bet · H501KU20 · 2018-06-12 00:00:00 — 2016/17:KU20 s. 143 f.). Mot bakgrund av vad som framkommit begär anmälaren att utskottet på nytt ska granska UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen. Enligt anmälaren bör granskningen avse hur säkerhetsrådskampanjen har bedrivits och om genomförandet av kampanjen har varit förenligt med gällande ordning. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättats inom UD, bilaga A2.5.2. En bilaga till promemorian har sekretessmarkering. FN är en mellanstatlig organisation med 193 medlemsländer. är ett av , vilket består av 15 medlemmar, varav 5 är permanenta och 10 är icke-permanenta medlemmar. De icke-permanenta medlemmarna väljs av generalförsamlingen vardera. För att bli invald i säkerhetsrådet krävs att två tredjedelar av de närvarande och röstande medlemsstaterna i röstar på landet. anmälde sin kandidatur för en icke-permanent plats i säkerhetsrådet för perioden –2018. Det aktiva kampanjarbetet påbörjades och avslutades . En stor del av det praktiska kampanjarbetet utfördes av ständiga representation vid (den svenska FN-representationen) i . Vidare fanns ett sekretariat hos UD som fungerade som serviceorgan i . Den tredje komponenten i kampanjarbetet var ambassader och konsulat. Som en del av kampanjarbetet utsågs också ett antal sändebud, s.k. hedersambassadörer. En av UD:s enheter, enheten för FN-politik (UD-FN), svarar bl.a. för samordning och utveckling av den övergripande svenska FN-politiken, inklusive arbetet i , och insatser samt FN:s ekonomiska och sociala råd, reformer i FN-systemet och samordning av kandidaturfrågor inom FN-systemet. hade huvudansvaret för arbetet med säkerhetsråds-kampanjen. På enheten fanns ett sekretariat för att samordna det kandidatur-relaterade arbetet och för att förstärka enhetens förmåga att hantera regeringens FN-engagemang. Gruppen för samordning av medlemskap i 2017–2018 är fortfarande placerad hos enheten för FN-politik. valdes in till en icke-permanent plats i för perioden –2018. I säkerhetsrådet representeras av den svenska FN-representationen i . granskning av UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen Som har angetts ovan granskade UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen med anledning av kandidatur till för perioden –2018 (bet. 2016/17:KU20 s. 143 f.). I anmälan begärdes sammanfattningsvis att utskottet skulle granska säkerhetsrådskampanjen för att klargöra hur kampanjen hade bedrivits och om genomförandet av kampanjen hade varit förenligt med gällande ordning. Det ifrågasattes bl.a. om den offentliga bild av budgeten som hade redovisats varit korrekt och om det hade förekommit formlös styrning eller försök till ministerstyre från utrikesministerns sida. Vidare anfördes att utskottet även borde utreda om kampanjen hade genomförts så att granskningen av densamma hade försvårats genom hantering av t.ex. kostnader, korrespondens och handlingar. avgränsade sin granskning till frågeställningar om hur kampanjarbetet hade genomförts och finansierats. I utskottets granskning gjordes även vissa iakttagelser om UD:s diarieföring av allmänna handlingar. Till grund för granskning låg bl.a. svarspromemorior från UD samt utfrågningar med utrikesminister och statsminister . I ärendet redovisades även frågor som hade rests kring säkerhetsrådskampanjen bl.a. i massmediernas rapportering, interpellationer och frågor i samt på regeringens webbplats. I sitt ställningstagande uttalade utskottet följande. konstaterar inledningsvis att utrikesutskottet och ombudsmän () också behandlar frågor om hanteringen av säkerhetsrådskampanjen. uppföljning och utvärdering omfattar arbetet som skedde från anmälan om kandidaturen 2004 [sic!] tills kampanjarbetet avslutades . En av flera frågor som ska besvaras i utrikesutskottets uppföljning och utvärdering är vilka mål och strategier som fanns för kampanjen. JO har beslutat att inleda en utredning med anledning av en anmälan om hantering av begäran om allmänna handlingar rörande kandidatur till säkerhetsrådet. JO har inte slutfört sin utredning. vill inte föregripa utrikesutskottets och JO:s överväganden. Det innebär att granskning är begränsad till andra frågor än dem som utrikesutskottet och JO fokuserar på. tar därför i följande bara upp vissa begränsade frågor. I utskottets granskning har det framkommit att det fanns en omfattande eftersläpning, en ”backlog”, när det gäller diarieföring av allmänna handlingar. Det är inte acceptabelt med en sådan utestående balans i diarieföringen. Som utskottet anfört tidigare är syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Utskottet har i granskningen uppmärksammat frågor om utfästelser till andra länder och s.k. röstbyten. I granskningen har inte framkommit något som tyder på att arbetet har bedrivits i strid med gällande regelverk och praxis. Utskottet har således ur formell synvinkel inget att anmärka på när det gäller hur själva kampanjen bedrivits. När det gäller finansieringen av kampanjen och aktiviteter som utskottet uppmärksammat i granskningen har vissa klarlägganden från regeringens sida gjorts. Utskottet kan konstatera att såvitt har framkommit har Dac-reglerna om avräkning för bistånd följts. beslutade att låta en extern utredare följa upp och utvärdera kampanjen för kandidatur till . Syftet med uppdraget var att följa upp resultatet av kampanjarbetet och vilka värden kampanjarbetet kunnat uppfylla, förutom att fick en plats i säkerhetsrådet. Utredaren avlämnade sin rapport – Uppföljning och utvärdering av kampanjen för kandidatur till (dnr 344-2016/17) – till utrikesutskottet . Uppföljningen och utvärderingen omfattade det kampanjarbete som utfördes från anmälan om kandidaturen 2005 till dess att kampanjarbetet avslutades . Utredningen skulle besvara ett antal frågor, bl.a. om huruvida bistånd omfördelades , hur kampanjarbetet hade finansierats och om kampanjen hade inneburit några eftergifter. I uppföljningen ingick inte någon granskning av de ekonomiska kostnaderna för kampanjen i form av utgifter för resor, konferenser etc. eftersom dessa frågor omfattades av granskning (bet. 2016/17:KU20 s. 143 f.). I uppdraget ingick dock en redogörelse för de kostnader som kampanjarbetet hade medfört. I ett sammanfattande avsnitt i rapporten om kostnaderna för säkerhetsråds-kampanjen (s. 5) anges att kostnaderna för kampanjen enligt UD:s redovisning uppgick till . Av detta avsåg enligt uppgifterna i rapporten kostnader för ordinarie UD-personal som hade avdelats för att arbeta med kampanjen. Det uppges att kampanj kostade och inte inkluderade personalkostnader. I rapporten anges även att inte hade offentliggjort kostnaderna för sin kampanj, men att de antas vara betydligt högre än . I samma avsnitt anförs även att det svenska biståndsanslaget inte hade använts för kampanjen. Detta uppges gälla såväl bilateralt stöd till olika länder och stöd till multilaterala organisationer, t.ex. FN, som det humanitära stödet. Det anges att det gjordes vissa punktinsatser till stöd för fattigare länders deltagande i möten, seminarier etc. Enligt rapporten hade dessa insatser gjorts även utan en kampanj och klassas som bistånd enligt internationella riktlinjer (OECD-Dac). I sammanfattningen anges under rubriken inneburit eftergifter? att det under kampanjen inte hade gjorts några avsteg från svensk politik i fråga om mänskliga rättigheter, folkrätt, respekt för humanitära regler eller jämställdhet. Det anförs även att den svenska principfastheten hade noterats med uppskattning av andra länder. I sina slutsatser (s. 38 f.) anger utredaren bl.a. följande: – Inga politiska eller ekonomiska eftergifter gjordes under kampanjen. Den svenska inställningen till mänskliga rättigheter, jämställdhet, sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter samt HBTQ-frågor är väl känd. har inte backat från sina principer, men en ökad insikt har växt fram om hur budskapen skall framföras. – Det svenska biståndet omfördelades inte annat än i den utsträckning som föranleddes av regeringen redan tidigare fastlagda biståndsprioriteringar: miljö och klimat, jämställdhet, samt freds- och statsbyggande. – Det faktum att gemensamma intressen och möjliga gemensamma projekt diskuteras när politiska företrädare och diplomater från olika länder möts är inget nytt och ingår i normal diplomatisk verksamhet. Utredaren har inte kunnat finna att konkreta löften eller utfästelser i samband med kampanjen har givits. Däremot har samarbete om såväl bistånd som handel och investeringar diskuterats. Vissa smärre punktinsatser har gjorts, men dessa faller inom ramen för normala biståndsinsatser (och följer OECD-Dacs riktlinjer) och skulle gjorts även utan en säkerhetsrådskampanj. – Kostnaderna för kampanjen framstår i jämförelse med andra länders kostnader, som moderata, inte minst mot bakgrund av den främjandeeffekt som kampanjen haft. Uppföljning och återkoppling kommer också att kräva insatser, såväl personella som finansiella. beslutade att lägga rapporten till handlingarna vid ett utskottssammanträde (prot. 2017/18:1). fick muntlig information av utredaren vid ett utskottssammanträde (prot. 2017/18:17). Genom en skrivelse till begärde utskottet dels att få ta del av de handlingar som nämns i tidningsartiklarna med rubriken 900 dokument om doldes och UD dolde dokument om samt resultatet av UD:s eller interna uppföljning av säkerhetsrådskampanjen, dels svar på ett par frågor. Utskottet beslutade sedermera att utskottets kansli skulle ta del av de begärda handlingarna på plats hos UD. Utskottet fick en svarspromemoria från UD (bilaga A2.5.2). Till svaret var fogat en bilaga med sekretessmarkering. I svaret anförs bl.a. följande. De dokument som omnämns i tidningsartiklarna har diarieförts som en handling. Innehållet i handlingen har beaktats i de svar som lämnades till i granskningen av UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen. På uppdrag av UD genomförde ambassadör en intern utvärdering av arbetet med säkerhetsrådskandidaturen. Slutsatserna offentliggjordes , med undantag för vissa skyddsvärda uppgifter. Slutsatserna föredrogs av för utrikesutskottet . Av slutsatserna framgår bl.a. följande: – Löften om bistånd tycks inte ha spelat någon märkbar roll, men förväntningar på som generöst biståndsland kan ha uppstått. – Förväntningar väcktes om fortsatta svenska insatser på klimatområdet genom finansiering och för att få upp frågan på säkerhetsrådets dagordning. – Förväntningar på svenska biståndsinsatser kan också ha uppkommit till följd av statsministerns och andra regeringsrepresentanters engagemang för FN:s utvecklingsmål, Agenda 2030 och Financing for Development. – Det kan bli svårt att leva upp till förväntningar, som kan ha uppstått, om fler samarbetsområden och mer innehållsrika relationer med mindre och fattiga länder, där vi saknar ett etablerat biståndsengagemang. – misslyckades till en del med att skapa en nationell uppslutning och sammanhållning kring kampanjen. Oklarhet uppstod kring de tillfällen då FN-ambassadörer från de fattigaste länderna bjöds in till på studieresor. Legitimiteten i att kombinera ett biståndsrelevant innehåll med ett främjande av och kandidaturen borde från början ha slagits fast. Att inbjudan och huvuddelen av finansieringen lades ut på Dag Hammarskjöldfonden kan ha bidragit till denna oklarhet. Misstankar uppstod om att regeringen försökte mörklägga syftet med resan, som hade ett flerfaldigt innehåll, men där kampanjsyftet från början tydligare utåt borde ha erkänts som centralt. UD:s kommunikationsavdelning lyckades inte skapa tillräcklig klarhet i syftet med resorna eller deras omfattning. – låg efter de andra två kandidaterna, när det gällde utfästelser om stöd, när en uppväxling skedde och sannolikt ända fram . Försprånget hade antagligen varit ointagligt om inte arbete pågått sedan åtminstone 2009 med att ingå röstbyten. gör även bedömningen att kampanjen genomfördes utan överdrivet höga kostnader, och till synes utan att bryta mot accepterade normer för val till . Utöver nämnda slutsatser finns det även annat material som hänför sig till UD:s interna utvärdering av säkerhetsrådskandidaturen. Detta material består bl.a. av arbetsmaterial och tidigare versioner som har granskats och bearbetats inom UD. UD har bedömt att detta material inte utgör allmänna handlingar. Materialet har av den anledningen inte diarieförts i UD. Den aktuella granskningen har syftat till att utreda om det finns skäl att omvärdera utskottets ställningstagande i det tidigare ärendet om UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen som behandlades i utskottets granskning (bet. 2016/17:KU20 s. 143 f.) mot bakgrund av de uppgifter som framkommit om en handling omfattande 900 sidor som diariefördes hos UD . Som ett led i granskningen har utskottet dels ställt frågor till UD, dels genom sitt kansli tagit del av den aktuella handlingen om 900 sidor hos departementet. Utskottet har särskilt försökt klarlägga hur säkerhetsrådskampanjen var organiserad och hur den genomfördes, om det förekom ekonomiska åtaganden, eftergifter eller utfästelser i utbyte mot stöd i kampanjen, FN-ambassadörernas roll i kampanjarbetet och tillämpningen av s.k. röstbyten. Utskottets egna iakttagelser när det gäller frågan om säkerhetsrådskampanjens organisation och genomförande överensstämmer i stor utsträckning med de slutsatser som redovisas i den rapport som den externa utredaren avlämnade till utrikesutskottet . Utskottet noterar att såväl den externa som den interna utredaren inom UD har övervägt frågor om ekonomiska åtaganden, eftergifter, utfästelser och förväntningar i samband med säkerhetsrådskampanjen. Utskottets egna iakttagelser i ärendet ger inte underlag för bedömningen att det skulle ha förekommit några konkreta ekonomiska åtaganden, eftergifter eller utfästelser som har gynnat enskilda i utbyte mot stöd i säkerhetsrådskampanjen. Sammanfattningsvis ger den förnyade granskningen i ärendet inte anledning för utskottet att omvärdera sitt tidigare ställningstagande när det gäller UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen. 2.6 talepunkter om Försvarsberedningens rapport I en anmälan till (dnr 973-2017/18), bilaga A2.6.1, begärs det att utskottet granskar om beredningen av talepunkter som () har tagit fram och översänt till varit i enlighet med regeringsformens bestämmelse om saklighet och opartiskhet. Anmälaren framhåller att ett väpnat angrepp mot inte kan uteslutas enligt en rapport som Försvarsberedningen överlämnade till regeringen . Skrivningen i rapporten fick enligt anmälaren stor uppmärksamhet utomlands, och troligen med anledning av detta översände UD talepunkter till . Av talepunkterna, som delvis är formulerade på engelska, framgår det enligt anmälaren bl.a. att UD anser att Försvarsberedningens säkerhetspolitiska analys överensstämmer med vad beredningen slog fast , nämligen att ett enskilt väpnat angrepp direkt mot är osannolikt . Även om de två redovisade formuleringarna kan tolkas på olika sätt framstår det enligt anmälaren som uppenbart att de inte överensstämmer med varandra. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A2.6.2. Utskottet har vidare hållit utfrågningar med utrikesminister och statsminister , bilaga B15 och B19. beslutade regeringen att den parlamentariskt sammansatta Försvarsberedningen fortsatt ska svara för samråd mellan regeringen och riksdagspartierna om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken. Försvarsberedningen ska följa den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och inför regeringens förslag till i viktigare långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor redovisa sin syn på dessa. Regeringen bemyndigade chefen för att efter hand lämna närmare anvisningar för Försvarsberedningens arbete. Av regeringens webbplats framgår att Försvarsberedningen utgör ett forum för konsultationer mellan regeringen och representanter för de politiska partierna i , att strävan är att nå en så bred enighet som möjligt när det gäller hur försvars- och säkerhetspolitik ska utformas och att regeringen utformar sina förslag till med utgångspunkt i bl.a. Försvarsberedningens rapporter. Det framgår vidare av webbplatsen att det i Försvarsberedningens uppdrag även ingår att lyfta blicken från dagsaktuella frågor och att beredningen genom analyser av viktigare förändringar i den internationella utvecklingen kan utmejsla vilka konsekvenser denna utveckling får för försvar. Det gäller såväl den globala utvecklingen som utvecklingen i relevanta regioner, och då särskilt utvecklingen i och närområde. Försvarsberedningen består av ledamöter från de åtta riksdagspartierna, sakkunniga och experter samt ett sekretariat. Ordförande i är den socialdemokratiska riksdagsledamoten . De sakkunniga och experterna är tjänstemän vid , , , , Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Försvarsberedningens rapporter och 2014 beslutade dåvarande försvarsministern att ge Försvarsberedningen i uppdrag att bl.a. analysera viktigare förändringar i den internationella utvecklingen såväl globalt som i relevanta regioner och att redovisa sin bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen och därmed sammanhängande konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Försvarsberedningen överlämnade rapporten i en globaliserad värld (Ds 2013:33) till ansvarigt statsråd. I rapporten redovisade Försvarsberedningen sin syn på utvecklingen och förändringarna i omvärlden samt deras konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Bland annat framhöll Försvarsberedningen: ”ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt . Kriser eller incidenter, som även inbegriper militära maktmedel, kan dock också uppstå i vår region, och på kan militära angreppshot likväl aldrig uteslutas” (s. 221). Försvarsberedningen överlämnade sin slutrapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) till ansvarigt statsråd. I rapporten framhöll Försvarsberedningen bl.a. följande: ”Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. Kriser eller incidenter, som även inbegriper militära maktmedel, kan dock uppstå och på kan militära angreppshot likväl aldrig uteslutas” (s. 19, 35 och 103). överlämnade regeringen propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) till . Till grund för propositionen låg bl.a. de ovan redovisade rapporterna från Försvarsberedningen. I propositionen lämnade regeringen bl.a. förslag till det mål för det militära försvaret som skulle gälla . När det gäller den säkerhetspolitiska inriktningen var regeringens bedömning följande: ”Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. Kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel kan dock uppstå och militära angreppshot kan likväl aldrig uteslutas.” (s. 46 och 47). Propositionen behandlades av försvarsutskottet som tillstyrkte regeringens förslag till det mål för det militära försvaret som skulle gälla (bet. 2014/15:FöU11). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2014/15:251). beslutade försvarsminister att ge Försvarsberedningen i uppdrag att analysera viktigare förändringar i den internationella utvecklingen såväl globalt som i relevanta regioner och då särskilt utvecklingen i och närområde. Enligt beslutet ska Försvarsberedningen redovisa sin bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen och därmed sammanhängande konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Därutöver ska Försvarsberedningen, med utgångspunkt från analysen av den internationella utvecklingen, lämna förslag för totalförsvarets fortsatta inriktning för perioden –2025. Av beslutet framgår vidare att den inriktning för försvaret som lades fast i regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition och som har antagits av ska fullföljas och utgöra grunden för förslagen. överlämnade Försvarsberedningen rapporten – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) till ansvarigt statsråd. Rapporten innehåller förslag till inriktningen av totalförsvaret och utformningen av den civila verksamheten i totalförsvaret. Av rapporten framgår att Försvarsberedningen ska överlämna sin slutrapport och att denna slutrapport kommer att innehålla en uppdaterad bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen och därmed sammanhängande konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik samt utvecklingen av det militära försvaret –2025. I rapporten konstaterar följande: ”Ett väpnat angrepp mot kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot . blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i vårt närområde. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta väpnat angrepp mot inklusive krigshandlingar på svenskt territorium.” (s. 61). Försvarsberedningen anför vidare att oundvikligen blir påverkat om en väpnad konflikt och krig uppstår i vårt närområde och att det i en sådan situation inte går att utesluta ett väpnat angrepp mot (s. 63). publicerade en artikel med rubriken sprider felaktig bild av försvarsrapport. Enligt artikeln ska UD ha översänt talepunkter till ambassader med anledning av Försvarsberedningens rapport . Bland annat framgår av talepunkterna att en attack riktad direkt mot förblir osannolik. publicerade en artikel med rubriken försvarar UD-instruktionen om hotbilden: ”En höna av en fjäder”. I artikeln finns en intervju med utrikesminister där hon uppgav att Försvarsberedningens senaste skrivning inte innebär någon förändring i sak i förhållande till Försvarsberedningens tidigare analys och försvarsbeslutet . Hon uppgav vidare: ”Det är ingen skillnad. Det är bara att de bytt plats på ett par meningar. Men det har ingen betydelse för den försvarspolitiska analysen”. Därutöver anförde att hon föredrar den analys som den tidigare Försvarsberedningen gjorde 2014 och formuleringarna i försvarsbeslutet samt att Försvarsberedningen i den senaste rapporten inte har gjort någon annan säkerhetspolitisk bedömning. Av 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) följer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl., 2001, s. 66). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. Huvudregeln är att alla ärenden som inkommer till eller som initieras där är regeringsärenden. Enligt 7 kap. 3 § RF avgörs ett regeringsärende av regeringen vid ett regeringssammanträde. Beslutsformen är alltså kollektiv. I princip gäller att systemet med ministerstyre i regeringsärenden är okänt för regeringsformen. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand besluta i ett regeringsärende. Undantag gäller dock för ett regeringsärende som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Vid införandet av regeringsformen fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och bet. KU 1974:8).