sou · H5B329 · 2017-04-05 00:00:00 — Därför har bl.a. personuppgiftslagens regel om att tillsynsmyndigheten får förena förelägganden med vite i många fall inte gjorts tillämplig på myndigheter. När det gäller statens roll som arbetsgivare har det dock i olika sammanhang an- setts rimligt att inte särbehandla staten i fråga om ekonomiska sanktioner (se bl.a. 4 kap. 5 § diskrimineringslagen [2008:567] och 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen [1977:1160]). Sanktionsavgift kan tas ut av myndigheter på vissa områden. Hit hör bl.a. miljösanktionsavgift enligt och förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Enligt praxis tas dock inte miljösanktionsavgift ut av myndigheter om överträdelsen skett vid myndighetsutövning. Det finns också exempel på sanktionsavgifter som särskilt riktar sig mot myndigheter. Enligt 21 kap. 1 § 3 lagen (2016:1145) om offentlig upphandling får allmän förvaltningsdomstol vid otillåten direktupphandling besluta att en upphandlande myndighet ska be- tala upphandlingsskadeavgift. I förarbetena till den tidigare lagen om offentlig upphandling, som innehöll en motsvarande bestäm- melse, betonades vikten av att sanktionsbestämmelserna är desam- ma för alla slag av upphandlande myndigheter och enheter och att något undantag för statliga myndigheter därför inte borde göras även om det innebär att staten betalar en avgift till staten (Nya rättsmedel på upphandlingsområdet, prop. 2009/10:180, s. 183). Direktivet syftar till att förbättra skyddet för enskildas integri- tet. Enskildas intresse av skydd för sin personliga integritet väger lika tungt oavsett om uppgifter behandlas i det allmännas verksam- het eller i den privata sektorn. Såväl statliga som kommunala myn- digheter hanterar mycket stora mängder personuppgifter, ofta känsliga sådana. De utbyts dessutom i allt större utsträckning över myndighets- och nationsgränser. Även om det allmännas verksam- het styrs av annan lagstiftning än personuppgiftsregleringen, exem- pelvis tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen och arkivlagstiftningen, behandlas personuppgifter på i stort sett samma villkor som i privat sektor. Till det kommer att data- skyddsförordningen kommer att tillämpas av alla myndigheter och att sanktionsavgifter således kan komma att drabba även dem, om regelverket görs tillämpligt på myndigheter. Det är enligt utredningens mening en principiell skillnad mellan att låta en myndighet använda ekonomiska påtryckningsmedel i syfte att förmå en annan myndighet att göra eller underlåta något och att använda ekonomiska sanktioner som reaktion på begångna överträdelser. Sammanfattningsvis menar utredningen att övervägande skäl talar för att administrativa sanktionsavgifter ska kunna tas ut av myndigheter för överträdelser av regler om personuppgiftsbehand- ling inom ramlagens tillämpningsområde. Är sanktionsavgift i övrigt en lämplig reaktion? Frågan är då om sanktionsavgift i övrigt är en lämplig reaktion på överträdelser av bestämmelser i ramlagen. Det finns enligt utred- ningens mening flera skäl som talar för en sådan lösning. De myn- digheter som tillämpar sanktionsavgifter inom andra områden ser många fördelar med den sanktionen. De argument som dessa lyft fram väger tungt även vid personuppgiftsbehandling. Sanktionsavgift är en snabb och tydlig sanktion – som även kan vara kännbar ekonomiskt. Risken att som personuppgiftsansvarig drabbas av en sådan sanktion skulle enligt utredningens bedömning verka avskräckande. Sanktionsavgifter skulle också leda till att ansvar för överträdelser utkrävs på rätt nivå. Det finns nämligen skäl att förmoda att överträdelser av reglerna om personuppgifts- behandling ofta beror på att otillräckliga resurser avsatts för att utforma it-system som stödjer en korrekt personuppgiftsbehand- ling, för att utarbeta handledningar och för att utbilda personalen. Risken att drabbas av sanktionsavgift skulle öka incitamenten för personuppgiftsansvariga att satsa på förebyggande åtgärder och att avsätta tillräckliga resurser för den interna kontrollen av person- uppgiftsbehandlingen. Överträdelserna skulle därmed kunna minska på det sätt som beskrivits inom andra områden. Det finns också anledning att anta att ett system med sanktionsavgifter skulle vara effektivare än straffsanktioner. Mindre bevissvårigheter kan leda till att fler överträdelser beivras än om ansvaret är straffrätts- ligt. Utredningens slutsats är alltså att det i ramlagen bör tas in regler om sanktionsavgift. Utredningens bedömning: Sanktionsavgiftssystemet bör ut- formas med beaktande av regeringens riktlinjer för sådana av- gifter, regleringen i dataskyddsförordningen och inter- nationella åtaganden. Skälen för utredningens bedömning Regeringens riktlinjer för användande av sanktionsavgift Sanktionsavgift har använts som sanktionsform . In- förandet av skattetillägg brukar ses som in- ledningen på mer allmän användning av sanktionsavgift som sank- tionsform (SOU 2013:38, del 2, s. 467). Inledningsvis fanns det inga riktlinjer för hur sanktionsavgifter skulle utformas och använ- das. I samband med lagstiftningsarbetet om ekonomiska sanktioner i näringsverksamhet togs dock ett samlat grepp om frågan (Eko- nomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet, Ds Ju 1981:3, och propositionen om ändring i [ekonomiska sank- tioner vid brott i näringsverksamhet], prop. 1981/1982:142. Jfr även , Sanktionsavgifter – särskilt i närings- verksamhet, 2010, s. 53, i fortsättningen Warling-Nerep). I nyss- nämnda proposition lade regeringen fram allmänna riktlinjer för hur ett sanktionsavgiftssystem bör utformas (prop. 1981/82:142 s. 24 f.) Riktlinjerna i propositionen har kommit att ligga till grund för förslagen i olika lagstiftningsärenden och tillämpas alltjämt (se t.ex. Sanktionsavgifter för andra aktörer på fiskets område än yrkesfis- kare, prop. 2015/16:118 och Effektiv bekämpning av marknads- missbruk, prop. 2016/17:22). Riktlinjerna kan sammanfattas enligt följande. •Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. •Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart av- gränsade rättsområden. •Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrue- ras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella över- trädelsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. •Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om skyldigheten ska bygga på strikt ansvar. För att en kon- struktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäker- hetssynpunkt bör det finnas starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbelopp bör så långt möjligt vara så preciserade att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. •Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga be- stämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och upp- såt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. •Att ta ut sanktionsavgifter kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att över- lämna denna prövning till domstol. Riktlinjerna tar sikte på sanktioner med vinstbegränsande syfte. De brukar dock också läggas till grund för utformningen av sådana sanktionssystem som har ett bestraffande syfte. Andra riktlinjer på området Vid sidan om regeringens riktlinjer i nyssnämnda proposition finns det ytterligare riktlinjer som bör beaktas vid utformningen av ett sanktionsavgiftssystem. , som är en del av svensk rätt, kan vara av betydelse för sanktionsavgiftssystem, om de är jämställa med en straffrättslig påföljd (se avsnitt 13.8). rekommendation nr R (91) om administrativa sanktionsavgifter omfattar åtta principer. Många av frågeställning- arna regleras också i . Några behandlas dock inte i konventionen. Rekommendationen, som inte är rättsligt bin- dande, får därför anses komplettera den. Principerna kan samman- fattas enligt följande (SOU 2014:83 s. 110 f.). •Såväl sanktionens innehåll som de omständigheter som krävs för att sanktionen ska kunna åläggas någon ska framgå av lag. •Förbud mot retroaktiv tillämpning. •Förbud mot dubbelprövning (ne bis in idem). •Krav på rimlig handläggningstid. •Krav på ett slutligt beslut. Varje inlett förfarande som kan för- anleda att en sanktion åläggs en person ska avslutas med ett slut- ligt avgörande. •Krav på ett öppet, objektivt och rättvist förfarande. Varje per- son som riskerar att åläggas en sanktion ska informeras om an- klagelsen och den bevisning som åberopas. Vidare ska han eller hon få tillfälle att yttra sig och få tillräcklig tid till det. Ett sanktionsbeslut ska innehålla skälen för beslutet. •Bevisbördan åligger den som beslutar om sanktionen. •Krav på domstolsprövning. En sanktion beslutad av en admi- nistrativ myndighet ska kunna överprövas av en domstol. Utgångspunkter för utformningen av sanktionsavgiftssystemet Vid utformningen av sanktionssystemet bör regeringens riktlinjer och internationella åtaganden beaktas. Utredningen åter- kommer i avsnitt 13.8 till frågor som rör . Bestämmelserna om sanktionsavgift bör utformas i linje med hur sådana avgifter utformats inom andra rättsområden och de rättssäkerhetskrav som ställs på sanktionsavgift bör få genomslag. Det innebär att frågor om sanktionsavgift bör regleras i lag och att det av den bör framgå när, hur och av vem sanktionsavgift får tas ut. Systemet ska också vara förutsägbart och möta kraven på rimlig handläggningstid, domstolsprövning och en rättssäker process. Dataskyddsförordningen har ett system med sanktionsavgifter. De behöriga myndigheterna kommer även att tillämpa förord- ningen, som är direkt tillämplig i svensk rätt. Överträdelser av be- stämmelser om personuppgiftsbehandling bör enligt utredningens mening i princip föranleda samma sanktioner. Det är dock inte möjligt att skapa helt identiska system, eftersom tillämpningsområ- dena för förordningen och direktivet och regleringen i övrigt skiljer sig åt. Det är inte heller känt om förordningens system med sank- tionsavgifter kommer att omfatta myndigheter, eftersom det över- låts till varje medlemsstat att bestämma det. Utredningen utgår emellertid i förslagen från hur sanktionsavgifter regleras i förord- ningen. 13.4Vem ska betala sanktionsavgift? Utredningens förslag: Sanktionsavgift får tas ut av personupp- giftsansvariga och i vissa fall av personuppgiftsbiträden. Skälen för utredningens förslag: En personuppgiftsansvarig an- svarar för all personuppgiftsbehandling som utförs under dennes ledning eller på dennes vägnar. Det gäller även den behandling per- sonuppgiftsbiträden, anställda, personer som är att jämställa med anställda (t.ex. inhyrd personal) eller uppdragstagare utför. Sank- tionsavgift bör därmed kunna tas ut av personuppgiftsansvariga. Vem som är personuppgiftsansvarig på ramlagens område framgår oftast av författning. Även om sanktionsavgift normalt kommer att tas ut av person- uppgiftsansvariga, bör enligt utredningens mening sanktionsavgift även kunna tas ut av personuppgiftsbiträden. Det bör dock bara gälla om ett personuppgiftsbiträde brutit mot uttryckliga skyldig- heter enligt ramlagen. Utredningen utvecklar i avsnitt 13.5.2 i vilka fall sanktionsavgift bör kunna tas ut av personuppgiftsbiträden. Om ett personuppgiftsbiträde bestämt ändamålen med och medlen för behandlingen i strid med ramlagen är biträdet att anse som per- sonuppgiftsansvarig för den behandlingen (se avsnitt 10.6.3). För sådan behandling bör samma regler om sanktionsavgift gälla som för andra personuppgiftsansvariga. 13.5Vad ska föranleda sanktionsavgift? Överträdelser som kan leda till sanktionsavgift enligt dataskydds- förordningen är något förenklat överträdelser av bestämmelser om personuppgiftsansvarigas och personuppgiftsbiträdens skyldigheter gentemot registrerade och överträdelser av bestämmelser om rät- tigheter för registrerade. Även vägran att ge tillsynsmyndigheten tillgång till uppgifter eller att följa beslut eller förelägganden som myndigheten meddelat kan leda till sanktionsavgift. Många av de överträdelser som kan leda till sanktionsavgift en- ligt förordningen bör i motsvarande fall kunna göra det enligt ramlagen. Skälen för att vissa överträdelser bör leda till sanktions- avgift är nämligen i allt väsentligt desamma. Det rör sig om över- trädelser av de bestämmelser i ramlagen som är viktigast för att värna registrerades integritet, som innehåller de grundläggande reglerna för hur personuppgifter får behandlas och som – om de inte efterlevs – riskerar att leda till allvarliga kränkningar av regi- strerades integritet. Utredningen anser mot den bakgrunden att det inte finns skäl att för varje enskild bestämmelse i detalj redogöra för varför sanktionsavgift är motiverad men redovisar i det följande vilka resonemang som ligger bakom urvalet av överträdelser. Vissa bestämmelser i ramlagen är dock av den arten att någon sanktionsavgift inte bör komma i fråga. Om den som berörs av ett beslut kan överklaga det bör sanktionsavgift inte komma i fråga, eftersom möjligheten till domstolsprövning är tillräcklig för att ta tillvara registrerades intressen. Det är som regel inte heller lämpligt med sanktionsavgift vid överträdelse av bestämmelser som ger ut- rymme för olika bedömningar, t.ex. om det är nödvändigt att in- formera i ett specifikt fall. Bestämmelser om dokumentations- eller underrättelseskyldighet bör normalt inte heller föranleda sank- tionsavgift. 13.5.2Överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift Utredningens förslag: Sanktionsavgift får tas ut av en person- uppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde vid överträdelse av vissa bestämmelser om behandling av personuppgifter. Sanktionsavgift får också tas ut vid underlåtenhet att bistå tillsynsmyndigheten eller att rätta sig efter förelägganden eller beslut som myndigheten meddelat. Skälen för utredningens förslag Överträdelse av bestämmelser till skydd för registrerades integritet Att överträda bestämmelser som syftar till att skydda registrerades integritet eller deras rättigheter bör som regel leda till sanktions- avgift. Med det som utgångspunkt bör enligt utredningens mening överträdelser av följande skyldigheter föranleda sanktionsavgift. Bestämmelserna om att personuppgiftsbehandlingen ska ha rättslig grund och utföras för ett särskilt angivet och berättigat ändamål är av så grundläggande natur att överträdelser av dem bör föranleda sanktionsavgift. Bestämmelserna om personuppgifters kvalitet föreskriver kon- kreta skyldigheter i fråga om bl.a. uppgifternas korrekthet, aktuali- tet, adekvans och relevans. Även kraven på att göra skillnad mellan olika slag av uppgifter och att se till att alla rimliga åtgärder vidtas för att rätta och komplettera personuppgifter är viktiga för skyddet av enskildas integritet. Alla dessa skyldigheter, liksom den person- uppgiftsansvariges skyldighet att radera personuppgifter eller be- gränsa behandlingen av dem om de behandlats på otillåtet sätt och att inte behandla fler personuppgifter än nödvändigt och inte längre än vad som behövs, bör därför kunna föranleda sanktions- avgift. Otillåten behandling av känsliga personuppgifter är straffsanktionerad och bör redan av det skälet kunna föranleda sanktionsavgift. Även skyldigheten att vidta tekniska och organisatoriska åtgär- der för att säkerställa att behandlingen av personuppgifter är för- fattningsenlig och kunna visa det bör kunna leda till sanktionsav- gift. Skyldigheten preciseras genom andra bestämmelser, både om vilka personuppgifter som får behandlas och hur det får göras och genom konkreta krav på bl.a. inbyggt dataskydd, dataskydd som standard och loggning. Det bör understrykas att även andra åtgär- der än sådana som uttryckligen anges i ramlagen eller föreskrifter som meddelats i anslutning till den kan vara nödvändiga att leva upp till för att kraven på tillräckliga åtgärder ska anses ha uppfyllts. Skyldigheten att internt begränsa tillgången till personuppgifter är också en viktig del i skyddet för personuppgifter och bör vid överträdelser kunna leda till sanktionsavgift. Överträdelser av kravet på att vidta åtgärder för att skydda per- sonuppgifter mot obehörig eller otillåten behandling och mot för- lust, förstöring eller annan oavsiktlig skada bör också kunna leda till sanktionsavgift. Vad kravet innebär preciseras bl.a. i regler om vad som är en lämplig säkerhetsnivå. Även underlåtenhet att anmäla eller dokumentera personuppgiftsincidenter till tillsynsmyndighe- ten bör kunna föranleda sanktionsavgift. Det bör också gälla skyl- digheten att göra en konsekvensbedömning och att i vissa fall för- handssamråda med tillsynsmyndigheten. Personuppgifter får bara överföras till tredjeland och internatio- nella organisationer under vissa förutsättningar. Utredningen anser, mot bakgrund av att motsvarande överträdelser är straffsanktione- rade , att överträdelser av reglerna om överföring bör kunna föranleda sanktionsavgift. Underlåtenhet att bistå tillsynsmyndigheten eller att följa dess förelägganden eller beslut I avsnitt 12.7.3 föreslår utredningen att tillsynsmyndigheten ska ges tillgång till uppgifter och dokumentation, tillträde till lokaler och annat nödvändigt bistånd för att kunna utöva sin tillsyn. Sank- tionsavgift bör kunna tas ut vid underlåtenhet att bistå tillsynsmyn- digheten vid tillsyn. I avsnitt 12.7.6 föreslår utredningen att till- synsmyndigheten ska kunna meddela förelägganden om viss åtgärd. ska också kunna förbjuda viss behandling. Det är enligt utredningens mening viktigt att sanktionsavgift kan tas ut av den som vägrar att rätta sig efter tillsynsmyndighetens be- slut i sådana frågor. ställning kan annars undermineras. Eftersom den personuppgiftsansvarige ansvarar även för person- uppgiftsbiträdens behandling bör sanktionsavgift tas ut av den per- sonuppgiftsansvarige vid överträdelser som berott på biträdets age- rande. Som framgår av avsnitt 13.4 bör dock sanktionsavgift kunna tas ut även av personuppgiftsbiträden i vissa fall när de har uttryck- liga skyldigheter som framgår av författning. Sanktionsavgift bör således kunna tas ut av personuppgiftsbiträ- den om tillgången till personuppgifter internt inte begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att utföra sina arbetsuppgifter eller om tillräckliga åtgärder inte vidtas för att säkerställa att de person- uppgiftsuppgifter som behandlas skyddas t.ex. mot obehörig eller otillåten behandling. Sanktionsavgift bör också kunna tas ut om skyldigheten att se till att behandling loggas inte fullgörs. Skyldigheten att bistå tillsynsmyndigheten och att följa föreläg- ganden och beslut som meddelats av tillsynsmyndigheten föreslås gälla även för personuppgiftsbiträden (se avsnitt 12.7.3 och 12.7.6). Det bör därför vara möjligt att ålägga personuppgiftsbiträden sank- tionsavgift om de inte fullgör sådana förpliktelser. I övrigt bör personuppgiftsbiträden inte kunna åläggas sank- tionsavgift. Sanktionsavgift bör inte tas ut för vissa överträdelser Som nämnts bör inte sanktionsavgift tas ut för överträdelser av alla bestämmelser i ramlagen och de föreskrifter som meddelas i anslutning till den. Det finns inte skäl att ta ut sanktionsavgift för överträdelser av bestämmelser om personuppgiftsansvarigas skyl- dighet att på begäran av en registrerad rätta, komplettera eller radera personuppgifter eller begränsa behandlingen av dem eller ompröva vissa beslut. Om det finns sakskäl för att vidta åtgärden är den personuppgiftsansvarige skyldig att utföra den oberoende av begäran. Sanktionsavgift kan då tas ut på grund av att de bestäm- melserna överträtts. Eftersom sanktionsavgift kan tas ut för över- trädelser av de mer konkreta skyldigheterna i ramlagen finns det inte skäl att ta ut sådan avgift för överträdelser av bestämmelsen om att personuppgifter ska behandlas författningsenligt och på ett korrekt sätt. Sanktionsavgift bör inte heller tas ut om skyldigheten att utse dataskyddsombud inte fullgörs. Det är enligt utredningens mening tillräckligt att det finns en skyldighet att anmäla att ombud har utsetts och entledigats till tillsynsmyndigheten. Om en personupp- giftsansvarig inte skulle fullgöra den skyldigheten, kan tillsyns- myndigheten reagera och t.ex. utfärda ett föreläggande. Bestämmelser som reglerar förhållandet mellan personuppgifts- ansvariga och personuppgiftsbiträden bör inte kunna föranleda sanktionsavgift. Inte heller personuppgiftsbiträdens underlåtenhet att anmäla personuppgiftsincidenter till den personuppgiftsansva- rige bör kunna leda till sanktionsavgift. Inte heller överträdelser av bestämmelser som reglerar skyldig- heter mellan gemensamt personuppgiftsansvariga bör kunna för- anleda sanktionsavgift. Om överträdelser förekommer i situationer där personuppgiftsansvaret är gemensamt får det avgöras i det en- skilda fallet om avgift bör tas ut av en av parterna eller av flera. En personuppgiftsansvarig ska tillhandahålla viss information till de registrerade. De bestämmelser som reglerar skyldigheten att tillhandahålla allmän information och information som ska lämnas i specifika fall bör inte kunna föranleda sanktionsavgift. Den all- männa informationen är av sådan karaktär att det inte finns någon större risk att en registrerad lider en rättsförlust om den inte läm- nas. Skyldigheten att lämna personrelaterad information i specifika fall förutsätter en bedömning av när information ska lämnas, vilket gör att sanktionsavgift inte bör kunna tas ut. Skyldigheten att på begäran informera om eller ge tillgång till personuppgifter bör inte heller kunna leda till sanktionsavgift, eftersom beslut i sådana frå- gor får överklagas. 13.5.3Ska sanktionsavgift alltid tas ut? Utredningens förslag: Regleringen av sanktionsavgifter ska bygga på strikt ansvar. Skälen för utredningens förslag Sanktionsavgiftssystemet bör bygga på strikt ansvar Huvudregeln är att sanktionsavgiftssystem bygger på strikt ansvar. Som utredningen tolkar dataskyddsförordningen förefaller varken uppsåt eller oaktsamhet vara ett krav för att ta ut sanktionsavgift. Det räcker att en bestämmelse faktiskt har överträtts. Däremot kan det påverka frågan om sanktionsavgift ska tas ut eller inte, och av- giftens storlek, om överträdelsen är uppsåtlig eller oaktsam. Enligt utredningens mening finns det inte skäl att avvika från grundprincipen för sanktionsavgifter att ansvaret ska vara strikt. Det är framför allt den omständigheten att det inte behöver bevisas att handlandet varit avsiktligt eller att avgöra hur oaktsamt hand- landet har varit som gör att system med sanktionsavgifter anses vara så effektiva. För att inte den fördelen ska gå förlorad bör den personuppgiftsansvarige och personuppgiftsbiträden ha strikt an- svar för sådan felaktig behandling av personuppgifter som kan för- anleda att sanktionsavgift tas ut. Det är också svårt att se att över- trädelser kan bero på annat än uppsåt eller oaktsamhet. Lagrådet har uttalat att skrivningar om att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar inte bör tas med i författningstext. I mot- sats till vad som gäller för straffbestämmelser finns det nämligen inte något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet för att besluta om sanktionsavgift (Ny lag om kontroll av ekologisk produktion, prop. 2012/13:55, s. 142). Utredningen ser därför inget skäl att ut- tryckligen föreskriva att ansvaret ska vara strikt. Ska sanktionsavgift alltid tas ut?