bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — skickade rektorn ett mejl till handläggaren vid departementet med information om att rektorn mejlat högskolestyrelsen att det mot bakgrund av ministerns uttalande i Universitetsläraren inte längre var aktuellt att utreda campusfrågan. Rektorn mejlade handläggaren igen och meddelade att han kommer att begära sitt entledigande på grund av ministerns inblandning i högskolans överväganden när det gäller organisering för att säkerställa god kvalitet. Av skrivelsen framgår vidare att styrelsen vid det extra sammanträdet beslutade att ge rektorn i uppdrag att bereda ett underlag med analyser av flera möjliga alternativ, och att underlaget skulle redovisas vid styrelsesammanträdet . Styrelsen skulle fatta ett beslut i frågan . I och med att rektorn i samråd med ordföranden avskrev frågan om sammanslagning bereddes aldrig det alternativet. På styrelsens sammanträde redovisade rektorn i stället en handlingsplan med andra åtgärder för att försöka hantera utmaningen med verksamhet på två campus. Myndigheterna är i princip skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar. Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden, och beslutsfattandet sker alltså genom kollektiv fattade beslut. De flesta universitet och högskolor är förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. De har en i vissa avseenden mer självständig ställning än andra myndigheter. Självständigheten avser i första hand målen för och genomförandet av utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete, den s.k. akademiska friheten. Regeringen har ett samlat ansvar för de effekter som enskilda myndighetsbeslut får för staten som helhet och kan besluta om en myndighets lokalisering, t.ex. genom regleringsbrev. Såvitt har framkommit i den aktuella granskningen har statssekreteraren i ett tidigt skede markerat mot de överväganden i campusfrågan som hade inlett. Styrelsen beslutade att ge rektorn i uppdrag att utreda campusfrågan. Statssekreteraren uppges vid telefonsamtal med rektorn den 15 och ha gett uttryck för att det kan vara svårt för högskolan att av politiska skäl fortsätta att driva frågan respektive omöjligt att driva frågan med hänsyn till att det är valår, dvs. statssekreteraren kan anses ha gett utryck för att det inte var regeringens vilja att högskolan skulle fortsätta att driva frågan. Mot bakgrund av att regeringen styr sina myndigheter genom kollektivt fattade regeringsbeslut måste agerandet anses olämpligt. Något beslut om regleringsbrev e.d. i campusfrågan hade inte fattats av regeringen. Utskottet konstaterar också att statssekreterarens uttalanden kom i ett skede som gjorde att någon analys av frågan om sammanslagning av campus egentligen aldrig kom till stånd. Härigenom fick varken eller regeringen något faktaunderlag för eventuella beslut. Utskottet noterar att rektorn uppgett att han i samråd med styrelseordföranden beslutade att avskriva frågan om en sammanslagning och att rektorn begärt sitt entledigande. Det finns ett stort behov av informella kontakter mellan myndigheter och . Som utskottet har framhållit bör dock de informella kontakterna alltid vara mer inriktade på information än på styrning. Även om kontakterna i det aktuella fallet har tagits av statssekreteraren är statsrådet ansvarig för hur myndighetsdialogen mellan myndigheten och departementet har skötts. Utskottet vill också framhålla vikten av att utskottet inom ramen för sin granskning får så fullständiga svar från som möjligt på utskottets frågor. Utskottet konstaterar att om utskottet inte hade ställt frågor till högskolan i den aktuella granskningen hade utskottets slutsats med all sannolikhet kunnat bli en helt annan. I det aktuella fallet finns det inte heller någon dokumentation från kontakterna mellan statssekreteraren och högskolan, vilket har försvårat för utskottet att skapa klarhet i vad som har förevarit i kontakterna. 3.2 handläggning av ansökningar om assistansersättning I en anmälan till (dnr 348–2017/18), bilaga A3.2.1, begärs att utskottet granskar huruvida regeringen har lagt sig i tillämpning av lagstiftningen om assistansersättning på ett otillbörligt sätt. Anmälaren hänvisar till att regeringen i regleringsbrevet gav följande instruktion: ska bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen. Anmälaren betonar att denna instruktion tar sikte på handläggning av ärenden som rör en särskild lagreglerad och rättighetsbaserad förmån och det kvantitativa utfallet av handläggningen. Enligt anmälaren förekommer denna sorts kvantitativa uppdrag i fråga om en myndighets handläggning av insatser eller förmåner till enskilda ibland i regleringsbrev. Regelmässigt brukar det då handla om insatser som inte är rättighetsbaserade på det sätt som assistansersättningen är. Anmälaren framhåller att regeringens uppdrag till i det avseendet avviker markant från vad som normalt förekommer i regleringsbrev. Anmälaren önskar att utskottet granskar regleringsbrevet i förhållande till regeringsformens bestämmelser om förvaltningens självständighet, särskilt huruvida regleringsbrevet innebär att regeringen lagt sig i en myndighets tillämpning av lagstiftning på ett otillbörligt sätt. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättas inom , bilaga A3.2.2. Den offentliga makten utövas enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen (RF) under lagarna. Här slås fast den gamla principen om all maktutövnings lagbundenhet, legalitetsprincipen. Den gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även regering och riksdag (se m.fl. Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 59). Av 1 kap. 6 § RF följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . I motiven till bestämmelsen anförs att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230). Av 12 kap. 1 § RF framgår att under regeringen lyder statliga förvaltnings-myndigheter som inte är myndigheter under . Förvaltningsmyndigheterna står alltså till regeringens förfogande som organ vid styrandet av riket. Regeringen styr myndigheterna bl.a. genom instruktioner, regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Av 12 kap. 1 § RF följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av regeringsformen i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF som föreskriver att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.). cirkulär – Anvisning för arbetet med regleringsbrev I Anvisning för arbetet med regleringsbrev (från , Cirkulär nr Fi 2014:3, ) anförs att regleringsbrev är benämningen på regeringsbeslut som utfärdas till myndigheterna efter beslut om budget för . I regleringsbrevet preciserar regeringen vid behov sin styrning av den statliga verksamheten och anger finansiella villkor för budgetåret. När förutsättningarna i någon del ändras ska regleringsbreven ändras i enlighet med detta. I regleringsbreven finns vanligen en verksamhetsdel och en finansieringsdel. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. I verksamhetsdelen kan regeringen vid behov precisera styrningen i form av mål, återrapporteringskrav och eventuella särskilda uppdrag för myndigheten. Innehållet i ett regleringsbrev ska vara kortfattat och ligga inom ramen för myndighetens uppdrag och de beslut som fattats av . Om ett uppdrag återkommer i ett regleringsbrev bör det övervägas om uppdraget ska flyttas till myndighetens instruktion eller någon annan förordning. Förordning med instruktion för Av 1 § förordningen (2009:1174) med instruktion för framgår att är förvaltningsmyndighet för de delar av socialförsäkringen och andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av . Verksamheten består huvudsakligen i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för. Den statliga ersättningen för den personliga assistansen reglerades tidigare genom lagen (1993:389) om assistansersättning. regleras rätten till assistansersättning i 51 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110). Bestämmelserna överfördes i princip oförändrade till den nya socialförsäkringsbalken (prop. 2008/09:200, bet. 2009/10:SfU11, rskr. 2009/10:194) Enligt 51 kap. 2 § socialförsäkringsbalken kan en försäkrad som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, för sin dagliga livsföring få assistansersättning för kostnader för sådan personlig assistans som avses i 9 a § LSS. För att ha rätt till assistansersättning krävs att den försäkrade behöver personlig assistans i genomsnitt mer än för sådana grundläggande behov som avses i 9 a § LSS (51 kap. 3 § socialförsäkringsbalken). Assistansersättningen är i huvudsak statlig. Kommunen ersätter dock de första . Enligt 9 a § LSS avses med personlig assistans ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). LSS är en rättighetslagstiftning som ger personer med omfattande funktionsnedsättningar rätt till vissa insatser, bl.a. personlig assistans. I förarbetena till LSS framhöll regeringen som skäl för en utvidgad rättighetslagstiftning bl.a. att levnadsvillkoren för personer med funktionshinder i hög grad är beroende av hur det omgivande samhället är utformat i förhållande till funktionshindrades förutsättningar och behov. Genom generella åtgärder kan levnadsvillkoren för personer med funktionshinder förbättras som behovet av särskilda åtgärder minskas. Därutöver behövs individuella insatser med inriktning på den enskildes funktionshinder och behov. Ansvaret för dessa individuellt inriktade insatser åvilar främst kommunerna och landstingen. Sådana insatser regleras i ett flertal lagar (prop. 1992/93:159 s. 46 f.). Vidare framhöll regeringen att kommunernas och landstingens skyldigheter gentemot personer med funktionshinder bl.a. var reglerade i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen och att dessa lagar var avsedda att omfatta samtliga i samhället. De är målinriktade s.k. ramlagar, dvs. de anger vissa mål för verksamheten men överlåter åt dem som tillämpar lagen att med ledning av förarbetena ge lagen ett närmare innehåll. Regeringen framhöll vidare att en rättighet, i betydelsen att den enskilde kan överklaga ett avslagsbeslut och därmed få rättelse i högre instans, finns också i socialtjänstlagen. Den enskilde har rätt till bistånd för sin försörjning och sin livsföring i övrigt om hans eller hennes behov inte kan tillgodoses på något annat sätt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Regeln preciserar dock inte vilka slags insatser man har rätt till och hur långt kommunens biståndsskyldighet sträcker sig. Samhällsutvecklingen med ramlagstiftning och decentralisering av besluts- och ansvarsfunktioner kan göra det än svårare för de funktionshindrade att hävda sina behov, framhöll regeringen i propositionen. Regeringen ansåg därför att rättigheterna i fråga om stöd och service i det dagliga livet borde regleras i en särskild lag. Regeringen framhöll att socialtjänstlagen inte ger den enskilde en absolut rätt till en viss bestämd biståndsinsats som angetts i lagen. Den nya lagen skulle däremot konkret ange de insatser som den enskilde ska ha rätt till (prop. 1992/93:159 s. 50). I granskningsanmälan hänvisas till en formulering i regleringsbrevet till för om att ”ska bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen”. Formuleringen finns under . En översiktlig genomgång har gjorts av regleringsbreven för i syfte att redogöra för de mål som ställts upp för assistansersättningen. Redogörelsen avser åren 2014–2018. När det gäller målen för assistansersättning redovisas även ändringsbesluten regleringsbrev. Som en jämförelse redovisas även målen som ställts upp i regleringsbreven för sjukförsäkringen –2018. I regleringsbrevet till () anges under rubriken återrapporteringskrav följande mål för assistansersättningen: ska bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen. En god rättstillämpning ska säkerställas och handläggningen, utredningarna och besluten ska vara likvärdiga över hela landet och hålla hög kvalitet så att rätt person får rätt ersättning. ska även säkerställa en god kontroll för att motverka överutnyttjande. Därutöver ska verka för att de försäkringsmedicinska utredningarna och läkarutlåtandena håller hög kvalitet. Under rubriken anges att särskilt ska följa och analysera utvecklingen av antalet personer och antalet beviljade timmar, uppdelat på grundläggande och övriga personliga behov. Uppdraget skulle delredovisas till och slutredovisades . Det angivna målet om att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen står med i samtliga ändringsbeslut (, , , , ). Det angivna målet står inte längre med i regleringsbreven (; ändringsbeslut , , ) eller 2018 (; ändringsbeslut ). I regleringsbreven anges i stället följande mål: arbete med assistansersättning ska präglas av hög kvalitet och rättssäkerhet så att rätt person får rätt ersättning, såväl flickor och pojkar som kvinnor och män. Besluten ska vara likvärdiga över hela landet. ska verka för att utredningar, försäkringsmedicinska utredningar och läkarutlåtandena håller hög kvalitet. ska även säkerställa en god kontroll för att motverka överutnyttjande och brottsligt nyttjande med ett särskilt fokus på den ökande timutvecklingen. Den nämnda formuleringen fanns inte heller med i regleringsbreven . I regleringsbrevet till (, inklusive ändringsbesluten , , ) anges målet för bl.a. vara följande: ska effektivisera kontrollen av assistansersättningen, effektivisera handläggningen och förbättra utredningarnas kvalitet samt öka kvaliteten och säkerheten i besluten, särskilt i det första beslutet av assistansersättningen. Myndigheten ska vidareutveckla it-stödet för assistansersättningen för att effektivisera beslutsstöd, kontroll och informationsförsörjning. I regleringsbrevet (, inklusive ändringsbesluten , ) anges följande mål: ska säkerställa en god kontroll av assistansersättningen för att motverka överutnyttjande. Handläggningen, utredningarna och beslut ska vara likvärdiga över hela landet och hålla hög kvalitet så att rätt person får rätt ersättning. Myndigheten ska vidareutveckla it-stödet för assistansersättningen så att det kan börja bidra till den informationsförsörjning som behövs för effektivt beslutsstöd och kontroll. I regleringsbrevet till anges följande mål för sjukförsäkringen: ska verka för en väl fungerande sjukskrivningsprocess som präglas av att rätt person får rätt åtgärd så att fler personer återfår arbetsförmågan och ges förutsättningar att återgå i arbete. Därigenom ska bidra till det övergripande målet om att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. I regleringsbrevet anges följande mål för sjukförsäkringen: ska verka för en väl fungerande sjukförsäkring. Rätt ersättning ska ges till rätt person. Rätt åtgärder ska ges i rätt tid så att kvinnor och män ges förutsättningar att försörja sig genom förvärvsarbete. Därigenom ska , i samverkan med berörda aktörer, bidra till att uppfylla det övergripande målet om att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. I regleringsbrevet anges följande mål för sjukförsäkringen: ska verka för en väl fungerande sjukförsäkring. Rätt ersättning ska ges till rätt person. Rätt åtgärder ska ges i rätt tid så att kvinnor och män ges förutsättningar att försörja sig genom förvärvsarbete. Därigenom ska , i samverkan med berörda aktörer, bidra till att uppfylla det övergripande målet om att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. ska även verka för att sjukpenningtalet inte överstiger . ska antalet nybeviljade sjukersättningar inte överstiga 18 000 –2020. Skillnaden i sjukpenningtal mellan kvinnor och män ska också minska. I regleringsbrevet anges följande mål för sjukförsäkringen: ska verka för att rätt ersättning ges till rätt person och att åtgärder ges så att kvinnor och män ges förutsättningar att försörja sig genom förvärvsarbete. Därigenom ska , i samverkan med berörda aktörer, bidra till att uppfylla det övergripande målet om att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. ska även verka för att sjukpenningtalet inte överstiger . ska antalet nybeviljade sjukersättningar inte överstiga 18 000 –2020. Skillnaden i sjukpenningtal mellan kvinnor och män ska också minska. I regleringsbrevet anges följande mål för sjukförsäkringen: ska verka för att rätt ersättning ges till rätt person, och för att individen förstår myndighetens beslut. ska verka för att berörda aktörer vidtar åtgärder så att kvinnor och män ges stöd och förutsättningar att försörja sig genom förvärvsarbete. Därigenom ska , i samverkan med berörda aktörer, bidra till att uppfylla det övergripande målet om att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. ska även verka för att rehabiliteringsbehovet för unga med aktivitetsersättning identifieras och vid behov kartläggs i samverkan med Arbetsförmedlingen i ökad utsträckning. ska verka för att sjukpenningtalet inte överstiger . ska i sitt arbete med att nå målet samverka med berörda aktörer. ska antalet nybeviljade sjukersättningar inte överstiga 18 000 –2020. Skillnaden i sjukpenningtal mellan kvinnor och män ska också minska. I årsredovisning bedömer myndigheten att målet för assistansersättningen delvis är uppfyllt. anger bl.a. följande som skäl för detta: – Utvecklingen av antalet timmar bedöms vara på väg att brytas. – Kvaliteten i handläggningen har ökat, men är ännu inte tillfredsställande. Rättstillämpningen har förtydligats och likformigheten har förbättrats. – Kontrollerna har förbättrats, bland annat genom införandet av efterskottsbetalning och ett nytt handläggningsstöd samt möjlighet till maskinella kontroller vid tidsredovisning. har vidtagit flera åtgärder för att bryta utvecklingen av antalet timmar: – får av de assistansberättigade ersättningen utbetald i efterskott. Förändringen ökar kvaliteten i utbetalningarna och minskar antalet återkrav. – Ett nytt handläggningsstöd bidrar till att minska andelen felaktiga utbetalningar och gör det möjligt att ta emot tidsredovisningar digitalt. – Processerna för utredning och beslut har reviderats. – Kvaliteten i utredningar och beslut har höjts, bland annat genom att vi i högre utsträckning säkerställer att vi får tillräcklig och korrekt medicinsk information. – En handlingsplan för förbättrad administration har tagits fram. har också utvecklat styrande och stödjande dokument för att förtydliga rättstillämpningen. I en debattartikel i med rubriken har ett faktiskt behov av stöd ska få det skriver statsrådet följande: Regeringen gav ett mål , där en formulering löd att myndigheten ska bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar. Det har aldrig varit fråga om att minska antalet timmar för personer som har rätt till dem, utan om att medel ska användas såsom det var avsett. Vi vet att assistansersättningens utformning innehåller drivkrafter för bolag att öka antalet timmar. I den statliga om assistansersättningens kostnader (SOU 2012:6) pekade de på problem med att medel används till annat än vad som var avsett och på att de ekonomiska drivkrafterna i ersättningssystemet kan leda till överutnyttjande. Enligt Inspektionen för Socialförsäkringen (ISF rapport 2015:9) gör många bolag vinst på varje beviljad timme. Andelen privata bolag har stadigt ökat och utgör av anordnarna. finns det hela 1000 bolag på 16 000 assistansanvändare. Det säger något om att det är en marknad med förväntad lönsamhet. De vinstdrivande krafterna i kombination med den snabba ökningen av beviljade timmar riskerar att skada reformens hållbarhet. Det finns ett stort behov av att säkerställa att ökning av timmar och kostnader motsvarar ökande behov och inte används till annat. Vi ska veta att medel används såsom det är avsett. Att denna viktiga ambition har misstolkats är olyckligt, och därför kommer regeringen att tydliggöra målet i regleringsbrev . Arbetet för likvärdighet, rättssäkerhet och en hållbar timutveckling är fortsatt högt prioriterat. Den som har ett faktiskt behov av stöd ska givetvis få det. Av en annan artikel på SVT Nyheters webbplats med rubriken krav på F-kassan för assistansersättning framgår det att formuleringen om att ”bryta utvecklingen av antalet timmar” stryks i regleringsbrevet . Enligt vad TT erfor skulle ändringen ses som ett tecken på att regeringen och det ansvariga statsrådet hade lyssnat på kritiken. Enligt artikeln var kritiken mot formuleringen bred och tolkades som en order till att jaga kostnader, utan tanke på konsekvenser för de funktionshindrade som har statlig assistansersättning. I artikeln säger socialförsäkringsminister att regeringens mål kvarstår: Pengarna till assistansersättning ska gå till att klara de funktionshindrades behov, de ska inte gå till kringkostnader eller utnyttjas felaktigt. Det är mer tydligt , regeringen har lyssnat till den oro som många, som brukarorganisationerna, har uttryckt. I artikeln uppges också att ser de nya formuleringarna som ett förtydligande av det uppdrag som myndigheten redan anser sig ha: att göra rättssäkra bedömningar med hög kvalitet utifrån bra underlag. Men hoppas att förtydligandet kanske kan ta kål på missuppfattningar om att den nuvarande skrivningen om att bryta utvecklingen har lett till indragningar i enskilda fall. En försäkringsdirektör på säger följande: Det har kanske föranlett en felaktig uppfattning och tolkats av vissa som att det skulle påverka bedömningar i enskilda ärenden. Det har inte varit på det sättet. Vi har arbetat med kvalitet och mot det brottsliga utnyttjandet. I en interpellationsdebatt anförde statsrådet som svar på en interpellation (ip. 2016/17:533) om regeringens regleringsbrev till : har frågan om mål för assistansersättningen debatterats flitigt. Bakgrunden till målformuleringen i regleringsbrev är att flera rapporter har pekat på kvalitetsbrister inom assistansersättningen. Regeringens ambition med målet är att arbete med assistansersättningen ska präglas av hög kvalitet och rättssäkerhet så att rätt person får rätt ersättning samt att besluten ska vara likvärdiga i hela landet. Det ska också vara tydligt att assistansersättningen ska användas så som det är avsett genom att har en god kontroll för att motverka överutnyttjande och brottsligt nyttjande med ett särskilt fokus på den ökande timutvecklingen. I årsredovisning konstateras att kvaliteten i handläggningen utvecklats positivt. har med anledning av målet gjort en rad insatser för att höja kvaliteten i handläggningen.