bet · H601KU10 · 2018-10-24 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning betänkande 2018/19:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång , ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärk- samma. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar av regeringsarbetet. Vid granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av . Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1–8.2. har utskottet lämnat en redogörelse för varje regeringsskifte i ett granskningsbetänkande. entledigades statsminister och övriga statsråd. Någon ny statsminister har ännu inte utsetts. En redogörelse för regeringsskiftet val kommer att lämnas i ett kommande granskningsbetänkande. Vissa resultat av granskningen Under rubriken och regeringsarbetets organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet tjänst- görande i . Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll , bl.a. under- protokollen från och . Utskottet utgår från att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att hålla tiden mellan kungörande och ikraftträdande inom uttalade ramar, inklusive i arbetet med författningar Granskningen av regeringens handläggning av vissa förvaltningsärenden har avsett ansökningar om markupplåtelse som överklagats till regeringen och I flera ärenden har handläggnings- tiderna varit långa. Utskottet framhåller återigen att det inte är godtagbart att ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande. Det är viktigt att arbetet med att korta handläggningstiderna fortskrider. Utskottet har också granskat regeringens remisser till Lagrådet. Propositioner /13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18 med lagförslag som granskats av Lagrådet har gåtts igenom. Granskningen visar att Lagrådet i knappt två tredjedelar av fallen har lämnat synpunkter och förslag på de Till övervägande del har synpunkterna och förslagen godtagits av regeringen. I de propositioner där regeringen inte följt Lagrådet har regeringen i regel argumenterat för sitt ställningstagande. Att så görs är enligt utskottet en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i Har regeringens ställningstagande sin grund i t.ex. en annan juridisk bedömning än Lagrådets eller i ett visst politiskt hänsyns- tagande bör det redovisas tydligt i propositionen. att i lagärenden där det gjorts omfattande ändringar till följd av Lagrådets synpunkter och förslag har regeringen endast i undantagsfall remitterat de omarbetade lagförslagen till Lagrådet. Utskottet påminner på nytt om att det ibland i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag kan finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också skulle inhämtas när det gäller det omarbetade När det gäller olika typer av synpunkter som lämnas av Lagrådet framgår det av granskningen att merparten har varit juridisk-tekniska. typer av synpunkter har rört förhållandet till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, om förslagen varit utformade så att lagarna kunnat antas tillgodose de syften som angetts och förslagens förhållande till rättssäkerhetens krav. propositioner per har synpunkterna rört själva remissförfarandet. Utskottet framhåller bl.a. att remissbehandlingen utgör ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen och att ett skriftligt remissförfarande alltid bör vara det normala sättet att hämta in synpunkter. av de propositioner där Lagrådet haft synpunkter och förslag har hela eller delar av lagförslagen avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts. Denna andel har varierat något , och det har skett en viss ökning under senare riksmöten. Utskottet understryker att det rent allmänt är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas, och det ser allvarligt på en ökning av antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. Granskningen ger dock inte en heltäckande bild av kvalitetsnivån i lagförslagen och enskilda lagärenden har inte granskats Det kan också noteras att det har rört sig om förhållandevis få propositioner med lagförslag som avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet, och i drygt hälften av fallen har regeringen valt att i huvudsak eller delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag. När ett förslag inte följts har regeringen också argumenterat för sitt ställningstagande; utskottet understryker åter vikten av en sådan argumentation. Därtill kommer att Lagrådet har lämnat olika typer av synpunkter och att omfattningen av Lagrådets kritik har varierat. Utskottet noterar att arbetar aktivt för att regeringens lagstiftningsärenden ska hålla hög kvalitet och att Statsrådsberedningen med anledning av den ökade andelen yttranden från Lagrådet med allvarlig kritik har satt ytterligare fokus på kvalitetsfrågor i lagstiftningsarbetet. En annan granskning gäller propositionsavlämnandet. Tidpunkten för när propositioner lämnas till har gåtts igenom flera valår bakåt i tiden. Genomgången visar att behandlar ett stort och tilltagande antal propositioner och att det stora flertalet som behandlas samma vår som de givits in, har lämnats inom före, på eller efter s.k. stoppdatum. De problem som dessa anhopningar skapar för ledamöternas, utskottens och kammarens arbete är väl kända genom tidigare uttalanden av utskottet och med det ökande antalet propositioner blir problemen alltmer påtagliga. Anhopningar i den skala som varit aktuell på och kring stoppdatum under flera av de år som granskningen avser är djupt otillfredsställande. Vidare uppmärksammas i granskningen i vilken utsträckning tidpunkterna för avlämnade propositioner har överensstämt med vad som har angetts i de s.k. propositionsförteckningarna. Planeringen av riksdagsarbetet utgår i huvudsak från uppgifterna i propositionsförteckningarna och det är därför enligt utskottet angeläget att det som redovisas i dessa är realistiskt och följs i mesta möjliga mån. Det är vidare angeläget att sådan information om försenade propositioner som samlas in inom också kommer till del. Även i de fall berörda utskott har accepterat att behandla vissa sent inkomna propositioner före sommaruppehållet har sådana ändringar ofta, enligt utskottet, effekter på helhetssituationen i . redovisar i granskningen olika åtgärder för att förbättra planeringen av propositionsarbetet, bl.a. utvecklandet av ett it-baserat processtöd som är avsett att bidra till kvalitetssäkrade tidsplaner där alla moment tidsätts. Utskottet förutsätter att så sker. Avslutningsvis framhåller utskottet på nytt med eftertryck betydelsen av att propositionsavlämnandet sprids, av att propositionsavlämnande efter propositionstiden begränsas till nödvändiga fall, av realistiska bedömningar i planeringar och av en fungerande kommunikation med av ändringar i planeringen. I granskningen Hanteringen av handlingar och digitala arbetsytor inom vissa arbetsgrupper i konstaterar utskottet att det som har framkommit inte ger underlag för bedömningen att utomstående myndigheter har haft tillgång till digitala arbetsytor som finns hos arbetsgrupper i . Arbetsgrupper med olika sammansättningar inom använder sig i viss utsträckning av digitala arbetsytor. rör sig om dels arbetsgrupper som består av enbart tjänstemän från ett eller flera departement, dels arbetsgrupper där det även ingår företrädare för en eller flera utomstående myndigheter eller andra intressenter. Arbete som bedrivs av dessa arbetsgrupper betraktas som ett internt arbete inom , och handlingar som utväxlas mellan arbetsgruppens medlemmar anses inte utgöra allmänna handlingar. Det är enligt utskottet viktigt att det finns en tydlig grund för att betrakta arbetsgruppen som intern och därmed en del av , inte minst för att möjliggöra en korrekt tillämpning av Utskottet finner skäl att betona att det genomgående bör finnas relevanta beslut eller dylikt som tydliggör sammansättningen av en intern arbetsgrupp där det ingår personer från andra myndigheter än Vidare uppmärksammar utskottet att till inkomna svar från myndigheter med synpunkter på utskickade mellan- produkter inte har betraktats som allmänna handlingar. Utskottet pekar på den tolkning som har gjorts i doktrin och praxis och förutsätter att det i varje enskilt fall görs noggranna överväganden från tryckfrihetsrättslig synpunkt i detta Utskottet gör även vissa uttalanden om uppfyllandet av registreringsskyldigheten enligt offentlighets- och sekretesslagen när det gäller allmänna handlingar som har hållits ordnade på en digital arbetsyta samt dokumentation från möten med utomstående i den mån det framförs synpunkter och sakuppgifter som sedan tillförs ett pågående ärende. Utskottet har på nytt granskat upphandling. tidigare visar granskningen på brister i dokumentationen; muntliga offerter har inhämtats men inte dokumenterats. Utskottet inskärper vikten av att upphandlingslagens dokumentationskrav efterlevs samt betonar fördelarna med ett enhetligt system för dokumentation av upphandlingar och vikten av att allmänna handlingar även i sådana ärenden registreras eller hålls ordnade i enlighet med kraven i offentlighets- och sekretesslagen. som finns i , som anger att det även i situationer där lagen inte kräver det kan vara lämpligt att annonsera en förestående direkt- upphandling och begära in offerter från flera, är enligt utskottet en god ordning som det finns skäl att upprätthålla. Det görs emellertid sällan, enligt Utskottet uppmärksammar vidare den interna rutinen att alla inköp över ett prisbasbelopp ska anmälas till den centrala inköpsfunktionen i Enligt utskottet är en sådan rutin nödvändig för att myndigheten ska kunna säkerställa att direktupphandlingar inte genomförs i en sådan omfattning att direktupphandlingsgränsen överskrids och för att myndigheten ska kunna skapa sig en bild av behovet av att i stället upphandla Utskottet vill understryka vikten av att denna rutin upprätthålls. Slutligen erinrar utskottet om att upphandlingslagen kräver att myndigheten ska besluta om riktlinjer för direktupphandling. Slutligen har utskottet granskat regeringens användning av s.k. EU-sakråd. Det är väsentligt, anser utskottet, att arbetet med att ta fram svenska ståndpunkter i EU-frågor sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot det i regeringsformen föreskrivna beredningskravet. I detta arbete kan EU- sakråden ge regeringen ett bredare underlag för sina bedömningar, men utskottet pekar på vikten av att användningen av EU-sakråd inte leder till att de sedvanliga formerna för beredning inte genomförs. Vidare framhåller utskottet vikten av att dokumentera vad som framkommer vid EU-sakråden i den mån det ligger till grund för den fortsatta beredningen av ärenden. När minnesanteckningar från genomförda EU-sakråd översänds till EU:s institutioner vill utskottet framhålla att det tydligt måste framgå att anteckningarna inte ger uttryck för någon svensk ståndpunkt. Utskottet noterar också att i det fall så har skett har ett följebrev bifogats minnesanteckningarna som klargjort innebörden av dem. 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation ............... Utredning i ärendet .................................................................................. 3 Vissa förvaltningsärenden.......................................................................... Utredning i ärendet .................................................................................. 4 Remisser till Lagrådet................................................................................ Utredning i ärendet .................................................................................. Utredning i ärendet .................................................................................. 6 Hanteringen av handlingar och digitala arbetsytor inom vissa Utredning i ärendet .................................................................................. Utredning i ärendet .................................................................................. Utredning i ärendet ................................................................................ Sakregister 2000/01–2017/18................................................................... Tabell 1.1 Tjänstgörande i –2018 ............................ Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2009–2018................................. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i –2018 ........ Tabell 3.1 Handläggningstid i elva ärenden upprättade inom Tabell 4.1 Propositioner som har föregåtts av lagrådsgranskning ................ Tabell 4.2 Har Lagrådet haft synpunkter och förslag i de granskade Tabell 4.3 Har Lagrådet avstyrkt/allvarligt ifrågasatt lagförslag eller delar av dem respektive efterlyst ytterligare överväganden? Tabell 4.4 Regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och Tabell 4.5 Regeringens hantering av lagförslag eller delar av dem som avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet.................................... Tabell 5.1 Propositionsavlämnandet vårsessionerna 2002, 2006, 2010, 2014 och 2018 .............................................................................................. Tabell 5.2 Propositioner som avlämnats efter stoppdatum och behandlats före sommaruppehållet 2018....................................................... anmäler härmed för resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (C), (V), (SD), (S), Skånberg (KD), (S), (L), (SD), (MP), (M), (M) och (SD). 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation Som ett led i den granskning som enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet regeringens sammansättning och utvecklingen av organisation. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. t.o.m. . Vidare uppmärksammas dokumentation av statsråds åtagande om att medverka i granskning även efter det att statsrådsuppdraget har upphört. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i . Utvecklingen redovisas också. Underlag för granskningen finns i bilaga 1.1–2. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. har ett statsråd utsetts. Statsministern förordnade att vara statsråd. entledigades , vilket framgår av bilaga 1.2. Statsministern har fattat ett beslut om förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Förordnandet återfinns i bilaga 1.2. Bilagan innehåller även det nya statsrådets åtagande att medverka i granskning. Talmannen förklarade att statsministern saknar tillräckligt stöd i och entledigade därför statsministern och övriga statsråd enligt 6 kap. 3 och 9 §§ regeringsformen. Vidare erinrade talmannen om bestämmelserna i 11 § samma kapitel som föreskriver att entledigade regeringsledamöter uppehåller sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt. 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION fanns det totalt 4 733 tjänstgörande i . Siffran inkluderar alla kommittéanställda och anställda vid utlands- myndigheterna. Undantas dessa uppgick antalet till 3 818. Av tabell 1.1 framgår även antalet tjänstgörande i . Tabell 1.1 Tjänstgörande i –2018 Exklusive kommittéanställda och anställda Källa: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2017/18:KU10 s.12. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande finns i bet. 2003/04:KU10 s. 15. 1Antalet tjänstgörande har korrigerats från 3 777 (se bilaga 1.1 i bet. 207/18:KU10 s. 153). Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande . En minskning skedde . 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION antalet tjänstgörande, för att återigen minska 2015. Antalet tjänstgörande ökade 2016 och 2017 men minskade 2018 med 93. Exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna minskade antalet anställda med 20 2018. Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen exklusive kommitté- anställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år. Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2009–2018 Källa: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2017/18:KU10 s. 13. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement finns i bet. 2013/14:KU10 s. 12 och uppgifter om 2008 finns i bet. 2017/18:KU10 s. 13. 1Jordbruksdepartementet bytte namn till Landsbygdsdepartementet. /15 blev det en del av . 2Miljödepartementet bytte namn till Miljö- och . 3Landsbygdsdepartementet blev en del av . 4Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades /11. Departementets frågor flyttades då till andra departement. har antalet tjänstgörande minskat något vid flertalet departement, mest vid och med 31 respektive 14 personer. Vid och förvaltningsavdelningen har antalet tjänstgörande ökat. Med politiskt tillsatta tjänstemän avses –politiskt sakkunniga i med funktion som planeringschef, stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunnig assistent, vilka omfattas av Avtal om 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställd brevskrivare eller talskrivare i –statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. Även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 182 (tabell 1.3). Av dessa var 33 statssekreterare. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i –2018 Källa: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2017/18:KU10 s. 14. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd . Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden finns i bet. 2001/02:KU10 s. 9. Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän . har antalet ökat med 4 personer. Gruppen statssekreterare har dock minskat, vilket innebär att det är andra grupper av politiskt tillsatta tjänstemän som har ökat. Granskningen ger inte anledning till någon kommentar av utskottet. Under granskningen har en genomgång gjorts av underprotokollen för och för perioden januari–. Granskningen innefattade även huvudprotokollen . Till grund för granskningen har legat aktuella protokoll och promemorior som upprättats inom och Arbets- marknadsdepartementet, bilaga 2.1, respektive Statsrådsberedningen och , bilaga 2.2. Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken är grundad på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden , bilaga 2.3. Formell granskning av regeringsprotokollen Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Vid den formella granskningen av regeringsprotokollen för Närings- departementet och har kansliet gjort vissa iakttagelser när det gäller författningar som kommit ut från trycket före ikraftträdandet. Därutöver har kansliet gjort några smärre iakttagelser som inte är av det slag att det ger anledning till någon kommentar. I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen . Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras . Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning, och med kungörande avses den dag författningen kommer ut från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet (s. 101).1 utfärdades 173 författningar vid . Av dessa kungjordes 35 innan författningen skulle träda i kraft och 15 kungjordes före det datum för ikraftträdande som anges i författningen. 1Sedan den 1 april 2018 kungörs lagar och förordningar elektroniskt på utfärdades 82 författningar vid . Av dessa kungjordes 26 innan författningen skulle träda i kraft och 1 kungjordes före det datum för ikraftträdande som anges i författningen. Genom skrivelser till begärde utskottet bl.a. svar på ett antal frågor. Utskottet fick två promemorior som upprättats vid och (bilaga 2.1). Vidare fick utskottet en promemoria utarbetad inom Statsrådsberedningen och (bilaga 2.2). Utskottet begärde (i frågorna) bl.a. kommentarer till dels de författningar som kungjorts innan författningen skulle träda i kraft, dels de författningar som kungjorts innan författningen skulle träda i kraft. I promemoriorna anför och Arbetsmarknads- departementet att tiden mellan kungörandet och ikraftträdandet bedömdes vara acceptabel i samtliga fall. Bedömningen anges vara gjord bl.a. mot bakgrund av att de aktuella författningarna avser lagar som utfärdades efter beslut, förordningar som hör ihop med dessa lagar och som utfärdades som lagarna, bestämmelser som riktar sig enbart till myndigheter, författningar med EU-anknytning där t.ex. genomförandetiden redan löpt ut, författningar där ändringarna är till fördel för enskilda, eller författningar som upphävs för att de blivit obsoleta (dvs. kan tillämpas). Som svar på frågan om vad som generellt kan anses utgöra skäl för bedömningen om ”speciella undantagsfall” när det gäller författningar som kommer ut från trycket senare än före ikraftträdandet uppges att det av Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) framgår att det datum då en författning ska träda i kraft normalt bör sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet och att en författning endast i speciella undantagsfall bör komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet (s. 101). Det krävs mycket goda skäl för att än mellan publicering och ikraftträdande ska kunna godtas, och dessa skäl kan vara av varierande slag. Det är inte ovanligt att sena författningspubliceringar har sitt ursprung i budgetprocessen. Det förekommer att har beslutat om lagar i ett så sent skede att det saknats möjlighet för regeringen att utfärda lagarna och eventuellt anslutande förordningar så att de kan kungöras senast de träder i kraft. Ett annat skäl till sena författningspubliceringar kan vara att författningarna har EU-anknytning. Med hänsyn till de snäva tidsramar som gäller för arbetet med att genomföra EU-direktiv och komplettera EU-förordningar måste inte sällan tiden mellan publicering och ikraftträdande av författningar med EU-anknytning vara kort.