bet · H501MJU24 · 2018-06-08 00:00:00 — Även möjligheten att hålla ett sällskapsdjur eller i övrigt ha kontakt med djur är av stor betydelse för många människor. Vid utformningen av bestämmelsen om djurförbud måste därför en noggrann avvägning mellan dessa intressen göras. föreskrivs i 29 § djurskyddslagen att ska meddela förbud mot att ha hand om djur för den som inte följer ett föreläggande eller förbud som en kontrollmyndighet har meddelat och som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur, har misshandlat ett djur, har dömts för djurplågeri enligt , eller vid upprepade tillfällen dömts för vissa brott mot djurskyddslagen eller vid upprepade tillfällen varit föremål för förelägganden eller förbud enligt djurskyddslagen. Förbud ska dock inte meddelas, om det är uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. Regeringen anför i propositionen att kravet på upprepade tillfällen, bl.a. i vägledning till kontrollmyndigheterna, har ansetts innebära minst tre tillfällen. Bestämmelsens utformning har lett till en praxis där djurförbud ofta meddelas mot den som har lagförts för brott eller har meddelats beslut om föreläggande eller förbud, utan att allvaret i överträdelserna eller behovet av ett djurförbud från djurskyddssynpunkt beaktas (se bl.a. RÅ 2009 ref. 75). Regeringen anser, liksom utredningen, att det finns en betydande risk att besluten om djurförbud vid en sådan tillämpning blir onyanserade och oproportionerliga. I vissa fall kan det finnas skäl att meddela djurförbud redan efter en överträdelse av allvarlig art, men det kan också finnas situationer där det trots att flera överträdelser har begåtts inte bedöms vara nödvändigt från djurskyddssynpunkt att meddela djurförbud. Regeringen anser att ett ingripande i form av ett djurförbud ska stå i rimlig proportion till förseelsen och risken för att djuren fortsätter att fara illa, och föreslår därför att djurförbud bör kunna beslutas för den som har dömts för brott mot djurskyddslagen oberoende av om detta har skett en eller . Det som i stället föreslås vara avgörande för om djurförbud ska meddelas är om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt. har att bedöma om allvaret i den överträdelse eller de överträdelser som har skett och omständigheterna kring överträdelsen eller överträdelserna ger anledning att befara att djur i fortsättningen kan fara illa om den dömde får fortsätta sin djurhållning. Till skillnad från vad som gäller för den som har dömts för brott bör det dock enligt regeringens mening för beslut om föreläggande eller förbud krävas både att beslut har fattats vid upprepade tillfällen och att ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt för att ett sådant förbud ska meddelas. Så som har anförts bör en så ingripande åtgärd som djurförbud inte beslutas i andra fall än där det finns behov av det från djurskyddssynpunkt. Regeringen föreslår således att bestämmelsen om djurförbud ändras på så sätt att djurförbud ska vara befogat av djurskyddsskäl i fall då någon har befunnits skyldig till brott mot djurskyddslagen eller har varit föremål för upprepade beslut om förelägganden eller förbud enligt djurskyddslagen. föreskrivs att djurförbud inte ska meddelas om det är uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. Enligt regeringens uppfattning bör dock en så ingripande åtgärd som djurförbud inte heller tillgripas i de fall när det bedöms vara sannolikt att djurhållaren inte på nytt kommer att brista i omhändertagandet av sina djur. Regeringen anser därför att bestämmelsen bör ändras så att det räcker med att det är sannolikt att omständigheten inte kommer att upprepas för att djurförbud inte ska beslutas. Detta möjliggör enligt regeringen en mer proportionerlig avvägning mellan intresset av att skydda djur från missförhållanden och intresset av att begränsa inskränkningar i enskildas rättigheter. Det bör också förtydligas att det är risken för att de omständigheter som ska leda till djurförbud upprepas som ska bedömas. Med anledning av det som anförts ovan föreslår regeringen i propositionen att ska besluta om förbud mot att ha hand om djur (djurförbud) för den som allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur har misshandlat ett djur inte följer ett beslut om föreläggande eller förbud som en kontrollmyndighet har meddelat om beslutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt har varit föremål för upprepade beslut om föreläggande eller förbud, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunk genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt strafföreläggande har befunnits skyldig till djurplågeri enligt 16 kap. 13 § eller genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt strafföreläggande har befunnits skyldig till brott mot djurskyddslagen, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt. Djurförbud ska dock inte beslutas om det är sannolikt att den omständighet som annars ska leda till djurförbud inte kommer att upprepas. Vidare föreslås att ett djurförbud får avse alla djurslag eller begränsas till ett eller flera djurslag. Ett djurförbud får också avse förbud mot att ha hand om fler än ett visst antal djur eller avse andra begränsningar i rätten att ha hand om djur. Förbudet kan gälla för eller tills vidare. ska upphäva förbudet om det inte längre behövs. I fall då har meddelat djurförbud får ålägga ägaren av djuret att göra sig av med det. Regeringen anser att ett beslut om djurförbud inte alltid behöver innebära att beslut om omhändertagande av djur fattas . I vissa fall, där det varken pågår något djurlidande eller finns en överhängande risk för att djurlidande ska uppstå, bör den som har meddelats djurförbud få möjlighet att själv göra sig av med sitt djur. Regeringen föreslår därför att detta förtydligas i den nya lagen. I propositionen föreslås därför att om den som meddelas djurförbud äger eller håller djur, ska förelägga honom eller henne att inom göra sig av med det eller de djur som omfattas av djurförbudet. Detta gäller dock inte om beslutar att omhänderta djuret eller djuren i samband med beslutet om djurförbud. När det gäller omhändertagande föreslår regeringen att ska besluta att ett djur ska omhändertas om djuret otillbörligt utsätts för lidande och detta inte rättas till efter tillsägelse av kontrollmyndighete ett beslut om föreläggande eller förbud inte följs och beslutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt eller ett beslut om djurförbud eller ett beslut om avveckling av djurinnehav inte följs. ska ansvara för att omhändertagandet verkställs. Dessutom föreslår regeringen att eller ska besluta att omhänderta ett djur om det är utsatt för lidande och om det bedöms vara utsiktslöst att lidandet för djuret blir avhjälpt ägaren till djuret är okänd eller inte kan nås eller det i övrigt bedöms vara absolut nödvändigt från djurskyddssynpunkt. Om beslut om omhändertagande har meddelats av , ska myndigheten skyndsamt informera om beslutet, och ska skyndsamt pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. ska ansvara för att omhändertagandet verkställs. Om beslutar att beslut om omhändertagande ska fortsätta att gälla, ska skyndsamt ta över ansvaret för att beslutet verkställs. Om någon håller djur i strid mot ett djurförbud föreslås att får omhänderta dessa djur även om förutsättningarna för ett omhändertagande inte är uppfyllda. ska skyndsamt informera om beslutet. ska skyndsamt pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. ska ansvara för att omhändertagandet verkställs. Om beslutar att beslut om omhändertagande ska fortsätta att gälla, ska skyndsamt ta över ansvaret för att beslutet verkställs. Nuvarande bestämmelser om att beslut om omhändertagande eller omhändertagande också omfattar avkomma som det omhändertagna djuret föder under omhändertagandet samt att ägaren efter omhändertagande inte får förfoga över djuret eller dess avkomma utan tillstånd av överförs i sak till den nya lagen. Även nuvarande bestämmelser om hanteringen av omhändertagna djur överförs i huvudsak till den nya lagen, men med den ändringen att , i stället för , ska ansvara för verkställigheten av beslut om försäljning, annan överlåtelse eller avlivning av omhändertagna djur. Regeringen föreslår att nuvarande bestämmelse om att kostnader för omhändertagna djur får förskotteras av allmänna medel men slutligt ska betalas av den som åtgärden har riktats mot, om det inte finns särskilda skäl till annat, i huvudsak förs över till den nya lagen. Både och ska dock få betala ut förskott av allmänna medel för kostnader som uppkommer för omhändertagna djur och ta ut en kostnad som slutligen ska betalas av ägaren ur köpesumman om ett djur har sålts. Köpesumman ska i första hand täcka kostnader. Regeringen föreslår avslutningsvis att nuvarande bestämmelse om rätt för en veterinär, en polisman eller i brådskande fall någon annan att avliva ett djur som påträffas så svårt sjukt eller skadat att det bör avlivas i huvudsak ska överföras till den nya lagen, dock med den ändringen att den som har avlivat ett djur ska underrätta , om det inte är möjligt att informera ägaren eller någon annan som är ansvarig för djuret. Enligt kommittémotion 2017/18:4034 av m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 5 bör beslutsprocessen vid djurförbud ses över i lämpligt sammanhang. är det tillsynsmyndigheten som beslutar om djurförbud, och beslutet kan sedan överklagas till förvaltningsdomstolen. Djurförbud är i praktiken jämförbart med näringsförbud, men medan näringsförbud är en fråga för domstol är det tillsynsmyndigheten som utfärdar djurförbud. Motionärerna efterlyser därför en undersökning av eventuella konsekvenser om även beslut om djurförbud skulle tas i domstol. Med samma motivering föreslås i kommittémotion 2017/18:4040 av m.fl. (SD) yrkande 9 att det ska utredas om beslut om djurförbud framöver ska fattas av domstol. Motionärerna framhåller dock att tillsynsmyndigheten även i fortsättningen bör ha rätt att besluta om omhändertagande av djur för att säkerställa att djur inte far illa. På liknande sätt föreslås i kommittémotion 2017/18:3855 av m.fl. (C) yrkande 45 i denna del att tingsrätten ska fatta beslut om djurförbud i syfte att göra prövningen mer opartisk och rättssäker. I motion 2017/18:979 av och (båda C) anförs att regeringen bör utreda hur rättssäkerheten kan ökas vid myndigheters och domstolars behandling av djurskyddsärenden för lantbruket. Även i motion 2017/18:398 av (M) förespråkas en ökad rättssäkerhet vid beslut om djurförbud. Möjligheten att överklaga är begränsad och betyder enligt motionären i praktiken lite eftersom djurförbudet ofta verkställs oavsett överklagande. Besluten går därmed inte att rätta till om domstolen skulle upphäva beslutet eftersom djuren då redan är sålda eller avlivade. Lagen bör ändras så att djurförbud inte annat än i undantagsfall får verkställas innan det fastställts av domstol. Enligt kommittémotion 2017/18:4040 av m.fl. (SD) yrkande 8 ska djurägare hållas skadeslösa om beslut om omhändertagande av djur upphävs av högre instans. Det allmännas skadeståndsansvar vid fel eller försummelse i myndighetsutövningen är enligt motionärerna inte tillräckligt. Beslut om djurförbud och beslut om omhändertagande Ett beslut om djurförbud innebär inte i sig att djuren omhändertas. Enligt nuvarande bestämmelse anges att får ålägga den som har meddelats ett djurförbud att göra sig av med djuret. Enligt den föreslagna motsvarande bestämmelsen tydliggörs att ska förelägga den som har meddelats ett djurförbud att göra sig av med djuren, om inte finner att kriterierna för att omhänderta eller omhänderta djuren är uppfyllda. I fall när beslutar om att omhänderta djur ska fastställa om djuret ska säljas, överlåtas på annat sätt eller avlivas. Denna bestämmelse föreslås i huvudsak överföras till den nya lagen. beslut om djurförbud och omhändertagande gäller enligt 74 § djurskyddsförordningen (1988:539) även om det överklagas, om inte beslutar om annat. Enligt förarbetena till djurskyddslagen (prop. 1987/88:93 s. 47 f.) var att avsikten bl.a. att åstadkomma en snabbare och enklare handläggning av ärenden om förfarandet efter omhändertagande av djur. Detta ansågs vara motiverat både från djurskyddssynpunkt och med hänsyn till de kostnader som uppkommer för staten. När det gäller frågan om omedelbar verkställighet föreslår regeringen i propositionen att det nuvarande bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om i vilka fall ett beslut ska gälla även om det överklagas förs över till den nya lagen. Regeringen uppger i propositionen att det vid beredningen av föreskrifter enligt det föreslagna bemyndigandet bör övervägas i vilka fall det är lämpligt att beslut får verkställas även om de överklagas. Enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får den domstol som ska pröva ett överklagande besluta att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla , tills vidare inte ska gälla (s.k. inhibition). Djurägaren ansvarar dock för de kostnader för förvaring som uppkommer till dess att frågan slutligen har avgjorts i domstol om det inte finns särskilda skäl för annat. När det gäller frågan om att omhändertaganden och djurförbud ska beslutas av domstol som första instans anför regeringen i propositionen att man saknar beredningsunderlag för en sådan ändring och inte anser att det finns anledning att överväga detta. Det finns andra myndigheter som fattar liknande beslut som kan få ingripande konsekvenser för enskildas möjlighet till försörjning. Till exempel kan Havs- och vattenmyndigheten besluta att återkalla fiskelicenser och Transportstyrelsen besluta att återkalla körkort. Skälet till att det är myndigheterna som har rätt att fatta dessa beslut är att de anses ha sakkunskap att göra de aktuella bedömningarna. Näringsförbud beslutas av tingsrätten eller Patent- och som första instans enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Näringsförbud innebär att en person begränsas i sin möjlighet att bedriva eller ta del av näringsverksamhet när detta anses påkallat från allmän synpunkt. Av förarbeten till lagens bestämmelser (prop. 1979/80:83 s. 39–41) framgår att tyngdpunkten vid prövningen av näringsförbud ligger på en bedömning av olika civil- och straffrättsliga frågor samt exekutions- och uppbördsfrågor, medan allmänna näringsrättsliga lämplighetsbedömningar ges en mer underordnad roll. I propositionen framhölls också att det vid prövningen kan komma upp invecklade juridiska och ekonomiska spörsmål. Detta sammantaget talade enligt den dåvarande regeringen för att frågor om näringsförbud skulle handläggas av domstol. Dessutom bedömde man att frågor om straffansvar i allmänhet kan påräknas i fall då näringsförbud kan komma i fråga och att en prövning i allmän domstol därför skulle leda till effektivitetsvinster. Landsbygdsministern anförde i svaret på interpellation 2017/18:430 att det är av stor vikt att samhället kan ingripa när det är nödvändigt för att skydda djur som far illa. Kontrollmyndigheternas möjlighet att besluta om omhändertagande av djur och djurförbud innebär dock betydande inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter. Regeringen har därför gjort en mycket noggrann avvägning mellan dessa intressen. I den nu gällande djurskyddslagen regleras vilka omständigheter som ska råda för att ett djur ska omhändertas av kontrollmyndigheterna. Det regleras också i vilka situationer ett djur kan bli föremål för ett omhändertagande. Ett omhändertagande kan bli aktuellt i situationer när ett djur är utsatt för lidande. Regeringen har i den nya lagen föreslagit en mer nyanserad och proportionerlig tillämpning av djurförbud och av omhändertagandet. De nya bestämmelserna syftar bl.a. till att komma ifrån den praxis som har rått tidigare om att tre förelägganden kan leda till ett djurförbud och ett omhändertagande. Enligt gällande rätt kan en kontrollmyndighets beslut om omhändertagande av ett djur överklagas. Domstolen prövar överklagandet i sak, dvs. den prövar om det finns ett behov av att ändra kontrollmyndighetens beslut. En person som är missnöjd med en kontrollmyndighets beslut kan också begära inhibition. Det innebär att den domstol som ska pröva överklagandet också får besluta att kontrollmyndighetens beslut att omhänderta djur inte ska gälla tills vidare. Det finns alltså möjlighet för en djurhållare att få ett beslut om omhändertagande av djur överprövat. Det finns också en möjlighet att förhindra att ett sådant beslut genomförs . Frågan om skadeståndsanspråk vid hävning av felaktiga beslut om omhändertagande av djur behandlades av (SOU 2011:75). Utredningen redovisade att beslut om omhändertagande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstolen kan komma fram till att omhändertagandet var felaktigt eller att det inte ska fortsätta att gälla och att beslutet därför ska upphävas. Om djuret har sålts eller avlivats kan skadeståndsanspråk mot staten uppkomma. Justitiekanslern kan inom ramen för statens s.k. frivilliga skadereglering besluta om skadestånd till en enskild. En skadelidande som inte är nöjd med Justitiekanslerns beslut kan väcka talan mot staten. En förutsättning för att skadestånd ska betalas ut är att staten är skadeståndsskyldig enligt någon författningsbestämmelse eller skadeståndsrättslig praxis. Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § denna lag svarar staten för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § skadeståndslagen ett ansvar för styrkt vållande, dvs. ett s.k. culpaansvar. Skadeståndsansvar enligt culparegeln innebär ansvar för uppsåt eller oaktsamhet. För att skadestånd ska betalas ut i samband med omhändertaganden enligt djurskyddslagen krävs alltså att har gjort sig skyldig till fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. När det gäller storleken på skadeståndet är den grundläggande principen i skadeståndslagen att den skadelidande får full ersättning för den skada som har uppkommit. Justitiekanslern har i ett flertal beslut (bl.a. i beslut , dnr 3192-10-40) uttalat följande om statens skadeståndsansvar när högre instans ändrar ett överklagat beslut eller domstolsavgörande. Staten bär inte något strikt ansvar för skador som uppkommer i den statliga verksamheten. För skadeståndsansvar är det därför inte tillräckligt att en högre instans kommit fram till en annan bedömning eller ett annat beslut än den myndighet som fattat det överklagade avgörandet. Vid rättstillämpning eller bevisvärdering finns det nämligen inte sällan utrymme för olika bedömningar eller beslut vilka var för sig kan framstå som riktiga i den meningen att det inte kan sägas att det ena eller det anda ställningstagandet innefattar fel eller försummelse enligt skadeståndslagen. För att skadeståndsgrundande vållande från en myndighets eller en domstols sida ska anses råda vid rättstillämpning, bevisvärdering och diskretionära bedömningar ska det sålunda vara fråga om uppenbart oriktiga bedömningar. En annan ordning skulle innebära att varje avgörande som ändras efter överprövning i högre instans också kan medföra skadeståndsansvar för det allmänna. Detta skulle i praktiken innebära ett strikt ansvar, vilket skadeståndslagen inte bygger på. Justitiekanslern har dock i ett flertal beslut (bl.a. i beslut , dnr 3463-10-40) uttalat att det framgår av Högsta domstolens praxis att skadestånd även kan betalas ut utan nämnda begränsningar av statens skadeståndsansvar i de fall någons rättigheter enligt har kränkts (se t.ex. NJA 2007 s. 584). Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag i denna del. När det gäller frågan om att se över beslutsprocessen i fråga om djurförbud välkomnar utskottet att regeringen i propositionen har föreslagit justeringar som ska göra besluten om djurförbud mer proportionerliga. Det är viktigt att det kan göras en noggrann avvägning mellan de starka intressen som gör sig gällande i dessa fall. När det gäller frågan om vilken myndighet som ska fatta beslut om djurförbud och omhändertagande av djur noterar utskottet att aktuell sakmyndighet och inte domstolen fattar besluten i andra liknande fall där det behövs en hög kompetens att bedöma sakfrågorna. I likhet med regeringen anser inte utskottet att det finns skäl att överväga att låta beslut om djurförbud och omhändertagande av djur beslutas av domstol som första instans. Mot bakgrund av det anförda avstyrks motionerna 2017/18:979 (C), 2017/18:3855 (C) yrkande 45 i denna del, 2017/18:4034 (C, M, L, KD) yrkande 5 och 2017/18:4040 (SD) yrkande 9. Beslut om djurförbud och omhändertagande gäller även om de överklagas enligt djurskyddsförordningen. Detta har ansetts motiverat både från djurskyddssynpunkt och med hänsyn till de kostnader som annars uppkommer för staten. Regeringen uppger i propositionen att man i beredningen av den nya djurskyddsförordningen avser att överväga i vilka fall det är lämpligt att beslut får verkställas även om de överklagas. Utskottet anser att utfallet av den pågående beredningen bör avvaktas och föreslår ingen ytterligare åtgärd med anledning av motion 2017/18:398 (M). När det gäller frågan om att djurägare ska hållas skadeslösa för kostnader i fall när myndighetsbeslut upphävs av högre instans konstaterar utskottet att det allmänna har ett skadeståndsansvar vid vållande genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning där huvudregeln är full ersättning för uppkomna skador. Däremot innebär inte ansvaret att alla fall när en högre instans gör en annan bedömning än den lägre instansen medför att det rör sig om ett skadeståndsgrundande vållande. Utskottet anser att de nuvarande reglerna som bygger på att det allmänna blir ersättningsskyldigt vid uppenbart oriktiga bedömningar är väl avvägda. Det finns enligt utskottets mening inte skäl att särbehandla beslut om omhändertagande av djur och gå ifrån de generella principerna om det allmännas skadeståndsansvar. Motion 2017/18:4040 (SD) yrkande 8 avstyrks därmed. Straff och andra sanktioner Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag i denna del och avslår motionsyrkanden om att införa brottet grovt djurplågeri. Jämför reservation 20 (SD). Regeringen föreslår i propositionen att överträdelser av de centrala bestämmelserna i djurskyddslagen även fortsättningsvis ska vara belagda med straff. Även underlåtenhet att följa ett beslut om djurförbud eller ett föreläggande om avveckling av djurinnehav ska liksom vara straffbart. Straffskalan ska liksom i den nuvarande lagen vara böter eller fängelse i högst . Detta ska även gälla brott mot en föreskrift om bedövning vid slakt eller annan avlivning av djur som regeringen har meddelat. För att dömas till ansvar ska det även fortsättningsvis krävas uppsåt eller oaktsamhet. Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt ska det liksom dömas till fängelse i högst . Enligt regeringens bedömning bör det inte införas något grovt brott mot djurskyddslagen. Det bör göras en översyn av djurplågeribestämmelsen i och av förhållandet mellan den och brotten mot djurskyddslagen. I nuvarande djurskyddslag finns inte någon bestämmelse om grovt brott mot djurskyddslagen. döms den som brutit mot djurskyddslagen till böter eller fängelse i högst . Däremot finns bestämmelsen i 36 § andra stycket enligt vilken böter inte finns med i straffskalan om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. föreslår en skärpt straffskala för grova brott mot djurskyddslagen genom en höjning av straffmaximum från två till . föreslår utredningen att den bestämmelse som finns och som innebär att det inte döms för brott mot djurskyddslagen om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i ska finnas kvar.