bet · H601MJU1 · 2018-12-14 00:00:00 — • uppföljning av systemet med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket (2016/17:RFR7). 1.3 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att följa upp och analysera regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för de två utgiftsområden som utskottet bereder. Beslutet bekräftades i och med att det nya utskottet beslutade att följa upp regeringens resultatredovisning för utgiftsområdena 20 och 23 i de budgetpropositioner som kan komma att lämnas till under /19. Syftet har varit att ta fram ett underlag för att utskottet enklare ska kunna bedöma vilka eventuella justeringar i budgeten eller lagstiftningen som kan behövas. Uppföljningen kan även användas som ett underlag i dialogen med regeringen om hur den ekonomiska styrningen utvecklas när det gäller verksamhet och insatser som finansieras med statliga medel inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Arbetet med uppföljningen har tagit sin utgångspunkt i de mål för utgiftsområde 20 som har beslutat om och det sätt som regeringen redovisar resultat i förhållande till målen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har även följt upp vad som har hänt med anledning av utskottets tidigare löpande och fördjupade uppföljningar samt det som utskottet anförde om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 . Utskottet konstaterade att regeringen på många sätt hade hörsammat de synpunkter som utskottet tillkännagav . [4] Tillkännagivandet rörde frågor om redovisningens innehåll och struktur samt frågor om klimatområdet, Ingen övergödning, biologisk mångfald i rinnande vatten och Giftfri miljö samt regeringens anslagsförslag. Årets uppföljning har dessutom beaktat Årsredovisningen för staten 2017 liksom regeringens aviserade åtgärder till följd av tillkännagivande som redovisas i regeringens skrivelse (skr. 2017/18:75). Utgiftsområde 20 är indelat i områdena Miljöpolitik och Miljöforskning. Gruppen har avgränsat uppföljningen av regeringens resultatredovisning till att omfatta en översiktlig bedömning av redovisningens innehåll och struktur samt delar av området Miljöpolitik. De miljökvalitetsmål som uppföljningen omfattar är Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Levande sjöar och vattendrag. Gruppen gör också en sammanfattande bedömning av den ekonomiska styrningen i staten. 2 Ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning 2.1 Budgetlagens krav på resultatredovisningen m.m. Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har antagit. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Redan i 2 § dåvarande lagen (1996:1959) om statsbudgeten fanns krav på regeringen att till redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Formerna för resultatredovisningen har varit och är föremål för utvecklingsarbete (se nedan) i syfte att ge främst men även regeringen bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och göra det lättare att bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. 2.2 Skälen bakom mål- och resultatstyrning samt budgetlagens krav Att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyrning var enligt förarbetena[5] till budgetlag lämpligt då styrningen av den statliga verksamheten hade fått en så stark anknytning till budgetprocessen. Att ange ett mål (eller ett förväntat resultat) och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts var alltså helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Flera skäl angavs för en reglering av resultatstyrningen i budgetlagen. Ett var att klargöra att om regeringen begär statliga medel för ett ändamål måste regeringen också kunna ange vad den vill uppnå samt vidta åtgärder så att resultatet av verksamheten kan följas upp och jämföras med vad som var avsett. Ett annat skäl var att underlätta för att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat. Av nämnda förarbeten framgår att budgetpropositionen var det naturliga dokumentet för den löpande mål- och resultatredovisningen på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning. Även innan 1990-talets mitt innebar mål- och resultatstyrningen[6] att och regeringen skulle bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och ställa bestämda resultatkrav och likaledes krav på förbättrad uppföljning. 2.3 utvecklingsarbetet kring resultatstyrning och resultatanalys I budgetpropositionen redovisades den dåvarande regeringens arbete med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Arbetet hade bedrivits med utgångspunkt i regeringens behov av att styra olika verksamheter för att genomföra sin politik och nå beslutade mål för olika områden samt regeringens och behov av att följa upp genomförandet av och måluppfyllelsen i verksamheten. Vidare angavs i propositionen[7] att regeringen hade vidtagit flera åtgärder för att utveckla resultatredovisningen av statens insatser, bl.a. vad avsåg regeringens redovisning till . I bud-getpropositionen hänvisades även till finansutskottets uttalanden[8] om att det är rimligt att utvecklingsarbetet inriktas mot att koncentrera resultatredovisningen till att beskriva och bedöma resultat av statliga insatser i förhållande till mål. Utskottet har också betonat vikten av att skapa en tydlig uppföljning och analys av måluppfyllelse som grund för prioriteringar och budgetförslag. I budgetpropositionen som övergångsregeringen beslutade om anges bl.a. att regeringen beslutade om ändringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Dessa ändringar syftar till att göra myndigheternas resultatredovisningar mer ändamålsenliga för regeringens uppföljning och därmed utgöra ett bättre underlag för resultatredovisningen till . Ändringarna – som grundar sig på förslag[9] från – innebär bl.a. att krav införs på redovisning av analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling i förhållande till uppgifter och mål. Reglerna träder i kraft men tillämpas första gången för årsredovisningen (således lämnas redovisningar till regeringen enligt de nya reglerna först ). Årets budgetproposition för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård skiljer sig från förra årets budgetproposition med avseende på att regeringen har avstått från att redovisa sina slutsatser av de presenterade resultaten. Av budgetpropositionen för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård framgår att målen för politikområdet är strukturerade i ett målsystem som kallas för miljömålssystemet. [10] Målen omfattar • ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen • miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till • etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Regeringen uppger att miljömålen används som samlingsnamn för generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen. Miljömålen ger även en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för åtgärdsarbetet. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling och är således en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s globala mål, Agenda 2030. Det finns 16 miljökvalitetsmål: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv. Etappmålen beslutas normalt av regeringen och ska göra det tydligt var olika insatser bör sättas in och på så sätt göra det lättare att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. finns det 22 etappmål med ett målår som sträcker sig till 2018 eller . Av dessa är fyra etappmål, som regeringen beslutade om , helt nya. Länsstyrelserna och 26 nationella myndigheter har i sina respektive instruktioner ett utpekat ansvar för att verka för att nå miljömålen. Av dessa myndigheter har åtta även ett utpekat ansvar för att samordna uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål. ska samordna miljömålsuppföljningen i samråd med de andra berörda myndigheterna. Verket ska redovisa en samlad bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång per mandatperiod ska dessutom redovisa en fördjupad utvärdering. överlämnade med sikte på miljömålen (6666) till regeringen. Rapporten ger en fördjupad utvärdering av förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen och innehåller en beskrivning av utmaningarna samt en analys av möjligheterna att nå målen. Nästa fördjupade utvärdering kommer att presenteras . Till generationsmålet och vart och ett av miljökvalitetsmålen hör ett antal s.k. preciseringar. Regeringen uppger att preciseringarna beskriver innebörden av miljökvalitetsmålet och det miljötillstånd som ska uppnås. Preciseringarna är också grunden för att bedöma resultaten i budgetpropositionen, dvs. bedömningsgrunderna, och för att bedöma om styrmedel och insatser i , inom EU och internationellt är tillräckliga för att nå målen. Regeringen uppger att de myndigheter som är ansvariga för ett eller flera miljökvalitetsmål också använder sig av indikatorer för att bedöma om målen är möjliga att nå. Indikatorerna redovisas på miljömålsportalen (). Enligt regeringen kan de flesta indikatorerna följas upp . Några indikatorer speglar dock långsamma skeenden eller är resurskrävande att mäta och kan av dessa anledningar inte följas upp . För att göra det möjligt för att långsiktigt följa utvecklingen mot Generationsmålet och miljökvalitetsmålen är det, enligt regeringen, viktigt med kontinuitet i redovisningen. Detta innefattar att redovisa tidsserier som speglar utvecklingen. Regeringen har därför valt ut ett antal indikatorer, främst bland de nya indikatorerna som myndigheterna har tagit fram, som bör redovisas återkommande i form av diagram eller beroende på hur ofta indikatorn uppdateras. Regeringen redovisar i årets budgetproposition en samlad redovisning av miljökvalitetsmålen och de miljömålsansvariga myndigheternas övergripande bedömning av miljökvalitetsmålen. Målansvariga myndigheter bedömer att utvecklingen i miljön går åt rätt håll avseende luft och Bara naturlig försurning, att utvecklingen i miljön är negativ för fem av målen och att det inte går att se en tydlig riktning för utvecklingen av de resterande nio målen. Myndigheternas bedömning är, , att ett miljökvalitetsmål nås, ett är nära att nås och att resterande fjorton miljökvalitetsmål inte är möjliga att nå med beslutade eller planerade styrmedel. I den samlade redovisningen framgår vilka kopplingar som finns mellan nationella miljömål och de 17 globala hållbarhetsmålen för FN:s Agenda 2030. Det framgår även vilket globalt mål som främst är kopplat till generationsmålets strecksatser. 2.6 Utskottets tidigare ställningstaganden I budgetbetänkandet (bet. 2017/18:MJU1) såg utskottet positivt på det utvecklingsarbete och erfarenhetsutbyte som pågått mellan och utskottet i syfte att utveckla resultatredovisningen i budgetpropositionerna. En dialog skedde såväl på den politiska nivån mellan den ansvariga statssekreteraren i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivån. Allmän miljö- och naturvård var ett av de utgiftsområden där genomförde ett särskilt utvecklingsarbete /18. Utskottet konstaterade att arbetet hade lett till många förbättringar. Utskottet såg vidare positivt på bl.a. att regeringen hade återinfört en samlad redovisning och en samlad bedömning av miljökvalitetsmålen. Inom områdena Begränsad klimatpåverkan och Ingen övergödning konstaterade utskottet att regeringen hade redovisat tydliga indikatorer som kan bidra till att följa upp målen. Utskottet framhöll att det var angeläget att även redovisningen av området Giftfri miljö utvecklas på motsvarande sätt. När det gällde området Levande sjöar och vattendrag redovisade regeringen en indikator med en längre tidsserie. Utskottet noterade att regeringen ansåg att tillkännagivandet om resultatredovisningen för utgiftsområde 20 i budgetbetänkandet var slutbehandlat. Utskottet konstaterade med tillfredsställelse att regeringen på många sätt hade hörsammat de synpunkter som utskottet hade framfört i tillkännagivandet. underströk utskottet betydelsen av att utvecklingsarbetet skulle fortsätta och att redovisningen av området Giftfri miljö behövde utvecklas på motsvarande sätt som t.ex. området Ingen övergödning. 2.7 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Här redovisas gruppens allmänna iakttagelser och bedömningar när det gäller resultatredovisningens struktur och innehåll. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljningsgrupp ser fortsatt positivt på det utvecklings- och erfarenhetsutbyte som har pågått mellan och miljö- och jordbruksutskottet i syfte att utveckla resultatredovisningen i budgetpropositionerna. En dialog har skett såväl på den politiska nivån mellan den ansvariga statssekreteraren i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivån. Gruppen anser liksom tidigare att det är väsentligt att dialogen fortsätter att utvecklas. Miljömålsstrukturen – en bra utgångspunkt Gruppen anser att det är positivt att regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen utgår från miljömålsstrukturen. Detta är väsentligt för att utskottet ska kunna fullfölja sin uppgift att följa upp regeringens redovisning av vilka resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till vad som sägs i budgetlagen. Strukturen har ytterligare förbättrats Gruppen anser att regeringen har hörsammat de flesta synpunkterna i förra årets budgetbetänkande när det gäller att förbättra strukturen i resultatredovisningen. Gruppen ser positivt på att regeringen redovisar fler indikatorer med tidsserier. Vidare ser gruppen särskilt positivt på att det finns två indikatorer för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Gruppen noterar att regeringen redovisar några av de nya indikatorerna som har tagits fram av miljöansvariga myndigheter och som finns på miljömålsportalen. Viktigt med fokus på resultat, effektivitet och långsiktighet Gruppen vill återigen påminna om att det är viktigt att resultatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna, samt att det är önskvärt att kunna följa den långsiktiga utvecklingen av de indikatorer som regeringen har valt. Det är en fördel om regeringen i ökad utsträckning presenterar tidsserier som speglar utvecklingen. Det är också önskvärt att effektiviteten i insatserna kan redovisas om möjligt. Gruppen har förståelse för att det kan vara svårt att redovisa resultat av statliga insatser inom miljöområdet eftersom det tar för miljön att återhämta sig och det därför behövs ett långsiktigt och uthålligt arbete. vill gruppen uppmärksamma möjligheten att belysa utvecklingen av statliga resultat genom exempel även om detta inte ger en fullständig bild. Gruppen efterfrågar överlag fler konsekvensanalyser när det gäller om, och i så fall hur, insatser och åtgärder som vidtas inom utgiftsområdet som helhet har effekter på andra områden och vilka målkonflikter som kan uppstå. Det skulle vara värdefullt om regeringen i något avseende i varje resultatredovisning kunde göra en sådan analys för någon åtgärd där det är relevant, exempelvis hur miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och strandskyddsreglerna påverkar det strandnära bostadsbyggandet. Kopplingen mellan generationsmålets strecksatser och Agenda 2030-målet ifrågasätts Regeringen anger att generationsmålets strecksatser främst kopplar till Agenda 2030-målet 12 Hållbar konsumtion och produktion. Gruppen ifrågasätter den slutsatsen och anser att det borde vara flera Agenda 2030-mål som är nära kopplade till strecksatserna, t.ex. mål 3 Hälsa och välbefinnande. Mål 3 innebär att säkerställa att alla kan leva ett hälsosamt liv och verka för alla människors välbefinnande i alla åldrar. Detta mål kopplar till generationsmålets strecksats ”människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas”. Regeringens anslagsförslag inom utgiftsområde 20 jämfört med budgeten framgår av tabell 1. Tabell 1 Anslag inom utgiftsområde jämfört med 1:3 Åtgärder för värdefull natur 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden 1:7 Avgifter till internationella organisationer 1:8 Klimatbonus (Ny) 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö 1:12 Insatser för internationella klimatinvesteringar 1:14 Skydd av värdefull natur 1:15 Havs- och vattenmyndigheten 1:18 Investeringsstöd för gröna städer 2:1 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Förvaltningskostnader 2:2 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Forskning Källa: Prop. 2018/19:1 utg.omr. 20, tabell 2.1, 3.1 och 4.2 samt egen beräkning. Anslaget för supermiljöbilspremien upphörde och ersattes av ett bonus–malus-system för nya lätta fordon fr.o.m. . Systemet ger en bonus till fordon med låga koldioxidutsläpp och höjer fordonsskatten för fordon med höga utsläpp. Anslaget för detta benämns 1:8 Klimatbonus. I vårändringsbudgeten tillförde regeringen ytterligare till anslag 1:19 Elfordonspremie (tidigare Elcykelpremie) jämfört med budgetpropositionen . [13] Anslaget är således på samma nivå som i budgetpropositionen , vilket följer av regeringens framtagna principer för årets övergångsbudget. 3.2 Utskottets tidigare ställningstagande Utskottet tog i budgetbetänkandet inte ställning till regeringens anslagsförslag i resultatredovisningen. Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterade dock i sin uppföljningsrapport att regeringen föreslog betydande anslagsförstärkningar inom området och att de anslagsförstärkningar som fattade beslut om 2016 på grundval av regeringens förslag bestod. Utskottet har tidigare uttryckt önskemål om en rapportering av hur medlen har använts och framför allt av vilka resultat som har uppnåtts. 3.3 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Med anledning av att budgetpropositionen har utarbetats av en övergångsregering i enlighet med vissa särskilda principer, avstår gruppen från att lämna synpunkter på anslagsförslagen i resultatredovisningen. Gruppen önskar dock som tidigare understryka vikten av en rapportering av hur medlen har använts, vilka resultat som har uppnåtts och framförallt hur olika insatser har bidragit till att nå de uppsatta målen. Miljökvalitetsmålet är att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med om klimatförändringar ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Arbetet med att nå målet ska ske på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att nå det globala målet. beslutade om ett nytt klimatpolitiskt ramverk för . omfattar en klimatlag, ett långsiktigt klimatmål och etappmål för att minska inhemska växthusgaser samt ett klimatpolitiskt råd. Preciseringen av miljökvalitetsmålet som beslutades av 2017 lyder: Den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen över förindustriell nivå. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Till miljökvalitetsmålet hör fem etappmål, varav de fyra sistnämnda beslutades av 2017. Etappmålet innebär att utsläppen av växthusgaser i , från verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, ska minska till 2020 jämfört med . ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . Växthusgasutsläppen i i ESR-sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläpps-minskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen i i ESR-sektorn[15] bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläpps-minskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS) ska minska med jämfört med . Miljökvalitetsmålet har kopplingar till tre globala hållbarhetsmål i Agenda , varav 7 Hållbar energi för alla och 11 Hållbara städer och samhällen har direkta kopplingar och 15 Ekosystem och biologisk mångfald har indirekta kopplingar. I avsnittet används preciseringen av miljökvalitetsmålet som bedömningsgrund. Som komplement redovisas två indikatorer i form av diagram med längre tidsserier: global medeltemperatur (ersätter den tidigare indikatorn koncentration av växthusgaser i atmosfären) och växthusgasutsläpp per sektor. Därutöver redovisas tre andra indikatorer i diagram: utsläpp i den icke-handlande sektorn, beviljade ansökningar per åtgärdskategori i Klimatklivet och utbetalade supermiljöbilspremier. Ytterligare indikatorer kommenteras i text, t.ex. konsumtionsbaserade utsläpp i och i andra länder. Uppföljning av etappmålet och EU:s utsläppsmål redovisas. Annan statistik tas upp för att redovisa resultat från insatser och särskilda satsningar. Därutöver redovisas beskrivningar av vilka insatser som genomförts. överlämnade regeringen klimatstrategi för [16] till . Strategin tog sin utgångspunkt i Miljömålsberedningens betänkande och presenterade de åtgärder som regeringen vidtagit för att nå klimatmålen och riktningen för det fortsatta arbetet. Den globala utvecklingen är negativ i förhållande till miljökvalitetsmålets precisering. Den globala genomsnittliga yttemperaturen har stigit med ca en grad sedan förindustriell nivå. Det har varit det varmaste som registrerats, där – 2015, 2016 och 2017 – utgör de tre varmaste åren. Den globala medeltemperaturen kan öka med mellan 3,2 och till slutet av detta sekel om utsläppen fortsätter att öka som enligt FN:s klimatpanels femte stora utvärdering. Klimatpanelen presenterade en specialrapport om möjligheterna att begränsa temperaturökningen till . I rapporten framgår att utan utsläppsminskningar kommer uppvärmningen att ha ökat till . Etappmålen för utsläpp av växthusgaser och utsläppsutvecklingen De samlade utsläppen av växthusgaser inom svenskt territorium motsvarade koldioxidekvivalenter . Det motsvarar en minskning om jämfört med . Utsläppsgapet för att med enbart inhemska åtgärder nå etappmålet till 2020 var vid den senaste bedömningen . Om utsläppen skulle minska i samma höga takt som 2016, dvs. i genomsnitt , kan målet nås med enbart inhemska utsläppsminskningar. Utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn har minskat jämfört med , vilket innebär att målet om att minska utsläppen jämfört med enligt EU:s ansvarsfördelningsbeslut redan har uppnåtts. Svensk konsumtion leder till utsläpp av klimatpåverkande växthusgaser i såväl som andra länder. De sammanlagda utsläppen i och i andra länder (sk. konsumtionsbaserade utsläpp) har varit stabila på en hög nivå och hushållens konsumtion svarar för omkring två tredjedelar. Regeringen har gett i uppdrag att utveckla mätmetoderna för konsumtionsbaserade utsläpp och komplettera med fler mått med fokus på de områden där det finns potential att minska utsläppen. Resultat från det nationella klimatarbetet införde regeringen (anslag 1:16 Klimatinvesteringar), som ger stöd till konkreta klimatinvesteringar på lokal och regional nivå. har fram till beviljat ca i investeringsstöd till åtgärder som beräknas minska utsläppen med koldioxidekvivalenter . Utsläppsminskningen per investerad krona är i genomsnitt koldioxidekvivalenter under åtgärdernas livslängd.