bet · H501UbU27 · 2018-05-18 00:00:00 — Därmed välkomnar utskottet regeringens förslag om att det i skollagen ska anges att skolhuvudmännen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. När det gäller yrkanden om avslag på förslaget att införa en bestämmelse om en allsidig social sammansättning av elever, vill utskottet uppmärksamma att det framgår av propositionen att bestämmelsen syftar till ett övergripande och strukturellt främjandearbete. Inriktningsbestämmelsen, att ”aktivt verka för”, innebär att huvudmännen åläggs en skyldighet att kunna visa att man arbetar systematiskt och framåtsyftande för att uppnå en allsidig social elevsammansättning. Bestämmelsen syftar däremot inte till att staten ska detaljreglera frågan. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det inte vore meningsfullt att i skollagen definiera exakt vad begreppet ”allsidig social sammansättning” innebär eller att ange vilka omständigheter som ska råda för att målsättningen ska anses vara uppnådd. Varje huvudman har ett ansvar att utifrån lokala förutsättningar och behov, och inom ramen för gällande regelverk, arbeta för att nå en allsidig social sammansättning. Det är också enligt utskottet viktigt att understryka att genomförandet ska beslutas av huvudmännen utifrån lokala behov och förutsättningar. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i propositionen om en allsidig social sammansättning av elever och avstyrker motionerna 2017/18:4093 (L, M, C, KD) yrkande 1 och 2017/18:4085 (V) yrkande 1. Regleringen om statliga åtgärder för rättelse Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 26 kap. 17 §. Lagförslaget innebär att Skolinspektionen ska kunna ingripa med statliga åtgärder för rättelse mot kommuner och landsting under samma förutsättningar som man återkallar ett godkännande för enskilda huvudmän. Jämför reservation 2 (V). Det övergripande syftet med statens tillsyn över skolväsendet är att höja kvaliteten i de verksamheter som granskas. För att kunna säkra likvärdigheten och kvaliteten i utbildningen måste staten kunna ingripa mot såväl kommuner och landsting som enskilda huvudmän som allvarligt brister i sitt ansvarstagande. Med skollag infördes en lagreglering av Skolinspektionens tillsyn även över verksamheter med offentlig huvudman. Skollagen bygger på principen att alla skolor, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild, ska ha lika villkor och samma regler i så stor utsträckning som möjligt. Det gäller även sanktioner inom ramen för statens tillsyn. En konstaterad brist vid Skolinspektionens tillsyn kallas ett föreläggande. Skolinspektionen ska förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (26 kap. 10 och 27 §§ skollagen). Skolinspektionen har också möjlighet att för både kommunala och fristående skolor besluta om ett tillfälligt verksamhetsförbud. En första förutsättning för ett verksamhetsförbud är att det är sannolikt att myndighetens utredning kommer att leda till ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller om statliga åtgärder mot en huvudman. Ett verksamhetsförbud får gälla vid mycket allvarliga och akuta brister, där det finns risk för elevernas hälsa eller säkerhet (26 kap. 18 § skollagen). Skolinspektionen har beslutat om tillfälligt verksamhetsförbud i några ärenden som avsett fristående skolor. Skolinspektionens möjligheter till sanktioner inom ramen för tillsynen består av en trappliknande konstruktion. De fyra första stegen är lika för offentliga och enskilda huvudmän. Vid det femte steget skiljer sig sanktionerna åt beroende på skillnader i regelverken. Det femte steget innebär statliga tvångsingripanden mot offentliga huvudmän, respektive återkallelse av godkännandet som huvudman för en fristående skola. Statliga åtgärder för rättelse kan användas mot både kommuner och landsting. Att återkalla en enskild huvudmans godkännande att bedriva utbildning vid en fristående skola förutsätter att ett föreläggande från Skolinspektionen inte har följts och att missförhållandet är allvarligt. Mot en offentlig huvudman kan det i stället beslutas om statliga åtgärder för rättelse, vilket innebär att Skolinspektionen får besluta att på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen inte har följt ett föreläggande från Skolinspektionen samt grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skolförfattningarna (26 kap. 17 § skollagen, se även prop. 2009/10:165 s. 902). Bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse har funnits länge, men har aldrig använts. Det kan bero på att det aldrig har funnits behov av sådana åtgärder riktade mot offentliga huvudmän. Det kan också bero på att bestämmelsen är formulerad på ett sådant sätt att tröskeln för att använda den är för hög. Medan bestämmelsen om återkallelse av godkännande för enskilda talar om allvarliga missförhållanden (26 kap. 13 § skollagen) talar den aktuella bestämmelsen bl.a. om grova åsidosättanden (26 kap. 17 § skollagen). Regleringen om statliga åtgärder för rättelse mot kommunala skolor förtydligas Regeringen föreslår att skollagens bestämmelser om statliga åtgärder för rättelse när det gäller verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting ska förtydligas. ska få besluta att staten på kommunens eller bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller inte har följt ett föreläggande från Skolinspektionen och missförhållandet är allvarligt. Regeringen anger bl.a. följande skäl för sitt förslag. Av förarbetena till skollagen framgår det att statliga åtgärder för rättelse ska vara den sanktion som för kommunala huvudmän motsvarar ett återkallande av godkännande för enskilda huvudmän. Regeringens uppfattning är att det inte finns någon saklig orsak till att under sådana förutsättningar i lag ha olika kriterier för när sanktionen kan aktualiseras. För elevernas bästa är det viktigt att tillsyn och ingripanden sker på lika villkor oavsett huvudman. Enligt regeringen bör därför statliga åtgärder för rättelse kunna aktualiseras när ett vitesföreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt, på motsvarande sätt som gäller för att återkalla ett godkännande för enskilda huvudmän. Det är snarare mer ingripande att helt stoppa en huvudman från att bedriva en viss verksamhet än att gå in med åtgärder för att konkret försöka avhjälpa och rätta till vissa allvarliga brister i en verksamhet. Även om det finns stöd i skollagen för att vidta statliga åtgärder för rättelse, är det ett principiellt ingrepp i ansvarsförhållandena mellan stat och kommun på området. Sanktionen är emellertid den yttersta på sanktionstrappan och föregås av en process där bristerna försökt lösas på annat sätt. Det centrala syftet med den statliga tillsynen är att främja och bidra till en positiv utveckling av den verksamhet som granskas. Det är enligt regeringen inte acceptabelt att en verksamhet kännetecknas av fundamentala brister såsom svaga studieresultat och otrygg studiemiljö. Det är viktigt att insatser som vidtas inom ramen för statliga åtgärder för rättelse är adekvata och tillräckligt kraftfulla för att komma till rätta med de brister som motiverat ingripandet. Det framgår också tydligt av förarbetena till nu gällande bestämmelser att åtgärderna ska kunna avse såväl skolenhets- som huvudmannanivå. Förtydligandet i paragrafen är även viktigt mot bakgrund av skollagens princip om lika villkor för enskilda och kommunala huvudmän. Det är enligt regeringen inte rimligt att en verksamhet med allvarliga brister får fortsätta utan att tillsynsmyndigheten använder sig av alla de verktyg som står till buds, medan den mest ingripande sanktionsmöjligheten hade tillämpats om huvudmannen varit enskild. Förslaget om att ändra bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse innebär främst ett förtydligande av sanktionen, som bl.a. rimmar med tidigare förarbetsuttalanden. I kommittémotion 2017/18:4085 av m.fl. (V) yrkande 2 begär motionärerna att avslår propositionen i den del som rör förslaget om statliga åtgärder för rättelse. Enligt motionärerna är en kommuns ansvar för skolväsendet i kommunen betydligt mer omfattande än det som fristående huvudmän har, och motionärerna menar att det därför inte går att ha exakt likadana formuleringar i skollagen för offentliga och enskilda huvudmän. Vidare framförs att statliga myndigheter har stora möjligheter att tillgripa olika sanktioner och att en utökning av dessa möjligheter inte är nödvändig. Det övergripande syftet med Skolinspektionens tillsyn är att höja kvaliteten i skolväsendet samt att främja och bidra till en positiv utveckling av verksamheten. För att säkra likvärdigheten och kvaliteten i utbildningen måste staten kunna ingripa mot såväl kommuner och landsting som enskilda huvudmän som allvarligt brister i sitt ansvarstagande. Utskottet är positivt till regeringens förslag om att förtydliga skollagens bestämmelser om statliga åtgärder för rättelse när det gäller verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting. Det är inte acceptabelt att en verksamhet kännetecknas av fundamentala brister, svaga studieresultat och otrygg studiemiljö. Det är viktigt att de insatser som vidtas inom ramen för statliga åtgärder för rättelse är adekvata och tillräckligt kraftfulla för att komma till rätta med de brister som motiverat ingripandet. Som framgått ovan ska statliga åtgärder för rättelse vara den sanktion som för kommunala huvudmän motsvarar ett återkallande av godkännande för enskilda huvudmän. Enligt utskottets mening finns det inte någon saklig orsak till att i lag ha olika kriterier beroende på huvudman för när sanktionen kan aktualiseras. Utskottet instämmer även i att förtydligandet i paragrafen är viktigt mot bakgrund av skollagens princip om lika villkor för enskilda och kommunala huvudmän. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och bedömningar vad gäller förslagen i propositionen om statliga åtgärder för rättelse och avstyrker motion 2017/18:4085 (V) yrkande 2. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) samt lag om ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) utom i de delar som omfattas av förslagen ovan. Förslagen innebär dels att huvudmännen inom skolväsendet ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs, dels att ändringar införs i syfte att minska elevers upprepade eller längre frånvaro från utbildningen inom den obligatoriska verksamheten. Vidare innebär förslagen att övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i vissa skolformer ska förlängas till utgången av . Huvudmannen ska utse en skolchef Skolchefer ska utses för att biträda huvudmannen Regeringen föreslår att huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet. Huvudmannen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skolchefer för delar av verksamheten. Regeringen anger bl.a. följande skäl för sitt förslag. Vissa huvudmän behöver ett förstärkt fokus på skolväsendets statliga krav; det visar inte minst de återkommande brister som framkommer vid Skolinspektionens tillsyn. Det bör därför förtydligas att det i huvudmannens organisation alltid ska finnas en skolchef som aktivt ska verka för att de nationella bestämmelserna för verksamheten uppfylls. Enligt skollagen ansvarar varje huvudman för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar (2 kap. 8 §). Regeringen framhåller att ett sätt att öka medvetenheten i huvudmännens organisation om vad de statliga kraven innebär är att införa en statligt reglerad befattning med ett uppdrag inriktat på regelefterlevnad. En sådan befattning bör leda till förbättringar inom området, vilka i sin tur kan leda till en stärkt likvärdighet mellan olika skolor och huvudmän. Staten och skolhuvudmännen har ett gemensamt ansvar för skolan, och det behövs åtgärder som kan förbättra samspelet mellan de statliga kraven och deras effekter i verkligheten. Skolchefens roll lyfts fram i skollagen Regeringen anser att det finns ett behov av att tydliggöra skolchefernas roll inom skolväsendet och markera vikten av uppgiften. För att förtydliga att skolchefen inte ska ta över huvudmannens ansvar bör det anges i skollagen att huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet. Det bör vidare framgå av lagtexten att huvudmannen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skolchefer för delar av verksamheten. Detta förslag tydliggör att det övergripande och yttersta ansvaret för att regelverket följs även fortsättningsvis ska ligga hos huvudmannen som sådan, men att det ska finnas minst en tjänsteman hos varje huvudman som har i uppgift att vaka över att reglerna följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet och att denna även har i uppgift att vidta åtgärder om regelverket inte följs. Om skolchefen finner att verksamheten inte lever upp till vissa författningskrav ska han eller hon försöka åtgärda bristerna inom ramen för sina befogenheter. Om skolchefens befogenheter inte är tillräckliga, t.ex. för att tillräckliga medel saknas för att adekvata åtgärder ska kunna genomföras, ansvarar han eller hon för att informera den inom huvudmannens verksamhet som är ytterst ansvarig. Uppdraget att se till att alla föreskrifter för utbildningen följs ska även enligt regeringen ses i ljuset av skolchefens naturliga roll inom det systematiska kvalitetsarbetet. Huvudmannen ska enligt skollagen systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen utifrån de nationella mål som finns för utbildningen. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt, kommer fram att det finns brister i verksamheten ska huvudmannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas (4 kap. 5 och 7 §§ skollagen). Som chef inom huvudmannens organisation med ett ansvar för hela eller delar av skolväsendet får det förutsättas att skolchefen aktivt kommer att delta i detta arbete. Regeringen framhåller att det är huvudmannens ansvar att se till att nödvändiga åtgärder faktiskt vidtas. Liknande krav på systematiskt kvalitetsarbete finns även för enhetsnivån som, liksom huvudmannens kvalitetsarbete, ska dokumenteras. Skolchefen kan således förutsättas få en god inblick i verksamheterna och bör kunna upptäcka om utbildningen inte lever upp till författningskraven i vissa avseenden. Regeringen anser därmed att skolchefen bör kunna spela en viktig roll i det systematiska kvalitetsarbetet och i att skapa goda förutsättningar för rektorerna i deras uppdrag. Befattningen skolchef ska användas av alla huvudmän Behovet av en befattning med ett utpekat ansvar att vaka över att regelverket följs finns oavsett huvudman och skolform. Regeringen bedömer därmed att samtliga huvudmän inom skolväsendet bör omfattas av bestämmelsen om skolchefens ansvar. Det rör således både kommuner och enskilda, men även landsting och staten i de fall som dessa är huvudmän. Förslaget avser skolväsendet och omfattar därmed alla skolformer, från förskola till särskild utbildning för vuxna, och fritidshemmet (1 kap. 1 § skollagen). Regeringen anser vidare att förslaget är förenligt med friskolornas karaktär och anser att det inte finns något hinder mot att befattningen skolchef används inom den struktur som framgår av t.ex. aktiebolagslagen. Förslaget om skolchef innebär vidare att benämningen även kommer att användas för personer inom huvudmannens organisation med ansvar för verksamheter som vanligtvis inte betecknas som skolor, dvs. fritidshemmet och skolformerna förskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Dessa verksamheter utgör dock enligt skollagen en del av skolväsendet, vilket enligt regeringen är ett tillräckligt skäl för att benämningen skolchef ska användas i skollagen. Skolhuvudmännen ska ha stor frihet att besluta om sin organisation Regeringen anser att såväl offentliga som enskilda huvudmän inom skolväsendet även i fortsättningen ska ha en stor frihet att besluta om sin organisation. Med utgångpunkt i att syftet med regleringen ändå kan uppnås bör därför en statlig reglering inom området lämna så mycket utrymme som möjligt för huvudmannen att besluta om. Regeringen framhåller att det är viktigt med flexibilitet utifrån rådande lokala förutsättningar. Rektorns roll är reglerad och ändras inte av förslaget om skolchef. Vidare bedömer regeringen att det är viktigt att skolchefen har kompetens inom relevanta områden. Det är huvudmannens uppgift som ytterst ansvarig att se till att skolchefen har den kompetens som bedöms nödvändig för uppdraget. Alla elever ska närvara i skolan Rektorns ansvar att utreda upprepad eller längre frånvaro Barn som är bosatta i har skolplikt (7 kap. 2 § skollagen). Alla elever som omfattas av skolplikten ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Om en elev utan giltigt skäl uteblir från den obligatoriska verksamheten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras (7 kap. 17 § skollagen). Om en elev på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan delta i verksamheten, ska hindret anmälas till skolenheten. Rektorn får besluta hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras (4 kap. 8 § skolförordningen [2011:185]). Ett giltigt skäl för att inte närvara är beviljad ledighet. En elev får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Om det finns synnerliga skäl får längre ledighet beviljas. Rektorn beslutar om ledighet och får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut om ledighet som avser än (7 kap. 18 § skollagen). Ett beslut om ledighet ska enligt förarbetena till skollagen grundas på en samlad bedömning av elevens situation, exempelvis frånvarons längd, elevens studiesituation samt möjligheterna att kompensera den förlorade undervisningen. Ett annat giltigt skäl att inte närvara är om eleven på begäran av dennes vårdnadshavare befriats från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i undervisningen utifrån synnerliga skäl. Rektorn beslutar om befrielse och får inte uppdra åt någon annan att fatta sådana beslut (7 kap. 19 § skollagen). Upprepad eller längre frånvaro innebär inte sällan att eleven har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Utredning om extra anpassningar och särskilt stöd samt åtgärdsprogram regleras i 3 kap. 8 och 9 §§ skollagen. Frånvaro kan också bero på att en elev utsätts för kränkande behandling. I skollagen finns specifika krav på åtgärder vid sådan behandling (6 kap. 7–10 §§ skollagen). När en elev inte närvarar i skolan kan det också bero på att skolans arbete med trygghet och studiero brister. Utredning och åtgärder när det gäller skolans arbete med trygghet och studiero regleras i 5 kap. 9–23 §§ skollagen. Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad han eller hon är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (7 kap. 23 § skollagen). har utfärdat allmänna råd (SKOLFS 2012:34) om att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan där det bl.a. framgår att rektorn bör se till att orsaker till frånvaro utreds skyndsamt. Råden baseras bl.a. på skollagens bestämmelse att rektorn ska utreda elevens behov av särskilt stöd (3 kap. 8 § skollagen). Upprepad eller längre frånvaro ska skyndsamt utredas Regeringen föreslår att om en elev har upprepad eller längre frånvaro i de obligatoriska skolformerna ska rektorn, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro, se till att frånvaron skyndsamt utreds om det inte är obehövligt. Utredningen ska genomföras i samråd med eleven och elevens vårdnadshavare samt med elevhälsan. Om förutsättningarna för en utredning om särskilt stöd är uppfyllda ska även en sådan utredning inledas. När utredningen om en elevs frånvaro inleds ska rektorn se till att frånvaron anmäls till huvudmannen. Regeringen anger bl.a. följande skäl för förslaget. Upprepad eller längre frånvaro innebär att elever inte får den utbildning som de har rätt till. Sådan frånvaro kan indikera att en elev är på väg att utveckla ett negativt förhållningssätt till skolan och kan leda till stora svårigheter för eleven. En ofullständig grundskoleutbildning ger små möjligheter på arbetsmarknaden och kan innebära ökade risker för utanförskap. Att upptäcka och agera tidigt för att motverka frånvaro hos elever är en av de mest grundläggande åtgärderna som skolan och samhället kan vidta för att fånga upp elever som riskerar att inte nå kunskapskraven och gå miste om den utbildning som de har rätt till. Regeringen ser därför att det är av största vikt att arbeta förebyggande och tidigt uppmärksamma elever som uppvisar ett mönster av frånvaro från den obligatoriska verksamheten. En skyldighet att utreda frånvaro framgår redan av nuvarande bestämmelser. Regeringen anser dock att dessa bestämmelser inte har den tydlighet och det signalvärde som en specifik reglering i lag kan ge. Det är regeringens uppfattning att arbetet kan försenas om en skyldighet att inleda en utredning införs först när frånvaron är av sådan omfattning att den riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Regeringen anser därför att det ska göras ett förtydligande i skollagen (7 kap. 19 a §) som innebär att rektorn, när en elev har ”upprepad eller längre frånvaro”, är skyldig att skyndsamt se till att en utredning genomförs. Sådan frånvaro bör enligt regeringen utredas oavsett om den är anmäld av vårdnadshavaren eller inte, detta eftersom det inte är säkert att en sjukanmälan från vårdnadshavare alltid innebär att elevens frånvaro är oproblematisk. Enligt regeringen bör det vara upp till rektorn att utifrån omständigheterna i det enskilda fallet avgöra exakt hur mycket en elev kan vara frånvarande innan utredningsskyldigheten inträder. Det bör också framgå av lagtexten att en utredning inte ska behöva göras i de fall det är obehövligt, som t.ex. vid redan beviljad ledighet, om en elev vid något enstaka tillfälle är frånvarande på grund av sjukdom eller om rektorn redan har kännedom om att eleven har återkommande behov av vårdbesök. Regeringen anser vidare att orsakerna till en elevs frånvaro bör utredas skyndsamt. Detta stämmer också väl överens med det rekvisit som används i bestämmelserna om rektorns skyldighet att utreda om en elev är i behov av särskilt stöd och huvudmannens skyldighet att utreda kränkande behandling (se 3 kap. 8 § och 6 kap. 9–10 §§ skollagen). Frånvaron kan utredas tillsammans med andra frågor En utredning om frånvaro kan ha ett nära samband med andra utredningar enligt skollagen. I vissa fall kan det t.ex. vid en utredning om frånvaro framgå att kriterierna för en utredning om särskilt stöd eller kränkande behandling är uppfyllda. I sådana fall ska även bestämmelserna för dessa utredningar följas. Regeringen föreslår i lagtexten en erinran som innebär att en utredning om särskilt stöd ska inledas om förutsättningarna för en sådan är uppfyllda.