sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — I bestämmelsen anges att avgiften ska betalas till och tillfaller staten. Vidare anges att mål om ut- tagande av avgift handläggs som allmänt mål samt att bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Beslut om särskild avgift får enligt 14 kap. 14 § ut- länningslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till Kammarrätten. Sanktionsavgifter enligt genomförandet av API-direktivet Enligt API-direktivets artikel 4.1 ska medlemsstaterna vidta de åt- gärder som är nödvändiga för att införa påföljder för transportörer som genom fel eller försummelse har underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Liksom i PNR-direktivet ska påföljderna vara avskräckande, effektiva och proportionella. Maximibeloppet för en påföljd får inte understiga , eller motsvarande belopp i nationell valuta, för varje resa som gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om de har lämnats inkorrekt. Påföljden får inte heller understiga ett minimibelopp om . I artikel 4.2 anges vidare att direktivet inte ska hindra medlemsstaterna från att gentemot de transportörer som mycket allvarligt åsidosätter de skyldigheter som följer av be- stämmelserna i direktivet, införa eller bibehålla andra påföljder. Som förslag på sådana andra påföljder anges i bestämmelsen, som tidigare framgått, körförbud, beslag och förverkande av transportmedel eller tillfälligt upphävande eller återkallande av den operativa licensen. Genomförandet av API-direktivet i svensk rätt har behandlats bl.a. i avsnitt 4.5. För att uppnå enhetlighet med transportörsansvaret i utlänningslagen valdes samma sanktionssystem, dvs. sanktionsav- gifter (se prop. 2005/06:129 s. 41 ff.). Således anges i 19 kap. 5 a § ut- länningslagen att en transportör som inte har fullgjort sin uppgifts- skyldighet ska betala en särskild avgift. För det fall transportören visar att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse, eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften, ska dock transportören undgå detta ansvar. Enligt 19 kap. 6 § ska den sär- skilda avgiften för varje flygning som har gjorts utan att transpor- tören har fullgjort sin uppgiftsskyldighet bestämmas till högst . Frågan om transportören ska betala en särskild av- gift ska enligt 19 kap. 7 § prövas av . Avgiften ska också betalas dit, men tillfaller staten. Även mål om uttagande av denna avgift handläggs som allmänt mål och får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (14 kap. 14 § utlänningslagen). API-direktivet förhindrar alltså inte medlemsstaterna från att införa andra än ekonomiska sanktioner mot de transportörer som allvarligt åsidosätter sina skyldigheter enligt direktivets bestämmel- ser. Möjligheten att införa sådana andra än ekonomiska sanktioner diskuterades inte i förarbetena till genomförandet av direktivet i svensk rätt. I såväl polislagen (1984:387) som i tullagstiftningen finns bestäm- melser om transportörers skyldighet att på begäran av myndig- heterna lämna vissa uppgifter om transporten (se avsnitt 5.2). Om transportföretag inte lämnar dessa uppgifter på begäran, har möjlighet att förelägga transportföretaget att vid vite lämna uppgifterna. Bestämmelser härom finns i 4 kap. 24 § och 7 kap. 5 § tullagen (2016:253) samt i 21 § lagen (1996:701) om befogenhet vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Ett sådant föreläggande innebär en skyl- dighet för transportföretaget att lämna tidigare begärda boknings- uppgifter till . Till föreläggandet kopplas ett vite som kan dömas ut om transportföretaget inte lämnar de begärda uppgifter- na. Föreläggandet gäller först när delgivning har skett. Vitesbeloppet fastställs av och ska enligt 3 § viteslagen uppgå till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekono- miska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som förenats med vitet. Om transportföretaget inte följer föreläggandet om att lämna bok- ningsuppgifter till ska verket ansöka hos Förvaltnings- rätten i om att få vitet utdömt. har endast använt sig av möjligheten att förelägga lufttrafikföretag att vid vite lämna ut bokningsupp- gifter. Inte något av fallen har gått vidare till domstol. Sanktionsavgifter vid överträdelser av regelverket om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg Lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet trädde i kraft . Lagen är tillfällig och gäller . I lagen ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer rätt att vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat. Regeringen får också meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Föreskrifterna får gälla i taget. I lagens förarbeten anges att ett system med sanktionsavgift har den fördelen att man uppnår en snabb, enkel och kostnadseffektiv hantering av överträdelser av regelverket. Det ansågs därför vara lämpligt att en sanktionsavgift ska kunna tas ut av den som låter bli att utföra identitetskontroller enligt sådana föreskrifter som får med- delas med stöd av lagen (se prop. 2015/16:67 s. 17). Regeringen har vid fyra tillfällen beslutat om en förordning med närmare föreskrifter om transportörers skyldighet att utföra iden- titetskontroller vid resor till från . Den senaste för- ordningen gällde till . Förordningen gäller dock fort- farande för ärenden eller mål om sanktionsavgift som har inletts innan förordningen upphörde att gälla. Sanktioner på luftfartens område I luftfartslagen (2010:500) finns grundläggande bestämmelser om rätt att utöva luftfart inom svenskt område. finns även en rad EU-förordningar på luftfartens område som gäller vid sidan av lagen och som har företräde framför nationell rätt. I 11 kap. luftfartslagen finns sanktionsbestämmelser bestående i avgångsförbud. Enligt 11 kap. 1 § får Transportstyrelsen eller den som styrelsen utser förbjuda en flygning och hindra ett luftfartyg från att avgå om det, när flygningen ska påbörjas, kan antas att luftfartyget inte uppfyller de villkor som anges i luftfartslagen eller som har fastställts med stöd av lagen. Detsamma gäller när andra villkor som fastställts för flygningen inte är uppfyllda. Den som bryter mot ett beslutat avgångsförbud kan dömas enligt 17 kap. 13 § för överträdelse av myndighets bud. Vidare finns i 11 kap. 2 § luftfartslagen en bestämmelse som anger att den som driver en flygplats får hindra ett luftfartygs avgång om avgifter för användningen av flygplatsen och tjänsterna för luftfarten, som avser luftfartygets senaste ankomst, uppehåll och avgång, inte har betalats och säkerhet inte har ställts. Luftfartslagen innehåller flera straffbestämmelser i dess 13 kap. Dessutom finns en bestämmelse om förverkande. Om ägaren eller någon som är i ägarens ställe uppsåtligen begår eller medverkar till vissa brottsliga gärningar kan ett luftfartyg enligt 13 kap. 12 § för- förverkat, om det behövs för att förebygga brott eller om det i övrigt finns särskilda skäl. Detta gäller dock inte, om förverkande är uppenbart oskäligt. I 13 kap. 13 § finns vidare en generell bestämmelse som anger att ett föreläggande eller ett förbud som en myndighet meddelar enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får förenas med vite. För det fall ett lufttrafikföretag inte uppfyller aktuella regler kan vidare ett meddelat tillstånd återkallas. Exempelvis anges i 7 kap. 6 § att ett drifttillstånd ska återkallas om tillståndshavaren i väsent- lig grad åsidosätter föreskrifterna eller villkoren för verksamheten. Tillståndet kan också återkallas, om det måste antas att innehavaren inte kan upprätthålla verksamheten. I 7 kap. 11 § anges att ett trafik- tillstånd får återkallas helt eller eller begränsas, om till- ståndshavaren inte iakttar de föreskrifter eller villkor som gäller för verksamheten, eller det i övrigt finns särskilda skäl. En operativ licens kan enligt artikel 9 i EU:s lufttrafikförordning1 återkallas tillfälligt eller permanent om förordningens krav på eko- nomiska förutsättningar är uppfyllda. Detsamma gäller om lufttrafikföretaget uppsåtligen eller genom försumlighet förser 1 och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen. tillståndsmyndigheten med information som är felaktig i sak eller om företaget inte längre lever upp till förordningens krav på gott anseende. 22.3.3Sanktioner som tillämpas i andra länder Krav på överföring av PNR-uppgifter från lufttrafikföretag till ett lands myndigheter infördes i . Om lufttrafikföretagen inte överförde de angivna upp- gifterna kunde detta leda till ekonomiska sanktioner eller indraget landningstillstånd. Många länder har därefter infört egna PNR- system. De sanktioner som kan användas mot de lufttrafikföretag som inte överför sina PNR-uppgifter utgörs i de flesta fall av ekono- miska sådana. T.ex. använder sig , och av ekonomiska sanktioner. I de gällande avtalen mellan och respektive som reglerar överföringen av PNR-uppgifter till dessa länder finns inga bestämmelser om sanktioner mot de lufttrafikföretag som inte överför PNR-uppgifter. Inte heller det nya förslaget till avtal med innehåller bestämmelser om sanktioner mot de lufttrafik- företag som inte överför sina PNR-uppgifter. har i sitt nuvarande PNR-system såväl ekono- miska som straffrättsliga sanktionsmöjligheter. Inte har man dock använt sig av någon av dessa former av sanktioner. I finns en sanktionsbestämmelse som innebär att ett flyg kan nekas att avgå om PNR-uppgifter inte lämnas. Det finns även en möjlighet att neka åtkomst till eller utgång från flygplanet samt att neka tillförsel eller frånförsel av varor till dess uppgifterna har lämnats. Det pågår arbete inom samtliga medlemsstater med att genomföra PNR-direktivet i nationell rätt. Det råder där- för varierande osäkerhet kring vilka sanktionsmöjligheter de övriga medlemsstaterna kommer att använda sig av. Vårt förslag: Administrativ sanktionsavgift bör användas som enda sanktionsform mot lufttrafikföretagen. Våra överväganden och förslag Som framgått finns bestämmelser i svensk rätt som innebär skyldigheter för lufttrafikföretag att lämna uppgifter om sina transporter till de svenska myndigheterna. I vissa fall kan sanktioner bli tillämpliga när dessa bestämmelser inte efterlevs. I svensk rätt är det således ingen ny företeelse att lufttrafikföretag, såväl inhemska som utländska, är skyldiga att vidta vissa åtgärder, ibland före ankomst till landet, liksom att underlåtenhet att genomföra dessa åtgärder i vissa fall kan resultera i ekonomiska sanktioner. Straffbestämmelser bör inte väljas PNR-direktivet pekar inte ut vilka sanktioner som ska införas mot lufttrafikföretagen. Det som anges är att ekonomiska sådana i vart fall ska införas. Vidare anges att sanktionerna ska vara effektiva, pro- portionella och avskräckande (artikel 14). Den sanktion som åtmin- stone teoretiskt anses som mest avskräckande är straff. Generellt kan konstateras att kriminalisering inte är det enda och inte heller alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteen- den. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör rimligen kon- centreras på sådana förfaranden som kan leda till påtaglig skada eller fara och som inte kan hanteras på annat sätt (jfr prop. 1994/95:23 s. 54 ff.). Straffsanktioner ska således användas i sista hand och en- dast om det inte finns någon annan sanktion som inte är tillräckligt effektiv. Någon straffbestämmelse bör således enligt vår mening inte införas i lagen. Andra sanktionsformer bör övervägas i stället. Såväl böter som företagsbot förutsätter en kriminalisering. Av de ekonomiska sanktionerna faller därmed både böter och företagsbot bort som tänkbara sanktionsformer. De möjliga ekonomiska sank- tionsformer som återstår utgörs därmed av sanktionsavgifter och vite. Administrativa sanktionsavgifter används numera allt oftare. Över- gången från straffbestämmelser till bestämmelser om sanktions- avgifter syftade ursprungligen till att bättre utnyttja rättsväsendets resurser och att kunna beivra en del mindre allvarliga och ofta före- kommande överträdelser effektivare. Ett annat syfte var att skapa en kännbar ekonomisk sanktion mot juridiska personer, som inte kan bli föremål för straffrättsliga åtgärder. Sanktionsavgift kan därmed riktas mot det subjekt som tjänar på överträdelsen eller bär det största ansvaret för att överträdelsen begicks. (Jfr SOU 2017:29 s. Sanktionsavgifter finns inom en rad områden. De har olika syften och utformning. Tillämpningsområdet varierar också. I vissa fall är sanktionsavgift den enda sanktionen för en överträdelse, men i andra fall kan avgift påföras vid sidan av eller i stället för straff. Både fysiska och juridiska personer kan påföras sanktionsavgift. Ofta kan avgiften påföras oavsett om reglerna överträtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sanktionsavgifter har bl.a. den fördelen att de medför ett enklare och snabbare beivrande av överträdelser. Att det är en myndighet och inte domstol som beslutar om avgiften anses ha betydelse för effek- tiviteten. Det förhållandet att myndigheten fattar beslut utifrån sin egen utredning medför också en resurseffektivitet. Andra myndig- heter behöver därmed inte kopplas in i processen, utom vid över- klagande. (Jfr SOU 2014:83, s. 104 f.) Särskilt i förhållande till viten anses sanktionsavgifter vara mer effektiva. Användning av vite innebär ett mer omständligt förfaran- de, eftersom det först måste föreläggas och sedan överträdas för att kunna dömas ut. Det finns givetvis även nackdelar med sanktionsavgifter. Om avgiften är satt för lågt kan verksamhetsutövaren se avgiften enbart som en kostnad som det går att kalkylera med. I dessa fall bidrar avgiften inte till ökad regelefterlevnad. Att införa system med sanktionsavgifter kan vidare kräva mer resurser hos myndigheten. Avsaknaden av domstols bedömning av händelseförlopp kan också inverka menligt på rättssäkerheten (se prop. 2007/08:107 s. 17 och SOU 2014:83 s. 104 f.). Domstolsväsendet kan, i vart fall inlednings- vis, få fler ärenden att hantera om sanktionsavgifter införs. Det kan t.ex. råda osäkerhet om när sanktionsavgift ska påföras och med vilket belopp innan det finns vägledande praxis. Det behöver alltså inte bli en ekonomisk besparing för staten att införa sanktionsav- gifter (SOU 2014:83 s. 106). I dataskyddsförordningen föreskrivs sanktionsavgifter vid överträ- delse av bestämmelserna om personuppgiftsbehandling. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslår också att sanktionsavgifter ska användas vid överträdelser av brottsdatalagens bestämmelser om personuppgiftsbehandling. Det är viktigt att regelverk på snarlika områden är enhetligt ut- formade. Reglerna blir då lättare att tillämpa och mer förutsägbara. Bestämmelserna i uppvisar stora likheter med API- direktivet. Båda direktiven innebär en skyldighet för lufttrafikföre- tag att överföra uppgifter om sina passagerare till nationella myndig- heter. Oavsett vilket direktiv som är tillämpligt kommer överföring- en enligt svensk rätt att ske till . API-direktivet är, som tidigare angetts, genomfört i bl.a. utlänningslagen. Underlåten- het att överföra API-uppgifter kan medföra en skyldighet för luft- trafikföretagen att betala att en sanktionsavgift. Av regeringens skrivelse Förebygga, förhindra, försvåra – den svenska strategin mot terrorism (skr. 2014/15:146) framgår att PNR- systemet bör samordnas med systemet för API-uppgifter, eftersom de tillsammans kan vara ett användbart verktyg i kampen mot terro- rism. Enligt planering kommer också de båda systemen att hanteras parallellt inom enheten för passagerarinforma- tion. Med hänsyn till den samordnade hanteringen vore det lämp- ligt om samma sorts sanktioner användes i båda systemen. För att tillgodose kravet på en enhetlig utformning bör således bestämmel- serna om sanktioner mot lufttrafikföretagen enligt PNR-systemet så långt som möjligt utformas i enlighet med de gällande bestämmel- serna om sanktioner vid underlåtenhet att överföra API-uppgifter. Sanktionsavgifter är därtill en snabb och tydlig sanktion – som även kan vara kännbar ekonomiskt. Risken att påföras sanktionsav- gifter skulle enligt utredningens bedömning verka avskräckande. Sanktionsavgifter synes också vara mer ändamålsenliga än viten. Sanktionsavgifter bör därför enligt vår mening kunna åläggas de luft- trafikföretag som inte har fullgjort sin överföringsskyldighet enligt PNR-direktivet. Andra än ekonomiska sanktioner bör inte införas Förutom de ekonomiska sanktionerna finns det andra sanktions- former som skulle kunna användas mot de lufttrafikföretag som inte överför PNR-uppgifter i enlighet med direktivet. Några sådana sanktionsformer tillämpas dock inte vid liknande situationer enligt svensk rätt. Frågan om användande av andra än ekonomiska sanktioner berördes inte ens i samband med det svenska genomförandet av API-direktivet. Som har angetts ovan bör en enhetlig utformning av bestämmel- serna om sanktioner mot lufttrafikföretag eftersträvas. Vidare bör sanktionerna, enligt vår bedömning, inte riskera att gå ut över tredje- man, främst flygresenärer. Införandet av ett avgångsförbud skulle kunna få konsekvenser för bilaterala luftfartsavtal, varför använd- ningen av en sådan sanktion noga bör övervägas innan den införs. Indragande av ett lufttrafikföretags operativa licens synes därtill inte vara möjligt i en situation som den förevarande enligt bestämmel- serna i lufttrafikförordningen. Enligt vår mening är ekonomiska sanktioner tillräckliga för att förmå lufttrafikföretagen att fullgöra sin överföringsskyldighet. Först om det i ett senare skede skulle visa sig att de införda sanktionerna inte är tillräckligt effektiva, bör det övervägas om ytterligare sank- tionsformer behöver föras in i svensk rätt. 22.3.5När ska sanktionsavgift få användas? Vårt förslag: Sanktionsavgift ska tas ut av de lufttrafikföretag som inte överför PNR-uppgifter i enlighet med bestämmelserna i lagen eller den tillhörande förordningen. Sanktioner mot lufttrafikföretag som inte överför PNR-uppgifter Enligt direktivet ska sanktioner träffa de lufttrafikföretag som inte översänder uppgifter i enlighet med artikel 8 eller som inte överför uppgifterna i det fastställda formatet. I artikel 8.3 anges att lufttrafik- företagen som huvudregel ska överföra PNR-uppgifterna elektro- niskt med användning av de gemensamma protokoll och understödda dataformat som har antagits av kommissionen. Således anges redan i artikel 8 att överföringarna ska överföras i det fastställda formatet. Bestämmelserna i artikel 8 ska enligt vårt förslag genomföras såväl i den av oss föreslagna lagen som i den tillhörande förordningen. Sanktionsavgifterna bör därmed träffa de lufttrafikföretag som inte överför PNR-uppgifter i enlighet med dessa bestämmelser. En bestämmelse som innebär att sanktionsavgift ska tas ut av luft- trafikföretag som inte fullgör sina skyldigheter motsvarar liknande bestämmelser om sanktionsavgifter för transportörer i utlänningslagen och i det tidigare gällande regelverket om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg. Liksom i dessa för- fattningar bör det finnas en möjlighet att i det enskilda fallet inte ta ut en sådan avgift, se nedan i avsnitt 22.3.6. Enligt vårt förslag ska PNR-uppgifterna överföras av det luft- trafikföretag som utför själva flygningen. Sanktioner kommer således inte att drabba de lufttrafikföretag som endast delar linjebeteckning med det företag som utför flygningen. Inga sanktioner vid utebliven information Den av oss föreslagna regleringen innehåller en bestämmelse om att lufttrafikföretag ska informera sina passagerare om överföringen av PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation och om skälen till överföringen. Denna informationsskyldighet följer inte av någon artikel i direktivet utan framgår endast av skälen till direktivet. Det kan redan av denna omständighet ifrågasättas om det är lämpligt att införa sanktioner mot den som inte följer bestämmelsen. Den föreslagna bestämmelsen utgör därtill främst en utökad informationsskyldighet i förhållande till de krav som följer av dataskyddsförordningen. Enligt förordningen ska nämligen information om överföringen lämnas till passagerarna för det fall uppgifterna har kommit in direkt från dem till ett lufttrafikföretag. I sådana fall är det således bara information om skälen till överföringen som följer endast av vårt lagförslag. För det fall PNR-uppgifterna kommer in till ett lufttrafikföretag från en resebyrå eller researrangör har lufttrafikföretaget dock inte mot- svarande skyldighet att informera enligt förordningen. Eftersom informationsskyldigheten till viss del redan följer av dataskyddsför- ordningen skulle införandet av sanktioner i detta avseende kunna påverka tillämpligheten av dataskyddsförordningen när det gäller lufttrafikföretagens behandling av personuppgifter, vilket inte får ske enligt PNR-direktivet (jfr artikel 13.2). Visserligen kan det ses som grundläggande att passagerarna in- formeras fullt ut om överföringen om PNR-uppgifter, för att de ska ha möjlighet att utöva sina rättigheter enligt direktivet. Sank- tionsavgifter bör dock enligt vår mening endast användas vid över- trädelser av de bestämmelser om behandling av personuppgifter som anses viktigast för att värna enskildas integritet, som innehåller de grundläggande reglerna om hur personuppgifter får behandlas och som – om de inte efterlevs – riskerar att leda till allvarliga kränkningar av registrerades integritet. Eftersom informationsskyldigheten till viss del redan följer av dataskyddsförordningen kan det inte anses leda till någon allvarlig kränkning av enskildas personliga integritet att de inte också informeras om skälen till överföringen. Det finns därtill andra möjligheter att ingripa mot ett lufttrafikföretag som inte lämnar angiven information, eftersom tillsynsmyndigheten kommer att ha tillsyn över efterlevandet av bestämmelsen. Enligt vår mening saknas därmed tillräckliga skäl att i lagen införa sanktioner mot luft- trafikföretag för utebliven information till passagerarna. Enligt direktivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de sanktioner som införs också genomförs. Det finns inga generella förfaranderegler för handläggningen av sanktions- avgifter. Regeringen har dock meddelat riktlinjer för hur sanktions- avgifter ska utformas och användas (se prop. 1981/82:142 s. 24 f.). Sådana riktlinjer följer även av internationella åtaganden.2 Vid utform- ningen av sanktionsavgiftssystemet bör bestämmelserna utformas i 2 Se t.ex. rekommendation nr R (91) om administrativa sanktionsavgifter. linje med hur sådana avgifter utformats inom andra rättsområden och de rättssäkerhetskrav som ställs på sanktionsavgift bör få genomslag. Det innebär att sanktionsavgiftssystemet bör regleras i lag och att det av den bör framgå när, hur och av vem sanktionsavgift får tas ut. Systemet ska också vara förutsägbart. Det ska även möta kravet på rimlig handläggningstid, domstolsprövning och en rättssäker process. (Jfr SOU 2017:29 s. Ska sanktionsavgift alltid tas ut? Vårt förslag: Regleringen av sanktionsavgifter ska bygga på strikt ansvar. Syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter är att erhålla ett förenklat och effektivt sanktionsavgiftssystem. Som tidigare framgått är det en förutsättning att sanktionsavgiftssystemet om- fattar överträdelser av bestämmelser som typiskt sett är klara och tydliga och att överträdelserna i normalfallet inte kräver någon mer ingående utredning.