bl.a. att analysera hur ordningen med tre riksrevisorer fungerat samt för- och nackdelar med den nuvarande ordningen. Utredningen har emellertid inte haft i uppdrag att lägga fram lagförslag om att ändra antalet riksrevisorer. Utredningen presenterade Översyn av – slutbetänkande (2017/18:URF2). I sitt slutbetänkande resonerade utredningen kring olika lösningar. Utredningen stannade för att den ledningsstruktur som bäst uppfyller behov är att myndigheten leds av en riksrevisor, men att även väljer två biträdande riksrevisorer. Utredningen framförde i betänkandet att en ordning som den utredningen skisserat skulle kräva ytterligare utredning samt att en sådan utredning borde initieras innan de tre då aktuella riksrevisorernas mandatperiod skulle löpa ut. (Under rubriken riksrevisionsutredning nedan finns en utförligare presentation av denna utredning.) Vid remissbehandling av slutbetänkandet har ingen remissinstans uttryckt någon uppfattning som avviker från utredningens bedömning att det finns behov av att utreda en förändrad ledningsstruktur för . ser ingen anledning att dröja med en utredning. I likhet med utredningen anser att bör låta utreda frågan om att ändra antalet riksrevisorer. bedömer att en sådan utredning även bör pröva en traditionell myndighetsledningsform där endast utser en riksrevisor. bedömer att det med en sådan lösning som utredningen förespråkat kan uppstå vissa oklarheter om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorn och de två biträdande riksrevisorerna. framhåller i sitt remissyttrande att den utredning som får i uppdrag att göra en översyn av ledningsstruktur bör ges möjligheten att förutsättningslöst överväga flera olika alternativ till ledningsstruktur utöver den som utredningen lyfter fram. anför att en översyn av ledningsstrukturen inte bör vara låst av den numerär som följer av rådande ordning. När den nya myndigheten bildades föreslog att skulle ledas av en riksrevisor. Under remissbehandling av förslag framförde revisorer och Statskontoret att revisionsmyndigheten borde ledas av ett kollegium som gemensamt har beslutsbefogenheten över revisionsrapporterna. JO pekade i sitt remissvar på att erfarenheterna av en modell med fyra valda ombudsmän, varav en administrativ chef, var mycket goda. I betänkande 2000/01:KU8 godkände riktlinjerna för en förändrad revision under . Av betänkandet framgår omständigheter som talade för att den nya revisionsmyndigheten skulle ledas av fler än en riksrevisor. Enligt utskottet skulle det vara lämpligt att antalet personer i myndighetens ledning var tre, för att uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Utskottet anförde vidare att utskottet inte var berett att ställa sig bakom en ordning som innebar ett krav på gemensamma beslut när myndighetsledningen består av flera personer. Det är inte en lämplig ordning att bedömningar i en granskningsrapport eller om lämpliga granskningsobjekt är föremål för majoritetsbeslut, menade utskottet. JO pekade i sitt remissvar på möjligheten att överväga en lösning liknande den modell som gäller för ombudsmän. Modellen innebär att granskningsverksamheten utförs helt självständigt av de fyra ombudsmännen som valt, medan myndigheten i administrativt hänseende leds av den ombudsman som utsett till chef. ansåg att den nya revisionsmyndigheten borde ledas av tre personer med självständig beslutsbefogenhet för var och en av dem, medan de administrativa frågorna kunde avgöras kollegialt eller av endast en av dem, med stöd av en delegationsmöjlighet. Ett alternativ var enligt utskottet att en av de tre tjänsterna inrättas som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för ombudsmän. Beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde närmare övervägas i det fortsatta utredningsarbetet, menade utskottet. I proposition 2001/02:73 föreslog regeringen, i enlighet med beslut med anledning av betänkande 2000/01:KU8, att det i regeringsformen skulle föreskrivas att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . biföll regeringens förslag i denna del. Om uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning Frågorna om den administrativa ledningen och om arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna behandlades vid myndighetens bildande i betänkandet Regler för [5] samt i den påföljande propositionen [6]. I propositionen föreslogs ändringar i riksdagsordningen, en lag med instruktion för , en lag om revision av statlig verksamhet samt ett antal följdändringar i andra lagar. Utgångspunkten var att finna en form för den administrativa ledningen som fullt ut beaktar kravet på riksrevisorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten. skulle ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt för att kunna genomföra sin uppgift. Av propositionen framgår att det inte var helt enkelt att förena dessa båda aspekter. När en riksrevisor ska bestämma hur en viss granskning ska genomföras är t.ex. de ekonomiska resurserna av betydelse. Enligt propositionen finns det, bl.a. av praktiska skäl och med hänsyn till de anställda och andra som kommer i kontakt med myndigheten, motiv för att en person bör företräda myndigheten i vissa frågor. En av riksrevisorerna föreslogs därför, utöver sina ordinarie uppgifter, få ett administrativt ledningsansvar. I utredningen och propositionen uppmärksammades även att om det administrativa ledningsansvaret utövades av den riksrevisor som var äldst i tjänst kunde det komma att växla så ofta som vartannat eller vid skifte av riksrevisor, vilket ansågs vara mindre lämpligt. För att motverka en sådan utveckling föreslogs att skulle besluta om vem av riksrevisorerna som ska ha de administrativa ledningsuppgifterna och att valet inte självklart ska falla på den som haft ämbetet längst tid. När det gäller den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna föreslogs sammanfattningsvis följande:[7] – Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. – Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. – Beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde enligt den fördelning riksrevisorerna fastställt är en angelägenhet för varje riksrevisor ensam. Innan de bestämmer sina granskningsplaner bör de samråda inbördes. Riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. – Riksrevisorerna ska besluta gemensamt i administrativa frågor, men de får besluta att vissa ärenden ska avgöras av den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . – I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden föreslogs att riksrevisorerna ska besluta var för sig, men att den årliga rapporten ska beslutas gemensamt. delade regeringens bedömning att riksrevisorernas beslut om vad som ska granskas ska redovisas i en sammanhållen granskningsplan, även om var och en av riksrevisorerna beslutar inom sina granskningsområden, sedan han eller hon samrått med de båda andra riksrevisorerna om vad som ska granskas. Det är enligt utskottet angeläget att den enskilda riksrevisorns självständighet respekteras som det är viktigt att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar. [8] biföll utskottets förslag. I en framställning från riksrevisorerna (2005/06:RRS28) föreslogs vissa ändringar i bestämmelserna för . Ett syfte var att säkerställa att utvecklas som en sammanhållen myndighet utan att inskränka respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina granskningsområden. Förslaget innebar ett förtydligande av dels vilka beslut i granskningsverksamheten som riksrevisorerna ska fatta gemensamt respektive samråda om, dels vilka beslut som ska redovisas i granskningsplanen. hämtade in ett yttrande från Lagrådet, som pekade på vissa oklarheter i förslaget. Utskottet var inte heller berett att ställa sig bakom en ordning som innebär att granskningens huvudsakliga inriktning ska beslutas gemensamt. Utskottet föreslog att riksrevisorerna ska besluta inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha, att de ska samråda med varandra och att riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. Utskottet påminde om sitt tidigare uttalande, att det är viktigt att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas mot tre separata delar. Utskottet underströk också att den ordning som utskottet föreslog inte hindrar att besluten redovisas i en sammanhållen granskningsplan. Uttalanden om ledningsstruktur för och ordningen med tre riksrevisorer Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp riksrevisionsreformen. Utredningen behandlade det tredelade ledarskapet och kom fram till att föresatserna med ett tredelat ledarskap (mindre sårbarhet och bredare kompetens utan förlorad tydlighet och effektivitet) inte hade infriats fullt ut. [10] Tredelningen hade skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. De omfattande bytena av riksrevisorer, så ofta som vartannat och , hade också skapat problem i den löpande verksamheten och dragit kraft ur organisationen, eftersom det tar relativt för en tillträdande riksrevisor att inrätta sig. Trots olika initiativ från riksrevisorernas sida fungerade inte systemet med den tredelade ledningen i alla delar i enlighet med intentionerna bakom reformen, menade utredningen. Fördelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen: – kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd – delat ansvarstagande. Nackdelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen: – svårt att komma överens – resurskrävande i organisation och tid. Utredningen ansåg dock, mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu hade verkat en hel sjuårig mandatperiod, att det var för tidigt att föreslå genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. Utredningen föreslog vissa korrigeringar vad gäller riksrevisorernas ställning och uppgiftsfördelning. (Se nästa avsnitt.) Vid remissbehandlingen av utredningens förslag i fråga om riksrevisorernas ställning förordade flera remissinstanser en mer omfattande översyn av ledningsformerna, och att endast en riksrevisor skulle leda myndigheten. Vissa remissinstanser framförde att utredningens förslag om en korrigering av riksrevisorernas ställning och uppgiftsfördelning i och för sig var ett steg i rätt riktning men inte tillräckligt. Andra remissinstanser menade att förslaget inte skulle bidra till en förbättring, utan snarare det motsatta. ansåg att en lösning med en riksrevisor var att föredra framför den ordning som utredningen föreslog. Uttalanden om uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning Som framgått visade erfarenheterna av verksamhet, enligt delbetänkande, att de ursprungliga föresatserna med det tredelade ledarskapet inte infriats fullt ut, som utredningen gjorde bedömningen att det var för tidigt att föreslå en genomgripande förändring i ledningsorganisationen. De erfarenheter som utredningen hämtat in, och de problem som konstaterats, ledde dock till att vissa förändringar föreslogs. Utredningen föreslog att den av riksrevisorerna som enligt riksdagsordningen svarar för den administrativa ledningen skulle få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. [11] Det utökade ansvaret innebar att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning samt ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som tidigare innehades av riksrevisorerna gemensamt, skulle föras över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Även beslut om myndighetens anslagsframställning borde enligt utredningen fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor skulle således bli ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut inom dessa områden borde naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare, enligt utredningen. Vid genomförandet av den nya ordningen var det enligt utredningen viktigt att balansen och jämbördigheten mellan riksrevisorerna i själva gransknings-verksamheten inte rubbades och att de skulle få likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Den administrativt ansvariga riksrevisorn förutsattes fördela resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverksamheten och i övrigt främja ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten. Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten skulle liksom tidigare fattas av riksrevisorerna gemensamt. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena skulle riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Myndighetens årsredovisning, som tidigare beslutats av styrelsen, borde enligt utredningen beslutas av riksrevisorerna gemensamt. I denna del föreslog emellertid riksdagsstyrelsen att riksrevisorn med administrativt ansvar skulle besluta om årsredovisningen ensam. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag förordade, som tidigare nämnts, flera remissinstanser en mer omfattande översyn av ledningsformerna och att endast en riksrevisor skulle leda myndigheten. Flera remissinstanser framförde att de inte kunde se hur utredningens förslag med en riksrevisor med utökat administrativt ansvar skulle kunna avhjälpa de problem som utredningen identifierat. Utredningens förslag innebar i praktiken ingen större skillnad i förhållande till den rådande situationen, enligt flera remissinstanser. anförde bl.a. att utredningens förslag inte innebar ett utvidgat administrativt ansvar, utan snarare att ett ansvar för den samlade ledningen av hela myndigheten tilldelades den administrativt ansvariga riksrevisorn. Denna bestämmanderätt innebar att riksrevisorn skulle få befogenhet att ensam bestämma över förhållanden som begränsar övriga riksrevisorer i besluten om vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av granskningen. menade att det framgår av regeringsformen att leds av tre riksrevisorer, och att utredningens förslag inte var förenligt med denna bestämmelse. Enligt den gällande ordning som varit en utgångspunkt riksrevisionsutredning föreskrivs följande i lagen (2002:1023) med instruktion för . 4 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska samråda med varandra. Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i en granskningsplan. Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. 4 a § Riksrevisorn med administrativt ansvar beslutar om förslag till anslag för på statsbudgeten. Riksrevisorn med administrativt ansvar beslutar även om årsredovisningen för . 4 b § Riksrevisorn med administrativt ansvar ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att hushållar väl med statens medel. Enligt 5 § lagen med instruktion för beslutar riksrevisorn med administrativt ansvar om arbetsordning och verksamhetsplan samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska beslutas av . Om riksrevisorn med administrativt ansvar är förhindrad att fatta beslut i en fråga som han eller hon ska besluta om, och beslutet är brådskande, får i första hand den riksrevisor som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand den riksrevisor som är äldst fatta beslut i frågan (2 § andra stycket). Genom arbetsordning, som beslutas av riksrevisorn med administrativt ansvar, kan området för riksrevisorernas gemensamma beslutsfattande påverkas. arbetsordning föreskriver inte gemensamma beslut i samma utsträckning som tidigare arbetsordning. Intervjuer med tidigare riksrevisorer Om ordningen med tre riksrevisorer Inom ramen för sin utredning har riksrevisionsutredning genomfört intervjuer med samtliga f.d. [12] Riksrevisorerna har i dessa intervjuer belyst både för- och nackdelar med det nuvarande systemet med tre riksrevisorer. Tre riksrevisorer innebär enligt de intervjuade en möjlighet att komplettera varandra kompetensmässigt och skapa en allsidig belysning av olika frågeställningar. Ledningsstrukturen med tre riksrevisorer innebär att en eventuell jävssituation kan lösas relativt enkelt, och tre riksrevisorer ger en starkare organisation i situationer av motgång, vilket kan förekomma i samband med granskning av andra verksamheter. Den ursprungliga idén med rullande mandatperioder för riksrevisorerna var att en sådan ordning skulle bidra till att skapa kontinuitet i ledningsfunktionen och ett institutionellt minne. finns det enligt riksrevisorerna tydliga nackdelar med systemet. Tre riksrevisorer kan innebära olika synsätt vad gäller ledarskap, olika utgångspunkter för granskning och olika syn på kvalitet m.m. Konstruktionen kräver ett samarbete mellan riksrevisorerna och att alla tre är överens om t.ex. organisationens utformning. Konstruktionen förutsätter också att den administrativt ansvariga riksrevisorn förstår att samråda med de övriga. Tre riksrevisorer kan uppfattas som ett otydligt ledarskap gentemot personalen och i samband med externa kontakter. Det omfattande antalet byten av riksrevisorer, som bl.a. de rullande mandatperioderna har bidragit till, har påverkat kontinuiteten i verksamheten negativt och inneburit viss ineffektivitet. Utformningen av ledningsfunktionen är dessutom unik i förhållande till andra myndigheter, men även i förhållande till andra länders revisionsmyndigheter. Sammantaget uttryckte flertalet riksrevisorer att det antagligen är enklare med endast en riksrevisor och att det är den mest realistiska ledningsformen . Vid en förändring till en riksrevisor bör dock en eller två biträdande riksrevisorer övervägas för att säkerställa en stark organisation. Om leds av endast en riksrevisor måste en väl fungerande delegationsordning utformas, bl.a. för att säkerställa en oberoende granskning. Om uppgiftsfördelning och riksrevisorernas ställning I samband med utredningens intervjuer med samtliga tidigare riksrevisorer har det framkommit att systemet med tre riksrevisorer, oavsett rollfördelningen, förutsätter en särskild form av samarbete mellan riksrevisorerna. Samtliga riksrevisorer behöver vara överens om organisationens utformning, kompetensförsörjningen, inriktningen etc. En förutsättning är också att riksrevisorn med administrativt ansvar förstår att samråd måste ske med de båda andra riksrevisorerna, och det administrativa ansvaret bör därför läggas på den riksrevisor som har de bästa personliga förutsättningarna för uppdraget. Om det tredelade ledarskapet behålls anser vissa av riksrevisorerna att ansvarsfördelningen mellan riksrevisorerna måste tydliggöras ytterligare. Det förekommer att riksrevisorer inte har en samsyn, t.ex. vad gäller resursfördelningen, och det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan riksrevisorerna och den administrativt ansvariga riksrevisorn är tydlig. Andra riksrevisorer menar dock att den administrativa riksrevisorns makt bör reduceras om det tredelade ledarskapet ska behållas. Som riksrevisor har man ansvar för de granskningsrapporter som man själv beslutar om, och riksrevisorn måste därför få resurser och utrymme att t.ex. rekrytera den kompetens som han eller hon anser sig behöva för att fullfölja uppdraget. Riksrevisorn med administrativt ansvar kan inte ha egen beslutanderätt i dessa delar. Utredningen har gett personalorganisationer, Saco-S och ST, möjlighet att redovisa sin erfarenhet av hur ordningen med tre riksrevisorer har fungerat. I ett gemensamt yttrande till utredningen uppger personalorganisationerna bl.a. att det bland personalen råder delade meningar om hur det tredelade ledarskapet fungerar. Erfarenheterna varierar från att ledarskapet uppfattas som problematiskt till att det har fungerat utmärkt. Det tredelade beslutsfattandet i enskilda granskningsärenden, enligt 4 § instruktionen, har tillämpats uteslutande inom effektivitetsrevisionen. För den årliga revisionen finns ingen sådan uppdelning, utan så gott som all beslutanderätt har varit delegerad till ansvariga revisorer.