bet · H501UbU29 · 2018-06-07 00:00:00 — Myndighetskapital vid universitet och högskolor Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse 2017/18:191 om myndighetskapital vid universitet och högskolor till handlingarna. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av ? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28). har i rapporten granskat myndighetskapitalet vid de 31 statliga universiteten och högskolorna. I rapporten granskades även om regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital har varit i linje med god hushållning av statliga medel. Utskottet instämmer i regeringens bedömning av de åtgärder som behöver vidtas med anledning av granskningsrapporten. Utskottet delar regeringens och bedömning att styrningen och uppföljningen av myndighetskapital vid universitet och högskolor behöver förtydligas, särskilt när det gäller det myndighetskapital som uppstått inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Utskottet ställer sig positivt till regeringens avsikt att mer regelbundet och inom ramen för budgetpropositionens resultatredovisning informera om utvecklingen av myndighetskapitalet. Vidare ställer sig utskottet bakom de åtgärder som regeringen redan har initierat och som bl.a. syftar till att regeringen enklare ska kunna följa utvecklingen av myndighetskapitalet samt åtgärder för att stärka uppföljningen av tidigare satsningar på fler utbildningsplatser och ökad kvalitet. Skrivelse 2017/18:191 om myndighetskapital vid universitet och högskolor. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Myndighetskapital vid universitet och högskolor Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Myndighetskapital vid universitet och högskolor lägger skrivelse 2017/18:191 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), i (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens skrivelse 2017/18:191 om myndighetskapital vid universitet och högskolor. Det har inte väckts några motioner med anledning av skrivelsen. har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor utifrån två övergripande frågeställningar: – Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga medel? – Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med en god hushållning med statliga medel? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28) till regeringen . Regeringen överlämnade sin skrivelse till . är en myndighet under och en del av kontrollmakt. Alla effektivitetsgranskningar som inte avser eller övriga myndigheter ska lämnas till som i sin tur lämnar dem vidare till regeringen. Regeringen ska därefter lämna en redogörelse till för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit mot rapporten (oräknade). har i detta ärende granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor. Granskningen gäller perioden –2016, och granskningsobjekt är de 31 statliga universiteten och högskolorna samt regeringen. Syftet med granskningen är att undersöka om lärosätena använder sina resurser, i form av tilldelade medel, ändamålsenligt och effektivt. När statliga universitet och högskolor inte gör av med hela sina forsknings- och utbildningsanslag, eller får överskott från verksamhet som finansieras med bidrag eller avgifter, uppstår ett positivt myndighetskapital. /17 hade statliga universitet och högskolor ett samlat myndighetskapital på . Det är en ökning med nästan (priser) , motsvarande . Ett positivt myndighetskapital ger enligt lärosätena bättre planeringsförutsättningar och ekonomisk stabilitet och möjliggör strategiska satsningar. Att det förekommer en viss förskjutning av resurserna är enligt rimligt med tanke på lärosätenas uppdrag och verksamhet. Att tilldelade medel sparas i allt större utsträckning utan att visa tecken på förbrukning de efterföljande åren, vilket varit fallet vid många lärosäten, kan dock tyda på att delar av den planerade verksamheten har försenats eller inte blivit av. Stora outnyttjade resurser kan även tyda på misshushållning av statliga medel, vilket enligt i sin tur kan minska förtroendet för högskolesektorn i sin helhet. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av ? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28). övergripande slutsats är att uppbyggnaden av lärosätenas myndighetskapital på totalnivå inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. Regeringen välkomnar granskning och bedömer att den bidrar till en fördjupad bild av hur myndighetskapitalet utvecklats –2016. Granskningen lyfter dock, enligt regeringens bedömning, inte tillräckligt tydligt fram effekten av tillfälliga satsningar på ökningen av myndighetskapitalet . Regeringen instämmer inte i första rekommendation om att överväga att utarbeta vissa kriterier och införa ett antal nya återrapporteringskrav för att säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor. Regeringen avser i stället att förtydliga kraven på att universitet och högskolor ska analysera myndighetskapitalet och redovisa den planerade användningen och bedömda förbrukningen fördelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Regeringen instämmer vidare inte i andra rekommendation om att överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. Regeringen anser att det redan ingår i utredningens uppdrag att göra en sådan konsekvensanalys. Slutligen instämmer regeringen delvis i tredje rekommendation om att regelbundet informera om utvecklingen av myndighetskapitalet och avser att göra detta mer regelbundet. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Myndighetskapital vid universitet och högskolor Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2017/18:191 om myndighetskapital vid universitet och högskolor till handlingarna. övergripande slutsats är att uppbyggnaden av lärosätenas myndighetskapital på totalnivå inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. bedömer att det är rimligt att universitet och högskolor har en viss buffert och således en viss uppbyggnad av myndighetskapital men att denna bör utgå från tydligt redovisade underlag och beräkningar. Enligt har regeringens styrning av myndighetskapital varit otydlig. konstaterar att lärosätenas totala intäkter har ökat med nästan i löpande priser –2016. har myndighetskapitalet ökat med (löpande priser). Enligt har lärosätena kunnat bygga upp myndighetskapital till följd av hur resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor är utformat. Det beror främst på att lärosätena är undantagna från den kostnadsbaserade anslagsavräkning som andra statliga myndigheter omfattas av, och därför är myndighetskapitalet enligt delvis en konsekvens av regeringens finansiella styrning av universitet och högskolor. Ökningen av myndighetskapital har sammantaget avtagit och på vissa lärosäten även börjat minska. Trots denna trend ligger myndighetskapitalet fortfarande på höga nivåer vid de flesta lärosäten. Granskningen visar att denna utveckling gäller lärosätenas båda verksamhetsgrenar: utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och utbildning på forskarnivå. Uppbyggnaden av myndighetskapital inom utbildning är enligt svårare att motivera än den inom forskning. Att det finns lärosäten som har överproduktion i följd inom utbildning som medel som tillförts för utbildning på grundnivå och avancerad nivå inte har förbrukats, kan enligt bedömning skapa trovärdighetsproblem gentemot staten men också gentemot lärarkåren och studenterna. Överproduktion innebär att ett lärosäte har producerat fler helårsstudenter och helårsprestationer än vad det finns utrymme att avräkna inom det s.k. takbeloppet ett visst år. Takbeloppet är den maximala ersättning som varje lärosäte kan få i ramanslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Överproduktion kan sparas av takbeloppet och i stället avräknas kommande år. Enligt är det inte de ökade medel som tillförts för forskning och utbildning på grundnivå och avancerad nivå som i sig är orsaken till ökningen, utan att ett flertal interna och externa faktorer har påverkat förbrukningen av medlen. lyfter bl.a. fram att universitet och högskolor har haft svårt att anpassa verksamheten efter förändringar i uppdrag, framför allt när det gäller personal. Vidare har vissa lärosäten medvetet byggt upp en buffert för att möjliggöra strategiska satsningar och för att hantera oförutsedda händelser. framför även att lärosätena har bristande kunskap om myndighetskapitalets innehåll i form av fria respektive intecknade medel. Det finns även utmaningar i budgeteringen, och lärosätena tenderar att överbudgetera personalkostnader. Slutligen bedömer att det finns svårigheter att efterleva principen om full kostnadstäckning i avgiftsbelagd verksamhet, vilket framför allt innebär att avgiften inte satts så att den helt motsvarar de kostnader som den avgiftsbelagda verksamheten har. Över tid innebär full kostnadstäckning att verksamheten ska bära sina kostnader men inte gå med vinst. finner att ett antal lärosäten har vidtagit åtgärder för att stärka styrningen av sitt myndighetskapital. Regeringen bedöms inte ha vidtagit några direkta åtgärder för att tydliggöra styrningen eller för att motverka uppbyggnaden av myndighetskapitalet, förutom att tillsätta den pågående Styr- och resursutredningen (U 2017:05). Slutligen konstaterar att regeringen inte har informerat om de oförbrukade anslagen och utvecklingen av myndighetskapitalet. riktar följande rekommendationer till regeringen: • Regeringen bör säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att överväga att – utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek utifrån de enskilda lärosätenas behov och förutsättningar (lärosätesspecifika måltal), exempelvis baserat på lärosätenas riskanalyser, investeringsbehov och verksamhetsinriktning samt lärosätenas egna måltal – införa ett återrapporteringskrav när det gäller de lärosätesspecifika måltalen – införa ett kvantitativt återrapporteringskrav när det gäller redovisning av myndighetskapital uppdelat på fritt respektive intecknat kapital – införa ett kvantitativt återrapporteringskrav när det gäller myndighetskapitalets förbrukningstakt för lärosäten vars myndighetskapital ligger högre än det lärosätesspecifika måltalet (se ovan). • Regeringen bör överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. • Regeringen bör regelbundet informera om den fortsatta utvecklingen av myndighetskapitalet. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och bedömer att den bidrar till en fördjupad bild av hur myndighetskapitalet har utvecklats –2016. Regeringen delar bedömning att styrningen och uppföljningen av myndighetskapital vid universitet och högskolor behöver förtydligas, i synnerhet för det myndighetskapital som uppstått inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Regeringen anser dock att i rapporten inte tillräckligt lyfter fram den effekt de tillfälliga utbildningsplatserna –2011 har haft på det ökade myndighetskapitalet inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Regeringen bedömer att en stor del av myndighetskapitalet utgörs av överskott som ackumulerats under ett fåtal år och som lärosätena arbetar med att omsätta till forskning och utbildning av hög kvalitet. För att förbättra effekten av satsningar som berör universitet och högskolor behöver de vara långsiktiga och möjliggöra för lärosätena att planera för utökad verksamhet. konstaterar i sin granskning att vissa lärosäten medvetet skapat en buffert för att hantera oförutsedda händelser såsom förändrad anslagstilldelning, skiftande studentefterfrågan eller osäkerhet kring externa medel. Däremot analyseras inte orsaken till att lärosätena sett ett ökat behov av ett ackumulerat myndighetskapital. Regeringen bedömer att styrningen av universitet och högskolor under framför allt den första delen av perioden –2016 har bidragit till en ökad oro för ändrade förutsättningar för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Denna styrning innebar bl.a. att regeringen tillförde kraftigt ökade resurser som endast var tillfälliga och gjorde omfördelningar mellan lärosätena för att finansiera särskilda satsningar, vilket medförde kortsiktiga planeringsförutsättningar. Flera lärosäten fick därmed anpassa sin ekonomi till lägre nivåer , vilket framför allt påverkade de mindre lärosätena. Den ökade oron för ändrade förutsättningar har troligtvis lett till att några lärosäten sett behov av ett större myndighetskapital. De omfördelningar som beslutades –2013 pågår i en del fall fortfarande och påverkar i viss mån fortfarande vissa lärosätens anslag. Enligt regeringens uppfattning lyfter rapporten inte tillräckligt fram betydelsen av en långsiktig styrning för att minska myndighetskapitalet. Framför allt bör satsningar på ett ökat antal utbildningsplatser anpassas till lärosätenas förutsättningar och vara långsiktiga. Vidare konstaterar att det nuvarande resurstilldelningssystemet och anslagsavräkningsmodellen påverkar uppbyggnaden av myndighetskapital. Enligt regeringen har däremot inte redogjort för de överväganden som ligger bakom införandet av dessa system och modeller. Lärosätenas forskningsanslag utgör grunden för finansieringen av forskning och utbildning på forskarnivå och syftar till att värna forskningens frihet genom att skapa förutsättningar för långsiktighet och stärka lärosätenas integritet. Forskningsanslagen avräknas i samband med att medlen överförs till myndigheternas räntekonton i enlighet med vad har beslutat (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160). Denna avräkningsmodell medför att lärosätena har mer långsiktiga planeringsförutsättningar för forskningsprojekten och kan säkerställa att det finns finansiering för strategiskt viktiga investeringar i t.ex. forskningsinfrastruktur. Anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå avräknas efter schablonersättning för utbildningens kostnader som är uppdelade i helårsstudent och helårsprestation. Syftet med avräkningsmodellen är bl.a. att ge lärosätena drivkrafter för effektivitet, god omvårdnad av studenterna och hög kvalitet på utbildningen samt möjlighet att låta studenternas efterfrågan slå igenom på utbildningsutbudet. För utbildning på grundnivå och avancerad nivå är möjligheterna att spara överproduktion och anslag en förutsättning för att lärosätena ska kunna hantera en förändrad efterfrågan på utbildning på kort sikt vilket bidrar till att korta studietiden. Detta medför att studenter i mindre utsträckning behöver vänta med att påbörja studier till senare år då det finns ekonomiskt utrymme för fler studenter. Överproduktion innebär att lärosätena kan avräkna helårsstudenter och helårsprestationer som inte ryms inom innevarande års takbelopp mot nästkommande års takbelopp. har i en tidigare granskning (RiR 2012:4, Att styra självständiga lärosäten, s. 81) konstaterat att dessa undantag från de generella villkor om anslagsutnyttjande som gäller för statliga myndigheter är väl motiverade men att de också bidrar till problem med bristande transparens i redovisningen. Därmed försvåras uppföljningen av hur lärosätenas resurser för utbildning och forskning kommer till användning. Regeringen framhåller att resurstilldelningssystemet även syftar till att stödja genomströmning och fokus på resultat, vilket bedöms bidra till ett effektivt utbildningssystem. Vid bedömning av effekterna av dessa redovisningsgrunder på myndighetskapitalet bör enligt regeringen sammanfattningsvis även fördelarna av systemet vägas in. Regeringen instämmer i bedömning att det inte är effektivt om tilldelade resurser i stor utsträckning används som buffert i stället för att användas för att förverkliga strategiska satsningar, kvalitetshöjningar av utbildningen och utbyggnad av samhällsviktiga utbildningar för att möta framtida behov på arbetsmarknaden. Regeringen anser att det är viktigt att lärosätena arbetar för att säkerställa att det myndighetskapital som har uppstått inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå används för att genomföra beslutade satsningar. Sammanfattningsvis är det enligt regeringen viktigt att medel inte i alltför stor utsträckning används för att bygga upp buffertar utan används i verksamheten. Därför bör regeringen följa nivån och utvecklingen av myndighetskapital noga. En viktig förutsättning för att möjliggöra en utbyggnad av utbildningar och för att skapa förutsättningar för ökad kvalitet i högskolan är tillgången till kompetenta lärare, framför allt disputerade. Därför är det viktigt att lärosätena använder forskningsanslagen, och i synnerhet det ökade myndighetskapitalet inom forskning, för att utöka utbildningen på forskarnivå. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anger att den avser att noga följa nivån och utvecklingen av myndighetskapital för att säkerställa att de resurser som tilldelas universitet och högskolor används effektivt. Regeringen instämmer inte i rekommendation om att utarbeta vissa kriterier och införa nya återrapporteringskrav för att säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor. Regeringen instämmer vidare inte i rekommendation om att ge Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. Regeringen avser i stället att förtydliga kraven på att universitet och högskolor redovisar och analyserar myndighetskapitalet samt den planerade användningen och bedömda förbrukningen fördelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Däremot avser regeringen att avvakta Styr- och resursutredningens förslag innan mer utförliga återrapporteringskrav övervägs. Regeringen instämmer delvis i rekommendation om att regelbundet informera om utvecklingen av myndighetskapitalet och avser att göra detta mer regelbundet. Detta kommer framför allt att ske inom ramen för den resultatredovisning som görs i budgetpropositionen. För att underlätta den framtida redovisningen till har regeringen redan i direktiv till budgetunderlag för verksamhet vid universitet och högskolor förtydligat att lärosätenas redovisning av väsentliga uppgifter till ska innehålla uppgifter om myndighetskapital uppdelat på forskning och utbildning på forskarnivå respektive utbildning på grundnivå och avancerad nivå (U2017/04777/UH). Syftet med förändringen är att regeringen enklare ska kunna följa utvecklingen av myndighetskapital inom de två verksamhetsgrenarna. Utöver detta har regeringen vidtagit vissa åtgärder för att stärka uppföljningen av tidigare satsningar på utbyggnader av antalet utbildningsplatser vid universitet och högskolor respektive satsningar på ökad kvalitet. Regeringen har även stärkt förutsättningarna för lärosätenas långsiktiga planering genom att satsa permanenta medel för utbyggnad av antalet utbildningsplatser inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå vid universitet och högskolor. Transparenta och långsiktiga styrsignaler bedöms som väsentliga för att nå en rimlig nivå för lärosätenas myndighetskapital. Regeringen bedömer slutligen att granskningsrapporten kan anses vara slutbehandlad i och med skrivelse 2017/18:191. Utskottet välkomnar granskning av myndighetskapitalet vid universitet och högskolor och anser, i likhet med regeringen, att den bidrar till en fördjupad bild av hur myndighetskapitalet har utvecklats –2016. Utskottet delar också regeringens och bedömning att styrningen och uppföljningen av myndighetskapital vid universitet och högskolor behöver förtydligas, särskilt när det gäller det myndighetskapital som uppstått inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Utskottet noterar att regeringen avser att noga följa nivån och utvecklingen av myndighetskapital för att säkerställa att de resurser som tilldelas universitet och högskolor används effektivt. Regeringen har angett att den inte instämmer i rekommendation om att utarbeta vissa kriterier och införa nya återrapporteringskrav för att säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av lärosätenas myndighetskapital. Regeringen instämmer vidare inte i rekommendationen om att ge Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. Regeringen har angett att den i stället avser att förtydliga kraven på att lärosätena redovisar och analyserar myndighetskapitalet samt den planerade användningen och bedömda förbrukningen fördelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Vidare avser regeringen att avvakta Styr- och resursutredningens förslag innan den överväger mer utförliga återrapporteringskrav. Utskottet instämmer i regeringens bedömningar. Utskottet ställer sig även positivt till regeringens avsikt att mer regelbundet och inom ramen för budgetpropositionens resultatredovisning informera om utvecklingen av myndighetskapitalet. Vidare ställer sig utskottet bakom de åtgärder som regeringen redan har initierat. Här kan särskilt nämnas dels de förtydliganden i lärosätenas direktiv som syftar till att regeringen enklare ska kunna följa utvecklingen av myndighetskapitalet, dels de åtgärder som regeringen vidtagit för att stärka uppföljningen av tidigare satsningar på utbyggnaden av antalet utbildningsplatser respektive satsningar på ökad kvalitet. Utskottet anser avslutningsvis att även regeringens övriga åtgärder med anledning av iakttagelser som redovisats ovan är väl avvägda. Därmed föreslår utskottet att lägger skrivelse 2017/18:191 till handlingarna. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2017/18:191 om myndighetskapital vid universitet och högskolor. När presenterade sin ? - En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor väckte det en hel del uppmärksamhet. hade myndighetskapitalet ökat med . /17 hade de statliga universiteten och högskolorna ett samlat myndighetskapital på . Myndighetskapital vid universitet och högskolor övergripande slutsats var att uppbyggnaden av lärosätenas myndighetskapital på totalnivå inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. Varför sparar lärosätena? Det är en berättigad fråga. är frågan om lärosätenas myndighetskapital ganska komplex. Möjligheten att spara överskott i form av ett myndighetskapital skiljer sig mot andra statliga myndigheter. Myndighetskapitalets utveckling ser också lite olika ut när vi jämför mellan lärosätena. Vi kan också konstatera att ökningen dessutom har stannat av vid många lärosäten . Trots det ligger myndighetskapitalet på en historiskt hög nivå, både i absoluta tal och i förhållande till omsättningen. skriver själv att en viss ekonomisk buffert är naturlig. Problemet är när denna ekonomiska buffert blir anmärkningsvärt stor.