sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — torde det vara så att det i en privatpersons dator eller bostad kan finnas material som inte med självklarhet kan hänföras till dennes personliga eller ekonomiska förhållanden. Ett exempel skulle kunna vara reklamutskick. I viss mån kan sådana utskick möjligen ses som ett uttryck för personliga förhållanden, om de ger en inblick i personens tidigare inköp eller sådant som han eller hon visat intresse för genom besök på hem- sidor m.m. Men det finns också utskick som inte är av den karak- tären. Det är naturligtvis inte troligt att sådana meddelanden skulle tas i beslag i papperform, eftersom de sällan eller aldrig lär omfattas av någon beslagsgrund, men de kan mycket väl finnas i en beslag- tagen informationsbärare. Andra exempel kan vara förinstallerade standardprogram och mobilapplikationer, som ser likadana ut i alla informationsbärare av samma slag. Även sådant räknas som hand- Sekretess, registrering, bevarande och arkivering lingar (upptagningar) men kan knappast ses som en aspekt av per- sonens privata förhållanden. Juridiska personer kan inte ha några personliga förhållanden i offentlighets- och sekretesslagens mening, men handlingar och informationsbärare som i en brottsutredning tas i beslag eller kopi- eras hos en juridisk person kan naturligtvis innehålla uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden. Vidare kan de innehålla sådant som rör den juridiska personens ekonomiska förhållanden. Emellertid lär en sådan handling eller informationsbärare också kunna innehålla även sådant som inte speglar vare sig den juridiska personens eko- nomiska förhållanden eller någon fysisk persons personliga eller ekonomiska förhållanden. Det finns alltså handlingar och informationsbärare som tas i be- slag eller kopieras som innehåller uppgifter som inte torde omfattas av sekretessgrunden ”skyddet för enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden”. Uppgifterna behöver inte heller vara sådana att de skulle kunna skyddas med stöd av någon av de andra sekre- tessgrunderna i 2 kap. 2 § TF. Med hänsyn till det anförda gör vi bedömningen att det inte skulle vara grundlagsenligt att införa en reglering om absolut sekretess för alla uppgifter i en beslagtagen eller kopierad handling eller informationsbärare oavsett uppgifter- nas karaktär. Det som i stället skulle kunna övervägas är absolut sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som finns i sådana handlingar eller informationsbärare. Nästa fråga blir då om det finns tillräckliga skäl för att införa sådana regler. Myndigheternas arbetsbelastning är ett svagt skäl En första fråga är om det med hänsyn till den arbetsbelastning som sekretessprövningen kan innebära för myndigheterna finns anled- ning till en skärpt sekretess. Problemet gör sig starkare gällande när det handlar om beslag av datorer och andra lagringsmedier, men kan också vara aktuellt vid omfattande beslag av pappershandlingar. Här måste man till att börja med hålla i minne att sekretess- regleringen inte syftar till att underlätta myndigheternas hantering av ärenden om utlämnande av allmän handling, utan att skydda vissa specifika intressen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får som Sekretess, registrering, bevarande och arkivering vi utvecklat bara begränsas om det är påkallat med hänsyn till något av de syften som räknas upp i 2 kap. 2 § TF, de s.k. sekretess- grunderna. Även om en reglering om absolut sekretess för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i och för sig skulle vara förenlig med detta krav, framstår det som principiellt tveksamt att införa sådana regler om det egentliga huvudsyftet inte är att stärka skyddet för uppgifterna utan att underlätta för myndigheterna att hantera ärenden där enskilda begär att få ta del av handlingarna eller uppgifter ur handlingarna. Det bör vidare framhållas att det inte är någon unik situation att ett stort antal handlingar – ibland tusentals – begärs ut från en myn- dighet eller domstol. Sådant förekommer då och då hos många myndigheter och domstolar, ibland rentav i syfte att trakassera myndigheten. I promemorian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ds 2017:37) redovisas en omfatt- ande enkätundersökning om myndigheternas erfarenheter av sådana ärenden som anges i titeln. Undersökningen visar att ärendena sällan ger upphov till stora problem för myndigheterna och att det dessutom finns ett flertal åtgärder som myndigheterna kan vidta för att effektivt hantera de aktuella situationerna. Mot denna bak- grund föreslår utredaren inte några förändringar i den grundlägg- ande rätten att ta del av allmänna handlingar. Vi har också tagit upp frågan inom ramen för vårt arbete. Enligt uppgift från de experter i utredningen som företräder de brotts- bekämpande myndigheterna är det inte särskilt vanligt förekommande att enskilda begär ut stora mängder handlingar från en förundersökning. Det förekommer dock och kan då medföra en stor arbetsbelastning – ibland så stor att flera tjänstemän får lägga all sin arbetstid på att gå igenom materialet och bedöma vad som kan lämnas ut. Det förekommer ibland att en- skilda begär ut stora mängder handlingar i syfte att hämnas på eller trakassera myndigheten. Den bild som framträder är att det kan vara ett problem för de brottsbekämpande myndigheterna när enskilda begär ut stora mängder beslagtaget material ur en förundersökning. Situationen framstår dock inte som påtagligt mer besvärande än vad den kan vara för andra myndigheter. Omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling förekommer alltså hos många myndigheter. Detta har hit- tills inte lett till att man infört absolut sekretess, såvitt vi känner Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Med hänsyn till ovanstående bedömer vi att den omständig- heten att sekretessprövningen i vissa fall kan vara betungande för myndigheten är ett svagt argument för absolut sekretess. Om man skulle införa absolut sekretess på i huvudsak sådana grunder, finns det en risk för att man öppnar för att handlingsoffent- ligheten stegvis inskränks på ett oacceptabelt sätt. Insynsintresset är svagt och skyddsintresset starkt Nästa fråga är om det finns skäl att skärpa sekretessen på någon annan grund. Bedömningen bör utgå från en avvägning mellan in- synsintresset och behovet av skydd för uppgifterna. Det handlar då om en avvägning av insynsintresset och behovet av skydd för en- skilds personliga och ekonomiska förhållanden. I samband med att tryckfrihetsförordningen reformerades på 1970- talet uttalade det föredragande statsrådet att det allmänna intresset av insyn oftast är ringa eller obefintligt när det gäller uppgifter i handlingar hos myndigheterna som gäller enskilda människors per- sonliga förhållanden. Vad som enligt föredraganden däremot kan kräva offentlighet är myndigheternas befattning med de ärenden till vilka uppgifterna hör. 1975/76:160 s. Om uppgifter i beslagtagna eller kopierade handlingar och informationsbärare inte har något intresse i förundersökningen eller brottmålsprocessen ger uppgifterna inte någon insyn i den brottsbekämpande eller rätt- skipande verksamheten utan enbart i enskildas förhållanden. I enlig- het med vad som anfördes i förarbetena anser vi att offentlighets- intresset ofta är svagt när det gäller sådana uppgifter. När ett beslag avser traditionella handlingar är det i princip för- bjudet att ta handlingar i beslag om de inte kan antas ha värde i utredningen, eller omfattas av någon av de andra beslagsgrunderna (27 kap. 1 § RB). I omfattande beslag kan det visserligen ändå före- komma att vissa handlingar följer med som vid en närmare genom- gång visar sig sakna värde. Detta har accepterats av Justitieombuds- mannen (JO), som dock också har framhållit att utsorteringen av de handlingar som ska tas i beslag under alla förhållanden bör ske Sekretess, registrering, bevarande och arkivering noggrant, och i ett sammanhang. Efter utsorteringen måste det som inte ska vara i beslag ofördröjligen återställas. (JO 1975/76 s. 156 och 1982/83 s. Med hänsyn till det som sagts och till att en hårddisk eller liknande informationsbärare kan innehålla enorma mängder infor- mation som kan vara känslig för personer och företag, handlar vår bedömning av offentlighetsintresset i första hand om det slags över- flödig information som regelmässigt följer med vid beslag och kopi- ering av datorer och andra elektroniska informationsbärare, och inte om traditionella handlingar. Ofta är det bara en liten del av informationen i en sådan informationsbärare som den brottsbekäm- pande myndigheten faktiskt har intresse av. Om en elektronisk informationsbärare har tagits i beslag eller spegelkopierats, är det ofta inte möjligt att på motsvarande sätt avlägsna sådana elektroniska handlingar som inte har något intresse i förundersökningen, eftersom de finns på den beslagtagna eller speglade informations- bäraren och inte kan eller bör raderas.10 Informationen kommer alltså att finnas kvar hos myndigheten under hela förundersökningen, trots att den i sig saknar värde för brottsutred- ningen. Informationen rör enskildas förhållanden och speglar inte myndigheternas verksamhet. Insynsintresset, som ligger i den ena vågskålen, är alltså svagt. I den andra vågskålen ligger enskildas intresse av skydd för sina person- liga och ekonomiska förhållanden. Det är då visserligen så att det i en beslagtagen eller kopierad hårddisk eller liknande kan finnas många uppgifter som i objektiv mening framstår som ganska all- dagliga och harmlösa. måste det beaktas att uppgifterna 10 En spegelkopia är en identisk kopia av en informationsbärares innehåll, som har sparats ner på ett forensiskt säkrat och skrivskyddat lagringsmedium, t.ex. en hårddisk. Den speglade kopian kan inte ändras utan att skrivskyddet avlägsnas. Om detta sker och de brottsbekäm- pande myndigheterna ändrar innehållet kan man inte längre påstå att innehållet är identiskt med den kopierade informationsbärarens. Det finns en risk för förvanskning och för att ogrundade påståenden om förvanskning blir svåra att vederlägga. Det minskar tryggheten både för den som beslaget gjorts hos och för beslagsmyndigheten, som inte kan garantera att ingen ändring skett av de relevanta delarna av informationen och att inget relevant avlägsnats. Till detta kommer att det av rent tekniska skäl kan vara svårt att garantera att information som raderats är helt borttagen, eftersom informationen eller fragment av den kan finnas sparad på olika platser i lagringsmediets minne. Se mer om spegelkopior i kapitel 5. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering har hämtats in med tvång och att de aldrig skulle ha kommit till utomståendes kännedom om ett tvångsmedel inte hade använts. För den enskilde kan det handla inte bara om uppgiften i sig, utan om den integritetskränkning som ligger i att utomstående över huvud taget får inblick i vilket slags handlingar m.m. som han eller hon har lagrade. Bolag har visserligen en skyldighet att offentliggöra vissa upp- gifter enligt bl.a. aktiebolagslagens (2005:551) bestämmelser. Annat internt material är dock inte allmänt tillgängligt och kan innehålla för företaget mycket känsliga uppgifter. Privatpersoner har sällan någon skyldighet att dela med sig av privata handlingar, vare sig dessa finns på papper eller lagrade i en dator eller liknande. Det finns dock undantag. På skatteområdet gäller en skyldighet för enskilda att lämna vissa uppgifter till . Dessa uppgifter skyddas då genom en absolut sekretess, fastän uppgifterna i och för sig utåt kan framstå som tämligen alldagliga. Det gäller nämligen absolut sekretess i verksamhet som avser bl.a. bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (27 kap. 1 § OSL). I förarbetena framhölls just det förhållandet att enskilda är skyldiga att lämna in uppgifterna och att många skulle uppleva det som integritetskränkande om de lämnades ut. Det fram- hölls vidare att ett utlämnande av uppgifter om ett företags affärs- och driftförhållanden ofta kan medföra skada för företaget (prop. 1979/80:2 Del A s. 255 och 256). Absolut sekretess gäller också för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden i bl.a. ärenden om revision eller annan kontroll i fråga om skatt (2 § samma kapitel OSL). Den absoluta sekretessen omfattar då bl.a. sådana uppgifter i handlingar som tagits om hand för gransk- ning genom bevissäkring enligt 45 kap. 4–11 §§ skatteförfarande- lagen (2012:44), vilket närmast kan ses som en form av beslag. När uppgifter har hämtats in genom beslag eller tvångsvis kopiering kan man, i likhet med vad som gäller i fråga om inkomstdeklara- tioner m.m., utgå från att privatpersoner i allmänhet skulle uppfatta det som integritetskränkande om uppgifter som hämtats in på detta sätt lämnas ut. Detta gäller även uppgifter som i objektiv mening kan uppfattas som ganska alldagliga. Som sagts handlar det då inte bara om uppgiften i sig och att denna ger inblick i privata förhållanden, utan också om det faktum att utomstående över huvud Sekretess, registrering, bevarande och arkivering taget får inblick i vilket slags handlingar som individen har. Redan detta kan uppfattas som en kränkning av den privata sfären. Här bör man särskilt beakta att beslag kan göras från personer som inte är misstänkta för brottet. Till exempel kan handlingar och informa- tionsbärare tas i beslag eller kopieras hos målsäganden. Varje ut- lämnande av privata uppgifter till utomstående kan då uppfattas som ytterligare en kränkning, utöver det brott som målsäganden redan utsatts för. Vid återställandebeslag kan ett beslag av t.ex. en dator som den misstänkte stulit leda till att de privata handlingar som målsäganden lagrat i den stulna datorn kommer i de brotts- bekämpande myndigheternas besittning och där blir allmän hand- ling. Det är svårt att motivera varför utomstående i ett sådant fall skulle ha något befogat intresse över huvud taget av insyn i datorns innehåll. Vid beslag och kopiering av datorutrustning m.m. från företag, kan de brottsbekämpande myndigheterna få tillgång till både infor- mation om verksamheten och om privata uppgifter om de anställda. Här finns alltså både en risk för att företaget drabbas av en eko- nomisk skada om uppgifter felaktigt röjs, och för integritetsintrång hos privatpersoner. Dessutom kan det naturligtvis i ett företags verk- samhet förekomma känsliga uppgifter om andra företag och perso- ner. Det kan t.ex. handla om uppgifter om företagets kunder och klienter. Även tredje parter kan alltså drabbas av skada eller men vid ett felaktigt utlämnande. I beslagtagna informationsbärare kan det i vissa fall finnas hand- lingar som i pappersform inte hade kunnat tas i beslag på grund av beslagsförbudsreglerna i 27 kap. 2 § RB. Detta beror på att före- komsten av sådana handlingar inte utgör ett absolut förbud mot beslag av en informationsbärare, förutom om syftet med beslaget är att man ska komma åt just dessa uppgifter (se NJA 2015 s. 631, som vi utförligt har redogjort för i avsnitt 8.2.2). En beslagtagen dator m.m. kan alltså innehålla uppgifter som man inte hade fått ta i beslag om de funnits på papper och som myndigheterna inte får ta del av. Sådana uppgifter kan också förekomma när informations- bärare tas i beslag eller kopieras hos privatpersoner. Det anses att uppgifter av detta slag inte får användas i förundersökningen och det vore naturligtvis mycket olyckligt om de skulle lämnas ut. Upp- gifterna lär regelmässigt vara sekretessbelagda redan med dagens regler, varför risken för detta i allmänhet lär vara liten. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering fört i avsnitt 11.4.4 kan det också diskuteras om det alls är fråga om allmänna handlingar. Under alla förhållanden kan allmänheten knappast sägas ha något berättigat anspråk på insyn i handlingar som den brottsbekämpande myndigheten själv varken får ta del av eller använda i utredningen. Sammanfattande bedömning av insynsintresset och skyddsintresset Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att insynsintresset för be- slagtagna och kopierade handlingar hos förundersökningsmyndig- heterna är svagt, i den mån uppgifterna inte används i förunder- sökningen. I vissa fall är insynsintresset i princip obefintligt, exem- pelvis vid återställandebeslag av stulna datorer m.m. och i fråga om skyddad sidoinformation i beslagtagna informationsbärare. Vi gör också bedömningen att enskildas intresse av skydd för uppgifter i sådana handlingar är starkt mot bakgrund av att det regelmässigt handlar om material som blivit allmän handling på grund av tvång och som den enskilde i annat fall hade kunnat hålla hemligt. Är det nuvarande skyddet tillräckligt starkt? Av det som sagts i föregående avsnitt framgår att vi bedömer insyns- intresset som svagt och intresset av att uppgifterna kan hållas hem- liga vid beslag och kopiering hos enskilda som starkt. Frågan är om detta bör leda till införande av regler om sekretess utan skade- rekvisit, dvs. Sekretesskyddet är redan starkt Det har för den här diskussionen stor betydelse att det gäller en stark sekretess för uppgifter i förundersökningar om enskilds privata och ekonomiska förhållanden. Enligt bestämmel- serna i 35 kap. 1 § OSL får sådana uppgifter bara lämnas ut om det står klart att uppgifterna kan röjas utan skada eller men. Presumtionen är alltså att uppgifterna är hemliga. Enligt uttalanden i förarbetena innebär användning av ett omvänt skaderekvisit att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering det omvända skaderekvisitet att tillämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften (prop. 1979/80:2 Del A s. 81). Sekretessen enligt första stycket gällde från början med ett rakt skaderekvisit och de flesta refererade avgöranden som gäller bestäm- melsen behandlar det raka skaderekvisitet. Det finns alltså inte sär- skilt mycket vägledning om hur skadebedömningen ska gå till. Vi gör följande överväganden. Vid beslag från företag kan det vara svårt för förundersöknings- ledaren att bedöma vilka uppgifter som kan röjas utan ekonomisk skada för företaget. Uppgifternas karaktär gör dem svårbedömda för den som inte har intim kännedom om företagets verksamhet. Som tidigare nämnts kan materialet dessutom inne- hålla uppgifter om tredje part, såsom anställda och kunder. Eftersom det gäller ett omvänt skaderekvisit, får uppgifterna dock bara läm- nas ut om det för den som gör bedömningen står klart att utläm- nande kan ske utan skada. Vid osäkerhet ska begäran om utlämnande alltså avslås. Förutsatt att den som genomför prövningen behärskar regelverket framstår risken för ett felaktigt utlämnande därför som liten. Man bör emellertid beakta att redan en liten risk för att känsliga uppgifter röjs skulle kunna leda till att företag avstår från att anmäla brott i vetskap om att t.ex. dess datautrustning kan komma att tas i beslag eller kopieras. Sådana konsekvenser vore naturligtvis allvarliga. Här bör det påpekas att en ovilja att anmäla t.ex. dataintrång kan finnas redan på grund av en rädsla för att säkerhetsluckor i företagets it-system blottas. Proble- met behöver alltså inte vara handlingsoffentligheten. Även när det gäller privatpersoner kan det vara svårt att veta vilka uppgifter som kan vara känsliga för den enskilde. Som sagts kan det vara känsligt redan att utomstående får kännedom om vilka slags handlingar som personen innehar, även om uppgifterna i handlingarna i sig är ganska alldagliga. Om ett stort antal hand- lingar begärs ut, bör man kunna beakta att dessa sammantaget kan bidra till en kartläggning av enskildas privata förhållanden som i sig är integritetskränkande för personen eller dennes närstående. Också när det gäller enstaka eller mindre mängder handlingar eller uppgifter bör beslagsmyndigheten kunna utgå från att upp- gifterna inte kan lämnas ut, om den enskildes inställning till frågan Sekretess, registrering, bevarande och arkivering om utlämnande inte är känd. Det lär inte finnas någon skyldighet för myndigheten att kontakta den enskilde för att ta reda på dennes inställning till en begäran om utlämnande (jfr prop. 2004/05:131 s. 287). Av det sagda har framgått att skyddet för uppgifterna alltså redan är starkt och att risken för att uppgifter lämnas ut till skada eller men för enskild framstår därmed som liten. Det har under vårt arbete inte kommit fram något som tyder på att det i praktiken funnits problem med att känsliga uppgifter i beslagtagna handlingar lämnats ut enligt reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar. Det anförda talar för att det inte behövs någon skärpning av sekre- tessen. Sekretessprövningen kan öka intrånget för den enskilde En annan fråga är om själva sekretessprövningen kan vara proble- matisk och om det kan utgöra ett skäl för absolut sekretess. Vid beslag och kopiering av elektroniska informationsbärare är det van- ligt att huvuddelen av den lagrade informationen är överflödig in- formation, som bl.a. av praktiska och tekniska skäl har följt med vid beslaget. Själva sekretessprövningen kan då leda till att beslags- myndigheten måste göra en mer noggrann genomgång av informa- tionsbärarens innehåll, än som är motiverat med hänsyn till syftet med beslaget. Som framhålls i våra direktiv är det ju sällan nödvän- digt med en fullständig genomgång av en beslagtagen eller kopierad informationsbärare. Tvärtom är förhållandet det att genomsökningen vid bevisbeslag och kopiering i bevissyfte bör ske med försiktighet och så långt det går begränsas till det som är relevant i förunder- sökningen. I praktiken är det normala förfarandet att en beslag- tagen eller kopierad hårddisk genomsöks med hjälp av relevanta sökord och att man därefter undersöker och analyserar sådant mate- rial som man får fram vid en sådan sökning. Vid rena återställande- beslag sker naturligtvis ingen genomsökning alls, eftersom beslaget endast har till syfte att informationsbäraren ska kunna återställas till sin rättmätiga innehavare. Det sagda ger vid handen att en begäran om att få ta del av uppgifter i beslagtagna eller kopierade informationsbärare kan leda till att beslagsmyndigheten måste bedöma uppgifter i filer och lik- Sekretess, registrering, bevarande och arkivering nande som man annars aldrig hade sökt efter eller öppnat. Utgångs- punkten är att det ska göras en individuell och noggrann sekretess- prövning av varje uppgift som begärs utlämnad. Om bara en del av handlingen är hemlig, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia, där man har maskerat de uppgifter som ska hållas hemliga (2 kap. 12 § första stycket TF). I fall då ärendet om utlämnande av en allmän handling handlar om en mycket stor mängd handlingar finns det enligt praxis ett visst utrymme för en mer summarisk prövning än vad som annars krävs. Det finns nämligen ett par rättsfall från Högsta förvaltningsdom- stolen (HFD) där man, i stället för en prövning av varje uppgift, har beaktat uppgiftsmängden som helhet. I RÅ 1989 ref. 111 hade sökanden begärt att få ut ett stort antal handlingar, som uppskattningsvis omfattade tiotusentals sidor. Mate- rialet bestod till stor del av handlingar med uppgifter som om- fattades av sekretess. I målet förekom också en del handlingar innehållande uppgifter som – sedda var för sig – skulle kunna ut- lämnas utan skada. HFD kom fram till att man med hänsyn till omfattningen av utlämnandeyrkandet måste göra skadebedömningen med utgångspunkt i att information kunde utvinnas genom ”pussel- läggning”. Det fanns, enligt domstolen, en risk för att ett utläm- nande av ett stort antal uppgifter om likartade förhållanden samman- taget kunde medföra skada även om uppgifterna var för sig var harm- lösa.