bet · H501KU16 · 2018-05-25 00:00:00 — Motionärerna kan därför inte ställa sig bakom propositionen i den del som avser preskriptionsregler och ansvar för databaser. I stället måste beredningen av regleringen av preskriptionsregler och ansvar för databaser återupptas, så att en modell som bättre låter sig förenas med de redovisade grundläggande tryck- och yttrande-frihetsrättsliga grundbultarna kan tillskapas. Personlig integritet och grundlagsskydd Enligt 1 kap. 1 § TF är ändamålet med grundlagen att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I motsvarande formulering i 1 kap. 1 § YGL anges att yttrandefriheten enligt den grundlagen har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. En databas definieras i YGL som en samling av information lagrad för automatiserad behandling (1 kap. 1 §). Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL reglerar massmedieföretagens yttranden på olika webbplatser. Enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL har redaktioner för en periodisk skrift eller ett radio- eller tv-program, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller en nyhetsbyrå automatiskt grundlagsskydd när de tillhandahåller allmänheten information ur en databas, bl.a. på särskild begäran. En ytterligare förutsättning för grundlagsskyddet är att innehållet endast kan ändras av den som driver verksamheten. Som tidigare nämnts kan andra aktörer få ett frivilligt grundlagsskydd för databasen genom att ansöka om ett utgivningsbevis (1 kap. 9 § andra stycket YGL). Myndigheten för press, radio och tv prövar frågor om utgivningsbevis. Som förutsättning för utfärdande av utgivningsbevis krävs att verksamheten är ordnad på samma sätt som för de aktörer som har automatiskt grundlagsskydd, vilket bl.a. innebär att databasens innehåll ska tillhandahållas allmänheten. Databasens innehåll ska vidare tillhandahållas på särskild begäran och endast kunna ändras av den som driver verksamheten. För att ett utgivningsbevis ska utfärdas krävs vidare att överföringarna utgår från och att en utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget. Verksamheten ska ha ett namn som inte lätt kan förväxlas med namnet på en annan verksamhet. Ett utgivningsbevis gäller och kan förnyas. Ett utgivningsbevis kan också återkallas om förutsättningar för att utfärda det inte längre finns. Möjligheten att få grundlagsskydd genom utgivningsbevis infördes som en anpassning till den mediala utvecklingen och att mycket av den verksamhet som databasregeln var tänkt att skydda – tillhandahållandet av information till allmänheten – hade kommit att bedrivas av andra aktörer än traditionella massmedieföretag. Regeringen framhöll att informationen i stor utsträckning bestod av nyhetsförmedling, opinionsbildning och upplysning och följaktligen var av betydelse för yttrandefriheten. Tanken var främst att skydda nya former av massmedial karaktär (prop. 2001/02:74, bet. 2001/02:KU21 och bet. 2002/03:KU8). Vid en ansökan om utgivningsbevis görs en bedömning av om databasen uppfyller de formella kriterierna för grundlagsskydd. Det ställs däremot inte några krav på att den aktuella verksamheten ska ha ett visst innehåll eller ett visst syfte. Grundlagsskyddet är således innehållsneutralt. Detta synsätt tillämpas generellt på grundlagsområdet, oavsett om skyddet är automatiskt eller frivilligt. Vid en ansökan om utgivningsbevis görs det följaktligen inte någon prövning av databasens innehåll eller syfte. Det går därför att få grundlagsskydd även för databaser som inte har någon massmedial karaktär. Genom att ansöka om utgivningsbevis hos Myndigheten för press, radio och tv kan innehavare av databaser få grundlagsskydd för sin databas och därigenom utesluta personuppgiftslagens (1998:204) tillämpning. Den allmänna regleringen av personuppgifter inom EU finns i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EU:s dataskyddsdirektiv). EU:s dataskyddsdirektiv har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204, förkortad PUL). Enligt 1 § PUL har lagen till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas. En personuppgift är all slags information som kan hänföras till en person. Enligt 13 § PUL är det som huvudregel förbjudet att behandla känsliga personuppgifter som avslöjar t.ex. ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i en fackförening. Enligt 21 § första stycket PUL är det förbjudet för andra än myndigheter att, med vissa undantag, behandla personuppgifter om lagöverträdelser. Bestämmelserna i tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL (7 § första stycket PUL). Det innebär i praktiken att till skydd för den personliga integriteten inte gäller i medier som omfattas av TF och YGL. I 7 § andra stycket PUL finns en bestämmelse som medför att de viktigaste bestämmelserna i inte ska tillämpas på sådan behandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål. Denna bestämmelse blir endast tillämplig i situationer utanför det grundlagsskyddade området. antogs och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (EU:s dataskyddsförordning). Den nya dataskyddsförordningen träder i kraft och utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och kommer att ersätta EU:s dataskyddsdirektiv. Dataskyddsförordningen kommer att få direkt tillämpning i . Enligt den nya dataskyddsförordningen lämnas visst utrymme för nationell lagstiftning, trots att det är en förordning. Regeringen föreslog i proposition 2017/18:105 Ny dataskyddslag att PUL ska upphävas och att en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning införs. Utskottet föreslog i betänkande 2017/18:KU23 att skulle anta regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. biföll utskottets förslag (rskr. 2017/18:224). Det ankommer vidare på den nationella lagstiftaren att besluta om undantag från förordningen vid personuppgiftsbehandling som sker för bl.a. journalistiska ändamål om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefrihet och informationsfrihet. I artikel 9.1 i dataskyddsförordningen finns ett principiellt förbud mot behandling av vissa särskilt uppräknade kategorier av personuppgifter. Det är uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person samt uppgifter som avser hälsa, sexualliv eller sexuell läggning. I artikel 10 finns särskilda begränsningar när det gäller behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser. Sådana uppgifter får endast behandlas under kontroll av myndigheter eller om det är tillåtet enligt unionsrätten eller nationell rätt och under förutsättning att de finns lämpliga regler till skydd för de registrerades fri- och rättigheter. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast utföras under kontroll av en myndighet. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster bör begränsas Regeringen gör bedömningen att det med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten finns skäl att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som innehåller personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär. Som skäl för sin bedömning anför regeringen att som den tekniska och mediala utvecklingen har medfört behov av att vidga möjligheterna att få grundlagsskydd finns det skäl att också bevaka att inte nya inslag i medieutbudet ges möjlighet att under skydd av grundlagarna göra intrång i den personliga integriteten på ett sätt som inte är acceptabelt. En balans mellan ett starkt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten och respekten för enskildas personliga integritet är avgörande för förtroendet för regleringen. Regeringen framhåller att den senare tidens utveckling när det gäller vissa typer av databaser med utgivningsbevis i detta avseende ger anledning till oro. Regeringen hänvisar till ett uttalande som gjorde i samband med införandet av det frivilliga grundlagsskyddet 2003. Utskottet uttalade att konflikter skulle kunna uppstå med bestämmelser som finns för att skydda den personliga integriteten, och pekade särskilt på att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna komma att omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 32). Regeringen anser att de farhågor som uttryckte är relevanta. Regeringen anför vidare att de söktjänster som det handlar om är uppbyggda kring möjligheten att söka på känsliga personuppgifter. De bedrivs på kommersiella grunder och innebär att allmänheten ges tillgång till information om enskilda som hämtats ur offentliga handlingar och register. De särskilda riskerna för kränkningar av den personliga integriteten ligger i att uppgifterna finns sammanställda eller med enkla medel kan sammanställas. Regeringen framhåller i sammanhanget att uppgifterna i belastningsregister skyddas av absolut sekretess enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen hänvisar också till att det enligt PUL är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om bl.a. lagöverträdelser som innefattar brott. Enligt regeringen är det uppenbart att enskilda riskerar att lida skada av att information som finns att tillgå genom vissa söktjänster på internet sprids till allmänheten. Behovet av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna framstår som begränsat. Verksamheterna får sägas ligga långt från själva kärnan för det område som grundlagarna är tänkta att omfatta, och det framstår tvärtom som naturligare att sådana söktjänster omfattas av personuppgiftsregleringen, anför regeringen. Regeringen anser därför att det finns skäl att av integritetsskäl införa bestämmelser i och YGL som gör det möjligt att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som innehåller personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär. Regeringen föreslår att delegationsbestämmelser införs i TF och YGL som ger utrymme för att i lag meddela föreskrifter om förbud mot offentliggörande av personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person eller om att en enskild har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fällande domar i brottmål eller har varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel. Detta ska gälla endast om personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Regeringen konstaterar att det tydligaste exemplet på integritetskänsliga söktjänster som finns är sådana som är särskilt inriktade på att publicera uppgifter med anknytning till brottmålsprocessen. I en tjänst som erbjuds kan allmänheten genom att söka på t.ex. namn eller adress få besked om att enskilda personer har varit inblandade i brottmål. Sökresultaten kan presenteras på olika sätt, bl.a. i form av en kartbild som ger besked om var på en gata en person bor. En tjänst av det här slaget är i realiteten ett belastningsregister som förs i privat regi och vänder sig till allmänheten som fritt eller mot avgift kan ta del av uppgifterna över internet, medan belastningsregister skyddas av absolut sekretess. För att delegationsbestämmelsen inte ska medge mer omfattande undantag från grundlagsskyddet än motiverat behöver en avgränsning göras av om vilken typ av tjänster som ska träffas. En sådan precisering är nödvändig för att inte all spridning av de angivna personuppgifterna ska omfattas. Enligt regeringen bör bestämmelsen avgränsas till att träffa sökbara, registerliknande sammanställningar som innehåller personuppgifter. Eftersom uttrycket register har använts med en annan innebörd i den ursprungliga lydelsen av databasregeln och det även finns en definition av uttrycket i dataskyddsförordningen anser regeringen att ordet uppgiftssamling bör användas. Uppgiftssamlingen måste även ha en viss beständighet, innehålla personuppgifter som rör åtminstone mer än en person och uppgifterna måste vara sorterade i något slags system. Det måste gå att söka bland eller erhålla en sammanställning av uppgifterna i samlingen. Det förekommer i huvudsak två sådana typer av uppgiftssamlingar. En typ av uppgiftssamling har särskilda sökfält för personuppgifter som kan ligga till grund för sökning. Den har en s.k. personuppgiftsanknuten struktur. En annan typ av uppgiftssamling har en mer generell struktur som gör det möjligt att söka efter uppgifter med ”fritextsökning”. Regeringen anser att samtliga uppgiftssamlingar som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa personuppgifter bör kunna utgöra uppgiftssamlingar i den mening som följer av undantaget. Enligt regeringen saknas det skäl att begränsa bestämmelsens tillämpningsområde till uppgiftssamlingar med utgivningsbevis. Bestämmelsen bör därför träffa uppgiftssamlingar oavsett på vilken grund de skyddas av TF och YGL. Enligt regeringen är det angeläget att regleringen är så precis som möjligt för att grundlagsskyddets omfattning ska kunna förutses, men regeringen anser att det är ofrånkomligt att bestämmelsen behöver ge ett visst utrymme för en prövning av omständigheterna i varje enskilt lagstiftningsärende eller vid tillämpning av reglering i ett enskilt fall. En sådan bedömning av den typiska risken för otillbörligt integritetsintrång är heller inte något nytt inslag i TF och YGL utan förekommer redan i fråga om delegationsbestämmelsen i 1 kap. 9 § 4 TF om kreditupplysningsverksamhet. Förslaget innebär att en helhetsbedömning ska göras av karaktären på de uppgiftssamlingar som är avsedda att träffas av den lagreglering som är aktuell. Bedömningsgrunder av betydelse bör kunna vara uppgiftssamlingarnas målgrupp, formerna för tillhandahållande och tjänsternas sök- och sammanställningsfunktioner. I detta ligger att uppgiftssamlingarnas grundläggande uppbyggnad kan tillmätas betydelse. Tjänster som gör det möjligt för allmänheten att genom sökning på t.ex. namn, personnummer eller adress få uppgifter om enskildas hälsa, sexualliv eller förekomst i fällande brottmålsdomar torde normalt sett innebära sådana risker för otillbörliga integritetsintrång att de faller in under tillämpningsområdet för delegationsbestämmelsen. Regeringen framhåller att det vid bedömningen finns skäl att fästa särskild vikt vid om det är fråga om söktjänster som främst vänder sig till en bred allmänhet. Allmänt tillgängliga tjänster får typiskt sett sägas medföra ett större integritetsintrång än uppgiftssamlingar som riktar sig till aktörer som har behov av informationen i sin yrkesutövning. Regeringen anför att det i detta sammanhang finns skäl att särskilt beröra s.k. rättsdatabaser som mot en avgift tillhandahåller sökbar rättsinformation till professionella aktörer, t.ex. rättsväsen och nyhetsredaktioner. Enligt regeringen bör utgångspunkten vara att rättsdatabaser som uppenbart riktar sig till en krets som på professionella grunder har ett berättigat behov av de aktuella uppgifterna faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Vid bedömningen bör dock, även för sådana databaser, uppgiftssamlingarnas sök- och sammanställningsfunktioner tillmätas betydelse. Till exempel får särskilda sökfält för någon eller några av de berörda personuppgifterna eller möjligheten att få en sammanställning av dessa, exempelvis i form av en kartbild, typiskt sett sägas medföra stora risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Sådana strukturer bör normalt medföra att det finns förutsättningar för lagstiftning med stöd av delegationsbestämmelsen, även när lagstiftningen träffar databaser där informationen tillhandahålls mot en avgift och målgruppen är professionell. Tillgången till domstolsavgöranden kan ha stor betydelse för enskildas möjlighet att tillvarata sin rätt. Ett effektivt sätt att begränsa det integritetsintrång som publicering av domar kan medföra är att ta bort personuppgifter. Uppgiftssamlingar med domar där personuppgifter tagits bort eller maskerats bör normalt sett inte medföra särskilda risker för integritetsintrång, betonar regeringen. Regeringen berör även förhållandet till medier och anför att det är av största vikt att seriös granskande journalistik inte på något sätt ska kunna hämmas av regleringen. Det måste betraktas som uteslutet att uppgiftssamlingar som tillhandahålls i sådan verksamhet skulle anses utgöra ett otillbörligt integritetsintrång och kunna leda till lagstiftning som förbjuder offentliggörande av sådana uppgiftssamlingar. och (båda SD) begär i kommittémotion 2017/18:3959 yrkande 2 att avslår propositionen i den del den avser delegationsbestämmelser som ger utrymme för att i lag reglera förbud mot offentliggörande av vissa uppgifter. I yrkande 3 begär motionärerna ett tillkännagivande om att en ny utredning om skydd för offentliggörande av vissa personuppgifter genomförs. Motionärerna anför att de inledningsvis var positiva till möjligheten att införa en delegationsbestämmelse i grundlagen som ger möjlighet att förhindra spridandet av vissa personuppgifter. De anser att ändamålet med offentlighetsprincipen aldrig varit att den ska brukas av kommersiella intressen för att kunna upprätta stora databaser över svenska medborgare där en stor mängd integritetskänsliga uppgifter finns. Om propositionen skulle gå igenom i sin nuvarande form ser motionärerna dock en risk för att det offentliga hamnar i ett läge där olika medier godtyckligt graderas på en flytande skala och i förlängningen ges olika förutsättningar, regler och verktyg för att bedriva olika former av granskning. En delegationsbestämmelse av det här slaget kan öppna för att användas i repressivt syfte och träffa aktörer som den initialt inte var tänkt att träffa. Motionärerna anser också att en ny utredning noga bör beakta de svåra avvägningar som måste göras mellan öppenhet och människors rätt till en privat sfär som möjligheterna till granskning inte får bli ett privilegium för medieaktörer med stora ekonomiska och personella resurser. Tills vidare bör regeringen verka för att olika myndigheter underlättar för svenska medborgare att med stöd av offentlighetsprincipen ta del av allmänna och offentliga handlingar utan att detta ska ske i syfte att kartlägga stora grupper av individer. I kommittémotion 2016/17:197 av m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett förslag som innebär att det i enlighet med förslag införs undantagsbestämmelser i och YGL som avser känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. Motionärerna hänvisar till att det i förslag anges att en betydande marginal ska tillämpas i fråga om journalistisk verksamhet så att yttrandefrihetsintresset inte får ge vika i gränsfall eller annars svårbedömda situationer. Detta bör enligt motionärerna särskilt betonas och förtydligas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. har genom flera internationella överenskommelser åtagit sig att bistå andra länder i olika rättsliga angelägenheter. Överenskommelserna bygger som regel på principen om ömsesidighet, vilket innebär att även svenska myndigheter har möjlighet att få hjälp av utländska myndigheter bl.a. vid brottsutredningar. De internationella överenskommelser som ingått på området har i huvudsak införlivats i svensk rätt genom ett antal lagar. Som exempel kan nämnas lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Inom EU styrs samarbetet på det straffrättsliga området av olika rättsakter. Exempel på sådana rättsakter är rambeslutet /584/RIF om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna och rambeslutet /909/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen. Dessa har införlivats i svensk rätt genom lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder och lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Internationellt rättsligt bistånd förekommer även på det civilrättsliga området. Det kan t.ex. handla om att lämna rättsligt bistånd genom upptagning av bevisning i tvistemål, t.ex. enligt lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol. En annan form av bistånd rör erkännande och verkställighet av utländska domar i tvistemål. I TF och YGL regleras inte möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd. Den rådande synen är att ingripanden mot yttranden i medier som omfattas av TF eller YGL måste vara förenliga med grundlagarna även i de fall kopplingen till svenska förhållanden framstår som relativt svag. Detta har av flera utredningar bedömts innebära att möjligheterna att lämna rättsligt bistånd i mer traditionell mening är högst begränsade eller möjligen obefintliga, åtminstone på det straffrättsliga området (SOU 2004:114 s. 134 f. och SOU 2012:55 s. 482 f.). Regeringen föreslår att det i TF och YGL införs bestämmelser som gör det möjligt att lämna internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området enligt vad som anges i lag. Enligt förslaget ska bistånd dock inte få lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Regeringen anför som skäl för sitt förslag att det för en rättsstat finns ett påtagligt behov av att kunna samarbeta med andra länder på det rättsliga området. Den nuvarande regleringen innebär att har ytterst begränsade möjligheter att i det här avseendet bistå andra länder på tryck- och yttrandefrihetens område. I de rättsakter som reglerar det rättsliga samarbetet inom EU görs det typiskt sett inte någon tydlig uppdelning mellan frågor som rör tryck- och yttrandefriheten och sådana som rör rättsordningen i övrigt. En sådan uppdelning är emellertid utmärkande för det svenska regelverket. De problem som därmed kan uppstå förstärks av att vår nationella reglering är detaljerad och har ett brett tillämpningsområde. Den svenska hållningen, som bl.a. bygger på synsättet att olika uttalanden i beaktandesatserna till de aktuella EU-rättsakterna innebär att konstitutionella regler om bl.a. yttrandefrihet ska upprätthållas eller beaktas, har inte varit föremål för en närmare EU-rättslig prövning. Även utanför det EU-rättsliga samarbetet har ingått överenskommelser som rör internationellt rättsligt bistånd i olika former, inte minst inom ramen för samarbetet i . I dessa rättsakter särbehandlas inte de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna genom undantag eller reservationer. Utgångspunkten för vår nationella lagstiftning måste enligt regeringen vara att den ska stämma överens med våra folkrättsliga förpliktelser. Det är normalt också till gagn för och svenska intressen att vara en aktiv och pålitlig partner i samarbeten om rättsligt bistånd. Den nuvarande svenska positionen i fråga om internationellt rättsligt samarbete kan inte anses vara i fas med utvecklingen inom framför allt EU.