sou · H5B325 · 2017-04-05 00:00:00 — Det blir tydligare för hälso- och sjukvården vilka uppgifter som ska vara med i ett arbetsskade- ärende till skillnad från vad som behövs i ett medicinskt underlag som ska användas i ett sjukpenningärende. Om det finns ett läkar- utlåtande om varaktighet i ärendet kommer utredaren sannolikt att konsultera försäkringsmedicinsk rådgivare oftare än vilket kan 17 RFV Anser 2001:3 Arbetsskadeförsäkringen – ändamål och funktion, s. 94 f. och 116 f. Prövning av rätt till livränta vara ett sätt att höja den medicinska kvaliteten i utredningarna. Det förtjänar att lyftas fram att om utredningen av grundkraven för- bättras kan det leda till att varaktighetskravet bedöms uppfyllt i fler ärenden och sambandet mellan skada och arbete kommer att kunna prövas i fler fall än . I den föreslagna lydelsen av 13 § FASP finns en säkerhetsventil. I de fall där det är obehövligt kan avstå från att komplettera. Anledningen till detta är att det inte är rimligt att begära läkarutlåtande i de fall där det är tydligt att varaktighets- kravet inte är uppfyllt, alltså när de försäkrade ansöker trots att det står mer eller mindre klart att det är för tidigt att pröva rätten till livränta. Säkerhetsventilen kan också användas i de fall där det helt saknas indikationer på att den försäkrade har nedsatt förvärvs- förmåga och hen inte heller är sjukskriven. Enligt 110 kap. 4 § SFB är det den försäkrade som ska ansöka om en förmån och ansökan ska innehålla de uppgifter som behövs i ärendet. Den föreslagna förändringen i FASP avser inte att ändra på den försäkrades skyl- dighet att ansöka. Det är fortfarande den försäkrade som måste åberopa något till stöd för att rätten till förmånen finns. I en situa- tion där den försäkrade inte har åberopat något alls till stöd för ansökan kan upplysa den försäkrade om att det krävs något medicinskt underlag för att myndigheten ska kunna gå vidare och utreda ärendet. Utredningens bedömning är att det är förenligt med nuvarande omfattning av utredningsskyldighet att införa en ändrad lydelse av 13 § FASP. Det är inte fråga om att lägga över bevisbördan för rätten till förmånen på utan att se till att utredningen blir tillräckligt fullständig för att rätten till ersättning över huvud taget ska kunna bedömas. Det är Försäkrings- kassan som ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett. Utred- ningsskyldigheten innebär att ska leda utred- ningen i ärendet och bestämma vilka utredningsåtgärder och vilket underlag som behövs för att kunna fatta beslut i ärendet. Det bety- der bland annat att vid behov måste ta initiativ till nödvändiga utredningsåtgärder. Om ett läkarintyg eller ett utlåt- ande behöver kompletteras, kan vända sig direkt till den läkare som har utfärdat intyget eller utlåtandet. Ett typexempel för när bör komplettera under- laget i enlighet med vad som följer av den föreslagna nya lydelsen av Prövning av rätt till livränta FASP är när den försäkrade är sjukskriven och det enda medicinska underlag som finns i ärendet är ett intyg om sjukskrivning. I intyget har läkaren skrivit att arbetsförmågan är nedsatt men inte gjort någon prognos framåt. I intyget står också att rehabilitering planeras men inte något om vilken typ av insats eller hur länge rehabiliteringen är tänkt att pågå. ska då enligt den föreslagna lydelsen av FASP vända sig till den be- handlande läkaren och efterfråga ett kompletterande läkarutlåtande där denne uttalar sig om förvärvsförmågans nedsättning . 11.7.3Satsning på information till de försäkrade och fördjupat samarbete mellan personliga handläggare och arbetsskadeutredare Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att Försäkrings- kassan bör göra förtydliganden i handläggningsprocessen för sjukpenning och rehabilitering för att säkerställa att försäkrade inte går miste om information om arbetsskadeförsäkringen. Ut- redningen bedömer att information om arbetsskadeförsäkringen kan läggas till som en handläggningsrutin i förändrade handläggning av sjukförsäkringen. Arbetsskadeförsäkringen är för många människor en relativt okänd försäkring. Det är också ett förhållandevis komplicerat regelverk och det är därför inte helt enkelt att förstå vad som krävs för att kunna få ersättning. När den tidsbegränsade sjukersättningen fanns fick de försäkrade information om arbetsskadeförsäkringen av För- säkringskassan. Den nuvarande ordningen har ökat kraven på den enskilde individen att ansöka om livränta när denne anser att för- mågan att skaffa sig inkomst genom arbete kan antas vara nedsatt framåt till följd av en arbetsskada. Utredningens bedömning är att det behövs ett förstärkt system för att informera om arbetsskadeförsäkringens regelverk på ett effektivt och relevant sätt. Utredningens utgångspunkt är att det i första hand är viktigt att den grupp som före kunde aktualiseras för tidsbegränsad sjukersättning får information om arbetsskadeförsäkringen. Det kan antas att det i denna grupp finns Prövning av rätt till livränta försäkrade med arbetsskador som inte fångas upp inom ramen för nuvarande system. Regeringen gav i uppdrag att stärka sin sjukförsäkringshandläggning för att åstadkomma en väl- fungerande sjukskrivningsprocess och bidra till att den stigande sjukfrånvaron bröts. Uppdraget skulle redovisas och sedan –2021 i samband med myndighetens årsredovisning.18 I uppdragsbeskrivningen angavs bl.a. följande. Kontroller i handläggningen bör särskilt inriktas så att sjukförsäk- ringens tidsgränser vid dag 90, 180 och 365 i sjukperioderna upprätt- hålls. Därutöver finns det behov av att utarbetar kontrollstationer även sjukskrivning, detta för att säkra en aktiv handläggning som ger långtidssjukskrivna möjlighet att komma tillbaka i arbetslivet och förhindra omotiverat långa sjukperioder. har efter uppdraget från regeringen infört ett nytt moment i handläggningsprocessen för sjukpenning och rehabili- tering19 som innebär att en särskild utredning ska göras sjukskrivning. Utredningen ska säkerställa att ärendet handläggs aktivt och att det finns en planering i ärendet. Den särskilda utred- ningen ska göras mellan dag 366 och 450 i ärendet och mynna ut i en plan för hur ärendet ska handläggas mot avslut. Ställ- ningstaganden som kan aktualiseras är bl.a. om arbetsförmågan är nedsatt och om det är aktuellt med åtgärder för att förkorta sjuk- fallet. I de fallen konsulteras vid behov den försäkringsmedicinska rådgivaren för att bedöma om det finns medicinska hinder mot att påbörja arbetslivsinriktad rehabilitering. Eller så är arbetsförmågan nedsatt men det inte är aktuellt med åtgärder för att förkorta sjuk- fallet. Då konsulteras vid behov den försäkringsmedicinska råd- givaren för prognos. 18Socialdepartementet , S2015/07316/SF. 19Försäkringskassans process 2009:07 version 9.0. Prövning av rätt till livränta Enligt uppgift till utredningen har intentionen att förstärka stödet för handläggarna vid den särskilda utredningen som ska göras . Den personliga handläggaren i sjukförsäkringen ska ha kontakt med den försäkrade när det behövs, t.ex. när den försäkrade är i behov av arbetslivsinriktad rehabilitering för att komma åter i arbete. De personliga handläggarna i sjukförsäkringen är de som torde vara bäst skickade att identifiera de sjukskrivna personer som skulle kunna vara aktuella för livränta och för dessa försäkrade informera om arbetsskadeförsäkringen och möjligheten att ansöka om livränta. De personliga handläggarna har god kännedom om vilka uppgifter som finns i det medicinska underlaget i ett enskilt ärende, såsom uppgifter om orsaken till skadan eller uppgift om prognos för arbets- förmågans utveckling. Utredningen anser att det är genom sam- arbete med sjukförsäkringen som den mest relevanta målgruppen för information om arbetsskadeförsäkringen kan nås. Utredningens bedömning är att det i handläggningsprocessen för sjukpenning och rehabilitering skulle kunna läggas till en punkt om att personlig handläggare informerar den försäkrade om arbets- skadeförsäkringen. I samband med den telefonutredning som enligt handläggningsprocessen bör göras tidigt i ett sjukpenningärende skulle det kunna läggas in att handläggaren ska fråga den försäkrade om nedsättningen har någon koppling till arbetet och vid behov informera om arbetsskadeförsäkringen. Vi ser att detta kan vara en tänkbar lösning men det är som bäst kan avgöra om det finns lämpligare alternativ. Den särskilda utredningen är tänkt att utgöra en kontrollstation i handläggningen av sjukförsäkringsärenden där sjukfallen pågått . Genom att knyta ett moment till den särskilda utred- ningen som handlar om att informera om arbetsskadeförsäkringen skulle det kunna skapas en mer naturlig tidpunkt för att ansöka om livränta, motsvarande den som fanns före . Utred- ningen anser att det är lämpligt att göra det inom ramen för den särskilda utredningen eftersom det finns utrymme för att ställa frågor om prognos samt för att konsultera försäkringsmedicinsk råd- givare. Utöver den generella information som bör lämnas tidigt i ett påbörjat sjukfall skulle det i samband med den särskilda utred- ningen kunna läggas till att handläggaren ska föra in frågan om Prövning av rätt till livränta prognos framåt för den nedsatta arbetsförmågan och i de fall det är lämpligt informera om möjligheten att ansöka om livränta. Att de personliga handläggarna ges ett ansvar för att informera om arbetsskadeförsäkringen förutsätter att deras kunskaper om arbetsskadeförsäkringen ökar för att det ska få effekt. Utredningen bedömer därför att det är önskvärt att satsar på att de personliga handläggarnas kunskap om arbetsskadeförsäk- ringen fördjupas genom kompetensutveckling och en generell höj- ning av medvetenheten om arbetsskadeförsäkringen inom myndig- heten. Ett utökat ansvar för de personliga handläggarna att informera om arbetsskadeförsäkringen fångar inte upp de försäkrade som byter arbete och gör en inkomstförlust på grund av arbetsskada men som inte är sjukskrivna till någon del. I dessa fall är det vanligt att det är fråga om omplacering eller förändring av arbetsuppgifter på den befintliga arbetsplatsen. Sannolikheten är därför större att denna grupp försäkrade får information om arbetsskadeförsäkringen av arbetsgivaren eller av företrädare för arbetstagarorganisationerna än vad den är för dem som är sjukskrivna. Utredningen föreslår i avsnitt 12.3 att en ny ersättning ska införas till försäkrade som genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering på grund av arbetsskada. Ersättningen, rehabiliteringspenning vid arbets- skada, ska kunna lämnas för arbetslivsinriktad rehabilitering som pågår under längst . Något krav på att förvärvsförmågan måste vara nedsatt under liknande det som finns för livränta ska inte ställas. En effekt av att varaktighetskravet slopas blir att fler försäkrade tidigare än kommer kunna få en prövning av om skadan beror på arbetet. En annan faktor som är av betydelse för att minska risken för att försäkrade gör rättsförluster är att utredningen förutser att införandet av rehabiliteringspenning vid arbetsskada kommer att leda till ett utökat samarbete mellan de personliga handläggarna och arbetsskadeutredarna. Kunskapen om arbetsskadeförsäkringen kommer sannolikt att öka hos de person- liga handläggarna, vilket gör att de kommer att kunna informera om arbetsskadeförsäkringen i högre omfattning. Prövning av rätt till livränta I den allmänna arbetsskadeförsäkringen finns inte någon fast pröv- ningstidpunkt. Rätten till livränta prövas i stället när förmågan att skaffa sig inkomst är nedsatt med minst en femtondel och nedsätt- ningen kan antas bestå . Avgörande för när prövningen ska ske är den medicinska utredningen i målet visar att förvärvsförmågan är nedsatt i sådan utsträckning att kravet på varaktighet är uppfyllt. Det betyder i praktiken att prövningen kan komma väldigt kort efter det att skadan har inträffat eller att det kan dröja efter skadan till dess att kravet på varaktighet är uppfyllt. När varaktighetskravet kan uppfyllas beror dels på skadans karaktär, dels på vilka medicinska underlag som finns i ett ärende. Någon särskild koppling till visandedagen finns inte. Utredningen har övervägt alternativa förslag som tar sikte på att minska risken för att de försäkrade gör rättsförluster. Utredningen har bl.a. över- vägt om det är lämpligt att införa en fast prövningstidpunkt för när anmälda arbetsskador senast ska prövas respektive om varaktighets- kravet för rätten till livränta bör förändras. Företrädare för främst arbetstagarorganisationer har framfört till utredningen att en fast prövningstidpunkt bör införas för när en möjlig arbetsskada senast ska bli prövad. Den fasta prövningstid- punkten borde enligt arbetstagarorganisationerna infalla senast vid dag 180 i ett sjukfall. Organisationerna framhåller att det är lämp- ligt att pröva om sjukdomsbesvären är en arbetsskada senast när den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas i förhållande till nor- malt förekommande arbete på arbetsmarknaden, vilket normalt är efter dag 180. Organisationerna menar att införandet av en fast prövningstidpunkt skulle öka medvetenheten om arbetsskadeför- säkringen hos de personliga handläggarna i sjukförsäkringen och bidra till att lösa problemet med att de i få fall uppmärksammar att sjukdomsbesvären skulle kunna vara arbetsrelaterade. Syftet med att införa en fast prövningstidpunkt är att minska risken för att enskilda gör rättsförluster på grund av att de inte vet när de ska ansöka. Effekten av att införa en fast prövningstidpunkt kommer att bli att fler anmälda arbetsskador sambandsprövas. Prövning av rätt till livränta föreslog i sin rapport att en pröv- ning av rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen ska ske efter det att en arbetsskada har kvarstått efter visande- dagen.20 I förslaget benämns ersättningen ”arbetsskadesjukpenning” och den ska beviljas enligt arbetsskadeförsäkringens regler. Det innebär att det inte behöver finnas någon sjukskrivning i det en- skilda fallet utan det skulle räcka med att den försäkrade gjorde en femtondels inkomstförlust. Arbetsskadesjukpenning skulle enligt förslaget kunna lämnas för tillfällig inkomstförlust, fram till dess att skadan läker eller det blir aktuellt med livränta. förslag bygger på att rätten till ersätt- ning ska prövas vid en fast prövningstidpunkt, . Förslaget anknyter till det varaktighetskrav som gäller inom TFA, att skadan ska ha kvarstått efter visandedagen. Här- utöver ingår i förslaget att den arbetsskadade ska få full kompen- sation för sin inkomstförlust vilket innebär ett återinförande av arbetsskadesjukpenningen. Fram till dess gällde att arbetsskadeförsäkringen utgav sjukpenning till dem vars arbetsförmåga var nedsatt på grund av arbetsskada. Hel sjukpenning enligt arbetsskadeförsäkringen motsvarade 1/365 av årsinkomsten upp till 7,5 basbelopp (). Huvudskälet till avskaffandet var förmånens kostnadsutveckling. Kostnaderna för arbetsskadesjukpenning uppgick till 670 miljoner kro- nor och till . Motsvarande kostnader för livräntor var 223 respektive under dessa år. 2001/02:81 som föregick LAF 2002 diskuterades möjlig- heten att återinföra arbetsskadesjukpenningen men det ledde inte till någon förändring. Regeringen uttalade följande i proposition 2001/02:81 s. 49: Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring, s. 72 f. Prövning av rätt till livränta Att pröva arbetsskadeärenden tidigare, i syfte att ge arbetsskadeersätt- ning som motsvarar av inkomsten redan under sjukpenning- tid – arbetsskadesjukpenning, skulle medföra ökade försäkringskost- nader. Förutom ökade försäkringskostnader skulle återinförandet av arbetsskadesjukpenning även medföra en väsentligt ökad administra- tion. Arbetsskador skulle då komma att prövas oavsett om skadan blir bestående eller inte. I samband med att arbetsskadesjukpenningen avskaffades upphörde också möjligheten för att göra s.k. servicepröv- ningar av vissa ärenden. Serviceprövningar innebar att Försäkrings- kassan prövade sambandet mellan arbetet och skadan även om skadan inte hade medfört någon inkomstförlust. I förarbetena till förändring av arbetsskadeförsäkringen togs frågan om ser- viceprövning respektive fast prövningstidpunkt upp. Det bedöm- des inte finnas tillräckliga skäl för att återinföra serviceprövningen eller för att införa en fast prövningstidpunkt. 2001/02:81 s. 50 anfördes följande: En tidigareläggning av arbetsskadeprövningen för att bekräfta sam- band mellan skadan och arbetet medför förhåll- andevis höga administrationskostnader. Hur många ärenden som skulle komma att bedömas är svårt att uppskatta. En sammantagen bedöm- ning av värdet för den enskilde att få ett beslut från om skadeorsak, satt i relation till de negativa effekter ett sådant system medför, är att en återgång till en ordning liknande den som gällde inte är motiverad. 11.8.2Utredningens bedömning om fast prövningstidpunkt Utredningen ser flera svårigheter med att införa en fast prövnings- tidpunkt för när en anmäld arbetsskada senast ska prövas. Svårt att göra en prognos och nå dem som inte sjukskrivna Att göra en prognos för hur förvärvsförmågan kommer att utvecklas kan vara vanskligt. Det är möjligt att arbetslivsinriktad rehabilitering pågår eller att det på- går försök med deltidssjukskrivning och successiv återgång i arbete. Prövning av rätt till livränta Det medicinska underlaget om arbetsskadan kan också vara begränsat så pass tidigt i ett sjukfall. Enligt uppgifter från som har tagits fram inom ramen för projektet ”En enklare arbets- skadeprocess”21 finns det inte ett visst antal sjukskrivningsdagar efter vilka det går att förutse att den försäkrade kommer att ha fortsatt ersättning från sjukförsäkringen under . Det går exempelvis inte att säga att av alla som varit sjukskrivna även uppfyller varaktighetsrekvisitet i arbetsskadeförsäkringen. I och med att det inte finns någon given tidpunkt för när varaktigheten sannolikt kommer att vara uppfylld är det svårt att slå fast vilken tidpunkt som är mer lämplig för att införa en fast prövningstidpunkt. Att aktualisera rätten till livränta anser utredningen inte är möjligt i de flesta fall. Ersättningen för inkomstförlust som skulle vara aktuell är i så fall snarare en tillfällig ersättning likande arbetsskadesjukpenning, vilket kommer att beröras närmare nedan. En annan svårighet med att koppla prövningstidpunkten av arbets- skadan till att ska ha förflutit i sjukfallet är att de som drabbas av arbetsskada och gör en inkomstförlust utan att vara sjuk- skrivna inte fångas upp av ett sådant system. Även om dessa för- säkrade skulle ha rätt att få sin prövning åter- står det faktum att det blir svårare för att ta initiativ till prövningen. Det finns sannolikt inte något pågående ärende hos för myndigheten att fånga upp. Som utredningen ser det måste ett eventuellt införande av en fast prövningstidpunkt kombineras med någon form av ersättning för inkomstförlust. Utan ersättning för inkomstförlust under tid med sjukpenning skulle det enbart bli fråga om en ren serviceprövning hos av om det föreligger en arbetsskada eller inte. Konsekvensen av det skulle kunna bli en väsentligt ökad kost- nad för TFA i och med att försäkrade skulle kunna vända sig till Försäkring och begära ersättning även för arbetssjukdomar utanför ILO-listan. Att införa en skyldighet för 21 Se avsnitt 11.3.3 för närmare information om projektet. Prövning av rätt till livränta att besluta något och sedan överlåta de efterföljande ersättnings- anspråken att prövas av Försäkring ser utredningen som problematiskt. Dessutom anser utredningen att det är orimligt att ska utreda om det är en arbetsskada eller inte utan att det är kopplat till ett ersättningsanspråk från arbetsskade- försäkringen. Det är en tillbakagång till hur det var tidigare och utredningen kan inte motivera sådana höga administrativa kostnader som förelåg då. Om en fast prövningstidpunkt ska införas bör den alltså kombi- neras med ersättning från den allmänna arbetsskadeförsäkringen och då ligger ett återinförande av arbetsskadesjukpenningen närmast till hands. Omständigheter som pekar på att antalet ärenden om arbetsskadesjukpenning skulle kunna bli mycket stort är sjuktalens storlek, en ökande andel sjukskrivning på grund av psykisk ohälsa och att en hög andel av de anmälda arbetsskadorna utgörs av psykiska besvär. Regeringen har tidigare uppskattat antalet ärenden om arbetsskadesjukpenning till cirka 75 000 nya ärenden om förmånen skulle återinföras.22 Som jämförelse kan nämnas att styck- kostnaden för en fullständig livränteprövning uppgår till knappt 20 000 kronor.23 Även om sjuktalen nu inte är lika höga som de var skulle antalet ärenden ändå kunna uppskattas till som lägst 25 000 vid ett återinförande. Ett sådant antag- ande skulle innebära att enbart administrationskostnaden hos För- säkringskassan för att pröva ärendena skulle uppgå till 500 miljoner . Vår mening är att kostnaden för att återinföra arbetsskade- sjukpenningen är så hög att det inte bedöms vara realistiskt att föreslå något sådant. Ett annat sätt att minska risken för att de som söker ersättning inte får någon sambandsprövning, som har framförts till utredningen, är att förändra försäkringens grundkrav, och då särskilt varaktighets- kravet. Dagens varaktighetskrav är framåtsyftande och det krävs en medicinsk prognos som säger att det kan antas att den försäkrades 2001/02:81 s. 49. 23Se avsnitt 6.2.1. Prövning av rätt till livränta förvärvsförmåga kommer att vara nedsatt under . Ned- sättningen av förvärvsförmågan ska göras i relation till det arbete som den försäkrade hade som oskadad. Varaktighetskravet för livränta i SFB skulle kunna göras bakåtsyft- ande i stället och på det sättet bli mer likt det varaktighetskrav som gäller för arbetssjukdomar hos TFA. Det betyder att ersättning kan lämnas om arbetsskadan kvarstår antingen efter visande- dagen24 om det ska följa samma princip som TFA eller att ersätt- ning kan lämnas om arbetsskadan kvarstår från visande- dagen om det tidsmässigt ska motsvara dagens framåtsyftande varaktighetskrav i SFB. Utredningens bedömning är att en direkt konsekvens av en sådan förändring är att begreppet visandedag kommer att hamna i fokus för bedömning och kommer att kunna bli föremål för tvist. För arbetssjukdomar kan det vara svårt att fastställa visandedagen, i synnerhet när det är fråga om olika diag- noser i samma ärende eller där den försäkrades besvärsbild har för- ändrats . En annan aspekt är att ett bakåtsyftande varaktig- hetskrav skulle kunna missgynna dem med allvarliga skador. Om en försäkrad drabbas av en sådan omfattande skada att det står klart att förvärvsförmågan kommer att vara nedsatt , riskerar hen att bli berättigad till ersättning än i dagens system. En annan variant är att låta varaktighetskravet vara framåtsyft- ande även fortsättningsvis men ändra det till att omfatta sex måna- der i stället framåt. Det skulle kanske vara lättare för behandlande läkare att kunna göra en prognos , i stället för som framåt. Varaktighetskravet skulle med en sådan utformning också kunna sammanfalla med tidpunkten för när arbetsförmågan vid sjukskrivning ska prövas mot normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden, efter dag 180 i ett sjukfall. En ytterligare variant är att helt slopa kravet på varaktighet och slå fast att rätten till livränta ska prövas när den försäkrade har ett 24 Läs mer om visandedagen respektive om TFA i avsnitt 4.3.2 och 4.8. Prövning av rätt till livränta anspråk på ersättning. Utredningen bedömer dock att ett sådant system skulle generera ett mycket stort antal ansökningar och sam- bandsprövningar om det inte är kopplat till ett krav på att en inkomstförlust av en viss storlek måste föreligga. Utredningens sammanvägda bedömning är att de skäl för ett framåtsyftande varaktighetskrav, som framfördes redan när AFL infördes , om att dela upp ersättning vid nedsatt arbetsförmåga i två delar beroende på om arbetsförmågan var permanent eller tillfälligt nedsatt är relevanta och rimliga.