bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — Förfarandena kan föranleda olika typer av handlingar, bl.a. mot bakgrund av att de krav olika ramavtal ställer på hur olika avrop ska ske varierar. Fakturor som kommer in till diarieförs vanligtvis inte, utan hålls ordnade i faktura- hanteringssystemet. Varje faktura förs in i systemet med ankomstdatum, avsändare och fakturanummer. Denna hantering bedöms, enligt , motsvara de krav som ställs upp i offentlighets- och sekretesslagen. En faktura som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess diarieförs dock. Andra allmänna handlingar som är hänförliga till en upphandling, t.ex. offerter eller andra typer av underlag från leverantörer, diarieförs eller hålls enligt ordnade. Utskottet bad vidare om skälen till att tre personers (ett statsråds och två medarbetares) kostnader för deltagande i en partikongress bekostades av . På detta har svarat att det av riktlinjer följer att en resa som ett statsråd gör för att framträda i egenskap av statsråd alltid är en tjänsteresa. följer med för att biträda statsrådet i dessa situationer är även dessa resor att betrakta som tjänsteresa. I det granskade fallet uppträdde statsrådet enligt i delar av den aktuella kongressen i egenskap av statsråd, varför departementet stod för kostnaderna för hans och de två medarbetarnas deltagande. På utskottets kompletterande fråga om hur vanligt förekommande det är att statsråds deltagande i partikongresser bedöms vara tjänsteresor svarar att det inte finns någon sådan statistik. Slutligen frågade utskottet om promemorian Rutiner för direktupphandling i utgör sådana riktlinjer som en myndighet enligt upphandlingslagen ska besluta om. På detta svarar att promemorian är framtagen innan den nuvarande lagstiftningen infördes för att utgöra ett stöd vid upphandlingar. Promemorian uppfyller enligt kraven i 19 kap. 7 § tredje stycket och de krav på riktlinjer som gällde enligt tidigare lagstiftning. I utskottets tidigare granskningar av upphandlingar har en återkommande iakttagelse varit att det förekommit brister i dokumentationen. Utskottet har påpekat att det, för att utomstående ska kunna granska ett upphandlingsärende, är av central betydelse att alla händelser av betydelse i ärendet har dokumenterats. Utskottet har förutsatt att rutinerna i dessa avseenden förbättras (bet. 2010/11:KU10 s. 39). Även denna granskning har visat att det förekommit dokumentationsbrister; muntliga offerter har inhämtats men inte dokumenterats. Utskottet vill därför inskärpa vikten av att upphandlingslagens dokumentationskrav efterlevs. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Detta tar sikte på exempelvis förfrågningsunderlag, lämnade offerter och uppgifter om villkoren i det avtal som har ingåtts, men också på underlag som visar varför myndigheten har valt ett visst upphandlingsförfarande. Utskottet vill också betona fördelarna med ett enhetligt system för dokumentation av upphandlingar och vikten av att allmänna handlingar även i upphandlingsärenden registreras eller hålls ordnade i enlighet med kraven i offentlighets- och sekretesslagen. anger i sina egna skriftliga rutiner att det även i situationer där lagen inte kräver det kan vara lämpligt att annonsera en förestående direktupphandling och att begära in offerter från fler leverantörer än en. Enligt utskottet är detta en god ordning som det finns skäl att upprätthålla i upphandlingsarbetet. I granskningen har emellertid framkommit att detta sällan görs, utan att urvalet i stället sägs baseras på den kunskap om tänkbara leverantörer som finns inom berört departement, ibland kompletterat med ytterligare informationsinhämtning. Att sådan informationsinhämtning i förekommande fall ska dokumenteras följer av vad utskottet redan anfört. Att annonsera och hämta in offerter från fler leverantörer även vid direkt- upphandling ger vidare både bättre förutsättningar för den upphandlande enheten att dra nytta av konkurrensen på marknaden och ökad transparens i upphandlingsförfarandet, och därmed i användningen av offentliga medel. Av de interna rutinerna för framgår också att alla inköp över ett prisbasbelopp ska anmälas till den centrala inköpsfunktionen. sådan rutin för anmälningar är nödvändig för att myndigheten ska kunna säkerställa att inte de olika departementen genomför direktupphandlingar i en sådan omfattning att direktupphandlingsgränsen överskrids, och för att myndigheten ska kunna skapa sig en bild av behovet av att i stället upphandla ramavtal för vissa typer av inköp. Utskottets genomgång har visat att ett av de granskade departementen inte har anmält alla direktupphandlingar över ett prisbasbelopp till den centrala inköpsfunktionen. vikten av att den aktuella rutinen upprätthålls. Utskottet vill slutligen erinra om att upphandlingslagen kräver att myndigheten ska besluta om riktlinjer för direktupphandling. Utskottet har granskat regeringens användning av s.k. EU- sakråd som är en ny arbetsmetod för att ta vara på expertis i sakfrågor inom civilsamhället och hos andra samhällsaktörer. I ärendet finns två promemorior från Statsrådsberedningen med svar på frågor från utskottet, bilaga 8.1–2. tog fram en arbetsmetod för regeringens kontakter med det civila samhället, kallad sakråd. I skrivelsen En politik för engagemang – långsiktighet och oberoende för civilsamhället (skr. 2017/18:246) anför regeringen (s. 10 f.) att den har infört sakråd som arbetsmetod i för att förbättra regeringens beslutsunderlag och för att stärka departementens samordning i dialogen med det civila samhället. I skrivelsen anförs att regeringen vill uppmuntra och ta vara på civilsamhällets unika kunskap och perspektiv i olika sakfrågor för att kunna skapa bättre beslutsunderlag, förankra de beslut som fattas och underlätta och stimulera det offentliga samtalet. Det finns enligt skrivelsen ett behov av en utvecklad och kvalitetssäkrad arbetsmetod för att göra detta. En sådan arbetsmetod ska kunna användas både i omfattande och mer avgränsade frågeställningar och komplettera befintliga beredningsformer som remissförfarandet och samrådsmodeller som Partsgemensamt forum (PGF) som rör de generella villkoren för det civila samhället. och en arbetsgrupp med bl.a. representanter från organisationer företrädda i PGF tog fram förslag till en arbetsmetod. Under ledning av statssekreteraren till kultur- och demokratiministern hölls en serie möten med det civila samhällets organisationer då förslaget till ny arbetsmetod diskuterades. Sammanlagt deltog omkring 120 organisationer i dessa möten. Viktiga utgångspunkter i arbetet med att ta fram arbetsmetoden var den europeiska koden för främjande av idéburnas medverkan i offentliga beslutsprocesser som 2009 utvecklades av tillsammans med idéburna organisationer (, 2009) och de sex principer som politiken för det civila samhället bygger på. Vidare anförs i skrivelsen att den nya metoden kallas sakråd efter ett förslag från det civila samhällets organisationer. För att pröva och utveckla metoden genomförde regeringen ett antal pilotsakråd. Dessa arrangerades av olika departement och berörde ett flertal olika områden. Pilotsakråden gav enligt regeringen goda resultat och bekräftade att den nya metoden för samråd i sakfrågor fungerade. Regeringen beslutade därför att införa sakråd som arbetsmetod i (Ku2017/00377/D). har regeringen och genomfört över trettio sakråd om olika frågor, bl.a. om islamofobi, nyanländas etablering och den nationella planen mot rasism, liknande former av fientlighet och hatbrott. Det har också genomförts ett flertal s.k. EU-sakråd för att förankra och bredda beslutsunderlaget i frågor som beslutas på EU-nivå. Sakråden och EU-sakråden redovisas löpande på regeringens webbplats. I skrivelsen anförs vidare att sakråden inte ersätter befintliga former för samråd med det civila samhället eller sedvanliga remissförfaranden, utan är ett komplement för att öka kvaliteten i regeringens underlag. använder sakråd som arbetsmetod för att –höja kvaliteten i regeringens underlag genom att fördjupa och bredda regeringens kunskap och perspektiv i sakfrågor –underlätta och effektivisera kunskapsinhämtning och annan kommunikation i sak mellan regeringen och det civila samhällets organisationer –skapa enhetlighet och bättre samordna departementens kontakter med det civila samhällets organisationer för en ökad samstämmighet i . Metoden består av ett antal delmoment som gör det tydligt för alla deltagare vad som är syftet med sakrådet, vilka som bjuds in, vilka frågor som tas upp och hur de behandlas under sakrådet samt hur synpunkter tas om hand och återkopplas. Inbjudan till och slutdokumentation av sakråd presenteras på regeringens webbplats för att det ska vara tydligt och enkelt att ta del av de sakråd som äger rum och se vilka som deltar. Som stöd för departement som ska arrangera ett sakråd finns ett metodstöd med mallar och checklistor för kvalitetssäkring, urval av inbjudna organisationer, inbjudan, dokumentation och utvärdering. Initiativ till sakråd tas av som också avgör vilka organisationer som ska bjudas in. Urvalet sker utifrån en bedömning av behovet av fördjupad kunskap och breddat perspektiv i den enskilda sakfrågan. På regeringens webbplats anförs att stärkta samrådsformer är ett viktigt led för att öka delaktigheten i beslut som fattas på EU-nivå. Utredningen om delaktighet i EU (EU på hemmaplan, SOU 2016:10) visade att många svenskar tycker att det är svårare att påverka EU-beslut än beslut på nationell, regional eller lokal nivå. På webbplatsen anförs det vidare att regeringen har som ambition att stärka delaktigheten, kunskapen och engagemanget i vad gäller EU-frågor. För detta krävs tydliga och välfungerande former för civilsamhället att föra en dialog med regeringen om frågor som beslutas på EU-nivå. Vidare anförs att det utifrån ett EU-perspektiv är särskilt viktigt att denna dialog sker tidigt i processen och innan beslut har fattats. I skrivelsen Verksamheten i Europeiska unionen 2017 (skr. 2017/18:118) anför regeringen (s. 25) att den initierat en ny arbetsmetod, s.k. EU- sakråd, som syftar till att på ett strukturerat och transparent sätt ta vara på expertis i sakfrågor inom civilsamhället och hos andra samhällsaktörer. ägde elva EU-sakråd rum, däribland om kommissionens förslag till tjänstepaket och om förslaget till europeisk pelare för sociala rättigheter. Även statsministerns två EU-råd med företrädare för arbetsmarknadens parter är en del av arbetet med stärkta samrådsformer. I skrivelsen anförs också (s. 23 f.) att kommissionen, som ett led i diskussionen om EU:s framtid, presenterade dels en vitbok innehållande olika vägval för det framtida EU-samarbetet, dels fem diskussionsunderlag i centrala frågor såsom den sociala dimensionen, hur globaliseringen ska hanteras, den ekonomiska och monetära unionen, EU:s framtida finanser och det framtida försvarssamarbetet. Regeringen har genomfört EU-sakråd om samtliga fem diskussionsunderlag, informerat i form av faktapromemorior, informerat eller överlagt med flera fackutskott och planerade att genomföra ytterligare ett uppsamlande EU- sakråd om EU:s framtid inför . EU- sakråden har enligt regeringen uppskattats av deltagarna och bidragit till värdefull fördjupning och breddning av regeringens perspektiv inför diskussionerna i EU. Regeringen har sammanställt resultatet från EU-sakråden och skickat information om detta arbete till kommissionen och ordförandeskapet i rådet. I sitt svar på en interpellation (ip. 2017/18:259) om EU:s framtida utveckling anförde statsrådet (prot. 2017/18:55 s. 58 f.) bl.a. följande: skickade jag ett brev till Europeiska kommissionen och ordförandeskapet i Europeiska unionens råd. I brevet redogör jag för regeringens arbete med att förankra framtidsdiskussionerna i och erbjuder mig att dela med mig av våra erfarenheter till ministerkollegorna och kommissionen. Till brevet bifogades också översatta minnes- anteckningar från de fem EU-sakråden om diskussionsunderlagen. Brevet och minnesanteckningarna från sakråden återfinns på regeringens hemsida. På regeringens webbplats publiceras inbjudningar till EU-sakråd och minnesanteckningar från genomförda EU-sakråd. Nedan anges EU-sakråd som har genomförts fram till den : –: EU-sakråd om kommissionens förslag till tjänstepaket. –: EU-sakråd på tjänstemannanivå om 2020- strategin och genomförandet i . –: EU-sakråd om 2002-strategin och genomförandet i . – : EU-sakråd om kommissionens förslag till en europeisk pelare för sociala rättigheter och om reflektionsunderlaget om framtiden för sociala dimension. – : EU-sakråd på tjänstemannanivå om 2020- strategin och genomförandet i . – : EU-sakråd om kommissionens diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union. : EU-sakråd om kommissionens diskussions- underlag om framtiden för EU:s finanser. – : EU-sakråd om kommissionens förslag om Single Digital gateway (digitala portalen). – : EU-sakråd om kommissionens diskussionsunderlag om det europeiska försvarets framtid. : EU-sakråd om kommissionens diskussions- underlag om globaliseringen. – : EU-sakråd med arbetsmarknadens parter om det nationella genomförandet av 2020-strategin. – : EU-sakråd om kommissionens meddelande om den : EU-sakråd om 2020-strategin och genom- : EU-sakråd på tjänstemannanivå om 2020- strategin och genomförandet i . – : EU-sakråd om EU:s framtida utveckling. : EU-sakråd på tjänstemannanivå om 2020- strategin och genomförandet i . – : EU-sakråd om kommissionens förslag till flerårig budgetram –2027. – : EU-sakråd om kommissionens förslag till reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. : EU-sakråd om kommissionens förslag till Europeiska havs- och fiskerifonden –2027. : EU-sakråd om kommissionens förslag till ramprogram Kreativa 2021–2027. Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer att regeringen styr riket och att regeringen är ansvarig inför . För den offentliga förvaltningen finns enligt 1 kap. 8 § bl.a. statliga förvaltningsmyndigheter. Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. regeringsformen. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till regeringsformen bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att det för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, men med detta bör man i det väsentliga göra halt (prop. 1973:90 s. 181). utgör alltså regeringens beredningsorganisation. utgör en enda myndighet vars myndighetschef är statsministern. Bestämmelser om och om arbetsfördelningen mellan departementen finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för (RK- instruktionen). består av Statsrådsberedningen, departementen och förvaltningsavdelningen. För varje departement finns en departementschef. Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överens- stämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att det är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts- processen att det som ett led i beredningen av regeringsärendena i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287). Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs regeringsärenden, med vissa undantag som gäller verkställighet inom Försvarsmakten, vid regerings- sammanträden. Huvudregeln är att alla ärenden som inkommer till eller som initieras där är regeringsärenden. Beslutsformen är kollektiv. I princip gäller att systemet med ministerstyre i regeringsärenden är okänt för regeringsformen. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand besluta i regeringsärenden. Ett undantag från nämnda huvudregel är s.k. regerings- kansliärenden, vilka avgörs av ett enskilt statsråd. Statsrådet fattar då inte beslut i egenskap av medlem av regeringen utan som chef i . I många fall kan beslutanderätten i regeringskansliärenden överlåtas till tjänstemän i . Såsom varande chefer i har statsråden då i uppgift att på en övergripande nivå tillse att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. I betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) ägnade inför EG särskild uppmärksamhet åt de konsekvenser för regeringen och regeringsarbetet som var förknippade med överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG, numera EU, (s. 176 f.). Inledningsvis hänvisade utredningen till bestämmelsen i 7 kap. 3 § regeringsformen, enligt vilken regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträde. Därtill konstaterade utredningen när det gäller beredningen av regeringsärenden vid ett svenskt EG-medlemskap att en stor del av regeringens arbete kommer att ägnas åt frågor om hur bör agera under den gemensamma berednings- och beslutsprocessen inom EG. Utredningen påpekade att det torde bli fråga om att t.ex. lämna instruktioner eller riktlinjer såväl till de svenska tjänstemän som förhandlar i arbetsgrupper inför rådsbehandlingen som till statsråd som representerar landet vid rådets sammanträden. Vidare konstaterade utredningen att när det gäller instruktioner till svenska förhandlare var det så att instruktionsgivningen enligt dåvarande förhållanden skedde till den som företräder vid mellanstatliga förhandlingar i form av riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller, på grundval av den arbetsordning som gäller för respektive departement, från departementet. Därtill konstaterade utredningen att ett statsråds deltagande i ett rådsmöte ur svensk konstitutionell synvinkel inte utgör ett regeringsärende och att beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som tillträtt, och beslutens bindande kraft uppstår för svensk del på grund av att med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna. har uttalat att ett statsråds deltagande i ministerrådet inte i formell mening utgör ett regeringsärende (bet. 2004/05:KU10 s. 86 f.). Valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EG-direktiv bör dock vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden. Utskottet har senare framhållit (bet. 2009/10:KU10 s. 104 f.) betydelsen av att arbetet med framtagande av svenska ståndpunkter och instruktioner sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot det i regeringsformen föreskrivna beredningskravet. (Ds 1997:1), som Statsrådsberedningen har utarbetat, innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . I handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen som styr behovet av remissbehandling (s. 27). Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Emellertid understryks att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöten kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Det måste i varje särskilt fall bedömas om situationen är sådan att remissbehandling kan underlåtas, och vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas bör granskningsenhet rådfrågas (s. 27 f.). kan remissbehandling framstå som obehövlig främst vid smärre kompletteringar av ny lagstiftning, vid följdändringar och i andra begränsade tekniska frågor. Det framhålls att det tekniska kontrollarbetet blir extra viktigt när lagändringar, administrativa förutsättningar och kostnadsberäkningar inte har prövats av remissinstanser. Underhandskontakter med myndigheter och andra får då bli desto noggrannare för att regeringsformens beredningskrav ska kunna uppfyllas. Även delningar blir särskilt betydelsefulla och det blir ofta nödvändigt att dela med fler myndigheter än vanligt (s. 28). granskade utskottet beredningskravet för regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Granskningen var inriktad på rutiner i fråga om inhämtande av yttranden och upplysningar och visade att muntliga synpunkter som förs fram på remissmöten i regel dokumenteras genom minnesanteckningar eller tjänsteanteckningar. I sitt ställningstagande uttalade utskottet att det inte framkommit något som föranledde någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i . fortsatte utskottet sin granskning av beredningskravet (bet. 2009/10:KU10 s. 32 f.). Utskottet underströk vikten av en omsorgsfull dokumentation som förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas. I ställnings- tagandet uppmärksammade utskottet även vad det tidigare uttalat, dvs. att avsaknaden av skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerade att försvåra insynen i och regeringens arbete och beslutsfattande. granskade utskottet framtagandet av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU. Granskningen gav inte anledning till någon annan bedömning än att beredningen av ståndpunkter och instruktioner i dessa delar fungerat väl. granskade utskottet beredningen av besparingar inom försvarsmaterielområdet (bet. 2012/13:KU20 s. 92 f.). Ett förslag till besparingar hade arbetats fram av den s.k. genomförandegruppen, som var en intern arbetsgrupp inom i vilken ingick bl.a. statssekreterare från Försvars-, Finans- och Näringsdepartementen samt representanter för tre riksdagspartier. Granskningen visade att uppgifter från Försvarsmakten hade tillförts ärendet, vilket framgick av gruppens slutrapport, utan att detta hade dokumenterats. Utskottet kunde inte fastställa hur dessa uppgifter i alla delar hade inhämtats (skriftligt eller muntligt) eller vilka närmare berednings- åtgärder som hade förekommit. Utskottet ansåg att en omsorgsfull dokumentation av uppgifter som inhämtats från myndigheter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Bristfälliga skriftliga berednings- och beslutsunderlag riskerade enligt utskottet att försvåra utskottets insyn i och regeringens arbete och beslutsfattande. granskade utskottet (bet. 2015/16:KU20 s. 243 f.) även dokumentation från innovationsrådets möten. Regeringen hade inrättat ett råd som skulle identifiera utmaningar och samverkansområden av strategisk betydelse för utvecklingen av innovationspolitiken samt föreslå initiativ för att stärka innovations- och konkurrenskraft. att det fördes anteckningar vid innovationsrådets möten. och av dagordningar och kallelser till rådets möten gav inte anledning till något uttalande av utskottet från tryckfrihetsrättslig synpunkt. granskningen uppmärksammats vilken typ av diskussioner och vilka ämnen som förekom på rådets möten. I svar på utskottets frågor hade uppgetts att mötena inte avsåg att leda till ställningstaganden till utredningar, kommande propositioner eller ärenden på annat sätt. framfördes vid rådets möten vidarebefordrades av berörd statssekreterare till Rådet uppgavs inte ersätta någon del av Regerings-