bet · H501KU36 · 2018-04-12 00:00:00 — Motionärerna är tveksamma till ett system som möjliggör för politiker att efter en politisk karriär gå direkt till andra tunga tjänster. I motion 2017/18:3308 begär (M) ett tillkännagivande om att bör få pröva utnämningen av statsråden. För att stärka makt bör enligt motionären pröva statsministerns utnämningar av statsråd. Tillsättande av statsråd och statsråds uppdrag Regeringen består av statsministern och övriga statsråd vilka tillsätts av statsministern (6 kap. 1 § RF). De utnämnda statsråden ska anmälas för (6 kap. 6 § RF). Utnämningarna prövas dock inte av . Ett statsråd tillsätts alltså av statsministern. Statsråden är inte arbetstagare i arbetsrättslig bemärkelse utan arvoderade uppdragstagare och har inte någon anställningstrygghet. Förklarar att statsministern eller något annat statsråd inte har förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet (6 kap. 7 § första stycket RF). Uppdraget upphör också om statsministern entledigas eller dör (6 kap. 9 § RF). Även statsministern kan när som helst entlediga ett statsråd. Enligt 6 kap. 2 § andra stycket RF får ett statsråd inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne. Bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen (1986:223)[4] är tillämpliga även på statsråd. Av 20 kap. 5 § fjärde stycket följer att vid åtal för brott som i utövningen av uppdraget har begåtts av ett statsråd gäller särskilda bestämmelser. Dessa bestämmelser återfinns i 13 kap. 3 § RF. Av bestämmelsen framgår att den som är eller har varit statsråd får dömas för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han eller hon genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av och prövas av . I 20 kap. 1 § finns en bestämmelse om tjänstefel. Av bestämmelsens första stycke följer att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosatt vad som gäller för uppgiften ska dömas för tjänstefel. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (1 kap. 1 § andra stycket OSL). Förbud att röja eller utnyttja en sekretessbelagd uppgift gäller för den som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt, eller på annan liknande grund (2 kap. 1 § andra stycket OSL). En befattningshavare är skyldig att iaktta sekretess också sedan han eller hon lämnat sin befattning. Förbudet är straffsanktionerat genom 20 kap. 3 § , och den som bryter mot det döms för brott mot tystnadsplikt. I 10 kap. 5 a § finns en bestämmelse om tagande av muta. Enligt 10 kap. 5 a § första och tredje styckena döms den som är arbetstagare eller utövar uppdrag och tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för utövningen av anställningen eller uppdraget för tagande av muta. Detta gäller också den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär förmånen för någon annan än sig själv. I 10 kap. 5 b § finns bestämmelser om givande av muta. Av bestämmelsen följer att den som lämnar, utlovar eller erbjuder en otillbörlig förmån i fall som avses i 5 a § döms för givande av muta. Lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument innehåller bestämmelser om insiderbrott. Med insiderinformation förstås enligt lagen information om en icke offentliggjord eller inte allmänt känd omständighet som är ägnad att väsentligt påverka priset på finansiella instrument. Av lagens 2 § följer att det är förbjudet för den som har insiderinformation att använda informationen i handel med sådana finansiella instrument som informationen rör. Vidare är det enligt 8 § samma lag förbjudet att förfara på ett sätt som otillbörligen påverkar marknadspriset eller andra villkor för handeln med finansiella instrument eller på annat sätt vilseleder köpare eller säljare av sådana instrument. I Statsrådsberedningens promemoria SB 2014:4 Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument redogörs närmare för bl.a. vad insiderinformationen kan avse. I promemorian sägs att i princip varje anställd i kan komma att ha insiderinformation. För att underlätta tillämpningen av insiderlagstiftningen finns i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument bestämmelser om anmälningsskyldighet när det gäller innehav av finansiella instrument och förändringar i innehavet. Regeringen har beslutat att i enlighet med 11 § nämnda lag ska föra en förteckning över innehav av finansiella instrument när det gäller vissa grupper. [5] Enligt beslutet ska bl.a. statsråd anmäla innehav av finansiella instrument. Innehavet sammanställs sedan av Statsrådsberedningen i en förteckning för vardera gruppen. Därutöver har bl.a. statsråden åtagit sig att redovisa vissa andra förhållanden, vilka även de sammanställs av Statsrådsberedningen i en lista för vardera gruppen (SOU 2017:3 s. 88 f.). Dessutom ska statsråden följa sådana riktlinjer som har beslutat. Dit hör bl.a. riktlinjer för gåvor till statsråd, riktlinjer om representation, gåvor och vissa personalvårdsförmåner i samt etiska riktlinjer (s. 89). Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till regeringsformen bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att kommittéväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena till regeringsformen bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen och innebörden av de förslag som läggs fram för föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Därför får det anses vara regeringens sak att avgöra sådana frågor som om en kommitté ska tillsättas eller om uppdraget ska anförtros en särskild utredare och att ange de riktlinjer efter vilka utredningens arbete ska bedrivas. Kommittéväsendet består huvudsakligen av kommittéer och särskilda utredare. Andra beteckningar som förekommer på dessa utredningar är t.ex. beredningar, delegationer, förhandlare, kommissioner, nämnder, samordnare, råd och utredningar. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ med skiftande uppgifter och karaktär och som finns inom eller utom . Allmänna bestämmelser om kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Av 1 § kommittéförordningen framgår att förordningen tillämpas på kommittéer som har tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget. Av 12 kap. 1 § RF följer att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över möjligheten för ett statsråd att vara ledig i samband med ett barns födsel eller adoption samt för tid därefter för att utöva sitt föräldraskap (dir. 2015:9). beslutade regeringen att även ge utredaren i uppdrag att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag (dir. 2016:26). Utredaren skulle vid utförandet av uppdraget inhämta synpunkter från bl.a. en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. överlämnade utredningen, som tog namnet Utredningen om vissa villkor för statsråd och statssekreterare, sitt betänkande Karens för statsråd och statssekreterare (2017:3) till ansvarigt statsråd. Utredningen föreslår bl.a. att det införs en reglering av statsråds och statssekreterares övergångar från uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare till uppdrag eller anställning i annan än statlig verksamhet eller etablering av näringsverksamhet. Det föreslås att regleringen ska ske genom en särskild lag och att det för prövningen enligt lagen ska finnas ett särskilt prövningsorgan. Utredningens betänkande har remitterats, och beslutade regeringen att överlämna remissen Vissa villkor för statsråd och statssekreterare till Lagrådet. I lagrådsremissen föreslås att restriktioner införs för statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet. Lagrådet har yttrat sig över förslagen, och regeringen beslutade att överlämna propositionen Vissa villkor för statsråd och statssekreterare (prop. 2017/18:162) till . I propositionen föreslås bl.a. att restriktioner införs för statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet. Restriktionerna ska enligt regeringen skydda staten och enskilda, för det fall statsrådet eller statssekreteraren förvärvat sådana kunskaper eller information i sitt uppdrag som gör att det genom annan framtida sysselsättning kan finnas en risk för ekonomisk skada för staten, otillbörlig fördel för någon enskild eller för att allmänhetens förtroende för staten skadas. Det föreslås att två olika restriktioner införs – karens och ämnesrestriktion. Karens innebär att statsrådet eller statssekreteraren inte får påbörja ett nytt uppdrag, en ny anställning eller en ny näringsverksamhet upp efter det att uppdraget eller anställningen avslutades. Ämnesrestriktion innebär att den enskilde inom ramen för ett nytt uppdrag, en ny anställning eller en ny näringsverksamhet inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor upp efter avgången. Vidare föreslås att ett särskilt prövningsorgan, statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner, inrättas under för att pröva frågor enligt lagen. Det föreslås att restriktionerna regleras i en ny lag om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet. Regleringen föreslås träda i kraft . Propositionen kommer att beredas av (bet. 2017/18:KU42). utredning och behandling i utskottet Statsrådsförsäkran var en ed som avlades av ett statsråd när han eller hon tillträdde sitt uppdrag. Försäkran avskaffades i samband med att nuvarande regeringsform trädde i kraft . behandlade utskottet ett motionsyrkande om att återinföra statsrådsförsäkran (bet. KU 1983/84:26 s. 18 f.). Utskottet fann inte något skäl att återinföra statsrådsförsäkran och avstyrkte motionen. har tidigare behandlat frågan om karantänstid för bl.a. statsråd såväl inom ramen för sin granskning som i samband med motionsberedning. granskade utskottet bl.a. statsministerns roll när det gällde f.d. näringsminister uppdrag åt Stenbeckssfären (bet. 2002/03:KU30 s. 119 f.). Utskottet gjorde då en genomgång av förhållandena i vissa andra länder och fann att det saknades anledning att rikta någon kritik mot statsministern när det gällde uppdrag åt Stenbeckssfären. Vidare konstaterade utskottet att det inte finns några förutsättningar för statsministern att hindra att ett statsråd som lämnar regeringen tar ett nytt uppdrag, t.ex. inom näringslivet. Utskottet ansåg i princip att det i både offentlig och privat verksamhet är av godo med erfarenhet från samhällets skilda sektorer. Den dåvarande sekretesslagens och insiderlagens regler, med det straffansvar som reglerna innebar, gav enligt utskottet ett gott skydd för statens intressen när verksamhet i staten lämnas för tjänstgöring inom t.ex. näringslivet. Enligt utskottet kunde det dock inte bortses från att ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för att ett f.d. statsråd har utövat sitt statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för att det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten. Det kunde därför finnas anledning för regeringen att pröva t.ex. möjligheten att införa en karantänstid. Granskningen ledde inte till något annat uttalande från utskottets sida. Även avstyrkte utskottet en motion om karantänstid för statsråd (bet. 2004/05:KU23 s. 13). Enligt uppgift från Statsrådsberedningen hade det inom inte utarbetats några regler eller rutiner i fråga om karantän för statsråd. Vidare hade utskottet fått information om att det, såvitt känt, inte heller pågick något arbete av det slaget inom . Utskottet ville därför på nytt markera att det kunde finnas anledning för regeringen att pröva möjligheterna att vidta lämpliga åtgärder i sammanhanget, t.ex. genom att införa en karantänstid. Något initiativ från sida med anledning av motionen framstod dock inte som nödvändigt. Även avstyrkte utskottet en motion i ämnet (bet. 2006/07:KU11 s. 29). I sitt ställningstagande upprepade utskottet vad det tidigare anfört, nämligen att det kunde finnas anledning för regeringen att pröva möjligheterna att införa regler om en karantänstid för statsråd men att något initiativ från sida med anledning av den behandlade motionen inte framstod som nödvändigt. Med hänvisning till tidigare ställningstagande avstyrktes två motioner om en karantänstid för statsråd (bet. 2008/09:KU15 s. 42). Enligt utskottet gav den befintliga lagstiftningen ett gott skydd för statens intressen när verksamhet i staten lämnas för tjänstgöring inom t.ex. näringslivet, men det kunde inte bortses från att ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för att ett f.d. statsråd har utövat sitt statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för att det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten. Därmed kunde det enligt utskottet finnas skäl för regeringen att pröva t.ex. möjligheten att införa en karantänstid. Något initiativ från sida med anledning av motionerna framstod dock enligt utskottet inte som nödvändigt. Senast utskottet behandlade motioner om karantänsregler för politiker och höga statstjänstemän var (bet. 2015/16:KU16 s. 60 f.). I sitt ställningstagande noterade utskottet att frågan om karantänsregler för politiker och höga statstjänstemän hade behandlats av utskottet under ett flertal år. Utskottet vidhöll tidigare uttalanden om att den befintliga lagstiftningen ger ett gott skydd för statens intressen när någon lämnar verksamhet i staten för tjänstgöring inom näringslivet. Det kan dock enligt utskottet inte bortses från att t.ex. ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för att ett f.d. statsråd har utövat sitt statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för att det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten. Utskottet konstaterade att regeringen hade gett en utredare i uppdrag att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag. Utskottet, som ansåg att detta utredningsarbete inte borde föregripas, avstyrkte motionerna. beslutade att granska samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10 s. 42 f.). Med anledning av detta gjordes en övergripande kartläggning för att identifiera de samordnare som regeringen eller hade utsett –. Kartläggningen visade att 60 samordnare hade utsetts . Dessa personer hade en rad olika beteckningar. Beteckningarna samordnare och nationell samordnare hade använts under hela den studerade perioden. Användningen av beteckningen nationell samordnare hade dock ökat de senaste sju åtta åren. Granskningen visade vidare att de identifierade samordnarna var organiserade på olika sätt, att samordnarnas uppdrag och arbete skilde sig åt och att samordnare med pådrivande uppgifter hade blivit vanligare . När det gällde organisationsform noterade utskottet att drygt en tredjedel av de identifierade samordnarna utgjorde egna myndigheter (särskilda utredare eller kommittéer). Övriga identifierade samordnare utgjorde inte egna myndigheter. Dessa samordnare var organiserade på lite olika sätt, men de verkade alla, på ett eller annat sätt, vara knutna till . Vidare konstaterade utskottet att de identifierade samordnarna inte var någon homogen grupp och att de hade tilldelats skiftande uppgifter. Med utgångspunkt från dessa uppgifter identifierade utskottet dock några olika huvudtyper av samordnare eller inslag i samordnares uppdrag, nämligen utredare, förhandlare, rådgivare, pådrivare och förvaltare. Hos en stor del av de identifierade samordnarna förekom två eller flera av dessa huvudtyper eller inslag. Därtill kom att gränserna mellan de olika huvudformerna eller inslagen var flytande. I betänkandet finns en närmare redogörelse för undersökningens upplägg och för generella iakttagelser från kartläggningen (s. 71 f.). I sitt ställningstagande hänvisade inledningsvis till tidigare uttalanden från utskottet om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar som anses behövliga som underlag för regeringens beslut bör bedrivas (s. 81). Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Den aktuella granskningen berörde dock enligt utskottet en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. En fråga rörde samordnarnas koppling till under pågående uppdrag. I denna del konstaterade utskottet att det av 7 kap. 1 § RF följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Av utskottets granskning framgick att det i uppdragen hos flera av de samordnare som på ett eller annat sätt hade varit knutna till ingått att på olika sätt samråda eller föra dialog med externa aktörer. hade dessa samordnare också haft pådrivande uppgifter. Särskilt i de fall en samordnare hade ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag kunde det enligt utskottet diskuteras om den typen av uppdrag bör utföras inom ram. I alla avseenden är det enligt utskottet av vikt med en tydlig rollfördelning mellan och samordnaren i förhållande till den omgivning som samordnaren verkar i. Ytterligare ett ämne som utskottet uppehöll sig vid var offentlighetsprincipen. Utskottet framhöll att denna princip är en viktig del i vårt demokratiska samhällsskick och att den bör värnas i alla sammanhang. I denna del påminde utskottet om att den valda organisationsformen, dvs. en egen myndighet eller ett organ som på ett eller annat sätt är knutet till , har betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning på samordnarens uppdrag och arbete när det gäller bl.a. diarieföring och att få ut handlingar. Av vikt ur offentlighetssynpunkt är vidare enligt utskottet allmänhetens möjlighet att få information om utsedda samordnare och valda organisationsformer. Enligt utskottet utvisade granskningen i denna del att det fanns vissa svårigheter för allmänheten att ta del av nämnda uppgifter. Vidare konstaterade utskottet att när det gäller uppgifter om beslutade samordningsuppdrag och utsedda samordnare kunde viss information hämtas i regeringens årliga kommittéberättelse och i kommittéregistret i databas. Flera av de samordnare som hade identifierats vid utskottets kartläggning fanns emellertid inte redovisade i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Av svaret från framgick också att det inte fanns någon samlad information om de samordnare som inte fanns redovisade i kommittéberättelsen. Utskottet framhöll att det är viktigt att allmänheten på ett förhållandevis enkelt sätt kan hitta information om beslutade samordningsuppdrag, särskilt som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka utåtriktat genom kontakter med olika delar av samhället. Utskottet ansåg att det var angeläget med en enhetlig översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Utskottet förutsatte att regeringen i t.ex. den kommande kommittéberättelsen skulle återkomma med en redovisning av de åtgärder som hade vidtagits i denna del. Utskottets kartläggning visade även att oavsett om de identifierade samordnarna utgjorde egna myndigheter eller inte användes beteckningar som förhandlare, förhandlingsman, förhandlingsperson, kontaktperson, koordinator, nationell samordnare och samordnare. Utskottet konstaterade att det rådde en viss oklarhet om innebörden och användningen av dessa beteckningar och att det därför finns skäl för regeringen att närmare överväga hur beteckningarna bör användas framöver. Utskottet anförde vidare att även om det är upp till regeringen att avgöra formen för ett samordningsuppdrag och uppdragets innehåll är det av vikt att berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och uppdragens innehåll. Därutöver framhöll utskottet att det är angeläget att regeringen inför ett beslut om samordningsuppdrag noga överväger frågor om organisationsform, uppdragets innehåll och redovisning, arbetsformer och kontakter, rollfördelningen mellan regeringen, det ansvariga statsrådet, och samordnaren samt kravet i budgetlagen om god hushållning med statens medel. Därtill kommer enligt utskottet att det är av vikt att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter m.fl. inför beslut om samordningsuppdrag. Utskottet framhöll vidare att när det gäller samordnarnas redovisning av sina uppdrag är det givetvis angeläget att det inom finns rutiner för att säkerställa att det efterfrågade underlaget lämnas in. behandlade utskottet regeringens skrivelse om nationella samordnare som statligt styrmedel och en följdmotion (bet. 2016/17:KU13). Enligt motionen borde en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsättas för att låta utreda hur regeringens användning av nationella samordnare och möjlighet att utkräva parlamentariskt ansvar för det arbete som dessa bedriver på regeringens uppdrag tydligare kan formaliseras och regleras. Utskottet vidhöll tidigare uttalanden om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut. Det ligger alltså enligt utskottet på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Utskottet konstaterade dock att det i , granskning av samordnare inom olika politikområden och Statskontorets rapport om nationella samordnare hade uppmärksammats en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse.