bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns däremot inte. Utskottet konstaterade att utrikespolitiken i viss mån skiljer sig från andra politikområden. Bland annat måste utrikesministerns uttalanden anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning i en utrikespolitisk fråga. Ett uttalande som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om det rör förhållanden till en utländsk stat. När det gällde det aktuella granskningsärendet konstaterade utskottet att formuleringarna skiljde sig åt i olika uttalanden. måste det enligt utskottet finnas utrymme att anpassa och nyansera uttalanden utifrån förutsättningarna i olika situationer. Sammantaget kunde de gjorda uttalandena enligt utskottets mening inte anses oförenliga med de krav som utifrån det ovan anförda kan ställas på utrikespolitiska uttalanden. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom (bilaga A2.7.2). På frågan hur de uttalanden från statsministern, utrikesministern och försvarsministern, som redovisas i skrivelsen, förhåller sig till varandra och till svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik har följande angetts. Den säkerhets- och försvarspolitiska inriktningen, inklusive vad avser militära hot mot , fastställdes i försvarsbeslut –2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöUl 1, rskr. 2014/15:251). Den inriktningen gäller intill dess att fattar ett nytt beslut, och det är utgångspunkten för uttalandena om svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Av promemorian framgår vidare att utgångspunkten för utrikesministerns uttalande i var innehållet i den inriktningspropositionen som har antagit. Det framgår vidare av promemorian att Försvarsberedningens rapporter beaktades i beredningen av inriktningspropositionen och det finns en hänvisning till följande text i propositionen (s. 46): Det går inte att se militära konflikter i vårt närområde som skulle påverka endast ett land. Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. Kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel kan dock uppstå och militära angreppshot kan likväl aldrig uteslutas. aggression mot innebär att risken för dessa har ökat, även i vårt närområde. I promemorian hänvisas även till att regeringen i propositionen uttalar att försvaret med sina resurser ytterst ska kunna möta ett väpnat angrepp och att utformningen av försvaret i första hand bör bygga på förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp (s. 9 och 50). Därutöver hänvisas till Försvarsberedningens delrapport och att beredningen anfört följande (s. 61): Ett väpnat angrepp mot kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot . blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i vårt närområde. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta väpnat angrepp mot inklusive krigshandlingar på svenskt territorium. I promemorian framhålls vidare att det säkerhetspolitiska läget enligt såväl den försvarspolitiska inriktningspropositionen som Försvarsberedningens rapport har försämrats och att det försämrade säkerhetspolitiska läget ställer förändrade och högre krav på det nationella försvaret/totalförsvaret. Det framgår vidare av promemorian att utrikesministerns uttalande i den aktuella artikeln syftade till att sätta formuleringarna i den nämnda propositionen i relation till formuleringarna i Försvarsberedningens rapport. Det citerade uttalandet står inte i strid med formuleringarna i rapporten. På frågan om de aktuella uttalandena från statsministern, utrikesministern och försvarsministern föregicks av några överväganden kring om, och i så fall på vilket sätt, uttalandena skulle kunna påverka svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik i olika avseenden har följande angetts. Uttalandena är i linje med nu gällande försvarsbeslut, dvs. inriktningen för utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken, och tar i beaktande den process som har inletts för att förbereda nästa inriktningsperiod. Av promemorian framgår vidare att till grund för statsministerns, utrikesministerns och försvarsministerns uttalanden låg bl.a. den försvarspolitiska inriktningspropositionen som har antagits av , Försvarsberedningens delrapport och anvisningar för Försvarsberedningens fortsatta arbete daterade . På frågan om uttalandena från statsministern, utrikesministern och försvarsministern varit föremål för gemensamberedning inom har följande angetts. Statsministerns tal i bereddes i enlighet med riktlinjerna i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1). Detsamma gäller för det underlag som låg till grund för utrikesministerns respektive försvarsministerns uttalanden. Utskottet höll en utfrågning med utrikesminister (bilaga B15). I sin inledning framhöll att gemensamberedningen av underlaget till konferensen och Försvar gjordes i enlighet med de riktlinjer som finns i , att utgångspunkten för statsministerns, hennes egna och försvarsministerns uttalanden var de gemensamberedda underlagen och att det inte föreligger någon skillnad mellan uttalandena. Enligt har det säkerhetspolitiska läget i och i närområdet försämrats , och det finns en bred enighet om denna bedömning. I ett osäkert omvärldsläge är denna breda samsyn om svensk säkerhets- och försvarspolitik en styrka. Hon uppgav vidare att Försvarsberedningens arbete har en bred partipolitisk förankring och utgör ett parlamentariskt forum för samråd mellan regeringen och riksdagspartier om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken och att hon har fullt förtroende för det arbete Försvarsberedningen gör. Med Försvarsberedningens delrapport har enligt ett viktigt arbete inletts, och hon ser fram emot den bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen och dess konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik som Försvarsberedningen har aviserat . Därefter kommer delrapporten och Försvarsberedningens samlade slutrapport att utgöra en grund för nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut för perioden –2025. På frågan om försvarsministern inte har en lite annan syn på Försvarsberedningens formulering av säkerhetsläget än utrikesministern uppgav bl.a. att formuleringarna inte är motstridiga och att även försvarsministern ser Försvarsberedningens arbete som en del i en längre process där beredningen framöver ska presentera en slutrapport för det militära försvaret och lämna en säkerhetspolitisk analys och bedömning. Utskottet höll en utfrågning med statsminister (bilaga B19). I sin inledning anförde statsministern att bedömningen i Försvarsberedningens delrapport när det gäller militära hot mot ligger i linje med det som sägs i den försvarspolitiska inriktningspropositionen som har antagits av och att både Försvarsberedningen och regeringen även framöver kommer att behöva göra en bedömning av militära hot mot . Det är därför enligt naturligt att fortsätta att använda propositionens formulering i fråga om militära hot mot . Han uppgav vidare att Försvarsberedningen nu fortsätter sitt arbete och att beredningens rapporter kommer att tjäna som ett betydelsefullt underlag vid framtagandet av den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen. På frågan om han anser att formuleringarna i Försvarsberedningens rapport och i inriktningspropositionen går att likställa med varandra uppgav : ”likställa vet jag inte, men de står inte i motsats till varandra”. framhöll vidare att hans, utrikesministerns och försvarsministerns uttalanden överensstämmer med det som står i den nuvarande inriktningspropositionen som har antagits av . Försvarsberedningen har enligt valt att inte göra en sannolikhetsbedömning, men beredningen ska göra en sådan bedömning i sin slutrapport. uppgav vidare att han inte har fått några indikationer på att andra länder eller uppfattat att håller på att ompröva sin linje eller att det råder stor oenighet i regeringen. konstaterar inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. I förarbetena till regeringsformen är förutsatt att regeringen som huvudregel ska uppträda som en enhet, och detta kommer till uttryck genom uttalandet att regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hålls samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar (prop. 1973:90 s. 179). Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns däremot inte. Utrikespolitiken skiljer sig i viss mån från andra politikområden. Bland annat måste utrikesministerns uttalanden anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning i en utrikespolitisk fråga. Ett uttalande som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om det rör förhållanden till en utländsk stat. Särskilda krav måste därför enligt utskottet ställas på uttalanden som görs av den minister som ansvarar för utrikespolitiken inom regeringen. Inom utrikespolitiken förekommer s.k. performativa uttalanden. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Det brukar framhållas att utsagan ska göras av rätt person, i rätt form och i rätt situation och att omgivningen ska vara beredd att acceptera att nämnda omständigheter råder. Uttalandepolitiken, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer en rad problem. Bland annat kan framhållas den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheten till skilda tolkningar. När det gäller det nu aktuella granskningsärendet konstaterar utskottet att statsministerns, utrikesministerns och försvarsministerns uttalanden rör beskrivningen av det svenska säkerhetsläget i olika dokument och den fortsatta processen med Försvarsberedningens arbete och rapporter. Uttalandena rör svensk såväl utrikespolitik som försvars- och säkerhetspolitik, och de skiljer sig delvis åt. måste det finnas utrymme att anpassa och nyansera uttalanden utifrån förutsättningarna i olika situationer. Vart och ett av de i granskningen uppmärksammade uttalandena verkar i sak följa en tradition inom svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik, och uttalandena i sig kan inte sägas innebära någon ny politisk linje. Trots det har de aktuella uttalandena i debatten uppenbarligen missförståtts och uppfattats som motsägelsefulla. Mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på uttalanden inom det aktuella området vill utskottet understryka vikten av att företrädarna för regeringen samordnar sina uttalanden för att säkerställa att de formuleringar som används inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. 2.8 Inköp av ett luftvärnssystem I en anmälan till (dnr 784-2017/18), bilaga A2.8.1, begärs det att utskottet granskar regeringens beslut rörande inköp av det amerikanska luftvärnssystemet . Anmälarna framhåller att regeringens beslut rörande inköp av luftvärnssystemet har ifrågasatts från olika håll. Enligt medieuppgifter fattade regeringen beslut i frågan efter det att försvarsminister haft ett möte med försvarsminister. Därutöver har gjorts gällande att den normala ordningen för inköp av krigsmateriel, där Försvarsmakten ger () i uppdrag att hantera frågan, frångåtts och att FMV alltså ska ha blivit överkört av regeringen. Utifrån försvarspolitiska synpunkter framstår det enligt anmälarna som anmärkningsvärt att regeringen väljer luftvärnssystemet framför andra och billigare system. I denna del framhåller anmälarna att luftvärnssystemet 30 är både bättre och billigare än luftvärnssystemet . Enligt anmälarna bör granska regeringens hantering av beslutet rörande inköp av luftvärnssystemet och hur ärendet har beretts. Utskottet bör även granska om det finns grund för medieuppgifterna om ministerstyre. Centrala frågor i utskottets granskning bör enligt anmälarna vara om regeringen har övervägt andra alternativ än luftvärnssystemet och vilket underlag som legat till grund för regeringens beslut. Slutligen menar anmälarna att eftersom regeringens beslut rörande inköp av det amerikanska luftvärnssystemet får anses vara av stor utrikespolitisk betydelse bör utskottet även granska om regeringen har levt upp till sin grundlagsfästa skyldighet att informera och överlägga med . Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior jämte bilagor som upprättats inom Försvarsdepartementet, bilaga A2.8.2. En av promemoriorna och en av bilagorna är försedda med sekretessmarkering. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 anförde regeringen att ett nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd skulle anskaffas till en av de två luftvärnsbataljonerna och att ett nytt sådant system borde tillföras Försvarsmakten under innevarande försvarsinriktningsperiod (prop. 2014/15:109 s. 15). tillstyrkte regeringens förslag om det militära försvarets mål och förslag om Försvarsmaktens operativa förmåga och uppgifter (bet. 2014/15:FöU11). En avsiktsförklaring mellan och om samarbete på försvarsområdet Enligt en artikel som publicerades på regeringens webbplats hade försvarsministrarna i och undertecknat en avsiktsförklaring, statement of intent, för samarbete på försvarsområdet. Syftet med avsiktsförklaringen är enligt artikeln att teckna en gemensam bild av, och ange riktningen för, pågående och framtida samarbete inom försvarsområdet. Av artikeln framgår vidare att avsiktsförklaringen omfattar fem områden: interoperabilitet, övningar och utbildning, materielsamarbete, forskning och utveckling samt multinationella operationer. I avsiktsförklaringen betonas bl.a. materielsamarbetet inom luftförsvars- och undervattensområdet, liksom relaterade sensorer, vapen och plattformar samt betydelsen av forskning och utveckling inom områden som undervattenskrigföring, luftförsvarssystem och cyber. träffade företrädare för regeringspartierna, Moderata samlingspartiet () och en överenskommelse om ytterligare åtgärder för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. I överenskommelsen framhålls att omvärldsutvecklingen fortfarande innebär att tillgång till luftvärn med medellång räckvidd är väsentligt för säkerhet och att anskaffningen av ett nytt sådant luftvärnssystem därför ska inledas och fullföljas under kommande försvarsbeslutsperiod (2021–2025). Enligt överenskommelsen kommer den fortsatta anskaffningsprocessen när det gäller nytt luftvärn att vara föremål för kontinuerlig uppföljning inom försvarsgruppen. Regeringen beslutade att överlämna budgetpropositionen till . I budgetpropositionen inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap föreslog regeringen att anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar skulle uppgå till drygt 10 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 6 s. 9). Anslaget används bl.a. för att anskaffa anslagsfinansierad materiel och anläggningar. Regeringen föreslog vidare att skulle dels godkänna investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel –2023 som riktlinje för Försvarsmaktens investeringar, dels bemyndiga regeringen att besluta om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem. Det föreslogs även att skulle bemyndiga regeringen att för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar besluta om beställningar och avveckling av materiel och anläggningar som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 78 2019–2027. I propositionen framhöll regeringen att under innevarande och nästkommande försvarsinriktningsperiod utgör anskaffningarna av JAS 39E, nästa generations ubåt (A26) och ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem samt förnyelse av sensorkedjan de enskilt största materielanskaffningarna (s. 44). Som skäl för förslaget om bemyndigandet att besluta om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem framhöll regeringen att omvärldsutvecklingen innebär att tillgång till ett sådant luftvärnssystem är väsentlig för säkerhet, att anskaffningen av nämnda luftvärnssystem ska fullföljas under kommande försvarsbeslutsperiod och att luftförsvarets samlade förmåga därmed utvecklas för att möta den aktuella hotbilden (s. 56). besvarade en interpellation om försvar mot ballistiska robotar (prot. 2017/18:4 § 9). Han uppgav bl.a. följande (anf. Luftvärn är en väsentlig förmåga för säkerhet. Anskaffning av ett nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd inleds under innevarande period och fullföljs under kommande försvarsbeslutsperiod, 2021–2025. Vidare uppgav bl.a. följande (anf. Som jag inledde mitt inlägg med att säga kommer vi att förnya det medelräckviddiga luftvärnssystemet. Där har vi rb 97 Hawk, och det är det som ska ersättas. Det här är en prioriterad fråga som kommer framöver. I den efterföljande debatten uppgav riksdagsledamoten (L) bl.a. följande (anf. Jag uppfattar att försvarsministern menar att ett medelräckviddigt luftvärn kommer att utgöra ett tillräckligt skydd mot ballistiska robotar som från rymden närmar sig svenskt territorium. Har jag uppfattat det rätt på den punkten, försvarsministern? Ska bygga ett eget missilförsvar, och kommer de drygt 2,7 miljarder som försvarsministern nu hänvisar till efter den senaste uppgörelsen att räcka för att bygga ett effektivt skydd mot ballistiska robotar och kryssningsmissiler? Försvarsminister svarade bl.a. följande (anf. För det första har inte rätt i beskrivningen av ekonomin kring upphandlingen av ett medelräckviddigt luftvärnssystem. Det ligger redan en hel del pengar i befintlig budget. De 2,7 miljarderna ska också användas till en hel del andra saker. När det sedan gäller den här typen av frågor vill jag upprepa att det jag sa väldigt tydligt var att man väl får återkomma till vilka kriterier som gäller för den här upphandlingen i ett senare skede och vilka förmågor som i så fall ingår i det här sammanhanget. Jag tänker inte gå vidare i den diskussionen av skäl som är tydligt förklarliga. Det räcker för mig att konstatera att vi ska göra en upphandling av ett medelräckviddigt luftvärnssystem och att den processen ska påbörjas i närtid. Det krävs också ett bemyndigande från riksdag för att detta ska kunna genomföras. Sedan får vi återkomma i ett senare skede med kriterierna för eventuella förmågor i det här sammanhanget. behöver inte göra någon ytterligare tolkning än exakt det som jag säger . Sedan får vi återkomma med ytterligare information i ett senare skede. besvarade försvarsminister en interpellation om ett balanserat och samlat luftförsvar (prot. 2017/18:21 § 11). uppgav följande (anf. har frågat mig vilka åtgärder jag och regeringen är beredda att vidta för att inhämta erforderligt underlag för anskaffningen av medelräckviddigt luftvärn så att detta balanseras mot övriga behov inom ett samlat luftförsvar. Försvarsmakten ska vara i operativ balans. Krigsförbanden ska vara bemannade, övade och utrustade. Luftförsvaret är beroende av stridsflygs- och luftvärnssystem samt ammunition liksom av sensorer, ledning och samband. De ingående komponenterna och resurserna ska balanseras för att optimera luftförsvarsförmågan. Skilda anskaffningar utförs . Det luftförsvar som byggs är således produkten av många års beslut rörande anskaffning och vidmakthållande av stridsledningssystem, radarsystem, radiokommunikationssystem, stridsflygssystem med mera. Materielförsörjningen börjar aldrig på ett blankt papper utan är en pågående verksamhet där behoven ska identifieras, prioriteras och i möjligaste mån tillgodoses. Det ska göras inom ramen för investeringsplaneringen, där Försvarsmakten föreslår framtida materielinvesteringar. Baserat på Försvarsmaktens underlag tar regeringen ställning till investeringarna och föreslår att anvisar anslag, bemyndigar regeringen att ingå ekonomiska åtaganden som medför behov av framtida anslag och godkänner investeringsplaner som riktlinjer för Försvarsmaktens investeringar. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit att bemyndigar regeringen att besluta om anskaffning av nytt medelräckviddigt luftvärnssystem. Med utgångspunkt i ställningstagande till regeringens förslag samt Försvarsmaktens hemställan om regeringens bemyndigande att få beställa anskaffningen kommer regeringen att säkerställa att nödvändigt beredningsunderlag för regeringens ställningstagande finns innan ett slutgiltigt beslut fattas. I den efterföljande debatten uppgav riksdagsledamoten (L) följande (anf. Det här kan ju för en och annan framstå som en rätt detaljerad fråga som är ställd till försvarsministern. Jag vill naturligtvis tacka honom för svaret, men faktum är att det är stora ekonomiska värden som står på spel. Bedömare menar att anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem till , när det tillförts insatsorganisationen fullt ut och med alla de kringkostnader som finns och de moderniseringar och uppgraderingar som ska göras, innebär en investering på runt . Det kan för en skåning jämföras med en och en halv . Mot den bakgrunden har jag frågat försvarsministern om det bemyndigande som regeringen nu begär av att få gå vidare med en anskaffning. Då kommer regeringen till och säger att man vill ha ett bemyndigande att anskaffa, men man anger inte vad det är man ska köpa. Man anger heller inte, herr talman, vad kostnaden för anskaffningen är. Så sent som ställde jag i försvarsutskottet frågan till försvarsministern om det ens var klart huruvida anskaffningen ryms inom den bemyndiganderam som regeringen begär på försvarsområdet, men inte heller på den frågan fick jag något svar. Uppenbarligen har man då heller inte utrett vilka effekter den här anskaffningen får på övrig verksamhet inom luftförsvaret men naturligtvis också övrig verksamhet inom Försvarsmakten generellt. När jag hör försvarsministerns svar blir det för mig helt uppenbart att några beredningsunderlag inte finns, utan här uttalas ett löfte om att man ska skaffa dessa underlag. Det sägs att när lämnade i västlig riktning visste han inte vart han skulle resa. När han kom fram visste han inte var han var, och när han kom tillbaka till visste han inte var han hade varit. Enligt min mening känns det som om regeringen nu ger sig ut på en minst lika äventyrlig seglats som den som företog. Mot bakgrund av det blanka bemyndigande som regeringen begär vill jag fråga försvarsministern: När beredningsunderlagen har inkommit, när man har valt ett system för anskaffning och när man vet vilka effekter den här anskaffningen får på både det övriga luftförsvaret och Försvarsmaktens verksamhet i övrigt, är man då beredd att komma tillbaka till och förankra den här anskaffningen? Försvarsminister lämnade följande svar (anf. Man kan ju beskriva saker och ting på olika sätt. Jag kan bara säga att det pågår ett omfattande arbete med detta. Och att det skulle saknas underlag för eventuella beslut är någonting som jag definitivt kan dementera. Det är väl också så att den slutliga kostnaden i det här har man klar för sig först efter en förhandling, när man har den slutliga offerten. Det går inte att säga med exakthet den slutliga kostnaden innan man är . Jag tror säkert att har förståelse för att det i praktiken förhåller sig på det sättet. Jag kommer att tala om och ge information när det finns fullödig information att ge och när det går att stå för samtliga informationspunkter. Det är bättre att tala när det hela är genomberett till slutpunkt än att tala mitt i eller tala när det till , eller finns ett underlag. Det är bättre att göra det när allt är klart, och då kommer vi också att komma till försvarsutskottet och ge den informationen. Jag tror att är förvissad om att det är så.