sou · H5B373 · 2017-09-29 00:00:00 — dragen för användningen av mark- och vattenområden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk, om det har betydelse för regionen (7 kap. 6 §). Det stadgas också närmare om hur en regionplan ska utformas, om formkrav för en regionplan och hur länge den gäller i olika situationer (7 kap. 7–12 §§). I kapitlet framgår också att bestämmelser om regionplanering i finns i lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i (7 kap. 4 §). 2.4Lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i I lagen särregleras frågan om regionplanering för kommunerna i . I lagen stadgas att för dessa kommuner ska som regionplaneorgan ha hand om sådan regionplanering som avses i 7 kap. 1 § PBL (1 §). ska bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag i sådana frågor för kommunernas och statliga myndigheters planering. får anta en regionplan enligt 7 kap. PBL för regionen eller en del av den. Regeringen kan besluta att utrednings- och samordningsverksamheten ska avse vissa angivna frågor (2 §). Bestämmelserna i 7 kap. 6, 8 och 10–12 §§ PBL gäller för regionplanen (3 §). Regionplanen antas av . Även ändring och upphävande av planen beslutas av . Vidare regleras vissa formkrav som gäller vid beslut om antagande, ändring eller upphävande av regionplanen samt vad som gäller för överklagande av beslut (4, 5 och 6 §§). 2.5Lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län I lagen finns bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur i , , , , , , , , , , , , och (1 §). I lagen anges att med regionalt tillväxtarbete avses insatser för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling (2 §). Lagen gäller för landstingen i de i 1 § uppräknade länen samt, med undantag för 8 § 1, för (3 §). De landsting som avses i lagen ska utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna insatser för genomförandet av strategin, trots 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen (2017:725) besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete, och följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet (5 §). De landsting som avses i lagen får också utföra uppgifter inom ramen för EU:s strukturfondsprogram samt ska upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur (6 och 7 §§). Landstingen ska samverka med länets kommuner, och övriga berörda statliga myndigheter och ska samråda med företrädare för berörda organisationer och näringslivet i länet (8 och 9 §§). Statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länet ska beakta den strategi som fastställts för länets utveckling. och övriga statliga myndigheter ska inom sina verksamhetsområden lämna de landsting som avses i lagen det biträde som de behöver för regionalt tillväxtarbete och regional transportinfrastrukturplanering. De ska också löpande informera de landsting som avses i lagen om pågående och planerade verksamheter som har betydelse för länets utveckling (10 §). 2.6Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen Med samverkansorgan avses en beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet (1 §). Ett kommunalförbund som har samtliga kommuner i länet som medlemmar och där även landstingen kan ingå som medlem kan utgöra ett samverkansorgan (2 §). I lagen framgår att ett samverkansorgan i stor utsträckning har samma uppgifter som de landsting som avses i lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och lagen omfattar de övriga länen med undantag för . Samverkansorganen ska således utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling som kommuner och landsting avser att genomföra i samarbete med andra parter, samordna insatser för genomförandet av strategin, trots 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen (2017:725) besluta om an- vändningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete, upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur, och följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet (3 §). Med regionalt tillväxtarbete avses insatser för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling (3a §). Samverkansorganet ska samverka med länets kommuner, , samt och övriga berörda statliga myndigheter. Samverkansorganet ska också samråda med företrädare för berörda organisationer och näringslivet i länet (5 och 6 §§). I lagen finns också motsvarande bestämmelse som i 10 § lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län (7 §). I lagen finns slutligen bestämmelser om hur ett samverkansorgan bildas och avvecklas (4 och 9 §§). 2.7Förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete I förordningen finns bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och statliga myndigheters roll i det regionala tillväxtarbetet (1 §). Med regionalt tillväxtarbete avses i förordningen insatser för att skapa hållbar regional tillväxt och utveckling (2 §). Det regionala tillväxtarbetet ska enligt förordningen bedrivas i syfte att uppfylla målen för den regionala tillväxtpolitikens mål och EU:s sammanhållningspolitik. Den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2020 ska vara vägledande för det regionala tillväxtarbetet (3 §). Ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet ska vara en integrerad del i analyser, strategier, program och insatser i det regionala tillväxtarbetet (4 §). Det regionala tillväxtarbetet ska utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal, regional, nationell och internationell nivå (5 §). De landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i sina respektive län. Om det har bildats samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen ska samverkansorganet ha ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i sitt län. I har det ansvaret (6 §). Den som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet ska utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling (regional utvecklingsstrategi) och samordna insatser för att genomföra strategin, besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete samt följa upp, låta utvärdera och redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet till regeringen (7 §). I förordningen finns också närmare bestämmelser om den regionala utvecklingsstrategin, som ska vara en samlad och sektorsövergripande strategi för det regionala tillväxtarbetet i ett eller flera län och innehålla mål och långsiktiga prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet. Strategin ska bl.a. bidra till sektorsövergripande samverkan mellan länen och mellan aktörer på lokal, regional, nationell och internationell nivå samt ligga till grund för strukturfondsprogrammen inom målet Investering för tillväxt och sysselsättning och inom målet Europeiskt territoriellt samarbete (8 §). Utvecklingsstrategin ska vidare bl.a. upprättas utifrån en analys av de särskilda förutsättningarna för hållbar regional tillväxt och utveckling i länet och ska utarbetas i samverkan med bl.a. berörda kommuner (9 och 10 §§). Vissa aspekter, såsom t.ex. kommunala översiktsplaner, kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning, länsplaner för transportinfrastruktur och regionala trafikförsörjningsprogram ska särskilt beaktas vid framtagande av strategin (11 §). Strategin ska uppdateras löpande samt ska, när den fastställts eller uppdaterats, lämnas till regeringen och ett antal i förordningen uppräknade statliga myndigheter och aktörer (12 och 13 §§). Den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ska bl.a. med berörda kommuner och landsting samordna insatserna för genomförandet av strategin (14 §). I förordningen finns också bestämmelser om användningen av statliga medel för regionalt tillväxtarbete (15 §). När det gäller uppföljning, utvärdering och redovisning stadgas bl.a. att den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ska följa utvecklingen i länet och analysera, följa upp och utvärdera det regionala tillväxtarbetet samt att resultatet av detta ska rapporteras till regeringen (16 och 17 §§). Slutligen finns bestämmelser om statliga myndigheters och medverkan i det regionala tillväxtarbetet. Statliga myndigheter ska bl.a. inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås, samråda med den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i frågor som är av väsentlig betydelse för en regions hållbara tillväxt och utveckling och beakta möjligheterna till decentralisering när de planerar sina verksamheter (18–20 §§). ska inom sitt ansvarsområde främja andra statliga myndigheters medverkan i det regionala tillväxtarbetet (21 §). Utredningens överväganden och förslag med anledning av direktiven (se bilaga 1) återfinns i kapitel 4. I det här kapitlet redovisas underlag för förslagen fördelade på fyra delavsnitt som behandlar: –situationen när det gäller bostadsbyggande och -planering i kommunerna , –förslag till hur bostadsbyggnadsbehovet ska bedömas och remissreaktionerna på det förslaget, –utredningens dialog med kommuner och regionala företrädare, och –hur bostadsfrågor behandlas på regional nivå i det offentliga . Det redovisade underlaget kompletterar den bakgrund och verklighetsbeskrivning som ges av direktiven och bildar tillsammans med dessa utredningens utgångspunkter för överväganden och förslag. Det påbörjas bostäder i en omfattning som möter befolkningstillväxten i landet som helhet på medellång sikt. För att behovet av bostäder ska kunna mötas krävs dock att byggtakten upprätthålls. Det finns inget som tyder på att bristande aktivitet hos kommunerna generellt utgör något hinder för en fortsatt hög byggtakt. Utredningens direktiv är formulerade mot bakgrund av att bostadsbyggandet i inte har hållit jämna steg med befolkningsutvecklingen. I direktiven uttrycks också att kommunernas förutsättningar och ambitioner att genom planläggning möta utveck- Även om beskrivningarna i sak är korrekta så har läget i båda dessa avseenden förändrats snabbt . Befolkningen förväntas enligt SCB:s prognos öka med i genomsnitt 102 000 personer de kommande tio åren, med en variation mellan 86 000 och 116 000 personer. Antalet påbörjade nya bostäder kommer att överstiga 70 000. Det är en produktionstakt som – om den upprätthålls – väsentligt överstiger de behov som långsiktigt följer av befolkningsutvecklingen. Det tillfredsställer dock inte behoven i närtid. Ackumulerade underskott, regionala skillnader och behovet av att ersätta äldre bostäder med nya gör vidare att en fortsatt hög takt på bostadsbyggandet är motiverad, särskilt i storstadsregionerna, för att behovet av bostäder ska kunna mötas. Nuvarande årstakt, för det fall den upprätthålls under kommande decennium, motsvarar emellertid behovet av nya bostäder enligt prognos . Vad som begränsar byggtakten mäts av genom frågor till de byggande företagen. Av figur 3.1 framgår att företagen i allmänhet anger att det antingen är efterfrågan på bostäder och lokaler, eller tillgången på arbetskraft som hindrar ökat byggande. Sedan slutet på 2014 är det enligt företagen bristen på arbetskraft som sätter ramarna för hur mycket som kan byggas. Figur 3.1 Främsta hinder för byggande, viktad svarsfrekvens i procent för företag med SNI-kod 41 Husbyggande Källa: , Konjunkturbarometern. Ett snabbt ökat byggande innebär ökad arbetsbelastning och svårigheter att hitta arbetskraft med rätt kompetens även för kommunerna. har antalet beviljade bygglov för nybyggnad ökat med . Någon heltäckande bild av planeringaktiviteten i kommunerna ger inte offentlig statistik eller de undersökningar som SKL har genomfört. Andelen kommuner som antar riktlinjer för bostadsförsörjningen och i den formen tar ställning till framtida behov av bostäder ökar snabbt. Tabell 3.1 är baserad på uppgifter i länsstyrelsernas bostadsmarknadsanalyser som lämnades till . Antagna riktlinjer för bostadsförsörjningen Redovisningen från länen är inte fullständigt samordnad och nuläget i tabell 3.1 kan avse olika tidpunkter . Jämfört med läget , som refereras i utredningens direktiv, har antalet kommuner med uppdaterade riktlinjer för bostadsförsörjningen ökat väsentligt. (N 2017:02) har vid samråd angett att andelen kommuner som har en översiktsplan som är antagen eller som har förklarats aktuell under innevarande eller föregående mandatperiod kommer att överstiga . Det ska betonas att bostadsbyggandet i landet, och därmed aktiviteten i kommunerna, är mycket ojämnt fördelad. De 25 kommuner som kommer att sakna riktlinjer för bostadsförsörjningen är alla utpräglade glesbygdskommuner där nybyggnad av bostäder är ovanligt. Av figur 3.2 framgår hur handläggningen av bygglov för bostäder fördelades över landet åren 2015–2016. Det är i storstadsområdena och i kommuner med universitet och högskolor det byggs bostäder. Skillnaden i byggaktivitet avspeglar de stora skillnader som finns mellan landets kommuner på nästan alla områden. Många kommuner har en svag skattebas, en arbetsmarknad som är beroende av få företag och svårigheter att attrahera kvalificerad arbetskraft. Figur 3.2 Antal permanentbostäder som beviljats bygglov per 1 000 invånare Källa: Kommuner och Landsting. 3.2Boverkets bedömning av bostadsbyggnadsbehovet –metod för att bedöma bostadsbyggnadsbehovet består av en beräkningsmodell som ska kompletteras med andra underlag beroende på tillämpning. –Beräkningsmodellen ger osäkra resultat beroende på osäkerhet i de befolkningsprognoser som används. –Remissinstanserna har inga principiella invändningar mot beräkningsmodellen. 3.2.1Boverkets uppdrag från regeringen fick genom regeringsbeslut i uppdrag att i samråd med SCB och efter hörande av Tillväxtanalys lämna förslag till hur framtagandet av återkommande bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet i hela landet ska organiseras, finansieras och regleras. Av förslaget skulle framgå: –med vilken periodicitet bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska göras, –i vilken geografisk indelning bostadsbyggnadsbehovet ska bedömas så att hänsyn tas till behovet i olika delar av landet; sambandet mellan bostadsmarknad och arbetsmarknad ska ligga till grund för förslaget i denna del, –vilken offentlig statistik som behövs som underlag för bedömningarna, och eventuella behov av förändringar i insamlingen av offentlig statistik, –vilken eller vilka myndigheter som bör ansvara för beräkningar av bostadsbyggnadsbehovet, –kostnaderna för framtagandet och hur dessa kostnader bör finansieras, och –hur uppdraget till den eller de ansvariga myndigheterna bör regleras. I skälen för att ge uppdraget hänvisade regeringen till den metod för beräkningar av bostadsbyggnadsbehovet som redovisat i rapporten av bostadsbyggande, rapport 2015:18, och angav att det fanns anledning att överväga om metod i något avseende borde revideras för att leverera resultat som är robusta som underlag för olika tänkbara reformer. Någon tänkt tillämpning av resultaten angavs dock inte. 3.2.2Boverkets förslag till metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet redovisade uppdraget i form av rapporten metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, rapport 2016:32. föreslår där en modell för beräkningar av det framtida bostadsbyggnadsbehovet som tar sin utgångspunkt i förändringar i antalet hushåll. I beräkningsmodellen inkluderas även variabler som representerar avgångar från nuvarande bostadsbestånd, lediga lägenheter, behovet av en bostadsbuffert samt ett eventuellt initialt underskott på bostäder. Beräkningsmodellen har stora likheter med den av tidigare tillämpade. Vid bedömning av bostadsbyggnadsbehovet anger att det behövs en sammanhållen analys bestående av flera delar med modellberäkningen som en central byggsten. Denna analys kan enligt Bo- verket, förutom beräkningen, exempelvis innehålla information om förändringar i behovet och information om behovet för vissa grupper i samhället, till exempel äldre och ungdomar. Som svar på de olika delfrågorna i regeringsuppdraget lämnar följande förslag, citerat ur rapporten. Bedömningar av det framtida bostadsbyggnadsbehovet ska göras och prognoshorisonten bör vara . Den regionala indelning som bedömningen av det framtida bostadsbyggnadsbehovet ska göras på är FA-regionerna, för att sedan summeras till nationell nivå. Den officiella statistik som behövs som underlag för bedömningarna är SCB:s nationella befolkningsprognoser samt det . Dessutom bör SCB:s statistik över lediga lägenheter och rivningar vara underlag till beräkningarna. bör vara ansvarig myndighet för bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet. bedömer kostnaderna för framtagandet till . Uppdraget bör regleras genom en formulering i instruktion, förordning (2012:546). Det framgår också att anser att verkets bedömningar ska redovisas för regeringen i form av en rapport. redovisar inte några beräkningar eller bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet i rapporten. Vad innebär förslag? En modell som beräknar relativ förändring modell är i grunden en beräkning av skillnaden mellan antalet beräknade hushåll och antalet bostäder , med utgångspunkt i ett antaget jämviktsläge. Med hänsyn till tillgången på data föreslår att beräkningarna ska ha 2012 som starttidpunkt. beräknas antalet hushåll genom att till de statistiska hushåll som SCB bildar genom att koppla den folkbokförda befolkningen till lägenheter, addera teoretiska hushåll bildade av de cirka 260 000 personer som inte är folkbokförda på lägenhet. Dessa beräknade hushåll antas i utgångsläget ha en bostad. fram till beräknas ett nytt antal hushåll på samma sätt som . avläses också förändringen i antalet bostäder i lägenhetsregistret. Förändringen i antalet hushåll och förändringen i antalet bostäder jämförs med varandra. Om hushållen ökar snabbare än lägenheterna uppstår ett underskott. För beräkningar framåt i tiden antas befolkningen formera hushåll på samma sätt (med samma hushållskvoter) som 2012. Bostäderna antas minska i antal till följd av rivning eller att de tas ur bruk. Figur 3.3 visar hur modellen fungerar och ger en uppfattning av vad resultatet avspeglar. Illustration av tillämpning av beräkningsmodell Antalet hushåll och bostäder 2012 = 100 Hushåll beräknade på faktisk befolkning Bostadsstock ändring relativt 2012 Hushåll beräknade på prognosticerad befolkning Bostadsstock schablonmässig minskning Bostadsbyggnadsbehovet 2017 i figur 3.3 beräknas som (105 - 102) + (117 - 92) = 28. Talet 28 saknar enhet i exemplet, men motsvarar ett antal bostäder vid en verklig beräkning. Som framgår av figuren kommer resultatet av beräkningarna att till stor del bero på hur snabbt man antar att bostadsbeståndet behöver förnyas. Antagandet i figur 3.3, att bostadsbeståndet ska förnyas , är väsentligt högre än ett antagande som bygger på statistik över rivningar, vilket använt vid tidigare beräkningar. uttrycker en osäkerhet om vilket antagande som bör göras för framtiden. En ”sammanhållen analys” återkommer till behovet av en sammanhållen analys som komplement till modellberäkningarna. Något faktiskt förslag till hur denna analys ska utföras och vad den ska tillföra lämnas inte. ger dock relativt många exempel som kan grupperas enligt följande. –Alternativa modellantaganden där hushållskvoter eller avgångar av lägenheter varieras med hänsyn till någon potentiell omvärldsförändring eller för att belysa olika scenarier. –Komplettering med kunskap om faktiska förändringar i (den nära) framtiden. Det kan röra sig om detaljplaneläget eller kunskap om förändringar på den lokala arbetsmarknaden. –Fördjupningar kring vissa gruppers bostadssituation. Efter kontakt med står det klart att det som avses inte är ett systematiskt arbetssätt som tillämpas lika över hela landet . Det ska snarare uppfattas som en markering av att det behövs ytterligare underlag och bearbetning om det beräknade resultatet ska användas i någon tillämpning. beskriver utförligt hur stor osäkerheten varit i de senaste decenniernas befolkningsprognoser och hur avvikelser på på riksnivå kan vara summan av avvikelser på regional nivå som ibland kan uppgå till fler i en viss region. Att det trots allt föreslås en tidshorisont för bedömningarna är enligt en avvägning mellan allt sämre prognossäkerhet vid långa tider och behovet av att omfatta tidsperioder som står i relation till de åtgärder som kan bli aktuella med anledning av resultaten. främsta argument för att göra årliga bedömningar är prognososäkerheten i befolkningsutvecklingen. Genom att göra återkommande bedömningar kan senast tillgängliga data och prognoser läggas till grund för bedömningarna. FA-regioner och Raps befolkningsprognos föreslår att bedömningarna av bostadsbyggnadsbehovet ska göras fördelat på landets FA-regioner. Förslaget motiveras av att överskott på bostäder i en del av landet inte ska kunna kompensera för ett underskott i en annan del av landet. De regionala beräkningarna summeras sedan till ett nationellt behov. FA-regionerna bygger på pendlingsmönster och reflekterar därför arbetsmarknaden och den yrkesarbetande befolkningens boendemönster. föreslår också att befolkningsutvecklingen i respektive ska beräknas med det regionala informationssystemet Raps. I Raps finns fem delmodeller som länkar samman befolkning, arbetsmarknad, regional ekonomi, bostadsmarknad och en eftermodell som bland annat inkluderar det kommunala utjämningssystemet. Delmodellerna bygger på kontinuerligt uppdaterad statistik, SCB:s demografiantaganden och långtidsutredningens antaganden om produktivitetsutveckling per bransch. Ett beräkningsunderlag med brister Samtliga de underlag som använder vid sina beräkningar är behäftade med stora och kända svagheter. SCB:s befolkningsprognoser har historiskt visat på betydande avvikelser från faktiskt utfall. redovisar hur prognosen underskattade befolkningsökningen till 2010 . Avvikelserna på FA-regionnivå är inbördes mycket olika. De varierade mellan en underskattning på och en överskattning på . Hushållsbildningen så som den framstår baserad på folkbokföring reflekterar inte hur människor bor, vilket gör att antagandet om att ett registerhushåll motsvarar en bostad inte är korrekt. Även om samtliga personer var folkbokförda på lägenhet, vilket de inte är, finns felaktigheter i folkbokföringen som avspeglar medvetna eller omedvetna felaktigheter i anmälningar till . Bostadsbeståndet i lägenhetsregistret ökar snabbare än vad som är motiverat med hänsyn till nytillkomna bostäder och permanentning av fritidshus. Ett skäl till detta är att det rapporteras in befintliga lägenheter som inte fanns med när registret togs i bruk 2012. Den redovisade bostadsstocken ökar därför snabbare än det faktiska antalet bostäder. saknar nära 300 000 bostäder i flerbostadshus folkbokförd befolkning, vilket kan bero på felaktig folkbokföring, dubbel bosättning, att det är fråga om specialbostäder eller att kommunerna inte tar bort rivna lägenheter ur registret. anger en årskostnad för myndighetens arbete med att ta fram bedömningar till . Av detta anges en tiondel avse inköp av statistik från . Vilka analyser som anser sig kunna göra inom ramen för de angivna beloppen framgår inte. Något förslag till finansiering lämnas inte. föreslår att myndigheten i sin instruktion får inskrivet att man ska redovisa sin bedömning av bostadsbyggnadsbehovet i en rapport till regeringen. Formen för reglering ger fritt utrymme att välja metod och ambitionsnivå för att lösa uppgiften. sändes på remiss av fram till . Remissinstanserna utgjordes huvudsakligen av länsstyrelser och regioner. Inga kommuner fanns upptagna på remisslistan. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgänglig i , dnr. N2016/08167/PBB. Remisstiden sammanföll med att denna utrednings direktiv beslutades och blev offentliga. Några remissinstanser, men långt ifrån alla, har formulerat sina remissvar i relation till den tänkta tillämpning av bedömningar som framgår av direktiven.