bet · H501UbU10 · 2018-05-18 00:00:00 — Dessutom är det viktigt för att eleven och vårdnadshavarna ska kunna ta ställning till om de är nöjda med de åtgärder som planeras eller om de vill överklaga beslutet om åtgärdsprogram. Det är även viktigt för att beslutet och dess effekter ska kunna följas upp och utvärderas (prop. 2013/14:160 s. 29). Det ska införas en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och i lågstadiet Regeringen föreslår att det ska införas en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och i lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Syftet med garantin är att elever som har behov av stöd tidigt ska få de stödinsatser som behövs för att de ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik i årskurs 1 och 3 i och sameskolan samt i årskurs 1 och 4 i specialskolan. I skälen för sitt förslag framhåller regeringen vikten av en tillitsfull styrning där professionens arbete i skolan ska värdesättas. Det är enligt regeringen i första hand förskollärare, lärare och personal med specialpedagogisk kompetens som har bäst förutsättningar att avgöra vilka slags stödinsatser som en elev behöver. Förslagen innehåller därför inte några nya bestämmelser som styr hur stödinsatserna ska utformas. Däremot innebär förslagen – i likhet med nuvarande bestämmelser om bedömningsstöd, nationella prov, extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd – att det införs bestämmelser om att ett visst material ska användas för att bedöma elevernas kunskapsutveckling, att personal med specialpedagogisk kompetens ska vara delaktig i stödarbetet samt att stödinsatser ska sättas in om det behövs. Materialet blir också ett stöd för förskollärare och lärare att göra likvärdiga bedömningar av sambandet mellan undervisningens utformning och elevernas kunskapsutveckling. Regeringen framhåller vidare att införandet av den garanti som utredningen föreslår ofrånkomligen kommer att innebära en viss styrning av skolornas verksamhet. Detta måste ställas i förhållande till att garantin förväntas motverka negativa spiraler. Enligt regeringen kan en garanti för tidiga stödinsatser bidra till att skapa goda förutsättningar för en likvärdighet i skolornas systematiska kvalitetsarbete med stödinsatser. Dessa förhållanden, i förening med att garantin inte innebär en statlig styrning av hur stödet ska utformas, gör att det enligt regeringens bedömning framstår som proportionerligt att införa en garanti i skollagen för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och i lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Garantin för tidiga stödinsatser ska bestå av flera led, bl.a. särskilda bedömningar av elevernas kunskapsutveckling Regeringen föreslår att garantin för tidiga stödinsatser ska bestå av flera led för att säkerställa att elever i behov av stödinsatser får rätt stöd i rätt tid. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om en skyldighet för huvudmän att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen. Ansvarig förskollärare eller lärare i förskoleklassen, årskurs 1 och 3 i och sameskolan respektive i årskurs 1 och 4 i specialskolan ska under vissa förutsättningar genomföra en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling. I förskoleklassen ska den särskilda bedömningen göras utifrån användningen av nationella kartläggningsmaterial. I , specialskolan och sameskolan ska den särskilda bedömningen ske med utgångspunkt i användningen av nationella bedömningsstöd i årskurs 1 och resultatet på nationella prov i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan). En sådan bedömning ska göras om det finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 (årskurs 4 i specialskolan) i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Det ska inte behöva göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller för en anmälan till rektorn om utredning av elevens behov av särskilt stöd redan är uppfyllda utifrån resultatet av en användning av nationella kartläggningsmaterial, nationella bedömningsstöd eller nationella prov. I stället ska det i ett sådant fall skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn om att det behöver göras en utredning av om eleven behöver särskilt stöd. Sådana åtgärder ska också vidtas om en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling leder fram till att eleven är i behov av extra anpassningar eller kan vara i behov av särskilt stöd. I skälen för sitt förslag framhåller regeringen att för att garantin ska nå sitt syfte, att garantera att elever får de stödinsatser de är i behov av tidigt, är det nödvändigt att regleringen innehåller ett antal moment som berörda aktörer ska följa för att garantera ett likvärdigt system. Syftet med garantin för tidiga stödinsatser är bl.a. att skapa jämlika förutsättningar för elever att nå kunskapskraven och att en elevs rätt till stöd inte ska vara beroende av var eleven går i skola. Mot den bakgrunden framstår det enligt regeringen som rimligt att garantin för tidiga stödinsatser, i enlighet med utredningens förslag, i årskurs 1 tar sin utgångspunkt i resultatet av de bedömningar som görs med nationella bedömningsstöd. Garantin för tidiga stödinsatser ska för eleverna i årskurs 3 i och sameskolan och årskurs 4 i specialskolan enligt regeringen utgå från resultatet på de nationella proven eftersom eleverna i dessa årskurser även fortsättningsvis kommer att genomföra de nationella prov som genomförs (jfr prop. 2017/18:14, bet. 2017/18:UbU5, rskr. 2017/18:44). När det gäller förslaget om att åtgärdsgarantin i förskoleklassen ska utgå från nationella kartläggningsmaterial framgår det i propositionen att det finns kommuner där förskollärare, lärare och personal med specialpedagogisk kompetens gör en kartläggning av både undervisningens utformning och elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen med stöd av olika material. Det saknas dock ett nationellt material för detta ändamål. Den föreslagna skyldigheten att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen innebär enligt regeringen att förskollärare och lärare får ett nytt gemensamt verktyg att använda dels i kartläggningen av elevernas kunskapsutveckling, dels i utvecklingen av den egna undervisningen. Det finns också skillnader både inom och mellan skolor när det gäller lärares kompetens att göra bedömningar av elevernas kunskapsutveckling. Nationellt fastställda stöd för bedömning främjar enligt regeringen det kollegiala arbetet genom att gemensamma begrepp och mallar används i bedömningen, vilket i sin tur kan ge en högre kvalitet i bedömningarna (se promemorian En bättre skolstart för alla: bedömning och betyg för progression i lärandet, U2014/04873/S). Regeringen anser att det, i likhet med vad som gäller för nationella prov och bedömningsstöd, ska införas ett bemyndigande i skollagen för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda kartläggningsmaterial i förskoleklassen. En sådan lösning innebär att eventuella förändringar av vilka aspekter som ska kartläggas i förskoleklassen inte behöver föregås av en lagändring. Vid den särskilda bedömningen av elevernas kunskapsutveckling har rekvisitet ”en indikation” valts för att ett större antal elever än de som slutligen kommer att behöva stödinsatser ska bedömas, så att man inte missar någon elev som har sådana behov. I propositionen sägs också att detta är ett lägre krav än att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som lägst ska uppnås. Syftet är enligt regeringen bl.a. att fånga upp de mer svårbedömda eleverna. Regeringen framhåller – i fråga om att det enligt förslaget i proposition 2017/18:198 i vissa situationer ska göras en ”särskild analys” av resultatet av kartläggningen – att avsikten inte varit att benämningen ska uppfattas som att det avser en formellt reglerad åtgärd som kräver omfattande och formbunden dokumentation. Det har inte varit regeringens avsikt att det skulle innebära en ökad administration för förskollärare och lärare. Regeringen anser att den bedömning som ska göras inom ramen för garantin om tidiga stödinsatser inte ska ha några särskilda formkrav för att uppfylla bestämmelsen om garantin. Det finns inte heller enligt regeringen några särskilda krav på att göra en dokumentation. Det ligger dock i sakens natur att förskollärare och lärare gör en professionell dokumentation. En sådan dokumentation kan anpassas utifrån förskollärarens eller lärarens behov. Regeringen anser därför att uttrycket särskild bedömning är mer lämpligt att använda än särskild analys. Ordet särskild markerar i sammanhanget att den aktuella bedömningen har ett bestämt samband med användningen av nationella kartläggningsmaterial, bedömningsstöd eller prov till skillnad från de bedömningar som förskollärare och lärare regelbundet gör av elevernas kunskapsutveckling. När det gäller förslaget om att det inte ska göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för extra anpassningar redan är uppfyllda framför regeringen följande. Den relativt okomplicerade process som omger extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen gör det möjligt för eleven att snabbt få tillgång till de stödinsatser som han eller hon är i behov av. Det är viktigt att detta syfte inte motverkas av garantin. Av den anledningen bör det införas ett undantag från skyldigheten att genomföra en särskild bedömning av en elevs kunskapsutveckling. Regeringen framhåller att förslaget inte innebär några förslag till förändringar av bestämmelserna som styr när en elev ska få extra anpassningar eller särskilt stöd. Regeringen understryker att kartläggningsmaterialet inte är förpliktigat med något inrapporteringskrav till staten. Kartläggningen kommer inte att kräva någon ny form av dokumentation. Vidare anser regeringen att något nytt dokumentationskrav inte heller ska införas när det gäller den särskilda bedömningen. Samråd ska genomföras med personal med specialpedagogisk kompetens Regeringen föreslår att ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid den särskilda bedömningen av en elevs kunskapsutveckling. Sådant samråd ska även genomföras i samband med planering av extra anpassningar som syftar till att eleven ska nå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Detta ska gälla oavsett i vilket sammanhang i förskoleklassen eller lågstadiet behovet av extra anpassningar har uppmärksammats. Samråd behöver dock inte genomföras om ansvarig förskollärare eller lärare har specialpedagogisk kompetens. Regeringen bedömer att någon reglering av samrådets form och omfattning inte bör införas. I skälen för regeringens förslag framgår att syftet med förslaget inte bara är att de elever som är i behov av stödinsatser ska få sådana insatser . Avsikten är också att det ska säkerställas att dessa insatser är utformade utifrån elevens behov. Då det i många fall råder en osäkerhet bland lärarna om vad extra anpassningar kan vara och hur de kan utföras med god kvalitet kan personal med specialpedagogisk kompetens bidra till att stödinsatser utformas på ett ändamålsenligt sätt och även bidra i utvärderingen av insatserna. Regeringen konstaterar att begreppet ”personal med specialpedagogisk kompetens” kan uppfattas tämligen brett, men erinrar att det av förarbeten till skollagen framgår att det som främst avses är personal som har en utbildning som speciallärare eller specialpedagog (prop. 2009/10:165 s. 278). Enligt regeringens uppfattning ska förslaget inte medföra en ökad administration för vare sig förskollärare och lärare eller för personal med specialpedagogisk kompetens. I propositionen framgår det att administrationen borde kunna minska eftersom man ”gör rätt från början”. Stegen i stödprocessen tydliggörs, och kvaliteten på bedömningarna av elevernas kunskapsutveckling samt planering och uppföljning av elevernas stödinsatser förbättras. När förskollärare och lärare samråder med personal med specialpedagogisk kompetens kan det också enligt regeringens mening medföra att deras kunskap om bedömning utvecklas, vilket underlättar det fortsatta arbetet med att bedöma och stödja elevernas kunskapsutveckling. Stödinsatserna ska följas upp, och resultatet ska överlämnas till läraren i nästa årskurs Regeringen föreslår att det ska förtydligas i skollagen att extra anpassningar som har gjorts inom ramen för den ordinarie undervisningen i syfte att eleverna ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik ska följas upp i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Uppföljningen ska göras av ansvarig förskollärare eller lärare i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens, om inte förskolläraren eller läraren själv har en sådan kompetens. Resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. I skälen för sitt förslag framhåller regeringen att Skolinspektionen i en tematisk analys konstaterat att av de granskade grundskoleenheterna inte gav eleverna stöd i tillräcklig omfattning. Anmälningar som skickats till Skolinspektionen om särskilt stöd avser framför allt att eleven inte får rätt typ av stöd från skolorna. Regeringen anser att det är av största vikt att en elev i behov av stödinsatser ska få rätt stöd i rätt tid. Att kravet på uppföljning av extra anpassningar i de ämnen som omfattas av garantin för tidiga stödinsatser regleras i skollagen kan enligt regeringen bidra till att insatser verkligen blir utformade efter elevens behov. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det finns övervägande skäl att direkt i skollagen reglera kravet på att alla extra anpassningar som har gjorts i svenska, svenska som andraspråk och matematik ska följas upp i slutet av i förskoleklassen eller lågstadiet. Den ansvariga förskolläraren eller läraren ska vid uppföljningen samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Något behov av att införa motsvarande bestämmelser om uppföljning av åtgärder som vidtagits inom ramen för regleringen om särskilt stöd finns inte då det av bestämmelserna om åtgärdsprogram framgår att det i ett sådant program ska framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen (3 kap. 9 § skollagen). När det gäller förslaget om att resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs hänvisar regeringen till propositionen En gymnasieutbildning för alla (prop. 2017/18:183). I den propositionen föreslår regeringen att den skolenhet som eleven lämnar ska överlämna sådana uppgifter om eleven som behövs för att underlätta övergången för eleven till den mottagande skolenheten när en elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan övergår från en skolform till en annan av de angivna skolformerna. Detsamma gäller om eleven byter skolenhet inom skolformen. Regeringen konstaterar att detta förslag omfattar övergången från förskoleklass till lågstadiet, men inte en övergång från lågstadiet till mellanstadiet inom samma skolenhet. Regeringen anser att det är viktigt att överföringen av resultatet av uppföljningen är formaliserad. Regeringen föreslår därför att utredningens förslag om att resultatet av uppföljningen av tydlighetsskäl ska omfatta såväl överföringen från förskoleklassen till lågstadiet, som överföringen från lågstadiet till mellanstadiet. Enligt regeringen utgör det förhållandet att det i skollagen föreslås att uppföljning och överlämning ska göras inte några nya krav på lärarna och därmed inte något ytterligare administrativt arbete för dem. Regeringen anser att det framgår av läroplanerna att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar. Vidare finns det ett generellt krav på att läraren ska utvärdera varje elevs kunskapsutveckling allsidigt och redovisa denna utvärdering muntligt och skriftligt för eleven och elevens vårdnadshavare (se avsnitt 2.7 i bilagan till förordningen om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet). Förslaget om att ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid uppföljningen av extra anpassningar som har gjorts i svenska, svenska som andraspråk och matematik, blir dock enligt regeringen ett nytt inslag. Garantin för tidiga stödinsatser ska regleras i anslutning till övriga stödbestämmelser Regeringen föreslår att bestämmelserna om en garanti för tidiga stödinsatser ska införas i det kapitel i skollagen som innehåller övriga bestämmelser om stöd. Det ska även göras vissa andra lagtekniska justeringar i kapitlet. Regeringen framhåller i skälen för sitt förslag att avsikten med garantin inte är att förändra elevers rätt till de extra anpassningar och det särskilda stöd som de är i behov av. I stället är syftet att de nya bestämmelserna ska vara ett kompletterande regelverk till stöd för ansvarig förskollärare och lärare samt bidra till att redan existerande stödbestämmelser tillämpas på ett riktigt sätt. Regeringen anser således inte att garantin utgör en dubbelreglering. Det är i stället fråga om en förstärkning av redan befintliga stödbestämmelser. Enligt regeringen är avsikten att garantin för tidiga stödinsatser ska samspela med bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd. Om de nya bestämmelserna om garantin placeras i anslutning till dessa bestämmelser tydliggörs såväl sambandet mellan bestämmelserna som skillnaden mellan dem, och därmed underlättas tillämpningen av dem. På så sätt säkerställs även att det inte uppstår oavsedda dubbelregleringar. Slutligen innebär en sådan lösning att det inte behöver införas flera bestämmelser som i stort sett är likalydande i den redan omfattande skollagen. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . I skälen för sitt förslag anför regeringen att det behövs förberedelser innan garantin för tidiga stödinsatser kan börja användas. Förutom att berörd skolpersonal måste ges rimliga förutsättningar att sätta sig in i det delvis nya arbetssättet som garantin innebär, måste även huvudmännen ges möjlighet att vidta nödvändiga förberedelser. Garantin bör anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits Regeringen bedömer att garantin för tidiga stödinsatser bör anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits, dvs. när skolan har genomfört en kartläggning av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen, gjort en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling när en sådan ska göras, planerat och vidtagit de insatser som en sådan bedömning föranleder, följt upp vidtagna extra anpassningar för att säkerställa att de gett resultat och överfört resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. I skälen för regeringens bedömning hänvisar regeringen till att Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (U 2015:04) bedömt att åtgärdsgarantin bör anses vara uppfylld när skolan följt arbetsgången i åtgärdsgarantin. Även om det inte varit utredningens avsikt kan en sådan bedömning enligt regeringen uppfattas som att fokus ligger på själva arbetsgången och inte på att eleverna faktiskt får det stöd de har behov av. Regeringen vill betona garantins huvudsakliga syfte, att elever i behov av stöd ska få rätt stöd i rätt tid, och gör därför bedömningen att garantin för tidiga stödinsatser ska anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits. Att de åtgärder som ingår i garantin vidtas, inklusive genomförandet av stödinsatserna, innebär i och för sig inte någon garanti för att eleven verkligen lär sig läsa, skriva eller räkna. Däremot innebär garantin enligt regeringen att stödinsatser av god kvalitet sätts in tidigt, och garantin kan därmed ge en ökad möjlighet för eleven att nå kunskapskraven. I garantin ingår också att de extra anpassningar som genomförts följs upp för att säkerställa att de gett resultat. Enligt regeringen är det även viktigt att garantin åtföljs av ett stödmaterial eller allmänt råd som säkerställer att garantin tillämpas så likvärdigt och rättssäkert som möjligt. Huvudmannen har det övergripande ansvaret för att garantin uppfylls Regeringen gör följande bedömning. Enligt skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Huvudmannen ansvarar därmed för att det finns tillräckliga organisatoriska och ekonomiska förutsättningar för att garantin för tidiga stödinsatser ska kunna uppfyllas. Regeringen anser att huvudmannens ansvar för att garantin uppfylls är tydligt. Regeringen gör vidare bedömningen att förslaget som lämnats i ett annat sammanhang om att varje huvudman inom skolväsendet också ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs, innebär ett stöd för huvudmannen att uppfylla sina skyldigheter. I skälen för sin bedömning framgår att regeringens uppfattning är att huvudmannens ansvar ska vara tydligt. Regeringen anser att det – även om förskolläraren eller läraren ansvarar för sitt arbete i enlighet med garantin för tidiga stödinsatser – är tydligt att huvudmannen har det övergripande ansvaret för att garantin för tidiga stödinsatser uppfylls och därmed att erforderliga resurser finns tillgängliga. Regeringen upplyser om att det av 2 kap. 8 § skollagen framgår att huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Regleringen av garantin medför således, i kombination med 2 kap. 8 §, att huvudmannen har ansvar för att garantin genomförs. Regeringen framhåller i sammanhanget att utredningen möjligheter för elever i de obligatoriska skolformerna att nå de kunskapskrav som minst ska nås (U 2017:07) har i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera brister i stödarbetet och vid behov föreslå nödvändiga författningsändringar. När det gäller frågan om att regeringens förslag i ett annat sammanhang om att en skolchef ska utses innebär ett stöd för huvudmannen att uppfylla sina skyldigheter anför regeringen följande. Regeringen upplyser om att den i propositionen Samling för skolan (prop. 2017/18:182) föreslår att huvudmännen inom skolväsendet också ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs. Förslaget syftar till att tydliggöra att det ska finnas en tydligt reglerad funktion med ansvar att bevaka och arbeta för att bestämmelser i skollagen och andra styrdokument uppfylls. Om skolchefen finner att verksamheten inte lever upp till vissa författningskrav ska denne försöka åtgärda bristerna inom ramen för sina befogenheter. Om skolchefens befogenheter inte är tillräckliga, t.ex. för att tillräckliga medel saknas för att adekvata åtgärder ska kunna genomföras, ansvarar han eller hon för att informera den del av huvudmannen som är ytterst ansvarig. Sammantaget finns det enligt regeringen en tydlig reglering som innebär att huvudmannen ansvarar för att det finns tillräckliga organisatoriska och ekonomiska förutsättningar för att garantin för tidiga stödinsatser ska kunna genomföras. Den utökade regleringen som garantin för tidiga stödinsatser medför innebär att huvudmannens ansvar förtydligas ytterligare när det gäller stödinsatser. Därutöver tillkommer enligt regeringen förslaget om att en skolchef ska utses. Mot denna bakgrund anser regeringen att huvudmannens ansvar för att garantin uppfylls är tydligt.