bet · H501FiU46 · 2018-06-08 00:00:00 — Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2013–2017 Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2013–2017 till handlingarna. Utskottet konstaterar att regeringens riktlinjer legat i linje med det övergripande statsskuldspolitiska målet och att har bedrivit sin verksamhet i enlighet med målet och regeringens riktlinjer. Utskottet konstaterar att regeringen gett i uppdrag att inför riktlinjebeslutet föreslå åtgärder mot stora kassaöverskott. Utskottet utgår från att och regeringen i det sammanhanget även analyserar den försämrade likviditeten på den svenska statspappersmarknaden och vad som eventuellt kan behöva göras för att upprätthålla en likvid marknad i svenska nominella statsobligationer. Skrivelse 2017/18:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2013–2017. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Lånebehovets och statsskuldens utveckling –2017 Utvärdering av statsskuldsförvaltningen 2013-2017 Bilaga Förteckning över behandlade förslag Tabell 1 Vem ägde den svenska statsskulden ? Tabell 2 Riktlinjer för statsskuldens sammansättning Tabell 3 Riktlinjer för statsskuldens löptid Diagram 1 Statens lånebehov Diagram 2 Okonsoliderad statsskuld Diagram 3 Maastrichtskuld som andel av BNP 2016 Diagram 4 Räntor på statsskulden Diagram 5 Periodiserad kostnad för samtliga skuldslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av statsskuldsförvaltningen 2013–2017 lägger skrivelse 2017/18:104 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (SD), (L), (V), (KD), (S), (S) och Per Åsling (C). Ärendet och dess beredning Det övergripande målet för statsskuldspolitiken är att de långsiktiga kostnaderna för skulden ska minimeras som riskerna i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska också ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen). lämnar regeringen en skrivelse till om statens upplåning och förvaltningen av statsskulden. , när statsskulden var större än vad den är , lämnade regeringen en skrivelse till . Årets skrivelse innehåller en genomgång av lån- och skuldutvecklingen, regeringens riktlinjer för skuldförvaltningen och –2017. Skrivelsen innehåller också en extern utvärdering som gjort på uppdrag av regeringen. I en intern utfrågning i utskottet redogjorde riksgäldsdirektör för hur bedömde utvecklingen av likviditeten på den svenska statsobligationsmarknaden. Det finns en årlig process för styrning, beslut och utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Processen sammanfattas i punkterna nedan. • lämnar förslag till riktlinjer statsskuldsförvaltning till regeringen. • Riktlinjeförslaget remitteras till för yttrande. • fattar regeringen beslut om nästa års riktlinjer. • Under verksamhetsåret ansvarar för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer regeringen beslutat om. • lämnar en redovisning till regeringen av det senaste verksamhetsåret. Underlaget är grunden för regeringens utvärdering. • lämnar regeringen en utvärdering till i form av en skrivelse. Åren däremellan redovisar regeringen en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. innehåller skrivelsen även en extern utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Lånebehovets och statsskuldens utveckling –2017 Statens lånebehov delas in i primärt lånebehov och räntor på statsskulden. Som framgår av diagram 1 varierar lånebehovet relativt kraftigt mellan åren, även om svängningarna varit mindre . Direkt efter finanskrisen ökade statens lånebehov kraftigt till följd av konjunkturnedgången och upplåningen av i utländsk valuta för att stärka valutareserv. När aktiviteten i den svenska ekonomin ökade minskade lånebehovet, och statsbudgeten visade på överskott. steg lånebehovet kraftigt igen, framför allt till följd av att lånade ytterligare i utländsk valuta för att ytterligare stärka valutareserv. minskade underskottet i statens budget gradvis, vilket också minskade lånebehovet. Till följd av den fortsatt starka svenska konjunkturen förbättrades statsfinanserna relativt kraftigt . Det tidigare positiva lånebehovet förvandlades därmed till ett negativt lånebehov, och staten kunde amortera på statsskulden. Diagram 1 Statens lånebehov När det gäller statsskuld skiljer man mellan okonsoliderad statsskuld och konsoliderad statsskuld, den s.k. Maastrichtskulden. Den okonsoliderade statsskulden är statens skuld och den skuld som förvaltar. Maastrichtskulden är den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld. Maastrichtskulden bestäms av EU-regler och används för att jämföra EU-ländernas offentliga skuldsättning. Som framgår av diagram 2 ökade den okonsoliderade statsskulden med , från till . Engångsvisa effekter på lånebehovet och lånet till har ökat skulden med 65 respektive . har försäljningen av aktier i och kapitalplaceringar på skattekonto minskat skulden. Diagram 2 Okonsoliderad statsskuld Som andel av BNP sjönk skulden , från till 2017, vilket är den lägsta andelen . Nedgången förklaras av att BNP ökat starkt. Diagram 3 Maastrichtskuld som andel av BNP 2016 Som framgår av diagram 3 uppgick den svenska Maastrichtskulden till av BNP 2016. Genomsnittet för samtliga EU-länder uppgick till av BNP, nästan dubbelt så högt som skuld. Sammantaget innebär detta att den svenska statsskulden som andel av BNP just nu är låg ur både ett historiskt och ett internationellt perspektiv. Diagram 4 Räntor på statsskulden Av diagram 4 framgår att räntebetalningarna på statsskulden varierat . I genomsnitt uppgick räntebetalningarna till men betalningarna har pendlat från som högst 2015 till som lägst 2016. uppgick räntebetalningarna till . Som också framgår av diagrammet förklaras variationerna bl.a. av valutakurs- och ränteeffekter (lägre överkurser i samband med emissioner av statsobligationer). Diagram 5 Periodiserad kostnad för samtliga skuldslag redovisar även kostnaderna för statsskulden som periodiserad kostnad per skuldslag uttryckt i procent. Som framgår av diagram 5 har den periodiserade kostnaden för statskulden i svenska kronor sjunkit , medan den varit i stort sett oförändrad för valutaskulden. Nedgången beror på den allmänna räntenedgången (när det gäller upplåning i statsskuldsväxlar har kostnaden t.o.m. varit negativ till följd av den negativa reporäntan). Att kostnaden för valutaskulden inte minskat förklaras bl.a. av att kronan försvagats med mot de valutor som ingår i valutaskulden. I en faktaruta i skrivelsen redovisar regeringen uppgifter om vilka som lånar ut pengar till den svenska staten. Uppgifterna bygger på finansräkenskaper. Som framgår av tabell 1 är de tydligaste förändringarna att kraftigt ökat sitt innehav av statspapper, från av den totala stocken statspapper 2017, medan utländska placerare minskat sina innehav med . Ökningen för beror på de köp av statsobligationer som banken gjort för att göra penningpolitiken mer expansiv. Tabell 1 Vem ägde den svenska statsskulden ? Utvärdering av statsskuldsförvaltningen 2013–2017 Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2017/18:104 till handlingarna. Enligt utskottet har regeringens riktlinjer legat i linje med det övergripande statsskuldspolitiska målet, och har bedrivit sin verksamhet i enlighet med målet och regeringens riktlinjer. Utskottet noterar att regeringen gett i uppdrag att inför riktlinjebeslutet föreslå åtgärder mot stora kassaöverskott 2017. Utskottet utgår från att och regeringen i det sammanhanget även analyserar den försämrade likviditeten på den svenska statspappersmarknaden och vad som eventuellt kan behöva göras för att upprätthålla en likvid marknad i svenska nominella statsobligationer. Nedan redovisas regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen 2013–2017 och regeringens bedömning av hur förhållit sig till det statsskuldspolitiska målet och riktlinjerna. Dessutom redovisas de eventuella synpunkter som lämnat i sin roll som extern granskare av skuldförvaltningen (och i förekommande fall regeringens kommentarer till synpunkter). Statsskuldens sammansättning – skuldandelar Sammansättningen av statsskulden styrs med utgångspunkten att minska risken i förvaltningen utan att öka kostnaderna. Som framgår av tabell 1 styrdes statsskuldens sammansättning –2014 mot att av statsskulden skulle bestå av real kronskuld och av valutaskuld. Resten, dvs. , skulle bestå av nominell kronskuld. Tabell 2 Riktlinjer för statsskuldens sammansättning ¹ Andelen motsvarar 20 enligt den nya definitionen . Den faktiska andelen är oförändrad. I riktlinjerna infördes nya principer för hur statsskuldens löptid och andelar skulle beräknas. Bytet innebar att andelen real kronskuld sänktes från till . Den faktiska andelen var dock oförändrad. Syftet med ändringen var att öka transparensen och förenkla redovisningen. Även styrningen av valutaskulden ändrades 2015. Utgångspunkten var att valutaexponeringen gradvis skulle minska eftersom analyser visat att exponeringen gett ökade risker men inte nämnvärt lägre kostnader. I riktlinjerna –2017 beslutades det därför att valutaskulden skulle minskas med maximalt , med en planerad minskning på . Minskningen bedömdes inte påverka tillgång till de internationella valutamarknaderna eller kronans kurs. Regeringens bedömning av tillämpning Sammanfattningsvis bedömer regeringen att styrt den reala kronskulden och valutaskulden i enlighet med regeringens riktlinjer. De avvikelser som förekommit vad gäller t.ex. den långsiktiga målandelen för realskulden bedöms som rimliga ur ett kostnadsperspektiv. –2014 hölls andelen valutaskuld inom styrintervallet i förhållande till målandelen . ändrades riktlinjerna så att valutaskulden ska minska med högst , exklusive förändringar i kronans valutakurs. –2017 minskade valutaskulden med 28, 23 respektive , vilket var under taket samtliga år. Andelen real kronskuld har –2017 legat på i genomsnitt , dvs. under den långsiktiga målandelen på . Som högst var andelen och som lägst . På kort sikt är det svårt att påverka andelen real kronskuld. För att uppnå målandelen vid stora förändringar i lånebehovet och statsskulden krävs betydande förändringar av den utestående volymen reala kronobligationer. Sådana ändringar är svåra att genomföra utan att kostnaden för upplåningen stiger. Marknaden för reala obligationer är liten, och möjligheten att anpassa skuldens storlek med hjälp av derivatinstrument saknas. ska i sina årliga förslag till riktlinjer redovisa skälen till varför andelen realskuld bedöms avvika från den långsiktiga målandelen. I förslaget till riktlinjer lämnades en rimlig förklaring till varför realskulden förväntades ligga under målnivån 2017. Utfallet visade dock att andelen realskuld låg högre än målnivån på grund av att statsskulden var lägre än förväntat. uppföljning och regeringens kommentar bedömer att beslutet att påbörja en gradvis minskning av valutaexponeringen är väl avvägt, men anser att avvecklingen borde ha påbörjats i ett mer normalt penningpolitiskt läge, t.ex. 2011. Regeringen kommenterar genom att ge en beskrivning av hur beslutet togs fram och framhåller att den fördjupade analysen var klar först i samband med förslaget till riktlinjer . anser också att regeringens beslut att behålla styrningen av den reala skulden mot en andel av den totala skulden är väl avvägt. Däremot frågar sig om inte andelen realskuld borde minskas framöver. Lånebehovet är lågt och förväntas minska ytterligare. har redan minskat emissionsvolymen av nominella statsobligationer, och eftersom inflationsförväntningarna gått ned har också kostnadsfördelen med att låna i reala obligationer minskat . Även det faktum att likviditeten i nominella obligationer sjunkit talar, enligt , för att man borde dra ned på andelen reala obligationer till fördel för nominella obligationer. Regeringen kommenterar med att den anser att frågan om att minska den reala skulden har kopplingar till det likviditetsöverskott som uppstod /18 (se längre fram under avsnittet ). Regeringen avser därför att mot den bakgrunden ge ett särskilt uppdrag. Löptiden i statsskulden speglar i stor utsträckning avvägningen mellan kostnad och risk i statsskuldsförvaltningen. Löptiden i de enskilda skuldslagen styrs var för sig. Som framgår av tabell 3 styrdes valutaskuldens löptid mot riktvärdet –2015. styrs den mot riktvärdet 0–. Ändringen tar sikte på en något längre löptid än tidigare, och i riktlinjebeslutet framgår att förlängningen kan uppnås genom minskad användning av derivat. Tabell 3 Riktlinjer för statsskuldens löptid Av tabell 3 framgår vidare att löptiden i den reala skulden styrdes av intervallet 7––2014. Intervallet sänktes till 6–som en konsekvens av att löptidsmåttet ändrades, vilket betyder att den faktiska löptiden var oförändrad. Riktlinjerna för löptiden i den nominella kronskulden med upp till till förfall var 2,7–3,–2014. sänktes intervallet till 2,6–3,(riktlinjerna sänktes mer men höjdes sedan under loppet av 2015). förlängdes och breddades löptidsintervallet till 2,6–3,, bl.a. med motiveringen att kostnadsfördelen med kortfristig upplåning minskat. förlängdes löptiden ytterligare till 2,9–3,9. Volymriktmärket för nominell skuld med till förfall har under hela utvärderingsperioden legat på . Regeringens bedömning av tillämpning Sammanfattningsvis anser regeringen att styrning av löptiden följt regeringens riktlinjer. De kostnadsargument som anfört som skäl för att avvika från riktmärket för nominella obligationer med längre löptid än är rimliga utifrån det statskuldspolitiska målet. Löptiden i valutaskulden var . var den , dvs. i underkant av intervallet 0–. Löptiden i den reala skulden minskade från till . var den , dvs. i undre delen av intervallet 6–. Löptiden i den nominella skulden med upp till till förfall har ökat från till . var den genomsnittliga löptiden , vilket var i den övre delen av intervallet 2,9–3,. Den utestående volymen av nominell skuld med till förfall uppgick till 58 respektive . Det är lägre än riktmärket, men rimligt med tanke på att riktmärket är långsiktigt. uppföljning och regeringens kommentar bedömer att regeringens beslut att stegvis förlänga löptiden i statsskulden varit väl avvägda till följd av bl.a. minskade löptidspremier. Enligt hade det varit möjligt att ge ett större löptidsintervall tidigare, i stället för regeringens stegvisa höjningar. Det hade skapat en större flexibilitet och varit mer transparent och förutsägbart. Regeringen anser att löptidsstyrningen skulle ha blivit mindre transparent om man i stället för mindre steg hade tagit ett tidigare beslut om ett bredare intervall. Som stöd för detta hänvisar regeringen till den analys av löptidspremier som lämnade i riktlinjeförslaget . För att man ska nå målet för statsskuldsförvaltningen måste statspappers-marknaderna fungera väl. ska ta fram principer för marknads- och skuldvård. Riktlinjerna på detta område har varit oförändrade under hela utvärderingsperioden. Regeringens bedömning av tillämpning Regeringens bedömning är att principer och strategier för marknads- och skuldvård ger goda förutsättningar för att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har bidragit till en god marknads- och skuldvård. Årliga externa undersökningar ger stöd för att återförsäljare och investerare har högt förtroende för . Regeringen konstaterar att likviditeten på statsobligationsmarknaden försämrats . För att hantera detta har , jämfört med tidigare, emitterat stora volymer s.k. marknadsvårdande repor. konstaterar att överlag får goda betyg av marknadsaktörerna för sina marknadsvårdande insatser, vilket är i linje med tidigare års resultat. noterar också att får högsta betyg när det gäller marknadsvård genom repor i statspapper, och att repofacilitet vuxit kraftigt i takt med att likviditeten på obligationsmarknaden försämrats. får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Regeringen styr riskexponeringen genom att besluta om två olika mandat för positionstagande. låg mandatet för positioner i utländsk valuta på mätt som daglig Value-at-Risk (VaR) vid 95 procents sannolikhet. Mandatet sänktes till 2014 och har legat på den nivån under resten av utvärderingsperioden. Mandatet för positioner i kronans valutakurs har legat på under hela utvärderingsperioden. Regeringens bedömning av tillämpning Regeringen konstaterar att i sina positioner tagit betydligt mindre risk än vad som ryms inom de tilldelade mandaten. Regeringen konstaterar också att positionsverksamheten gett ett sammanlagt underskott på , där de externa förvaltarna som engagerats av stod för av underskottet, medan den interna positionsverksamheten hos stod för . Det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden har därmed inte uppnåtts, enligt regeringen. Regeringen konstaterar att beslutade att delegera till riksgäldsdirektören att påbörja en ordnad avveckling av den externa förvaltningen. Avvecklingen var genomförd . Den interna positionsverksamheten behölls dock eftersom den, förutom att sänka kostnaderna för statsskulden, bidrog till ökad marknadskunskap och bättre beredskap att hantera besvärliga marknadssituationer och oförutsedda händelser. uppföljning och regeringens kommentar anser att regeringen och ser olika på hur mandatet för framför allt positioner i kronans valutakurs ska se ut. Båda vill minska risken men från olika utgångspunkter. Tydligast framkom de skilda synsätten i förslag till riktlinjer . ville att mandatet skulle höjas men regeringen sa nej. Regeringen menar att den avvisade förslag eftersom i sitt yttrande till riktlinjeförslaget framfört att ”ett utökat mandat för Riksgälden, med möjlighet att ta positioner för en starkare krona, skulle då kunna komma i konflikt med den förda penningpolitiken, och skapa oklarhet och en onödig osäkerhet på de finansiella marknaderna om prisbildningen på den svenska kronan”. ska genom privatmarknadsupplåning bidra till att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. –2016 var målet oförändrat. förlängdes målperspektivet för privatmarknadsupplåningen. Miljarder kronor och andel av statsskulden Regeringens bedömning av tillämpning Privatmarknadsupplåningen har minskat kostnaden för statsskulden med jämfört med upplåning på institutionsmarknaden. Regeringen konstaterar att målet för privatmarknadsupplåningen inte uppnåtts . Som framgår av diagram 6 har privatmarknadsupplåningen minskat kraftigt , bl.a. till följd av de låga räntorna och att sparformen Riksgäldsspar avvecklats. Totalt har upplåningen minskat med , eller , . Upplåningen via premieobligationer har mer än halverats. beslutade att tills vidare inte emittera några nya premieobligationer. Regeringen anser att det är tveksamt om premieobligationen kommer att bli lönsam igen, med tanke på de långsamt stigande räntorna och de kostnader som är förknippade med att på nytt starta upp upplåningen via premieobligationer. Regeringen anger därför att den avser att ge i uppdrag att överväga om det är lämpligt att ha avvecklat sparformen när de sista utestående sparobligationerna förfaller 2021. instämmer i regeringens analys och beslut att tills vidare inte ge ut premieobligationer på grund av den stora osäkerheten om den framtida efterfrågan på premieobligationer. Lån för att tillgodose behovet av statslån har sedan finanskrisen möjlighet att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. gäller följande riktlinjer för att ta upp sådana lån. • Möjligheten att ta upp lån får bara utnyttjas om det är motiverat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion. • får ha utestående lån till ett maximalt nominellt värde av för detta ändamål. • Placering av de medel som tagits upp för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som finns i lagen (2015:1017) om förebyggande stöd till kreditinstitut. Regeringens bedömning av tillämpning har det inte uppstått något hot mot den finansiella stabiliteten som motiverat extra emissioner av statslån. har inte heller gjort någon sådan extra upplåning. strategiska och operativa beslut Regeringens bedömning av tillämpning Regeringen anser att strategiska och operativa beslut fattats i enlighet med regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet. bedömer också att skett enligt regeringens riktlinjer. Allmänt bedömer regeringen att bedrivit likviditetsförvaltningen i enlighet med det statsskuldspolitiska målet. Däremot konstaterar regeringen att kassöverskott låg på en rekordhög nivå på . Det kan jämföras med ett överskott på i genomsnitt i slutet av . Detta innebär att statsskulden är högre än vad den egentligen skulle ha varit. En anledning till överskottet är att överskattade nettolånebehovet , vilket innebar att emitterade betydligt större volymer statsobligationer än vad som i efterhand visat sig vara motiverat. En annan anledning är den kraftigt ökade volymen av marknadsvårdande repor till återförsäljare. började minska lånevolymen av både statsobligationer och statsskuldsväxlar till följd av det låga lånebehovet och de ökade repovolymerna. Ytterligare neddragningar gjordes 2017, och fler planeras . bedömer dock att den ansträngda situationen på statspappersmarknaden och ytterligare neddragningar av lånevolymen för att anpassa lånevolymen till lånebehovet riskerar att leda ännu större volymer av marknadsvårdande repor. En sådan situation riskerar att leda till att statens upplåning i allt högre grad blir beroende av kortfristig och volatil finansiering via repor i stället för en långfristig obligationsupplåning. Syftet med de marknadsvårdande reporna är att minska risken för bristsituationer på marknaden för statspapper. Reporna ökade kraftigt som en följd av att likviditeten på marknaden försämrades. Från att ha varit per dag ökade reporna till i genomsnitt per dag. Reporna ökade ytterligare och uppgick till i genomsnitt per dag. Under avsnittet Penningpolitik och statsskuldspolitik i skrivelsen skriver regeringen att köp av statsobligationer visserligen inte påverkar låneplanering, men däremot påverkar den andrahandsmarknaden för obligationer genom att den del som omsätts aktivt minskar. Det kan därför, enligt regeringen, inte uteslutas att likviditeten på obligationsmarknaden minskar på grund av köp. Vidare leder köp till att volymen obligationer på repomarknaden minskar, vilket i sin tur leder till att marknadens efterfrågan på marknadsvårdande repor från ökar. Regeringen anger i skrivelsen att situationen med det onormalt höga kassaöverskottet kommer att analyseras närmare och att regeringen avser att återkomma i frågan. Regeringen aviserar också att den tänker ge i uppdrag att utreda om det är möjligt att, inom ramen för nuvarande riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet, vidta ytterligare åtgärder för att minska kassaöverskottet till historiskt mer normala nivåer. tar inte specifikt upp kassaöverskott i sin utvärdering. Däremot analyseras likviditeten på statsobligationsmarknaden. Enligt visar undersökningar som gjorts av både och att likviditeten på statspappersmarknaden försämrats kraftigt. Anledningen är bl.a. att nya finansiella regleringar bidragit till att marknadsgaranternas vilja att ta risk och ta hand om stora flöden av statspapper minskat. Dessutom har obligationsköp kraftigt begränsat den del av stocken som är föremål för aktiv handel. minskade emissionsvolymer har också påverkat likviditeten negativt. försöker på olika sätt hantera situationen, bl.a. genom marknadsvårdande repor. Men frågan är enligt vad som kommer att hända framöver. beslut om återköp av förfall av obligationer innebär att den del av obligationsstocken som är föremål för aktiv handel kommer att minska ytterligare . Dessutom har i sin senaste prognos reviderat ned lånebehovet med 60 respektive , vilket kommer att minska tillgången på statsobligationer ytterligare.