bet · H501KU36 · 2018-04-12 00:00:00 — Utskottet hänvisade också till vad det hade uttalat i samband med behandlingen av regeringens förslag i denna del (se bet. 2009/10:KU19 s. 50). Med anledning av detta avstyrkte utskottet en motion om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU skulle upphävas. Utskottet fann inte heller skäl att förorda en översyn av frågan om medlemskap i och avstyrkte därför två motionsyrkanden därom. Motioner om översyn av medlemskapet i EU och om upphävande av bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU avstyrktes av utskottet i förenklad ordning (bet. 2013/14:KU18 s. 57). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2011/12:KU15. Senast utskottet behandlade motioner om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU skulle upphävas var (bet. 2015/16:KU16 s. 33 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionerna. I betänkandet behandlade utskottet även ett motionsyrkande om att det inte bör framgå av regeringsformen med vilka organ samarbetar internationellt. I denna del avstyrkte utskottet motionsyrkandet med motiveringen att frågan om internationella samarbeten relativt hade utretts av , och att den aktuella bestämmelsen trätt i kraft . I dessa delar finns i betänkandet en reservation (SD). Motioner om folkomröstning om medlemskapet i EU, om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU ska upphävas och om att det inte bör framgå i regeringsformen med vilka organ samarbetar internationellt har varit uppe till behandling i utskottet. I dessa delar vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. Frågor kopplade till EU-samarbetet Utskottets förslag i korthet avslår sex motionsyrkanden om EU-samarbetet. Jämför reservation 8 (M, C, KD) och 9 (L). I motion 2016/17:2809 yrkar m.fl. (S) ett tillkännagivande om att ska verka för att EU vidtar åtgärder mot . Enligt motionärerna har brutit mot regler som får anses vara självklara i en demokrati. Som exempel nämns frågor som rör domstolarnas oberoende och fria medier. I partimotion 2017/18:3194 yrkande 5 anför m.fl. (L) att EU ska väcka talan mot länder som inte genomför . Motionärerna menar att det är oacceptabelt att vissa av EU:s medlemsländer vägrar att genomföra demokratiskt fattade beslut och att de bryter mot . Enligt motionärerna måste processerna i mot länder som inte följer aktuellt ramverk gå snabbare än . m.fl. (M) begär i kommittémotion 2017/18:3240 tillkännagivanden om att EU-samarbetet ska användas för att hitta lösningar på gränsöverskridande problem och att problem som bäst hanteras på nationell nivå ska hanteras på nationell nivå (yrkande 1), om att EU bör ställa tydligare krav på sina medlemsländer att följa fattade EU-beslut exempelvis genom att använda ekonomiska incitament i större utsträckning (yrkande 2), om att överväga de förslag som diskuteras om att stärka de nationella parlamentens roll genom att ett visst antal nationella parlament ska kunna stoppa lagförslag (yrkande 14) och om en översyn av EU:s institutioner och inre arbete (yrkande 18). Motionärerna anför bl.a. att det finns vissa områden, t.ex. migrationspolitiken, där det behövs ett närmare samarbete inom EU:s ram, men att det också finns andra områden där det finns skäl att hävda att EU bör dra sig tillbaka och lämna större utrymme åt medlemsstaterna. Som exempel i denna del nämns arbetsmarknad, familjerätt och beskattning. Det är enligt motionärerna viktigt att ambitionen hos flertalet medlemsländer även i fortsättningen är att delta i så många samarbetsområden som möjligt, men det förutsätter att det finns brett stöd för att samarbetsområdena verkligen är lämpliga för hantering på EU-nivå. Därutöver anser motionärerna att det bör ställas tydligare krav på att EU:s medlemsländer följer fattade EU-beslut men också grundläggande demokratiska principer och värderingar. Enligt motionärerna ska ekonomiska incitament kopplas till hur väl medlemsländerna följer fattade beslut. När det gäller de nationella parlamentens roll i EU-samarbetet anför motionärerna att det pågår en debatt inom EU om att försöka stärka de nationella parlamentens roll i EU-samarbetet och att det bl.a. har föreslagits att det ska införas s.k. gröna kort och röda kort. Enligt motionärerna är det ur ett svenskt perspektiv inte självklart hur man ska se på de nationella parlamentens roll i EU-arbetet. Slutligen anser motionärerna att det behövs en översyn av EU:s institutioner och inre arbete för att göra EU mer effektivt. Av artikel 2 i följer att unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Enligt artikel 7 i samma fördrag får rådet under vissa omständigheter slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2. Innan detta slås fast ska rådet höra den berörda medlemsstaten och får i enlighet med samma förfarande framföra rekommendationer till denna stat. Det följer vidare av artikeln att på förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från kommissionen och efter godkännande, samt efter att ha uppmanat den ifrågavarande medlemsstaten att framföra sina synpunkter, enhälligt får slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden som anges i artikel 2. Rådet, som ska fatta beslut med kvalificerad majoritet, får därefter besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den ifrågavarande medlemsstaten har till följd av tillämpningen av fördragen, inbegripet rösträtten i rådet för företrädaren för den medlemsstatens regering. Rådet ska då beakta de möjliga följder som ett sådant tillfälligt upphävande kan få för fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter. presenterade kommissionen ett meddelande om inrättande av ett nytt ramverk i EU för att stärka rättsstaten (se fakta-PM 2013/14:FPM73). Syftet med ramverket är att göra det möjligt för kommissionen att finna en lösning med en berörd medlemsstat för att avvärja systematiska och allvarliga hot mot rättsstatsprincipen. kompletterar överträdelseförfarandet enligt artikel 258 i EUF-fördraget och mekanismerna i artikel 7 i och ska bestå av en process i tre steg: kommissionens bedömning, rekommendation och uppföljning. presenterades vid rådet för allmänna frågors möte . välkomnade ramverket och dess övergripande utformning. diskuterade rådet för allmänna frågor på det italienska ordförandeskapets initiativ hur rådet kunde utveckla sitt eget arbete för att stärka rättsstaten, parallellt med kommissionens ansvar som väktare av fördragen. Vid rådets möte antogs rådsslutsatser om att rådet ska hålla en årlig dialog om rättsstatsfrågor för att bidra till gemensam förståelse av efterlevnad av rättsstaten. Dialogen i rådet ska baseras på objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling av alla medlemsstater och utformas så att de drar nytta av andra EU-institutioners och internationella organisationers instrument och expertis. Den årliga dialogen kan kompletteras med tematiska diskussioner. Erfarenheterna av dialogerna skulle utvärderas . En sådan utvärdering gjordes också vid rådets möte . Det slovakiska ordförandeskapet sammanfattade att det fanns stöd för att göra dialogerna mer strukturerade och resultatinriktade genom bättre förberedelser, samarbete med andra aktörer och tematiska diskussioner. I skrivelsen Verksamheten i Europeiska unionen framhåller regeringen att dialogerna är viktiga i arbetet med att stärka den gemensamma förståelsen för efterlevnaden av rättsstatens principer och övriga grundläggande värden som EU-samarbetet vilar på (skr. 2016/17:115 s. 26). Om den negativa utvecklingen fortsätter är dock regeringen redo att överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas på EU-nivå. Kommissionen inledde en s.k. strukturerad dialog med den polska regeringen inom ramverket för att förebygga hot mot rättsstaten i EU, i syfte att bidra till en lösning på konflikten om självständighet och möjligheter att bedriva ett effektivt arbete. Frågan om rättsstatens principer i har behandlats i , inför ett möte i allmänna rådet. Av underlaget från regeringen inför mötet i framgår att vid ett möte i allmänna rådet skulle kommissionen ge en lägesrapport om rättsstatsprincipen i och om det motiverade förslag som har lagts fram av kommissionen om att initiera artikel 7(1) i . Kommissionen förväntades också informera medlemsstaterna om den senaste utvecklingen och ge medlemsstaterna tillfälle att lämna kommentarer. Det framgår vidare av underlaget från regeringen att kommissionen i det motiverade förslaget redogör för sina farhågor om rättsstatsprincipen i . Kommissionen pekar på effekterna av de många lagar som antagits av och som påverkar rättssystemets struktur i . Lagändringarna och deras kombinerade effekter bedöms enligt kommissionen utsätta rättsväsendets oberoende och maktdelningen i för allvarliga risker, och därmed leda till en klar risk för att allvarligt åsidosätter rättsstatsprincipen som avses i artikel 2 i . Kommissionen noterar att det har förts en omfattande dialog med de polska myndigheterna och att situationen kontinuerligt har försämrats. Kommissionen har i sitt motiverade förslag enligt artikel 7(1) i meddelat att man är beredd att i nära samråd med och rådet ompröva sitt motiverade förslag om de polska myndigheterna skulle genomföra de efterfrågade åtgärderna inom en lång tidsfrist, räknad från mottagandet av det motiverade förslaget. I underlaget från regeringen finns även förslag till svensk ståndpunkt. Av förslaget framgår bl.a. att regeringen stöder kommissionens hantering av utvecklingen i och att regeringen har förtroende för kommissionens bedömning att initiera ett varningsförfarande enligt artikel 7(1) i . Enligt regeringen måste det få konsekvenser när en medlemsstat brister i respekt för rättsstatens principer. Inför förhandlingen om nästa långtidsbudget driver därför regeringen bl.a. frågan om konditionalitet. Regeringen tittar också tillsammans med andra medlemsstater på hur rådets dialog om rättsstatens principer kan stärkas. Av EU-nämndens protokoll från sammanträdet framgår att det fanns majoritet för regeringens redovisade inriktning (uppteckningar 2017/18:24). Genomförande av EU:s rättsakter Kommissionen övervakar att medlemsstaterna tillämpar och genomför på ett riktigt sätt. Om kommissionen anser att en medlemsstat inte uppfyller sina skyldigheter kan den inleda ett s.k. överträdelseärende. Sådana ärenden kan avse utebliven anmälan om genomförande av direktiv, felaktigt genomförande eller felaktig tillämpning av samt verkställighet av domar. Förfarandet för överträdelseärendena består av tre formella steg. I det första steget fattar kommissionen beslut om en s.k. formell underrättelse till den berörda medlemsstaten, som kan svara . Om kommissionen inte är nöjd med svaret kan den lämna ett s.k. motiverat yttrande. Om medlemsstaten inte , normalt , vidtar de åtgärder som kommissionen bedömer som nödvändiga kan kommissionen i ett tredje steg föra ärendet vidare till . har på talan av kommissionen möjlighet att utdöma ekonomiska sanktioner om medlemsstaterna inte genomför direktiv inom utsatt tid. För att ytterligare inskärpa betydelsen av att genomföra direktiv avser kommissionen att ändra sin praxis vid processer i om för sent genomförande av direktiv (kommissionens meddelande om : Bättre resultat genom bättre tillämpning, C(2016) 8600). Fortsättningsvis kommer kommissionen att vidhålla sin talan vid och yrka på ekonomiska sanktioner (standardbelopp) även om en medlemsstat under processens gång meddelar att den fullständigt har genomfört ett direktiv (skr. 2016/17:115 s. 146 f.). EU:s institutioner är bl.a. , , rådet, kommissionen, , och Revisionsrätten. , rådet och kommissionen bistås av Ekonomiska och sociala kommittén och som har en rådgivande funktion. , rådet och kommissionen tillämpar förordningen om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar (öppenhetsförordningen). I regeringens skrivelse Verksamheten i Europeiska unionen framhålls att i behandlingen av de enskilda ärenden om utlämnande av handlingar som rådet beslutar i har sedan reglerna antogs agerat aktivt för att främja en öppenhetsvänlig tolkning av förordningen (skr. 2017/18:118 s. 167). Enligt regeringen har handlingsoffentligheten inom EU ökat väsentligt sedan öppenhetsförordningen infördes. Många handlingar som var hemliga är direkt sökbara på internet. Utvecklingen mot ökad handlingsoffentlighet är dock enligt regeringen inte entydig. Under den översyn av öppenhetsförordningen som inleddes har det även framförts förslag som skulle kunna leda till minskad öppenhet. målsättning i förhandlingarna är ökad öppenhet i EU:s institutioner. Regeringen framhåller att också aktivt verkar för att öppenhetsförordningen ska göras tillämplig även på handlingar som förvaras hos EU:s myndigheter, byråer och organ. har även i förhandlingen om det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning verkat för ett öppet och effektivt beslutsfattande som främjar demokratisk legitimitet. Regeringen framhåller vidare att alla mål vid och tribunalen med anknytning till allmänhetens tillgång till handlingar bevakas. fortsatte att agera i de mål där har varit aktivt. har även intervenerat i ett nytt mål vid tribunalen som bl.a. rör tolkningen av sekretessundantaget i förordningen avseende skyddet för rättsliga förfaranden. medlemskap i innebär att har överlåtit en del av sin beslutanderätt till EU:s institutioner. Det är regeringen som företräder i EU. Regeringen är dock skyldig att informera om och förankra sitt agerande i EU hos , och ska som folkets främsta företrädare utöva ett aktivt och reellt inflytande på innehållet i de ståndpunkter som ska inta i EU. En utgångspunkt för samverkan mellan och regeringen har ansetts vara att den ska ske under sådana former att intressen i EU-samarbetet tillgodoses på bästa sätt. arbete med EU-frågor har utvecklats i flera omgångar efter EU- inträdet 1995. genomfördes ett antal ändringar i riksdagsordningen i syfte att framhålla utskottens ansvar i EU-arbetet och se till att kommer in tidigt i beslutsprocessen. Ändringarna innebär bl.a. att utskotten ska granska vissa EU-dokument och att utskotten kan begära överläggningar med regeringen i EU-frågor. trädde Lissabonfördraget i kraft med nya bestämmelser om de nationella parlamentens roll. Med anledning av detta infördes bestämmelser i riksdagsordningen om bl.a. subsidiaritetsprövningar av förslag till EU-lagstiftning och deltagande vid fördragsändringar. De nationella parlamenten i EU och har ett interparlamentariskt samarbete. Inom det interparlamentariska samarbetet i EU pågår diskussioner om hur de nationella parlamentens samarbete och verktyg för att påverka EU:s beslutsprocess kan stärkas. har inte tagit ställning till de initiativ som diskuteras. Även kommissionen har lyft frågan om de nationella parlamentens roll och har en uttalad ambition om en stärkt dialog med de nationella parlamenten. Den politiska dialogen med de nationella parlamenten initierades genom ett meddelande , det s.k. Barrosoinitiativet, och har därefter utvecklats. De nationella parlamenten deltar i denna dialog i olika utsträckning utifrån skilda nationella förutsättningar. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i : Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna […] och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler, den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i EUF-fördraget). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artiklarna 3 och 6 i EUF-fördraget. Det gäller således bl.a. den inre marknaden, socialpolitik, miljö, konsumentskydd, transport, energi samt området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 i EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder t.ex. i fråga om industripolitik, kultur och turism. Av artikel 2 i EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet om unionen inte har utövat sin befogenhet. När det gäller de delade kompetenserna anses den nödvändiga kompetensöverföringen äga rum i och med att fördragen ratificeras och en stat överlåter suveränitetsrättigheter (och Nergelius, , Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 2012, s. 31). På dessa områden har EU och medlemsstaterna en samtidig kompetens. Varje gång som rådet och utfärdar en rättsakt inom ett givet område upphör medlemsstaternas rätt att lagstifta på ett sätt som står i strid med eller kan påverka den gemensamma rättsaktens tillämpning (och Nergelius, s. 31 f.). Vad som sker kan beskrivas som att unionen successivt och i takt med att rättsakter beslutas utnyttjar den kompetens som fördragen ger. I samma takt upphör den tidigare samtidiga kompetensen hos medlemsstaterna. Detta brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet eller spärrverkan. I den utsträckning som gemensamma normer beslutas blir utrymmet för nationell lagstiftning upptaget eller intecknat (och Nergelius, s. 31). EU-institutionernas och de nationella parlamentens roll EU-institutionerna ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt artikel 5 i protokoll nr 2 ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras i fråga om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller i förekommande fall någon annan är förslagsställare. Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kammare) lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har på sig från översändandet att lämna ett sådant motiverat yttrande. , rådet och kommissionen ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten. Varje nationellt parlament har två röster. Efter att blev medlem i EU finns det numera 56 röster inom EU, och det krävs 19 röster för att uppnå ett s.k. gult kort. I de länder som har tvåkammarsystem har kamrarna en röst vardera. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten, dvs. 19 röster, står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av en annan förslagsställare (gula kortet). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. något lägre (14 röster). Efter omprövningen kan kommissionen eller någon annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Detta beslut ska vara motiverat. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till lagstiftningsakt som lett till att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (s.k. kort). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till att den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till om lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som har angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. Gröna och röda kort I vissa medlemsstater har uppfattningen att det borde finnas gröna och röda kort framförts. När det gäller gröna kort är tanken att nationella parlament ska kunna föra fram förslag till kommissionen om att ta initiativ till ny eller ändrad lagstiftning. Om ett visst antal parlament enas om ett förslag bör kommissionen pröva förslaget och återkomma med besked. Tanken med röda kort verkar bl.a. vara att ett visst antal nationella parlament ska kunna tvinga kommissionen att stoppa ett förslag som parlamenten anser är oförenligt med subsidiaritetsprincipen. Överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet och arbete med EU-frågor Av 10 kap. 6 § första stycket RF följer att inom ramen för samarbetet i EU kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. En sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. kan besluta om en sådan överlåtelse som avses ovan, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (10 kap. 6 § andra stycket RF). Överlåtelse kan beslutas först efter godkännande av överenskommelse enligt 10 kap. 3 § RF. Bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU fick sin nuvarande lydelse . Utformningen av bestämmelsen var ett resultat av en kompromiss mellan sex av de sju politiska partier som var representerade författningsutredning, och den var avsedd att kodifiera ett rättsläge som tidigare bara hade framgått av olika förarbetsuttalanden (se t.ex. SOU 2008:125 s. 499). Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse användes i samband med beslut med anledning av Lissabonfördraget.