bet · H501UU9 · 2018-02-20 00:00:00 — Skärpt exportkontroll av krigsmateriel Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. I propositionen föreslår regeringen en anpassning av de principer som gäller för tillståndsprövning och en mer heltäckande kontroll av export av krigsmateriel för att säkerställa att krigsmateriel som förs ut ur landet går till mottagarländer som är acceptabla för oss. Den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövning. Det ska också ställas hårdare krav på mottagarlandets respekt för mänskliga rättigheter. Vidare ska det vägas in om utförseln eller utlandssamverkan skulle motverka en rättvis och hållbar utveckling i mottagarlandet. Med hänsyn till försvarsindustrins internationalisering innehåller propositionen också klargöranden om vilka principer som ska gälla för följdleveranser och internationella samarbeten. Propositionen föreslår också en ökad öppenhet och transparens inom området samt regler om en ökad tillståndsplikt och kontroll. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns två reservationer (SD, V) och ett särskilt yttrande (KD). Proposition 2017/18:23 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel. Sexton yrkanden i tre följdmotioner. Sju yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /18. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Den mottagande statens demokratiska status Skärpt kriterium om mänskliga rättigheter Beaktande av en rättvis och hållbar utveckling Internationell samverkan på försvarsmaterielområdet Ökad öppenhet och transparens 1.Riktlinjerna m.m., punkt 2 (SD) 2.Riktlinjerna m.m., punkt 2 (V) Riktlinjerna m.m., punkt 2 (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /18 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2017/18:FöU5y Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, 2. lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Därmed bifaller proposition 2017/18:23 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2017/18:3923 av m.fl. (MP). 2017/18:555 av m.fl. (V) yrkande 9, 2017/18:575 av m.fl. (L), 2017/18:2604 av (S), 2017/18:2680 av m.fl. (S), 2017/18:3239 av m.fl. (M) yrkande 36, 2017/18:3582 av m.fl. (L) yrkande 8, 2017/18:3775 av m.fl. (C) yrkande 21, 2017/18:3920 av m.fl. (V) yrkandena 1–13 och 2017/18:3926 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), (S) och (S). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2017/18:23 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel. Tre följdmotioner med sexton yrkanden har inkommit med anledning av propositionen. Sju motionsyrkanden från allmänna motionstiden /18 behandlas i betänkandet. Utskottet har berett försvarsutskottet möjlighet att yttra sig över propositionen jämte eventuella följdmotioner. lämnade ett yttrande i ärendet. Yttrandet återfinns i bilaga 3 till betänkandet. beslutade att tillkännage som sin mening att regeringen skulle återkomma till med förslag till en ny krigs-materiellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater (bet. 2010/11:UU3 punkt 6, rskr. 2010/11:261). Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté, som skulle ha representation av alla riksdagspartier, med uppdraget att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna för denna (dir. 2012:50). Utredningens huvudsakliga uppdrag var att lämna förslag kring frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater och därtill hörande delfrågor samt lämna förslag i frågan om ett effektivare sanktionssystem på exportkontrollområdet. Kommittén antog namnet , förkortat KEX (UD 2012:01). redovisade kommittén delbetänkandet Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83). lämnade kommittén sitt slutbetänkande Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72). I propositionen behandlas de lagförslag som lades fram i delbetänkandet och i slutbetänkandet. Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att riksdagsskrivelsen med tillkännagivandet är slutbehandlat. Regeringen beslutade att överlämna lagförslagen till Lagrådet för yttrande. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter, och fattade regeringen beslut om propositionen. I propositionen föreslår regeringen en anpassning av de principer som gäller för tillståndsprövning och en mer heltäckande kontroll av export av krigsmateriel. Kontrollen av export av krigsmateriel syftar till att uppfylla nationella målsättningar och internationella åtaganden och att säkerställa att krigsmateriel som förs ut ur landet går till mottagarländer som är acceptabla för oss. Enligt propositionen ska den mottagande statens demokratiska status utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövning. Det ska också ställas hårdare krav på mottagarlandets respekt för mänskliga rättigheter. Vidare ska det vägas in om utförseln eller utlandssamverkan skulle motverka en rättvis och hållbar utveckling i mottagarlandet. Med hänsyn till försvarsindustrins internationalisering innehåller propositionen också klargöranden om vilka principer som ska gälla för följdleveranser och internationella samarbeten. Propositionen föreslår också en ökad öppenhet och transparens inom området samt regler om en ökad tillståndsplikt och kontroll. För att åstadkomma ett effektivare sanktionssystem ska sanktionsavgifter ersätta vissa straffsanktioner för mindre allvarliga överträdelser av krigsmateriellagen. Men straffsanktion kommer att behållas för de allvarligare överträdelserna. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår ett motionsyrkande om ändring av regeringens förslag. Regeringen föreslår att det nuvarande ramverket för exportkontrollen av krigsmateriel behålls. Detta innebär att krigsmateriellagen anger de allmänna förutsättningarna för att tillstånd ska kunna lämnas, medan de närmare principerna för själva tillståndsprövningen framgår av regeringens vägledande uttalanden (de s.k. riktlinjerna), regeringens och Inspektionens för strategiska produkter praxis samt av internationella förpliktelser. Regeringen ser inget skäl att ersätta den nuvarande krigsmateriellagen med en ny lag. Regeringen föreslår att ett tillägg görs till krigsmateriellagen så att ett tillstånd endast får lämnas om det inte strider mot internationella förpliktelser. I övrigt föreslås inga ändringar i krigsmateriellagens reglering av ramarna för tillståndsprövningen. Regeringen bedömer mot bakgrund av den utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen att tillståndsprövningen av utlandssamverkan om krigsmateriel behöver moderniseras. Nya samlade riktlinjer bör ges för vilka nationella kriterier som framöver bör gälla vid tillståndsprövningen av utlandssamverkan. Som en följd av förändringarna för tillståndsprövningen kommer fler ärenden att behöva överlämnas till regeringens prövning. Regeringen anför att det bör analyseras ytterligare om det är lämpligt att utarbeta en konsoliderad vägledning som sammanfogar de nationella och internationella principerna för tillståndsprövningen. I motion 2017/18:3923 av m.fl. (MP) föreslås att det i 1 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel införs ytterligare tre stycken med följande lydelse: Tillstånd ska, förutom när de internationella förpliktelserna medför att tillstånd inte får lämnas, baseras på en samlad bedömning av de säkerhets‑, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas. Vid tillståndsprövningen avseende utförsel och annan utlandssamverkan ska särskilt avseende fästas vid den mottagande statens demokratiska status, statens respekt för mänskliga fri- och rättigheter och den humanitära rätten, om staten befinner sig i väpnad konflikt eller om staten riskerar att hamna i en väpnad konflikt. Ifall det förekommer allvarliga och/eller omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter utgör det ett ovillkorligt hinder för tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel. Om det finns en uppenbar risk för export till part som deltar i krigsförbrytelser får tillstånd inte lämnas. Motionärerna anför att regeringens förslag inte förhindrar vapenexport till diktaturer och krigförande länder. Förslaget om att brister i demokrati och kränkningar av mänskliga rättigheter ska utgöra hinder för vapenexport bör vara absolut utan avvägningar gentemot andra intressen. begränsar sitt yttrande till främst försvars- och säkerhetspolitiska aspekter på propositionen. Utskottet anser att det behövs en anpassning av de principer som gäller för tillståndsprövning och en mer heltäckande kontroll av krigsmateriel för att möta utvecklingen på de säkerhets- och försvarspolitiska områdena. Utskottet ser det som mycket betydelsefullt att förslaget till ny krigsmateriellagstiftning vilar på en bred parlamentarisk grund, eftersom detta främjar långsiktighet och stabilitet inom området. Utskottet delar regeringens uppfattning att deltagandet i internationella försvarsmaterielsamarbeten är av väsentlig försvars- och säkerhetspolitisk betydelse. försvarsindustri är ömsesidigt beroende av utländska leverantörer och kunder. Utskottet delar regeringens bedömning att det ligger i försvars- och säkerhetspolitiska intresse att värna ett långsiktigt samarbete i materielfrågor med samarbetsländer som är viktiga för . Utskottet framhåller vad regeringen sagt om att exportstödjande verksamhet bör utgå från en försvars- och säkerhetspolitisk helhetsbedömning som inbegriper konsekvenserna för Försvarsmakten samt att verksamheten ska användas för att främja en kostnadseffektiv materielförsörjning och därmed bidra till Försvarsmaktens operativa förmåga. Sammanfattningsvis ställer sig utskottet positivt till propositionens förslag utifrån de aspekter som redovisats. Som försvarsutskottet anför är försvarsindustrin en central del av den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. instämmer i att krigsmaterielexporten stärker den svenska försvarsindustrins möjligheter att bibehålla en hög konkurrenskraftig teknologinivå och därigenom den kompetens som krävs för att underhålla och vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem. Krigsmaterielexporten kan också medföra möjligheter till kostnadsdelning och därigenom lägre kostnader för att underhålla och vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem. Som anförs i propositionen syftar exportkontrollen till att krigsmateriel endast ska kunna exporteras till mottagarländer som är acceptabla för . Det nuvarande svenska exportkontrollregelverket består av lagen (1992:1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel samt de principer och riktlinjer för krigsmaterielexport som har beslutats av regeringen. I regeringens proposition 1991/92:174 med förslag till lag om krigsmateriel lämnade regeringen tillfälle att ta del av de riktlinjer som föreslogs. beslutade att lämna vad regeringen anfört om riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan utan erinran (bet. 1992/93:UU1). Regeringens uttalanden i den proposition som låg till grund för krigsmateriellagen beskriver svensk praxis vid lagens tillkomst och utgör tillsammans med krigsmateriellagen, EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/GUSP) och samt praxis som har tillkommit senare grunden för bedömningen av enskilda ärenden. Kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt och bedömningsgrunderna i som förbundit sig att följa beaktas parallellt med riktlinjerna vid den tillståndsprövning som sker inom de ramar som anges i 1 § krigsmateriellagen (prop. 2010/11:112 s. 98, bet. 2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261 och prop. 2013/14:190 s. 24, bet. 2013/14:UU8, rskr. 2013/14:313). Enligt 1 § andra stycket krigsmateriellagen får tillstånd för export av krigsmateriel lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Utskottet instämmer i att ett tillägg bör göras till krigsmateriellagen så att ett tillstånd får lämnas endast om det inte strider mot internationella förpliktelser. Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att det redan av nuvarande regelverk står klart att det inte kan komma i fråga att bevilja ett tillstånd i strid med internationella förpliktelser, men det finns ett värde i att detta återspeglas på ett tydligare sätt i lagstiftningen. Genom en sådan bestämmelse kommer också önskemål om en lagreglering av respekten för den humanitära rätten att omhändertas, eftersom både EU:s gemensamma ståndpunkt och innehåller kriterier om den humanitära rätten. Som regeringen anför ska krigsmateriellagen även i fortsättningen ange tillståndsprövningens övergripande villkor medan de generella principer och kriterier som ska beaktas i prövningen återges i riktlinjer som anges av regeringen. Att tillståndsprövningen till betydande del styrs av de s.k. riktlinjerna och praxis har sin grund i de särskilda förutsättningar som gäller på området. Utskottet anser i likhet med regeringen att de närmare principerna för prövningen också i fortsättningen bör utvecklas genom praxis och inte genom lagstiftning. De utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressena är mångskiftande, och möjligheterna att förutse och på ett smidigt sätt reglera de olika situationer som kan komma upp i tillämpningen är begränsade. Utskottet ser i likhet med regeringen ingen anledning att avvika från de principer för styrning av tillståndsprövningen som har gällt på krigsmaterielområdet. Den nuvarande ordningen, där principerna för tillståndsprövningen inte anges i författning, bör gälla även fortsättningsvis, och besluten bör grunda sig på utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden. Regeringen har ytterst ansvaret för och måste vid behov kunna styra praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav. Regeringens övergripande ansvar för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken innebär också att den i enskilda ärenden ytterst måste ha möjlighet att, under konstitutionellt ansvar, kunna fatta beslut som avviker från etablerad praxis. Detta kan t.ex. bli aktuellt om det krävs för att värna vitala nationella säkerhetsintressen. Det är emellertid inte möjligt för regeringen att bevilja tillstånd som strider mot ett ovillkorligt hinder. Att lagens bestämmelser om förutsättningarna för tillstånd behåller en övergripande karaktär är viktigt för att tillståndsprövningen även fortsättningsvis ska vara en politisk fråga och inte en fråga för domstolar att ta ställning till. Tillstånd lämnas endast om det ligger i intresse utifrån försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska överväganden. Nuvarande ordning innebär att det inte föreligger en rätt för en enskild aktör att få tillstånd under vissa villkor. Det tas således ingen hänsyn till omständigheter som rör den enskilde och dennes eventuella behov av tillstånd. Den svenska tillståndsprövningen bygger på en helhetsbedömning med utgångspunkt i regeringens riktlinjer och etablerad praxis. Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen har lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vidare beaktas i tillståndsprövningen kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt och . Som redovisas i propositionen bygger den svenska tillståndsprövningen av utförsel av krigsmateriel och annan utlandssamverkan på en uppdelning av de utrikespolitiska hindren i ovillkorliga hinder samt villkorliga hinder. Ett ovillkorligt hinder innebär att en utförsel eller annan utlandssamverkan är utesluten. De ovillkorliga hindren är således hinder som förbjuder export trots att det kan vara påkallat utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. I ärenden där det inte föreligger ovillkorliga hinder ska en helhetsbedömning göras där hänsyn tas till alla omständigheter som är betydelsefulla för ärendet. Förekomsten av ett villkorligt hinder innebär att det finns en presumtion för att tillstånd inte ska ges, men det ska också ställas mot de breda säkerhets- och försvarspolitiska intressen som kan finnas i det enskilda fallet. När det gäller omständigheter som kan vara för handen i större eller mindre utsträckning, exempelvis brister vad gäller respekten för de mänskliga rättigheterna och förekomsten eller risken för konflikt eller inre oroligheter, utgör de villkorliga hinder inom ramen för dagens riktlinjer. Således kan tillstånd beviljas även om det föreligger villkorliga hinder. har till uppgift att självständigt pröva ansökningar om tillstånd i enlighet med regelverket i dess helhet. Inspektionen ska lämna över ett ärende till regeringens prövning om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt (1 a § andra stycket krigsmateriellagen). Ärenden som är av principiell betydelse eller större vikt överlämnas till regeringen för beslut eftersom de riktlinjer som finns inte alltid ger tillräcklig vägledning. Det framgår av propositionen att regeringen har prövat ett föreslag om att de utrikespolitiska kriterier som gäller demokratisk status, mänskliga rättigheter och väpnad konflikt ska tas in i lagen i klarläggande och informativt syfte. Enligt detta förslag ska det vid tillståndsprövningen av utförsel och annan utlandssamverkan fästas särskilt avseende vid den mottagande statens demokratiska status, statens respekt för mänskliga fri- och rättigheter och om staten befinner sig i en väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en sådan. Utskottet delar regeringens uppfattning att det finns goda skäl att behålla den nuvarande strukturen på ramverket där krigsmateriellagen anger den allmänna inriktningen, medan de mer specifika kriterierna som ska beaktas vid prövningen läggs fast i praxis och i regeringens riktlinjer. En lagreglering enligt förslaget skulle enligt utskottets uppfattning förändra ramverkets struktur på ett sätt som inte stämmer med de utgångspunkter som bör gälla, särskilt vad som anförts om att ett beslut om huruvida tillstånd ska beviljas eller inte bör utgå från ett politiskt ställningstagande och inte utgöra en juridisk normtillämpning. Utskottet instämmer i vad regeringen har anfört om behovet av att ha en bred parlamentarisk enighet om kriterierna för tillståndsprövningen. Utskottet anser även att tillståndsprövningen bör präglas av långsiktighet och att de grundläggande principerna för bedömningen bör ligga fast . Utskottet vill påminna om att den struktur som beskrivs ovan med övergripande ramlagstiftning och tillståndsprövning utifrån politiska avvägningar, inte innebär ett avsteg från den grundläggande ordningen att regeringen ytterst är ansvarig inför och att regeringen behöver stöd från för sin politik. Utskottet ser det som betydelsefullt att principerna för tillståndsprövning moderniseras, att nya samlade riktlinjer ges över vilka nationella kriterier som bör gälla vid tillståndsprövningen och att det införs en mer heltäckande kontroll av krigsmateriel – förändringar som speglar utvecklingen inom de säkerhets- och försvarspolitiska områdena. Sammanfattningsvis anser utskottet att förslaget till lag om ändring i krigsmateriellagen bör få den lydelse som regeringen föreslår. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag och står bakom regeringens bedömningar. Med detta föreslår utskottet att antar de lagförslag som läggs fram i propositionen och avslår motion 2017/18:3923 om ändring av krigsmateriellagen. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om riktlinjerna m.m. Jämför reservation 1 (SD) och 2 (V) samt det särskilda yttrandet (KD). Den mottagande statens demokratiska status Regeringen föreslår att den mottagande statens demokratiska status ska vara ett centralt kriterium i den helhetsbedömning som görs vid prövningen av tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel. Bedömningen bör göras utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, möjligheten till en fri åsiktsbildning och statens respekt för grundläggande demokratiska principer. Ifall det förekommer grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel. Detta bör komma till uttryck i riktlinjerna. I motion 2017/18:2680 anför m.fl. (S) att grava brister i den demokratiska statusen i det mottagande landet måste vara ett hinder för svensk vapenexport. Enligt kommittémotion 2017/18:3239 av m.fl. (M) yrkande 36 bör ha en strikt exportkontrollagstiftning med noggrann kontroll och uppföljning. Ett demokratikriterium ska införas som innebär att grava brister i den demokratiska statusen utgör hinder för export av svenska vapen, och export till diktaturer ska försvåras. Kontrollen ska ske i enlighet med gällande lagstiftning, rådande riktlinjer och internationella överenskommelser. I kommittémotion 2017/18:3920 av m.fl. (V) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att ett ovillkorligt förbud mot vapenexport till diktaturer med följande lydelse införs i riktlinjerna: ”Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det ett ovillkorligt hinder för beviljande av tillstånd.” Enligt motionens yrkande 8 bör slå fast att beviljande av krigsmaterielexport till och utlandssamverkan med en stat som har grava brister i sin demokratiska status kan ses som en legitimering av eller politiskt stöd till den sittande regimen. Utskottet instämmer med regeringen i att helhetsbedömningen utgör det viktigaste inslaget i det svenska regelverket för kontroll av krigsmateriel. För att helhetsbedömningen ska mynna ut i en balanserad avvägning mellan olika motstående intressen är det viktigt att alla centrala element som är av betydelse beaktas. Som regeringen konstaterar har strävandet efter att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling blivit en allt viktigare del av utrikespolitik. Denna utveckling har inneburit en väsentlig förändring i inriktningen av utrikespolitiken sedan den nuvarande krigsmateriellagen trädde i kraft . har en större andel av världens länder rört sig i en demokratisk riktning. Mot bakgrund av den förändrade svenska utrikespolitiken och den allt viktigare roll som främjandet av demokrati spelar är det naturligt att inte bara den mottagande statens respekt för mänskliga rättigheter utan även i vilken mån staten förverkligar demokratiska principer ska beaktas inom ramen för den helhetsbedömning som görs vid prövningen av utförsel av och annan utlandssamverkan om krigsmateriel. Som regeringen anför finns det en positiv koppling mellan graden av demokrati och respekten för mänskliga rättigheter i ett land, liksom mellan graden av demokrati och ett lands förmåga att hantera risker för väpnade konflikter och inre oroligheter. Förmågan att säkra långsiktig stabilitet utgör en ytterligare anledning att beakta graden av demokrati i den mottagande staten inom ramen för prövningen enligt krigsmateriellagen. Utskottet delar regeringens bedömning att det ska införas ett demokratikriterium i riktlinjerna. Utskottet anser liksom regeringen att det är en central uppgift för exportkontrollpolitiken att se till att vår export fortlöpande står i samklang med vår bredare säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Bedömningen av den mottagande statens demokratiska status bör göras utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, möjligheten till en fri åsiktsbildning och statens respekt för grundläggande demokratiska principer.