sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — ÄPBL komplet- terades ytterligare i samband med risk- och sårbarhetsutredningens genomförande, då planeringen till skydd mot olyckor fick en mer framträdande plats (prop. 2006/07:122). trädde nya bestämmelser i 4 kap. 2 § första stycket 3 b och 4 PBL om Sevesoverksamheter i kraft (jfr avsnitt 3.2.3). Bak- grunden var att regeringen såg att det fanns ett behov av tydligare reglering på markplaneringsområdet när det gäller Sevesoverksam- heter och deras omgivning (prop. 2014/15:60, s. 51 f.). Enligt regeringens uppfattning ligger det i sakens natur att en pla- nerad Sevesoverksamhet på högre kravnivå som omfattar bygglovs- pliktiga åtgärder alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan, varigenom det redan enligt då gällande rätt krävdes att den planerade verksamheten skulle prövas genom en detaljplan. En sådan bedöm- ning ansågs dock inte vara självklar då det gäller en Sevesoverksam- het på lägre kravnivå. För att säkerställa att kraven i Seveso III-direk- tivet uppfylldes ansåg regeringen att PBL borde ange att det alltid behövs en detaljplan vid nyetablering av en Sevesoverksamhet, förut- satt att åtgärden kräver bygglov. Regeringen ansåg att en detaljplan även behövs när det är fråga om förändringar i anslutning till en befintlig Sevesoverksamhet. För att säkerställa att regleringen i PBL uppfyller kraven i direktivet ansåg regeringen att det behöver framgå Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan av PBL att det alltid ska upprättas en detaljplan när det är fråga om ett nytt byggnadsverk, om det placeras i närheten av en Sevesoverk- samhet. Det går inte att ange ett generellt avstånd till en Sevesoverksamhet då detaljplanekravet inträder, utan frågan om en detaljplan behövs måste prövas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Vid denna prövning måste hänsyn tas till både vad det nya byggnadsverket ska användas till och de risker som är förknippade med Sevesoverksam- heten i fråga. En bostad kan således kräva ett väsentligt större avstånd från en Sevesoverksamhet än t.ex. en lagerbyggnad. Behovet av att kunna förebygga och begränsa följderna av en olycka i en Seveso- verksamhet ska vara vägledande i bedömningen (prop. 2014/15:60, s. 54). är part till Konventionen om tillgång till infor- mation, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århuskonventionen, som även Euro- peiska unionen anslutit sig till. Konventionen utgör därför en integre- rad del av unionens rättsordning (se avgörande C-240/09). Århuskonventionen föreskriver en skyldighet för parter- na att garantera allmänheten rätt att få tillgång till information, delta i beslutsprocesser och få tillgång till rättslig prövning rörande miljö- frågor. Med allmänhet avses både fysiska och juridiska personer samt miljöorganisationer (artikel 2.4). Enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen ska varje part inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänheten som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts har rätt att överklaga vissa beslut enligt artikel 6. Denna artikel regle- rar allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter och innefattar miljötillstånd till verksamheter som räknas upp i bilaga 1 till konventionen (artikel 6.1 a). Det är typiskt sett mycket miljö- störande verksamheter som avfallsanläggningar m.m. Enligt punkt 20 i bilagan inkluderas, förutom de verksamheter som räknas upp, även all verksamhet där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan förfarande för bedömningen av miljöpåverkan enligt den nationella lagstiftningen. Det saknas en övergripande EU-lagstiftning som genomför kon- ventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning, men arti- kel 11 i MKB-direktivet är ett genomförande av Århuskonventio- nens artikel 9.2. har i sin praxis bekräftat att natio- nella bestämmelser som fastställer krav för att en ickestatlig miljö- organisation ska anses ha en rätt att överklaga, måste säkerställa en omfattande rätt till rättslig prövning och att bestämmelserna i direktivet om rätt till rättslig prövning ges en ändamålsenlig verkan (se mål C-263/08, mot ). Förutom denna skyldighet att möjliggöra tillgång till domstols- prövning i artikel 9.2 ska parterna till konventionen enligt artikel 9.3 se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prö- vad av domstol eller i administrativ ordning. Detta innefattar även en rätt att överklaga beslut av myndigheter som kan strida mot miljö- lagstiftningen. Av artikel 9.3 följer inget krav på domstolsprövning utan prövning efter överklagande kan även ske i administrativ ord- ning, dvs. till en förvaltningsmyndighet. Det är inte helt klart vad som avses med den nationella miljölag- stiftningen. har uttalat att begreppet inte ska tolkas för snävt utan även ett beslut som strider mot t.ex. lagstiftning om buller eller hälsa ryms i begreppet (Århus- konventionens efterlevnadskommittés beslut ACCC/C/2010/50, ). Enligt implementeringsguiden till konventionen är arti- kel 9.3 inte begränsad till lagstiftning som heter något med miljö utan det avgörande är om bestämmelsen i fråga på något sätt gäller miljön. Som exempel anges bestämmelser om stadsplanering och mil- jöskatt (Aarhus Convention An Implementation Guide, s. 207). Vad gäller vilka som ska ha rätt att överklaga beslut enligt arti- kel 9.3 ger konventionen en ganska stor flexibilitet till konven- tionens parter att bestämma detta. Kriterier får dock inte uppställas som i praktiken hindrar alla eller i stort sett alla miljöorganisationer eller företrädare för allmänheten från att utmana myndigheters handling eller underlåtenhet som strider mot den nationella miljölag- stiftningen (Århuskonventionens efterlevnadskommittés beslut Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan ACCC/C/2006/18, ). Miljöorganisationer har i flera mål i Mark- och och i Kammarrätten i tillerkänts talerätt med stöd av artikel 9 i Århuskonventionen. Såväl EU som samtliga medlemsstater i EU är parter till Århus- konventionen. Eftersom EU är part till konventionen är konventio- nen en del av unionens rättsordning. För genomförande av Århus- konventionen inom unionsrätten har flera rättsakter antagits9. Tillämpningen av artikel 9.3 i Århuskonventionen på nationell nivå har prövats av i bl.a. mål C-240/0910. Domstolen har funnit att artikel 9.3 inte har direkt effekt i unionsrättslig mening. Artikeln innebär dock att det ankommer på nationell domstol att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avse- ende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överens- stämmelse med såväl målen i artikel 9.3 (dvs. att allmänheten ska ges den tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor som följer av konven- tionen) som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, dvs. att en miljöskyddsförening ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett ad- ministrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning. Århuskonventionens genomförande i PBL För att leva upp till kraven i Århuskonventionen infördes bestämmelser i om klagorätt för miljöorganisationer. Gällande bestämmelser i hindrade visserligen inte miljöorganisationer från 9Bland annat miljöinformationsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG, direktivet om allmänhetens deltagande, dvs. och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och MKB-direktivet. 10Målet gällde en slovakisk miljöförenings rätt att vara part och överklaga bl.a. beslut om undantag från bestämmelser om skydd för djurarter, i detta fall brunbjörnen vilken omfattas av art- och habitatdirektivet (Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter). Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan att komma till tals innan beslut fattas om kommunala planer. Däremot hade de i sin egenskap av miljöorganisationer ingen rätt att överklaga beslut enligt PBL. Mot denna bakgrund fann att en sådan rätt måste införas för att genomföra Århuskonventionen och MKB-direktivet på ett korrekt sätt (prop. 2006/07:122, s. 61). Rätten för miljöorganisationerna att klaga infördes i en ny be- stämmelse i 13 kap. 6 § (numera 12 §) PBL och begränsades till beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i an- språk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 §. I bestämmelsen finns en hänvisning till 16 kap. 13 § som innehåller en avgränsning för vilka miljöorganisationer som ska ha talerätt på miljöområdet. För att miljöorganisationerna skulle få samma rätt som sakägare och andra som har lämnat synpunkter i detalj- planeärendet, gjordes ett tillägg i 5 kap. 30 § (numera 29 §) PBL. Tillägget innebär att kommunen, under de förutsättningar som anges i paragrafen, även ska sända sitt beslut om antagande av detaljplan med fullföljdshänvisning till miljöorganisationer som har rätt att klaga enligt 13 kap. 6 § PBL. trädde en ny bestämmelse i kraft i 13 kap. 6 § PBL, genom vilken miljöorganisationernas överklaganderätt utvidgades. De miljöorganisationer som omfattas av bestämmelserna får därmed även överklaga beslut av kommunen att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan. infördes en bestäm- melse i som ger miljöorganisationerna rätt att överklaga domar och beslut om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. . 3.4För- och nackdelar med detaljplan Beslut om hur mark och vatten ska användas och hur bebyggelsen ska utformas berör många människor, företag och organisationer i sam- hället. Besluten innebär ofta stora och långsiktiga investeringar. Besluten kräver därför noggranna överväganden. Med dessa utgångspunkter finns det anledning att redogöra för nyttan med en detaljplan och de nackdelar som är kopplade till in- Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Vår redovisning i det följande gör inte anspråk på att vara en heltäckande redovisning. På ett övergripande plan kan nyttan med en detaljplan samman- fattas i följande punkter. –Detaljplanen innebär en omfattande lämplighetsprövning där olika intressen vägs samman till en långsiktigt hållbar helhet. –Detaljplanen är en arena för dialog mellan medborgare, kommun och övriga myndigheter som bidrar till ett bättre beslutsunderlag. –Detaljplanen lägger fast rättigheter och skyldigheter. –Planen skapar förutsättningar för en rationell lovhantering och ett samordnat genomförande. Detaljplanen innebär en omfattande lämplighetsprövning där olika intressen vägs samman till en långsiktigt hållbar helhet Det finns ofta olika intressen om hur ett område bör användas och utvecklas. Någon vill kanske använda området för bostäder, en annan som industriområde och en tredje vill kanske att området ska förbli naturmark. Planprocessen skapar förutsättningar för att kommunen ska kun- na väga samman olika anspråk på hur området bör utvecklas och bevaras på ett ändamålsenligt och långsiktigt hållbart sätt. Vid detalj- planeläggningen ska kommunen ta hänsyn till allmänna och enskilda intressen. Detaljplanen ger därmed en samlad bild av vad som utgör en lämplig användning av mark och vatten. Detaljplanen är även ett instrument för kommunen att förverkliga den lokala bebyggelsepoli- tiken, t.ex. för att förverkliga sociala ambitioner och att främja en ekonomisk och rationell byggproduktion. I och med att planen ger en samlad bild av vad som utgör en lämp- lig markanvändning ger planen också en rätt att bygga i enlighet med planen. Detaljplanen ger både en ram för hur bebyggelsen kan utfor- mas när planen är ny, men även hur bebyggelsen kan utvecklas lång- Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan I detaljplanen avgörs också många frågor som rör byggandet i sig och relationen mellan olika fastigheter. Planen är en arena för dialog mellan medborgare, kommun och övriga myndigheter som bidrar till ett bättre beslutsunderlag Detaljplaneprocessen syftar bl.a. till att få fram ett så bra besluts- underlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Det gäller alla berörda intressenter: fastighetsägare, boende, allmän- het, statliga och kommunala myndigheter, m.fl. Alla som har ett väsentligt intresse av förslaget ska få information om detta och ges möjlighet att lämna synpunkter. Genom samråd med berörda intressenter kan önskemål och syn- punkter övervägas i ett tidigt skede i planarbetet. Det handlar både om att kommunen ska få kännedom om de olika anspråk och intres- sen som finns om hur området bör användas, men också om att kommunen ska kunna skapa förståelse för och delaktighet i kommu- nens beslut. Genom information och dialog kan de som beslutar om planen – kommunfullmäktige, kommunstyrelsen eller – få ett beslutsunderlag som är så heltäckande som möjligt. Genom kravet på att vissa åtgärder ska prövas genom en detalj- plan ges även staten möjlighet att bevaka sina intressen. Om planen kan antas leda till att vissa utpekade statliga intressen inte tillgodo- ses, de s.k. ingripandegrunderna, kan upphäva planen och därmed förhindra en från statlig synpunkt oönskad utveckling av bebyggelsen. Detaljplanen lägger fast rättigheter och skyldigheter Detaljplanen medför vissa rättsverkningar, både för kommunen, andra myndigheter och enskilda. Bland annat lägger planen fast ramar för hur fastighetsägarna och kommunen kan, och i vissa avseenden ska, genomföra planen. Fastighetsägarna har under planens genomförandetid – som ska vara minst fem och högst – en garanterad byggrätt i enlig- het med planen. Om en detaljplan ändras eller upphävs före genom- förandetidens utgång, har den som äger en fastighet rätt till ersättning Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan av kommunen för den skada som ändringen eller upphävandet med- för för ägaren. Fastighetsägarna har även viss rätt att få ersättning för skada som uppstår till följd av detaljplanen. I vissa fall har de rätt att få sina fastigheter inlösta av kommunen. Efter genomförandetidens utgång är byggrätten mer osäker. Kom- munen kan då ersätta, ändra eller upphäva planen, utan att behöva betala någon ersättning för sådan byggrätt som fastighetsägarna inte har utnyttjat. Detaljplanens byggrätter ger en garanti för att marken kan bebyg- gas, vilket påverkar värdet av fastigheten. Den byggrätt som detalj- planen ger leder även till att det blir möjligt att belåna fastigheten i högre utsträckning än vad som annars är fallet. Kommunen är normalt huvudman för allmänna platser. Kommu- nen har då rätt och skyldighet att lösa in mark för att kunna anordna sådana platser. Planen ger därmed rätt för kommunen att komma åt den mark som behövs för att t.ex. bygga ut gator, vägar och andra platser som ska användas för att tillgodose gemensamma behov. Pla- nen medför även en skyldighet för kommunen att anordna gator och andra allmänna platser i takt med att planen genomförs. Kommunen kan också ta ut ersättning för kostnaderna för att an- lägga gator och andra allmänna platser av fastighetsägarna. Efter genomförandetidens utgång har kommunen dessutom rätt att lösa sådana delar av ett planområde som är avsedda för enskilt bebygg- ande och som inte blivit bebyggda i huvudsak i enlighet med planen. Om kommunen inte ska vara huvudman för allmänna platser är det upp till fastighetsägarna att anlägga och förvalta de allmänna plat- ser som behövs. Med detaljplanen följer även att kraven på bygglov, marklov och rivningslov är mer omfattande än vad som gäller generellt i områden utan detaljplan. Planen skapar förutsättningar för en rationell lovhantering och ett samordnat genomförande Detaljplanen innebär att marken har bedömts vara lämplig för det ändamål som bestämts i planen, t.ex. bostäder eller industriverksam- het. Det innebär att vissa frågor inte behöver prövas på nytt i ett bygglov eller ett förhandsbesked. Genom att viktiga frågor ut redan i samband med planarbetet blir lovhanteringen mer rationell Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan med mindre risk för tvister om vad som utgör en lämplig mark- användning i sena skeden. Byggherren får också ett bättre och säkrare underlag för sin projektering. Detaljplanen skapar också förutsättningar för ett samordnat ge- nomförande, där gemensamma nyttigheter som vägar, el, vatten och avlopp kan byggas i takt med de nya byggnaderna. Planen förenklar även fastighetsbildningen och bildandet av anläggningar som ska för- valtas gemensamt av fastighetsägarna. Till detaljplanen kopplas ofta ett exploateringsavtal. I detta reglerar kommunen och byggherren vem som ska ansvara för att anlägga gator, vägar och andra allmänna platser, anordna vattenförsörjning och avlopp och vidta andra åtgärder som är nödvändiga för att genomföra planen. Det tar både tid och resurser i anspråk att ta fram en detaljplan. Om kravet på detaljplan tas bort för vissa situationer försvinner ett for- mellt beslutsmoment hos kommunen. Det krävs inte heller något samråd om planen och inte heller något arbete för att formulera plan- bestämmelser. Vidare försvinner möjligheten att överklaga detalj- planen. Sammantaget skapar det förutsättningar för en smidigare och snabbare process. Eftersom kommunens kapacitet för att ta fram nya detaljplaner är begränsad tenderar mindre planprojekt att få vänta på andra pro- jekt, exempelvis för att kommunen anser att andra projekt bör prio- riteras högre. Om det inte behövs någon detaljplan kan kommunens resurser i vissa avseenden läggas på andra angelägna frågor. I vissa fall drar planarbetet ut . Personalomsättning hos kommunen kan då leda till att projektet i vissa avseenden behöver göras om, vilket leder till en långsam och ineffektiv process. Detaljplaner tenderar ofta att bli alltför detaljerade vilket leder till att de åldras snabbt och kan medföra inlåsningseffekter genom att planen inte medger önskad användning eller utformning. Detta trots att den önskade användningen eller utformningen är lämplig sett från allmän och enskild synpunkt. Den tid som går åt till detaljplaneläggning påverkar bl.a. förut- sättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan fattande processerna tar dels stora personella och ekonomiska resur- ser i anspråk hos exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande kostnader som planläggningen pågår. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att ge- nomföra projekt som förutsätter detaljplaneläggning, vilket hämmar bostadsbyggandet (jfr Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande, SOU 2015:105, s. 151). De frågor som prövas inom ramen för ett planprojekt tenderar ibland att växa till följd av synpunkter från omgivningen under plan- processen. Det kan leda till att genomförandet av den åtgärd som egentligen föranleder planen kan fördröjas i onödan. Den dialog som krävs med andra intressenter medför att även irrelevanta frågor kan behöva hanteras innan det är möjligt att färdigställa planen. Även om det ibland går att skapa en smidigare process genom att avstå från detaljplaneläggning finns det anledning att understryka att det ofta finns behov av ett omfattande utredningsarbete för att pro- jektera och genomföra ett större byggprojekt. Det kan exempelvis handla om tekniska, miljömässiga, arkitektoniska och ekonomiska utredningar som behöver tas fram för att klarlägga förutsättningarna för att genomföra projektet. Dessa utredningar behövs oavsett om kommunens prövning sker genom detaljplan och bygglov, eller en- bart genom bygglov. 3.5Detaljplanekravet i några grannländer Enligt våra direktiv ska vi studera och analysera systemen för fysisk planering på nivå i , , och Med anledning av rapporten ’s Business Climate – opportunities for entrepreneurs through improved regulations (, 2014, s. 39 f.) ska vi även studera motsvarande system i och . Det framgår inte av våra direktiv att redovisningen ska ske redan till utredningens första delbetänkande. Vi har inlett vårt arbete i denna del och bedömer att det är värdefullt att sätta in våra förslag om detaljplanekravet i ett internationellt sammanhang. En översiktlig bild av hur detaljplanekravet ser ut i våra nordiska grannländer finns därför att läsa i bilaga 4. Vi avser att återkomma till hur planerings- systemen som helhet ser ut i de utpekade länderna i nästa betänkande. om kravet på detaljplan 4.1Kommittédirektiven anger ramarna för förslagen Vårt utredningsuppdrag är förenat med vissa krav och begränsningar som anger hur våra förslag ska utformas. I våra direktiv framhålls följande under rubriken ”Utrednings- behovet” (kommittédirektiven s. 9). I det bostadspolitiska paketet anges att kravet på detaljplan bör be- gränsas i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), men att [förslaget i] pro- positionen behöver justeras med hänsyn till att delar av förslaget redan har genomförts genom propositionen Genomförandet av Seveso III- direktivet (prop. 2014/15:60). Mot denna bakgrund behöver ett nytt förslag utarbetas som kan ligga till grund för ändrad lagstiftning, både när det gäller bestämmel- serna i PBL och de följdändringar i angränsande lagstiftning som behövs om kravet på detaljplan ändras. Under rubriken ”Uppdraget om en begränsning av kravet på detalj- plan” framhålls följande (s. 14 f.). Om översiktsplanen delvis görs bindande bör kraven på att föränd- ringar i markanvändningen i vissa fall ska prövas genom detaljplan kunna minskas. Detaljplaner kommer dock att behövas även i fram- tiden, bl.a. eftersom det kan vara svårt att ta tillräcklig hänsyn till alla förekommande intressen inom översiktsplaneringen. Även behovet av att kommunens arbete med översiktsplaneringen inte ska behöva bli alltför komplext talar för att det är önskvärt att begränsa översiktspla- nens detaljeringsgrad. I många utvecklingsprojekt kan det således även i fortsättningen finnas behov av att kunna klarlägga förutsättningarna för byggandet mer i detalj än vad som är ändamålsenligt inom ramen för översiktsplaneringen. I linje med vad som föreslogs i prop. 2013/14:126 bör inriktningen vara att lagstiftarens krav på detaljplan begränsas men att kommunen Våra överväganden om kravet på detaljplan även i fortsättningen ska kunna ställa krav på att det ska finnas detalj- plan i den omfattning som gäller . Utgångspunkten ska vara att de lagändringar som genomfördes till följd av förslagen i prop. 2014/15:60 ska gälla även i fortsättningen. –föreslå hur kravet på detaljplan kan begränsas, –utreda förutsättningarna för att utforma angränsade lagstiftning, som innehåller krav som är kopplade till förekomsten av en detaljplan, på ett sätt som i högre grad tillgodoser remissinstanser- nas synpunkter och ökar förutsebarheten för berörda aktörer om var sådan lagstiftning ska vara tillämplig, –föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas, –analysera hur förslagen förhåller sig till kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet och Århuskonventionen, och –lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs. Som framgår av uppdraget ska utredaren ”föreslå hur kravet på detaljplan kan begränsas”. Detta kan jämföras hur direktiven lyder i de delar som vi ska redovisa senare – dvs.