bet · H501KU30 · 2018-05-17 00:00:00 — En generell rätt till avtalssamverkan Utskottet föreslår att med några redaktionella ändringar antar regeringens förslag till ändringar i kommunallagen och i ett antal andra lagar. Regeringens förslag innebär att nya bestämmelser som ger kommuner och landsting generella möjligheter att avtalssamverka införs i kommunallagen. Genom avtalssamverkan kan kommuner och landsting överlåta utförandet av sina uppgifter till en annan kommun eller ett annat landsting. Förenklade möjligheter till samverkan och extern delegering är ett led i att ge kommuner och landsting goda förutsättningar att möta nuvarande och framtida utmaningar. Till följd av förslaget om generella bestämmelser i kommunallagen föreslås även ett antal följdändringar i andra lagar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . En motion har väckts med anledning av propositionen. Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandet. I betänkandet finns en reservation (M, SD). Proposition 2017/18:151 En generell rätt till avtalssamverkan. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut En generell rätt till avtalssamverkan Uppföljning och utvärdering, punkt 2 (M, SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut En generell rätt till avtalssamverkan antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i kommunallagen (2017:725) med den ändringen att 6 kap. 1 § andra stycket ska avslutas med en punkt, 2. lag om ändring i , 3. lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 4. lag om ändring i tobakslagen (1993:581), 5. lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453), 6. lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804), 7. lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter med den ändringen att ordet ”närmas” i ingressen ska bytas ut mot ”närmast”, 8. lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter med den ändringen att ordet ”ikraft” ska bytas ut mot ”i kraft”, 9. lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, 10. lag om ändring i (2010:900), 11. lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, 12. lag om ändring i alkohollagen (2010:1622), 13. lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion, 14. lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer, 15. lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Därmed bifaller proposition 2017/18:151 punkterna 1–15. 2017/18:4056 av m.fl. (M). Reservation (M, SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), Dag Klackenberg (M), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S) och (S). I proposition 2017/18:151 En generell rätt till avtalssamverkan föreslår regeringen att antar det förslag till ändringar i kommunallagen (2017:725) som lagts fram i propositionen. Regeringen föreslår i propositionen även ett antal följdändringar i andra lagar. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen finns i bilaga 1. Utskottet föreslår i ärendet vissa redaktionella ändringar i regeringens lagförslag. Utskottet konstaterar i detta sammanhang när det gäller lagförslaget om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade att bestämmelsens nuvarande lydelse ska anses vara den som återges i förslagets vänsterspalt och den föreslagna lydelsen den som återges i förslagets högerspalt. En generell rätt till avtalssamverkan Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag med några redaktionella ändringar. avslår ett motionsyrkande om en uppföljning och utvärdering av de föreslagna ändringarna i kommunallagen. Jämför reservationen (M, SD). Bestämmelser om samverkan finns i 9 kap. kommunallagen (2017:725), förkortad KL. De samverkansformer som regleras där utgörs huvudsakligen av samverkan i kommunalförbund och gemensam nämnd. Bestämmelser av betydelse för möjligheten till samverkan finns även i andra kapitel i lagen, exempelvis i 10 kap. som bl.a. reglerar kommunala bolag. Bestämmelser om samverkan finns även i speciallagstiftning. Samverkan i avtalsform är inte utesluten men måste bedömas utifrån kommunallagens allmänna befogenhetsregler. Som grundläggande utgångspunkt gäller att kommuner och landsting får ha hand om angelägenheter som är av allmänt intresse (2 kap. 1 § KL). Detta intresse ska dessutom ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (lokaliseringsprincipen). En kommun är till följd av lokaliseringsprincipen förhindrad att vidta åtgärder uteslutande eller väsentligen i en annan kommuns intresse. Det är därför generellt sett inte möjligt för kommuner och landsting att, med stöd av avtal, vidta åtgärder som i första hand riktar sig mot andra kommuners eller landstings medlemmar eller geografiska område. I speciallagstiftning har uttryckliga undantag gjorts från lokaliseringsprincipen för att möjliggöra samverkan på vissa områden. Behovet av en ny reglering Regeringen anför att samverkan genom kommunalförbund och gemensamma nämnder innebär att en relativt omfattande administrativ överbyggnad behöver skapas och att sådan samverkan därför inte alltid är ändamålsenlig. Regeringen framhåller att kommunerna till följd av samhällsutvecklingen står inför betydande utmaningar och att det i olika remissförfaranden har framkommit att kommuner och landsting ser ett stort behov av utökade möjligheter till avtalssamverkan. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns ett behov av förenklade möjligheter till samverkan genom civilrättsliga avtal. Behovet är särskilt tydligt när det gäller specialistkompetenser och kompetensförsörjning. Inom områden av stor demokratisk betydelse krävs dock enligt regeringen en tydlig politisk kontroll. Regeringen anser därför att det inom sådana områden framstår som mindre lämpligt med samverkan i avtalsform. Avtalssamverkan kommer enligt regeringen sannolikt främst att utnyttjas när det gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning. En generell möjlighet till avtalssamverkan Regeringen föreslår att en kommun eller ett landsting ska få ingå avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting (avtalssamverkan). Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller ett annat landsting, utan att lokaliseringsprincipen hindrar det. Mot bakgrund av de utmaningar sektorn står inför, och med beaktande av behovet av en flexibel samarbetsform, bedömer regeringen att det finns ett behov av en möjlighet till avtalssamverkan inom samtliga områden, och att det inte är lämpligt att reglera vilka uppgifter som samverkan får avse. Regeringen anser därför att det ska införas en generell regel om avtalssamverkan i kommunallagen. I praktiken kan en sådan avtalssamverkan avse olika kommunala verksamheter som bedrivs med stöd av den allmänna befogenheten i kommunallagen, men även verksamheter som kommunen eller bedriver med stöd av speciallagstiftning. Möjligheten till avtalssamverkan bör enligt regeringen gälla såväl vid utförandet av verksamhet som innebär myndighetsutövning som vid andra uppgifter, och oavsett om uppgiften är frivillig eller obligatorisk. Avsikten är emellertid inte att en kommun eller ett landsting genom avtalssamverkan ska avhända sig samtliga uppgifter. Regeringen framhåller att förslaget inte innebär att omfattningen av de områden där samverkan är möjlig förändras. Förslaget möjliggör endast att samverkan kan ske genom avtal där andra samverkansformer tidigare var möjliga. Förslaget innebär inte heller att ansvaret för en viss uppgift överlämnas till en annan kommun eller ett annat landsting. Den kommun som genom avtalssamverkan överlåter utförandet av en uppgift har fortfarande kvar det övergripande ansvaret för uppgiften. Regeringen föreslår att styrelsen ska ha uppsikt över kommunens eller avtalssamverkan. Styrelsen ska även rapportera om kommunens eller avtalssamverkan till fullmäktige. Extern delegering av beslutanderätt Regeringen föreslår att kommuner och landsting vid avtalssamverkan ska få komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i det andra att besluta på kommunens eller vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (extern delegering). Vid extern delegering av ärenden gäller bestämmelserna i kommunallagen om delegering, jäv, begränsningar av möjligheten till delegering, vidaredelegering, brukarmedverkan och anmälan av beslut. Behovet av avtalssamverkan är enligt regeringens mening särskilt stort när det gäller specialistkompetenser. Möjligheter till extern delegering finns på vissa av de områden där avtalssamverkan är möjlig enligt speciallagstiftning, exempelvis inom miljöområdet. Regeringen anser att möjligheten till extern delegering är en viktig del i den generella möjligheten till avtalssamverkan, främst för att det ska gå att samverka om verksamhet som kräver specialistkompetens och utförande av uppgifter som innebär myndighetsutövning. Vid extern delegering lämnas inte det övergripande ansvaret för uppgiften eller ansvaret för beslutet över. När en anställd i en annan kommun får delegation beslutar den på den delegerande kommunens eller det delegerande vägnar, och beslutet är formellt sett fattat av den kommunen eller det . Beslutet kan således överklagas på samma sätt och av samma krets som de beslut som fattas av en anställd i den delegerande kommunen eller det delegerande . Självkostnadsprincipen innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaden för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Principen gäller även i förhållande till andra än kommunmedlemmarna. Viss speciallagstiftning innehåller undantag från självkostnadsprincipen. I sådan lagstiftning anges ofta att verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga grunder. Regeringen anför att syftet med förslaget om en generell möjlighet till avtalssamverkan inte är att öka möjligheterna för kommuner och landsting att i konkurrens med privata företag delta i upphandlingar. Enligt regeringen skulle en sådan utveckling, förutom att påverka konkurrensen, kunna leda till att kommuner och landsting startar upphandlingsrättsliga processer mot varandra. Kommunala bolag omfattas inte av den föreslagna regleringen och kommer därför inte att med stöd av den kunna lämna anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar utan hänsyn till lokaliseringsprincipen. Regeringen konstaterar även att samverkan mellan kommuner om de kommunala uppgifterna i många fall inte har några konsekvenser för konkurrensen på marknaden, exempelvis när föremålet för samverkan är verksamhet som utgör myndighetsutövning. Regeringen anför vidare att förslaget inte innebär något undantag från, eller någon förändring av, upphandlingslagstiftningen. Regeringen bedömer därför att det inte i någon större utsträckning kommer att leda till att privata leverantörer går miste om affärer. Förslaget leder visserligen till att förutsättningarna för att inrätta s.k. Hamburgsamarbeten, dvs. samarbeten mellan upphandlande myndigheter, ökar. Att sådana samarbeten kan inledas utan krav på upphandling innebär dock enligt regeringen inte per automatik att den tjänst som i slutändan utförs inte kommer att konkurrensutsättas. Enligt regeringens bedömning kommer förslaget även kunna underlätta för kommuner och landsting att samverka i upphandlingsfrågor, vilket också kan leda till att fler kontrakt utannonseras. Att kommuner och landsting behöver ta ställning till om de uppgifter som samverkan avser förutsätter tillämpning av upphandlingslagstiftningen utgör enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl för att begränsa möjligheten till avtalssamverkan till sådan verksamhet som inte kräver upphandling. Det finns även ett behov för kommuner och landsting att kunna bistå varandra för det fall det visar sig att det inte finns någon privat marknad som kan tillgodose ett behov. Regeringen framhåller också att förslaget inte innebär att de kommunala befogenheterna utökas avseende vilken verksamhet som får bedrivas, varken när det gäller näringsverksamhet eller annan verksamhet. Den uppgift som en kommun eller ett landsting åtar sig måste vara av allmänt intresse, vilket bl.a. innebär att den åtgärd som vidtas måste stå i rimligt förhållande till den nytta som de egna medlemmarna kan antas erhålla (RÅ 2006 ref. 81). Förslaget utgör inte heller något undantag från annan lagstiftning som påverkar kommuner och landstings agerande på en marknad. Regeringen bedömer också att självkostnadsprincipen i många fall är en begränsande faktor när det gäller risk för snedvriden konkurrens. Regeringen bedömer även att intresset för en kommun eller ett landsting att bygga upp en omfattande uppdragsverksamhet som inte får gå med vinst i de flesta fall måste anses som litet. Detta gäller särskilt med beaktande av den ekonomiska risk som det innebär att bygga upp överkapacitet. Därutöver bedömer regeringen att kommuner och landsting kommer att fortsätta att fokusera på verksamhet för de egna medlemmarna. Regeringen anger dock att den är medveten om att det finns verksamheter där det finns skalfördelar och att det inom sådana områden kan skapas incitament för en ökad verksamhet genom avtalssamverkan. Det gäller särskilt på sådana områden där det kan finnas variationer i marknadsaktörers tolkningar av ramarna för prissättning. Regeringen understryker även att kommuner och landsting inom ramen för avtalssamverkan, liksom vid annan verksamhet, måste ta hänsyn till bestämmelserna om åtgärder mot konkurrensbegränsningar i 3 kap. konkurrenslagen (2008:579). Avslutningsvis anförs att syftet med förslaget inte är att kommuner och landsting i högre utsträckning ska konkurrera med det privata näringslivet eller påverka någon marknadsdynamik. Regeringen anger att den avser att särskilt följa utvecklingen i dessa avseenden. Den generella regeln om avtalssamverkan i kommunallagen ska enligt regeringens förslag inte tillämpas om det finns avvikande bestämmelser om avtalssamverkan i speciallagstiftning. På de områden där befintliga regler överensstämmer med de föreslagna bestämmelserna i kommunallagen och på de områden där det inte bedöms finnas skäl till en särskild reglering föreslår regeringen att regleringen i speciallagstiftningen upphävs. Möjligheten till avtalssamverkan på dessa områden kommer därmed i fortsättningen att regleras i kommunallagen. m.fl. (M) anför i kommittémotion 2017/18:4056 att regeringen bör göra en uppföljning och utvärdering av tillämpningen av den nya bestämmelsen om avtalssamverkan, särskilt för att ta reda på om kommuner eller landsting lämnar anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar. Motionärerna hänvisar till att regeringen i propositionen framhåller att syftet med bestämmelsen inte är att kommuner eller landsting ska lämna anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar. I den nya lagstiftningen finns dock inte något uttryckligt förbud mot sådan anbudsgivning. Det innebär enligt motionärerna att det finns en risk för att kommuner eller landsting väljer att lämna anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar, vilket skulle vara olyckligt. Det är därför viktigt att regeringen gör en uppföljning och utvärdering av de nya reglerna för att ta reda på om de missbrukas. Utskottet ställer sig bakom de överväganden som görs i propositionen och tillstyrker regeringens lagförslag, dock med vissa mindre ändringar av redaktionell karaktär. Som redovisats ovan är syftet med förslaget om en generell möjlighet till avtalssamverkan inte att öka möjligheterna för kommuner och landsting att i konkurrens med privata företag delta i upphandlingar. Regeringen har angett att den avser att särskilt följa utvecklingen i detta avseende. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns skäl till något sådant tillkänna-givande som föreslås i motionen. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandet. Uppföljning och utvärdering, punkt 2 (M, SD) av (M), (M), (SD), (M), Dag Klackenberg (M) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2017/18:4056 av m.fl. (M). Regeringen framhåller i propositionen att syftet med den nya bestämmelsen om avtalssamverkan inte är att kommuner eller landsting ska lämna anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar. I den nya lagstiftningen finns dock inte något uttryckligt förbud mot sådan anbudsgivning. Det innebär att det finns en risk för att kommuner eller landsting väljer att lämna anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar, vilket skulle vara olyckligt. Det är därför viktigt att regeringen gör en uppföljning och utvärdering av de nya reglerna för att ta reda på om de missbrukas. Uppföljningen bör inledas efter bestämmelsernas ikraftträdande för att möjliggöra för regeringen och att ingripa snabbt om det visar sig att reglerna missbrukas. En uppföljning bör också göras när reglerna har varit i kraft för att se om de har haft avsedd effekt och om missbruk har förekommit. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2017/18:151 En generell rätt till avtalssamverkan: 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725). 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i . 3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581). 5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). 6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804). 7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. 8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 9.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel. 10.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 11.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. 12.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622). 13.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion. 14.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer. 15.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. 2017/18:4056 av m.fl. (M): ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör göra en uppföljning och utvärdering av tillämpningen av den nya bestämmelsen om avtalssamverkan, särskilt för att ta reda på om kommuner eller landsting lämnar anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar, och tillkännager detta för regeringen. Denna fråga är inte riktigt så torr som man vid en första anblick kan tro. I grunden handlar detta om något extremt aktuellt och mycket bra, nämligen att minska byråkratin för våra kommuner, så att det offentliga systemet kan agera mer effektivt för att upprätthålla och skapa större värden för våra medborgare och få större nytta av våra skattepengar. kan kommuner samarbeta och samverka med varandra på en rad olika sätt. när det är fråga om mer komplicerad samverkan sker den bland annat via kommunalförbund. Det kan handla exempelvis om att en kommun vill ha hjälp från en anställd i en annan kommun med olika saker - myndighetsutövning eller snarlika uppgifter. Men då krävs det en väldig massa byråkrati i form av bolag, kommunförbund och stora regelverk för att man ska veta att man gör detta på rätt sida om lagen. I och med detta förslag från regeringen görs detta lättare genom en direkt möjlighet till avtalssamverkan. Det är bra, och det är vi från moderat håll positiva till. Men vi ser att det finns vissa risker med hur detta kan utvecklas. Därför har vi en reservation som handlar om att vi vill att man gör en uppföljning efter att denna lagstiftning har trätt i kraft. Vi vill också att man gör ytterligare en uppföljning när det har gått och man ser hur det har utvecklats . Det som vi är oroliga för är att man använder rätten och möjligheten till avtalssamverkan för annat. Det kan till exempel gälla en kommun som deltar i en upphandling och lägger anbud i en upphandling som en annan kommun redan har. Kommuner är bundna och ska, även med denna lagstiftning, vara bundna av att enbart utföra samhällsnyttiga tjänster i samhällets intresse för sina medborgare. De ska inte börja bedriva exempelvis äldreomsorg i en annan kommun. Vi är helt enkelt oroliga för att man använder sig av denna lagstiftning i lite väl stor utsträckning. Därför vill vi ha en tydlig uppföljning av detta. Det skulle i förlängningen även skapa problem konkurrensmässigt på marknaden. Därför är vi mycket måna om att detta följs upp. Mer om detta kan man läsa i vår motion. Men detta är ett i grunden bra förslag. Jag kan börja med att säga att jag i grunden håller med om att detta är bra. Bakgrunden till dessa förslag är naturligtvis att vi har en situation där vi har kommuner som - jag tror den är minst - med ett par tusen invånare, och en kommun som med 1 miljon invånare. Det är 500 gånger skillnad mellan dessa kommuner. I grunden har de samma uppgifter. Det är naturligtvis svårt för många av våra väldigt små kommuner att upprätthålla kompetens och att ha en ekonomisk effektivitet för att serva invånarna när man har ett så litet underlag. Inom många olika områden har specialiseringen av yrken gått mycket långt. kanske man hade en ingenjör som kunde lite om vatten, om gatubelysning och om hur man lagar hål i gator. är detta olika specialiseringar. Att klara detta med ett mycket litet underlag kan vara mycket svårt. På landstingssidan har vi en sådan situation att tre av våra landsting eller regioner har hälften av landets befolkning, nämligen , och . De 18 andra landstingen delar på resten av befolkningen. Då förstår man också att det är mycket olika förutsättningar för att klara uppgifterna. Men ändå är det så att när jag blir sjuk vill jag kunna få samma vård oavsett om jag bor i ett landsting med ett litet befolkningsunderlag eller om jag bor i ett område med ett universitetssjukhus. Detta gör att det finns ett mycket stort behov av samverkan mellan både kommuner och regioner. Den kloke kanske då säger: Varför går man inte ihop? Detta låter sig enkelt sägas. Det är mycket svårare att få genomfört. Det är lättare att dela en kommun än att slå ihop kommuner. Det är jättelätt att bilda ett lag runt något ställe och säga: Vi har ingenting med dem därinne i den där stora staden att göra. Vi rår oss bättre själva. Det är mycket lättare än att mellan två konkurrerande orter, där man alltid har hatat varandra i fotboll, säga: ska vi bilda en kommun ihop. Detta faller ofta i folkomröstningar, om det ens går så långt. När det gäller regionfrågan har den ena statliga utredningen efter den andra försökt hitta en lämplig regional indelning för landet som gör detta mer rationellt. Det har också visat sig vara mycket svårt. Det finns administrativa sätt att samarbeta , vilket var inne på, nämligen genom kommunalförbund. De är administrativt ganska komplicerade. Det blir en stor överbyggnad för att lösa uppgifter med den delen.