bet · H501KU40 · 2018-06-08 00:00:00 — Av tilläggsbestämmelse 9.5.3 till riksdagsordningen framgår utgiftsområdena och deras benämningar. har delat in de statliga utgifterna och anslagen i 27 utgiftsområden. Utgiftsområde 24 benämns Näringsliv. För vart och ett av de 27 utgiftsområdena fastställer på förslag av regeringen utgiftsramar. Dessa ramar anger den högsta nivå som summan av anslagen inom ett utgiftsområde får uppgå till. behandlade utskottet en motion om ändrad benämning på utgiftsområde 24 (bet. 2015/16:KU23 s. 16 f.). Utskottet fann inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionären yrkade och avstyrkte därmed motionen. En motion om ändrad benämning på utgiftsområde 24 avstyrktes av utskottet i förenklad ordning (bet. 2016/17:KU26 s. 17). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2015/16:KU23. Utskottet, som vidhåller sitt tidigare ställningstagande, avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen och avslår två motionsyrkanden. Jämför reservation 1 (SD) och 2 (M, C, L, KD). tillämpas en särskild beslutsordning i för beslut om statens budget, den s.k. rambeslutsprocessen. Processen regleras i 11 kap. 18 § riksdagsordningen och innebär att fastställer i ett första steg genom ett enda beslut (det s.k. rambeslutet) en beräkning av inkomsterna på statens budget, för varje utgiftsområde det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (utgiftsramar), en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov och beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat att använda. I beslutet i det första steget ingår även godkännande av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter samt preliminära utgiftsramar och inkomstberäkningar för de två tillkommande åren efter budgetåret. Därefter fastställer i ett andra steg, genom ett enda beslut för varje utgiftsområde, anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden (de s.k. anslagsbesluten). Beslut om ändringar av statens budget fattas som huvudregel i en enda beslutspunkt. Rambeslutsprocessen innebär ett visst avsteg från den normala beslutsordningen i eftersom den förutsätter att beslut om ett stort antal frågor fattas i en och samma beslutspunkt. Syftet med beslutsordningen är att skapa en samlad budgetprocess som gör det möjligt för att få en helhetsbild av statens budget och den ekonomiska politiken. Genom att först fastställer ramar för utgiftsområdena och därefter anvisar anslagen får också kontroll över statens utgifter. En samlad budgetprocess uppnås bl.a. genom att regeringens respektive övriga riksdagspartiers budgetförslag ställs mot varandra som jämförbara alternativ. Det möjliggör en ordning där fattar beslut om, och tar ansvar för, budgetens helhet (prop. 2017/18:100 s. 93). Processen bidrar även till ökad transparens och förbättrad insyn i budgetpolitiken såväl inom som för allmänheten. ekonomiska vårproposition föreslår regeringen att det i riksdagsordningen ska regleras att lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten om statens budget (prop. 2017/18:100 s. 17, 21 f. och 93). De föreslagna ändringarna i riksdagsordningen föreslås träda i kraft . Förslaget grundas på betänkandet En sammanhållen budgetprocess (SOU 2017:78) av den parlamentariskt sammansatta Kommittén om en tydligare budgetprocess. Som skäl för förslaget anför regeringen bl.a. att det har utvecklats en allt fastare praxis som innebär att i princip all lagstiftning med tydlig koppling till inkomstberäkningen presenteras samlat i budgetpropositionen och ingår i rambeslutet. Därutöver lämnas lagförslag med utgiftspåverkan i ökad utsträckning i budgetpropositionen och ingår i anslagsbesluten. I vilken utsträckning detta görs varierar dock mellan utgiftsområdena. Dessutom förekommer det i allt större utsträckning att lagstiftning som påverkar statens inkomster eller utgifter under pågående budgetår lämnas i propositioner om ändringar i statens budget. Trots en tydligare praxis i fråga om lagstiftning i budgetprocessen finns det enligt regeringen fortfarande en viss osäkerhet kring behandling av lagförslag som läggs fram i en proposition om statens budget. En reglering i denna del skulle göra budgetprocessen mer förutsebar, minimera risken för att fattar motstridiga beslut om budget och lagstiftning, förstärka rambeslutsprocessens helhetsperspektiv och göra regleringen mer överensstämmande med hur budgetprocessen fungerar i praktiken. Regeringen konstaterar att det parlamentariska stödet för en reglering i denna del är brett. I likhet med kommittén anser regeringen att det i vissa fall kan vara motiverat att lägga fram lagförslag med koppling till statens budget i särskilda propositioner. Som exempel i denna del nämns att lagförslagen är omfattande eller gör budgetpropositionen mindre överskådlig samt att förslagen inte har hunnit beredas i sådan tid att de kan ingå i budgetpropositionen. Under förutsättning att de ekonomiska konsekvenserna av sådana lagförslag beaktats och förslagen beskrivits i en proposition om statens budget samt att regeringen lämnat förslagen i nära anslutning till en sådan proposition föreslår regeringen i likhet med kommittén att också sådana lagförslag ska ingå i budgetbeslutet. Enligt regeringen är det parlamentariska stödet för utredningens förslag även i denna del brett. Vidare noterar regeringen att i förhållande till skatteförslag som påverkar inkomstberäkningen och som lämnas efter budgetpropositionen tillämpas redan en sådan ordning. Att ett lagförslag lämnas i anslutning till en proposition om statens budget innebär enligt regeringen att förslaget lämnas i sådan tid att det hinner beredas inför budgetbeslutet. Regeringen framhåller att hur mycket tid som behövs för beredningen i beror på hur omfattande förslaget är, hur många utskott som berörs och hur många följdmotioner som väcks med anledning av förslaget. Mot bakgrund av detta bör regeringen löpande stämma av med när ett lagförslag kan lämnas för att ska ha möjlighet att behandla det i relevant budgetbeslut. Regeringen framhåller vidare att de flesta förslag till riksdagsbeslut, inklusive lagförslag, har någon form av direkt eller indirekt påverkan på statens inkomster eller utgifter. Detta innebär dock inte att alla lagförslag med någon form av budgetpåverkan bör behandlas i budgetprocessen. Avgörande för om ett lagförslag som lämnas i en proposition om statens budget ska behandlas i budgetprocessen bör enligt regeringen vara om det har en tydlig anknytning till statens budget. Det förekommer undantagsvis att regeringen av praktiska skäl också lämnar andra lagförslag än sådana som påverkar statens inkomster eller utgifter i en proposition om statens budget. Sådana förslag kan enligt regeringen behandlas i samma betänkande som budgeten, men lagförslag som saknar tydlig budgetanknytning bör inte ingå i samma beslutspunkt som budgetbesluten. När det gäller kommitténs förslag och bedömningar som rör hanteringen av lagförslag som lämnas efter respektive före budgetpropositionen konstaterar regeringen att det saknas ett brett parlamentariskt stöd för dessa förslag och bedömningar. Regeringen anser därför att det inte är motiverat att gå vidare i dessa delar. Enligt regeringen är det önskvärt att de ändringar i riksdagsordningen som regeringen föreslår träder i kraft i sådan tid att de kan tillämpas vid behandling av statens budget . Regeringen föreslår därför att föreslagen lagändring ska träda i kraft . Närmare om att anknytningen till statens budget bör avgöras utifrån en samlad bedömning Regeringen bedömer att vad som ska anses utgöra ett lagförslag med tydlig anknytning till statens budget bör avgöras av utifrån en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och omständigheterna i övrigt. Som skäl för bedömningen framhåller regeringen fullständighetsprincipen, som innebär att regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Det innebär också att effekten på budgeten av samtliga kommande lagförslag ska redovisas i budgetpropositionen och därmed ingå i budgetbeslut. Det innebär däremot inte att alla lagförslag som lämnas i en proposition om statens budget också ska ingå i budgetbeslut. Avgörande för detta är om förslaget har en tydlig anknytning till statens budget. Enligt regeringen är det inte möjligt att göra en entydig och välavgränsad definition av vad som är en tydlig budgetanknytning. Vad som utgör en tydlig anknytning till budgeten får i stället avgöras från fall till fall utifrån en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och övriga omständigheter. Om ett lagförslag som regeringen har lämnat i en proposition om statens budget är av sådan karaktär att det ska behandlas i budgetprocessen är ytterst upp till att avgöra. Regeringen framhåller att en naturlig utgångspunkt för bedömningen av om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning är förslagets effekter på statens inkomster eller utgifter. Vid bedömningen av budgeteffekterna kan det enligt regeringen finnas anledning att inte endast beakta de beräknade effekterna för budgetåret. Budgetbeslutet är visserligen ettårigt, men i samma beslut fastställer även preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande året. Budgetprocessen kan därmed sägas både ha ett ettårigt och ett medelfristigt perspektiv. De årliga budgeteffekterna kan också enligt regeringen variera . Ett lagförslag kan innebära en försumbar effekt första året, för att därefter få väsentliga effekter. Andra lagförslag kan ge upphov till relativt begränsade effekter medan effekterna initialt kan vara betydande. Dessutom framhåller regeringen att ett förslag kan leda till att både inkomster och utgifter ökar, som den samlade budgeteffekten beräknas vara noll. Flera förslag kan också läggas samman, och reformer och finansiering föreslås som ett paket. Av den anledningen bör enligt regeringen ett förslags effekter både på enskilda delar av budgeten och på förslagets samlade effekt beaktas. Regeringen konstaterar att kommittén bedömer att ett beloppsintervall på 5 till kan vara ett sätt att avgränsa vilka lagförslag som har tydlig budgetanknytning. Förslag vars budgeteffekt understiger den nedre gränsen presumeras sakna tydlig budgetanknytning medan förslag vars effekt överstiger den övre gränsen presumeras ha en tydlig anknytning. I mitten av intervallet väger andra faktorer, dvs. förslagets sakliga innehåll och övriga omständigheter, tyngre vid den samlade bedömningen. Ett beloppsintervall kan enligt regeringen fungera som ett stöd vid bedömningen av ett lagförslags anknytning till statens budget. Det bör enligt regeringen framhållas att ett sådant intervall endast bör betraktas som ett riktmärke som kan användas inom ramen för den samlade bedömning som ska göras av förslaget. Enligt regeringen kan ett lagförslag ha anknytning till statens budget på olika sätt. I vissa fall är ett lagförslag intimt kopplat till statens budget genom att lagstiftningen per automatik styr statens inkomster eller utgifter. Det kan handla om förändringar av skattesatser, transfereringsnivåer eller bidrag, men även om förslag som påverkar kretsen av skattskyldiga eller bidragsberättigade. I dessa fall är det enligt regeringen ofta uppenbart redan på grund av lagförslagets sakliga innehåll att det har tydlig budgetanknytning även om budgeteffekten i kronor är relativt liten. Regeringen konstaterar att många lagförslag i stället har en indirekt koppling till statens budget och reglerar helt andra förhållanden än in- och utbetalningar till och från staten, t.ex. ett nytt betygssystem i skolan, skärpta straff för grova våldsbrott eller ändrade regler för ekonomiska föreningar. Lagförslagens budgeteffekter utgörs i dessa fall ofta endast av ett behov av medel till olika statliga förvaltningar för exempelvis kostnader för it, personal eller lokaler. För sådana lagförslag bör det enligt regeringen vara fråga om större budgeteffekter för att förslaget ska anses ha tydlig budgetanknytning. Lagförslag för vilka budgetprocessen inte är anpassad Regeringen framhåller att det i vissa fall är viktigt att inte bara säkerställa en majoritet, utan även ett bredare stöd i för ett enskilt förslag. Sådana förslag bör därför enligt regeringen inte beslutas tillsammans med statens budget. Som exempel i denna del nämns lagförslag som påverkar den nationella säkerheten eller landets internationella relationer, grundlagsförslag eller lagförslag som begränsar grundläggande rättigheter och friheter enligt t.ex. 2 kap. 20 § regeringsformen eller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Det kan även finnas situationer då budgetprocessen av mer praktiska skäl inte är särskilt väl anpassad för ett visst lagförslag. Som exempel nämns att omfattande eller komplex lagstiftning behöver för beredning i eller utskott än vad som är möjligt inom ramen för budgetprocessen. Sådana lagförslag kan därför enligt regeringen behöva lämnas i en proposition som inte läggs fram i anslutning till en proposition om statens budget. I denna del framhåller regeringen att det inte är möjligt att på förhand göra en uttömmande uppräkning av vilka lagförslag som är sådana att de inte bör behandlas inom ramen för budgetprocessen och att detta får utvecklas närmare i praxis. Enligt regeringen kan statens budget också påverkas av lagförslag som aktiverar den kommunala finansieringsprincipen. Principen, som är en överenskommelse mellan och regeringen, är inte lagfäst men har ställt sig bakom riktlinjerna för principens tillämpning och den har använts (prop. 1993/94:150 bil. 7, bet. 1993/94:FiU19). Den kommunala finansieringsprincipen innebär enkelt uttryckt att staten inte bör ge nya obligatoriska uppgifter till kommuner eller landsting utan att också skjuta till finansiering. Om staten i stället lyfter bort uppgifter från kommuner eller landsting bör kommunernas kostnadsminskningar på motsvarande sätt återföras till staten. För att tillämpa principen krävs två beslut som är formellt oberoende av varandra, ett om själva åtgärden och ett annat om ersättningen till kommunerna i form av statsbidrag. Det saknas alltså en direkt koppling mellan lagförslaget och statens budget, och i har sådana förslag därför inte alltid behandlats som en del av budgetbesluten. Enligt regeringen är den kommunala finansieringsprincipen väl etablerad och den har tillämpats . De ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn som den ger upphov till redovisas i budgetpropositionen och uppgår till betydande belopp. Om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning eller inte bör därför enligt regeringen bedömas efter samma kriterier när effekten uppstår genom tillämpning av finansieringsprincipen som när ett förslag påverkar statens budget utan tillämpning av principen. Regeringen konstaterar att i bereder utskotten normalt såväl lagförslag som budgetfrågor som hör till utskottets beredningsområde under budgetbehandlingen . beslutar också vanligen om både lagförslag och budgetförslag i en och samma beslutspunkt. I frågor där budgeteffekten uppstår via den kommunala finansieringsprincipen är det dock inte alltid så. Det förekommer att beredningen av ett lagförslag och förslagets budgeteffekter i samband med behandlingen av budgetpropositionen antingen delas upp mellan ansvarigt fackutskott och finansutskottet, som ansvarar för utgiftsområde 25 från vilket det stora flertalet ersättningar enligt finansieringsprincipen finansieras, eller helt sköts av finansutskottet. har dock valt att behandla lagförslag vid sidan av budgetbeslutet eftersom en formell koppling mellan lagförslagen och budgeteffekten saknas. Den redovisade hanteringen innebär enligt regeringen en risk för motstridighet, som kvarstår också när både lagförslag och budgeteffekt bereds i samma utskott. Risken kan dock minimeras om utskotten inkluderar lagförslagen i sina anslagsbeslut i steg två. Utskotten bör därför, i enlighet med kommitténs bedömning, inkludera ett lagförslag som har en tydlig anknytning till budgeten och som lämnas i en proposition om statens budget i anslagsbesluten också när budgeteffekten är en följd av den kommunala finansieringsprincipen. Detta bör gälla även när ansvarigt fackutskott bereder lagförslaget och finansutskottet bereder budgeteffekten på utgiftsområde 25. Hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden och initiativ som väcks inom Regeringen bedömer att det inte är motiverat att gå vidare med kommitténs förslag och bedömningar om hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden och initiativ som väcks inom . Som skäl för bedömningen anför regeringen att det saknas ett brett parlamentariskt stöd för kommitténs förslag och bedömningar om hanteringen i budgetprocessen av tillkännagivanden och initiativ som väcks inom . Mot bakgrund av detta anser regeringen att det inte är motiverat att gå vidare med dessa delar. I partimotion 2017/18:4161 yrkar m.fl. (SD) avslag på regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen (yrkande 2). och (båda M) föreslår i partimotion 2017/18:4162 yrkande 2 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör ta initiativ till överläggningar i syfte att nå en bred politisk enighet för utvecklade regler kring budgetprocessen och tillkännager detta för regeringen. Motionärerna konstaterar att regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen finns med bland förslagen i En samlad budgetprocess (SOU 2017:78), betänkandet från Kommittén om en tydligare budgetprocess. Enligt motionärerna bör kommitténs samtliga förslag genomföras. Yttranden från andra utskott har i ett yttrande, bilaga 3, lämnat synpunkter på regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen (prop. 2017/18:100 punkt 2). Enligt finansutskottet är det viktigt att regeringens förslag till statens budget i enlighet med den s.k. fullständighetsprincipen omfattar alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Härigenom kan ta ställning till en helhet och väga olika frågor mot varandra. För att detta ska kunna ske fullt ut behöver budgeteffekterna av regeringens lagförslag redovisas tydligt och transparent. Vidare framhåller utskottet att det ur perspektiv är viktigt att budgeteffekterna på det finansiella sparandet av enskilda förslag framgår fördelat på delsektorerna stat, kommun och ålderspensionssystem. anför vidare att ju fler lagförslag med budgeteffekter som läggs fram efter budgetpropositionen, desto svårare blir det för att göra en sammanhållen prövning. I den ekonomiska vårpropositionen påpekas att för skatteförslag som påverkar inkomstberäkningen och som lämnas efter budgetpropositionen tillämpas redan att de ingår i budgetbeslutet. Utskottet vill dock påpeka att det har varit fallet blott för dem som lämnas inom en viss tidsrymd. Det har förekommit att skatteförslag som påverkar inkomstberäkningen lämnats så efter budgetpropositionen att inte har hunnit få med dem i budgetbeslutet. Utskottet noterar att regeringen i propositionen påpekar att det är regeringen som styr över vilka lagförslag som ska läggas fram i eller i anslutning till en proposition om statens budget. Utskottet framhåller i denna del vikten av att regeringen anstränger sig för att inga lagförslag som påverkar inkomster och utgifter ska presenteras så sent att de inte kan ingå i budgetbesluten. Förslag om lagstiftning med tydlig budgetpåverkan bör enligt finansutskottet således lämnas i eller i samband med budgetpropositionen, med beaktande av de överväganden som görs i den nu aktuella propositionen. Det är också enligt utskottet viktigt för partier att de ges tillfälle att ta ställning till regeringens samlade förslag för att kunna göra sina prioriteringar. Om regeringen kommer med lagförslag med tydlig anknytning till statens budget efter budgetpropositionen försvåras partiernas arbete. När det gäller lagförslag som inte har en tydlig anknytning till statens budget kan det för partierna, särskilt de mindre partierna, underlätta om de presenteras vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen. Det finns även demokratiska skäl för att medge att vissa lagförslag kan behandlas utanför den ordinarie budgetprocessen. Det ökar möjligheterna för utskotten att noggrant bereda förslagen i , och det kan också innebära ökade förutsättningar för större insyn från allmänheten, medierna m.fl. noterar att regeringen anför att det ytterst är upp till att avgöra om ett lagförslag som regeringen lämnat i en proposition om statens budget är av sådan karaktär att det ska behandlas i budgetprocessen. I denna del framhåller utskottet att det är upp till att avgöra detta också för lagförslag som läggs fram i andra propositioner. ska naturligtvis följa den nya bestämmelsen när den gör dessa bedömningar. I praktiken får enligt utskottet varje utskott en viktig roll i tillämpningen av den nya bestämmelsen, och varje utskott har att följa bestämmelsen när det sätter upp sitt förslag till riksdagsbeslut i ett budgetbetänkande. Det innebär enligt finansutskottet att utskotten i större utsträckning än har att överväga om ett lagförslag har tydlig anknytning till statens budget om det har lämnats i eller i anslutning till en proposition om statens budget. När det gäller vad som ska anses vara lagstiftning med tydlig anknytning till budgeten framhåller finansutskottet att praxisen att lagstiftning som påverkar regelstyrda anslag och skattelagstiftning alltid har tydlig anknytning oavsett belopp bör upprätthållas. Ett lagförslag kan vidare ha budgeteffekter såväl på inkomstsidan som på utgiftssidan, och inom flera utgiftsområden. Även om varje effekt kan vara begränsad kan förslaget sammantaget ha en effekt som gör att det bör beslutas inom ramen för budgetprocessen. Därutöver framhåller finansutskottet det att när det gäller ändringsbudget bör noteras att lagändringar normalt har en permanent effekt på statens budget, dvs. påverkan går utöver det år lagen träder i kraft. I de fall regeringen lämnar denna typ av förslag i samband med en ändringsbudget bör regeringen enligt utskottet tydligt motivera varför förslagen inte kunde föras fram i samband med höstens budgetproposition. noterar att den kommunala finansieringsprincipen tas upp i propositionen. I denna del påpekar utskottet att en stor andel av betalningarna till kommunsektorn sker från utgiftsområde 25 och att lagförslag som bedöms motivera att den kommunala finansieringsprincipen tillämpas kan finnas i budgetpropositionen. Utöver det generella statsbidraget på utgiftsområde 25 finns enligt utskottet specialdestinerade bidrag till kommunerna inom några andra utgiftsområden. Som framgår av regeringens bedömning bör rimligen beslut om åtgärder som påverkar det generella statsbidraget eller specialdestinerade bidrag ingå i något av budgetbeslut. Sammantaget ställer sig finansutskottet bakom regeringens förslag om behandlingen av lagförslag i budgetprocessen. Utskottet ser inte skäl till att föreslå regeringen att ta initiativ till överläggningar om utvecklade regler kring budgetprocessen. Motionerna bör således enligt utskottet avstyrkas. I yttrandet finns två avvikande meningar (M, C, L, KD och SD). har i ett yttrande, bilaga 4, lämnat synpunkter på regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen (prop. 2017/18:100 punkt 2). Utskottet anser i likhet med regeringen att det i vissa fall kan vara motiverat att lägga fram lagförslag med koppling till statens budget i särskilda propositioner, t.ex. för att lagförslagen är omfattande och gör budgetpropositionen mindre överskådlig eller för att de inte har hunnit beredas i sådan tid att de kan ingå i budgetpropositionen.