bet · H501KU19 · 2018-02-02 00:00:00 — Särskilda insamlingsorganisationer kan lämna insamlade medel vidare till partier och valkandidater. De kan också använda insamlade medel till att självständigt bedriva någon form av påverkansarbete till förmån för ett eller flera partier eller till förmån för en eller flera kandidater. Den nuvarande insynslagen innebär att partier och valkandidater som tar emot bidrag från särskilda insamlingsorganisationer ska redovisa dem som bidrag från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder (6 § första stycket 8). Detta gäller även om insamlingsorganisationen endast har vidarebefordrat bidraget. Det finns alltså inte någon skyldighet att redovisa den ursprungliga givarens identitet. Som kommittén uppmärksammar finns det en risk för att detta utnyttjas för att dölja den ursprungliga givarens identitet. Allmänheten kan enligt regeringens mening även i sådana fall anses ha ett berättigat intresse av insyn i vilka intressen som står bakom en politisk kampanj till förmån för ett eller flera partier eller en eller flera valkandidater. Genom de intervjuer som kommittén har genomfört med riksdagspartiernas riksorganisationer framkommer dock att det inte finns några särskilda insamlingsorganisationer som stöder dessa partier (SOU 2016:74 s. 265). Vidare bedömer kommittén att det är förenat med betydande svårigheter att på ett tillräckligt tydligt sätt avgränsa vad en särskild insamlingsorganisation är. Kommittén har därför stannat för att det inte bör införas någon redovisningsskyldighet för särskilda insamlingsorganisationer. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning och ställningstagande. Regeringen anser dock, i likhet med flera remissinstanser, att det finns skäl att noga följa utvecklingen på området. Ett förbud mot anonyma bidrag Regeringen föreslår att det för partier som deltar eller har deltagit i val till , , kommunfullmäktige eller och sådana partiers sidoorganisationer ska vara förbjudet att ta emot anonyma bidrag som överstiger ett visst gränsvärde. Detsamma ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter av och för valkandidater till , , kommunfullmäktige och . Enligt gällande rätt är det tillåtet för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag, dvs. sådana bidrag där partiet eller valkandidaten inte känner till vem som är givare. Den nuvarande insynslagen innehåller dock bestämmelser som innebär att vissa uppgifter om anonyma bidrag som har tagits emot av ett parti eller en valkandidat ska tas in i partiets intäktsredovisning (6 § första stycket 9). Syftet är att i så hög grad som möjligt – utan ett regelrätt förbud mot anonyma bidrag – synliggöra vilka medel som finansierar ett partis politiska verksamhet. I samband med införandet av den nuvarande insynslagen beslutade även om ändringar i lagen om statligt stöd till politiska partier som innebär att stöd enligt den lagen enbart betalas till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag. Lagändringen trädde i kraft , som den nuvarande insynslagen. Genom beslut kompletterades insynslagen därmed med ett indirekt förbud mot anonyma bidrag (bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163). Den nuvarande regleringen ger allmänheten goda möjligheter att bilda sig en uppfattning om förekomsten av anonyma bidrag i politisk verksamhet. Även om bestämmelserna får antas i väsentlig grad begränsa benägenheten att ta emot anonyma bidrag utesluter de dock inte att såväl enskilda bidragsgivare som partier och valkandidater kan komma att försöka utnyttja anonymiteten för att dölja en bidragsgivares identitet. Regeringen anser därför att ett förbud mot anonyma bidrag är klart motiverat från sakliga utgångspunkter (jfr prop. 2013/14:70 s. 56). har också framhållit den breda enighet som finns kring denna uppfattning (bet. 2013/14:KU35 s. 31). Också enligt Grecos rekommendationer till bör anonyma bidrag till partier och valkandidater vara förbjudna. Som kommittén framhåller finns det regler om förbud mot att ta emot anonyma bidrag – i några fall över en viss nivå – i de flesta medlemsländer i , liksom i många av världens länder i övrigt. Regeringen anser dock, i likhet med kommittén, att det i allmänhet finns all anledning att respektera att en enskild inte offentligt vill tillkännage sin politiska uppfattning eller vilket parti han eller hon stöder. Mot bakgrund av detta och kommitténs påpekande att det är tänkbart att de nya reglerna i lagen om statligt stöd till politiska partier kan ha påverkat benägenheten att ge anonyma bidrag till partier och valkandidater, samt att ett uttryckligt förbud mot anonyma bidrag kan leda till att särskilda insamlingsorganisationer som inte förekommit börjar växa fram i , instämmer regeringen i kommitténs bedömning att anonyma bidrag som inte överstiger ett visst gränsvärde bör vara tillåtna. Förbudet bör gälla på samtliga nivåer och för alla partier, sidoorganisationer, ledamöter och ersättare för ledamöter som föreslås omfattas av den nya insynslagens tillämpningsområde. För att ytterligare säkerställa att förbudet blir effektivt bör även samtliga valkandidater omfattas av det. I fråga om tillåtna anonyma bidrag, dvs. sådana anonyma bidrag vars värde inte överstiger gränsvärdet, bör på samma sätt som enligt den nuvarande insynslagen gälla att intäktsredovisningarna ska innehålla uppgifter om vilka bidrag som har lämnats och bidragens storlek samt det totala antalet sådana bidrag. Enligt kommittén vore det naturligt att även sådana bolag eller andra juridiska personer som ett parti har ett bestämmande inflytande över och stiftelser som är knutna till ett parti, omfattades av det föreslagna förbudet mot att ta emot anonyma bidrag. Kommittén konstaterar att den frågan är komplex bl.a. ur ett associationsrättsligt perspektiv och lämnar därför inte något förslag om detta. Regeringen är inte övertygad om att ett sådant förbud behövs men bedömer att det kan finnas skäl att följa utvecklingen. Vilket gränsvärde ska gälla för förbudet mot anonyma bidrag? Regeringen föreslår att det ska vara förbjudet att ta emot anonyma bidrag till den del värdet överstiger 0,05 prisbasbelopp (). Kommittén föreslår – i ljuset av sin kartläggning av partiernas erfarenheter av omfattningen av anonyma bidrag och vid en jämförelse med vad som gäller i andra länder – att gränsvärdet ska vara 0,05 prisbasbelopp, , (jfr SOU 2016:74 s. 272–274 och 276–277). Regeringen anser att kommitténs förslag får anses vara en rimlig avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn, å ena sidan, och partiernas möjligheter att praktiskt och enkelt uppmana enskilda att ge bidrag via sms eller bankinbetalning, å andra sidan. Vidare anser regeringen att gränsvärdet för förbudet mot anonyma bidrag lämpligen bör knyta an till prisbasbeloppet. En sådan ordning medför att gränsvärdet kan följa den allmänna prisutvecklingen utan att det finns behov av några löpande lagändringar. Slutligen anser regeringen även, i likhet med kommittén, att ett och samma gränsvärde bör gälla för alla som omfattas av det föreslagna förbudet mot att ta emot anonyma bidrag. Olika gränsvärden för olika föreningar inom samma parti eller sidoorganisation kan öka risken för eventuella försök att kringgå regleringen. Ett tänkbart exempel kan vara att någon lämnar ett anonymt bidrag till riksorganisationen med uppdrag att lämna det vidare till en viss underorganisation. Definitionen av anonymt bidrag Regeringen föreslår att med anonymt bidrag ska avses bidrag från någon vars identitet mottagaren inte känner till och inte heller utan betydande svårighet kan ta reda på. Ett förbud mot anonyma bidrag som gäller enbart för prestationer i form av pengar skulle vara mer renodlat och leda till att gränsdragningssvårigheter enklare kan undvikas jämfört med ett förbud som avser även varor och tjänster. Regeringen instämmer med kommittén, som anför att övervägande skäl emellertid talar för att den definition av bidrag som finns i den nuvarande insynslagen bör gälla även fortsättningsvis. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att den som har fått ett bidrag utan att veta vem givaren är i viss – rimlig – utsträckning bör efterforska givarens identitet för att kunna ta ställning till om det är möjligt att helt eller delvis behålla bidraget. Om identitetsuppgifterna i det enskilda fallet inte med en rimlig arbetsinsats eller till en rimlig kostnad går att ta reda på bör bidraget således anses vara ett anonymt bidrag. Ett bidrag vars värde inte överstiger det föreslagna gränsvärdet för förbudet mot att ta emot anonyma bidrag bör alltså inte få redovisas som anonymt om mottagaren med sådana åtgärder kan ta reda på givarens identitet. Som Lagrådet påpekar bör detta komma till tydligare uttryck än i lagrådsremissens lagförslag. Regeringen föreslår därför att det i den nya insynslagen införs en bestämmelse som innebär att med anonymt bidrag ska avses bidrag från någon vars identitet mottagaren inte känner till och inte heller utan betydande svårighet kan ta reda på. Hanteringen av otillåtna anonyma bidrag Regeringen föreslår att om det har lämnats ett anonymt bidrag som inte får tas emot, ska den del av bidraget som överstiger gränsvärdet 0,05 prisbasbelopp betalas tillbaka till givaren. Om detta inte bedöms vara möjligt, ska den delen betalas in till Kammarkollegiet. Återbetalning eller inbetalning ska göras senast efter utgången av det räkenskapsår eller kalenderår under vilket bidraget lämnades. Vid en inbetalning till Kammarkollegiet ska en uppgift lämnas om vilken ideell förening, ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som bidraget har lämnats till. Vidare föreslår regeringen att om det inte görs en sådan inbetalning eller återbetalning i rätt tid, ska bidraget anses ha tagits emot av den ideella föreningen, ledamoten, ersättaren för en ledamot eller valkandidaten. Det inbetalda beloppet ska tillfalla staten. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att den nya insynslagen bör innehålla bestämmelser om hanteringen av otillåtna anonyma bidrag. Som kommittén anför bör det i förekommande fall endast vara det otillåtna bidraget som blir föremål för ingripande från det allmännas sida, dvs. den del av det anonyma bidraget som överstiger gränsvärdet. Ingen remissinstans invänder mot detta. För att det otillåtna anonyma bidraget inte ska anses ha tagits emot bör det, enligt regeringen, inom antingen betalas tillbaka till givaren eller – om detta inte bedöms vara möjligt – betalas in till Kammarkollegiet. En tänkbar möjlighet när det gäller återbetalning till givaren bör kunna vara att mottagaren avstår från bidraget genom att återföra pengarna till avsändarkontot, om det är fråga om en banköverföring (jfr bet. 2013/14:KU35 s. 31). Vidare anser regeringen, i likhet med kommittén, att återbetalningen till givaren eller – om detta inte bedöms vara möjligt – inbetalningen till Kammarkollegiet ska göras senast efter redovisningsperiodens utgång. En sådan tidsfrist innebär ett rimligt hänsynstagande till att många av dem som omfattas av den föreslagna regleringen är små ideella föreningar och enskilda personer med ett ideellt politiskt engagemang och begränsade resurser. Vad ska en intäktsredovisning innehålla? En enhetlig ordning för alla redovisningsskyldiga Regeringen föreslår att omfattningen av redovisningsskyldigheten enligt insynslagen i huvudsak ska vara lika för alla redovisningsskyldiga. Nuvarande krav på vad en intäktsredovisning ska innehålla ska, med vissa justeringar, gälla även fortsättningsvis och omfatta alla redovisningsskyldiga. Vidare föreslår regeringen att gränsvärdet för kravet på redovisning av en bidragsgivares identitet ska vara 0,5 prisbasbelopp () för samtliga redovisningsskyldiga. De ideella föreningarna är av mycket varierande storlek, och de minsta har endast några få medlemmar. Även relativt små bidrag kan ha betydelse i en liten organisation eller för en enskild person, vilket kan tala för att ett lägre gränsvärde för redovisning av bidragsgivares identitet bör gälla för mindre ideella föreningar och för ledamöter och ersättare för ledamöter. Å andra sidan är det, som kommittén framhåller, enklare och tydligare med ett och samma gränsvärde för samtliga redovisningsskyldiga. Det kan också hävdas att hänsynen till enskilda givares integritet – dvs. intresset av att inte behöva uppge vilket parti man stöder ekonomiskt – gör sig gällande på samma sätt oberoende av om ett bidrag ges till en stor eller liten organisation. Olika gränsvärden för olika föreningar inom samma parti eller sidoorganisation kan vidare innebära en ökad risk för eventuella försök att kringgå regleringen. Om ett visst gränsvärde skulle gälla för ett partis riksorganisation och ett annat för samma partis distrikts- och lokalorganisationer kan exempelvis en bidragsgivare, för att undvika offentliggörande av sin identitet, lämna ett bidrag till riksorganisationen under förutsättning att det förs vidare till en viss underorganisation. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i kommitténs slutsats att gränsvärdet bör vara detsamma för dels kravet att lämna in en intäktsredovisning, dels hur stort ett – eller flera sammanlagda – bidrag ska vara för att bidragsgivarens identitet ska behöva redovisas. Regeringen föreslår att gränsvärdet för redovisning av bidragsgivares identitet ska vara 0,5 prisbasbelopp () och att samma gränsvärde ska gälla för samtliga redovisningsskyldiga. Det kan finnas skäl att löpande följa utvecklingen och vid behov överväga justeringar av gränsvärdet. Avgränsningen till personvalskampanjer tas bort Regeringen föreslår att intäktsredovisningen för en ledamot eller en ersättare för en ledamot ska avse personens verksamhet i egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för en ledamot. Intäkter som inte avser en valkandidats personvalskampanj ska enligt den nuvarande insynslagen inte tas upp i intäktsredovisningen. Regeringen instämmer med kommittén som anser att det emellertid ligger i linje med lagstiftningens syfte att kravet på intäktsredovisning även bör omfatta bidrag till en ledamot av en beslutande politisk församling som inte uttryckligen avser ledamotens personvalskampanj. Av detta skäl och med hänsyn till de tolkningssvårigheter som en begränsning till personvalskampanjer kan ge upphov till, anser kommittén att avgränsningen till personvalskampanjer bör tas bort och att intäktsredovisningen för en ledamot eller en ersättare för en ledamot ska avse intäkter som han eller hon har fått i egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för en ledamot. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att kravet på intäktsredovisning enligt den nya insynslagen bör utformas på det sätt som kommittén föreslår. I förhållande till nuvarande ordning får allmänheten på så sätt en bredare insyn i hur ledamöter och ersättare för ledamöter finansierar sin verksamhet. Ingen remissinstans invänder i sak mot detta. Regeringen föreslår att intäktsredovisningen för en ledamot eller en ersättare för en ledamot ska avse all verksamhet som personen för den aktuella redovisningsperioden har bedrivit i sin egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för en ledamot. En intäktsredovisning ska avse all verksamhet Regeringen föreslår att en intäktsredovisning för ett parti eller en sidoorganisation ska avse såväl politisk verksamhet som annan verksamhet. Genom de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för bl.a. de nuvarande riksdagspartierna framkommer att samtliga som har intervjuats anser att det skulle innebära antingen en förenkling eller inte någon skillnad om avgränsningen till politisk verksamhet skulle tas bort (se SOU 2016:74 s. 301–302). Kommittén ansluter sig till flera av de intervjuades uppfattning att den nuvarande ordningen kan innebära en ökad risk för eventuella försök att kringgå insynslagen, exempelvis genom att någon redovisningsskyldig styr vissa intäkter för användning i en verksamhet som enligt partiet inte är politisk. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att övervägande skäl talar för att den nuvarande avgränsningen till partiernas politiska verksamhet bör tas bort. Ingen remissinstans invänder mot detta. Regeringen föreslår att en intäktsredovisning även ska innehålla uppgifter om storleken på partistödet som betalas till partiet med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ KL, stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer och statligt eller kommunalt stöd till en . Regeringens förslag till ny insynslag innebär att kravet på intäktsredovisning utökas till att omfatta även partiers verksamhet på regional och lokal nivå samt partiernas sidoorganisationer, däribland kvinno- och ungdomsorganisationer. Detta gäller oavsett om sidoorganisationerna är egna ideella föreningar eller inte. Genom de samråd och intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för partier på regional och lokal nivå och partiers distrikts- och lokalorganisationer framkommer att kommunalt partistöd är den största och viktigaste intäkten för flertalet av dessa partier och organisationer. Viktiga intäkter för sidoorganisationer är stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer och stöd enligt förordningen om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer (SOU 2016:74 s. 305). Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med kommittén, att en intäktsredovisning för ett parti eller ett partis sidoorganisation i linje med nuvarande ordning för den centrala nivån bör innehålla uppgifter om storleken på det partistöd som betalas ut med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ KL. Detsamma bör gälla för stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer, oavsett om kvinnoorganisationen är en egen ideell förening eller inte, och statligt eller kommunalt stöd till en . Tydligare krav på redovisning av intäkter från försäljningar, lotterier och insamlingar Regeringen föreslår att intäkter från insamlingar ska avgränsas till intäkter från insamlingar av kontanter. Med intäkter från en insamling av kontanter ska avses kontanter som har samlats in från flera givare på ett sådant sätt att det är svårt att kontrollera vilka givarna är och vilket belopp som var och en av dem ger. I en intäktsredovisning ska varje insamling av kontanter anges särskilt med uppgift om storleken av det insamlade beloppet och om tid och plats för insamlingen. Vidare föreslår regeringen att för intäkter från sådana lotterier som enligt lotterilagen kräver tillstånd av Lotteriinspektionen ska antalet lotter och priset per lott anges i intäktsredovisningen. En intäktsredovisning ska innehålla en uppgift om storleken av övriga intäkter. Det ska också anges vad de övriga intäkterna huvudsakligen avser. Enligt den nuvarande insynslagen ska en intäktsredovisning innehålla uppgifter om storleken av bl.a. intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter (6 § första stycket 5). En rimlig utgångspunkt för att avgränsa intäkter från försäljningar och insamlingar från sådana bidrag i den nuvarande insynslagens mening som lämnas av t.ex. privatpersoner är, enligt förarbetena till lagen, att det i fråga om försäljningar eller insamlingar som regel är fråga om ett initiativ från partiet, dvs. att sälja exempelvis en lott eller att arrangera en insamling (prop. 2013/14:70 s. 53). Enligt kommittén bör dock gränsdragningen i fråga om bidrag och intäkter från insamlingar ytterligare förtydligas, bl.a. för att göra det föreslagna förbudet mot att ta emot anonyma bidrag mer effektivt. I ljuset av kommitténs kartläggning av de intäktsredovisningar som kom in till Kammarkollegiet , uppfattar kommittén också att det i rättstillämpningen förekommer oklarheter kring vad som i den nuvarande insynslagen avses med uttrycket ”liknande verksamheter” (SOU 2016:74 s. 313). Regeringen anser mot den bakgrunden att det i fråga om den nya insynslagen finns skäl att överväga vissa justeringar i förhållande nuvarande ordning. När det gäller partiers, sidoorganisationers och valkandidaters intäkter från insamlingar av kontanta medel med insamlingsbössa eller liknande, t.ex. i samband med politiska sammankomster, anser regeringen – i likhet med kommittén – att det inte är rimligt att ställa krav på registrering av uppgifter om antalet givare och de enskilda bidragens storlek. har dock språkligt en vidare innebörd. Det är tänkbart att ett parti t.ex. bestämmer sig för att anordna en särskild insamling – till valrörelsen eller för något annat ändamål – och då uppmanar allmänheten att skicka in pengar till denna insamling. En sådan insamling skiljer sig inte på något särskilt sätt från sedvanlig bidragsgivning. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med kommittén, att intäkter som kommer från enskilda som huvudregel ska betraktas och redovisas som bidrag. Intäkter från insamlingar bör därför begränsas till att avse kollektivt insamlade kontanter i de fall då insamlingen skett på ett sådant sätt att det är svårt att kontrollera vilka och hur många personer som ger pengar samt hur mycket pengar var och en ger, dvs. insamling av kontanter i mindre skala i insamlingsbössa eller liknande. Regeringen föreslår att uttrycket insamling används med denna betydelse i den nya insynslagen. Kommittén föreslår att det nuvarande kravet på att redovisa intäkter från lotterier ska utvidgas på så sätt att det även införs en skyldighet att i intäktsredovisningen ange uppgifter om lottpris och antal lotter. Som kommittén anför ökar detta insynen och tydligheten om vad intäkterna avser. Det kan också tänkas bidra till att förebygga eventuella försök att kringgå bestämmelserna om redovisning av anonyma bidrag och det föreslagna förbudet mot att ta emot sådana bidrag över 0,05 prisbasbelopp (). Regeringen anser vidare, mot bakgrund av att det i rättstillämpningen förekommer oklarheter kring vad som i den nuvarande insynslagen avses med uttrycket ”liknande verksamheter”, att det nuvarande kravet att en intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av intäkter från liknande verksamhet bör tas bort. Som kommittén föreslår bör det enligt regeringen i stället i den nya lagen införas ett krav som innebär att intäktsredovisningen ska innehålla en uppgift om storleken av övriga intäkter och om vad de övriga intäkterna huvudsakligen avser. Verksamhet i bolag och stiftelser Regeringen föreslår att en intäktsredovisning för ett parti eller ett partis sidoorganisation ska innehålla uppgifter om storleken av intäkter från insamlingar av kontanter och bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder till en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om den ideella förening som intäktsredovisningen avser har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma ska gälla för en stiftelse som är knuten till den ideella föreningen. Sådana intäkter ska anges särskilt i intäktsredovisningen. Regeringens förslag till ny insynslag innebär att partierna ska redovisa hur de finansierar all sin verksamhet och inte bara den politiska verksamheten. Vidare ska samtliga intäkter som ett parti har redovisas. Vid en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn och den administrativa bördan för partierna framstår det inte som proportionellt att ställa motsvarande krav på de nu aktuella bolagen och stiftelserna. I stället bör tillämpningsområdet för bestämmelserna i den föreslagna lagen när det gäller sådana bolag och stiftelser som kommittén föreslår begränsas till att avse enbart intäkter från insamlingar av kontanter och bidrag från enskilda. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. På så sätt begränsas kravet på intäktsredovisning till att avse de uppgifter som är mest intressanta ur ett insynsperspektiv och som är av störst betydelse för att förebygga eventuella försök att kringgå insynslagens bestämmelser om redovisning av bidragsgivarens identitet.