bet · H501FiU44 · 2018-06-01 00:00:00 — Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom , assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet Utskottet föreslår att avslår regeringens lagförslag om tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom , assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet. Utskottets förslag grundar sig på två motioner. Utskottet föreslår också att riktar ett tillkännagivande till regeringen om att återkomma till med förslag om att inrätta nationella kvalitetskrav för verksamheter som bedrivs inom välfärdens områden. Utskottets förslag grundar sig på en motion. Utskottet föreslår vidare att avstyrker övriga motionsyrkanden. och utbildningsutskottet har lämnat var sitt yttrande. I betänkandet finns två reservationer (S, MP, V) och ett särskilt yttrande (SD). Proposition 2017/18:159 Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom , assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet. Nio yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom , assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet 1.Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom , assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet, punkt 1 (S, MP, V) 2.Nationella kvalitetskrav m.m., punkt 2 (S, MP, V) Nationella kvalitetskrav m.m., punkt 2 (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2017/18:SoU5y Bilaga 4 yttrande 2017/18:UbU7y Utskottets förslag till riksdagsbeslut Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom , assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet avslår regeringens förslag till 1. lag om ändring i socialförsäkringsbalken, 2. lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 3. lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453), 4. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 5. lag om ändring i skollagen (2010:800). 2017/18:4087 av m.fl. (SD) yrkande 1 och 2017/18:4112 av m.fl. (M, L, C, KD) yrkande 1 och avslår proposition 2017/18:159 punkterna 1–5. Reservation 1 (S, MP, V) ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen ska återkomma till med förslag om att inrätta nationella kvalitetskrav för de verksamheter som bedrivs inom välfärdens områden och detta tillkännager för regeringen. 2017/18:4112 av m.fl. (M, L, C, KD) yrkande 2 och 2017/18:4087 av m.fl. (SD) yrkandena 2–7. Reservation 2 (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (MP), (M), (SD), (L), (S), (S), (M), (V) och (KD). Ärendet och dess beredning I proposition 2017/18:159 föreslår regeringen att antar lagförslag i syfte att säkerställa att offentliga medel används till den verksamhet som de är avsedda för inom och skollagsreglerad verksamhet. Regeringens och motionernas förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Enligt Lagrådets bedömning var de remitterade förslagen inte ägnade att läggas till grund för lagstiftning. Lagrådet lämnade även vissa synpunkter på utformningen av lagförslagen. I propositionen har regeringen kompletterat de remitterade förslagen i de avseenden som Lagrådet efterfrågat, samt i huvudsak justerat förslagen i enlighet med Lagrådets synpunkter. En övervägande del av remissinstanserna delar inte regeringens bedömning om att det bör införas en reglering av vinsterna i välfärden. Med det som huvudsakligt skäl delar de inte heller regeringens övriga förslag i propositionen i de delar som kommenterats. Två följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. och utbildningsutskottet har lämnat var sitt yttrande till finansutskottet. Yttrandena återges i sin helhet i bilaga 3 och 4. Regeringen beslutade (dir. 2015:22) att uppdra åt en särskild utredare att utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster bör regleras. Syftet med utredningen var att säkerställa dels att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo, dels att eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredaren (dir. 2015:100) och (dir. 2015:108). Utredningen antog namnet (Fi 2015:01). överlämnade betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78) till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2016/04014/K). I föreliggande proposition lämnas förslag till lagändringar med anledning av förslagen i det ovan nämnda betänkandet. remitterade regeringen promemorian Vissa ändringar i regleringen om tillstånd att ta emot offentlig finansiering (Fi2018/00130K). Remisstiden gick ut , och förslagen bereds i . Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom , assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet Utskottets förslag i korthet avslår regeringens lagförslag om tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom , assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet. Jämför reservation 1 (S, MP, V). En reglering av vinsterna i välfärden Regeringens bedömning är att det bör införas en reglering av vinsterna i välfärden. Som skäl för bedömningen framhålls att den svenska välfärdsmodellen kännetecknas av att den är generell, dvs. att den i princip omfattar alla i stället för att vara inkomstprövad eller kopplad till arbetsgivare och privata försäkringar. Vidare finansieras välfärden till övervägande del gemensamt via skatteinbetalningar och utförs i huvudsak av offentliga aktörer. För att systemet ska fungera krävs att det upplevs som legitimt. Systemets solidariska finansiering skulle enligt regeringen kunna komma att utmanas om medborgarna utvecklar en bristande tilltro till systemet. Som en följd av att allt flera privata aktörer med syfte att generera vinst kommit att utföra tjänster inom välfärden har det enligt regeringen införts incitament i välfärden som kan komma i konflikt med de mål som satts upp för skola, vård och omsorg. Obegränsade vinstuttag i välfärden bedöms öka risken för att oseriösa aktörer genom bedrägerier eller andra former av kriminalitet försöker tillskansa sig medel som är avsedda för välfärden. Risken för att välfärdens legitimitet undermineras bedöms också öka. Genom att införa en reglering av vinsterna vill regeringen stärka förtroendet för privata aktörer och tilltron till välfärdssystemet i stort. Vidare anförs att välfärden bygger på en solidarisk finansiering som tilldelas utifrån behov. Välfärdsområdet utgör därmed ingen vanlig marknad. De starka finansiella drivkrafter som är förknippade med vinstsyftande aktörer riskerar enligt regeringen att prioritera lönsamma grupper med mindre behov, på bekostnad av de med större behov, vilket strider mot intentionerna i lagstiftningen. Skälen för att reglera hur mycket pengar som ska lämna välfärdsverksamheten bedöms därför som starka, eftersom det kan minska incitamenten för kvalitetssänkningar och brukarselektering, genom t.ex. val av plats för etablering, i syfte att maximera vinsten. En övervägande del av remissinstanserna delar inte regeringens bedömning, bl.a. framhålls att utredningen inte på ett övertygande sätt gör det troligt att en vinstreglering är det mest ändamålsenliga sättet att åtgärda de risker som har identifierats. Utredningen anses inte heller ha redovisat några empiriska underlag som tyder på att en bristande återföring av överskott skulle leda till sämre kvalitet eller brukarnöjdhet i privat välfärdsverksamhet jämfört med offentlig sådan. Det bedöms också som tveksamt att en vinstreglering skulle få positiva konsekvenser för verksamhetens kvalitet och långsiktighet. Som ett alternativ till vinstreglering lyfter några remissinstanser fram utvecklade kvalitetskrav samt mätning och uppföljning av kvalitet. Enligt regeringens bedömning skulle de risker som vinstintresset skapar i viss utsträckning kunna motverkas genom en ökad detaljreglering av verksamheten eller av att ersättningssystemen utvecklas. De problem och risker som identifierats i nuvarande system bedöms emellertid inte kunna lösas endast genom att ställa bättre kvalitetskrav eller utveckla uppföljningen av dessa, eftersom det är svårt att mäta och följa upp kvalitet i välfärdsverksamhet. Erfarenheter visar på att utvecklingen inom många välfärdsområden gått mot en styrning med allt mer detaljerade krav på verksamheten, vilket medfört högre administrativa kostnader. De mått som använts har även blivit styrande i verksamheten. En reglering av vinsterna bedöms innebära förutsättningar för en mer tillitsbaserade styrning, eftersom det redan skulle finnas ett system för att säkerställa att pengarna används i verksamheten. En reglering som motverkar incitamenten till vinstuttag bedöms kunna leda till ett minskat behov av detaljreglering av välfärdssektorn, vilket väntas ge förutsättningar för en bättre, mer tillitsbaserad och ändamålsenlig styrning av välfärden. En fortsatt utveckling mot allt större vinstsyftande aktörer riskerar enligt regeringen att leda till en allt större likriktning, vilket riskerar att minska mångfalden för brukarna. Genom att reglera hur de offentliga medlen får användas ges i stället bättre förutsättningar för framväxten av en verklig mångfald av alternativ, snarare än utbyggnaden av stora välfärdskoncerner. En vinstreglering bedöms inte stå i motsatsförhållande till en valfrihet för medborgarna. Mot bakgrund av Lagrådets och remissinstansernas kritik gällande förslagets proportionalitet framhåller regeringen att allmänhetens intresse av att skattemedel som avsätts för välfärden också används i den verksamheten måste anses väga betydligt tyngre än företagens intresse av att ha möjlighet att göra obegränsade vinstuttag. Sammanfattningsvis anser regeringens att en reglering, som innebär att olika typer av aktörer endast får ta emot offentlig finansiering om de följer vissa villkor, är den mest ändamålsenliga lösningen på de problem som beskrivs. Krav på tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering Regeringen föreslår att det införs ett krav på tillstånd för den som vill ha offentlig finansiering. Kravet föreslås omfatta alla situationer där kommunerna ingår avtal med privata utförare om ersättning för att utföra sådan verksamhet som avses i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) och skollagen (2010:800). Kravet föreslås inte omfatta verksamhet som bedrivs enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Regeringen anser att det behöver utredas vidare vilken reglering som behövs för att på bästa sätt säkerställa att skattemedel används till det som de är avsedda för inom hälso- och sjukvården. Utredningen och reda i vården ska lämna förslag som syftar till att få bort vinstjakten ur vården samt till att skattemedel används till det de är avsedda för i hälso-och sjukvårdssektorn, dvs. att på ett effektivt sätt uppnå målen i hälso- och sjukvårdslagen (dir. 2017:128). Uppdraget ska delredovisas och i övrigt redovisas . Vid sidan av kommunerna har ett särskilt ansvar när det gäller ersättning för personlig assistans. Regeringen anser att all ersättning för personlig assistans, oavsett om den utbetalas av en kommun eller av , bör omfattas av kravet. Regeringen föreslår att assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken som används för köp av personlig assistans från en enskild juridisk person endast ska få lämnas under förutsättning att den juridiska personen hade ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering vid utförandet av assistansen. Vidare föreslås att ekonomiskt stöd enligt 9 § 2 LSS för köp av personlig assistans från en enskild juridisk person endast ska få lämnas om den juridiska personen hade ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering vid utförandet av assistansen. Tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt de föreslagna lagarna föreslås bara få lämnas till en juridisk person. Regeringens bedömning är att förslaget utgör en inskränkning av näringsfriheten, men att det är ett angeläget allmänt intresse som kan motivera en sådan inskränkning enligt 2 kap. 17 § regeringsformen (RF). Kravet syftar till att minska risken för kringgående av den reglering som ska säkerställa att offentliga medel huvudsakligen används till den verksamhet de är avsedda för. Det syftar i sin tur till att skapa förutsättningar för att utveckla verksamhetens kvalitet och att stärka tilltron till välfärdssystemet i stort. Regeringen anser att det är ett sådant allmänt intresse som avses i 2 kap. 17 § RF. Förutsättningar för att beviljas tillstånd Tillstånd att ta emot offentliga medel föreslås komma att beviljas endast om de offentliga medlen, utöver ett högsta tillåtet rörelseresultat, går till verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, socialtjänstlagen och skollagen. Den juridiska personen som ansöker om tillstånd om att ta emot offentliga medel ska kunna visa att kraven är uppfyllda. Förutsättningar för att idéburna aktörer ska beviljas tillstånd Regeringens bedömning är att idéburna aktörer inte bör omfattas av alla de krav som ställs på andra aktörer för att få tillstånd att ta emot offentlig finansiering. De problem och risker som regleringen är utformad utifrån gör sig enligt regeringens bedömning inte gällande på samma sätt för idéburna aktörer som för andra aktörer. Som exempel på detta anges att idéburna aktörer inte har samma incitament som andra aktörer att öka vinsten genom att dra ner på kvaliteten eftersom de återinvesterar eventuella överskott i sin verksamhet. Aktörerna anses därför i hög utsträckning uppfylla syftet med regleringen. I en promemoria Vissa ändringar i regleringen om tillstånd att ta emot offentlig finansiering föreslås att mindre långtgående krav ska gälla för idéburna aktörer. Promemorian har remitterats och bereds i . Avsikten är att justeringen ska träda i kraft som den nu föreslagna regleringen. Aktörernas rörelseresultat ska begränsas För juridiska personer med tillstånd att ta emot offentlig finansiering föreslås att en begränsning ska gälla för hur stort rörelsekapital som får uppnås. En övervägande del av remissinstanserna anser inte att rörelseresultatet ska begränsas, främst för att det bedöms komma att leda till negativa effekter för brukarna av aktörernas tjänster, t.ex. i form av ökad osäkerhet och mindre valfrihet. Rörelseresultatet är ett mått på ett företags vinst före räntor och skatter. Resultatet ska täcka de kapitalkostnader ett företag har. I en verksamhet med lågt rörelseresultat kan en stor del av rörelsens intäkter, i det här fallet de offentliga medel som den juridiska personen fått för att utföra en välfärdstjänst, förväntas ha gått till kostnader som är hänförliga till verksamheten. En begränsning av rörelseresultatet innebär därför enligt regeringen att huvuddelen av de medel som avsätts för välfärdsverksamhet kommer att användas i verksamheten. Mot den bakgrunden anser regeringen att rörelseresultatet bör begränsas. Regeringens bedömning är att rörelseresultatet bör vara så stort att den som vill bedriva välfärdsverksamhet kan få en marknadsmässig ersättning för de kapitalkostnader som är hänförliga till verksamheten. Det bör inte vara så högt att det attraherar investerare vars huvudsakliga syfte är att göra vinst. En övre gräns bör därför enligt regeringen sättas på en nivå som medför att utdelningar och räntebetalningar upplevs som rimliga och legitima av de skattebetalare som bekostar verksamheten. Regeringens bedömning är att ett rörelseresultat som motsvarar en marknadsmässig kapitalkostnad utgör en rimlig ersättning. Vid beräkningen av taket för rörelseresultatet bör enligt regeringen endast kapital som är investerat i verksamheten beaktas, därför bör endast operativt kapital beaktas vid beräkningen av det tillåtna rörelsekapitalet. Det operativa kapitalet bedöms representera det kapital som investerats i rörelseverksamheten, dvs. i själva kärnverksamheten. Vidare bör beräkningen av det tillåtna rörelseresultatet utgå från vad som är en rimlig ersättning för det operativa kapitalet. En reglering som utgår från statslåneräntan ökad bedöms möjliggöra en rimlig ersättning, men inte övervinster. Därför föreslås att rörelseresultatet i offentligt finansierad och privat driven välfärdsverksamhet begränsas till en avkastningsränta som beräknas till statslåneräntan vid föregående års utgång, ökad , på det operativa kapitalet vid föregående räkenskapsårs utgång. För nystartade företag bör det tillåtna rörelseresultatet beräknas utifrån det operativa kapitalet och statslåneräntan vid det innevarande räkenskapsårets utgång. Med operativt kapital ska avses rörelsetillgångar minus rörelseskulder och det ska som lägst anses vara noll. Regeringen anser att det bör finnas en möjlighet att ta hänsyn till uppstartsförhållanden eller tillfälliga nedgångar, bl.a. för att inte försvåra för nya aktörer att ta sig in på marknaden. Det tillåtna rörelseresultatet föreslås därför få ökas med en summa som motsvarar vart och ett av de tre föregående räkenskapsårens tillåtna rörelseresultat, eller den som verksamheten bedrivits, minus det faktiska rörelseresultatet för respektive räkenskapsår. Inga värdeöverföringar från den juridiska personen föreslås ska få göras utöver det högst tillåtna rörelseresultatet. Syftet med förslaget är att merparten av de offentliga medlen ska stanna i välfärdsverksamheten. För att stoppa eventuella kringgåenden av regleringen anser regeringen att värdeöverföringar från den juridiska personen, utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet, inte ska tillåtas. Regeringen föreslår att Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg () ska pröva att kraven för att få ta emot offentlig finansiering är uppfyllda, utfärda tillstånd och utöva tillsyn över att tillståndskraven följs. Skolinspektionen och ansvarar för tillståndsprövning och tillsyn inom välfärdsområdet. Möjligheten att samordna den ekonomiska tillsynen och kvalitetstillsynen bedöms vara av stort värde. Skolinspektionen och bedöms vara bäst lämpade att pröva om de privata välfärdsaktörerna har uppfyllt de ekonomiska kraven. Vilken myndighet som ska besluta om tillstånd och utöva tillsyn avgörs av hur verksamheten finansieras. Alla juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentliga medel föreslås lämna en årsredovisning som upprättats enligt årsredovisningslagen till tillsynsmyndigheten. Detta för att kontrollen ska vara effektiv. För att underlätta tillsynsmyndigheternas arbete bör det enligt regeringen införas bestämmelser om att viss ekonomisk information som inte framgår av årsredovisningen ska lämnas regelmässigt och redovisas särskilt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför ges rätt att meddela föreskrifter om vilken information, utöver den som framkommer i årsredovisningen, som ska lämnas av den juridiska personen. I syfte att förhindra ett kringgående av regelverket föreslås att en sanktionsavgift införs. Tillsynsmyndigheterna ges rätt att besluta om sanktionsavgift om en juridisk person inte fortlöpande uppfyller förutsättningarna för tillståndet att ta emot offentlig finansiering. Avgiften föreslås som lägst uppgå till och som högst av den juridiska personens omsättning. Om en överträdelse är allvarlig ska tillståndet kunna återkallas. En sanktionsavgift eller en återkallelse av tillstånd ska däremot inte beslutas om det finns särskilda skäl för att tillståndsinnehavaren har ett rörelseresultat som överstiger det tillåtna (övervinster). Övervinster ska återföras i verksamheten senast påföljande år. Det bedöms som rimligt att kostnaden för tillståndsprövningen och tillsynen bärs av de enskilda aktörer som väljer att vara verksamma inom välfärden och, i den mån en övervältring av kostnaden sker, av de kommuner som väljer att använda sig av enskilda utförare. Prövningar av ansökningar om tillstånd om rätt att ta emot offentlig finansiering samt tillsyn av att kraven fortlöpande är uppfyllda föreslås därför avgiftsfinansieras. Förslagen om tillstånd att ta emot offentlig finansiering föreslås träda i kraft . Övergångsregler föreslås bl.a. för att det ska finnas tid för befintliga aktörer att ansöka om tillstånd och göra de strukturella förändringar som kan behövas. De aktörer som bedöms beröras av förslagen är de som bedriver huvudsakligt offentligfinansierad verksamhet inom de områden som omfattas av regleringen. Totalt har sammanlagt 3 435 företag och ekonomiska föreningar som uppfyller förutsättningarna identifierats. Utöver dessa företag finns det organisationer som i mer begränsad utsträckning bedöms omfattas av förslagen och andra associationsformer som det saknas ekonomiska uppgifter om. De 3 435 företag och organisationer som har identifierats sysselsatte totalt ca 229 000 personer 2015. Enligt regeringens bedömning kommer dessa företag sammantaget att behöva använda mer av sina intäkter i verksamheten för att få ta emot offentlig finansiering, vilket väntas innebära att rörelsemarginalerna i genomsnitt kommer att minska. Huvuddelen av verksamheterna bedöms komma att fortsätta att bedrivas. Det bedöms inte som troligt att väl fungerande verksamheter med en stabil brukargrupp kommer att avvecklas till följd av utredningens förslag. Däremot bedöms det som mer troligt att ägarbyten kommer att ske. Förslagen bedöms innebära en viss administrativ belastning för företag och organisationer. Avgiften för tillstånd bedöms uppgå till per ansökande organisation och den genomsnittliga tillsynsavgiften beräknas uppgå till per organisation och år. Barn, elever och brukare Totalt beräknas ca 600 000 barn, elever och brukare beröras av den föreslagna regleringen. Konsekvenserna för dessa personer antas dels bero på hur förslaget påverkar valfriheten och mångfalden, dels på hur det påverkar kvaliteten och effektiviteten i välfärdsverksamheterna. Den sammantagna effekten väntas på lång sikt vara övervägande positiv, till följd av att de företag och organisationer som fortsätter att bedriva verksamhet genom ökade återinvesteringar kan höja kvaliteten i de välfärdstjänster som erbjuds. Regeringens bedömning är att merparten av välfärdsverksamheterna kommer att finnas kvar och därmed att valfriheten på inte kommer att påverkas negativt i någon nämnvärd utsträckning. Förslagets effekter på den samhällsekonomiska effektiviteten bedöms som övervägande positiva. Ett viktigt syfte med förslaget är att stärka allmänhetens tilltro till den skattefinansierade välfärden. Bedömningen är att förslaget kommer att påverka välfärdsverksamheternas legitimitet och allmänhetens tillit till dessa verksamheter positivt. Ett annat syfte är åstadkomma bättre förutsättningar för ökad effektivitet och kvalitet i välfärden. Vilka effekter som fås av att resurser i högre grad används i verksamheten antas emellertid bero på hur eventuella överskott i rörelsen kommer att användas. Regeringens bedömning är att förslaget bör ge förutsättningar för fler anställda i välfärden och ett potentiellt minskat behov för anhöriga att gå ned för att kompensera för t.ex. låg bemanning inom välfärdsverksamhet. Om de ansvariga för verksamheten prioriterar kvalitetshöjande insatser kan detta ge positiva effekter för samhället. Regeringens bedömning är att de flesta bör vilja prioritera kvalitetshöjande insatser. Den sammantagna bedömningen är att effekterna på kvalitet och effektivitet i välfärdsverksamheterna samt på den samhällsekonomiska effektiviteten är övervägande positiv. Förslagen bedöms medföra uppstartkostnader för och . Utöver det väntas det uppkomma årliga kostnader hos och för tillståndsprövningen och tillsynen. Kostnaderna för Domstolar bedöms komma att öka. Statens inkomster från bolagsskatt väntas sammantaget komma att minska något, som regleringen bedöms kunna medföra att andra skatteinkomster ökar.