bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — noterade utskottet att insikten om behovet av utgiftsbegränsande åtgärder måste ha funnits redan tidigare och att beredningen av regleringsbrevet för det aktuella anslaget torde ha varit långt framskriden vid tiden för utskottets beredning och beslut. Då det rörde sig om helt ny information om förväntade utgifter och verksamheter på ett visst anslag under det kommande budgetåret hade det enligt utskottet varit en fördel om regeringen hade informerat det berörda utskottet eller före det aktuella budgetbeslutet. granskade utskottet även regeringens agerande i samband med beredningen av biståndsbudgeten (bet. 2015/16:KU20 s. 56 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis vikten av en ordnad budgetprocess (s. 68). Utskottet anförde vidare att det är av stor vikt att budgetpropositionen är fullständig och heltäckande. Det innebär enligt utskottet att budgetpropositionen bör omfatta statens samtliga utgifter och inkomster och att samtliga förslag lämnas samlat . Därigenom kan oppositionspartierna på rationella grunder prioritera mellan olika utgiftsområden och mellan inkomster och utgifter. Utskottet anförde vidare att utvecklingen av antalet asylsökande innebar att vissa förutsättningar för budgetförslaget förändrades och att regeringen informerade utrikesutskottet om att avräkningarna inom biståndsramen skulle kunna komma att avvika från vad som föreslagits i budgetpropositionen. Därmed förändrades enligt utskottet förutsättningarna för budgetbeslut. noterade att utrikesutskottet hade redovisat att avräkningarna till 2015 hade ökat så gott som till följd av ökade kostnader för asylsökande. Också hade regeringen i sin ändringsbudget föreslagit ändringar när det gäller biståndet och kostnader för asylsökande. Beslut med anledning av de ändrade avräkningarna fattas således av . Sammantaget konstaterade utskottet att några formella fel inte hade begåtts i sammanhanget. Regeringen borde dock enligt ha varit tydligare i sin information till och utrikesutskottet om de budgetmässiga konsekvenserna av sina beslut. Det gällde enligt utskottet särskilt olika slags effekter på biståndet. granskade utskottet hanteringen av beslut om anskaffning av ubåtar (bet. 2016/17:KU20 s. 170 f.). I ärendet granskade utskottet tre frågor som rörde anskaffning och beställning av två nya ubåtar. När det gällde den information om ubåtsbeställningen som försvarsministern och regeringen hade lämnat till noterade utskottet att beställningen bl.a. hade stor budgetmässig betydelse (s. 187). Det var därför enligt utskottet viktigt att informationen var tydlig, fullständig och aktuell. Utskottet hade utifrån vad som framkommit i granskningsärendet på formella grunder inte något att anföra mot försvarsministerns och regeringens agerande i denna del. Utskottet noterade dock att oklarheter hade förebyggts om försvarsministern lämnat viss information i ett tidigare skede än vad som gjorts. Genom en skrivelse till begärde utskottet bl.a. svar på ett antal frågor. Utskottet fick två svarspromemorior jämte bilagor utarbetade inom Försvarsdepartementet (bilaga A1.8.2). Av en av promemoriorna framgår att regeringen fick en formell förfrågan från om ett svenskt deltagande i det brittiskledda samarbetet JEF och att förfrågan förmedlades genom en avdelningschef vid försvarsministerium på uppdrag av den brittiske försvarsministern. När det gäller frågor om vilka överväganden och beslut regeringen har fattat om ett svenskt deltagande i JEF och beredningen inför eventuella beslut i denna del har följande angetts. I propositionen Försvarspolitisk inriktning försvar 2016–2020 framhåller regeringen att säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra och att hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer (prop. 2014/15:109 s. 47). Regeringen konstaterar vidare att medlemsländerna i EU och Nato kring är aktiva i utvecklingen av koncept för att snabbt kunna genomföra militära operationer, att aktivt bör söka deltagande i bilaterala och multilaterala samarbeten med tyngdpunkt i norra och att JEF är ett exempel på denna typ av samarbete (s. 56). Berörda tjänstemän i och Försvarsmakten har hållit sig informerade om JEF och dess utveckling , och i en remiss begärde Försvarsdepartementet att Försvarsmakten skulle redovisa myndighetens bedömning i fråga om förutsättningarna att delta i JEF. Försvarsmakten kom in med ett svar och samverkan skedde därefter med . inleddes beredningen av ett regeringsbeslut om anslutning till JEF, och en formell inbjudan från kom in till (Fö2017/00903/SI). Regeringen har fattat två beslut som rör deltagande i JEF. beslutades att skulle ansluta sig till samförståndsavtalet om JEF (Fö2017/00903/SI) och beslutades att ge Försvarsmakten i uppdrag att delta i JEF i enlighet med samförståndsavtalet om JEF och den svenska anslutningsnoten (Fö2017/01346/MFI). Det framgår vidare av promemorian att försvarsministern har informerat försvarsutskottet om regeringens överväganden om JEF, nämligen , och . Dessutom har försvarsutskottet, efter begäran, fått ta del av en handling om JEF. Försvarsministern har vidare vid följande tillfällen informerat : – interpellationsdebatt (interpellation 2015/16:16 Tydlighet om samarbete med Nato) – svar på skriftlig fråga (fråga 2015/16:1441 Svenskt deltagande i Joint Expeditionary Force) – svar på skriftlig fråga (fråga 2016/17:814 , Joint Expeditionary Force och Nato) – svar på skriftlig fråga (fråga 2016/17:1221 Svenskt deltagande i Joint Expeditionary Force) – svar på skriftlig fråga (fråga 2017/18:71 Visbykorvetterna och operativ förmåga). På frågan vilket underlag som låg till grund för försvarsministerns uttalanden i de redovisade tidningsartiklarna har angetts att uttalade sig utifrån rådande sakförhållanden vid intervjutillfällena. Exempelvis utgjorde rapporter från i och information från Försvarsdepartementets tjänstemän underlag för uttalandena. Av promemorian framgår vidare att försvarsministern utifrån rådande sakförhållanden har lämnat korrekt och relevant information. Det framhålls i promemorian att JEF är ett brittiskt ramverk för en snabbinsatsstyrka som omfattar ett samarbete med ett antal länder och att JEF inte har någon organisatorisk bindning till Nato eller annan internationell organisation. JEF kan dock efter särskilt beslut ställas till FN:s, EU:s eller Natos förfogande i alla typer av konfliktsituationer som inbegriper militära maktmedel, inklusive stöd till humanitära insatser. Vidare framgår av promemorian att de länder som samarbetar med inom ramen för JEF beslutar självständigt, från fall till fall och i enlighet med nationella beslutsprocesser, om de vill delta i övningar eller militära insatser. Utskottet har även uppmärksammat hur frågan om deltagande i JEF hanterats i förhållande till . Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på en kompletterande fråga. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom Försvarsdepartementet (bilaga A1.8.3). På frågan till vem eller vilka den promemoria som ska ha upprättats av en försvarsattaché vid i varit ställd och vad som står i den när det gäller beredning av den i ärendet aktuella frågan om JEF har följande angetts. Den aktuella handlingen är en rapport som har upprättats av Försvarsavdelningen vid i . Den har titeln om JEF och önskemål om svenskt deltagande och är ställd till medarbetare vid Försvarsmakten och Försvarsdepartementet. Rapporten innehåller information om upprättande av JEF och andra länders deltagande i samarbetet. Försvarsdepartementet har efter begäran överlämnat rapporten till utskottet. Rapporten är försedd med sekretessmarkering. noterar att den information om ett svenskt deltagande i ett internationellt försvarssamarbete som försvarsministern och regeringen har lämnat till är av stor betydelse för försvars- och säkerhetspolitik. Det är därför viktigt att informationen är tydlig, fullständig och aktuell. Utskottet har utifrån vad som framkommit i granskningsärendet på formella grunder inte något att anföra mot försvarsministerns och regeringens agerande i denna del. Utskottet noterar dock att oklarheter hade förebyggts om försvarsministern lämnat viss information i ett tidigare skede än vad som gjordes. 2 Handläggning av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 Beslut att inte återkalla en anmälan av Natura 2000-området I en anmälan till (dnr 781-2016/17), bilaga A2.1.1, begärs det att utskottet granskar regeringens, och särskilt statsrådet , agerande i samband med ett regeringsbeslut att inte återkalla en anmälan till Europeiska kommissionen (kommissionen). Anmälan till kommissionen innehöll förslag på områden på att ingå i det europeiska 2000. I anmälan till utskottet anförs i huvudsak följande. Regeringen beslutade att i en anmälan till kommissionen föreslå att 15 nya områden och ett tiotal utvidgade befintliga områden ska ingå i Natura (regeringsbeslut [M2015/01508/Nm, I:1]). Om kommissionen godkänner områdena som Natura 2000-områden kan detta beslut enligt anmälaren inte upphävas av den eller av svenska domstolar. Företaget (Nordkalk), som bedriver täktverksamhet i områden som omfattas av anmälan, ansökte om rättsprövning hos . Nordkalk menade att regeringsbeslutet kunde påverka en pågående domstolsprövning i Mark- och som gäller Nordkalks verksamhet i de aktuella områdena. Nordkalk begärde att regeringen skulle återkalla sin anmälan till kommissionen i avvaktan på att slutligt har prövat ansökan om rättsprövning. Nordkalk har därvid gjort gällande att om kommissionen skulle godkänna förslaget om nya Natura 2000-områden och därefter skulle finna att regeringsbeslutet från ska upphävas, skulle denna dom bli utan verkan. Regeringens beslut att anmäla områdena till Natura 2000 innan hade avgjort rättsprövningsfrågan innebar därmed enligt Nordkalk att Högsta förvaltningsdomstolens prövning inte skulle få något praktiskt genomslag. Detta kan i sin tur innebära ett brott mot kraven på en rättvis rättegång i regeringsformen, och EU:s rättighetsstadga. Regeringen beslutade att avslå Nordkalks begäran. Beslutet undertecknades av statsrådet . Regeringens beslut att anmäla områdena på till Natura 2000 kan enligt anmälaren ses som ett sätt att försöka påverka domstolsprocessen vid Mark- och . Detta intryck förstärks av att regeringen agerat för att resultatet av Högsta förvaltningsdomstolens rättsprövning av regeringsbeslutet i praktiken ska bli meningslöst. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior med bilagor som har upprättats inom Miljö- och , bilaga A2.1.2–3, och en utfrågning med miljöminister , bilaga B18. Det s.k. art- och habitatdirektivet samt Natura 2000-nätverket Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (ofta kallat art- och habitatdirektivet) syftar till att främja den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, djur och växter i medlemsstaterna. Direktivet anger bl.a. vilka arter och naturtyper som ska skyddas inom EU; i direktivets bilagor listas livsmiljötyper samt djur- och växtarter vars bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses eller som kräver särskilt skydd. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att dessa arter och naturtyper har s.k. gynnsam bevarandestatus, vilket innebär att utbredningsområde, areal, populationsutveckling och andra kvaliteter finns och kan bibehållas. Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning genom bestämmelser i (1998:808) och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. För att skydda arter som räknas upp i direktivet ska särskilda bevarandeområden avsättas för att ingå i det s.k. Medlemsländerna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att livsmiljöer bevaras i de särskilda bevarandeområdena och för att undvika att de förstörs eller att arterna störs väsentligt. Enligt artikel 4.1 i direktivet ska varje medlemsstat från anmälan av direktivet till kommissionen överlämna en lista över områden som innehåller någon sådan livsmiljötyp respektive växt- eller djurart som räknas upp i direktivet, för att därigenom föreslå att områdena ska ingå i Natura 2000-nätverket. Förslaget ska antas av kommissionen i samråd med en kommitté som består av företrädare för kommissionen och medlemsstaterna (artikel 21). Medlemsstaterna ska övervaka bevarandestatusen hos de skyddade livsmiljöerna och arterna (artikel 11) och på grundval av denna övervakning vid behov föreslå att listan anpassas (artikel 4). Att ett område antagits till Natura 2000 innebär inte något generellt stopp för markanvändning eller utveckling. Tillstånd krävs dock enligt 7 kap. 28 a § för att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön på mark som ingår i ett Natura 2000-område. Tillstånd får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden inte kan skada den skyddade livsmiljön och heller inte medför att de skyddade arterna utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna (7 kap. 28 b §). I finns ca 4 000 utpekade Natura 2000-områden. Områdena omfattar 90 livsmiljöer och drygt 100 djur- och växtarter. En stor del av områdena är dessutom på nationell nivå också skyddade som exempelvis naturskyddsområden och naturreservat. Det är länsstyrelserna som i samråd med markägare och andra berörda myndigheter tar fram förslag på nya Natura 2000-områden. Länsstyrelserna ansvarar också för skötsel, skydd och tillsyn av områdena sedan de antagits som Natura 2000-områden. samordnar arbetet kring Natura 2000 och tillhandahåller vägledning om nätverket och dess innebörd för länsstyrelser, kommuner och andra myndigheter. Regeringens beslut att föreslå områden till Natura 2000 Regeringen beslutade att i en anmälan till kommissionen föreslå dels att vissa områden i väljs ut att ingå i Natura 2000-nätverket, dels att vissa befintliga Natura 2000-områden i justeras till omfattning och innehåll. Mål vid Mark- och Nordkalk äger fastigheter på två av de områden som omfattas av regeringens anmälan till kommissionen. Nordkalk har av Mark- och miljödomstolen, (deldom i mål nr M 2666-13) beviljats tillstånd att bedriva bergtäkt och vattenverksamhet på en av dessa fastigheter (Bunge Duncker 1:64). Denna dom överklagades till Mark- och av bl.a. och i . Mark- och miljödomstolens dom hade föregåtts av en långvarig rättslig process, som bland annat inneburit att domstolen lämnade Nordkalks ansökan om tillstånd till bergtäkt och vattenverksamhet på Bunge Duncker 1:64 utan bifall med motiveringen att riskerna för påverkan på omgivande bevarandeområden och faran för hotade arter utgjorde hinder mot att ge tillstånd. Efter ett flertal överklaganden och återförvisningar av målet beslutade att undanröja båda underinstansernas domar. Efter en förnyad prövning gavs Nordkalk tillstånd i den nämnda deldomen . Även denna dom är, som nämnts, överklagad. Mark- och avser att avgöra målet . Nordkalks begäran om återkallelse av anmälan till Natura 2000-nätverket Nordkalk begärde i en skrivelse till regeringen i första hand att regeringen skulle återkalla sin anmälan till kommissionen i avvaktan på Högsta förvaltningsdomstolens slutliga ställningstagande i rättsprövningsmålet (se nedan). I andra hand begärde Nordkalk att regeringen hos kommissionen skulle hemställa om att anmälan, såvitt gällde de aktuella områdena och i vart fall såvitt gällde vissa fastigheter, skulle vilandeförklaras i avvaktan på Högsta förvaltningsdomstolens slutliga ställningstagande i rättsprövningsmålet. Till stöd för sin begäran anförde Nordkalk i huvudsak att om kommissionen skulle fatta beslut om att föra upp de aktuella områdena och fastigheterna på listan över Natura 2000-områden innan slutligt avgjort rättsprövningsmålet, och därefter skulle upphäva regeringens beslut att anmäla områdena till kommissionen, skulle Högsta förvaltningsdomstolens avgörande inte få något praktiskt genomslag. Därmed skulle Nordkalk drabbas av en kränkning av rätten till en rättvis rättegång. Regeringen beslutade att avslå Nordkalks begäran. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen följande. Art- och habitatdirektivet förpliktar medlemsstaterna att föreslå områden på grundval av de kriterier som anges i direktivet och relevant vetenskaplig information. Det som Nordkalk hade anfört och det som i övrigt framkommit utgjorde enligt regeringen inte skäl att återkalla anmälan till kommissionen eller att på annat sätt besluta att förslagen i anmälan tills vidare inte skulle gälla. Högsta förvaltningsdomstolens dom i målet om rättsprövning Nordkalk ansökte om rättsprövning av regeringens beslut att anmäla områdena till Natura 2000 (Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 6337-15). I målet gjorde Nordkalk gällande i huvudsak följande. Regeringen har genom sitt beslut att anmäla de aktuella områdena till Natura 2000-nätverket påverkat processförutsättningarna i målet vid Mark- och som gäller Nordkalks rätt att bedriva bergtäkt och vattenverksamhet på en fastighet inom ett av områdena. Om ett område tas upp på förteckningen över Natura 2000-områden är det bara kommissionen som har rätt att besluta att området inte längre ska ingå i nätverket, och detta bara om den naturliga utvecklingen av området inte längre motiverar att det har status som ett Natura 2000-område. Fram till dess att kommissionen har fattat sitt beslut kan medlemsstaten emellertid besluta att ett område inte längre ska vara nominerat. Oavsett vad Mark- och respektive skulle komma fram till vid sina prövningar, skulle det enligt Nordkalk inte få något praktiskt genomslag, om kommissionen då redan skulle ha beslutat att ta upp områdena på listan över Natura 2000-områden. Områdena kommer ändå att stå kvar på EU:s lista över Natura 2000-områden, vilket innebär att bolagen drabbas av skada. Regeringen anförde å sin sida i huvudsak följande om beslutet att anmäla de aktuella områdena till kommissionen. Regeringen är skyldig att uppfylla förpliktelser enligt art- och habitatdirektivet genom att identifiera och föreslå områden till det europeiska 2000. Beslutet har stöd i lag och det har beretts i enlighet med regeringsformens krav. Beslutet tillgodoser ett angeläget allmänt intresse, det kränker inte äganderätten och det har inte på ett otillåtet sätt ändrat processförutsättningarna i de pågående tillståndsmålen. Processen att ta fram förslag till kommissionens beslut om Natura 2000-områden och den rättsliga prövningen av Nordkalks rätt att bedriva verksamhet på områdena är två parallella processer. I förslagsprocessen får regeringen inte ta hänsyn till samhällsekonomiska intressen eller enskildas ekonomiska intressen; förslagen ska tas fram på strikt naturvetenskapliga grunder. De två processerna samverkar genom att förslagsprocessen kan tillföra tillståndsprocessen kunskap om eventuella skyddsvärda livsmiljöer inom de berörda områdena. Tillståndsprocessen har å sin sida inverkat på förslagsprocessen genom att göra berörda myndigheter uppmärksamma på att en fördröjning av arbetet med identifiering av områdena innebär en risk för negativ påverkan på livsmiljöer som strider mot krav. Nordkalk ansökte om inhibition av regeringens beslut, dvs. att skulle förordna att beslutet tills vidare inte skulle gälla. förordnade att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla. I skälen bedömde domstolen att förhållandena i målet var sådana att förutsättningar för ett interimistiskt förordnande var uppfyllda redan eftersom det kunde konstateras att det förelåg ovisshet beträffande utgången i målet. I domen förklarade att regeringens beslut skulle stå fast. Domstolen konstaterade att art- och habitatdirektivet ålägger medlemsstaterna att övervaka bevarandet av de livsmiljöer och arter som anges i direktivet och att föreslå områden till en lista över skyddade områden. Områdena ska föreslås på grundval av de kriterier som direktivet anger och på relevant vetenskaplig information. Vid urvalet av områden har medlemsstaterna visst skönsmässigt utrymme, men endast kriterier av vetenskaplig karaktär ska ligga till grund för vilka områden som väljs ut. Det hade enligt domstolen inte kommit fram att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna ger när den gjorde bedömningen att direktivets kriterier var uppfyllda för de aktuella områdena. Inte heller hade det enligt domstolen kommit fram att det klandrade beslutet gick längre än vad som krävs för att uppnå syftet med åtgärden. Domstolen konstaterade härutöver att regeringen begärde att i skulle redovisa om det fanns andra skyddsvärda områden av tillräcklig kvalitet och omfattning på och att då endast fick på sig att redovisa uppdraget. Domstolen menade att regeringen härigenom begärde att uppdraget skulle utföras med anmärkningsvärd skyndsamhet. Det kunde emellertid enligt domstolen inte vid handläggningen sägas ha förekommit något fel som kunde anses ha påverkat utgången i ärendet. Frågan var då enligt domstolen om regeringen ändå varit förhindrad att vid den aktuella tidpunkten föreslå de områdena till Natura 2000, för att beslutet, som Nordkalk menar, griper in i tillståndsprocessen till förmån för staten och därmed inte är förenligt på kravet på rättvis rättegång i bl.a. regeringsformen och . Domstolen konstaterade att regeringens beslut kunde antas vara till nackdel för Nordkalk och andra berörda bolag, eftersom det påverkade de pågående tillståndsprocesserna så att Mark- och vid prövningen även har att tillämpa reglerna för särskilt skyddade områden i med avseende på de livsmiljötyper som skyddas genom förslaget. Regeringen hade emellertid, enligt , fattat beslutet som ett led i åtagande enligt art- och habitatdirektivet att bevara prioriterade livsmiljöer. Huruvida sådana livsmiljöer bör skyddas är vidare en fråga om samhällsplanering som rör allmänna intressen av betydande styrka. Beslutet var dessutom generellt genom att det avsåg att ge skydd även för andra områden i . menade sammanfattningsvis att regeringens beslut att anmäla områdena i fråga till Natura 2000 syftade till att tillgodose det allmänna intresset av att skydda vissa livsmiljöer. Det förhållandet att beslutet kan påverka de pågående processerna i Mark- och till bolagens nackdel medförde därför inte att rätten till rättvis rättegång i , EU:s rättighetsstadga eller regeringsformen hade åsidosatts. Regeringens beslut kunde enligt domstolen inte heller anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena hade angett eller som klart framgår av omständigheterna. Beslutet skulle därför stå fast. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska enligt 1 kap. 9 § regeringsformen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Rättskipningens självständighet regleras i 11 kap. 3 § regeringsformen. Av bestämmelsen följer att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. En motsvarande bestämmelse om förvaltningens självständighet finns i 12 kap. 2 § regeringsformen. Av 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen följer bl.a. annat att en rättegång ska genomföras rättvist. Liknande krav följer av artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden kan också behöva inhämtas från kommuner, sammanslutningar och enskilda. Detta beredningskrav följer av 7 kap. 2 § regeringsformen. Enskilda får enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut ansöka om rättsprövning hos av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i .