bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — Det förekommer också att författningar är föranledda av mycket speciella omständigheter, t.ex. ett krisläge, som gör att mellan publicering och ikraftträdande får anses nödvändig. I sammanhanget kan noteras att övergången till elektroniskt kungörande av författningar i SFS har gjort det möjligt att korta ned tiden mellan regeringens beslut om utfärdande och kungörande i SFS, vilket kan göra tiden från kungörande till ikraftträdande längre. Som svar på en kompletterande fråga om vilka åtgärder som vidtas inom för att undvika mellan utfärdande och ikraftträdande av författningar med EU-anknytning anges att allmänt sett verkar – när det gäller utfärdande av lagar och sådana förordningar som anknyter till lagar – för att författningarna utfärdas efter det att har voterat om lagarna. Vidare uppger , som i sitt tidigare svar ovan, att övergången till elektroniskt kungörande av författningar har gjort det möjligt att korta ned tiden mellan regeringens beslut om utfärdande och kungörande i (). Sedan övergången har de flesta författningar kungjorts ungefär efter utfärdandet. Tiden mellan utfärdande och kungörande har alltså i normalfallet kortats ned jämfört med den tidigare ordningen, vilket ger mellan kungörande och ikraftträdande. Genom det nya arbetssättet är det dessutom betydligt enklare än tidigare att korta ned tiden mellan utfärdande och kungörande ytterligare, om det finns skäl för det med hänsyn till när författningen ska träda i kraft. Så har också skett vid ett antal tillfällen. Detta kan ha betydelse bl.a. för arbetet med författningar med EU-anknytning. Som svar på utskottets begäran om en redogörelse för den hantering som föregick utfärdandet av förordningen SFS 2017:160 anger följande. I 2 § förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område anges bl.a. att Transportstyrelsen ska utföra uppgifter enligt ett stort antal EU-rättsakter på området. Den aktuella förordnings- ändringen (SFS 2017:160) innebär bl.a. att en EU-förordning lades till i förteckningen över EU-rättsakter (första stycket 52). Bestämmelserna om ansvar och uppgifter som rör bullersituationen på flygplatser hade förts över från ett EU-direktiv till den nämnda EU-förordningen. Transportstyrelsens ansvar och uppgifter var dock i sak oförändrade. Behovet av att peka ut Transportstyrelsen som behörig myndighet när det gäller EU-förordningen uppmärksammades inte i förrän efter det att EU- förordningen hade trätt i kraft. Ett snabbt ikraftträdande av ändrings- förordningen var därför angeläget. Övriga ändringar som gjordes var endast av teknisk karaktär. I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisas att totalt 4 955 regeringsärenden avgjordes vid regeringssammanträden (bilaga Den största ärendegruppen var anställningsärenden, följt av författningar. Jämfört med 2016 minskade antalet regeringsärenden med 290. ärendegrupp som minskade mest till antalet var övriga ärenden (–128), och den ärendegrupp som ökade mest till antalet var propositioner (+29). Som utskottet vid ett flertal tillfällen tidigare framhållit bör tiden mellan det att en författning kungörs och att den träder i kraft vara minst , och endast i speciella undantagsfall . Den aktuella granskningen visar att 35 respektive 26 författningar från Närings- departementet och kungjordes före ikraftträdandet, samt att 15 författningar respektive 1 författning kungjordes före ikraftträdandet. Författningarna innehöll inga bestämmelser som innebar pålagor för enskilda. Utskottet utgår från att regeringen – i den mån den råder över besluts- processen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att hålla tiden mellan kungörande och ikraftträdande inom de ovannämnda tidsramarna, inklusive i arbetet med författningar med EU-anknytning. Som ett led i granskning går utskottet igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång omfattar ärenden som gäller överklagande av ansökan om markupplåtelse i vilka regeringen fattat slutligt beslut . Ärendena har handlagts vid . De granskade ärendena (totalt elva ärenden) förtecknas i bilaga 3.1. Till grund för granskningen har även legat en promemoria som upprättats inom , bilaga 3.2. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen (1986:223)2, förkortad FL, ger uttryck för (Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen, SB PM 2012:2 s. 47). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet i förarbetena till förvaltningslagen. uttalade (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f.) att detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara förfrågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . Att behöva gå och vänta på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. 2Den nya förvaltningslagen (2017:900) trädde i kraft . , –, gällde följaktligen den tidigare förvaltningslagen (1986:223), och de hänvisningar som görs är till den lagen. gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Enligt 15 § FL ska uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I 16 § FL fastslås principen om en parts rätt till insyn i utredningsmaterialet i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighets- utövning mot någon enskild. Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § FL. Enligt huvud- regeln får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation, bl.a. om avgörandet inte går någon part emot, om uppgifterna saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas upp. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Av 32 § rennäringslagen (1971:437) följer att nyttjanderätt får upplåtas på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Enligt 33 § prövas fråga om upplåtelse enligt 32 § av regeringen eller en myndighet som regeringen bestämmer. Beslut om upplåtelse överklagas hos regeringen, enligt 99 §. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Granskningen av ärendena har i huvudsak fokuserat på handläggningstid, men andra aspekter av handläggningen har också beaktats. Genomgången av akterna i de elva ärendena visar att den totala handläggningstiden i tre av ärendena var kortare än . I två av ärenden var handläggningstiden mellan ett och . I fem av ärendena var hand- läggningstiden mellan två och . I ett ärende var handläggningstiden längre än (se tabellen). I det följande redogörs för några av ärendena där handläggningen synes ha avstannat utan att några utredningsåtgärder vidtagits eller där förflutit efter avslutad skriftväxling innan regeringen fattade Samtliga ärenden rör överklagande av en länsstyrelses beslut i fråga om markupplåtelse. I ett antal av de granskade ärendena (fem av elva) synes ärendet ha blivit liggande i olika skeden av handläggningen under en förhållandevis utan att några åtgärder har dokumenterats eller beslut har fattats i ärendet (se tabellen). Tabell 3.1 Handläggningstid i elva ärenden upprättade inom Närings- departementet N2015/00266/FJR år och 11 månader 10 + 8 månader N2015/00501/FJR år och 5 månader N2017/02097/FJR N2016/04298/FJR N2016/02659/FJR år och 3 månader N2015/00258/FJR år och 8 månader 8 + 9 + 6 månader N2016/02470/FJR år och 1 månad N2015/00302/FJR år och 11 månader N2016/02262/FJR år och 7 månader N2017/04369/FJR N2015/06387/FJR år och 3 månader I ett ärende (N2015/00266/FJR) har det dröjt mellan det att klaganden inkommer med ett yttrande () till dess som nästa åtgärd i handläggningen av ärendet anmodas att inkomma med ett yttrande (). I samma ärende har det dröjt mellan det att klaganden inkommer med ett yttrande och att en sameby som nästa åtgärd bereds tillfälle att inkomma med ett yttrande. I ett annat ärende (N2015/00501/FJR) har det förflutit mellan det att en sameby inkommer med en komplettering av överklagandet (2015- 10-20) och att den som ansökt om markupplåtelse bereds tillfälle att inkomma med ett yttrande (). I ett tredje ärende (N2016/02659/FJR) har det dröjt från det att överklagan inkommer till () och nästa åtgärd vidtas: en tjänsteanteckning om kontakt med (2016-05- 19)som en månad senare följs av att klaganden bereds tillfälle att yttra sig och utveckla grunderna för överklagandet (). I ett ytterligare ärende (N2015/00258/FJR) har det dröjt mellan det att klaganden inkommer med ett yttrande () och som nästa åtgärd anmodas inkomma med en komplettering (). I samma ärende har det dröjt mellan det att inkommer med en komplettering () och anmodas inkomma med ett yttrande (). Därefter har det dröjt mellan det att klaganden inkommer med ett yttrande () och samebyn bereds tillfälle att inkomma med ett yttrande Slutligen har det i ett ärende (N2015/00302/FJR) dröjt mellan det att klaganden inkommer med ett yttrande () och samebyn bereds tillfälle att inkomma med ett yttrande (). När det gäller tid mellan avslutad skriftväxling och regeringsbeslut har det dröjt mellan i fyra ärenden och mer än 12 månader i två ärenden. I det ärende där det har gått längst tid mellan avslutad skriftväxling och regeringsbeslut har det dröjt och 7 månader (se tabellen). I ett ärende (N2015/06387/FJR) synes handlingar i akten saknas, bl.a. yttranden från , samebyn och klaganden. I ett antal ärenden saknas ifyllt dagboksblad. Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades en promemoria upprättad inom (bilaga 3.2). Som svar på utskottets frågor om det inom finns någon målsättning för maximal handläggningstid för ärenden i den aktuella ärendegruppen uppges att det av Gula boken (SB PM 2012:2) framgår att det är viktigt att man i regeringens förvaltningsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för, trots att regeringen inte är en förvaltnings- myndighet i lagens mening. Vidare uppges att det av förvaltningslagen framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Slutligen uppges att det i inte finns någon särskild målsättning för handläggningstiden för den aktuella typen av ärenden. I promemorian lämnas även svar på frågor om att vissa ärenden har blivit liggande utan några synbara utredningsåtgärder och om den i vissa fall långa handläggningstiden mellan avslutad skriftväxling och regeringsbeslut. I huvudsak anförs följande. Kunskapen om den aktuella ärendegruppen var tidigare huvudsakligen koncentrerad till en medarbetare. Efter att denna medarbetare gått i pension var det med anledning av personalomsättningen svårt att upprätthålla kompetensen. Vid departementsombildningen 2015, då Landsbygdsdepartementets frågor till stor del fördes över till Närings- departementet, avstannade handläggningen av de aktuella ärendena eftersom resurser behövde läggas på andra angelägna arbetsuppgifter. /16 inleddes ett arbete vid den ansvariga enheten i syfte att stärka medarbetarnas kompetens och minska sårbarheten vid I samband med det behandlades rutiner för hand- läggningen av den aktuella ärendegruppen. Det arbetet resulterade i en intern rutinbeskrivning för handläggningen. Att en rutinbeskrivning tagits fram underlättar även handläggarbyten. togs enhetens resurser i anspråk för att bereda det förslag om ändrade principer för upplåtelse och friköp av statens mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen som lämnades i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utg.omr. I syfte att minska ärendebalanserna, främst avseende äldre ärenden, tillfördes den ansvariga enheten en extra handläggare 2017. Den nämnda personalomsättningen har lett till byte av handläggare även mellan avslutad skriftväxling och regeringsbeslut, med förnyad inläsning som följd, enligt följande. I ärende N2015/00501/FJR har ett handläggarbyte skett, i ärende N2015/00302/FJR och N2015/00258/FJR har två handläggarbyten skett och i ärende N2015/06387/FJR har tre handläggarbyten skett. Som svar på utskottets fråga om vilken rutin som tillämpas inom Närings- departementet för att leva upp till dokumentationskravet i förvaltningsärenden uppges att det av Gula boken (SB PM 2012:2) framgår att alla diarieförda handlingar och eventuella andra handlingar som innehåller sakuppgifter av betydelse i ärendet, tex. dagboksblad, anteckningar och promemorior ska föras till akten under handläggningen av ett regeringsärende. I Gula boken tydliggörs också vikten av att i regeringsärenden tillämpa förvaltningslagens krav på beredningen av ett ärende, tex. när det gäller anteckning av uppgifter. Vid handläggningen av ärenden i den aktuella ärendegruppen följer det som anges i Gula boken. har inte tagit fram några egna rutiner för att leva upp till dokumentationskravet i förvaltningslagen. Inom departementet hålls regelbundet utbildningar i bl.a. ärendehantering för departementets medarbetare. Utskottet uppmärksammar i sin granskning någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning har omfattat elva ärenden som gäller ansökan om markupplåtelse. Utskottet kan konstatera att handläggningstiderna i flera fall är långa. I sex av de elva fallen längre än . I ett par ärenden förekommer också långa tidsutdräkter i olika skeden av beredningen utan dokumenterade hand- läggningsåtgärder. I flera ärenden har det gått , i vissa fall längre än , mellan till exempel att ett överklagande har kommit in till att kompletteringar begärts, eller mellan att ett yttrande inkommit och det sedan skickats vidare till klagande. I flera ärenden har det även gått mellan avslutad skriftväxling och att regeringen har fattat beslut i ärendet. I två fall längre än . I sitt svar anför departementet bl.a. att kunskapen om den aktuella ärendegruppen varit koncentrerad till en medarbetare och att det efter dennes pension på grund av personalomsättning varit svårt att upprätthålla Personalomsättningen har också inneburit ett flertal byten av handläggare inom ett och samma ärende. Enligt departementet har en ny rutinbeskrivning tagits fram som ska underlätta vid handläggarbyte. anges att en extra handläggare tillfördes den ansvariga enheten under sex Utskottet finner mot bakgrund av den aktuella granskningen skäl att återigen framhålla att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande med hög personalomsättning och korta anställningar (bet. 2001/02:KU10 s. 38, bet. 2014/15:KU10 s. 42, bet. 2016/17:KU10 s. 28). synnerhet när det gäller överklagandeärenden är det viktigt att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt eftersom ärendena Utskottet vill understryka vikten av att arbetet med att korta handläggningstiderna fortskrider. 4 Remisser till Lagrådet har närmare granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. En övergripande genomgång har gjorts av de propositioner som regeringen överlämnade till under riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18. Genomgången har avsett de propositioner som innehåller lagförslag och som granskats av Lagrådet. Hur genomgången har avgränsats och gått till beskrivs längre fram. När det gäller identifierade propositioner har genomgången varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag samt regeringens hantering av dessa. Det har bl.a. uppmärksammats om Lagrådet lämnat några synpunkter och förslag eller inte. I de fall Lagrådet lämnat synpunkter och förslag har dessa gåtts igenom översiktligt. Bland annat har studerats vilken typ av synpunkter som Lagrådet lämnat och om Lagrådet avstyrkt eller på annat sätt haft allvarliga invändningar emot lagförslagen eller delar av dem. Det har även noterats om Lagrådet efterlyst ytterligare överväganden. Vidare har det uppmärksammats i vilken mån regeringen beaktat Lagrådets synpunkter och förslag och på vilket sätt detta redovisats i propositionerna. Det har även studerats hur regeringen bemött Lagrådets synpunkter i de fall dessa inte beaktats samt vilka eventuella beredningsåtgärder Lagrådets yttranden föranlett i . Från konstitutionell synpunkt fyller Lagrådet en viktig funktion i förhands- granskningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för . Syftet med granskningen är att på en övergripande nivå få en bild av regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag. En annan fråga av intresse är om det har skett några förändringar över tiden i redovisad del. I ärendet finns två promemorior från med svar på frågor från utskottet, bilaga 4.1–2. har i vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för . Granskningen fick fastare former regeringsform och lades på . I samband med att Regeringsrätten (numera ) inrättades flyttades granskningen till ett särskilt organ, Lagrådet, som skulle bestå av ledamöter från de två domstolarna (prop. 1978/79:195 bilaga 1 s. 111). gällde att Lagrådet obligatoriskt skulle höras över vissa lagförslag. Bestämmelserna innebar att förslag till allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten, kyrkolag och lagförslag i vissa speciella ämnen skulle granskas av Lagrådet. Till allmän civillag räknades 4 REMISSER TILL LAGRÅDET lagar som innebar väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom. Allmän kriminallag ansågs i allmänhet vara straffrättsliga bestämmelser som avsåg brott av så allvarlig natur att straffet var ett inte alltför kort fängelsestraff. Granskningen var liksom endast rådgivande, och varken regeringsform eller lagstiftningen om Lagrådet innehöll några bestämmelser om granskningens syfte och karaktär. Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades genom en grundlagsändring som trädde i kraft . Enligt de nya bestämmelserna blev lagrådsgranskningen fakultativ, och det överläts alltså åt regeringen att bestämma när den ville inhämta Lagrådets yttrande. I motiven framhöll regeringen främst två skäl till nämnda förändring (prop. 1970:24 s. 35 f.). Enligt regeringen var det inte förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att ge ett organ utan parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Det andra skälet var av praktiskt slag. I denna del anförde regeringen bl.a. att utbyggnaden av Lagrådet hade lett till att alltför många domare vid de två högsta domstolarna drogs från sin egentliga uppgift, dvs. den dömande verksamheten. Enligt regeringen skulle ett fakultativt system garantera en önskvärd flexibilitet i Lagrådets verksamhet utan att Högsta domstolens och Regeringsrättens uppgifter som domstolar led men. Den fakultativa lagrådsgranskningen bevarades vid införandet av regeringsform. I samband med avskaffandet av den obligatoriska lagrådsgranskningen beskrev föredragande statsråd granskning på följande sätt (prop. 1970:24 s. 35): –att undersöka om den tekniska metod som har valts för att realisera ett lagförslags syfte är ändamålsenlig, –att undersöka om olika regler i lagförslaget står i överensstämmelse med varandra, –att undersöka om lagförslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt, och –att uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av den nya lagstiftningen och göra klargörande uttalanden om hur dessa svårigheter kan bemästras. Något förslag om att innebörden av Lagrådets granskning skulle framgå av grundlagen lämnades emellertid inte. ändrades regeringsformens bestämmelser om lagrådsgranskningen på så sätt att det uttryckligen angavs i vilka fall yttranden från Lagrådet borde inhämtas samt vad Lagrådets granskning skulle avse. I motiven framhölls att Lagrådets verksamhet var värdefull som ett led i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag och att granskningen i Lagrådet var en garanti för att rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet iakttogs (prop. 1978/79:195 s. 45 f.). Enligt motiven borde Lagrådets granskning inte omfatta lagförslagens allmänpolitiska grunder utan 4 REMISSER TILL LAGRÅDET uteslutande ägnas deras juridiska sida. Det borde inte heller komma i fråga att skapa regler som innebar att en lag i efterhand sattes åt sidan enligt gällande principer om lagprövning på den grunden att Lagrådets yttrande inte hade inhämtats. Utformningen av bestämmelsen om granskningens inriktning anslöt nära till beskrivningen lagstiftningsärende (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 446). Bestämmelsen om vad Lagrådets granskning skulle avse tillkom på förslag, och som skäl därför anförde utredningen bl.a. följande (SOU 1978:34 s. 134): Det blir då betydelsefullt, inte minst med tanke på lagrådets möjligheter att slå vakt om sitt oberoende, att grundlagen så långt möjligt gör det klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig. Lagrådet skall inte behöva riskera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning är politiskt inriktad eller för att det inte i den omfattning som hade varit påkallad ger sin syn på exempelvis frågor om tolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhetskaraktär. Det föredragande statsrådet uttalade följande om Lagrådets granskning (prop. 1978/79:195 s. 48): För min del vill jag ansluta mig till rättighetsskyddsutredningens överväganden i denna del. De utgår från den enighet som råder om att lagrådets granskning bör begränsas till lagförslagens juridiska sida och att prövningen av deras allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på och regeringen. Jag vill särskilt understryka vikten av att lagrådet iakttar den största återhållsamhet när det gäller sakfrågor av politisk natur. Det är inte förenligt med lagrådets ställning i vårt konstitutionella system att det redovisar andra synpunkter än sådana som är av juridisk-teknisk art. har föreslagit en regel som anger vilken inriktning som lagrådsgranskningen sålunda bör ha. Frågan är om RF bör innehålla en sådan regel.