sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Den starkaste drivkraften för att vilja ha ett statligt arbete är, enligt undersökningar som har sammanställt, utvecklande arbetsuppgifter. För att arbetsuppgifterna ska kunna vara utvecklande krävs att arbetstagaren har möjlighet att påverka arbetets innehåll. Undersökningarna har också visat att arbetsuppgiften måste ske i rätt sammanhang för att arbetsgivaren ska vara attraktiv. Arbetsuppgifter- na måste uppfattas som meningsfulla och arbetet som ett samhällsnyt- tigt uppdrag. Detta har uttryckts på så sätt att medarbetarna vill arbeta i en organisation som har ett högre syfte än organisationen själv.15 Utöver ett sammanhang, arbetsuppgifter och ett arbetssätt som tar till vara individens drivkrafter krävs att det finns en god arbets- miljö på arbetsplatsen. Det innebär att det måste finnas en kultur som bygger på öppenhet och transparens, där ledarskapet styrs av värder- ingar och mål och där arbetstagaren är delaktig i arbetsplatsens ut- veckling. En annan viktig stödjande faktor är kompetenta kollegor. Den tredje centrala stödjande faktorn är att det ska finnas möjlighet till individanpassade villkor. Med effektiv verksamhet och goda resul- tat som utgångspunkt ska arbetstagaren ha möjlighet att planera och påverka sitt arbetsliv utifrån sin livssituation.16 och alla domstolar är statliga myndigheter och omfattas alltså av de allmänna kraven på en attraktiv statlig arbets- givare och de ska genomföra den statliga arbetsgivarpolitiken. 13www.arbetsgivarverket.se/chef-i-staten/arbetsgivarpolitik/ (hämtad ). 14www.arbetsgivarverket.se/om-arbetsgivarverket/vision/ (hämtad ). 15Arbetsgivarverket, Att profilera sig som attraktiv arbetsgivare, skrift inom ramen för projektet ”Jobba statligt”, 2017 s. 9. 16Arbetsgivarverket, Att profilera sig som attraktiv arbetsgivare, skrift inom ramen för projektet ”Jobba statligt”, 2017 s. 9. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister 8.3.3Juristers syn på en attraktiv arbetsgivare De allmänna kraven på statliga arbetsgivare kan preciseras särskilt med sikte på arbetet i domstolarna. Bl.a. har det framförts att det är viktigt att domstolarna följer med i den tekniska utvecklingen och erbjuder ett tekniskt och administrativt stöd med utgångspunkt i den anställdes önskemål och behov. Vidare har kravet på kontinuer- lig kompetensutveckling betonats särskilt. Domaryrkets attraktivitet har också kopplats till att yrket traditionellt sett har haft hög status i samhället, i den bemärkelsen att det har förknippats med positiva värden och förtroende i det omgivande samhället.17 har genom en enkätundersök- ning bland sina medlemmar, som består av bl.a. juriststudenter, ny- utexaminerade jurister och kvalificerade jurister med lång erfarenhet, undersökt vilka faktorer som förklarar välbefinnandet i arbetet.18 Av undersökningen framgår att den övergripande faktor som har klart starkast samband med nöjdheten i arbetet är arbetsuppgifterna. De tre mest betydelsefulla aspekterna av arbetsuppgifterna är att kompe- tas tillvara i arbetet, att medarbetaren får utlopp för sin kreati- vitet och att medarbetaren lär sig nya saker i arbetet. är att ”det mest effektiva sättet för att öka välbefinnandet i arbetet tycks vara att förbättra villkoren i arbetsuppgifterna genom att er- bjuda utmanande arbetsuppgifter där kompetensen tas tillvara och kreativiteten får utlopp – och att detta sker inom ramen för ett kon- tinuerligt lärande”. Inflytandet över arbetet, särskilt över på vilket sätt arbetsuppgifterna ska utföras och vilka arbetsuppgifter som ska utföras, är den övergripande faktor som enligt samma undersökning har det näst starkaste sambandet med den övergripande uppfattning- en av välbefinnandet i arbetet. Den övergripande faktor som har det tredje starkaste sambandet med arbetstagarens välbefinnande i arbe- tet handlar om arbetsgivaren. I den delen pekade de medlemmar som besvarade enkäten särskilt på faktorn att arbetsgivaren/ledningen driver verksamheten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Att arbetsgivaren/ledningen behandlar medarbetarna rättvist pekades ut som en annan viktig delfaktor. Vidare framgår av undersökningen att 17Se , ”Domare – ett attraktivt yrke?” i m.fl. ], hov- rätt , 2014. 18Utöver jurister organiserar ekonomer, systemvetare, personalvetare, kommunikatörer och samhällsvetare. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister Juseks medlemmar anser att negativ stress i arbetet påverkar väl- befinnandet negativt på ett betydande sätt och att den sammantagna nöjdheten med kollegorna påverkar nöjdheten i arbetet.19 När undersökningsresultaten analyseras på detaljnivå framkom- mer att de fem viktigaste enskilda faktorerna som påverkar arbets- tagarens välbefinnande i arbetslivet – till det bättre eller sämre – är att arbetet kräver så mycket energi att det påverkar övriga livet negativt, möjligheten till utlopp för kreativitet i arbetet, att arbetstagarens kompetens tas tillvara i arbetet, att arbetstagaren får ett löpande stöd av närmaste chef för att fullgöra arbetsuppgifterna samt att arbets- tagaren har ett inflytande över vilka arbetsuppgifter som ska utföras.20 8.3.4Domstolarna ska vara ett attraktivt alternativ i olika skeden Jurister tidigt i karriären Intresset för domarrollen bör skapas redan hos juriststudenter. Det är önskvärt att juriststudenter får kunskap om domaryrkets möjligheter och en klar bild av de olika möjliga karriärvägarna för att bli ordinarie domare. Om domstolarna redan från början skulle informera de unga juristerna om hur en domarkarriär kan se ut, skulle det kunna bidra till att göra domaryrket till ett tydligare karriärval. Juriststudenter och nyutexaminerade jurister har också ett intresse av att få information om notarieutbildningens innehåll. Om notarie- meritering ska kunna vara ett enhetligt och attraktivt alternativ för unga jurister, behöver de unga juristerna få tydlig information om arbetsuppgifter, kurser, handledning och annat som påverkar utbild- ningens kvalitet. Vidare har unga jurister ett intresse av att få enhetlig och tydlig in- formation om den särskilda domarutbildningen. För många unga jurister påverkas också domstolarnas attraktivitet som arbetsgivare av om det går att få besked om de långsiktiga möjligheterna att tjänst- göra på en viss ort. Unga jurister som bor på eller vill flytta till en viss ort och etablera sig där har ett intresse av att kunna planera sitt privatliv, vilket innebär att det kan vara viktigt för dem att få informa- 19Jusek, Juseks lyckometer – En undersökning av välbefinnandet i svenskt arbetsliv, 2016 s. 16–18. Tillgänglig på: (hämtad ). 20Jusek, Juseks lyckometer – En undersökning av välbefinnandet i svenskt arbetsliv, 2016 s. 19 f. Tillgänglig på: (hämtad ). Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister tion om förutsättningarna för att utbilda sig till domare på en viss ort och sedan stanna kvar och meritera sig för en ordinarie domaranställ- ning på orten. En annan faktor som påverkar domstolarnas attraktivitet för unga jurister är utformningen av förfarandet för rekrytering av fiskaler. Om domstolarna ska kunna locka de skickligaste unga juristerna till den särskilda domarutbildningen, behöver det finnas ett system för rekryteringen som är tydligt och samordnat. Fiskalerna vill redan tidigt under den särskilda domarutbildningen få information om de möjliga karriärvägarna fram till en ordinarie domaranställning. I det avseendet bör domstolarna betraktas som delar av en större organisation, i vilken tjänstgöring i flera olika delar, dvs. flera olika domstolar, är ett naturligt och viktigt inslag i domar- karriären. I vilken utsträckning en fortsatt domarkarriär är ett attrak- tivt val för fiskaler beror på om det finns erfarna handledare som kan informera fiskalerna om de olika karriärvägarna. Det är vanligt att domarutbildade jurister efter assessorsförord- nandet tjänstgör hos arbetsgivare utanför domstolarna, exempelvis i , innan de söker ordinarie domar- anställningar. Om domaryrket ska kunna vara ett attraktivt val för tillräckligt många kvalificerade jurister, behöver domstolarna behålla kontakten med assessorerna så att assessorerna kan hålla sig informe- rade om arbetet i domstolen, exempelvis när det gäller dess organisa- tion och arbetssätt. Kvalificerade och erfarna jurister Kvalificerade och erfarna jurister har ett intresse av att kunna meritera sig för en ordinarie domaranställning genom att tjänstgöra i domstol. Om domaryrket ska kunna vara attraktivt för kvalificerade och erfarna jurister som har annan yrkesbakgrund än den särskilda domarutbild- ningen, behöver det alltså finnas möjligheter till sådan meritering. Vissa kvalificerade och erfarna jurister är intresserade av att arbeta i överrätt och andra i underrätt. För att domstolarna ska kunna locka tillräckligt många kvalificerade och erfarna jurister att söka olika typer av ordinarie domaranställningar behöver det finnas möjligheter till tjänstgöring i både överrätt och underrätt. Det är också önskvärt att kvalificerade och erfarna jurister kan få enhetlig information om vilka möjligheter till sådan tjänstgöring som finns. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister Att domaryrket är attraktivt för de ordinarie domarna bidrar själv- fallet till att öka deras trivsel och förutsättningarna för att arbetet i domstolarna ska kunna bedrivas med en fortsatt hög kvalitet. De ordinarie domarna är också de som har störst möjligheter att påverka andra juristers uppfattning om domaryrket. Varje ordinarie domare kan betraktas som en ambassadör för domstolarna. Arbetet med att göra domaryrket attraktivt är alltså någonting som måste få ett tydligt genomslag i den enskilda domarens vardag. Ambitionen måste vara att de ordinarie domarna ska vara nöjda med sina arbetsvillkor och att de ordinarie domare som går till annan an- ställning gör det för att utvecklas ytterligare och inte på grund av missnöje med arbetet i domstol. 8.3.5Allmänna krav på attraktivitet Domstolarnas verksamhet bygger på självständiga domare som är mycket skickliga jurister. Det gör i sig domaryrket attraktivt men det ställer krav på moderna och utvecklingsinriktade domstolar som ger domarna möjlighet att använda sina kunskaper och utvecklas i arbetet. Utifrån de allmänna kraven på statliga arbetsgivare skulle domsto- larnas attraktivitet som arbetsgivare och som arbetsplatser för domare kunna beskrivas enligt följande: domarna har utvecklande arbetsuppgifter, som innebär att doma- rens kompetens tas till vara och som ger utrymme för domarens kreativitet det finns kontinuerlig kompetensutveckling det finns möjlighet att påverka arbetets innehåll domstolen drivs på ett effektivt och ändamålsenligt sätt med ett gott ledarskap och ett gott medarbetarskap domaren får ett löpande stöd av närmaste chef för att fullgöra arbetsuppgifterna domstolen har en god arbetsmiljö, med minimal grad av negativ stress, och kompetenta kollegor Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister domaren får individanpassade villkor och tekniskt och administra- tivt stöd med utgångspunkt i verksamhetens behov och den an- ställdes önskemål och behov Om dessa förutsättningar är uppfyllda, bör domstolarna ha goda möj- ligheter att rekrytera kvalificerade jurister med olika typer av yrkes- erfarenhet till anställningar som ordinarie domare. Möjligheterna att göra karriär inom ett yrke påverkar typiskt sett yr- kets attraktivitet. I detta avsnitt analyserar vi möjligheterna för ordina- rie domare att befordras exempelvis genom att få en chefsanställning. För rådmän i tingsrätt och förvaltningsrätt samt hovrättsråd och kammarrättsråd är en karriärmöjlighet inom domstolarna att söka an- ställning som befordrad domare. Exempelvis kan en rådman söka en anställning som chefsrådman och ett kammarrättsråd kan söka an- ställning som vice ordförande på avdelning eller kammarrättslagman. Karriärvägar kan också innebära att arbeta i en annan instans eller i ett annat domstolsslag, exempelvis på så sätt att en rådman i tingsrätt får anställning som chefsrådman i förvaltningsrätt. En annan typ av karriärväg går från en ordinarie domaranställning till en anställning i annan organisation, exempelvis , och sedan till en anställning som chefsdomare. Chefsrådmän och enhetschefer i underrätt Vissa domstolar har en ordning med enhetschefer, utsedda av dom- stolschefen, som i en del fall har så långtgående delegation av chefs- befogenheter att de kan jämställas med chefsrådmän. gäller dock att uppgifter som innefattar chefskap över ordinarie domare får utövas endast av presidenten eller en i överrätt respektive lagmannen eller en chefsrådman i underrätt (5 § andra stycket förordningen med hovrättsinstruktion och förordning- en med kammarrättsinstruktion respektive 2 § andra stycket förord- Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister ningen med tingsrättsinstruktion och förordningen med förvaltnings- rättsinstruktion). Ändringarna har lett till att det vid många underrätter som har haft enhetschefer har inrättats nya chefsrådmansanställningar. Antalet rådmän som enligt lönestatistik varit enhets- chefer och antalet chefsrådmän har före och efter författ- ningsändringen förändrats på det sätt som framgår av tabellen. –2016 har alltså antalet chefsrådmän ökat med 35 (av antalet chefsrådmän ). har antalet enhetschefer minskat med 45 (av antalet enhetschefer ). Vice ordförande i överrätt Anställningar som hovrätts- eller kammarrättsråd tillika vice ord- förande på avdelning innebär ofta att domaren i första hand ska vara ett slags rättslig expert med ett särskilt ansvar för rättstillämpningen och också vara ordförande i rätten. På vissa domstolar har vice ord- förandenas roll utvecklats på så sätt att rollen har kommit att inne- fatta chefsuppgifter. Skillnaderna påverkar handläggningen hos på så sätt att den allmänna chefsprofilen har tillämpats vid utformningen av kravprofiler för vice ordförande med arbetsle- dande befattning men inte för övriga vice ordförande.21 Vissa an- ställningar som vice ordförande kan alltså betraktas som ett slags chefsanställningar medan andra inte är det. 21 Se Ds 2013:41 s. 125 f. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister –2016 har alltså antalet hovrättsråd och vice ordfö- rande ökat med 10 (av antalet hovrättsråd och vice ordfö- rande ). Antalet kammarrättsråd och vice ordförande har minskat med 2 (av antalet kammarrättsråd och vice ordförande ). Den sammantagna ökningen av befordrade domaranställningar Det totala antalet avdelningschefer (hovrättslagmän, kammarrättslag- män och chefsrådmän) och vice ordförande har ökat stadigt enligt följande tabell. –2016 har alltså antalet avdelningschefer och vice ord- förande ökat med 44 (vilket är av det totala antalet ). Att det finns fler befordrade ordinarie domaranställningar innebär tydligt förbättrade möjligheter till karriärvägar inom domstolarna, vilket i sig ökar domaryrkets attraktivitet. har de nuvarande möjligheterna till karriär inom domstolarna – som i huvudsak bygger på att befordrade anställningar innebär chefskap – den begränsningen att de i första hand är stimulerande för de ordinarie domare som har särskilda förutsättningar och särskilt intresse för att bli chefer. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister Befordrade domaranställningar utan chefskap Det ökade antalet befordrade domaranställningar, varav vissa inte innefattar chefskap, innebär att det numera finns goda karriärvägar inom domstolarna. bidrar en möjlighet att göra karriär utan att bli chef till att öka domaryrkets attraktivitet ytterligare. I överrätterna finns möjligheten att få en anställning som hovrätts- råd eller kammarrättsråd tillika vice ordförande på avdelning. Krav- profilerna för sådana anställningar ser olika ut. Om anställningen inte innefattar arbetsledande uppgifter, utformar bedöm- ningskriterierna för den aktuella anställningen med utgångspunkt i den allmänna kravprofil som gäller för ordinarie domaranställningar. Det innebär att det finns ett utrymme att befordra särskilt skickliga jurister inom överrätterna utan särskilt beaktande av domarens förut- sättningar och intresse för att vara chef. Det finns ett förslag om att inrätta en ny befordrad domaranställ- ning utan chefskap i underrätt (rättsråd) i departementspromemorian Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställ- ningar utan chefskap m.m.22 Förslaget i departementspromemorian har inte lagts till grund för något lagförslag från regeringen. 22 Ds 2013:41. 9Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare För att det ska finnas så många sökande till ordinarie domaranställ- ningar som krävs för att varje anställning ska kunna tillsättas med den skickligaste och för yrket mest lämpade juristen behöver arbetet inom några olika områden utvecklas i samarbete mellan , domstolarna och . Det handlar både om att göra domaryrket mer tillgängligt så att fler kvalificerade jurister söker och får lediga anställningar och om mer samordning och samverkan mellan , domstolarna och . 9.2Antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar måste öka Av uppgifter från som vi har sammanställt och analy- serat framgår att det inte är ovanligt att domstolar har få sökande till anställningar som ordinarie domare och att antalet sökande är så pass lågt att domstolarna har problem med att rekrytera ordinarie domare.1 I en stor andel av ärendena, , har det inför Domar- nämndens förslag funnits tre eller färre sökande per utlyst domar- anställning. Vår analys av dessa ärenden visar att problemet med få sökande gäller alla typer av domaranställningar. Det finns få sökande 1 Se avsnitt 6.2. Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare även till befordrade anställningar, dvs. chefsanställningar och anställ- ningar som råd tillika vice ordförande i överrätt. Det låga antalet sökande per anställning i många ärenden har i praktiken inneburit att regeringen i dessa fall har haft endast ett fåtal kandidater att välja bland vid beslutet om utnämning. Det innebär att det måste ifrågasättas om antalet sökande ger förutsättningar för re- geringen att – i varje enskilt ärende om anställning av en ordinarie do- mare – kunna anställa den skickligaste och lämpligaste juristen. Frågan är viktig och måste ställas mot bakgrund av domstolarnas konstitu- roll och därmed kravet på att kvalifikationskraven på domare måste upprätthållas i varje enskilt ärende. Det går visserligen inte att utifrån en rent kvantitativ undersök- ning, som mäter endast antalet sökande, dra några helt säkra slutsat- ser om de mer kvalitativa aspekterna som handlar om sökandenas skicklighet och lämplighet. Det kan i och för sig, teoretiskt sett, räcka med en sökande per ledig anställning för att uppfylla kravet på att de skickligaste och lämpligaste juristerna ska utnämnas till anställningar som ordinarie domare. Vi kan dock konstatera att regeringen i flera fall inte har kunnat avsluta ett anställningsärende genom att utnämna en domare. Vi kan också se att i många fall har för- längt ansökningstiden. Detta – i kombination med att det generellt sett är bra med konkurrens och att det måste anses vara sämre att ha färre sökande att välja bland – gör att vi drar slutsatsen att antalet kva- lificerade sökande är för lågt och att det nuvarande systemet därmed inte kan garantera att kvalifikationskraven kan upprätthållas i alla ärenden om anställning av ordinarie domare. Vi har vid vår analys noterat att både domstolar i storstadsområden och domstolar i övriga delar av landet finns representerade bland ären- dena med få sökande. Analysen har också visat att både allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar har haft få sökande och att det låga antalet sökande gäller även chefsanställningar och andra befordrade anställningar. Problemet med för få kvalificerade sökande har alltså visat sig gälla olika typer av anställningar i olika ty- per av domstolar i alla delar av landet. En av våra utgångspunkter är därför att antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställ- ningar måste öka. SOU 2017:85 Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare 9.3Våra undersökningar ger ett begränsat stöd för att sekretess i ansökningsförfarandet skulle öka antalet sökande För att ta reda på i vilken utsträckning det offentliga ansökningsför- farandet påverkar juristers vilja att söka ordinarie domaranställning har vi granskat hur vanligt det är att kopior av bl.a. ansökningshand- lingar begärs ut från . Vi har också genomfört en enkätundersökning bland jurister i syfte att ta reda på om fler skulle söka anställning som ordinarie domare om tillsättningsförfarandet skulle skyddas av sekretess. Av uppgifterna från framgår att ett stort antal personer och organisationer prenumererar på pro- tokoll och att det under en normal månad begärs ut fler än 100 listor över sökande. visar uppgifterna att ansökningshandlingar och referenssammanställningar begärs ut endast ett fåtal gånger per månad.2 Det är alltså inte vanligt att uppgifter om sökandenas refe- renser sprids på annat sätt än genom vad som framgår av de förhål- landevis korta skälen i protokoll. Enkätundersökningen ger ett visst stöd för att jurister har uppfat- tat offentligheten i rekryteringsförfarandet som negativ. Resultaten av enkätundersökningen kan dock inte tolkas som att offentligheten skulle vara något stort problem. av de jurister som ingick i enkätundersökningen och som aldrig hade sökt en utlyst an- ställning som ordinarie domare svarade att de hade avstått från att söka en sådan anställning på grund av offentligheten. Vidare har vi sett att av de jurister som aldrig hade sökt en ordinarie domaranställning skulle kunna bli mer intresserade av att söka en så- dan anställning om sekretess skulle införas i någon utsträckning.3 Våra undersökningsresultat ger alltså endast ett begränsat stöd för att en sekretessreglering skulle vara nödvändig för att fler jurister skulle söka anställning som ordinarie domare. Det går med andra ord inte att peka ut det offentliga ansökningsförfarandet som en huvud- saklig anledning till att jurister avstår från att söka ordinarie domar- anställningar. En viktig slutsats av det är att det inte går att lösa pro- blemet med för få sökande till ordinarie domaranställningar genom 2Se avsnitt 6.4.8. 3Se avsnitt 6.4. Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare att införa en bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter om sökande till ordinarie domaranställningar, utan att det i den frågan handlar om att finna en rimlig avvägning mellan intresset av offentlig- het och intresset av sekretess (se avsnitt 18). och domstolarnas ansvar för rekrytering Vid rekryteringen av ordinarie domare har , Dom- stolsverket och de enskilda domstolarna olika roller. En förutsättning för att domaryrket ska vara så attraktivt att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna kan rekryteras till ordinarie domar- anställningar är ett fungerande samspel mellan alla dessa myndigheter. Som en bakgrund till våra överväganden i senare avsnitt ska vi här kort beskriva hur rollfördelningen ser ut. är en självständig myndighet under regeringen som, enligt 2 och 3 §§ utnämningslagen, har två uppdrag: 1.att bereda ärenden om utnämning av ordinarie domare och lämna förslag till regeringen i sådana ärenden samt 2.att bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att tillgodose rekry- teringsbehovet av ordinarie domare. huvudsakliga uppdrag gäller alltså rekrytering av ordinarie domare. Begreppet ordinarie domare definieras i 1 § utnäm- ningslagen.4 I förarbetena uttalades följande om de två huvudsakliga uppdragen (SOU 2008:125 s. 334 f.):