bet · H601FiU9 · 2018-10-29 00:00:00 — Utskottet föreslår att redogörelse /18:RR5 Riksrevisorernas årliga rapport läggs till handlingarna. Den årliga rapporten fyller en viktig funktion för ; t.ex. presenteras inte de viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen som avser brister och problem som berör flera myndigheter, politikområden och verksamheter för annat än i den årliga rapporten. För att ytterligare förbättra förutsättningarna att i belysa revisionens samlade iakttagelser och resultat, anordnade utskottet en öppen utfrågning med riksrevisorerna med grund i den årliga rapporten och . I förlängningen bidrar öppenhet och transparens om effekten av de statliga verksamheterna till att bevara ett högt förtroende för de statliga myndigheterna och samhällets institutioner. Redogörelse /18:RR5 Riksrevisorernas årliga rapport . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Öppen utfrågning med riksrevisorerna Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger redogörelse /18:RR5 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (S), (L), (SD), (MP) och (M). Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska riksrevisorerna samla de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen i en årlig rapport och överlämna den till . Den årliga rapporten överlämnades . Enligt 9 kap. 18 § riksdagsordningen lämnas den som en redogörelse till (redog. 2017/18:RR5). Till skillnad från hanteringen av rapporter från effektivitetsrevisionen krävs det ingen svarsskrivelse om den årliga rapporten från regeringen. Inte heller finns det något krav på återrapportering från regeringen i budgetpropositionen eller årsredovisningen för staten. höll utskottet en öppen utfrågning med anledning av riksrevisorernas årliga rapport och . Syftet var att vid ett samlat tillfälle uppmärksamma och belysa iakttagelser och resultat utifrån de publicerade rapporterna. Medverkande var riksrevisorerna . Protokollet från den öppna utfrågningen finns i bilaga 2 och har också presenterats i en rapport från (2017/18:RFR22). Inga motioner har väckts med anledning av den årliga rapporten. Utskottets förslag i korthet lägger redogörelsen Riksrevisorernas årliga rapport till handlingarna. Den årliga rapporten i sammandrag Riksrevisorernas årliga rapport består av ett avsnitt med de viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen, vilka baserar sig på de 33 granskningsrapporter som publicerats sedan den förra årliga rapporten, och ett avsnitt med de viktigaste iakttagelserna inom den årliga revisionen . De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen grupperas i åtta tvärgående teman, som enligt riksrevisorerna avspeglar viktiga aspekter av den statliga förvaltningen: • Effektivitet och måluppfyllelse • Målkonflikter och ansvarsfördelning • Samarbete och samverkan • Underlag för insyn, beslut och uppföljning • Tillsyn och kontroll • Staten och kommunerna • Staten och marknaden. De viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen avser brister och problem som förekommer inom flera myndigheter. I flera fall har bristerna påpekats av , men förbättrande åtgärder har ännu inte genomförts eller inte fått tillräckligt genomslag. Redovisningen görs under följande sex rubriker: • Det ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning • Reglerna för avgiftsfinansiering • Redovisningen av intern styrning och kontroll • Uppföljning och kontroll av forskningsbidrag • Myndigheternas åtgärder för att motverka förekomst av oegentligheter. I två bilagor redovisas sedan dels en förteckning över publicerade granskningsrapporter , dels en redovisning av samtliga myndigheter med modifieringar och upplysningar i revisionsberättelsen . De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen En central fråga för effektivitetsrevisionen är på vilket sätt man ska uppnå hög effektivitet i den statliga verksamheten. I den årliga rapporten konstateras att granskningen av forensiska organisation visar att det forensiska arbetet håller hög kvalitet men att resursanvändningen är ineffektiv och att detta försvårar arbetet med att klara upp brott (RiR 2017:16). har också funnit långvariga och omfattande brister i Sameskolstyrelsens verksamhet där myndigheten inte genomfört eller bristfälligt genomfört flera av sina uppgifter, vilket innebär att samiska elever i sameskolan riskerar att inte få tillräckligt bra förutsättningar för att nå utbildningens mål (RiR 2017:15). Även arbete med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen skulle kunna effektiviseras, och i den årliga rapporten konstateras att viktiga delar av statens verksamheter är beroende av folkbokföringen, t.ex. (RiR 2017:23). Avslutningsvis har funnit att lärosäten inte fullt ut har kunnat omsätta tilldelade medel i forskning och utbildning, bl.a. därför att det varit svårt att anpassa verksamheten personalmässigt i den takt och omfattning medlen tilldelats. Det samlade myndighetskapitalet har ökat med till ca (RiR 2017:28). har kunnat konstatera att statliga insatser i vissa fall har fått oönskade konsekvenser. Granskningen av systemet med ett stort antal riktade statsbidrag till skolan är ett exempel på att statliga åtgärder kan få oönskade effekter, t.ex. att insatser ibland görs där det finns statsbidrag att söka eller att specifika lokala utvecklingsbehov får stå tillbaka (RiR 2017:30). I en tidigare granskning av vården har gjort motsvarande iakttagelser (RiR 2016:29). granskning av den avskaffade revisionsplikten för små aktiebolag visar att de fördelar som förväntades i stort sett har uteblivit och att flera av de negativa farhågor som uttrycktes före reformen har besannats (RiR 2017:35). Vidare visar granskning av Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet att regeringens lönemässiga målsättningar till stor del uppnåtts, men att reformerna haft en negativ påverkan på sammanhållningen mellan lärare (2017:18). Även granskningen av Arbetsförmedlingens insats Förberedande och orienterande utbildning visar på en oönskad effekt där de som deltar får lägre framtida arbetsinkomster jämfört med andra arbetssökande (RiR 2017:20). Effekterna är dock positiva för de som har högst en förgymnasial utbildning eller de som är utomeuropeiskt födda. Det offentliga åtagandet karaktäriseras inte sällan av en komplexitet med flera aktörer med olika roller på olika nivåer. I vissa fall kan målen vara otydliga eller stå i konflikt med varandra. Ett exempel där målkonflikter uppmärksammats är granskningen av regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag, där bedömer att den systematiska styrningen och uppföljningen av samhällsuppdragen behöver utvecklas (RiR 2017:37). En iakttagelse i granskningen av planeringen av den nationella transportinfrastrukturen är att varken regeringen eller har prioriterat EU-perspektivet i planeringen och att det därmed finns en risk att EU-målen inte nås (RiR 2017:27). delas ansvaret mellan myndigheter och det civila samhället, vilket kan fungera väl men i vissa fall riskerar att skapa otydliga roller och leda till brister i rättssäkerhet. granskning av systemet med gode män och förvaltare visar att systemet har omfattande brister. menar att det till stor del beror på att det inte finns en myndighet med ansvar för frågan på central nivå (RiR 2017:33). Otydliga mål och ansvarsförhållanden framkommer även i granskningen av livsmedels- och läkemedelsförsörjningen i krissituationer (RiR 2018:6), och i den årliga rapporten konstateras att tillgång till livsmedel och läkemedel är exempel på samhällsviktiga funktioner. Den svenska förvaltningsstrukturen är starkt präglad av de fristående myndigheterna. Dessa har på förhand definierade ansvarsområden, men det finns ofta behov av att myndigheterna samarbetar och samordnar sig i arbetet med viktiga samhällsfrågor. granskning av och Säkerhetspolisens samverkan kring terrorism och våldsbejakande extremism visar att vissa förbättringar bör kunna göras framför allt på regional nivå där graden av samverkan varier och rutinerna skiljer sig åt (RiR 2018:3). I den årliga rapporten nämns också att den samverkan som finns mellan berörda myndigheter när det gäller sårbarheter och risker för den finansiella stabiliteten fungerar väl (RiR 2018:2). Underlag för insyn, beslut och uppföljning I den årliga rapporten konstateras att det är viktigt att har bra underlag för sina beslut. Det ska t.ex. så långt möjligt gå att förstå för- och nackdelar med olika beslutsalternativ. Resultaten av granskning av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket visar att transparensen har förbättrats men att det finns möjligheter till större tydlighet. Diskussionen om nödvändiga prioriteringar och skattepolitikens inriktning skulle t.ex. främjas av en större tydlighet (RiR 2017:32). har också iakttagit betydande skillnader mellan prognoser från regeringen och från expertmyndigheterna (RiR 2017:11). Ytterligare exempel på bristfälliga beslutsunderlag finns i granskningen av samhällsomvandlingen i och i samband med brytning i nya gruvnivåer, där regeringens beslutsunderlag saknade de samhällsekonomiska analyser som behövdes för att identifiera brytningens effekter på det omgivande samhället (RiR 2017:34). Granskningen av konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut visar att heltäckande och långsiktiga analyser av ekonomiska effekter endast undantagsvis redovisas i de underlag som legat till grund för propositionerna (RiR 2017:25). I granskningen av det samlade stödet till solel konstaterar att inte har fått tillräcklig information inför beslut om stödåtgärder eftersom det saknas en samhällsekonomisk och statsfinansiell analys av det samlade stödet till solel (RiR 2017:29). Den offentliga tillsynen ska bidra till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. har dock funnit att statens tillsyn inte alltid fungerar på ett tillfredsställande sätt. I granskningen av tillsynen av gode män och förvaltare konstateras att statens insatser på området är eftersatta – både jämfört med andra tillsynsområden och jämfört med motsvarande system i andra länder (RiR 2017:33). Granskningen av det statliga tandvårdsstödet visar att stödet överutnyttjas till följd av överbehandling bland tandläkare och att det finns tecken på att underskattar det potentiella problemet med överutnyttjande (RiR 2017:19). har i jämförelse med andra länder ett långtgående kommunalt självstyre. har i flera granskningar gjort iakttagelser om statens relation till kommunerna. En granskning av tillämpningen av finansieringsprincipen vid tre beloppsmässigt större reformer visar att regeringen i flera delar inte har tillämpat finansieringsprincipen som det var tänkt (RiR 2018:8). Granskningen illustrerar även andra problem i beredningsprocessen, såsom uteblivna överläggningar med kommunerna och snäva tidsplaner. En konsekvens av bristerna är att fattat beslut på ett underlag som i flera delar är otydligt och otillräckligt. konstaterar i två granskningar att de riktade statsbidragen till skolan och vården har vuxit . Den stora mängden statsbidrag till skolan och vården är inte ändamålsenlig utan står i vägen för en långsiktig planering av verksamheterna (RiR 2017:30 och 2016:29). Vidare har visat att kommuner inte kan redovisa verksamhetsgemensamma kostnader på ett konsekvent sätt oberoende av hur verksamheten är fördelad mellan olika driftsformer och att SCB:s normering på området är otydlig (RiR 2018:7). Konsekvensen blir enligt sämre tillförlitlighet vid jämförelser av kostnadseffektiviteten i kommuner och i den offentliga statistiken om kostnader för verksamheter i olika driftsformer. har i flera granskningar berört statens agerande i förhållande till privata aktörer. Statens roll handlar i dessa fall ofta om att skapa ändamålsenliga och stabila spelregler för marknader och privata aktörer. En granskning av regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet visar att statens stöd har utformats på ett sätt som gör att stödet riskerar att tillfalla kommersiellt attraktiva områden i stället för att underlätta utbyggnad i områden där det saknas kommersiella förutsättningar (RiR 2017:13). Att skapa förutsättningar för fungerande marknader handlar också om en transparent fördelning av ansvar och risk mellan staten och privata aktörer. bedömer t.ex. att finansieringssystemet för kärnavfallsavgifter med stor sannolikhet är underfinansierat, vilket innebär en ekonomisk risk för staten (2017:31). I granskningen av statens agerande på solelmarknaden konstateras att aktörerna gynnas av långsiktiga spelregler och god framförhållning vid eventuella förändringar av stöden (RiR 2017:29). De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision Det ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning Årsredovisningen för staten är i huvudsak upprättad enligt budgetlagen, även om redovisningsprinciper också har hämtats från förordningen om årsredovisning för staten, förordningen om årsredovisning och budgetunderlag samt tillkommande principer som anges i årsredovisningen. Budgetlagen ger ett större utrymme för regeringen att bestämma vad som ska ingå i redovisningen än vad som skulle vara fallet om man hade tillämpat ett allmänt vedertaget ramverk för finansiell rapportering. I den årliga rapporten konstateras att en tillämpning av olika sammantagna redovisningsprinciper från olika regelverk inte utgör ett ramverk för att uppnå en rättvisande bild, vilket är syftet med revision av årsredovisningen för staten. ser det därför som angeläget att det utvecklas eller tillämpas ett regelverk för årsredovisningen för staten som är utformat för att ge en rättvisande bild. har i den årliga rapporten lyft fram de risker som uppstår vid delat ansvar mellan myndigheter. Problemen kvarstår även . En oklar ansvarsfördelning riskerar att få negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning. I den årliga rapporten konstateras att riskerna blir särskilt påtagliga när ansvaret är uppdelat mellan en myndighet och regeringen eller eftersom varken regeringen eller omfattas av myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. I den årliga rapporten tas också upp iakttagelser som gäller redovisning av andelar i statligt hel- eller delägda företag respektive redovisning av s.k. finansieringsinstrument. När det gäller redovisningen av andelar i statliga hel- eller delägda företag understryks vikten av att de berörda bolagen lämnar reviderade underlag för att säkerställa en enhetlig rapportering såväl i de statliga myndigheterna som i årsredovisningen för staten. När det gäller finansieringsinstrumenten anser man att det finns skäl att se över vilka redovisningsprinciper som ska tillämpas, både för myndigheterna och i årsredovisningen för staten så att de redovisas på ett enhetligt och objektivt sätt som uppfyller redovisningsmässiga kriterier. Många myndigheter finansierar delar av sina verksamheter med avgifter och ska då uppnå full kostnadstäckning på ett eller , om inte eller regeringen beslutat något annat. Det finns dock otydligheter i regleringen och motstridigheter i styrningen av hur myndigheter får ta ut avgifter och hur verksamheten ska finansieras. Det gäller också hur över- eller underskott ska hanteras. har tio revisionsberättelser lämnats med upplysningar som handlar om sådana otydligheter eller motstridigheter. Vissa myndigheter har inte uppfyllt kostnadstäckningskravet i sin avgiftsfinansierade verksamhet. Ett exempel är Etikprövningsnämnderna vars avgifter är fastställda i förordning, och myndigheterna har inte uppnått full kostnadstäckning trots att detta är ett krav enligt regleringsbrevet. Det finns även myndigheter där regeringen på ett motstridigt sätt anger hur verksamheten ska finansieras. När det gäller t.ex. anger regeringen att full kostnadstäckning ska gälla, som myndigheten har rätt att använda anslagsmedel för verksamheten. Redovisningen av intern styrning och kontroll Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet uppfyller krav på att verksamheten bl.a. bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. I den årliga rapporten konstateras att det saknas krav på att myndigheterna i sin årsredovisning redovisar en tydlig bild av hur ledningen lever upp till sitt förvaltningsansvar. Det pågående arbetet med att utveckla den interna styrningen och kontrollen kan vara ett steg mot ett sådant krav. anser att de berörda myndigheterna i sina årsredovisningar bör redovisa konsekvenser av eventuella brister i kontrollen. Uppföljning och kontroll av forskningsbidrag bedömde i den årliga rapporten att det fanns brister i de statliga forskningsfinansiärernas uppföljning av lämnade bidrag. har bl.a. granskat för hälsa, arbetsliv och välfärds (Forte) ekonomiska uppföljning av forskningsprojekt och noterat ett antal brister som visar på fortsatta svagheter i kontrollen av forskningsbidrag. ser det som viktigt att kontrollen av forskningsbidrag stärks och ser positivt på att några av de berörda myndigheterna i regleringsbrev fått i uppgift att utveckla den interna styrningen och kontrollen för forskningsbidrag. Regeringen har för ett stort antal myndigheter tilldelat en s.k. bemyndiganderam. har endast en myndighet överskridit sin bemyndiganderam, vilket enligt den årliga rapporten är en väsentlig minskning . Minskningen kan tyda på att myndigheterna har stärkt den interna styrningen och kontrollen när det gäller bemyndiganden. I den årliga rapporten konstateras vidare att ansvaret för bemyndiganden ofta är delat mellan myndigheter, vilket kan försvåra en rättvisande redovisning. konstaterar också att det saknas en tydlig process för hantering av åtaganden i internationella organisationer och hur dessa ska redovisas i enskilda myndigheters årsredovisningar och årsredovisningen för staten. Myndigheternas åtgärder för att motverka oegentligheter gjorde en kartläggning av åtgärder mot otillåtna bisysslor inom myndigheterna. Otillåtna bisysslor i verksamhet med nära samröre med annan verksamhet kan leda till risk för otillbörlig påverkan och exempelvis felaktiga grunder för upphandlingar. I den mån kartläggningen har bedömts leda till ökad risk för väsentliga felaktigheter i enskilda myndigheter har detta påverkat riskbedömning. Utifrån kartläggningen har noterat att skyddet mot otillåtna bisysslor behöver stärkas ytterligare i ett stort antal myndigheter. En tredjedel av myndigheterna saknade eller hade bristfälliga interna regelverk för att uppmärksamma sådana företeelser. Knappt hälften av myndigheterna behöver dessutom förbättra hur reglerna förmedlas till de anställda. För av myndigheterna fanns det behov av att förbättra rutinerna för prövning av rapporterade bisysslor. I den årliga rapporten konstateras att det återstår arbete inom myndigheterna för att stärka medvetenheten om och skyddet av oegentligheter av olika slag. förutsättningar att diskutera revisionsfrågor Utskottet har tidigare konstaterat att sedan bildades har förutsättningar att diskutera revisionsfrågor förbättrats (t.ex. bet. 2014/15:FiU). Utskottet har också framhållit att frågor om revision är aktuella i året runt eftersom granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen behandlas av utskotten under hela riksdagsåret. I förra årets betänkande framhöll utskottet att den årliga rapporten fyller en viktig funktion och ger förutsättningar för att diskutera de viktigaste iakttagelserna från revisionen (bet. 2017/18:FiU9). Utskottet såg liksom tidigare positivt på de generella slutsatser som riksrevisorerna drar i den årliga rapporten och som baseras på mer specifika iakttagelser från den årliga revisionen av de statliga myndigheterna. Utskottet konstaterade att den typen av rapportering inte presenteras för annat än i den årliga rapporten. Regeringens styrning av avgiftsfinansierad verksamhet Utskottet noterade i förra årets betänkande att vissa iakttagelser som riksrevisorerna gjort inom ramen för den årliga revisionen även rapporterades i den årliga rapporten . förekom t.ex. brister och otydligheter i styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet (2017/18:FiU9). När det gäller regeringens styrning av avgiftsfinansierad verksamhet har utskottet uttryckt att även om det finns en skillnad i hur avgiftsfinansierad verksamhet följs upp och prövas jämfört med anslagsfinansierad verksamhet får det inte gå ut över beslut om anslag för bestämda ändamål (bet. 2015/16:FiU9). Underskott i avgiftsfinansierad verksamhet som i praktiken finansieras genom att anslag tas i anspråk kan enligt utskottet påverka möjligheten att uppnå ändamålet med anslaget. Oreglerade underskott i avgiftsfinansierad verksamhet innebär också att det skapas behov av att finansiera dem med framtida medel. Utskottet konstaterade att en sådan prioritering behöver vara transparent och instämde i riksrevisorernas bedömning att det behövs åtgärder för att se till att ofinansierade underskott blir föremål för regeringens hantering. Strukturen på den årliga rapporten Mot bakgrund av de synpunkter utskottet har haft på strukturen på den årliga rapporten, t.ex. att den inte i tillräcklig utsträckning lämnat utrymme för det fokus på de viktigaste iakttagelserna som är meningen med rapporten, välkomnade utskottet i förra årets betänkande att strukturen förbättrats i enlighet med de önskemål som utskottet framfört (2017/18:FiU9). behandling av granskningsrapporter som den årliga rapporten baserar sig på har enligt bilaga 1 i den årliga rapporten publicerat 33 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen sedan förra årets årliga rapport. har behandlat 25 av de tillhörande skrivelserna från regeringen och fattat beslut med anledning av dem. I samtliga fall har beslut varit att lägga skrivelserna till handlingarna. Några tillkännagivanden till regeringen med anledning av granskningsrapporterna har inte beslutat om. I den årliga rapporten samlar riksrevisorerna de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Liksom utskottet har uttryckt fyller rapporten en viktig funktion för ; t.ex. presenteras inte de viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen som avser brister och problem som berör flera myndigheter, politikområden och verksamheter för annat än i den årliga rapporten. För att ytterligare förbättra förutsättningarna att i belysa revisionens samlade iakttagelser och resultat, anordnade utskottet en öppen utfrågning med riksrevisorerna i anslutning till att den årliga rapporten publicerades. Förutom den årliga rapporten låg också till grund för den öppna utfrågningen. I förlängningen bidrar öppenhet och transparens om effekten av de statliga verksamheterna till att bevara ett högt förtroende för de statliga myndigheterna och samhällets institutioner. kan utskottet konstatera att vissa iakttagelser inom ramen för den årliga revisionen återkommer år . Det finns t.ex. fortfarande brister i verksamheter där ansvaret är delat mellan myndigheter och brister i de statliga forskningsfinansiärernas uppföljning av lämnade bidrag. finns det också otydligheter och motstridigheter i reglerna för avgiftsfinansiering, vilket föranleder utskottet att hänvisa till sina tidigare ställningstaganden om regeringens styrning av avgiftsfinansierad verksamhet (bet. 2015/16:FiU9). Utskottet noterar att riksrevisorerna även lyfter fram positiva iakttagelser i den årliga rapporten, t.ex. med anledning av granskning av makrotillsynen av det finansiella systemet (RiR 2018:22). Vidare avser några av iakttagelserna i den årliga rapporten i första hand regeringens kompetensområde, t.ex. förordningar på det ekonomiadministrativa området. Med anledning av detta påminner utskottet om att det är av central betydelse att myndigheternas årsredovisningar är rättvisande för att regeringen ska kunna fullgöra sin redovisningsskyldighet gentemot enligt 10 kap. 1 § budgetlagen.