bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — I likhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att det är betydelsefullt att grundlagen så långt möjligt gör klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig, inte minst med tanke på lagrådets ställning som en från regeringen och fristående, juridisk-teknisk gransknings- instans. En regel av denna innebörd motverkar att lagrådet uppfattas som ett politiskt organ. För att lagrådet skall kunna fylla sin uppgift måste förtroendet för dess neutralitet i politiska frågor vara orubbat. Syftet med reglerna om granskningens inriktning är alltså att ge Lagrådet rätt att granska förslagen från juridisk men inte politisk synpunkt (m.fl. s. 447). Det är emellertid inte alltid så lätt att avgöra vad som är politik och vad som är juridik, och inriktningen av granskningen i fråga om hur ett lagförslag förhåller sig till rättsordningen i övrigt eller till rättssäkerhetens krav kan tänkas innefatta åtminstone rättspolitiska bedömningar (Lavin, Lagrådet och den offentliga rätten 1999–2001, 2001, s. 24). Även pekade på svårigheten att skilja mellan politik och juridik och anförde följande (SOU 1978:34 s. 133): Vad som i ett läge ter sig som ett val mellan skilda tekniska metoder att nå ett mål kan senare, när de politiska partierna har börjat utforma sina ståndpunkter i fråga, vara ett politiskt omstritt problem. 4 REMISSER TILL LAGRÅDET inte komma i fråga att lagrådet exempelvis avstår från att hävda en mening i fråga om tolkning av en viss grundlagsbestämmelse därför att något av de politiska partierna har en känd ståndpunkt i frågan: detta skulle kunna öka risken för en senare konflikt mellan och rättstillämpande organ. Den nuvarande regleringen i regeringsformen om Lagrådets granskning trädde i kraft . I motiven framhöll regeringen att den fakultativa regeln om lagrådsgranskning i praktiken tillämpades som en obligatorisk regel (prop. 2009/10:80 s. 143). Det kunde därför enligt regeringen inte förväntas att antalet granskningsärenden i Lagrådet skulle komma att öka nämnvärt om regeln att yttrande av Lagrådet borde inhämtas ändrades på så sätt att det blev obligatoriskt att inhämta yttrande i fråga om lagar som faller inom granskningsområdet. Regeringen anförde vidare att denna ändring skulle innebära en principiell och önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning och att betydelsen av förhandsgranskningen betonas, bl.a. när det gäller lagförslagens grundlagsenlighet. Vikten av Lagrådets granskning markerades ytterligare genom att det s.k. viktighetskriteriet togs bort. Det innebär att Lagrådets hörande inte längre begränsas till lagar som är viktiga för enskilda eller från allmän synpunkt. För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § regerings- formen (RF) finnas ett lagråd där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i och . En sådan granskning av ett lagförslag utförs av Lagrådet genom en förhandskontroll av ett lagförslag och görs under själva lagstiftningsprocessen. Vidare föreskrivs att närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. Denna lag är lagen (2003:333) om Lagrådet. Enligt 8 kap. 21 § första stycket RF inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar 1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar, 2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar, 3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter), 4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad, 5.lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna, 6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att 4 REMISSER TILL LAGRÅDET föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11 eller 12 kap. (rättskipningen och förvaltningen), eller 7. lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6. Vidare sägs i tredje stycket att detta dock inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om regeringen föreslår att ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan men inte har inhämtat Lagrådets yttrande ska regeringen redovisa skälen för detta för . Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas. Området för Lagrådets granskning bestäms alltså av en konkret uppräkning i 8 kap. 21 § andra stycket RF av de typer av lagar som omfattas. Enligt bestämmelsen ska Lagrådet höras över lagförslag som gäller tryckfrihets- förordningen, yttrandefrihetsgrundlagen, sådan lagstiftning som är intagen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning, lagstiftning om begränsning av konflikträtten på arbets- marknaden, lagstiftning om expropriation m.m., upphovsrättslig lagstiftning, lag som i fri- och rättighetshänseende särbehandlar utländska medborgare, lag som innebär åligganden för kommunerna, civilrättslig lagstiftning, betungande offentligrättslig lagstiftning (bl.a. strafflag och lag om statlig eller skatt) samt sådana föreskrifter om rättskipning och förvaltning som enligt 11 eller 12 kap. RF ska beslutas i lag (m.fl. s. 442). Ändringar i regeringsformen omfattas inte av Lagrådets granskningsområde. Som skäl för detta har bl.a. anförts att det måste finnas utrymme för politiska bedömningar i frågor av grundläggande betydelse för statsskicket (jfr SOU 1978:34 s. 287 och prop. 2009/10:80 s. 144). Av 8 kap. 22 § RF följer att Lagrådets granskning ska avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. I Statsrådsberedningens skrift (Ds 1997:1) beskrivs gången i propositionsarbetet och olika sätt för att förenkla arbetet och att klara de praktiska problem som möter propositionsskrivaren. Den innehåller också bl.a. riktlinjer för den formella utformningen av propositioner och lagrådsremisser. Som en riktlinje i fråga om lagrådsremisser anges att en kontakt bör tas på ett tidigt stadium i propositionsarbetet med rättssekretariatet på det egna 4 REMISSER TILL LAGRÅDET för att utreda frågan om inhämtande av ett yttrande från Lagrådet (s. 93). I handboken framhålls att beskedet behövs dels för planeringen av Lagrådets arbete, dels för planeringen av det egna arbetet. Det understryks att lagrådsgranskningen ibland kräver både avsevärd tid och avsevärda insatser av propositionsskrivaren. Lagrådet behöver också tid för att skriva sitt yttrande. Det framhålls att en lagrådsremiss inte skiljer sig mycket från en proposition och att det är regeringen som fattar det formella beslutet om att inhämta Lagrådets yttrande (s. 93). Det framgår vidare av handboken att underlaget för ett beslut om lagrådsremiss i princip är detsamma som för en proposition och att lagrådsremissen i princip har samma innehåll som en proposition. En skillnad är emellertid att lagrådsremissen under rubriken innehåller en upplysning om att regeringen har beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag. När det gäller riktlinjer i fråga om arbetet med att utarbeta en proposition efter lagrådsremissen påpekas att Lagrådets granskning resulterar i ett granskningsyttrande i form av ett protokoll (s. 98). Med anledning av protokollet måste departementet ta ställning till de synpunkter och förslag som Lagrådet har framfört i protokollet. Detta görs när propositionen utarbetas. Vidare anges att propositionsskrivaren under den särskilda underrubriken i propositionens avsnitt Ärendet och dess beredning ska redogöra kortfattat för hur Lagrådets synpunkter har påverkat propositionens innehåll, och också ange vilka bilagenummer lagrådsremissens lagförslag och Lagrådets yttrande får. Om lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens lagförslag ska detta enligt handboken anmärkas och bilagan med lagrådsremissens lagförslag utelämnas. I övriga fall biläggs de av lagrådsremissens lagförslag eller de delar av dessa som avviker från propositionens. Enligt handboken bör det dessutom under rubriken anges i vilka avsnitt Lagrådets synpunkter har kommenterats, vilket kan göras både i avsnittet Skälen för regeringens förslag och i avsnittet Författnings- kommentar. Det sägs vidare att det är bra att redan under rubriken tala om att Lagrådets synpunkter har följts i allt väsentligt, om så är fallet. I varje fall måste det tydligt framgå av propositionen vilka synpunkter som har accepterats. Likaså måste det enligt handboken föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte har följts. har riktlinjer tagits fram för beredning av bl.a. lagrådsremisser och propositioner (promemorian Samrådsformer i , SB PM 2012:1 [rev 2018 II]). Innehållet i promemorian överensstämmer i stora delar med innehållet i . Av promemorian framgår att ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd 4 REMISSER TILL LAGRÅDET (s. 4). Detta samråd kallas gemensam beredning och är reglerat i 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Enligt promemorian ska bl.a. ärenden om propositioner och lagrådsremisser beredas gemensamt (s. 5). Enligt promemorian ska ärenden där Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det beredas med (s. 6 f.). ska även beredas ärenden med texter framtagna inom som ska publiceras i departementsserien (Ds), andra promemorior, utkast till lagrådsremisser och liknande, om texten innehåller förslag eller överväganden om sådant som ska beslutas av eller regeringen, och som ska remitteras. Innan regeringen beslutar om bl.a. propositioner och lagrådsremisser ska, enligt promemorian, det departement som bereder ett sådant ärende ge övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats (s. 13). Detta förfarande kallas delning. I samband med delningen ska det i ett e-postmeddelande finnas en kort redogörelse för förslagets innebörd och de viktigaste skälen för förslaget (s. 14). För bl.a. lagrådsremisser och propositioner lämnas redogörelsen genom att det delade förslagets avsnitt Sammanfattning, Lagrådsremissens huvudsakliga innehåll respektive Propositionens huvudsakliga innehåll klipps in i e-postmeddelandet. Vid delning av sådana förslag till propositioner som har föregåtts av en lagrådsgranskning ska de ändringar som har gjorts i förhållande till lagrådsremissen markeras med kantstreck. Slutligen följer av promemorian att svar och klartecken när det gäller bl.a. propositioner och lagrådsremisser måste inväntas från följande delnings- mottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde (s. 14): –en kontaktperson eller statssekreterare på , Förutom den ovan nämnda regleringen av lagrådsgranskningen vid regeringens beredning av lagärenden följer av 7 kap. 2 § RF att vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts- processen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i 4 REMISSER TILL LAGRÅDET regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). I den ovan nämnda (Ds 1997:1) framhålls när det gäller beredningskravet i 7 kap. 2 § RF att det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss (s. 27). Regeringen kan dock även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. I promemorian anförs att alla komplicerade lagstiftningsärenden ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. Det ska enligt handboken starkt understrykas att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöte kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Vidare framhålls att det i varje enskilt fall måste bedömas om situationen är sådan att remissbehandling kan underlåtas. kan det finnas anledning att göra ändringar i ett redan remitterat förslag, t.ex. med anledning av inkomna remissynpunkter. Om det rör sig om stora och väsentliga ändringar är det oftast, enligt handboken, nödvändigt att ta fram ett nytt förslag för en ny remissomgång (s. 34). Ändringarna kan också gälla en väl avgränsad delfråga. Även i dessa fall styrs, enligt handboken, kravet på beredning av 7 kap. 2 § RF. Det finns inga regler för hur en komplettering av remissomgången ska göras, utan det får avgöras från fall till fall. De möjligheter som nämns i handboken är skriftliga kompletterande synpunkter från de remissinstanser som särskilt berörs av frågan, remissmöten eller underhandskontakter. har granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. granskade utskottet lagrådsremisser som föregått de propositioner som överlämnades till 1974 (bet. KU 1975:12 s. 21 f.). Granskningen visade att antalet lagrådsremisser hade minskat sedan den obligatoriska lagrådsgranskningen slopades 1971. hade 60 propositioner remitterats till Lagrådet, vilket kunde jämföras med 10 propositioner . Utskottet var inte berett att göra något uttalande om utvecklingen. 4 REMISSER TILL LAGRÅDET Utskottet fortsatte därefter att granska regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. framgick det av granskningen att regeringen hade i av de propositioner som innehöll lagförslag inom Lagrådets granskningsområde avstått från lagrådsgranskning (bet. KU 1982/83:30 s. 8 f.). I drygt en tiondel av fallen hade underlåtenhet att höra Lagrådet haft samband med arbetsbelastningen i Lagrådet, och regeringen hade avstått från lagrådsgranskning för att undvika dröjsmål med angelägen lagstiftning. Vidare tog utskottet upp s.k. underhandsföredragningar inför Lagrådet. Frågan gällde föredragningar inför Lagrådet innan Lagrådet formellt fått del av lagrådsremissen, en fråga som redan tidigare hade uppmärksammats av utskottet. Då hade utskottet anfört att väsentliga ändringar av ett förslag inte borde göras efter en sådan föredragning, och det framhöll även att Lagrådet var ett i förhållande till regeringen självständigt granskningsorgan och därför inte avsett att tas i anspråk för uppgifter som borde fullgöras vid departementsberedningen. Granskningen hade dock visat att underhands- föredragningar förekommit i betydande omfattning. I sitt ställningstagande framhöll utskottet att lagrådsgranskning var huvudregel när det gällde lagförslag som föll inom det s.k. obligatoriska granskningsområdet. För undantag krävdes särskilda skäl. Allmänna hänvisningar till behovet av skyndsamhet fick enligt utskottet inte urholka tillämpningen av huvudregeln. Det var enligt utskottets mening också angeläget att regeringen såg till att departementen planerade sitt arbete på ett sådant sätt att arbetsbelastningen i Lagrådet inte tilläts bli det avgörande skälet för att underlåta lagrådsremiss. Dessutom underströk utskottet åter vikten av att regeringen undviker underhandsföredragningar. framgick det av utskottets granskning att regeringen i ca av de propositioner som innehöll lagförslag inom Lagrådets granskningsområde hade avstått från lagrådsgranskning (bet. KU 1983/84:30 s. 6). I dessa propositioner hade regeringen inte heller alltid motiverat varför den valt att inte höra Lagrådet. Vad gällde underhandsföredragningar hade de minskat avsevärt i omfattning. Utskottet ansåg att minskningen av underhandsföredragningar var tillfreds- ställande. Utskottet underströk även vikten av att regeringen redovisar skälen till varför Lagrådets yttrande inte inhämtas. Även följande granskade utskottet remitteringen av lagförslag till Lagrådet (bet. KU 1984/85:35 s. 10 f.). Granskningen visade att antalet fall där regeringen hade avstått från lagrådsgranskning fortfarande utgjorde av det totala antalet propositioner med lagförslag inom Lagrådets granskningsområde. Som skäl för att avstå från lagrådsgranskning hade regeringen i flertalet fall åberopat att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Vidare konstaterade utskottet att Lagrådet i sina yttranden hade anmärkt att förslag som remitterats till Lagrådet inte hade varit föremål för sådan remissbehandling som avsågs i 7 kap. 2 § RF, vilket enligt Lagrådet hade försvårat dess granskning. Den bristande beredningen ansågs försvåra dels granskningen av om lagförslagen 4 REMISSER TILL LAGRÅDET var utformade så att de kunde antas tillgodose angivna syften, dels granskningen av de problem och praktiska konsekvenser som kunde tänkas uppstå vid tillämpningen av de underställda förslagen. I några av de fall där Lagrådet hade anmärkt på ärendeberedningen konstaterade utskottet att regeringen under sin beredning haft överläggningar med myndigheter som berördes av förslagen, innan förslagen hade remitterats I vissa fall hade ärendenas brådskande karaktär bidragit till att ett fullständigt remissförfarande inte hade kunnat genomföras. att det i varje särskilt fall fick bedömas i vad mån det fanns behov av att inhämta upplysningar och yttranden. Inte i något av de granskade fallen fann utskottet anledning att rikta kritik mot regeringen för beredningen av ärenden. granskade utskottet regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet (bet. KU 1985/86:25 s. 6 f.). ett justitieråd och ett f.d. justitieråd vid ett utskottssammanträde lämnat synpunkter på lagrådsarbetet. Granskningen visade att antalet fall där regeringen avstått från lagrådsgranskning låg på i stort sett samma nivå som Som skäl för att avstå från lagrådsgranskning hade regeringen hänvisat till arbetsbelastningen i Lagrådet och till att Lagrådet tidigare hade granskat liknande lagstiftning. Vidare uppmärksammade utskottet åter ett antal fall där Lagrådet i sina yttranden hade anmärkt på att remitterade lagförslag inte hade varit föremål för remissbehandling enligt 7 kap. 2 § RF. Utskottet upprepade behovet av god planering av lagstiftningsarbetet i Vidare påminde utskottet om att bestämmelserna i regeringsformen inte lämnade utrymme för att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt lagstiftning hade motsvarigheter i tidigare En utveckling i riktning mot att departementen mera rutinmässigt stämmer av sina lagförslag mot tidigare motsvarigheter och lägger detta till grund för bedömningen i remitteringsfrågan kunde enligt utskottet inte accepteras från grundlagssynpunkt. Vad gällde Lagrådets anmärkningar på regeringens beredning enligt regeringsformen gjorde utskottet åter bedömningen att det inte fanns anledning till några erinringar. Därefter fortsatte utskottet att granska regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet, och återkom utskottet till frågor om underlåtenhet att höra Lagrådet, motivering för att inte höra Lagrådet och underhandsföredragningar (t.ex. bet. KU 1986/87:33 s. 7 f., bet. 1988/89:KU30 s. 8 och bet. 1991/92:KU30 s. 14 f.). I stora drag upprepade utskottet vad det tidigare hade sagt. föredragningar föreföll ha upphört med tiden (bet. 1993/94:KU30 s. 24). granskningarna framhöll utskottet också att regeringen, om den hade ansett att den föreslagna föreskriften inte var viktig för enskilda eller från allmän synpunkt och därför valt att inte höra Lagrådet, borde klargöra detta och redovisa grunderna för sin uppfattning, och om regeringen ansett att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet skulle den motivera denna bedömning om den inte framstod som självklar (bet. 1991/92:KU30 s. 16, bet. 1992/93:KU30 s. 19, bet.1993/94:KU30 s. 25, bet. 4 REMISSER TILL LAGRÅDET 1994/95:KU30 s. 33 och bet. 1997/98:KU10 s. 47). Om regeringen hade ansett att ett lagförslag var så brådskande att en remiss till Lagrådet skulle vara till avsevärt men skulle regeringen enligt utskottet alltid ange vad det var som gjorde förslaget så brådskande och vari det befarade menet bestod (bet. 1989/90:KU30 s. 18, bet. 1990/91:KU30 s. 19, bet. 1991/92:KU30 s. 16 och bet. 1997/98:KU10 s. 47 f.). Under /2000 genomförde utskottet en granskning av olika aspekter av beredningen av lagärenden (bet. 1999/2000:KU10). Bland annat granskades förekomsten av remissmöten. Utskottet ansåg att ett skriftligt remissförfarande är och alltid bör vara det normala sättet för att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag (s. 24). Planeringen av ett ärende borde enligt utskottet vara så god att remissmöten inte måste tillgripas på grund av bristande tid. Utskottet framhöll att ett remissmöte kan fylla en funktion först och främst för att komplettera ett skriftligt remissförfarande. Utskottet anförde vidare att en annan fråga var vad som borde gälla när förslaget i en proposition väsentligt avviker från vad som föreslagits i det betänkande som remissbehandlats. Även om ett sådant förslag hade diskuterats på ett remissmöte kunde det enligt utskottet ifrågasättas om beredningskravet kunde anses uppfyllt. En annan aspekt som togs upp rörande beredningen av lagstiftningsärenden var lagrådsgranskningen. Granskningen hade omfattat närmare 200 proposi- tioner, varav 140 hade granskats av Lagrådet. Utskottet noterade att Lagrådet i ett tiotal av dessa hade riktat kritik som kunde tyda på att det funnits brister i beredningen av ärendena (s. 36). I flera fall hade Lagrådet vänt sig mot att lagstiftningen inte samordnats med annan lagstiftning i ett lagkomplex. I några fall hade kritiken avsett det förhållandet att den föreslagna regleringen varit komplex och svårbemästrad. Utskottet framhöll att Lagrådets synpunkter hade lett till att vissa frågor tagits ur propositionerna för ytterligare utredning eller att bristerna kunnat läkas innan propositionerna lämnats. I andra fall hade förslaget lagts fram men fortsatt utredning hade aviserats. Lagrådsgranskningen hade enligt utskottet därigenom kunnat fylla en viktig funktion i arbetet för att åstadkomma en god kvalitet i lagstiftningsarbetet. Utskottet ville emellertid understryka att (Ds 1977:10) framhållit att det är av betydelse att det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god kvalitet som möjligt för att granskningskapaciteten i Lagrådet ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet.