bet · H501KU21 · 2018-05-23 00:00:00 — Vissa frågor i tillkännagivandena kräver omfattande beredning, vilket kan innebära att behövs för att vidta åtgärder. När det gäller tillkännagivandet om en översyn av strandskyddet (rskr. 2014/15:182) har regeringen redovisat i skrivelse 2017/18:75 att arbetet fortgår på området. När det gäller tillkännagivandet om en viltmyndighet (rskr. 2014/15:154) har regeringen i skrivelse 2017/18:75 redovisat sin bedömning av hanteringen av frågan om en sådan ny myndighet. Det är lämpligt att avvakta utfallet av det arbete som pågår på nämnda områden, och den kommande redovisningen. I en avvikande mening (V) framhålls att det inte är tillfredsställande att regeringen har slutbehandlat tillkännagivandena om azofärgämnen (rskr. 2011/12:153) och om obligatorisk ursprungsmärkning av köttprodukter (rskr. 2013/14:226). När det gäller azofärgämnen anförs att det är viktigt med ett förbud mot azofärgämnen som livsmedelstillsats och att det återinförs i . Det är väsentligt att maten vi äter är säker, särskilt när det gäller barn och unga. Även regeringens bedömning av tillkännagivandet om obligatorisk ursprungsmärkning av köttprodukter kan ifrågasättas. Regeringen ska, enligt den avvikande meningen, fortsätta verka inom EU för en obligatorisk ursprungsmärkning av alla köttprodukter, inklusive sammansatta produkter, där märkningen är tydlig så att konsumenterna inte vilseleds. Regeringens bedömning att ärendet är slutbehandlat delas således inte i den avvikande meningen. I näringsutskottets yttrande (yttr. 2017/18:NU5y) vill utskottet påminna om att det vid upprepade tillfällen betonat betydelsen av att regeringen behandlar skrivelser med den skyndsamhet som krävs. Mot denna bakgrund vill utskottet framhålla att det ser positivt på de ansträngningar som regeringen har gjort för att hantera äldre tillkännagivanden. Det nu äldsta, ännu inte slutbehandlade tillkännagivandet inom utskottets beredningsområde beslutades av (tillkännagivandet om lokalisering och organisering av statliga myndigheter, bet. 2015/16:NU17, rskr. 2015/16:201 punkt 2). Efter en genomgång av regeringens skrivelse anser utskottet att redogörelsen som lämnats, med ett undantag, i allt väsentligt ger en rättvisande bild av hur skrivelser inom utskottets beredningsområde har behandlats. Undantaget gäller regeringens bedömning att tillkännagivandet om samhällsekonomiska analyser är slutbehandlat (bet. 2016/17:NU21, rskr. 2016/17:332 punkt 2). Utskottet delar inte denna bedömning. Enligt nämnda tillkännagivande borde regeringen utreda behovet av att en fristående aktör utför samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid nätinvesteringar som ett komplement till de samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar som ansvarar för att utföra och återkomma till . Utskottet konstaterar att det aktuella tillkännagivandet redovisades som slut-behandlat dels innan utredning var klar (utredningen överlämnades till regeringen och inte, som anges i skrivelsen, ), dels innan regeringen återkommit till med resultatet av denna utredning. Vidare vill utskottet uppmärksamma att tillkännagivandet redovisas som slutbehandlat bl.a. med hänvisning till redovisningen i budgetpropositionen . Enligt utskottets mening fram-går det dock inte tydligt av budgetpropositionen att redovisningen gäller det aktuella tillkännagivandet. Någon bedömning av huruvida tillkännagivandet är slutbehandlat eller inte återfinns heller inte i budgetpropositionen. När det gäller regeringens behandling av tillkännagivanden har framhållit att utgångspunkten, i enlighet med den konstitutionella praxis som vuxit fram, bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål bör den underrätta om detta inom den tidsgräns – när sådan anges – som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör då redovisas (se t.ex. bet. 2011/12:KU21). En mer utförlig redogörelse för utskottets tidigare ställningstaganden finns t.ex. i betänkande 2014/15:KU21 s. 16 f. över skrivelse 75 . En redogörelse finns också i yttrande 2015/16:KU7y till utbildningsutskottet och i betänkande 2015/16:KU21. I betänkande 2016/17:KU21 gjorde utskottet följande generella påpekanden (s. 36 f.) under rubriken frågor: konstaterar inledningsvis att regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser har förbättrats och ger en formellt korrekt bild av skrivelser till regeringen. Redogörelserna i skrivelsen för regeringens åtgärder har i många fall blivit mer utförliga. Utskottet ser positivt på denna utveckling och förutsätter att kvaliteten kommer att behållas i kommande redogörelser. När det gäller de propositioner, skrivelser och direktiv genom vilka ett tillkännagivande uppges ha slutbehandlats innehöll dessa propositioner etc. oftast en hänvisning till det aktuella tillkännagivandet och till att tillkännagivandet därmed ansågs ha slutbehandlats. Detta är positivt och utskottet skulle välkomna om detta kan genomföras fullt ut. Skrivelsen innehåller också uppgifter om regelbeståndet. Utskottet har ovan redovisat uppgifter om andelen EU-relaterade författningar (tabell 1 och anslutande text). Uppgifterna ger en bild av genomförandet av EU-direktiv i svensk rätt. Utskottet har också ovan redovisat uppgifter om antal och andel slutbehandlade riksdagsskrivelser och tillkännagivanden. Uppgifterna syftar till att ge en övergripande bild och ska tolkas med försiktighet när det gäller enskilda uppgifter. Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen hanterar beslut både skyndsamt och noggrant. När det gäller behandlingen av riksdagsskrivelser inom område noterar utskottet att tre tillkännagivanden i betänkande 2014/15:KU12 Statens stöd till dagspressen kvarstår som ej slutbehandlade. Utskottet har inga invändningar mot redovisningen. Utskottet vill framhålla att det kan vara värdefullt för om regeringen i t.ex. budgetpropositionen återkommer till och redovisar beredningsläget rörande de nämnda tre tillkännagivandena och övriga ej slutbehandlade tillkännagivanden. I yttrandena från övriga utskott till framhålls ett antal synpunkter som gäller regeringens hantering av tillkännagivanden. och försvarsutskottet påpekar i sina yttranden att regeringen inte fullt ut redovisar behandlingen av olika delar av tillkännagivanden. Iakttagelserna gäller tillkännagivanden som redovisas som ej slutbehandlade. vill framhålla vikten av att regeringen redovisar behandlingen av samtliga delar som ingår i ett tillkännagivande, både avseende vidtagna och planerade åtgärder i den mån sådana finns att redovisa. har tidigare välkomnat att regeringen tydligt redovisar när den behandlar ett tillkännagivande i t.ex. budgetpropositionen. Vissa utskott, t.ex. justitieutskottet och näringsutskottet, tar i sina yttranden till om den nu aktuella skrivelse 75 upp frågor där regeringen hänvisar till behandlingen i en tidigare framlagd proposition. Det kan gälla både ej slutbehandlade och slutbehandlade tillkännagivanden. vill framhålla att det är angeläget att regeringen är tydlig i den aktuella propositionen huruvida den anser att ett tillkännagivande är slutbehandlat eller inte med det som redovisas och föreslås. Utskotten ges därmed en möjlighet att reagera i samband med att regeringen gör sin bedömning. Frågan kan därmed behandlas i sitt sakliga sammanhang. Lämpligen kan berört utskott således redovisa sin syn i samband med att regeringen i t.ex. budgetpropositionen redovisar sin behandling av ett tillkännagivande. Om regeringen har redovisat sin syn för i en proposition eller skrivelse och inte mött invändningar bör den, inför framtagandet av skrivelse 75, kunna utgå från att inte har invändningar mot den hantering som redovisats. Det finns dock inget formellt hinder mot att ett utskott som av något skäl inte uppmärksammat regeringens redovisning återkommer i samband med behandlingen av skrivelse 75. I vissa fall kan regeringens återrapportering av ett tillkännagivande delas upp i en formell del, t.ex. att en regeringsstrategi har beslutats, och en mer politisk del, innehållet i strategin. I en fördjupad analys av vissa tillkännagivanden är båda perspektiven relevanta och kan beaktas av utskotten när de ska bedöma om ett tillkännagivande anses vara slutbehandlat eller inte. Yttrandet från trafikutskottet illustrerar detta. har inget att invända mot regeringens formella redogörelse; däremot har trafikutskottet synpunkter på innehållet i regeringens behandling av tillkännagivanden om bl.a. en luftfartsstrategi. Distinktionen kan förstås som att regeringen anser att den har uppfyllt ett tillkännagivande genom att t.ex. komma med ett förslag inom ett område, medan innehållet i förslaget inte motsvarar det som utskottet har förordat i tillkännagivandet. Det kan dock vara svårt att avgöra var gränsen mellan formell återrapportering och ett politiskt innehåll går. kan genom ett tillkännagivande ha uppmanat regeringen att tillsätta en utredning. Om regeringen då tillsätter en utredning i linje med vad som begärs i tillkännagivandet är tillkännagivandet tillgodosett och kan anses slutbehandlat. Det krävs således inte att regeringen återkommer med ett förslag till om t.ex. ändring av en lag, om tillkännagivandet endast kräver att en utredning ska tillsättas. Det är viktigt att regeringen är tydlig med hur dess behandling av ett tillkännagivande förhåller sig till det aktuella tillkännagivandet. För att regeringen ska kunna vara tydlig krävs att tillkännagivandet från är tydligt. Det står ett utskott fritt att i sitt ställningstagande till återrapporteringen förtydliga sig och bedöma om kompletterande åtgärder behöver vidtas. bör naturligtvis ett utskott i ett förslag till tillkännagivande från början uttrycka sig så tydligt som möjligt när det gäller vilka åtgärder som förväntas av regeringen. Yttrandena i vissa delar från trafikutskottet (om lastbilar med en bruttovikt på ) och civilutskottet (riktvärden för trafikbuller) belyser ett resonemang om tillkännagivanden och relationen mellan och regeringen som förde i behandlingen av förra årets skrivelse 75 (bet. 2015/16:KU21 s. 32 f.). Utskottet redovisade vissa bestämmelser i regeringsformen om normgivningsmakten som är en del av det regelverk som garanterar att uppfattning i en viss fråga får genomslag. Även om de formella möjligheter som bestämmelserna medför inte används frekvent är blotta förekomsten av dem central. Genom de formella möjligheter som bestämmelserna ger har regeringen skäl att handla så att den tillmötesgår önskemål, utan att faktiskt använder bestämmelserna. I utskottens yttranden tas flera tillkännagivanden upp, både sådana som i skrivelsen redovisas som slutbehandlade och sådana som i skrivelsen redovisas som ej slutbehandlade. gör följande överväganden. Under rubriken tillkännagivanden angavs följande. När det gäller ej slutbehandlade tillkännagivanden har utskottet tidigare anfört att det, även om det inte är omöjligt att tillkännagivanden har fått en mer krävande karaktär än tidigare, borde höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas (bet. 2005/06:KU34). har uttalat att inte kan anses vara en acceptabel tidsåtgång för behandlingen av ett tillkännagivande. Utskottet har också anfört att handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling (bet. 2014/15:KU21 s. 28). Det bör inte, har utskottet påpekat, förekomma att tillkännagivanden inte är slutbehandlade utan att det redovisas en bedömning av när de kan bli slutbehandlade (bet. 2015/16:KU21 s. 30). Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen är utförlig i sina redogörelser för vidtagna, pågående och planerade åtgärder. Därigenom får utskotten ett underlag för sin beredning av ärenden, t.ex. motioner, som rör åtgärder inom det aktuella området. Det borde, har utskottet påpekat tidigare, höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas . Utskottet har förståelse för att det kan ta tid för regeringen att vidta åtgärder för att behandla frågor i tillkännagivanden som kräver omfattande beredning. Som utskottet har anfört är handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling. Regeringen har dock att fullödigt redovisa olika åtgärder som vidtas, eller planeras att vidtas, som tillkännagivandet ännu inte bedöms vara slutbehandlat. I de fall där det har gått förhållandevis från att tillkännagivandet gjordes tills skrivelse 75 beslutades av regeringen kan det vara naturligt att redovisningen är kortfattad, som regeringen naturligtvis förväntas agera skyndsamt. Det går inte att sätta en tidsgräns för alla tillkännagivanden. Det är förståeligt att det kan vara svårt för regeringen att redovisa mer omfattande åtgärder när det gäller tillkännagivanden som beslutats före avlämnandet av skrivelse 75. Utskotten tar i sina yttranden inte heller upp några ej slutbehandlade riksdagsskrivelser från det innevarande . I några fall tar utskotten upp riksdagsskrivelser . Om ett tillkännagivande som är högst gammalt innebär omfattande åtgärder och rör en komplicerad materia kan det vara svårt för regeringen att redovisa mer omfattande genomförda åtgärder. För tillkännagivanden som är äldre än torde en avsaknad av åtgärder innebära att man kan säga att regeringen i alla fall inte har agerat skyndsamt. Skrivelse 75 fyller många värdefulla syften. Ett exempel är att skrivelse 75 ger ett utskott en möjlighet att reagera om det anser att redovisningen av behandlingen av ej slutbehandlade tillkännagivanden är för kortfattad och om utskottet anser att regeringen bör vidta fler åtgärder. Sådana synpunkter kan också vara värdefulla för regeringen som har att återkomma till i fråga om alla ej slutbehandlade tillkännagivanden. Regeringen har möjlighet att återkomma till i frågan i budgetpropositionen eller i en annan proposition eller skrivelse innan skrivelse 75 avlämnas nästa gång. Ytterligare en möjlighet för regeringen är enligt 6 kap. 18 § riksdagsordningen att lämna information till muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren. I den följande skrivelse 75 ska regeringen redovisa vilka åtgärder som vidtagits, t.ex. i vilka propositioner tillkännagivandet behandlats, även om frågan redan har behandlats i sak i . När det gäller de fall som tagits upp i utskottens yttranden om ej slutbehandlade tillkännagivanden förutsätter att regeringen beaktar utskottens uttalanden. Det innebär att regeringen bör vidta åtgärder skyndsamt och återkomma till så snabbt som möjligt. Den mer formella redovisningen sker i nästa års skrivelse 75 där regeringen ska redovisa vilka åtgärder som vidtagits. Som utskottet anfört kan det finnas skäl för regeringen att återkomma till i de aktuella frågorna före det. Under rubriken tillkännagivanden angavs följande. Regeringen redovisar i skrivelse 75 huruvida den anser att tillkännagivandena är slutbehandlade eller ej. Den konstitutionella praxis som har vuxit fram i fråga om tillkännagivanden innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Tillkännagivanden är dock inte rättsligt bindande, och om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den eventuella tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Det har förekommit att regeringen i skrivelse 75 har redovisat att ett tillkännagivande är slutredovisat och att berört utskott och har ansett att så inte är fallet. Regeringen har då återkommit till i en proposition och den påföljande skrivelse 75 och redovisat tillkännagivandet på nytt och också eventuella ytterligare åtgärder. Vilka åtgärder som ska krävas för att ett tillkännagivande ska anses vara slutbehandlat varierar naturligtvis. Har endast begärt en utredning kan det räcka med att en utredning tillsätts, men om har begärt förslag krävs normalt att förslag läggs fram av regeringen för att tillkännagivandet ska anses vara slutbehandlat. Normalt kan ett tillkännagivande anses slutbehandlat först när det är tillgodosett. I vissa fall kan det dock vara relevant med en distinktion huruvida ett tillkännagivande är tillgodosett eller inte, även om regeringen anser att det är slutbehandlat. Man kan således tänka sig fall där ett tillkännagivande skulle kunna anses vara slutbehandlat utan att vara tillgodosett, eftersom regeringen inte har vidtagit åtgärder så att intentionerna med tillkännagivandet har tillgodosetts. Ett exempel är behandlingen av ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till med ett förslag som kriminaliserar s.k. eftersupning (bet. 2010/11:SoU8 s. 47 f.). Av redovisningen i skrivelse 2016/17:75 s. 9 följer att regeringen, efter utredning och remissbehandling, inte avser att återkomma med något sådant förslag. Regeringen anger att tillkännagivandet är slutbehandlat. I detta fall skulle man kunna säga att avsikten med tillkännagivandet inte är tillgodosedd, men tillkännagivandet kan ändå vara slutbehandlat. Även om utgångspunkten är att tillkännagivanden bör tillgodoses av regeringen kan regeringen göra en annan bedömning än i en sakfråga och har således rätt att inte följa ett tillkännagivande, helt eller delvis. Det är, som utskottet påpekat ovan, viktigt att regeringen är tydlig med hur dess behandling av ett tillkännagivande förhåller sig till det aktuella tillkännagivandet. För att regeringen ska kunna vara tydlig krävs att tillkännagivandet från är tydligt. Om regeringen tydligt meddelar , t.ex. i budgetpropositionen, att den inte avser att tillgodose ett tillkännagivande och skälen för detta, ges en möjlighet att reagera på regeringens ställningstagande. Utfallet kan t.ex. bli att inte har några invändningar mot regeringens bedömning eller att vidhåller sin ursprungliga uppfattning. Regeringen har att beakta ställningstagande i den fortsatta beredningen. En övergripande beskrivning av hur tillkännagivanden bör hanteras är följande. - Utgångspunkten är att regeringen ska följa tillkännagivanden. - Om regeringen gör en annan bedömning än ska regeringen meddela det. - Regeringen har rätt att föra fram uppfattningen att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat. - kan acceptera att tillkännagivandet är slutbehandlat. - Ett utskott och kan dock göra en annan bedömning än regeringen och vidhålla sin uppfattning i sak. - Utskottet och kan då säga att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. - Det är utskottet och som inom ramen för sin behandling tolkar om tillkännagivandet är tillgodosett och slutbehandlat. - Om har uttalat att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat, ska regeringen återkomma till med redovisning av ytterligare åtgärder eller med att regeringen vidhåller sin uppfattning att tillkännagivandet är slutbehandlat. När det gäller ytterligare led i behandlingen av tillkännagivanden vill utskottet åter påminna om att utskottet i förra årets behandling av skrivelse 75 redovisade vissa bestämmelser i regeringsformen om normgivningsmakten som är en del av det regelverk som garanterar att uppfattning i en viss fråga får genomslag (bet. 2015/16:KU21 s. 32 f.). Utskottet framhöll också betydelsen av de parlamentariska kontrollinstrumenten i regeringsformen och pekade på den princip som ytterst reglerar relationen mellan och regeringen, nämligen att en regering är beroende av förtroende, eller i vart fall att den tolereras av en majoritet i , och finns inte denna förutsättning måste den avgå och ersättas av en annan som uppfyller kraven. Av det som sagts följer att det inte kan sägas vara konstitutionellt fel av regeringen att i skrivelse 75 göra bedömningen att vissa tillkännagivanden är slutbehandlade även om de inte skulle vara tillgodosedda. Det kan dock förutsättas vara ovanligt att så sker eftersom utgångspunkten är att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Av utskottens nu aktuella yttranden framgår att i vissa fall har berörda utskott gjort en annan bedömning än regeringen. gör inte någon egen bedömning av de aktuella fallen. Av resonemang följer dock att i de fall då ett utskott i ett yttrande har anfört att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat har regeringen att återkomma till med sina redovisningar och bedömningar. Översikt av behandlingen av riksdagsskrivelser och tillkännagivanden /92–2017/18 Ordningen med tillkännagivanden var föremål för ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av . Arbetet redovisades i en promemoria (bet. 2005/06:KU34 bil. redovisar (fr.o.m. bet. 2010/11:KU21) uppgifter om regeringens behandling av skrivelser och särskilt om behandlingen av tillkännagivanden. I det följande uppdateras redovisningen med uppgifter från skrivelse 2017/18:75. I tabell 3 nedan redogörs för antalet riksdagsskrivelser samt antalet och andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i regeringens skrivelser /92–2017/18. Av tabellen framgår att andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i skrivelse 2017/18:75 är . För hela perioden är genomsnittet . Tabell 3 Antal redovisade samt antal och andel ej slutbehandlade riksdagsskrivelser (rskr.) i regeringens redogörelser /92–2017/18 Ej slutbehandlade rskr. Ej slutbehandlade rskr. (andel i %) Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. Riksdagsskrivelser som avser lagar och beslut om statens budget för det kommande budgetåret kan normalt redovisas som slutbehandlade under samma . De flesta ej slutbehandlade riksdagsskrivelser avser tillkännagivanden. I tabell 4 nedan redovisas antalet tillkännagivanden som regeringen redovisat i respektive skrivelse och antalet respektive andelen som redovisats som ej slutbehandlade. I skrivelse 2017/18:75 redovisas behandlingen av fler tillkännagivanden än i någon skrivelse , nämligen 404 stycken. Andelen som redovisas som slutbehandlade i skrivelse 2017/18:75 är . När det gäller de tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade i årets skrivelse har den genomsnittliga tidsåtgången ökat jämfört med förra årets skrivelse. I tabellen redovisas också medianvärde. Extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet påverkar inte medianvärdet i samma utsträckning. Medianvärdet kompletterar därför den information som ges av medelvärdet när det gäller den genomsnittliga beredningstiden för de slutbehandlade tillkännagivandena. Medianvärdet för de tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade i skrivelse 2017/18:75 har ökat jämfört med de två föregående åren. Tabell 4 Antal och andel slutbehandlade tillkännagivanden (tkg) och genomsnittlig tidsåtgång för slutbehandling /96–2017/18 Antal slut-behandlade tkg (totala antalet) Andel slut-behandlade tkg i % åtgång (median)a 159 (321) 412 (225) 85 (240) 477 (309) 174 (292)b 529 (305) 78 (202) 414 (186) 71 (208) 843 (450) 82 (221) 779 (404) 67 (232) 688 (476) 86 (267) 698 (318) 86 (247) 734 (456) 76 (223) 938 (659) 50 (196) 1 045 (998) 61 (242) 1 106 (581) 45 (187) 1 069 (736) 34 (146) 1 280 (1 030) 44 (122) 1 791 (1 597) 33 (98) 2 101 (1 784) 21 (125) 1 204 (455) 53 (155) 870 (454) 38 (142) 869 (680) 41 (176) 668 (462) 52 (260) 777 (328) 93 (319) 817 (638) 95 (404) 863 (645) Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. I de fall brister i redogörelsen för skrivelserna har upptäckts (t.ex. som en följd av felaktig redovisning av slutbehandling av vissa tillkännagivanden) har dessa rättats till i tabellen. a: Här anges både medelvärde och medianvärde (det sistnämnda inom parentes och kursiverat). Beräkningarna av genomsnittlig tidsåtgång grundar sig fr.o.m. på antagandet om att samtliga dagar i kalenderåret inkluderas (tidigare ). b: Omfattningen av regeringens redogörelse under /98 – övergångsvis 18 månader – för-klarar avvikelsen i antal och andel tillkännagivanden.