sou · H5B351 · 2017-06-08 00:00:00 — 37Regeringens beslut angående Uppdragen om samverkan för bästa skola. Dnr U2015/03357/S samt U2017/00301/S. 2012/13:01 Budgetproposition . 39Regeringens beslut angående Uppdragen att förstärka tillgången på lärare i nationella minoritetsspråk. Dnr A2013/2958/DISK, A2014/3289/DISK. Förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk. 41Förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personal- kategorier. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i modersmål Utredningens förslag: Undantaget från legitimations- och be- hörighetsreglerna för modersmålslärare bör kvarstå. bör dock det nuvarande undantaget från kraven på legitimation och behörighet för lärare i modersmål förändras. bör få i uppdrag att svara för en fortbildningsinsats för yrkesverksamma modersmålslärare som saknar behörighet. Möjlighet för huvudmannen att söka statsbidrag bör finnas för de lärare som deltar i utbildningen. bör få i uppdrag att ta fram ytterligare stödmaterial för undervisningen i modersmål. Ämnet modersmål och möjligheten till studiehandledning på modersmålet bör utredas i särskild ordning bl.a. vad gäller inne- håll, mål och organisering. Förutsättningarna för att ställa krav på legitimation och behörighet har försämrats bedömning De förutsättningar som låg till grund för regeringens bedömning 2010/11 om att ett undantag från legitimations- och behörighets- reglerna behövdes för modersmålslärarna har i flera avseenden kraf- tigt försämrats. Andelen yrkesverksamma modersmålslärare med en pedagogisk högskoleexamen har halverats från en redan låg nivå och utbildningsmöjligheterna är mycket begränsade. Att genomföra utbildningsinsatser av den omfattning som skulle krävas för att på- tagligt öka antalet och andelen legitimerade och behöriga moders- målslärare till en sådan nivå att undantaget skulle kunna tas bort be- döms inte heller vara möjligt eller ekonomiskt försvarbart. Utred- ningen bedömer därför att lärare i modersmål även fortsatt ska vara undantagna kraven på legitimation och behörighet. Insatser för att höja lärarnas kompetens behövs När den huvudsakliga strategin för att säkra undervisningens kvali- tet, dvs. genom att ställa krav på legitimation och behörighet, inte är möjlig behövs andra insatser för att stärka kvaliteten i modersmåls- undervisningen. Detta är av största vikt, särskilt utifrån den samlade Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i modersmål forskning och erfarenhet som visar hur viktigt ett utvecklat moders- mål är för individens identitet och självkänsla men också t.ex. för elevens inlärning och skolresultaten som helhet. Modersmålslärarna befinner sig också ofta i en utsatt situation, endast cirka en fjärdedel av lärarna har en pedagogisk högskoleexamen och i många verksam- heter saknar modersmålslärare det stöd och den möjlighet till ut- veckling som det innebär att arbeta nära kollegor och ingå i en skolas övriga arbete. För att undervisningens kvalitet ska kunna värnas bedömer utredningen att en utbildningsinsats för modersmålslärare bör genomföras. Utredningen menar att en sådan utbildningsinsats bl.a. bör stärka lärarnas kunskaper inom områdena språkdidaktik, läroplansteori samt kunskaper om bedömning och betygssättning. Utredningen föreslår därför att får i uppdrag att svara för genomförandet av en fortbildningssinsats för yrkesaktiva modersmålslärare som saknar legitimation och behörighet och för legitimerade lärare som avser att börja undervisa i modersmålet. Utbildningen bör omfatta 30 högskolepoäng och ges på deltid och distans för att skapa praktiska möjligheter för så många lärare som möjligt att delta och för att lärarens tid för undervisning inte ska påverkas i en större utsträckning. Lärosäten som har tillstånd att ut- färda ämneslärar- eller grundlärarexamen bör ansvara för genom- förandet av utbildningen. Statsbidrag bör utgå för fortbildningen för att möjliggöra för lärare anställda hos så många huvudmän som möj- ligt ska kunna delta i fortbildningsinsatsen. Inom ramen för den på- gående utbildningsinsatsen för modersmålslärare i minoritetsspråk har möjligheten till statsbidrag enligt haft ett viktigt sig- nalvärde och bedömts av såväl huvudmän som av deltagare vara av vikt för att förutsättningarna för deltagande ska vara rimliga.42 Mycket talar för att detta är giltigt också för lärare i andra språk. Utredningen ska i det betänkande som enligt direktivet ska läm- nas bl.a. ta ställning till vilken form som bäst lämpar sig för behörighetsgivande fortbildning. Utredningen tar med sig frågan om utbildningsvägar för legitimerade med obehöriga moders- målslärare i det arbetet. Utredningen återkommer också i slutbe- tänkandet i frågan om möjligheten att läsa modersmål inom ramen för fler lärarexamina. 42 (2015). Redovisning av uppdrag att förstärka tillgången på lärare i nationella minoritetsspråk. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i modersmål Ytterligare stödinsatser för att främja kvalitén i modersmålsundervisningen För att ytterligare främja kvaliteten i undervisningen föreslår utred- ningen att även andra stödinsatser ska utvecklas och finnas till- gängliga. Detta är särskilt viktigt för de många obehöriga moders- målslärare som är verksamma liksom för de nya modersmåls- lärare som kommer att behöva anställas för att kunna svara mot skol- väsendets behov av lärare i ämnet. För att dessa lärare som saknar en behörighetsgivande utbildning ska få bättre förutsättningar att be- driva undervisningen på ett ändamålsenligt sätt menar utredningen att bör få i uppdrag att ta fram ytterligare stödmaterial, t.ex. i form av standardiserade undervisningsmodeller, som kan an- vändas av de lärare som så önskar. Den nya obehöriga lärare som kan språket men t.ex. har begränsade kunskaper om undervisningsmeto- der kan ha stor nytta av att ha ett sådant stödmaterial att utgå från i arbetet. Utredningen menar också att det är viktigt att varje huvudman arbetar för att hitta vägar att i högre grad inkludera modersmålslärare i skolans övriga verksamhet och att t.ex. utse handledare åt nyan- ställda modersmålslärare och kontaktpersoner på skolenheterna. Utredningen menar att det också kan finnas anledning för huvud- männen att överväga hur verksamheten kan organiseras i övrigt, t.ex. hur annan personal än lärare, exempelvis flerspråkiga s.k. lärarassi- stenter, kan bidra. ökande krav på utbildning för att få bedriva undervisning Utredningen menar att det nuvarande undantaget från kraven på legitimation och behörighet för lärare i modersmål bör för- ändras. På lång sikt bör samma krav på legitimation och behörighet gälla för samtliga lärare i skolväsendet för att säkra kvaliteten i undervisningen. Även t.ex. Skolinspektionen lyfter fram vikten av ett krav på legitimation för att samma krav på kunskap och kvali- tet ska ställas för alla lärare och för att statusen ska öka.43 Vägen till 43 Skolinspektionen (2012). I maginalen – En granskning av modersmålsundervisning och två- språkig undervisning i de nationella minoritetsspråken. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i modersmål när det i praktiken är rimligt att ställa ett sådant krav på lärare i modersmål är däremot lång med de förutsättningar som finns . Utredningen menar att det kan finnas fördelar med att stegvis höja kraven på vilken utbildning som krävs för behörighet att under- visa i modersmål. Ett första steg kan vara att ett krav om viss utbild- ning, t.ex. minst motsvarande den ovan beskrivna fortbildnings- insatsen, ska ställas för möjlighet till anställning utan tidsbegräns- ning, för att få ansvara för undervisningen och för att självständigt få besluta om betyg. Det går inte att avgöra när en sådan för- ändring av regleringen är möjlig att genomföra då den bl.a. beror på hur antalet elever berättigade till modersmålsundervisning i skol- väsendet utvecklas liksom beslut om omfattning av den föreslagna fortbildningsinsatsen. Ämnet modersmål och studiehandledning på modersmålet behöver ses över Var fjärde elev i är berättigade till modersmåls- undervisning. Förutsättningarna för ämnet i skolväsendet har där- med genomgripande förändrats sedan regleringen av rätten till modersmål beslutades. deltar endast cirka hälften av de berätti- gade eleverna i undervisningen, till viss del beroende på att huvud- mannens skyldighet att erbjuda undervisningen inte gäller om det inte finns en lärare att tillgå men också då undervisningen kan ske vid sidan av skoltid vilket påverkar elevernas vilja och möjlighet att delta. är det av största vikt att fler elever med ett annat modersmål får så goda förutsättningar som möjligt att utveckla sitt modersmål men också att få det stöd på modersmålet som behövs för att kunna tillgodogöra sig undervisning i andra ämnen. Utred- ningen menar med avstamp i detta, men även utifrån de begränsade möjligheter som även bedöms finnas att erbjuda relevant lärarutbildning i ämnet, att ämnet modersmål och möjligheten till studiehandledning på modersmålet behöver utredas i särskild ord- ning. 9Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen De allra flesta yrken ställer krav på utbildning. Många fler kun- skapsområden än t.ex. matematik och svenska utgör därför ämnen i skolväsendet, t.ex. serveringskunskap och lackeringsteknik. Skol- väsendets yrkesämnen hamnar däremot ofta i skymundan i debatten. Andelen lärare i yrkesämnen i skolväsendet som har en pedago- gisk högskoleexamen är totalt sett förhållandevis låg och har varit så . Av denna anledning bedömdes det inte vara möjligt att ställa krav på utbildning och legitimation för dessa lärare när legiti- mations- och behörighetssystemet infördes . Enligt direktivet ska utredaren bl.a. överväga om detta undantag från kravet på legi- timation och behörighet för lärare i yrkesämnen bör upphöra liksom föreslå insatser för hur andelen behöriga lärare i yrkesämnen kan öka. 9.1Om yrkesämnen i skolväsendet Möjlighet att i skolväsendet läsa något av de ämnen som katego- riseras som yrkesämnen finns i gymnasieskolan, gymnasie- särskolan, vuxenutbildningen samt i särskild utbildning för vuxna. Det ojämförligt största antalet elever finns dock i gymnasieskolan. Inom ramen för den gymnasiereform som genomfördes förändrades bl.a. yrkesprogrammen inom vilka yrkesämnena finns.1 Yrkesprogrammen ska nu förbereda eleverna för yrkesverksamhet på sådant sätt att de kan börja arbeta direkt efter gymnasieskolan. 2008/09:199. Högre krav och kvalitet i gymnasieskolan. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen SOU 2017:51 reformen finns 12 nationella yrkesprogram med sammanlagt 42 olika programinriktningar. Inom yrkesprogrammen finns cirka 200 olika yrkesämnen.2 Variationsbredd bland ämnena är stor. Här finns allt från design och ellära till djurparksdjur, pedagogiskt arbete och psykiatri. Knappt 100 000 elever läste på ett yrkesprogram eller på introduktionsprogrammet yrkesintroduktion i gymnasieskolan. Av dessa var kvinnor och män. Skol- verket beräknar att det totala antalet elever i gymnasieskolan är på en lägstanivå /17 för att öka kommande år. Detta, till- sammans med de förändringar av gymnasieskolan och särskilt yrkes- programmen som föreslås av , kan tänkas leda till att antalet elever på yrkesprogrammen ökar även om de senaste årens trend har varit att andelen gymnasieelever som väljer ett yrkesprogram minskar och andelen som väljer ett hög- skoleförberedande program ökar. För den enskilda eleven som läser i någon av de frivilliga skol- formerna är det av begränsad betydelse om ett ämne kategoriseras som ett yrkesämne eller inte. För lärarna är kategoriseringen dock av större betydelse då det påverkar både möjliga utbildningsvägar och de behörighetskrav som ställs för anställning. Vad som räknas som ett yrkesämne respektive ett annat ämne bestäms huvudsakligen via de föreskrifter som Universitets- och högskolerådet (UHR)och beslutar om. Föreskrifterna rör vilka yrkeskunskaper som bedöms vara kvalificerade och relevanta för särskild behörighet till yrkeslärarutbildning respektive för behörighet att undervisa.4 2Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2012:4) om vilka yrkeskunskaper som krävs för att undervisa i ett yrkesämne. En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. 4Universitets och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:4) om kvalificerade och rele- vanta yrkeskunskaper för särskild behörighet till utbildning som leder till yrkeslärarexamen respektive föreskrifter (SKOLFS 2012:4) om vilka yrkeskunskaper som krävs för att undervisa i ett yrkesämne Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen 9.1.1Om lärare i yrkesämnen generellt Yrkeslärare skiljer sig från lärare generellt på flera viktiga punkter5: Yrkeslärarna är äldre än lärare generellt sett, genomsnittsåldern är (jämfört med generellt) och därmed är en högre andel närmare pension. Stora skillnader råder dock mellan olika ämnen och olika yrkesämnesområden. De blivande yrkeslärarna behöver, utöver grundläggande behörig- het, också kvalificerad och relevant yrkeserfarenhet för att vara behöriga till yrkeslärarutbildning vilket betyder att de i de flesta fall har varit yrkesverksamma på en annan del av arbetsmarknaden innan de söker sig till läraryrket. Till övriga lärar- och förskol- lärarutbildningar är det möjligt att antas med grundläggande och särskild behörighet baserad enbart på kunskaper från gymnasie- skolan. Yrkeslärarna arbetar därför sitt första år som lärare vid en högre ålder än andra lärare. I och med sin ålder har också yrkes- lärarstudenterna ofta en annan familjesituation än andra studen- ter. Yrkeslärarna har i lägre utsträckning än andra lärare tidigare hög- skoleutbildning och saknar oftare grundläggande behörighet till högskoleutbildning. En faktor som bidrar till den lägre andelen med grundläggande behörighet är att yrkesprogrammen i gym- nasieskolan, precis som , inte alltid har lett till grundläggande behörighet. Det är ovanligt att nyrekryterade yrkeslärare har en pedagogisk högskoleexamen när de anställs, detta gäller särskilt i de mans- dominerande yrkesämnesområdena. Rektorerna betraktar inte heller lärarnas behörighet som det viktigaste för anställning, lärarnas erfarenheter samt deras yrkes- och ämneskunskaper väger tyngre. Yrkeslärarna har i högre utsträckning än andra lärare en alternativ arbetsmarknad som konkurrerar med skolväsendet, inte sällan har denna arbetsmarknad också relativt sett högre lönenivåer än lärar- yrkets. Detta bedöms också vara en faktor som förklarar varför yrkeslärare i högre utsträckning än andra lärare lämnar läraryrket. 5 (2014), Yrkeslärare per program, rapport 414 samt officiella statistik. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen Ovanstående faktorer medför att rekryteringsbasen och villkoren för rekrytering av lärare i yrkesämnen skiljer sig åt jämfört med övriga lärare i gymnasieskola och vuxenutbildning, och lärare i skolväsendet i övrigt, liksom för rekryteringen av studenter till yrkeslärarutbild- ningen. 9.2Behörighet att undervisa i yrkesämnen Som grundregel krävs legitimation för att få anställas som lärare utan tidsbegränsning samt legitimation och behörighet för att be- driva undervisning. Behörig att undervisa i yrkesämnen i gymnasie- skolan och den kommunala vuxenutbildningen är den som har av- lagt yrkeslärarexamen eller motsvarande äldre examen.6 En legiti- merad lärare som har kompletterat med sådana yrkeskunskaper som är relevanta för ett yrkesämne är också behörig. En lärare är dock endast behörig att undervisa i det eller de yrkesämnen för vilka lärarens yrkeskunskaper är relevanta. Bedömningen om vilka ämnen som individens yrkeskunskaper är relevanta för görs dels av ett lärosäte vid antagning till yrkeslärarutbildningen, dels av Skol- verket när en legitimerad lärare ansöker om utökad behörighet i ett yrkesämne. För att undervisa i ett yrkesämne i gymnasiesärskolan gäller motsvarande behörighetsregler. Yrkesämnena är dock undantagna från det generella kravet på legitimation. Lärare i yrkesämnen får under vissa förutsättningar anställas utan tidsbegränsning, ansvara för och bedriva undervis- ningen samt självständigt besluta om betyg utan att kraven på legiti- mation och behörighet är uppfyllda. För att detta ska vara möjligt krävs dock bl.a. att den obehöriga har tillräcklig kompetens för att undervisa i yrkesämnet och att personen är lämplig. finns en särskild yrkeslärarexamen som omfattar 90 högskolepoäng. Utbildningen består av den s.k. utbildningsveten- skapliga kärnan om 60 högskolepoäng och 30 högskolepoäng verk- 6 2 kap. 25 § förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen samhetsförlagd utbildning, dvs. utbildning i skolverksamhet, men inga ämnesstudier. Den stora skillnaden i de examenskrav som gäller för yrkeslärarutbildningen jämfört med de tre andra lärar- och för- skollärarexamina motiverades bl.a. av den stora bristen på yrkeslärare med pedagogisk högskoleexamen liksom den speciella situation som många yrkeslärare befinner sig i, se avsnitt 9.1.1 ovan.7 Till skillnad från samtliga övriga högskoleexamina ställs därför inte heller t.ex. krav på genomfört examensarbete för yrkeslärarexamen. Tolv läro- säten har examenstillstånd för yrkeslärarexamen. Flertalet läro- säten ger utbildningen på deltid och distans för att de som är yrkes- verksamma ska kunna läsa den vid sidan av ordinarie yrkesverk- samhet. För behörighet till utbildningen krävs utöver grundläggande be- hörighet också kvalificerade och relevanta yrkeskunskaper som har tillägnats genom yrkeserfarenhet, högskoleutbildning eller annan eftergymnasial utbildning.8 Bedömningen av vilka personer som uppfyller kriterierna kan ibland vara svår, inte minst då högskolorna saknar egen kompetens i flera av yrkesämnena. UHR har därför fr.o.m. antagningen till i uppdrag att samordna lärosätenas arbete med att bedöma om sökande till yrkeslärar- utbildning uppfyller kraven på särskild behörighet så att en likvärdig bedömning av hög kvalitet kan komma till stånd. Myndigheten ska bl.a. rekrytera och kvalitetssäkra de bedömare som lärosätena ska använda vid bedömningen av yrkeskunskaper utveckla informatio- nen till de sökande som inte uppfyller kraven på särskild behörighet så att det framgår vad de behöver komplettera med för att uppfylla kraven och i görligaste mån hur denna komplettering kan göras.9 hade tidigare ett liknande uppdrag. Den dåvarande regeringen bedömde att de stora förändringarna av yrkeslärarexamen som genomfördes väsentligt skulle öka förutsättningarna för att en ökande andel yrkeslärare skulle skaffa sig en utbildning.10 Av Tabell 9.1 framgår att antalet behöriga första- handssökande har legat relativt sedan den nya yrkeslärar- examen infördes, detta till skillnad från de andra lärar- och förskol- 7Proposition 2009/10:89. Bäst i klassen- en ny lärarutbildning. 82 § förordning (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen. 9Regeringens beslut angående Regleringsbrev för avseende Universitets- och högskolerådet. 10Regeringens promemoria Legitimation för lärare och förskollärare. U2010/2818/S. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen Antalet examinerade har däremot ökat och kan förväntas öka ytterligare något. Detta då flertalet yrkeslärar- studenter läser på deltid vid sidan av yrkesverksamhet vilket inte säl- lan leder till att studierna drar ut , och flera satsningar har gjorts för att öka antalet deltagare i utbildningen, se avsnitt 9.3. P.g.a. den tidigare lärarutbildningens konstruktion, lärarexamen , är det svårt att jämföra med antalet sökande, nybörjare och exami- nerade . Källa: NU-databas. 9.2.2Andel legitimerade och behöriga yrkeslärare Totalt har 8 584 personer meddelats behörighet i ett eller flera yrkesämnen.11 Vi vet dock inte i vilken utsträckning dessa lärare är aktiva i skolväsendet eller ej eller hur stor del av de drygt 10 000 aktiva yrkeslärarna som har legitimation och behörighet för den undervisning de bedriver. Med anledning av undantaget från kravet på legitimation för yrkeslärare redovisar inte , som är statistikansvarig myndighet, andelen yrkeslärare med legitimation utan enbart an- delen yrkeslärare med pedagogisk högskoleexamen. /17 hade av yrkeslärarna en pedagogisk högskoleexamen vilket kan jämföras med i gymnasieskolan som helhet.12 Andelen yrkeslärare med pedagogisk högskoleexamen har legat relativt stabilt på denna nivå . 11Källa: 070518. 12Skolverkets officiella statistik. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen mellan olika yrkesämneskategorierna är dock stora. Inom områdena barn/ungdom, vård och omsorg samt handel/administration hade av lärarna en pedagogisk högskoleexamen. Inom drift- och underhållstekniska ämnen samt fordons- och transport- tekniska ämnen hade däremot av samtliga lärare en pedagogisk högskoleexamen. Generellt kan sägas att ju fler kvinnor som undervisar i ett yrkesämnesområde desto fler har en pedagogisk högskoleexamen något som framgår tydligt av Tabell 9.2. Observera att yrkeslärarna i gymnasiesärskolan samt särskild utbildning för vuxna ej finns med i statistiken gällande antal lärare i de olika yrkesämnesområdena detta då kategoriindelningen inte sammanfaller mellan dessa och yrkeslärarna i gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Källa: officiella statistik. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen Om en lärare har en pedagogisk högskoleexamen eller ej är ett trubbigt mått för att bedöma hur många av de yrkesverksamma lär- arna som kan tänkas uppfylla kraven för legitimation och behörighet i aktuellt ämne. Då respektive huvudman, trots ovan beskrivna un- dantag från legitimations och behörighetsreglerna, har ett ansvar att i första hand använda behöriga lärare i undervisningen finns infor- mation om yrkeslärares behörighet samlad hos dem. Dessa uppgifter kompletterar därmed uppgifter om andel med en peda- gogisk högskoleexamen och bidrar till att teckna en tydligare bild av behörighetsläget bland de yrkesverksamma yrkeslärarna. Inom ram- en för en undersökning som genomförde 2013/14 be- dömde rektorerna vid de skolor som gav ett eller flera yrkesprogram att av lärarna var behöriga. Stora skillnader förelåg mellan olika program samt mellan skolor med enskild respektive offentlig huvudman, se Figur 9.1. Skolor med enskild huvudman hade mellan 10–lägre andel behöriga yrkeslärare jämfört med skolor med offentlig huvudman.13 Källa: (2014). 13 (2014). Yrkeslärare per program. Frågan om undantaget från legitimation och behörighet för lärare i yrkesämnen Även om uppgifterna i avser ett annat läsår och lärarna är kategoriserade på ett något annat sätt än de tidigare pre- senterade uppgifterna kan ett tydligt mönster urskiljas vad gäller vilka yrkesämnesområden som har en högre andel lärare som redan har, eller relativt enkelt bedöms skulle kunna få, legitimation och behörighet att bedriva undervisningen. Även här bedöms de kvinno- dominerade yrkesämnesområdena ha en högre andel behöriga lärare eller lärare som är närmare behörighet än de mansdominerade. 9.2.3Prognos över behovet av yrkeslärare bedömde 2015 att det behöver examineras cirka 1 200 yrkeslärare –2024 för att arbetsmarkna- dens behov ska kunna tillgodoses. Siffran kan jämföras med de 460 som examinerades . Det finns därmed en risk att andelen yrkeslärare med pedagogisk högskoleexamen kommer att minska kommande år. Prognosen bedöms dock av flera anledningar behöva hanteras med viss försiktighet. prognos tar t.ex. inte hänsyn till det stora antalet nyanlända elever som kom till vilket gör att behovet av yrkeslärare med stor sannolikhet underskattas.