bet · H501KU5 · 2018-01-11 00:00:00 — Detta gäller både hela förslag och mer specifikt för de delar av ett förslag som kan vara särskilt problematiska när det gäller subsidiaritetsprincipen. När det gäller övriga aspekter tog finansutskottet redan i förra årets yttrande upp delegerade akter och genomförandeakter. Utskottet ansåg att det kan vara av värde att i kommande uppföljningar tar upp frågan om vilken betydelse möjligheten till delegerade akter och genomförandeakter i utkast till lagstiftningsakter har haft vid subsidiaritetsprövningen. skulle välkomna en redogörelse för syn på frågan hur utskotten bör se på utkast till lagstiftningsakter där möjligheten till delegerade akter och genomförandeakter föreslås. En fråga är i vilken utsträckning sådana delar i ett förslag till rättsakt bör problematiseras vid subsidiaritetsprövningarna. anför slutligen att utlåtande /18:FiU7 om regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland behandlades av utskottet och . gjorde i utlåtandet iakttagelsen att kommissionen under pågående subsidiaritetsprövning lämnade ett förslag som ändrade det prövade förslaget. Det nya förslaget påverkade inte finansutskottets prövning av det liggande förslaget, men finansutskottet framhåller vikten av att EU:s institutioner respekterar tidsgränsen för subsidiaritetsprövningen och inte föregriper utfallet av den. Databasen används av finansutskottets kansli men tillför sällan någon relevant information vid subsidiaritetsprövningarna. Kontakterna med representant vid EU:s institutioner, som främst sker på tjänstemannanivå, fungerar väl. beredningsområde har direkt anknytning till . Antalet prövningar har vanligtvis varit lågt. fanns en viss ökning som gällde utkast om åtgärder till förmån för de yttersta rand-områdena inom EU. Dessa utkast medförde inte några utlåtanden. ökade antalet ärenden i utskottet. Av åtta ärenden utmynnade sex i motiverade yttranden. Ökningen kan ses som en följd av arbete med det s.k. BEPS-programmet. Vid en bedömning av de förslag som utskottet subsidiaritetsprövade har några lett till EU-lagstiftning, vilket därmed har minskat utrymmet för nationella åtgärder inom dessa politikområden. Värt att notera är att det på skatteområdet krävs enighet bland medlemsstaterna, vilket kan medföra justeringar och fördröjningar av förslagen innan dessa blir EU-lagstiftning. Medlemsstaterna har således möjlighet att bättre värna sin suveränitet på detta område än inom andra politikområden. har flera synpunkter på de subsidiaritetsprövningar som utskottet hanterade . Vid ett flertal tillfällen brast efterlevnaden av gällande regelverk från kommissionens sida. De brister som utskottet uppmärksammade berör bl.a. bristande respekt för att låta förslaget vila under de nationella parlamentens tidsfrist för subsidiaritetsprövningar, bristande underlag till förslagen som gör att det är svårt att bedöma konsekvenserna av ett förslag och i vissa fall avsaknad av en konsekvensanalys, vilket medför svårigheter att göra en korrekt subsidiaritetsprövning. Utskottet vill mycket starkt understryka vikten av att tidsramarna för subsidiaritetsprövningen av ett förslag respekteras vad gäller kommissionens fortsatta behandling av förslaget inom EU. Enligt Lissabonprotokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen ska ett lagförslag vila under den åttaveckorsfrist som de nationella parlamenten har på sig att pröva subsidiaritetsfrågan och får först därefter tas upp för vidare behandling. Utskottet anser att formerna för nationell parlamentarisk prövning borde respekteras bättre. Det förekommer att förhandlingar inom EU om förslagen till rättsakter påbörjas redan innan tidsfristen för subsidiaritetsprövningen av förslagen har löpt ut. Utskottet vill betona att de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar kan förlora i värde om prövningen inte kan genomföras innan rådet tagit ställning. Bakgrunden till denna kommentar är två subsidiaritetsprövningar som gjordes av skatteutskottet (utl. 2015/16:SkU27 och utl. 2016/17:SkU19). Utskottet konstaterar vidare att kommissionen i flera fall har underlåtit att genomföra en konsekvensanalys av det förslag som ska subsidiaritetsprövas. Mot bakgrund av att frågorna på direktbeskattningens område i princip är förbehållna medlemsstaternas nationella kompetens ställs det höga krav på att unionens lagstiftningsförslag är utformade på ett sådant sätt att medlemsstaterna kan avgöra om målet för den föreslagna åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås av unionen. Bakgrunden till denna kommentar är subsidiaritetsprövningarna som gjordes av skatteutskottet (utl. 2015/16:SkU27, utl. 2015/16:SkU28 och utl. 2016/17:SkU19). Utskottet har också i flera utlåtanden uttalat att det finns brister i kommissionens underlag till förslagen utöver avsaknaden av konsekvensanalyser (utl. 2016/17:SkU17, utl. 2016/17:SkU18 och utl. 2016/17:SkU19). Brister i underlaget medför betydande svårigheter för utskottet att på ett korrekt sätt göra en bedömning i subsidiaritetsfrågan. I samtliga subsidiaritetsprövningar där det finns grund för det gör utskottet en proportionalitetsprövning. Kommissionen lämnade motiveringar i fråga om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i de ärenden som utskottet prövade . Informationen i IPEX användes , men den är i regel varken fullständig eller särskilt relevant när utskottet behandlar subsidiaritetsärenden. Utskottet håller en löpande kontakt med representant vid EU:s institutioner och anser att denna möjlighet att skaffa information är mycket värdefull. framhåller i sitt yttrande att utskottet gjorde en proportionalitetsbedömning inom ramen för subsidiaritetsprövningen av kommissionens förslag till ändring av direktivet om kontroll och förvärv av vapen (KOM(2017) 750). Enligt utskottet gick flera av de föreslagna åtgärderna utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvande målet med dem. Dessa mål kunde enligt utskottet uppnås lika bra om medlemsstaterna ges större utrymme att inom direktivets ram själva bestämma de närmare åtgärder som ska vidtas. Utskottet föreslog mot denna bakgrund att skulle lämna ett motiverat yttrande, vilket biföll. Utskottets uppfattning är att kommissionens motiveringar i några fall varit alltför kortfattade. När det gäller direktivet om vapenkontroll ansåg utskottet att kommissionens motivering i subsidiaritetsfrågan borde ha varit mer utförlig och innehållit ett tydligare resonemang om hur kommissionen kommer fram till att de olika föreslagna åtgärderna är förenliga med subsidiaritetsprincipen. I yttrandet redogör utskottet för vilka av de förslag som utskottet prövat som innebär att kompetens överförs till EU. Utskottet anför vidare att förslagen om gränskontroller är en del av kampen mot gränsöverskridande brottslighet och terrorism och att ett effektivt samarbete mellan medlemsstaterna och utbyte av information är en nödvändig hörnsten i ett väl fungerande gemensamt område för rättvisa och säkerhet. Det samarbete som finns på det straffrättsliga området sedan Lissabonfördraget trädde i kraft innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU. Detta medför att lagstiftningen på EU-nivå stärks och att utrymmet för nationell lagstiftning minskar i motsvarande utsträckning. Utskottet anser att den överföring av kompetens som förslagen om straffrättsligt samarbete och gränskontroller medför syftar till att nå ett effektivt samarbete och därmed får anses nödvändig. Enligt utskottet är det dock viktigt att i synnerhet straff- och processrättslig lagstiftning på EU-nivå endast ska initieras om det står klart att en sådan lagstiftning bidrar med ett betydande mervärde. Utskottet anser också att det är viktigt att subsidiaritetsfrågan ges särskild uppmärksamhet när det handlar om förslag till lagstiftning inom det straff- och processrättsliga området. Rättsliga frågor, och i synnerhet straffrättsliga frågor, återspeglar grundläggande värden, seder och bruk i medlemsländerna. Dessa frågor utgör en central del av varje stats funktion och legitimitet och är därför av särskild betydelse för medlemsstaterna. Sammanfattningsvis har ett omfattande lagstiftningsarbete bedrivits på flera områden, vilket också har lett till en betydande kompetensöverföring till EU och motsvarande inskränkning av den nationella kompetensen. Utskottets uppfattning är att subsidiaritetsprövningarna fungerar väl, men utskottet vill även framhålla att det är av största betydelse att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna beaktas och att kommissionen i sitt fortsatta lagstiftningsarbete tar hänsyn till medlemsstaternas synpunkter i dessa avseenden. Som också tidigare påpekats, senast i yttrande 2015/16:JuU4y, är det viktigt att uppmärksamma den samlade effekten som olika förslag kan ha tillsammans, vilken kan vara svår att överblicka vid enskilda förslag. använder sig regelmässigt av IPEX, men anser att informationen ofta läggs ut för sent för att den ska kunna användas vid subsidiaritetsprövningen. Kansliets uppfattning är att man genom kontakter med representant vid EU:s institutioner har fått en bra översikt över de andra parlamentens uppfattningar vad gäller de aktuella förslagens överensstämmelser med subsidiaritetsprincipen. När det gäller utfallet på olika politikområden är det, enligt civilutskottet, svårt att dra några säkra slutsatser. Utskottet noterar dock att etableringsrätt inte är det mest förekommande politikområdet vad gäller de lagstiftningsakter som utskottet har prövat sedan Lissabonfördraget trädde i kraft, men att tre lagstiftningsakter inom detta politikområde har blivit föremål för två utlåtanden. När det gäller utrymmet för nationella åtgärder till följd av förslag från EU hänvisar utskottet till ett tidigare yttrande till (2013/14:CU2y). Utskottet anförde att det av de två utlåtanden som lämnades framgår att utskottet ansåg att utrymmet för nationella åtgärder skulle minska om lagstiftningsakterna genomfördes. Det gällde utlåtande /12:CU21 där två utkast till lagstiftningsakter behandlades, nämligen förslaget till direktiv om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och förslaget till förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse. Vidare gällde det utlåtande /13:CU14 om kommissionens förslag till direktiv om en jämnare könsfördelning bland icke verkställande styrelseledamöter i börsnoterade företag och därmed sammanhängande åtgärder. I utlåtandet över kommissionens förslag om offentliggörande av inkomstskatteuppgifter för vissa företag och filialer (utl. 2015/16:CU25) uttalade utskottet att förslaget innebar en överföring av kompetens från medlemsstaterna till EU-nivå som medförde en begränsning av medlemsstaternas handlingsutrymme på området. I utlåtandet över kommissionens förslag till ny förordning om konsumentskyddssamarbete (utl. 2015/16:CU26) ansåg utskottet att den föreslagna regleringen var mycket detaljerad och långtgående och att det inte fanns behov av en så långtgående reglering av nationella myndigheters befogenheter, utan att det i större utsträckning borde överlämnas till medlemsstaterna att på nationell nivå bestämma om sådana befogenheter. Utskottet har tidigare framfört att det är svårt att uttala sig om hur den sammantagna utvecklingen på olika politikområden förhåller sig till subsidiaritetsprincipen, framför allt på grund av att lagstiftningsakterna ännu inte hade lett till lagstiftning. Förslaget till direktiv om lagstadgad revision av årsbokslut m.m. och förslaget till förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse antogs . När det gäller övriga lagstiftningsakter som har bedömts strida mot subsidiaritetsprincipen och som blivit föremål för utlåtanden pågår EU-förhandlingarna fortfarande. Utskottet konstaterar mot denna bakgrund att det finns ett begränsat underlag och att det alltjämt är svårt att uttala sig om den sammantagna utvecklingen. anser att det är viktigt att utskotten följer upp färdigförhandlade lagstiftningsakter för att bedöma om de framförda subsidiaritetsinvändningarna kvarstår. Utskottet har i fråga om två av utkasten som prövades och som ledde till att utlåtanden lämnades gjort en proportionalitetsbedömning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet konstaterar att diskussioner om proportionalitet ofta förekommer vid subsidiaritetsprövningar och att proportionaliteten utgör en integrerad del av subsidiaritetsprövningen. Kommissionen har lämnat motiveringar när det gäller subsidiaritetsprincipen i samtliga sju lagstiftningsakter som civilutskottet har granskat. har av kammarkansliet uppmärksammats på tre lagförslag till ändringar i lagstiftningsakter där befogenheten är delad mellan EU och medlemsstaterna, men där kommissionen anser att den ändring som föreslås till sin natur utgör en exklusiv befogenhet. Någon inbjudan från kommissionen att inleda en subsidiaritetsprövning har inte inkommit i dessa ärenden. Frågan har aktualiserats i två fall (KOM(2016) 317 och KOM(2016) 366) och i ett fall (KOM(2017) 422). I samtliga tre fall har det handlat om ändringar i de förteckningar över nationella insolvensförfaranden, likvidationsförfaranden och förvaltare som finns i bilagor till förordningen om insolvensförfaranden. Som förordningen är utformad kan ändringar i förteckningen endast göras inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Förordningens politikområde är civilrättsligt samarbete, vilket är ett område där EU inte har exklusiv befogenhet. Förordningsförändringarna omfattas följaktligen av kravet på subsidiaritetsprövning. Utskottet kan konstatera att någon subsidiaritetsprövning inte varit påkallad i de enskilda fallen, eftersom utfallet kan anses vara avgjort på förhand. Utskottet noterar att de aktuella förslagen till ändringar ger upphov till frågor om kommissionens befogenhet att avgöra om en ändring är exklusiv till sin natur och således inte behöver underställas subsidiaritetsprövning av de nationella parlamenten. Utskottet kan dock konstatera att den rutin som tillämpats inom ger en möjlighet att genomföra en subsidiaritetsprövning om utskottet skulle anse att det finns skäl för det. Det innebär att en subsidiaritetsprövning kan komma att övervägas trots att den förslagsställande institutionen inte inbjuder till detta. har använt sig av representant för att t.ex. undersöka hur andra länder ställt sig till kommissionens förslag, och kansliet har alltid fått den information som efterfrågats. Utskottet har tidigare påtalat att det finns ett behov av att följa upp hur IPEX kan förbättras för att vara ett bättre stöd för de nationella parlamenten (2013/14:CU2y). Utskottet välkomnar därför att det på talmanskonferensen i antogs en digital strategi för IPEX och dess genomförande. Syftet med strategin är att bidra till att utveckla och förbättra webbplatsen. har en tjänsteman i och har tagit initiativ till en användarkonferens som kommer att stå värd för . kan konstatera att antalet subsidiaritetsprövningar (11) är det högsta för utskottet sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. behandlade utskottet tre lagstiftningsförslag. Att utskottet har prövat fler lagstiftningsförslag än föregående år kan förklaras av flyktingsituationen i som ledde till att kommissionen presenterade meddelandet om en migrationsagenda för EU och meddelandet om en reform av det gemensamma Europeiska asylsystemet och ökade möjligheter för laglig inresa till (KOM(2015) 240 och KOM(2016) 197). Utskottet kan konstatera att politikområdena gränskontroll, asyl och invandring har en stark gränsöverskridande karaktär och att det därför är nödvändigt att ha ett effektivt samarbete på europeisk nivå och fann inte skäl att lämna något motiverat yttrande . Utskottet noterar vidare att kommissionens förslag om det s.k. blåkortsdirektivet presenteras som ett led i EU:s insatser för att utveckla en ny politik för laglig migration. Utskottet, som kan konstatera att förslaget medför en viss begränsning av medlemsstaternas möjligheter att utforma en egen politik på området, delar dock kommissionens bedömning att ett direktiv med ökad grad av harmonisering är rätt instrument för att förbättra EU:s förmåga att locka till sig och behålla högkvalificerad kompetens. Sju av förslagen ingick i förslag till ett reformerat gemensamt asylsystem inom EU (CEAS) och hade det övergripande syftet att uppnå en effektiv, rättvis och human asylpolitik. I två av de förslag som lagts fram inom reformen föreslås att två direktiv ersätts av förordningar. Utskottet konstaterar att övergången till förordningar innebär att bestämmelserna blir direktverkande och att utrymmet för nationella åtgärder således minskar. Utskottet konstaterar emellertid att Lissabonfördraget gav nya befogenheter åt europeiska institutioner att bl.a. upprätta ett gemensamt europeiskt asylsystem. Utskottet kan således inte se att de enskilda förslagen inneburit en minskning av utrymmet för nationella åtgärder utöver den befogenhetsfördelning som slagits fast genom Lissabonfördraget. Utskottet understryker svårigheten i att bedöma den samlade effekt som olika förslag kan ha tillsammans och som kan vara svår att överblicka vid en prövning av enskilda förslag. Detsamma gäller bedömningen av hur det samlade utfallet på politikområdet förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen. Utskottet har inte explicit gjort någon bedömning av proportionaliteten i samband med prövningen av utkast till lagstiftningsakter. När det gäller frågan om kommissionens motiveringar konstaterar utskottet att kommissionen i samtliga fall redogjorde för sin syn på förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. En kontroll har gjorts i IPEX av om andra länder har inlett en subsidiaritetsprövning eller lämnat ett motiverat yttrande. I utskottets prövningar har emellertid inte någon information från IPEX eller från andra nationella parlament ingått. representant vid EU:s institutioner kontaktades inte i de aktuella subsidiaritetsprövningarna, men utskottets kansli har löpande kontakt med och får information från representant vid EU:s institutioner vad gäller subsidiaritetsprövningar. Inledningsvis framhåller utbildningsutskottet att EU-samarbete inom utskottets beredningsområde till stor del bedrivs på andra sätt än genom lagstiftning. Inom politikområdet utbildning har EU endast befogenhet att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. Inom politikområdet forskning och teknisk utveckling samt rymden har EU s.k. delad befogenhet, dvs. befogenhet att vidta åtgärder under förutsättning att det inte hindrar medlemsstaterna från att utöva sina befogenheter. Utskottet har fram t.o.m. totalt prövat 17 utkast till lagstiftningsakter. Mot bakgrund av utskottets relativt begränsade erfarenhet av subsidiaritetsärenden och av att dessa få ärenden är fördelade på ett relativt stort antal politikområden kan utskottet inte dra några mer övergripande slutsatser när det gäller utrymmet för nationella åtgärder till följd av EU-förslag och hur den sammantagna utvecklingen på olika politikområden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen. Utskottet har tidigare efterfrågat mer utvecklade motiveringar från kommissionen till varför förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen och kan nu skönja en positiv utveckling. har inte behandlat något utkast där kommissionens motivering i subsidiaritetsfrågan saknats. Vid de tre subsidiaritetsprövningar som utskottet gjorde hämtade utskottet information om andra parlaments behandling av utkasten från webbplatsen IPEX, men fann informationen vara av liten eller ingen relevans för behandlingen av utkasten. Utskottet har därmed intrycket av att den information som finns tillgänglig via webbsidan är begränsad. Utskottet kontaktar representant vid EU:s institutioner när detta bedöms relevant. allmänna uppfattning är att behandlingen av subsidiaritetsärenden har fungerat väl. välkomnar att uppföljning gör det möjligt för att försäkra sig om att subsidiaritetsprincipen tillämpas på ett korrekt sätt och att besluten fattas på rätt nivå. prövade näst flest förslag (15) . I sammanhanget kan konstateras att utskottets beredningsområde präglas av internationellt samarbete. För att lösa gränsöverskridande problem inom beredningsområdet bedöms åtgärder på unionsnivå vara nödvändiga, vilket resulterar i ett förhållandevis stort antal subsidiaritetspröv-ningar. De senaste årens variation i fråga om antalet prövade förslag bör enligt utskottet ses i ljuset av valet till 2014 och det efterföljande arbetet med att tillsätta en ny , vilket rimligtvis påverkat antalet utkast till lagstiftningsakter som kommissionen antagit. Utskottet noterar att kommissionens arbete med bättre lagstiftning har resulterat i att kommissionen har en tydligare prioriteringslista och avsiktligt presenterar färre nya initiativ. Inom ramen för agendan om bättre lagstiftning har kommissionen även gjort ansträngningar för att förenkla den befintliga lagstiftningen och se till att den är mer ändamålsenlig, vilket kan förklara ökningen av antalet antagna utkast till lagstiftningsakter inom trafikutskottets beredningsområde . Eftersom utskottets beredningsområde är internationellt präglat med många gränsöverskridande frågor har viktiga delar av regelverken inom t.ex. luftfart och sjöfart fastställts i olika internationella forum. EU har därför getts betydande beslutskapacitet inom transportområdet, men även inom telekomområdet. Utskottet har tidigare framfört att beredningsområdets gränsöverskridande karaktär gör att det är lämpligt att fatta beslut på unionsnivå men att det likväl inte alltid behöver vara så. Utskottet har i sammanhanget också betonat att beslut i möjligaste mån bör fattas så nära medborgarna och företagen som möjligt. En genomgång visar att samtliga utkast till lagstiftningsakter som utskottet subsidiaritetsprövade har rört frågor där det redan finns lagstiftning på unionsnivå. Det har t.ex. varit fråga om upphävande, ändringar och omarbetning av lagstiftning. Utskottet konstaterar att utrymmet för nationella åtgärder därmed till viss del redan borde vara begränsat. Vidare borde utrymmet för nationella åtgärder rimligtvis minska i högre utsträckning när kommissionen antar nya initiativ än när den antar förenklingsinitiativ. I sammanhanget vill utskottet nämna kommissionens Refitprogram som innebär att kommissionen gör en översyn och identifierar belastningar, inkonsekvenser, brister och ineffektiva åtgärder i rådande lagstiftning. Sådana förslag borde ha en begränsad påverkan på utrymmet för nationella åtgärder, eventuellt t.o.m. öka handlingsutrymmet genom att minska den administrativa bördan. Utskottet konstaterar dock att även förenklingsinitiativ kan innebära omfattande ändringar och minskat nationellt handlingsutrymme. Nio av de utkast till lagstiftningsakter som utskottet subsidiaritetsprövade var utkast till förordningar, fem var utkast till direktiv och ett var utkast till beslut. En viss övervikt för utkast till förordningar kan alltså konstateras, vilka per definition är direkt tillämpliga i nationell lagstiftning och därigenom verkar mer inskränkande på medlemsstaternas utrymme för nationella åtgärder än direktiv. I nio utkast till lagstiftningsakter som utskottet subsidiaritetsprövade föreslogs att kommissionen skulle ges befogenhet att anta delegerade akter. Delegerade akter har en lagstiftningsfunktion, vilket innebär att de per definition minskar utrymmet för nationella åtgärder. Utskottet anser att det är relativt svårt att få en överblick över de delegerade akter som antagits inom utskottets beredningsområde. Utskottet ser därmed positivt på att EU-institutionerna har åtagit sig att upprätta ett register över delegerade akter.