bet · H501UbU27 · 2018-05-18 00:00:00 — Motsvarande erinran föreslås inte när det gäller en utredning som avser kränkande behandling, vilket beror på att utredningsskyldigheten vid kränkande behandling, till skillnad från skyldigheten att utreda särskilt stöd, är huvudmannens skyldighet och inte rektorns. Regeringen vill dock framhålla att det inte finns något som hindrar att arbetet samordnas i den utsträckning som det bedöms lämpligt även om flera utredningskrav har aktualiserats. I praktiken kan det därför räcka med en sammanhållen utredning som uppfyller kraven som finns för de utredningar som har aktualiserats. Regeringen anser att det är mycket viktigt att inte ge lärare och rektorer fler och mer tidskrävande administrativa uppgifter än vad som är nödvändigt. Genom att i förekommande fall samordna arbetet utifrån de utredningskrav som har aktualiserats kan, enligt regeringens bedömning, arbetet bedrivas på ett mer effektivt sätt. Utredningen ska göras i samråd Enligt regeringens uppfattning ska orsakerna till en elevs frånvaro utredas i samråd med den berörda eleven och elevens vårdnadshavare. Det är viktigt att både eleven och elevens vårdnadshavare medverkar i utredningen för att skolan ska få en bild av elevens hela situation och för att kunna sätta in lämpliga åtgärder. Detta samråd kan ta sig olika former och genomföras på olika sätt beroende på vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Vidare måste det beaktas att sekretesskyddet i vissa fall kan ha företräde framför krav i skollagen kring information till vårdnadshavare (12 kap. 3 § och 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen [2009:400, förkortad OSL, och 29 kap. 14 § skollagen om tystnadsplikt vid fristående skola). Om ett barn kan antas lida betydande men om en viss uppgift blir känd för vårdnadshavaren omfattas den av sekretess och ska därför inte lämnas ut till vårdnadshavaren. För att ta till vara den kompetens och kunskap som elevhälsan kan bidra med ska en utredning om en elevs frånvaro även genomföras i samråd med elevhälsan. Regeringen anser även att frågan om hur omfattande en utredning av frånvaro behöver vara måste avgöras i det enskilda fallet. Vidare framhåller regeringen att en utredning alltid måste baseras på elevens hela situation. En elevs omfattande frånvaro beror ofta på en komplex situation med olika slags problem som kan röra både hem och skola. Det förekommer också att organisatoriska faktorer är orsaken till en elevs långvariga frånvaro, exempelvis brister i frånvarorapportering, låg grad av lärarkontakt, håltimmar, lärarbyten, brister i lärandemiljön eller otydlig ansvarsfördelning bland vuxna i skolan. Det finns även fall där vårdnadshavare medvetet håller barn borta från skolan, exempelvis vid en utlandsresa där eleven inte beviljats ledighet, psykisk ohälsa eller i vissa extrema fall hedersförtryck. Den nya bestämmelsen föreslås inte innehålla några detaljerade krav på hur utredningen om frånvaro ska genomföras. Utredningens fokus bör vara att kartlägga orsakerna till frånvaron och att kartläggningen utgör ett underlag för att sätta in åtgärder som gör att eleven kan bryta ett negativt frånvaromönster. Att utredningens omfattning anpassas till förhållandena i det enskilda fallet bedöms som angeläget eftersom regeringen inte vill ge lärare och andra personalgrupper inom skolan fler arbetsuppgifter än nödvändigt. Regeringen framhåller ändå att rektorn avgör hur arbetet med utredningen ska organiseras och att rektorn kan uppdra åt annan personal än lärare att hantera utredningen. De åtgärder som behöver vidtas efter en utredning av upprepad eller längre frånvaro är i hög utsträckning redan reglerade i nuvarande bestämmelser. Regeringen anser med hänvisning till detta att en ny reglering om åtgärder vid upprepad eller längre frånvaro inte är nödvändig. Däremot anser regeringen som tidigare angetts att skyldigheten att utreda frånvaro bör tydliggöras och att denna utredning är nödvändig för att identifiera lämpliga åtgärder. Nuvarande dokumentationskrav är tillräckliga Det finns specifika författningskrav på dokumentation vid flera av de åtgärder som kan bli aktuella för att återfå en elev i utbildning, exempelvis överenskommelser vid utvecklingssamtal (10 kap. 13 §, 11 kap. 16 §, 12 kap. 13 § och 13 kap. 13 § skollagen), åtgärdsprogram för elever som är i behov av särskilt stöd (3 kap. 9 §), dokumentation av disciplinära åtgärder som vidtas för att tillförsäkra trygghet och studiero (5 kap. 24 §) samt planer mot kränkande behandling (6 kap. 8 §) och det systematiska kvalitetsarbetet (4 kap. 6 §). Även allmänna råd är tydliga när det gäller dokumentation vid frånvaro. Regeringen bedömer att en ökad detaljreglering i skollagen om dokumentation bör undvikas och anser därmed att det inte ska införas ytterligare bestämmelser om dokumentation i skollagen. Upprepad eller längre frånvaro ska anmälas till huvudmannen Enligt regeringens uppfattning är det av stor vikt att huvudmannen får kännedom om omfattningen av upprepad eller längre frånvaro utifrån sitt ansvar. Regeringen konstaterar att en fristående skola har en skyldighet att anmäla till hemkommunen om en elev utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag (7 kap. 22 § skollagen). Som framgår nedan föreslår regeringen dels att denna skyldighet ska justeras till att avse en skyldighet att lämna uppgift om att det har inletts en utredning om en elevs upprepade eller längre frånvaro, dels att även offentliga huvudmän ska få motsvarande skyldighet att göra en anmälan till hemkommunen. Regeringen anser att det även finns skäl för en rektor att informera sin huvudman när en utredning om en elevs upprepade eller längre frånvaro har inletts. Enligt regeringen torde den nya bestämmelsen som föreslås i skollagen inte innebära någon större administrativ börda. Syftet med regleringen är att huvudmannen ska kunna stödja skolan i arbetet med att tillgodose elevens rätt till utbildning. Att huvudmannen får information om en elevs upprepade eller längre frånvaro kan i vissa fall innebära att adekvata åtgärder kan sättas in tidigare, vilket i sin tur kan leda till att en elev inte behöver fastna i ett negativt mönster av frånvaro. Huvudmannen har även ett kontinuerligt ansvar för att se över sin resursfördelning så att skolan ges möjlighet att sätta in de åtgärder som behövs för att eleven ska kunna fullgöra sin skolplikt. Skolchefen kan också fylla en viktig funktion i detta arbete. Hemkommunen ska informeras när en utredning om frånvaro inleds Ansvaret för att ett skolpliktigt barn får den utbildning som barnet har rätt till vilar på vårdnadshavarna, den kommun som barnet bor i samt huvudmannen för skolan. Enligt skollagen ska den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn se till att barnet fullgör sin skolplikt. Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess förskoleklass, grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning. Det är huvudmannen som ska se till att eleverna i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan fullgör sin skolgång. Enskilda huvudmän är skyldiga att lämna uppgift till hemkommunen när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag (7 kap. 20–22 §§ skollagen). Hemkommunen ska kunna säkerställa att skolplikten efterlevs Regeringen föreslår att en annan offentlig huvudman än hemkommunen, i likhet med vad som redan gäller för enskilda huvudmän, ska vara skyldig att lämna uppgift till hemkommunen när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet hos huvudmannen. Regeringen anger bl.a. följande skäl för förslaget. När det gäller underrättelse till hemkommunen kan regeringen konstatera att det av nuvarande bestämmelser i skollagen inte framgår en skyldighet för offentliga huvudmän att meddela hemkommunen om en elev börjar eller slutar vid en skolenhet eller om en elev är frånvarande i betydande utsträckning. Den ytterligare skyldighet som en enskild huvudman har att lämna uppgift till hemkommunen om att en skolpliktig elev utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning, ska enligt förslaget ändras till att avse att lämna uppgift om att en utredning om frånvaro har inletts. En annan offentlig huvudman än hemkommunen bör ha motsvarande skyldighet. Det är elevens hemkommun som har det övergripande ansvaret för att se till att eleven fullgör sin skolgång, även om skolgången sker i en skola med en annan huvudman än hemkommunen. För att hemkommunen ska kunna ta ansvar för skolpliktsbevakningen behöver hemkommunen ha kännedom om frånvaron bland alla elever i skolpliktsålder som är bosatta i kommunen. Att huvudmän och hemkommuner har information om och rutiner för elevers frånvaro utgör en förutsättning för att de ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Enligt nuvarande bestämmelser ska en fristående huvudman, när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller då eleven utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag, lämna uppgift om detta till hemkommunen (7 kap. 22 § andra stycket skollagen). Motsvarande reglering om hur huvudmannen ska agera saknas när det gäller elever som går i en skola med offentlig huvudman i en annan kommun eller i en statlig skola. Regeringens uppfattning är att det kan vara svårt att följa upp eleverna om det i dessa fall saknas rutiner för en systematisk överlämning av uppgifter till hemkommunen. Många kommuner i sin egenskap av hemkommuner har inte fått information om att en elev i en annan kommuns grundskola har omfattande frånvaro. Detta har bidragit till att hemkommunen inte har kunnat agera i ett tidigt skede. Enligt regeringens uppfattning är hemkommunens uppföljningsansvar grundläggande för att ett system med skolval ska kunna fungera. Som angetts ovan föreslår regeringen att en rektor ska ha en skyldighet att skyndsamt utreda upprepad eller längre frånvaro. Förslaget om en anmälningsskyldighet till hemkommunen bör justeras i enlighet med den förändringen. Detta innebär att regeringen föreslår att det i skollagen ska införas en bestämmelse om att både offentliga och enskilda huvudmän ska ha en skyldighet att lämna uppgift till hemkommunen när en utredning om upprepad eller längre frånvaro inletts. Regeringen anser vidare att det är viktigt med en likvärdig reglering för alla huvudmän och anser därmed att hemkommunen ska få uppgifter om att en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en annan huvudmans skolenhet, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt Sekretess i kommunalt och statligt bedriven skolverksamhet är reglerad i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och tystnadsplikt i enskilt bedriven skolverksamhet är reglerad i 29 kap. 14 § skollagen. Enligt nuvarande lydelse i 7 kap. 22 § skollagen ska huvudmannen när en skolpliktig elev utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag ”lämna uppgift om detta” till hemkommunen. Regeringen anser att formuleringen ”lämna uppgift om detta” bör gälla även fortsättningsvis. Utöver uppgifter om en elevs frånvaro kan det variera från fall till fall vilken information i övrigt som hemkommunen har behov av att känna till. Här måste hänsyn tas till de begränsningar som följer av OSL och av skollagens bestämmelser om tystnadsplikt för skolor med enskild huvudman. Regeringen anser dock att det är lämpligt att övervinna eventuella hinder genom att inhämta samtycke från vårdnadshavaren, och i vissa fall även från eleven (12 kap. 2 och 3 §§ OSL). Samordning av arbetet med elevers upprepade eller längre frånvaro Enligt samverkanslagstiftningen om barn som far illa eller riskerar att fara illa ska myndigheterna samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs (5 kap. 1 a § socialtjänstlagen och 5 kap. 8 § hälso- och sjukvårdslagen). I frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ska vidare huvudmän för verksamhet som regleras av skollagen, och den som är anställd i sådan verksamhet, på socialnämndens initiativ samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs (29 kap. 13 § skollagen). Av socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) följer att en s.k. samordnad individuell plan (SIP) ska upprättas när en enskild har behov av insatser både från och från hälso- och sjukvården. Planen ska upprättas om kommunen eller bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda och om den enskilde samtycker till att den upprättas (2 kap. 7 § socialtjänstlagen och 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen). Genom regionala och lokala överenskommelser kan det även regleras hur skolan ska delta i arbetet. Hemkommunens ansvar för samordning av insatser Regeringen föreslår att hemkommunen i frågor som rör skolpliktiga elever med upprepad eller längre frånvaro i de obligatoriska skolformerna vid behov ska samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen samt bestämmelserna om tystnadsplikt i skollagen. Regeringen anger bl.a. följande skäl för förslaget. Elevernas hemkommun har ansvar för att se till att alla skolpliktiga barn får den utbildning de har rätt till. Förslagen i föregående avsnitt syftar till att hemkommunen alltid ska få den information som kommunen behöver för att kunna ta detta ansvar, oavsett om eleven går i en annan kommuns skola eller i en fristående skola. Inom ramen för hemkommunens ansvar kan kommunen behöva samordna insatser från olika aktörer om detta behövs för att eleven ska uppfylla sin skolplikt. Dagens reglering innehåller dock inget uttryckligt ansvar för hemkommunen att samordna insatser från olika aktörer när en elev har upprepad eller längre frånvaro. Elever med upprepad eller längre frånvaro kan ha behov av mer stöd än vad skolan kan erbjuda. Regeringen konstaterar att en framgångsfaktor för att främja närvaro och åtgärda frånvaro är en fungerande samverkan mellan skola och t.ex. socialtjänst, barn- och ungdomspsykiatri, ungdomsmottagning, barn- och ungdomshabilitering, fritidsförvaltning och polis. Många kommuner saknar fungerande samverkansformer. Regeringen bedömer därför att hemkommunens ansvar för att eleverna fullgör sin skolplikt behöver förtydligas. Som en del av det ansvar hemkommunen redan har vad gäller skolpliktsbevakning, dvs. att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning, bör det klargöras att hemkommunen vid behov ska samordna insatser med andra relevanta samhällsorgan, organisationer och andra som berörs för att tillgodose elevens rätt till utbildning. Att adekvata och tidiga åtgärder sätts in för att tillgodose elevens rätt till utbildning ligger i såväl elevens och vårdnadshavarnas som samhällets intresse. Regeringen framhåller att det är viktigt att skilja på kommunens roll som hemkommun för elever boendes i kommunen, och därmed ytterst ansvarig för skolpliktsbevakning, och dess roll som huvudman för de egna skolorna. Hemkommunens samordnande roll ska inte ses som en del av dess huvudmannaskap för de egna skolorna. Denna samordnande roll, tillsammans med huvudmannens yttersta ansvar för skolpliktsbevakningen, fråntar inte heller alla huvudmän och skolor det ansvar som faller på dem för att se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. Samordning vid behov och rätt aktörer Regeringen gör bedömningen att inte all upprepad eller längre frånvaro kräver samordning med olika aktörer utanför skolan. I många fall kan insatser från skolan vara tillräckliga. I andra fall kanske det bara finns behov av att någon enstaka aktör utanför skolan är involverad i arbetet, och samordning från hemkommunen behövs inte. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att hemkommunen vid behov ska samordna insatserna. Regeringen framför vidare att det är viktigt att beakta lärares tidsanvändning och begränsa den tid som lärare lägger på andra arbetsuppgifter än undervisning. Samordning ska enligt regeringens förslag endast genomföras när det finns ett behov. Regeringen anser att de individuella behoven och situationen i övrigt avgör vilken samverkan som behövs i det enskilda fallet. Enligt regeringen behöver det dock inte förtydligas att samordning ska ske med både interna och externa aktörer. Det får även anses givet att hemkommunen ska samordna sina egna insatser. Med utgångspunkt i varje enskilt fall anser regeringen att hemkommunen får bedöma vilka som behöver inbegripas i uppgiften att samverka. I denna process torde elevhälsan vara en aktiv part i arbetet med att avgöra vilka behov av samverkan som finns. Regeringen betonar i sammanhanget att myndigheter har en allmän skyldighet att samverka. Varje myndighet ska hjälpa andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten (6 § förvaltningslagen [1986:223]). Bestämmelserna om sekretess och tystnadsplikt Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt kan i vissa fall upplevas som ett hinder för en fungerande samverkan. Regeringen anser dock att det är lämpligt att övervinna hindren genom att inhämta samtycke från vårdnadshavaren, och i vissa fall även från eleven, eftersom det är viktigt att eleven och vårdnadshavarna är involverade för att samverkan ska ge önskat resultat (12 kap. 2 och 3 §§ OSL). Förlängda övergångsbestämmelser om undantag från krav på legitimation och behörighet i vissa skolformer För att vara behörig att bedriva undervisning i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna krävs som huvudregel dels en behörighetsgivande lärar- eller förskollärarexamen, dels en speciallärarexamen (2 kap. 11–17 c, 27–30 a och 32 §§ förordningen [2011:326] om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare). En specialpedagogexamen kan i vissa fall jämställas med en speciallärarexamen och ge behörighet att undervisa som speciallärare (1 kap. 5 § nämnda förordning). Huvudregeln är att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får undervisa i skolväsendet (2 kap. 13 § första stycket skollagen). Det finns övergångsbestämmelser med undantag från kravet på legitimation och behörighet för lärare och förskollärare som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före . Bestämmelserna innebär att de som saknar legitimation och behörighet och som har ingått avtal om anställning före för anställningen får fortsätta att undervisa och självständigt besluta om betyg i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna, enligt bestämmelserna om behörighet skollag, till utgången av (33 § lagen [2010:801] om införande av skollagen [2010:800]). Från omfattas dock dessa lärare av kravet på legitimation och behörighet i 2 kap. 13 § skollagen. Regeringen föreslår att tiden förlängs till utgången av när det gäller övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna. Regeringen anger bl.a. följande skäl för förslaget. Det råder en stor brist på lärare som är behöriga att undervisa i de skolformer som kräver en speciallärarexamen. Regeringen anser att det är angeläget att det ges möjligheter till utbildning som innebär att fler lärare blir behöriga för den undervisning de bedriver. Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder för att förbättra tillgången till lärare med specialpedagogisk kompetens, bl.a. genom fortbildningsinsatsen Lärarlyftet II och förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger. Att förlänga övergångsbestämmelserna är ett sätt att ge huvudmännen ytterligare tid att säkerställa att lärare uppnår behörighet och legitimation i de skolformer som de undervisar i. Regeringen anser att det är av yttersta vikt att legitimerade och behöriga lärare bedriver undervisningen i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna för att skapa en likvärdig skola. Mot bakgrund av hur behörighetsläget ser ut anser dock regeringen att det är viktigt att de som är verksamma i dessa skolformer och har lång erfarenhet av att bedriva undervisningen får fortsätta undervisa även om de inte är behöriga. Behörighetsläget i dessa skolformer är fortfarande svårt, men andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen är däremot hög. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att övergångsbestämmelserna ska förlängas när det gäller undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i dessa skolformer. Regeringen anser att det även finns ett behov av att se över förordningen om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna om att utse en skolchef och bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse i den nya lydelsen ska tillämpas första gången för verksamhet som bedrivs efter utgången av 2018. Utskottet kan inledningsvis konstatera att regeringen i propositionen lämnar flera förslag som sammantaget utgör en viktig del i det strategiska arbetet för att förbättra den svenska skolan. Regeringen har bl.a. föreslagit att samtliga huvudmän ska utse en skolchef som ska biträda huvudmännen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs. Utskottet delar regeringens uppfattning att det finns ett behov av att tydliggöra skolchefernas roll inom skolväsendet och markera vikten av uppgiften. Enligt förslaget bör skolchefen även kunna spela en viktig roll i det systematiska kvalitetsarbetet och i att skapa goda förutsättningar för rektorerna i deras uppdrag. Utskottet instämmer med regeringen att skolchefens uppdrag inte ytterligare ska regleras, utan att regleringen ska lämna så mycket utrymme som möjligt för huvudmännen att besluta om. När det gäller regeringens förslag om att minska elevers upprepade eller längre frånvaro från den obligatoriska undervisningen vill utskottet anföra följande. Alla barn som är bosatta i har skolplikt, och huvudmännen har i enlighet med skollagen ett tydligt ansvar för att se till att barn och elever deltar i undervisningen och fullgör sin skolplikt. Trots detta kan utskottet konstatera att ogiltig frånvaro förekommer i alltför hög utsträckning. Upprepad eller längre frånvaro innebär att eleven inte får den utbildning som han eller hon har rätt till och kan leda till stora svårigheter för eleven. Att tidigt upptäcka och agera är en av de viktigaste åtgärderna som skolan och samhället kan vidta för att fånga upp eleven som annars riskerar att gå miste om den utbildning som han eller hon har rätt till. Utskottet välkomnar de förslag som lämnas i propositionen som syftar till att minska elevers upprepade eller längre frånvaro från den obligatoriska utbildningen. Utskottet vill i sammanhanget påminna om att även proposition 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla, som behandlas av utskottet, innehåller förslag om att förtydliga rektorns ansvar för att utreda upprepad eller längre frånvaro. Regeringens förslag i den proposition som behandlas här består i dels att förtydliga rektorns ansvar för att utreda upprepad eller längre frånvaro, dels att en annan offentlig huvudman än hemkommunen ska vara skyldig att lämna uppgift till hemkommunen när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet hos huvudmannen, och dels att hemkommunen vid behov ska samordna arbetet kring elever med upprepad eller längre frånvaro. Utskottet anser att förslagen är väl avvägda och syftar till att samtliga elever ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd.