sou · H5B392 · 2017-11-28 00:00:00 — Utöver exemplen ovan finns det även framtagna handlingsplaner i (2013), (2013) och (2012). 2015 antog det albanska parlamentet re- solutionen On Protection of Rights and Freedoms of persons be- longing to the LGBT community in . I resolutionen lyfts ett flertal åtgärder som rör levnadsvillkor och rättigheter där en av åtgär- derna är att regeringen ska ta fram en handlingsplan. I (2013) finns en anti-diskrimineringsstrategi för perioden –2018 där ett flertal diskrimineringsgrunder ingår och där hbt-personer nämns särskilt. Arbetet för lika rättigheter och möjligheter oavsett könsidentitet, könsuttryck och sexuell läggning styrs ytterst av diskriminerings- politiken. Regeringens arbete utgår sedan från den ovannämnda stra- tegin för Lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. Diskrimineringslagens (2008:567) syfte är att motverka diskriminer- ing och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. I 1 kap. 5 § 2 diskrimineringslagen anges definitionen av köns- överskridande identitet eller uttryck som ”att någon inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön”. Med direkt diskriminering avses enligt 1 kap. 4 § 1 att någon miss- gynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med någon av diskrimineringsgrunder- na. Med indirekt diskriminering menas enligt 1 kap. 4 § 2 att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt, men som kan komma att särskilt missgynna personer med till exempel en viss könsöver- skridande identitet eller uttryck – såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som an- vänds är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Lagen inne- håller också ett förbud mot diskriminering i form av bristande till- gänglighet, trakasserier och sexuella trakasserier och mot instruktioner att diskriminera. gäller kravet på aktiva åtgärder alla diskrimi- neringsgrunderna. Aktiva åtgärder är ett förebyggande och främjan- de arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter. Regler om aktiva åtgärder för att motverka diskriminering på arbetslivsområdet finns i 3 kap. 1–13 §§ diskrimineringslagen. Arbetet innebär enligt 3 kap. 2 § att bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att undersöka om det finns risker för diskriminering eller repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möj- ligheter i verksamheten, analysera orsaker till upptäckta risker och hinder, vidta skäliga förebyggande och främjande åtgärder och följa upp och utvärdera arbetet. Kravet på aktiva åtgärder gäller inom arbetslivet och utbildning. ska utöva tillsyn över att diskrimi- neringslagen följs. Enligt 4 kap. 1 § diskrimineringslagen ska ombuds- mannen i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att fri- villigt följa den. Med tillsyn avses i diskrimineringslagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den granskade verksamheten uppfyller kraven i lagen (4 kap. 1 a §). Den som omfattas av förbuden mot diskriminering och repressalier, av skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen är enligt 4 kap. 3 § bland annat skyl- dig att på begäran av ombudsmannen lämna de uppgifter om för- hållandena i verksamheten som kan ha betydelse för tillsynen och komma till överläggningar med ombudsmannen. Den som inte rättar sig efter en begäran enligt 4 kap. 3 § kan föreläggas vite (4 kap. 4 §), liksom den som inte fullgör skyldigheterna att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder (4 kap. 5 §). Enligt 4 kap. 7 § ska pröva fram- ställningar om vitesförelägganden enligt 4 kap. 3 § och överklagan- den av beslut om vitesförelägganden enligt 4 kap. 4 §. Bestämmelser om ombudsmannens uppgifter finns också i lagen (2008:568) om . Här framgår bland annat att ombudsmannen ska ta emot anmälningar om diskriminering och repressalier enligt diskrimineringslagen och medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter, men också informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myn- digheter, företag, enskilda och organisationer, följa den internatio- nella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisa- tioner, följa forsknings- och utvecklingsarbete, hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskri- minering och ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. Vikten av ombudsmannens oberoende I propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) där lagen om och dis- krimineringslagen föreslogs betonades vikten av myndighetens obero- ende, bland annat med hänvisning till artikel 13 i EU-direktivet mot etnisk diskriminering (2000/43/EG) enligt vilket medlemsstaterna ska utse ett eller flera organ för främjande av likabehandling av alla per- soner utan åtskillnad på grund av ras eller etniskt ursprung. Med- lemsstaterna ska säkerställa att behörigheten för dessa organ omfattar att på ett oberoende sätt bistå personer som utsatts för diskrimi- nering genom att driva klagomål om diskriminering, att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering och att offentliggöra oberoende rapporter om och lämna rekommendationer i frågor som rör sådan diskriminering. När det gäller kön, konstaterades i samma proposition, finns en motsvarande artikel 8a i likabehandlingsdirek- tivet (direktiv /207/EEG, ändrat genom direktiv /73/EG) och en annan motsvarande artikel 12 i direktivet om varor och tjänster (direktiv /113/EG). Regeringen betonade att det är viktigt för ombudsmannens själv- ständighet och oberoende att myndighetens grundläggande ansvars- områden och uppgifter regleras i lag och att det är som bestämmer mandatet. Därigenom garanteras en hög grad av självstän- dighet och oberoende i förhållande till regeringen eftersom eventuella ändringar av ombudsmannens grundläggande ansvarsområden och uppgifter måste beslutas av . Propositionen hänvisade också till de så kallade Parisprinciperna (se även tidigare avsnitt 4.1.1), där vikten av en självständig ställning för nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänsk- liga rättigheter understryks. En sådan nationell institution ska ha ett så brett mandat som möjligt och mandatet ska vara reglerat i grundlag eller annan författning. Regeringen menade i propositionen att uppfyllde dessa krav, men som redogjorts för ovan, är bedömningen att detta inte är fallet fullt ut. Vikten av Diskrimineringsmannens oberoende betonas även i be- tänkandet Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87), också här med hänvisning bland annat till Parisprinciperna. En särskild utredare fick i uppdrag att ta ställning till behovet av en ändring av termen könsöverskidande identitet eller uttryck och de- finitionen vilket redovisades i betänkandet Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner m.m (SOU 2015:103). I betänkandet föreslås att termen könsöverskridande identitet eller uttryck ska ersättas med könsidentitet eller könsuttryck i diskrimineringslagen, lagen om , skollagen (2010:800) och lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare. Vidare ska definitionen ändras till ”en persons identitet eller uttryck i form av kläder, kropps- språk, beteende eller annat liknande förhållande med avseende på kön”. I betänkandet konstateras att termen ”könsöverskridande iden- titet och uttryck” har mötts av kritik sedan den infördes. Utred- ningen menar också att termen och den legala definitionen av den är otydlig och missvisande. Med anledning av detta, men också med an- ledning av att formuleringen avviker från benämningen i internatio- nella engelskspråkiga dokument där termerna är ”gender identity” och ”gender expression”, vilket i det närmaste kan översättas till köns- identitet och könsuttryck i det svenska språket, föreslås en föränd- ring. Förändringen innebär, konstateras i betänkandet, att alla indi- vider ska skyddas mot diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck, oavsett om de är transpersoner eller cispersoner. De föreslagna författningsändringarna är under behandling som arbetet med detta betänkande pågår. I betänkandet Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87) föreslås ett flertal förändringar i syfte att stärka den enskildes skydd mot diskriminering, och även möjligheterna till upprättelse. Bland annat föreslås en ny diskrimineringsnämnd i form av ett domstols- liknande organ som prövar diskrimineringstvister. Nämndens uppdrag ska omfatta samtliga diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen och den ska pröva diskrimineringstvister inom samtliga de samhälls- områden som omfattas av diskrimineringsförbuden i diskriminerings- lagen och föräldraledighetslagen, förutom diskrimineringstvister som rör skollagsreglerad verksamhet och tvister på arbetslivsområdet där anmälaren är medlem i en arbetstagarorganisation som valt att föra anmälarens talan. Nämnden ska pröva anmälningar om diskriminering och när diskriminering förekommit kunna rekommendera en lösning som till exempel en viss summa i diskrimineringsersättning. Nämnden ska även kunna föreslå att olika åtgärder vidtas för att förhindra att diskrimineringen fortsätter eller upprepas. Nämndens beslut ska inte vara bindande, inte gå att överklaga och förfarandet vid nämnden ska vara skriftligt. I samma utredning föreslås också att Diskrimineringsombuds- mannen i sitt tillsynsarbete bör utreda fler ärenden, sända fler anmäl- ningar till den anmälde för yttrande och överväga möjligheten till för- likning i fler ärenden än . Utredningen föreslår ingen förändring vad gäller huvudregeln för rättegångskostnader i diskrimineringstvist- er, det vill säga att förlorande part ersätter motpartens rättegångs- kostnader. Utredningen föreslår att bevisbörderegeln i diskrimineringslagen ska förtydligas så att det framgår att om den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering kan visa omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon har blivit diskriminerad, så är det svaranden som ska visa att diskriminering inte har förekommit. Det föreslås också att stödet till de fristående antidiskrimineringsbyråerna ska öka och att DO ska stödja byråernas arbete med råd och stöd. Ett krav på byråerna för att få bidrag ska vara att minst hälften av med- len används till avgiftsfri rådgivning och stöd till enskilda, föreslår utredningen. I ett remissyttrande (Ku2016/02814-65) om utredningens förslag framhåller för Antidiskrimineringsbyrå- er (SADB) bland annat att förslaget med nämnden är bra eftersom det något skulle öka chanserna för den enskilde att få upprättelse, men att detta är organisationens uppfattning framför allt för att övriga för- slag inte kommer att ha denna effekt. SADB är tveksamma till för- slaget om att endast skriftlig bevisning ska få användas. Gällande förslaget om ökade resurser till antidiskriminerings- byråerna är SADB positiva, men motsätter sig förslaget om att det huvudsakliga målet ska vara att stödja enskilda. Behoven ser olika ut på olika platser i landet. SADB pekar också på att byråernas dåliga ekonomi gör att utveckling av verksamheten är svårt. Det är orimligt att hälften av stödet ska gå till att stödja enskilda. Förslaget om stöd från DO till byråerna är positivt, menar SADB, men ställer sig frågande till varför juridisk rådgivning inte ska om- fattas, då det är detta som byråerna har mest behov av. SADB framhåller rekommendationen från för grund- läggande rättigheter, FRA, om att medlemsstaterna bör utforma sina rättssystem så att de som inte har tillräckliga ekonomiska resurser tillförsäkras tillgång till adekvat hjälp. Utredningen har själva också redogjort för denna rekommendation, men föreslår ingen direkt lös- ning. SADB förordar att reglerna gällande rättegångskostnader ändras så att vardera parten bär sina egna rättegångskostnader. Risken för att få betala motpartens rättegångskostnader är, enligt SADB, den enskilt största anledningen till att så få mål drivs i domstol (se vidare avsnitt 4.4.5). Detta leder till att diskrimineringsersättningen hålls nere på låga nivåer, och SADB menar att det är tveksamt om lever upp till krav på effektiva, avskräckande och proportionerliga sanktioner vid överträdelse av diskrimineringsför- buden. SADB menar att det måste utredas mer hur sanktionsmöjlig- heterna kan förbättras. Förutsättningarna för enskilda att få upprättelse i domstol måste förbättras, och SADB vill bland annat att det sker en ändring av reg- lerna om rättegångskostnader i diskrimineringsmål, samt reglerna om rättshjälp och skadestånd i diskrimineringsmål. Av årsredovisningar framgår att det inkommit 213 anmälningar på grunden könsöverskridande iden- titet eller uttryck – 2016. har ingen an- mälan på diskrimineringsgrunden lett till dom. DO har stämt i ett fall, gällande en man som utsattes för trakasserier och sexuella trakasserier på ett sätt som hade samband med sexuell läggning och könsuttryck. Stämningen gjordes , men stämningsansökan åter- kallades senare (DO:s diarienummer 2015/2269). Utredningen redogör för några andra inkomna anmälningar inom olika samhällsområden i de kapitel i betänkandet där detta område behandlas. Antidiskrimineringsbyråerna är en del av det civila samhället. Verk- samheterna drivs lokalt och regionalt bland annat med hjälp av statligt stöd enligt förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. Enligt 1§ i denna för- ordning får statligt stöd lämnas till organisationer och stiftelser för verksamhet som syftar till att förebygga och motverka diskrimi- nering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning och ålder. Detta stöd fördelas av Myn- digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) enligt 4 § i samma förordning. För fördelades 13,5 mil- joner kronor till 15 antidiskrimineringsbyråer. Antidiskrimineringsbyråernas verksamhet syftar till att hjälpa indi- vider som blivit utsatta för diskriminering genom att erbjuda juri- diskt stöd och rådgivning, men de arbetar också förebyggande för att främja allas lika rätt och motverka diskriminering, främst genom utbildnings- och opinionsbildningsinsatser. Antidiskrimineringsbyrå- erna kan även hjälpa till att anmäla ärendet till den myndighet som ska se till att lagen följs och har även möjlighet att driva ärenden i domstol. Flera fall på diskrimineringsgrunden könsöverskridande identitet eller uttryck har drivits till förlikning av en antidiskrimineringsbyrå. Bland annat har det gällt ett försäkringsbolag som inte ändrade namn på en kund när kunden bytt namn, för att bolaget menade att nam- net inte passade det juridiska könet på personen, och en person som nekades att få börja på för att personen var trans- person. En försvårande omständighet för antidiskrimineringsbyråerna är att de saknar de ekonomiska förutsättningarna för att driva andra fall än så kallade förenklade tvistemål, där ersättningen till den diskrimi- nerade kan bli högst . Detta på grund av den förut- nämnda regeln om att förloraren fullt ut ska ersätta motpartens rätte- gångskostnader, vilken inte tillämpas i förenklade tvistemål. 4.5Ett transperspektiv på jämställdhetspolitiken Utredningen kommer att göra en konsekvensanalys av våra över- väganden och förslag ur ett jämställdhetsperspektiv, i enligt med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Vi vill därför nu göra en kortare analys av de jämställdhetspolitiska målen ur ett transperspektiv och problematisera dessa i relation till vårt kommittédirektiv, enligt vilket vi ju bland annat särskilt ska belysa situationen för ickebinära per- soner. Vi vill också lyfta fram några områden där vi lagt märke till möjliga synergieffekter mellan arbetet för jämställdhet och arbetet för att stärka transpersoners ställning. 4.5.1De jämställdhetspolitiska målen och kritik från ett hbtqi-perspektiv Jämställdhetspolitikens övergripande mål är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv (Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid, skr. 2016/17:10). Syftet med målet är att ta sikte på både samhälleliga strukturer och den individuella friheten, kopplat till kön och makt. Ett jämställt samhälle är ett samhälle där kvinnor och män har samma makt på kollektiv nivå att forma samhället och att på individuell nivå forma sina liv. Det eftersträvade resultatet är att kvinnor ska ha samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter som män. Regeringen arbetar efter sex delmål, utifrån det övergripande målet, och vi beskriver dem här i korthet. •En jämn fördelning av makt och inflytande Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig ut- veckling. (Nytt mål .) •Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet Kvinnor och män ska ha samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma förutsättning- ar för en god hälsa samt erbjudas vård och omsorg på lika villkor. (Nytt som självständigt delmål .) •Mäns våld mot kvinnor ska upphöra Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möj- lighet till kroppslig integritet. Jämställdhetspolitiken utvärderades senast –2015 då Jäm- ställdhetsutredningen (2014:06) hade i uppdrag att följa upp och analysera utvecklingen i fråga om jämställdhet . I sitt betänkande Mål och myndighet – en effektiv styrning av jäm- ställdhetspolitiken (SOU 2015:86) föreslog utredningen bland annat två nya självständiga mål. Utredningen föreslog också att en jäm- ställdhetsmyndighet skulle inrättas. I sitt remissyttrande till utredningen påpekade sekre- tariatet för genusforskning att ”transpersoners erfarenheter av könad ojämlikhet exkluderas” på grund av hur målen är formulerade. Sekre- tariatet hade också annan kritik: ”Genom att fokusera på fysiska kvinnor och män, som ska ha samma och lika mycket av olika saker, i stället för att låta normer och kön och makt stå i centrum för jäm- ställdhetsbegreppet tenderar en sådan binär förståelse att i själva verket återskapa och förstärka genusrelationer snarare än förändra dem.”, skriver sekretariatet (Nationella sekretariatet för genusforskning 2015). Nationella sekretariatet för genusforskning kritiserade också de jämställdhetspolitiska målen, såväl de gamla som de nya, för att sakna ett intersektionellt perspektiv generellt. ”Om jämställdhetspolitiken ska kunna göra skillnad på allvar krävs att både analyser, mål och konkreta insatser bygger på en komplex förståelse av den könade ojämlikhetens konkreta uttryck.”, påpekar sekretariatet och menar att målformuleringarna inte speglar kunskapsläget som det ser ut . Sekretariatet exemplifierar med delmålet ”Mäns våld mot kvinnor ska upphöra”, och konstaterar bland annat att ”formuleringen genom sin binära utformning dels etablerar en rigid bild av vem som kan vara förövare och vem som kan vara offer, och dels tar fokus från informella normer och strukturer i samhället gällande kön, makt och våld genom att så starkt fokusera på fysiska kvinnor och män.” RFSL, , bisexuellas, transper- soners och queeras rättigheter, framförde liknande kritik i sitt remiss- yttrande (RFSL 2015c) till utredningen. Förbundet konstaterade att utredningen i bakgrundsbeskrivning och utvärdering haft vissa inter- sektionella perspektiv och på flera platser lyft upp hbtq-personers situation och bland annat särskilt nämnt transpersoners hälsositua- tion. Medvetenheten om problemen återspeglades dock inte i för- slagen på mål för jämställdhetspolitiken, konstaterade RFSL, som påpekade begränsningarna och uteslutningseffekterna av ett binärt synsätt på kön. Utredningens uppdrag borde ha innefattat alla som påverkas av normer kopplade till kön, könsidentitet och könsut- tryck. En förklaring till att detta inte var fallet är förstås att de före- slagna målen i stort utgår från tidigare lagda mål, som inte haft ett intersektionellt perspektiv, eller ett hbtq-perspektiv, påpekade RFSL. Jämställdhetsarbetet bör inkludera alla som missgynnas på grund av kön, och därför borde såväl det övergripande målet som de olika delmålen formuleras på ett mer inkluderande sätt, skriver RFSL, som också pekar på hur utredningen själva konstaterat att en binär syn på kön inte är oproblematisk, men sedan ändå gått vidare med binära skrivningar. RFSL föreslår ett tillägg i målskrivningarna där ”alla, oavsett kön, könsidentitet och könsuttryck” läggs till efter skriv- ningen om ”kvinnor och män”. RFSL välkomnade att delmålet ”jämställd hälsa” blev ett nytt själv- ständigt delmål. De pekade på hur utredaren visat på medvetenhet om att gruppen transpersoner har sämre hälsa än befolkningen i stort och att den utsatthet som transpersoner lever med påverkar hälsan negativt. RFSL är därför starkt kritiska till att formuleringarna av delmålet inte heller de inkluderar alla transpersoner. RFSL välkomnade förslaget om en särskild jämställdhetsmyndig- het – om denna också gavs i uppdrag att arbeta med hbtq-personers situation, eftersom våld och fördomar som möter dessa också utgår från föreställningar om kön och sexualitet, samt hetero- och cis- normativitet. Myndigheten bör få i uppdrag att arbeta utifrån ett intersektionellt perspektiv, annars kommer myndigheten inte kunna ”förbättra arbetet med att säkerställa alla människors möjligheter att forma sina liv, oavsett kön, könsidentitet och könsuttryck”, menade RFSL. Myndigheten måste också få ett tydligt uppdrag och tillräck- liga resurser. I regeringens skrivelse (skr 2016/17:10) betonas att strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, trots den köna- de målbeskrivningen, omfattar hbtq-personers utsatthet för våld i nära relationer. I genomförandet ska såväl ett barnrättsperspektiv som ett hbtq-perspektiv beaktas. Regeringen menar att strategin därmed uppfyller kraven i Istanbulkonventionen. I skrivelsen bemöter regeringen kritiken från RFSL med flera med att konstatera att en binär syn på kön kan vara problematisk, både ur ett jämställdhets- och ett transperspektiv, exempelvis för personer som inte identifierar sig enligt könsuppdelningen kvinna/man. Reger- ingen menade också att arbetet för att förändra föreställningar om kön och könsnormer, såsom normer kring femininitet och maskul- initet, fortsatt är en viktig del av arbetet för jämställdhet och också en central fråga för att främja transpersoners rättigheter och möjlig- heter i samhället. 4.5.2Ett transperspektiv på arbetet med Jämställdhetsintegrering i myndigheter, Regeringen menar att en grundläggande förutsättning för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen är att arbeta med jämställdhetsinte- grering. Med detta avses att beslut inom alla politikområden ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Jämställdhetsintegreringen på styrs av ett regeringsbeslut för perioden –2020. På myndighetsnivå har pågått en satsning med regerings- uppdraget Jämställdhetsintegrering i Myndigheter, JiM. 59 myndig- heter och en organisation ingår , , i arbetet med att säkerställa att myndigheternas arbete bättre bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Uppdraget sträcker sig .