bet · H501FöU15 · 2018-05-25 00:00:00 — om finansieringssystemet för kärnavfallshantering Utskottet föreslår att lägger skrivelse 2017/18:141 om finansieringssystemet för kärnavfallshantering till handlingarna. övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. menar också att det saknas samlade bedömningar av riskerna från regeringen och ansvariga myndigheter samt att det brister i rapporteringen till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning. Regeringen avser bl.a. att utveckla rapporteringen av finansieringssystemet och statens samlade risk till i budgetpropositionen . Regeringen tydliggör också ansvaret för finansieringssystemet genom färre aktörer för en bättre helhetssyn. Den nya lagstiftningen som trädde i kraft innebär också vissa ändringar som påverkar statens risk. Med den aktuella skrivelsen anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Utskottet instämmer med och regeringen om vikten av att det inte finns osäkerheter eller oenigheter om hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet för kärnavfallshantering kan bli. Utskottet välkomnar de åtgärder som regeringen redan vidtagit och bedömer att de åtgärder som regeringen aviserar i sin skrivelse är relevanta. Utskottet ser fram emot att ta del av det framtida översynsarbetet i enlighet med skrivelsen. Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandet. I betänkandet finns en reservation (-). Skrivelse 2017/18:141 om finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Återrapportering till , punkt 1 (-) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2017/18:4028 av (SD). Reservation (-) lägger skrivelse 2017/18:141 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L), (S), (M), (S), (M), (S), (-), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (KD), (S) och (M). Ärendet och dess beredning har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten för kärnavfallshantering (RiR 2017:31). överlämnade till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnade regeringen den aktuella skrivelsen till . föredrog granskningsrapporten för utskottet . har kostnaderna i för rivning av, forskning om och hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle uppgått till ca . () beräknade 2016 de återstående kostnaderna till ca . Myndigheten Kärnavfallsfonden har ett fondkapital på ca , och de ekonomiska säkerheter som ställts –2017 uppgår till totalt ca . Finansieringssystemet omfattar således stora kostnader, och enligt förarbetena till lagstiftningen ska riskerna för att staten tvingas bekosta omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall minimeras så långt som möjligt. Det statliga finansieringssystemet för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter ska täcka kostnaderna för avveckling och avfallshantering enligt . Systemet bygger på att tillståndshavarna gör inbetalningar av kärnavfallsavgifter till Kärnavfallsfonden. Tillståndshavarna måste även ställa ekonomisk säkerhet för beslutade avgifter som ännu inte har betalats in (finansieringsbelopp) och för oplanerade händelser (kompletteringsbelopp). Besluten om storleken på kärnavfallsavgifter och säkerheter utgår från de kostnadsberäkningar som tillståndshavarna ska presentera. SKB ägs gemensamt av de tillståndshavare som är reaktorinnehavare och tar för deras räkning fram kostnadsberäkningar . Beräkningarna granskas av (), som lämnar förslag till regeringen om storleken på avgifter och säkerheter för en treårsperiod i taget. Regeringen beslutar sedan om avgifter och säkerheter för reaktorinnehavarna. SSM beslutar om avgifter och säkerheter för övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare baserat på de kostnadsberäkningar de lämnat in. granskar de säkerheter som ska ställas och beslutar om godkännande av säkerheter för övriga tillståndshavare. Reaktorinnehavarnas säkerheter godkänns av regeringen efter yttrande av . Skillnaden mellan beräknade framtida kostnader och de avsatta medlen i Kärnavfallsfonden ska täckas dels genom tillståndshavarnas fortsatta avgifter till fonden, dels genom avkastningen på tillgångarna i fonden. Tillståndshavarna har rätt att få ersättning ur fonden för vissa angivna kostnader. Finansieringssystemets treåriga avgiftsperioder ska säkerställa att systemet är förutsebart och robust, genom att förändringar i beräknade kostnader och intäkter fångas upp och systemet då balanseras genom beslut om avgiftsnivå och ekonomiska säkerheter för den följande perioden. Avgiftsbesluten ska bygga på välgrundade uppskattningar av framtida kostnader och förväntad elproduktion. Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2017/18:141 om finansieringssystemet för kärnavfallshantering till handlingarna. Jämför reservationen (-). övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Finansieringssystemet har sannolikt varit underfinansierat, och statens ekonomiska säkerheter har varit otillräckliga. Regeringen och de ansvariga myndigheterna har inte gjort några samlade bedömningar av riskerna eller rapporterat om dessa till . Detta försvårar insyn i, och beslut om, finansieringssystemet. anser också att SSM och inte har använt sina möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att begränsa statens risk. Bristerna bör ses mot bakgrund av att felaktiga uppskattningar av enskilda poster i systemet kan uppgå till . Att förutsättningarna för finansieringssystemet kan förändras snabbt understryker vikten av att bristerna åtgärdas, anför . Mot bakgrund av att det enligt saknas en samlad analys och rapportering av riskerna i finansieringssystemet och för att ytterligare minska statens risk lämnas följande rekommendationer. • Se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas. För att åstadkomma detta behöver regeringen ge en myndighet ett formellt helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Ansvaret bör innefatta att inhämta information från de övriga aktörerna och sammanställa resultaten så att de samlade riskerna för staten kan bedömas. När SSM:s uppgifter inom kärnavfallsfinansieringen ska flytta till kan det vara lämpligt att ge ett sådant helhetsansvar. • Utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till . En återkommande rapportering av helheten i systemet, där frågor om systemets balans, statens samlade risk utifrån ställda ekonomiska säkerheter och Kärnavfallsfondens utvidgade placeringsreglemente ingår, skulle kunna öka transparensen och insynen i systemet. Rapporteringen bör även inkludera information i det fall regeringens beslut om kärnavfallsavgift och säkerheter avviker väsentligt från SSM:s bedömning. Det kan ske genom en utvecklad rapportering i budgetpropositionerna, i resultatskrivelser till , i Årsredovisning för staten eller genom en kombination av sådan rapportering. • Låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorbolagen ska ha det primära betalningsansvaret. Nuvarande ordning där reaktorbolagen, inte moderbolagen, har det primära ansvaret innebär att staten får stå för eventuell ytterligare risk som kan uppstå om de säkerheter som reaktorbolagen har ansvar för är för lågt värderade. Denna del av den totala risken skulle kunna minskas med en ordning där moderbolagen är ansvarsskyldiga, oavsett belopp. Det är enligt rimligt att kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet använder samma utgångpunkter och liknande bedömningar som i andra delar av den statliga verksamheten. • Låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF). Detta gäller särskilt de makroekonomiska faktorerna som har stor påverkan på kostnadsberäkningarna. • Använd aktivt föreskriftsrätten och rätten att utfärda riskbegränsande villkor samt andra verktyg som de enligt finansieringslagstiftningen har tillgång till. Det skulle öka transparensen i beräkningarna och minska statens risk. Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av slutsatser och rekommendationer Med den aktuella skrivelsen anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Regeringen redovisar sina bedömningar och åtgärder i de mest relevanta frågorna enligt nedanstående. Regeringen instämmer i slutsats när det gäller kostnadssidan. överlämnades propositionen Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen (prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17). De nya lagkraven trädde i kraft , och följdändringarna i finansieringsförordningen trädde i kraft . Den nya lagstiftningen tydliggör hur kostnadsberäkningarna ska göras. Detta kommer att överbrygga vissa av de oenigheter som finns mellan aktörerna och därmed bidra till att minska statens risk, menar regeringen. Nya kostnadsberäkningar ska göras för att ligga till grund för beslut om nya avgifter och säkerhetsbelopp. Genom dessa återkommande uppdateringar minskas statens risk, menar regeringen. Tillståndshavarna ska ställa ekonomiska säkerheter för ett kompletteringsbelopp. Kompletteringsbeloppet ska motsvara en skälig uppskattning av de kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. Syftet är bl.a. att ta hänsyn till de osäkerheter som följer av att kostnaderna faller ut under ett långt tidsspann. Den nya lagstiftningen ställer även krav på avstängda reaktorer. Den nya lagstiftningen innebär att Kärnavfallsfonden framöver kan placera vissa fondmedel i bl.a. aktier. Det bör medföra en ökad avkastning, men även större risker för staten . För att motverka detta införs ett krav på aktsamhet i fondförvaltningen. Kompletteringsbeloppet ska framöver även omfatta en oförutsedd utveckling på tillgångssidan, och inte som tidigare endast på kostnadssidan. Det finns osäkerheter när det gäller de framtida avgiftsintäkterna, men dessa är inte lika stora som för kostnaderna, anför regeringen. Regeringen har beslutat förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter, enligt vilken kostnadsberäkningarna nu ska baseras på en antagen driftstid i stället för som tidigare . För de reaktorer som togs sist i drift 1985 innebär detta att avgifterna ska vara slutbetalda , dvs. För övriga reaktorer ska avgifterna vara slutbetalda tidigare än så. är avsevärt kortare än den period under vilken kostnaderna för en avveckling av anläggningarna och slutförvar för kärnavfallet kan utvecklas. Osäkerheterna för avgiftsintäkterna bör således vara betydligt mindre, enligt regeringen. En kvarstående osäkerhet är de eventuella kostnadsökningar som uppstår efter 2035. Tillståndshavarnas ansvar kvarstår dock ända tills kärnavfallet är slutligt omhändertaget och är inte beroende av att reaktorerna är i drift. har pekat på att det är oklart när säkerheterna kan tas i anspråk och att detta inneburit en ökad risk för staten. Den nya lagstiftningen tydliggör att säkerheterna ska kunna tas i anspråk utan att fondens medel har förbrukats. Regeringen instämmer i att ett helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet behövs och gav därför SSM och i uppdrag att förbereda och genomföra en överföring av SSM:s ansvar under finansieringslagstiftningen till . Överföringen ska vara genomförd . Genom detta samlas ansvaret för finansieringsfrågorna på färre aktörer, och en bättre helhetssyn skapas. kommer genom de nya arbetsuppgifterna att ha ett övergripande ansvar för att analysera och bedöma riskerna i finansieringssystemet. Regeringen kommer i det fortsatta arbetet att överväga att ytterligare förtydliga detta ansvar. Regeringen delar bedömning när det gäller rapportering till om riskerna i finansieringssystemet. Regeringen anger dock att inte har lyft frågan om en sådan rapportering, vilket är vanligt när ser behov av en specifik redovisning. Regeringen avser att i kommande budgetpropositioner till redovisa en samlad bedömning av t.ex. systemets balans och statens samlade risk. Denna redovisning bör ske i samband med att regeringen beslutat om kärnavfallsavgifter och ekonomiska säkerheter för kommande treårsperiod. Den första redovisningen kommer således att lämnas i budgetproposi-tionen och som en komplettering till den information som lämnas om kärnavfallsfondens resultat m.m. Regeringen instämmer i bedömning att frågan om det primära betalningsansvaret bör utredas. Regeringen tillsatte en särskild utredare (dir. 2017:76) för att göra en översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. I utredarens uppdrag ingår att se över frågor om ansvar, bl.a. när det gäller byte av tillståndshavare och förutsättningar för ägarprövning vid förändringar i ägandet av reaktorbolag. Uppdraget ska redovisas . Regeringen avser att se över frågan men avvaktar resultatet av utredningen eftersom andra ansvarsfrågor omfattas av utredningsdirektiven. Regeringen instämmer med i att det är rimligt att finansieringssystemet för omhändertagandet av kärntekniska restprodukter använder samma utgångspunkter för sina kostnadsberäkningar som andra delar av den statliga verksamheten. Regeringen avser att i dialog med se över denna fråga så snart tagit över SSM:s ansvar under finansieringslagstiftningen. I motion 2017/18:4028 anför (SD) att det fortfarande finns utrymme för förbättringar trots att regeringen har beaktat flera av Riksrevi-sionens rekommendationer till regeringen. Regeringen anger att den har för avsikt att rapportera om exempelvis systemets balans och statens samlade risk i budgetpropositionerna till . Enligt motionärens mening är detta inte tillräckligt, och i motionen uttrycks därför att rapporteringen bör ske mer frekvent, minst två gånger per mandatperiod. Utskottet instämmer med och regeringen om vikten av att det inte finns osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet för kärnavfallshantering kan bli. Utskottet välkomnar sålunda de åtgärder som regeringen redan vidtagit, t.ex. vad avser de införda reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, vilka utskottet behandlade i betänkande 2017/18:FöU2. Det är även positivt, anser utskottet, att SSM:s ansvar under finansieringslagstiftningen överförs till . Genom denna åtgärd samlas ansvaret för finansieringsfrågorna, och en bättre helhetssyn bör kunna åstadkommas. Utskottet bedömer att de åtgärder som regeringen nu aviserar i sin skrivelse är relevanta, t.ex. att de samlade bedömningarna av riskerna ska rapporteras till . Detta är en rimlig ambitionsnivå . Motion 2017/18:4028 (SD) avstyrks därmed. Utskottet ser fram emot att ta del av det framtida översynsarbetet i enlighet med skrivelsen, t.ex. vad avser det primära betalningsansvaret. Vidare ser utskottet positivt på att belyser SSM:s och möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att ytterligare begränsa statens risk. Med det anförda föreslår utskottet att lägger regeringens skrivelse 2017/18:141 om finansieringssystemet för kärnavfallshantering till handlingarna. Återrapportering till , punkt 1 (-) av (-). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4028 av (SD). I den aktuella skrivelsen lägger fram ett antal rekommenda-tioner till regeringen. Flera av dessa har regeringen också beaktat, men det finns fortfarande utrymme för förbättringar, anser jag. En av rekommenda-tionerna är att regeringen bör utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till . ger flera olika alternativ för hur denna rapportering skulle kunna genomföras, t.ex. i budgetproposi-tionerna, i resultatskrivelser till eller i årsredovisningen för staten. Regeringen har valt alternativet att genomföra rapporteringen av t.ex. systemets balans och statens samlade risk i kommande budgetpropositioner till , en rapportering som man aviserar kommer att ske . Enligt min mening är denna rapportering inte tillräcklig. Jag anser i stället att rapporteringen bör ske mer frekvent, minst två gånger per mandatperiod. bör ställa sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännage detta för regeringen. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2017/18:141 om finansieringssystemet för kärnavfallshantering. 2017/18:4028 av (SD): ställer sig bakom det som anförs i motionen om frekvent återrapportering till av riskerna med finansieringssystemet och tillkännager detta för regeringen.