bet · H601CU2 · 2018-11-07 00:00:00 — En ny regional planering Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i bl.a. . Genom förslagen införs bl.a. nya bestämmelser om regional fysisk planering i . Ändringarna innebär i huvudsak följande. Den regionala fysiska planeringen ska omfatta frågor av betydelse för den fysiska miljön som angår två eller flera kommuner i ett län. Sådan planering ska ske i och i län. blir ansvarigt för den regionala fysiska planeringen inom sitt län. Uppgifterna innefattar bl.a. att anta en regionplan. En sådan plan ska ange de grunddrag för användningen av mark- och vattenområden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för länet. Planen ska även ge vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Av regionplanen ska det vidare framgå hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med andra nationella, regionala och kommunala planer och program. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Vidare föreslår utskottet ett tillkännagivande om att regeringen bör ta nödvändiga initiativ för att regional fysisk planering ska omfatta fler län än och län. Utskottets förslag grundas på motionsyrkanden. Utskottet föreslår att ska avslå övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns tre reservationer (V, L). Proposition 2017/18:266 En ny regional planering. Åtta yrkanden följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Vilka län som bör omfattas av regional fysisk planering Regionplanens innehåll och verkan 1.Vilka län som bör omfattas av regional fysisk planering, punkt 2 (V) 2.Regionplanens innehåll och verkan, punkt 3 (V) 3.Transportinfrastruktur och medfinansiering, punkt 4 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i väglagen (1971:948), 2. lag om upphävande av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i , 3. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, 4. lag om ändring i (2010:900). Därmed bifaller proposition 2017/18:266 punkterna 1–4. Vilka län som bör omfattas av regional fysisk planering ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör ta nödvändiga initiativ för att fler län ska omfattas av regional fysisk planering och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4202 av m.fl. (C, KD, M), 2017/18:4203 av m.fl. (L) yrkande 1 och 2017/18:4204 av och (båda SD) samt 2018/19:21 av Momodou m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (V) Regionplanens innehåll och verkan 2018/19:21 av Momodou m.fl. (V) yrkandena 2–4. Reservation 2 (V) 2017/18:4203 av m.fl. (L) yrkande 2. Reservation 3 (L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (KD), (S), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), Momodou (V), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD) och (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2017/18:266 En ny regional planering. Till grund för regeringens förslag finns förslag i betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59). Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1, och regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Motionsförslagen finns i bilaga 1. Enligt nu gällande ordning är regionplanering frivillig för de allra flesta av kommuner. För majoriteten av kommunerna kan regionplanering bedrivas av kommunalförbund enligt hittillsvarande bestämmelser om regionplanering i 7 kap. (2010:900). För kommunerna i finns dock särskilda bestämmelser om regionplanering i lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . Enligt denna lag är regionplanering obligatorisk för kommunerna i länet och ska bedrivas av . Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag. Därefter behandlar utskottet följdmotioner som innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslagen. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag om en ny regional fysisk planering. Regeringen föreslår att nya bestämmelser om regional fysisk planering ska föras in i (2010:900, förkortad PBL). Enligt förslaget ska den regionala fysiska planeringen omfatta frågor av betydelse för den fysiska miljön som angår två eller flera kommuner i ett län. Regeringen föreslår att sådan planering ska ske i och i län. Enligt regeringens bedömning bör regional fysisk planering, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, införas i ytterligare län när det finns behov av och förutsättningar för sådan planering. I ett län där regional fysisk planering ska ske föreslås ansvara för planeringen. Uppgifterna innefattar bl.a. att anta en regionplan. En sådan plan ska ange de grunddrag för användningen av mark- och vattenområden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för länet. Planen ska ge vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare föreslås att det ska framgå av regionplanen bl.a. hur hänsyn har tagits till, och hur planen har samordnats med, andra nationella, regionala och kommunala planer och program. Enligt regeringens bedömning bör regional fysisk planering kunna bidra till att tillgodose en förbättrad bostadsförsörjning och en hållbar utveckling på de platser där det finns behov av regional fysisk planering och där de inblandade aktörerna stöder en regional aktör med ansvar för regional planering. Enligt regeringens förslag ska de nya bestämmelserna om regional fysisk planering ersätta bestämmelserna om regionplanering i 7 kap. PBL och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . Det föreslås även följdändringar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Att reglerna om regional fysisk planering samlas i PBL underlättar enligt regeringens bedömning samordningen mellan det kommunala ansvaret enligt PBL för planering av mark- och vattenområden å ena sidan och de regionala aktörernas uppdrag att utreda och planera frågor av betydelse för länets fysiska miljö å andra sidan. Regeringen anser att den ökade samordningen i förlängningen bör kunna medverka till en ökad effektivitet i planeringsprocesserna samt förbättrad utväxling av både offentliga och privata investeringar. Detta leder enligt regeringen sammantaget till en förbättrad fysisk planering sett ur både hållbarhets- och samhällsekonomiskt perspektiv. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Lagen om regionplanering för kommunerna i ska enligt förslaget upphöra att gälla vid utgången av 2018. Vidare föreslås att en regionplan enligt de nya bestämmelserna ska antas . En regionplan som har antagits enligt äldre bestämmelser föreslås gälla som regionplan enligt de nya bestämmelserna. Regeringen föreslår även att det ska införas en övergångsbestämmelse med innebörden att äldre bestämmelser i fortfarande gäller för ärenden om regionplaner och översiktsplaner som har påbörjats före . Detsamma gäller enligt förslaget vid överklaganden och överprövningar av beslut om sådana regionplaner och vid överklaganden av beslut om sådana översiktsplaner till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Det har inte väckts någon motion som går emot att nu antar regeringens lagförslag. Utskottet anser därför att bör anta regeringens lagförslag av de skäl som förs fram i propositionen. Utskottet går över till att under särskilda rubriker behandla motionsyrkanden med förslag om tillkännagivanden i frågor som anknyter till lagförslagen. Vilka län som bör omfattas av regional fysisk planering Utskottets förslag i korthet gör ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen bör ta nödvändiga initiativ för att fler län ska omfattas av regional fysisk planering. Jämför reservation 1 (V). I motion 2017/18:4202 av m.fl. (C, KD, M) anför motionärerna att det är upp till regeringen att ta nödvändiga initiativ för att utvidga reformen till fler län än , och de begär ett tillkännagivande om detta. Motionärerna tillägger att det även är upp till regeringen att på ett tydligare sätt besluta hur redan befintliga samordningsförbund i t.ex. kan fortsätta att verka inom ramen för lagförslaget. m.fl. (L) anför i kommittémotion 2017/18:4203 yrkande 1 att de har förståelse för den kritik som remissinstanserna framförde mot förslaget om en obligatorisk regional fysisk planering i alla län, men att de anser att det finns behov av en sådan planering i fler län än och län. Regeringens bedömning att fler län bör omfattas i takt med att det finns behov och lokala förutsättningar för regional fysisk planering förutsätter enligt motionärerna dessutom ett aktivt förhållningssätt. Regeringen bör därför kontinuerligt följa upp frågan genom en direkt dialog med de län där behoven är som störst och där resandemönster gör att bostads- och arbetsmarknaderna är integrerade över kommungränserna. Motionärerna begär ett tillkännagivande om att ställer sig bakom det som anförs i motionen om en kontinuerlig dialog för att göra det möjligt att inkludera fler län i lagstiftningen om en obligatorisk regional fysisk planering. och (båda SD) anför i kommittémotion 2017/18:4204 att regional fysisk planering behövs i fler län för att tillmötesgå det stora behovet av bostäder i , för att motverka bostadsbrist, otrygghet och trångboddhet i landet och för att främja företagens rekryteringsbehov på arbetsmarknaden. Motionärerna anser därför att regeringen redan nu bör starta arbetet med att få till stånd sådan planering i fler län och föreslår ett tillkännagivande om att regeringen ska utvidga reformen till fler län. Momodou m.fl. (V) anför i kommittémotion 2018/19:21 yrkande 1 att bostadsbristen i landet är en regional fråga som därför i större utsträckning bör lösas regionalt. Alla kommuner bör ta ansvar för bostadsförsörjningen, varför det finns behov av en mellankommunal och regional samverkan över hela landet. Även om omfattningen av detta behov kan skilja sig åt mellan t.ex. tillväxtkommuner och kommuner med minskande befolkning är det uppenbart att behovet av regional fysisk planering inte kan tillgodoses om sådan planering är frivillig. Motionärerna begär mot denna bakgrund ett tillkännagivande om att sådan planering ska vara obligatorisk för alla län. Den nya rättsliga regleringen om regional fysisk planering Det lagförslag som utskottet har ställt sig bakom innebär att regional fysisk planering ska ske i och i län. I lagstiftningsärendet har regeringen gjort bedömningen att regional fysisk planering bör införas i fler län när det finns behov av och förutsättningar för sådan planering, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet. Som skäl för lagförslaget har regeringen bl.a. anfört synpunkter från remissinstanser. Flera remissinstanser, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och kommun, menar att det finns ett behov av regional planering i storstadsregionerna men inte i andra delar av landet, varför planeringen bör vara frivillig för dessa delar av landet. Flera kommuner anför att det är olämpligt att tillämpa samma regelverk för alla kommuner. Man anser att regelverket bidrar till ökad arbetsbörda och riskerar att leda till en ineffektiv resursanvändning i regioner som saknar behov av en regional fysisk planering. Andra remissinstanser, bl.a. Mark- och och majoriteten av länsstyrelserna, är positiva till kommitténs förslag om att införa en obligatorisk regional fysisk planering i hela landet. Enligt regeringen varierar nyttan med och behovet av en regional fysisk planering över landet. Mot denna bakgrund har regeringen i lagstiftningsärendet bedömt att det är bättre att regional fysisk planering sker i regioner där det finns ett faktiskt behov av sådan planering. Ett sådant behov har i lagstiftningsärendet bedömts finnas i och i län. Vidare har regeringen konstaterat att det i andra län kan uppstå situationer som kräver regional samordning och utredningsarbete och som behöver hanteras i ett gemensamt sammanhang. Därför har regeringen bedömt att regional fysisk planering, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, bör införas i fler län när det uppkommer behov av och förutsättningar för sådan planering. Regeringen har vidare konstaterat att de nya reglerna innebär skyldigheter för landsting och kommuner som bör meddelas genom lag. Om regional fysisk planering ska ske i andra län än de som pekas ut i förslaget, behöver det därför anges i lag. Utskottet har tidigare i betänkandet ställt sig bakom regeringens lagförslag om regional fysisk planering. Utskottet instämmer i regeringens bedömning om vikten av att underlätta en samordning mellan det kommunala ansvaret enligt för planering av mark- och vattenområden och de regionala aktörernas uppdrag att utreda och planera frågor av betydelse för länets fysiska miljö. Som regeringen har påpekat bidrar en sådan samordning till förbättrad fysisk planering. Utskottet delar också regeringens bedömning att regional fysisk planering bör införas i fler län när det finns behov av och förutsättningar för sådan planering, och att det är viktigt att eftersträva en enhetlig reglering av regional fysisk planering i hela landet. Enligt utskottets mening bör regeringen ta nödvändiga initiativ för att vidareutveckla reformen till att omfatta fler län, utöver och län. Regeringen bör inom ramen för detta arbete ha en direkt och kontinuerlig dialog med berörda parter. Det bör i arbetet beaktas att det på vissa platser finns samordningsförbund med ett ansvar för inomregional planering och miljö- och samhällsbyggnad. Regeringen bör på ett tydligare sätt belysa hur dessa befintliga samordningsförbund kan fortsätta att verka inom ramen för en utvidgning av reformen. Detta bör ställa sig bakom och tillkännage för regeringen. Regionplanens innehåll och verkan Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att regionplaner ska innehålla ett bindande bostadsmål, att ska få i uppdrag att fördela bostadsbyggandet enligt nämnda bostadsmål och att staten ska kunna meddela förelägganden om att uppfylla bostadsmålet till kommuner som inte gör detta. Utskottet hänvisar bl.a. till innehållet i den lagändring som utskottet har ställt sig bakom. Jämför reservation 2 (V). I kommittémotion 2018/19:21 yrkande 2 anför Momodou m.fl. (V) att lagförslaget om en obligatorisk regional fysisk planering riskerar att bli verkningslöst om det inte ställs skarpa krav på att samtliga kommuner i en region bidrar till att tillgodose hela regionens bostadsförsörjningsbehov. Motionärerna begär därför ett tillkännagivande om att regionplaner ska innehålla ett bindande bostadsmål. Av detta mål ska det dessutom framgå hur många bostäder som behöver byggas i en region och av dessa bostäder ska minst hälften vara hyresrätter. Av bostadsmålet ska det även framgå hur kommunerna i en region fördelar ansvar för byggandet av bostäder. På detta sätt ges alla kommuner i en region möjlighet att ta ansvar för bostadsbristen och bygga de bostäder som behövs, anför motionärerna. Motionärerna begär i nämnda motion även ett tillkännagivande om att ska få ansvar för att, i samarbete med , fördela bostadsbyggandet enligt det föreslagna bindande bostadsmålet på kommunerna inom ett län (yrkande 3). Motionärerna anför vidare i nämnda motion att lagförslaget borde ha innehållit en möjlighet för staten att besluta om sanktioner mot de kommuner som inte bygger bostäder. Motionärerna föreslår att staten ges rätt att förelägga kommuner att bygga bostäder i enlighet med vad som anges i en bindande regionplan för den aktuella regionen. Det ska därmed enligt motionärerna vara kostsamt för de kommuner som inte tar sitt ansvar för bostadsförsörjningen i landet. Motionärerna begär mot denna bakgrund ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med förslag som ger staten rätt att förelägga kommuner att bygga bostäder i enlighet med det bindande bostadsmålet i regionplanen (yrkande 4). En regionplan ska enligt hittillsvarande bestämmelser i (2010:900, förkortad PBL) vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Den ska också ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk, om det har betydelse för regionen. Regionplanen ska vidare utformas så att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår. Detta gäller även för kommunerna som omfattas av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . Den bindande regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom en kommun görs genom en detaljplan eller av områdesbestämmelser. Om en detaljplan avviker från en översiktsplan, ska det i detaljplanen anges på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. All planläggning ska vidare enligt PBL, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden, främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. De kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning ska vara vägledande enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. I PBL anges dessutom bl.a. att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Redovisningen kan anpassas till kommunens situation när det gäller bostadsförsörjning (se prop. 2013/14:59 s. 33). Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen och det behov av bostäder som identifierats i riktlinjerna ska därmed påverka översiktsplanen. Översiktsplanen blir således ett verktyg för att genomföra kommunens intentioner när det gäller bostadsförsörjningen. Bestämmelsen i PBL innebär att översiktsplanen ska återspegla bostadsförsörjningsbehovet genom ställningstaganden i den fysiska planeringen (se prop. 2013/14:59 s. 22 f.). Den nya rättsliga regleringen om regional fysisk planering Vad en regionplan ska innehålla och dess verkan Det förslag till ändringar i PBL som utskottet har ställt sig bakom innebär i berörda avseenden följande. En regionplan ska ange de grunddrag för användningen av mark- och vattenområden och de riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för länet. Regionplanen ska även ge vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen ska inte vara bindande. Av en regionplan ska det dessutom framgå bl.a. hur hänsyn har tagits till, och hur planen har samordnats med, den regionala utvecklingsstrategin, länsplanen för regional transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i länet. Det ska också framgå hur planen är avsedd att genomföras. Om en översiktsplan avviker från regionplanen, ska det framgå av översiktsplanen på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Regeringens skäl till att regionplanen inte bör vara bindande I lagstiftningsärendet har regeringen angett att regionplaner inte har haft bindande verkan vare sig enligt nu gällande bestämmelser eller enligt tidigare regler för regionplanering. När systemet med regionplaner infördes i den dåvarande byggnadslagen bedömde den dåvarande regeringen att avvikelser från regionplaner kunde behöva göras, varför planerna endast skulle ha vägledande karaktär. När den äldre (1987:10) infördes uttalades att plansystemet måste fungera som hjälpmedel och inte som ett svårforcerat hinder, byggt på felaktiga eller tidigare okända förutsättningar, varför övervägande skäl talade för att det inte borde finnas några tvingande bindningar mellan planerna (jfr prop. 1985/86:1 s. 71). Regeringen har i lagstiftningsärendet gjort bedömningen att tidigare anförda skäl är giltiga och anfört i huvudsak följande. En bindande regionplan minskar genomförbarheten genom att den inte lämnar utrymme för skiftande prioriteringar och nytillkommande frågor i efterföljande planeringar. och flera remissinstanser har också framfört att regionplaner även fortsättningsvis bör vara vägledande. Regeringens skäl till förslaget om regionplanens innehåll I lagstiftningsärendet har regeringen anfört att en reglering av regionplanens innehåll kan öka förutsättningarna för mer samstämmiga planer, vilket i sin tur kan bidra till ökat samarbete och samordning mellan län som berörs av planen oavsett vilken landsdel denna avser. En reglering kan även leda till förutsägbarhet i fråga om planens innehåll, vilket stärker förutsättningarna för dialog med såväl statliga myndigheter som näringsliv. Däremot kan regionala variationer till viss del riskera att gå förlorade om regionplanens innehåll regleras mer ingående. Regeringen har därför ansett att övervägande skäl talar för att övergripande reglera vad en regionplan ska innehålla. Regeringen har vidare bedömt att det finns en tydlig koppling mellan planläggning enligt PBL och möjligheterna att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. Förutsättningarna för att kunna tillgodose det kommunala bostadsförsörjningsbehovet, och i viss mån även det regionala bostadsförsörjningsbehovet, bör öka när frågan behandlas på både den kommunala och den regionala nivån, inte minst då åtgärder på regional nivå, t.ex. infrastruktur och kollektivtrafik, påverkar förutsättningarna för bostadsbyggande. Regeringen har därför ansett att det i den regionala fysiska planeringen bör ingå en beskrivning av hur förutsättningarna för bostadsförsörjningen ser ut i länet och hur regionplanen kan stödja en fortsatt god bostadsförsörjning. Enligt vad regeringen uttalar bör underlaget bestå av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning tillsammans med hur frågan har hanterats i översiktsplanerna. Utskottet har tidigare i detta betänkande ställt sig bakom bl.a. regeringens förslag om att regionplaner även fortsättningsvis ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser samt om vad en regionplan ska innehålla. Enligt utskottets mening finns det inte anledning att föreslå något initiativ från sida som syftar till att regionplanerna ska innehålla ett bindande bostadsmål. Därmed finns det inte heller skäl att föreslå ett initiativ om att ska få i uppdrag att följa upp ett sådant mål. Eftersom regionplaner inte bör vara bindande, bör det inte heller finnas någon sådan möjlighet som begärs i motionen för staten att meddela förelägganden till kommuner. Mot denna bakgrund bör motionsyrkandena avslås. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om samordning och samarbete för transportinfrastruktur och medfinansiering av bostadsbyggande m.m. Utskottet hänvisar bl.a. till innehållet i den lagändring som utskottet har ställt sig bakom. Jämför reservation 3 (L). m.fl. (L) anför i kommittémotion 2017/18:4203 yrkande 2 att uppmärksammade i sitt slutbetänkande att det finns ett behov av samordning och samarbete i frågor som rör transportinfrastruktur. Även om regeringen enligt motionärerna synes dela kommitténs bedömning finns det inga konkreta förslag som belyser vikten av att transportinfrastruktur ses i ett brett perspektiv där alla transportslag ingår. Det finns inte heller några förslag om att den ansvariga aktören bör ha till uppgift att föra en dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering av bostadsbyggande och infrastrukturprojekt. Enligt motionärerna finns det behov av att fortsätta stärka den regionala samplaneringen vad gäller cykeln som transportslag genom exempelvis fler regionala stråk som skapar förutsättningar för pendling mellan kommuner. En ansvarig aktör borde också ha fått till uppgift att föra en dialog om medfinansiering av bostadsbyggande och infrastrukturprojekt. Detta vill motionärerna att tillkännager för regeringen. Den nya rättsliga regleringen om regional fysisk planering