sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — Ovan beskrivna effekter skulle leda till minskat behov av att pro- ducera nya varor, vilket skulle leda till stor utebliven miljöpåverkan i form av utebliven materialåtgång. Materialproduktion innebär en rad olika aktiviteter som bidrar till negativa miljöeffekter som Underlätta för hushållen att förebygga avfall exempelvis gruvbrytning, bomullsodling, energiutvinning, skogs- bruk, kemikalietillverkning och så vidare. Utredningen saknar data på hur stor miljöpåverkan svensk konsumtion av livsmedel och konsumentprodukter ger upphov till. Däremot har utredningen uppgifter från SCB43 om hur stora växthusgasutsläpp som konsum- tionen orsakar, vilka kan ge viss uppfattning om vilka storheter och relationer vi talar om. Se tabell 16.2. Tabell 16.2 Räkneexempel. Effekt på de konsumtionsbaserade klimatutsläppen från hushållen för olika varukategorier totalt, utanför och i , ton CO2ekvivalenter/år totalt, ton CO2e Effekt totalt, ton CO2e Varav effekt i , Beräkningarna visar att denna åtgärd har stor potential att minska klimatutsläppen. Med antaganden om konsumtionsminskningar på 0,1–, minskar de konsumtionsbaserade klimatutsläppen med koldioxidekvivalenter . Anledningen att effekten blir så stor, är att åtgärden berör stora källor klimat- utsläpp. I den mån hushållens kostnadsminskningar leder till ökad kon- sumtion av andra tjänster och varor, har det inte tagits med i beräkningarna. Observera att den största minskningen av klimat- utsläppen förväntas ske utanför gränser. Störst potential bedöms arbetet med att förebygga matsvinn ha. Observera även att ovanstående effekter bygger på ett exempel där kommunerna specifikt satsar på att förebygga matsvinn, förbrukningsmaterial 43 Beräkningar av ton CO2ekvivalenter per 107 COICOP, SCB 2016. Personlig kontakt med , SCB, . Underlätta för hushållen att förebygga avfall och avfall från konsumentprodukter. Kommunerna kan göra andra prioriteringar men även då uppstår andra miljöeffekter. Förutom minskade klimatutsläpp förväntas åtgärden ha en rad positiva effekter på miljön, som minskad övergödning, minskad användning av farliga ämnen, minskat uttag av både förnybara och icke förnybara material. Även behovet av avfallshantering minskar. 16.3.10Konsekvenser för sysselsättningen och regionala effekter Förslaget bedöms leda till 290 kommunala tjänster med en omfatt- ning på i genomsnitt kvartstid eller halvtid. Detta innebär ökad sysselsättning. Sysselsättningen ökar troligen även i de ideella orga- nisationer och begagnatföretag som tar hand om de ökade mängder inlämnade begagnade produkter som förslaget väntas innebära. Dock bedöms att en del av den höjda avfallstaxan respektive hus- hållens ökade utlägg för begagnade varor, hyror och reparationer, tränger undan konsumtion av andra inhemska varor och tjänster vilket sänker sysselsättningen i andra sektorer, exempelvis detalj- handeln. Sammantaget bedöms samtliga dessa effekter i stort sett ta ut varandra även om begagnatförsäljning och reparation i princip bör vara mer tjänsteintensiv konsumtion än nya produkter. Glesbygdskommuner behöver organisera sitt arbete på andra sätt än tätortskommuner. Det finns ingenting i förslaget som detaljreglerar hur arbetet ska ske varför detta inte borde innebära något problem. 16.3.11 Konsekvenser för jämställdheten Förslaget får enligt utredningens bedömning liknande effekter för bägge könen och har därför ingen påverkan på jämställdheten. Underlätta för hushållen att förebygga avfall 16.3.12 Konsekvenser för integrationen Förslaget har sannolikt positiva effekter på sysselsättningen inom områden som reparation, återanvändning och insamling, vilket indirekt kan ha positiva effekter på integrationen då det inom dessa sektorer ryms många arbetsuppgifter som inte kräver mycket goda kunskaper i svenska språket. 16.3.13 Konsekvenser för brottligheten Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på brottsligheten. Förslagen bedöms vara i linje med EU:s avfallshierarki, som anges i avfallsdirektivet.44 har skyldighet att tillämpa avfallshier- arkin som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall. Genom förslagen komplet- teras den kommunala renhållningsskyldigheten, som inne- håller prioriteringsordning för de nedre stegen i avfallshierarkin, med krav att verka för att de översta stegen uppnås, det vill säga att förebygga avfall. Förslagen bedöms därför bidra till en högre grad av samstämmighet mellan svensk rätt och . 16.3.15 Det kommunala självstyret Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem. Genom förslagen ges kommunen dels skyldigheter att verka avfallsförebyggande, dels möjligheter att finansiera sådana åtgärder med renhållnings- avgiften. Syftet är att öka kommunernas ambitionsnivå vad gäller det avfallsförebyggande arbetet. De begränsningar i det kommunala självstyret som förslagen medför bedöms vara nödvändiga och pro- 44 Direktiv /98/EG. Underlätta för hushållen att förebygga avfall portionerliga för att uppnå det syftet. Genom förslaget regleras inte i detalj hur kommuner ska verka avfallsförebyggande. Det innebär att även inom ramen för de föreslagna bestämmelserna finns ett betydande utrymme för kommunen att välja hur det avfallsförebyggande arbetet utförs. 16.3.16Ikraftträdande och behovet av särskilda informationsinsatser Utredningen bedömer att detta lagförslag kan träda i kraft , efter sedvanlig beredning. Behovet av informations- insatser bedöms vara begränsat eftersom företag inte berörs direkt av förslagen. 17Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter Förslag: Tydliggör kommunens skyldighet att förebygga avfall i sin verksamhet, genom en precisering i reglerna som styr kom- munens avfallsplan. Avfallsplanen ska innehålla uppgifter dels om förebyggande av avfall i den egna verksamheten, dels hur kommunen verkar för att förebygga avfall i kommunen. Ge statliga myndigheter en skyldighet att förebygga avfall i sin verksamhet inom ramen för myndighetens miljölednings- system. Regeringen bör överväga att ge tidsbegränsat ekonomiskt stöd till kommuner för strategiskt arbete med att förebygga av- fall i kommunens verksamheter. Ge i uppdrag att utveckla mått och kriterier för cirkulär upphandling. 17.1Bakgrund och gällande rätt Alla som bedriver en verksamhet ska hushålla med råvaror och ut- nyttja möjligheterna till att förebygga avfall. Det följer av miljö- balkens hushållnings- och kretsloppsprinciper och gäller för såväl statliga, kommunala som privata verksamheter.1 Bestämmelsen i ändrades år 20162 för att tydligare återspegla den så kallade avfallshierarkin i EU:s ramdirektiv för avfall. Att förebygga avfall innebär att: 12 kap. 5 § . 2Proposition 2015/16:166. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter minska mängden avfall, minska mängden skadliga ämnen i material och produkter, minska de negativa effekterna av avfall. Kommunen ska i avfallsplanen beskriva de åtgärder den vidtar för att minska avfallets mängd och farlighet. Den skyldigheten följer av miljöbalken.3 Det är dock inte närmare specificerat om åtgärderna som ska beskrivas avser såväl den egna verksamheten som åtgärder för att förebygga avfall i kommunen i stort. Statliga myndigheter ska enligt miljöledningsförordningen4 in- föra och utveckla ett system för sitt miljöarbete, ett så kallat miljö- ledningssystem, och redovisa arbetets resultat. Miljöled- ningssystemet ska omfatta både direkt och indirekt miljöpåverkan. Med indirekt miljöpåverkan avses effekter till följd av exempelvis beslut, meddelade föreskrifter eller rådgivning. För vissa namn- givna myndigheter ska dock miljöledningssystemet endast omfatta direkt miljöpåverkan. I förordningen stadgas exempelvis att myndig- heten ska använda energieffektiv informationsteknik och ha en miljö- anpassad mötes- och resepolicy.5 Förordningen innehåller däremot inte någon uttrycklig bestämmelse om att förebygga avfall. Hur långt man kommit i arbetet med att förebygga avfall i sina verksamheter varierar betydligt mellan olika kommuner och statliga myndigheter. Hinder som rapporterats till utredningen handlar om avsaknad att tydliga krav från staten, låg prioritet från kommun- eller verksledningen och otydliga regler om vad kommunen eller myndigheten får göra och hur det får finansieras. 3Miljöbalken 15 kap. 41 §. 4Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 5Miljöledningsförordningen 15 §. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter 17.2Utredningens överväganden och förslag 17.2.1Tydliggör kommuner och myndigheters skyldighet att planera och följa upp avfallsförebyggande åtgärder Kommuner och statliga myndigheter har ett särskilt ansvar att före- bygga avfall i sin verksamhet, dels som förebild för privatpersoner och företag, dels som användare av skattemedel. Utöver de miljö- mässiga vinsterna kan avfallsminimering leda till betydande eko- nomiska besparingar i offentliga verksamheter. I sin roll som upp- handlare har den offentliga förvaltningen också en möjlighet att styra marknaden till giftfria, avfallssnåla och cirkulära produkter, tjänster och affärsmodeller. Avfallsförebyggande bör vara en viktig del i kommuner och statliga myndigheters arbete med att nå FN:s globala mål för håll- bar utveckling, Agenda 20306, och de nationella miljömålen7, inklusive generationsmålet8. Kommunerna har stora möjligheter att påverka mängden avfall som genereras i . I exempelvis stad, näst största kommun, kommer en fjärdedel av mängden hushållsavfall9 från kommunens egna verksamheter. Kommunen genererar också en stor andel av stadens verksamhetsavfall, till följd av att den äger av hyreslägenheterna och är största ägare av kommer- siella lokaler. Det finns goda exempel om hur kommuner förebygger avfall i sina verksamheter. minskade exempelvis inköpskost- naderna med genom att starta en intern webbplats för återbruk i förvaltningen tillsammans med företaget off2off.10 Under utredningen har vi konstaterat att, även om det finns flera goda exempel på hur enskilda kommuner förebygger avfall i 6Flera av målen som anges i Agenda har koppling till avfallsförebyggande, exempelvis målen att uppnå en hållbar förvaltning, att halvera matsvinnet, att väsentligt minska avfalls- mängderna och att främja hållbar offentlig upphandling.6 7Framför allt målen om begränsad klimatpåverkan, god bebyggd miljö och giftfri miljö. 8Strecksatserna om resurseffektiva kretslopp, god hushållning med naturresurser och kon- sumtionsmönster som orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. 9I begreppet hushållsavfall ingår både avfall från hushåll och avfall från andra verksamheter som kan jämställas med hushållsavfall, det vill säga avfall som uppstår i en verksamhet till följd av att människor uppehåller sig där. 10http:///referenser/case/, besökt . Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter sina verksamheter, varierar ambitionsnivån betydligt. För att åstad- komma en ambitionshöjning och ett mer strategiskt arbete med avfallsförebyggande, föreslår utredningen skärpta regler. Målet är att kommuner och statliga myndigheter ska vara förebilder i arbetet med att förebygga avfall. Utredningen föreslår att reglerna om kommunens avfallsplan preciseras för att tydliggöra skyldigheten att förebygga avfall i den egna verksamheten. Förtydligandet innebär att avfallsplanen ska beskriva både kommunens avfallsförebyggande åtgärder i den egna verksamheten och kommunens åtgärder för att förebygga avfall i övrigt i kommunen. Utredningen bedömer att förtydligandet kan skapa ökad prioritet i kommunen för arbetet med att förebygga avfall i den egna verksamheten. bör stödja kom- muners arbete, exempelvis genom att samla in och sammanställa goda exempel på hur kommuner arbetar med att förebygga avfall. Även statliga myndigheters skyldighet att förebygga avfall i den egna verksamheten bör förtydligas. Vi föreslår att en bestämmelse om det förs in i miljöledningsförordningen.11 Utöver att upprepa vad som redan gäller enligt hushållnings- och kretsloppsprin- ciperna12 innebär den föreslagna bestämmelsen att myndigheter ska redovisa de avfallsförebyggande åtgärderna och de upp- komna avfallsmängderna till regeringen och till Naturvårdsverket.13 11Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 122 kap. 15 § . 1320 § förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter I har kommunen satt som mål att avfallsmängder per invånare ska minska . Kommunens verksamheter har ett ansvar att vara förebilder i det arbetet, enligt stads miljöprogram. Därför gjorde kommunen en kartläggning av verksamheternas avfallsströmmar. Kartläggningen visade att man fortfarande befann sig i mitten av avfallshierarkin, det vill säga med att införa och förbättra sortering av avfall. För att konkretisera vad avfallsförebyggande innebär startade kommu- nen metodutvecklingsprojektet avfall i . Projek- tet tog fram metoder, rutiner och goda exempel för hur avfall kan förebyg- gas. Dessutom startade två pilotprojekt om det avfallssnåla äldreboendet och att förebygga avfall på kontor. Vägledningar ﬁnns nu publicerade på kommunens webbsida för hur verksamheter kan förebygga avfall på kontor, i äldreomsorgen, i förskola och skola, vid inköp och upphandling, samt för hur livslängden på IT-utrustning kan förlängas. Åtgärderna har gett resultat. På bara minskade exempel- vis äldreboendet sitt matavfall och sitt rest- avfall . Miljöpåverkan har minskat, och också kostna- derna. stad har beräknat att om alla 57 äldreboenden i skulle minska sitt matavfall och användningen av engångs- produkter i samma utsträckning som , skulle inköpskostna- derna minska med . Detta som både bo- ende och personal anger ökad trivsel. Kommunen har också inrättat en intern webbplats för återbruk där kommunens verksamheter kan annonsera ut överblivna möbler och inventarier. Genom denna har koldioxidutsläppen minskat med som inköpskostnaderna minskat med se- dan starten . Offentlig upphandling är ett viktigt verktyg för att resurseffek- tivisera och förebygga avfall i offentlig sektor. Genom upphandling kan kommuner exempelvis styra mot att använda varor och material som kan återvinnas eller lagas och flergångsprodukter i stället för engångsprodukter. Kommunen kan dessutom köpa funktion i stället för produkt, som en transporttjänst i stället för ett fordon eller en kontorsplats i stället för en fastighet. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter upphandlar den offentliga sektorn varor och tjänster för omkring 625 miljarder kronor.14 Det betyder att cirkulär offentlig upphandling även kan skapa betydande möjligheter för företag som erbjuder cirkulära varor och tjänster. En intervjustudie som låtit göra visar att kom- muner, trots i många fall interna styrande dokument med krav på miljöanpassade inköp, inte i någon större utsträckning inkluderar kriterier om avfallsförebyggande i sina upphandlingar.15 Enligt studien är en förklaring att det saknas utbildning och verktyg i form av kriterier, för hur krav bör ställas. Men en omställning till cirkulär upphandling ställer inte bara krav på kommunens upp- handlare, utan även på politiker och beslutsfattare i kommunen. Cirkulär och mer resurseffektiv upphandling förutsätter planering, konsekvensanalys och uppföljning. Frågor om exempelvis hur kom- munens arbetssätt ändras vid en övergång från egna fordon till att dela fordon i en bilpool förutsätter engagemang och prioritering även från kommunledningen. I för en cirkulär ekonomi pekas offentlig upphandling ut som ett viktigt styrmedel.16 I handlingsplanen skriver att den lyfter in cirkulära kriterier, till exempel hållbarhet och möjlighet att reparera, när nya upphand- lingskriterier fastställs eller ses över. ska också genom bland annat riktade utbildningsinsatser arbeta för att kriter- ierna tillämpas i högre utsträckning än . Även i och pågår initiativ för att bättre utnyttja den potential som offentlig upphandling har som styrmedel för cirkulär ekonomi.17 hade ett projekt för att kartlägga hur nordiska länder genomför cirkulär upp- handling och presentera goda exempel. Projektet ska även föreslå hur cirkulär ekonomi bättre kan främjas genom upphandling och inom vilka produktområden som offentlig upphandling kan skapa nya marknader. 14Uppgift hämtad från . Upphandling enligt lägsta pris behöver inte ge sämre kvalitet. Avfallsförebyggande kriterier vid offentlig upphandling – verktyg för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin. 17Circular procurement in Nordic Countries – CIPRON. SOU 2017:22 Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter ett utvecklingsprojekt som syftar till att ta fram kriterier för förebyggande av avfall i verksamhet. Upphandling kan också användas för att driva utvecklingen av cirkulära produkter och tjänster som ännu inte finns på marknaden, så kallad innovationsupphandling. Redan att handla upp en funk- tion i stället för en produkt är i sig ett viktigt steg för en mer inno- vationsvänlig upphandling. Regeringen gav Upphand- lingsmyndigheten i uppdrag att främja innovation i upphandlingar genom tidig dialog. har även inlett projektet som styrmedel. Regeringens nya upphandlingsstrategi visar en tydlig vilja att använda upphandling mer strategiskt för att uppnå såväl ekonomi- ska besparingar som andra positiva effekter i samhället.18 EU:s nya upphandlingsdirektiv19, som implementerats i svensk rätt, har också mer fokus på och lämnar större utrymme för miljökrite- rier än tidigare regler. Denna utveckling är positiv och regeringen bör fortsätta sitt arbete med att driva på och stödja utveckling och tillämpning av cirkulär offentlig upphandling, inklusive en mer innovationsvänlig upphandling generellt och fler försök med ren- odlad innovationsupphandling. Utredningen anser att har en viktig roll i att möta behovet av ytterligare stöd från enskilda upphandlare i kommunerna. Utredningen står därför bakom entreprenörskaps- utredningens20 förslag om att ge i upp- drag att utveckla mått och kriterier för att bedöma hur väl anbud motsvarar kravet på cirkularitet, i form av exempelvis standarder för återvinning, metoder för hur man bedömer kostnader över pro- duktlivscykeln och standardiserade utvärderingsmetoder som är transparenta, objektiva och mätbara. 19Europaparlamentets och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG samt och rådets direktiv /25/EU av om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG. 20SOU 2016:72, Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet, s. 191. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter Får kommuner skänka använda produkter? Om en kommun vill göra sig av med en produkt som den äger men inte längre har behov av, kan kommunen antingen lämna den vidare till någon annan verksamhet i kommunen, eller sälja den externt. Om kommunen säljer produkten ska det göras till marknadsmässiga priser och villkor. Annars riskerar försäljningen att utgöra otillåtet gynnande av enskild och strida mot principen om god ekonomisk förvaltning, enligt bestämmelser i kommunallagen.21 Bestäm- melserna innebär alltså att det inte får ske en förmögenhets- överföring från kommunen till en enskild. Det som den enskilde köper från kommunen måste ersättas med ett ekonomiskt värde som motsvarar köpet. Det finns diskussioner om förbudet att gynna enskild även inne- bär att kommuner är förbjudna att skänka återanvändbara produkter till externa begagnataktörer.22 En sådan tolkning skulle innebära att återanvändbara produkter som kommunen inte kan återanvända internt och inte kan sälja, måste göras av med som avfall, även om de bedöms vara möjliga att återanvända. Därmed skulle kommunen vara förhindrad att utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall, som hushållningsprincipen23 föreskriver. Utredningen bedömer inte att kommunallagen kan tolkas så kategoriskt. Utredningens bedömning är att det finns situationer då kom- munen får skänka använda produkter till exempelvis en begag- nataktör, utan att det ska betraktas som otillåtet gynnande av en- skild eller strida mot principen om god ekonomisk förvaltning.24 Det avgörande är vilket värde produkten representerar. Om pro- dukten exempelvis är tämligen ny och inte avskriven ännu, repre- senterar den troligen ett nämnvärt ekonomiskt värde och att skänka bort en sådan produkt torde inte vara förenligt med kommunallagen. Men om det däremot krävs någon form av nedlagt arbete, eller export till ett annat land för att produkten ska representera ett 212 kap. 8 § och 8 kap. 1 § kommunallagen. Flera kommuner har också interna riktlinjer om hur försäljning av kommunens egendom exempelvis ska annonseras på förhand. 22Se bland annat . Förslag om hantering av textilier – Redovisning av ett regeringsuppdrag, s. 70. 232 kap. 5 § . 24Utgångspunkten för detta resonemang är att det är fråga om en produkt och inte något som blivit avfall. Se om avfallsdefinitionen i kapitel 16. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter värde, är kommunen sannolikt inte förhindrad att skänka pro- dukten till någon som kan ge produkten ett ekonomisk värde. Ett annat fall där produkter bör kunna skänkas bort är om kommunen inom rimliga resurser och tidsramar försökt att sälja produkten men inte lyckats göra det. Detsamma torde gälla om produkten bedöms ha ett så ringa värde att det understiger kost- naderna för en eventuell försäljning. I dessa fall bör gällande lag- stiftning inte hindra kommuner att skänka produkten till ett före- tag som får ut den på en andrahandsmarknad. Detta särskilt om företaget kommer och hämtar den uttjänta produkten eftersom kommunen genom hämtningen då dessutom får en motprestation som har ett ekonomiskt värde. Givetvis måste kommunen tillämpa någon form av urvalsförfarande utifrån transparenta kriterier när den väljer vilken aktör som ska få produkten. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att kommuner både har en skyldighet, enligt hushållningsprincipen, och ett juridiskt utrymme att förebygga att verksamheten slänger återanvändbara produkter. I första hand bör kommunen självklart försöka behålla värdet inom verksamheten genom intern återanvändning eller genom extern försäljning. I andra hand finns det, enligt utredning- ens tolkning, utrymme att skänka produkter som bedöms sakna värde eller endast har ett ringa värde. Först som en sista utväg, exempelvis när återanvändning bedöms vara olämpligt ur ett miljö- perspektiv eller av någon annan anledning, bör en produkt som kan återanvändas slängas. 17.2.2Överväg tidsbegränsat statligt stöd till kommuner Att förebygga avfall i egna verksamheten kan leda till ekonomiska besparingar tack vare effektiviseringar och minskade avfallsmäng- der att hantera. Det visar inte minst stads arbete. I ett initialt skede kan dock arbetet leda till ökade kostnader, exempelvis för att kartlägga hur och var kommunens verksamheter genererar avfall, att analysera hur verksamheterna kan arbeta annorlunda för att minska avfallsmängderna och för att implementera åtgärderna. Kommunen kan inte använda renhållningsavgiften för att finansi- era åtgärder som förebygger avfall i den egna organisationen. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter måste åtgärderna finansieras med skattemedel, i konkurrens med andra kommunala utgiftsposter. Utredningen anser att regeringen bör överväga ett tidsbegränsat statligt stöd till kommuner i form av ett avfallsförebyggandestöd, för att i uppstartsskedet underlätta kommunernas strategiska arbete med att förebygga avfall i sina verksamheter. Avfallsförebyggandestödet bör motsvara åtminstone en halv- tidstjänst och kunna sökas för minst en tvåårsperiod.