sou · H5B311d2 · 2017-02-28 00:00:00 — För att undvika att skapa inlåsningseffekter skulle Transport- styrelsen kunna ställa krav på att en tjänsteleverantör får ta ut högst en mindre administrativ avgift, om en skattskyldig önskar byta leverantör. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras 11.2.4Systemet ur myndigheternas perspektiv En kort översikt av systemet ur berörda myndigheters perspektiv För att administrera och säkerställa skattens funktion krävs med- verkan av flera myndigheter. Transportstyrelsen administrerar systemet, kontrollerar efterlevnaden samt utövar tillsyn över tjänste- leverantörer. gör kontroller och omprövningar. Polis- myndigheten gör vägkontroller och rapporterar överträdelser till Transportstyrelsen. Domstolarna hanterar överklaganden. Krono- fogdemyndigheten hanterar indrivningsärenden. Systemets olika delar ur myndigheternas perspektiv Från de berörda myndigheternas perspektiv finns det följande delar som behöver etableras och skötas verkställighet och indrivning. Nedan beskrivs hur var och en av de olika delarna skulle kunna ut- formas och kommitténs resonemang kring varje del. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Tjänsteleverantörer kommer att få en viktig roll i vägskatte- systemet genom att erbjuda en elektronisk logg åt de skattskyldiga. Transportstyrelsen behöver definiera vilka krav som ska gälla för att få tillstånd, utöver de krav som följer av lagen om tjänste- leverantörer för vägskatt och tillhörande förordning. Här behöver Transportstyrelsen, och andra berörda myndigheter, balansera två motstridiga intressen. Å ena sidan behöver höga krav ställas på tjänsteleverantörernas precision och förmåga, för att säkerställa att den elektroniska loggens tillförlitlighet. Å andra sidan måste de åtaganden som ställs på tjänsteleverantörerna vara rimliga i sin om- fattning, för att företag över huvud taget ska bedöma det som intressant att verka som tjänsteleverantör. Det är även viktigt att i den mån det är möjligt specificera teknikneutrala funktionskrav, så att framtida utveckling av nya tekniska lösningar främjas. Transport- styrelsen har alltså genom rätten att ställa krav samt bevilja och återkalla tillstånd ett stort inflytande över den här nya marknaden. Kraven som ställs på tjänsteleverantörerna bör begränsas till så- dana som har direkt påverkan på systemets tillförlitlighet och arbets- belastningen hos Transportstyrelsen. Sådana krav kan exempelvis inkludera att tjänsteleverantören behöver kunna visa att deras tekniska utrustning och processer tillsammans leder till att mätningarna är korrekta med en viss precision kunna visa att de har infört metoder och tekniker för att upp- täcka om deras kunder (de skattskyldiga) försöker manipulera eller fuska med systemet följa de specifikationer och format som myndigheten har beslutat om för att hålla nere den administrationen. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Däremot bör inte Transportstyrelsen kräva av tjänsteleverantörerna att de har ett visst tjänsteutbud, exempelvis för tjänsterna deklara- tionsombud, betalningsförmedling eller ombud för föranmälan.6 Sådana avvägningar mellan pris och bekvämlighet fattas förmodligen bäst av marknaden, i gränsytan mellan kund och tjänsteleverantör. Inte heller bör myndigheten kräva att en tjänsteleverantör erbjuder sina tjänster till alla kategorier av kunder. Det är troligt att något företag ser möjligheten att enkelt utföra tjänster för de skattskyldiga som redan är kunder och som har företagets utrustning monterad, men att företaget inte har någon fördel av att arbeta med andra kunder. Det bör åtminstone finnas så många tjänsteleverantörer att samtliga skattskyldiga har fler än en tjänsteleverantör att välja mellan, oavsett vilket fordon de äger och vad de har för kreditvärdighet. Om antalet företag som är villiga att verka som tjänsteleverantör är för lågt, kommer myndigheten att behöva antingen ändra de krav som ställs, börja erbjuda en ersättning för utförda tjänster eller på annat sätt stimulera framväxten av tjänsteleverantörer. Ytterligare en möjlighet vore att staten upphandlar en tjänst som innebär att tillhandahålla en elektronisk logg. En analys av hur marknaden för tjänsteleverantörer fungerar bör göras i direkt anslutning till skattens införande, för att vid behov kunna vidta åtgärder. Det krävs särskilda regler för EETS-betalningsförmedlare innebär att EETS-betalningsförmedlare kommer att ha en särställning jämfört med andra tjänsteleverantörer. Dels ställs delvis annorlunda krav på en sådan aktör vad gäller den fordons- utrustning som den skattskyldige köper eller abonnerar på, dels förmedlas alltid betalning av en sådan aktör. Mer om kraven för tjänsteleverantörer beskrivs i avsnitt 11.2.3. 6 Undantaget är EETS-betalningsförmedlare som enligt EETS-beslutet föreskrivs utföra vissa tjänster, som bedöms sammanfalla med de nämnda tjänsterna. Kommittén har stämt av detta med tjänstemän vid . Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Ersättning till tjänsteleverantörer i allmänhet Tjänsteleverantörerna verkar på uppdrag av de skattskyldiga och de bedöms inte ta några större finansiella risker, om de inte agerar för- medlare av betalning. Förmedling av betalning är dock inte tving- ande enligt kommitténs förslag. För de tjänsteleverantörer som är EETS-betalningsförmedlare är det dock tvingande att förmedla betalning, vilket kommittén återkommer till nedan. Kommittén anser att någon ersättning inte bör lämnas till en tjänsteleverantör som inte tvingande förmedlar betalning. Ersättning till tjänsteleverantörer som är EETS-betalningsförmedlare om EETS-betalningsförmedlare innebär att dessa aktörer tvingas förmedla betalning. Ett svenskt vägskattesystem måste inkludera EETS-betalningsförmedlare och dessa aktörer får inte diskrimineras i förhållande till andra privata aktörer som verkar i systemet. Detta kan innebära att Transportstyrelsen behöver lämna ersättning till just dessa aktörer, eftersom de står för risken att inte få betalt från sin kund (väganvändaren). Enligt kommitténs be- dömning bör dock en sådan ersättning inte vara särskilt hög. En sådan aktör har liksom andra tjänsteleverantörer ingen skyldighet att acceptera alla kunder och de kan även ta betalt av sina kunder för de tjänster som utförs. En EETS-betalningsförmedlare kan även göra en kreditprövning innan avtal tecknas med en ny kund. Kommittén anser därför att enbart en låg ersättning till EETS- betalningsförmedlare kan motiveras. Ersättningen bör även hållas på en sådan nivå att driftskostnaderna för systemet inte ökar omotiverat. Ersättningen bör vara i storleksordningen av skatten för det fordon som omfattas av avtalet. Transportstyrelsen följer upp tillståndsgivningen genom tillsyn över hur tjänsteleverantörerna bedriver sin verksamhet. Detta innebär att det görs en fortlöpande kontroll av att verksamheten be- drivs i enlighet med de krav som ställs i lagen om tjänsteleverantörer Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras för vägskatt och i tillhörande förordning samt myndighetsföreskrifter. Några speciella verktyg för tillsynen föreslås inte, utan det förutsätts att tjänsteleverantörerna under hotet om återkallelse av tillståndet eller varning kommer att följa myndighetens önskemål. Tillsynen kan gå till på många sätt. Tjänsteleverantörerna bör, enligt vad som ovan sagts, själva få bestämma metod för hur körd sträcka beräknas. De måste dock förhålla sig till föreskrivna tolerans- nivåer som bestämmer den högsta tillåtna avvikelsen i mätningens precision. Transportstyrelsen behöver då och då följa upp hur väl kraven som ställs följs. Detta kan ske genom att Transportstyrelsen efterfrågar information om positioner och tidpunkter ur loggen, för att sedan automatiskt beräkna körd sträcka och göra en jäm- förelse med dygnsrapporterna. Detta förutsätter att Transport- styrelsen har tillgång till en korrekt och uppdaterad kartdatabas. Den nationella vägdatabasen, , för vilken är huvudman, bör vara tillämplig för detta ändamål. Kommittén har inte hunnit utvärdera NVDB under uppdraget, men förutsätter att databasen kommer att innehålla korrekt och fullständig kart- information. Transportstyrelsen kan även jämföra enskilda resor som är lagrade i loggen med visuella observationer från kontrollsystemet. Tillsyn kan också ske genom att Transportstyrelsen genomför en inspektion på plats hos tjänsteleverantören för att granska rutiner, lagringsmiljö etc. Tillsyn kan utlösas på flera sätt, antingen slumpmässigt eller systematiskt. Vägskattesystemet väntas innehålla ungefär tio tjänste- leverantörer vid tiden för införandet. Transportstyrelsen kommer med systemet i drift att ha avvikelserapporter, dygnsrapporter och annat material från flera olika tjänsteleverantörer. Likväl som Transportstyrelsen med dataanalys kan hitta avvikande mönster för skattskyldiga bör styrelsen även kunna identifiera tjänsteleverantörer på liknande sätt och därefter genomföra tillsyn. De skattskyldiga ska göra en föranmälan innan fordonet börjar användas på de vägar som omfattas av skatten. En föranmälan ska innehålla information om både fordonet och den skattskyldige. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras de som använder månadsdeklarationer ska föranmälan även innehålla information om den anlitade tjänsteleverantören. Egenskaper för svenska fordon hämtas direkt från vägtrafikregistret, men för utländska fordon saknas sådan information och således behöver denna anges i föranmälan. Ett webbgränssnitt för att lämna föranmälan definieras av Trans- portstyrelsen och bör på ett enkelt sätt vägleda de skattskyldiga till att ange fullständiga och korrekta uppgifter. För utländska fordon bör det tydligt framgå vilken fordons- kategori som ska väljas samt vilket underlag som eventuellt behöver bifogas. Detta utesluter inte att de skattskyldiga ändå i vissa fall medvetet eller omedvetet anger fel uppgifter. är en majoritet av de internationella fordon som använder svenska vägar tvåaxlade dragbilar med treaxlade påhängsvagnar. Motorfordonet i en sådan fordonskombination hamnar allt som oftast i skattekategorin för tyngre fordonskombinationer. Även treaxliga dragbilar med släp- fordon förekommer i hög utsträckning och hamnar i samma skatte- kategori. Transportstyrelsen kan ha som princip att särskilt granska de fall där utländska fordon inte uppges hamna i denna skatte- kategori. Hanteringen av rapporter, deklarationer, beslut och debitering blir viktiga uppgifter för Transportstyrelsen. Hanteringen bör vara maskinell i så stor utsträckning som möjligt. Det börjar med att tjänsteleverantören skickar dagliga rapporter om körd sträcka avseende föregående dygns användning av vägarna till Transportstyrelsen (dygnsrapport). Dygnsrapporten består av en uppgift om total körsträcka på vägar som omfattas av skatten respektive total körsträcka på vägar som inte omfattas av skatten. Exempelvis kan uppgiften bestå i att fordonet har kört på vägar som omfattas av skatten och på vägar som inte omfattas av skatten. Baserat på dygnsrapporterna upprättar Transportstyrelsen ett ifyllt elektroniskt formulär, som den skattskyldige eller ett ombud (t.ex. tjänsteleverantören) kontrollerar och signerar. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras När deklarationen har lämnats fattas automatiskt ett beskattnings- beslut och därefter sker debiteringen. Debiteringen kan ske på olika sätt, exempelvis genom fakturering, autogiro, debitering av ett kredit- eller bränslekort eller direktbetal- ning från ett konto. De lösningar som tillhandahålls för att boka och betala ruttbiljetter bör vara mycket användarvänliga. De bör vara flera till antalet, lätt åtkomliga, lätta att förstå och även i övrigt enkla att hantera. De föreslagna formkraven för ruttbiljetter medför dock att endast elektroniska biljetter ska erbjudas (se avsnitt 10.10.3). I och erbjuds ruttbiljetter . Många erfarenheter bör därmed gå att hämta därifrån vid utformningen av ett användargränssnitt för det svenska systemet. Det svenska systemet kommer dock att omfatta ett betydligt större vägnät med fler alter- rutter. Det är viktigt att Transportstyrelsen har tillgång till korrekt och komplett information om vägnätet. En databas som kan bli viktig för detta ändamål är den nationella vägdatabasen ().7 Kommittén har inte hunnit utvärdera NVDB under uppdraget, men förutsätter att den kommer att innehålla korrekt och fullständig kartinformation. Även om det i slutändan är den skattskyldige (och föraren) som ansvarar för att fordonet framförs på lagligt sätt, är det viktigt att systemet föreslår rutter som är anpassade för fordons vikt, längd och bredd samt med hänsyn till eventuellt farligt gods. Det kan bli nödvändigt att utrusta servicestationer (bränsle- stationer eller dylikt) vid landets gränser och till viss del inom landet med utrustning (dator, surfplatta eller liknande) för att tillhanda- hålla ruttbiljetter. En god tillgänglighet behöver nämligen säker- ställas i de undantagsfall de skattskyldiga inte har möjlighet att köpa en ruttbiljett med en egen utrustning. 7 Databasen är ett samarbete mellan , kommuner och landsting, skogs- näringen, Transportstyrelsen och Lantmäteriet. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Allmänt om efterlevnadskontroll i vägskattesystemet Processen att övervaka och kontrollera efterlevnad är komplex. Det ligger i sakens natur att metoder och utrustning för att undvika skatt utvecklas efterhand, liksom de metoder och utrustning som myndigheterna har till sitt förfogande för att motverka detta. Efterlevnadskontrollen utförs av , Transport- styrelsen och . ska göra vägkontroller i syfte att upptäcka vissa överträdelser och rapportera dessa till Transportstyrelsen. Vidare ska Transportstyrelsen använda kamera- övervakning för att upptäcka överträdelser. Vissa överträdelser ska Transportstyrelsen rapportera till , som ska ompröva beslut när det finns skäl för det. kan även i andra fall inleda en utredning eller revision. Med hjälp av kameraövervakning och bemannade vägkontroller kan myndigheterna bevisa olika överträdelser, t.ex. att fordonet har använts i större omfattning än påstått på vägar där skatt tas ut. Detsamma kan visa sig genom avstämning mot annat material, t.ex. färdskrivardata, bokföring och besiktningsprotokoll. De kontroller och det jämförelsematerial som kan användas är kameror och annan utrustning för att kunna detektera, identifiera och kategorisera fordon vid alla relevanta landsgränser samt hamnterminaler med internationell lastbilstrafik kameror och annan utrustning på strategiska platser i vägnätet dygnsrapporter och avvikelserapporter från tjänsteleverantörer kontroll genom Transportstyrelsens centralsystem, exempelvis genom att analysera uppgifter från den elektroniska loggen jämförelseuppgifter från fordonets färdskrivare eller annat material som exempelvis påträffas vid en vägkontroll jämförelseuppgifter från de skattskyldigas bokföring jämförelseuppgifter från andra myndigheters system, såsom upp- gift om fordonets vägmätarställning vid besiktningen. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Genom att analysera de tre första punkterna i listan ovan kan Transportstyrelsen genom centralsystemet skapa sig en bild över vilka fordon som omfattas av kraven på föranmälan, elektronisk logg, månadsdeklaration eller ruttbiljett. Centralsystemet kan även bidra med en analys av vilken sträcka som den skattskyldige borde ha deklarerat eller haft ruttbiljett för. Skattskyldiga som felaktigt inte föranmält sitt fordon, inte fört en elektronisk logg eller inte haft en giltig ruttbiljett upptäcks omgående eller senast genom kameraövervakningen eller vägkontrollerna. Denna bedömning görs mot bakgrund av det omfattande antalet kontroll- stationer och vägkontroller som kommittén anser bör användas, se mer om det nedan. De som inte deklarerar eller betalar i rätt tid upp- täcks genom Transportstyrelsens centralsystem. Indirekt kontroll genom tjänsteleverantörerna En viktig indirekt kontrollprocess utförs av tjänsteleverantörerna. För att få tillstånd att verka som tjänsteleverantör måste företaget uppfylla vissa krav och även tillgodose förfrågningar från Transport- styrelsen avseende kontroll av den elektroniska loggen. Märker myndigheten att en tjänsteleverantör brister i dessa avseenden kan den antingen varna leverantören eller, om missförhållandena är allvarliga, återkalla tillståndet. Ett sådant återkallande bör rimligen leda till förluster för tjänsteleverantören, som investerat i utrust- ning och marknadsföring och plötsligt kan agera på marknaden och därmed förlorar betalande kunder. Det är alltså viktigt att det finns ett kommersiellt intresse för tjänsteleverantö- rerna att behålla sina tillstånd, eftersom det då ligger i deras intresse att hindra kunderna från att göra medvetna och omedvetna fel. Som redan nämnts ska tjänsteleverantörerna ta emot, lagra och lämna ut uppgifter avseende den elektroniska loggen under sådana förhållanden som är ägnade att upprätthålla informationens säker- het, vilket bland annat innebär att lagringsmiljön ska vara säker. En säker lagringsmiljö förebygger fel och fusk samt att uppgifter går förlorade. De krav som behöver ställas för att bland annat uppnå en säker lagringsmiljö får med stöd av det föreslagna bemyndigandet preciseras i förordning och myndighetsföreskrifter. Det kan exem- pelvis handla om tekniska krav, såsom krav på skydd mot manipula- Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras tion och krav på visst överföringsformat, eller andra slags krav, såsom krav på brandsäkerhet och stöldskydd. Alla krav som ställs i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter utgör kriterier vid tillstånds- prövningen. Kraven bör vara utformade så att endast företag som effektivt kan hindra fel och fusk i mätningen av körd sträcka kan få tillstånd att verka som tjänsteleverantör. Tjänsteleverantörerna bör ha tillräckliga tekniska och verksamhetsbaserade kontroller för att säkerställa integriteten i sin tjänst. Det bör inte föreskrivas någon exakt specifikation för hur tjänste- leverantörerna säkerställer att uppgifterna de samlar in är korrekta, men däremot granskar Transportstyrelsen den kombination av tekniska kontroller och rutiner som används för att bedöma om dessa tillsammans uppnår den grad av säkerställande som krävs. De tekniska kontroller som myndigheten kan förvänta sig att se i någon form inkluderar fysiskt skydd av fordonsutrustning, som larmar tjänsteleverantören om någon försöker öppna eller manipulera den jämförelser mellan olika sensorer ombord, till exempel mellan rörelse detekterad genom accelerometer och rörelse detekterad genom satellitpositionering kontroll av logisk och logistisk konsekvens i data, så att fordon exempelvis inte har en onaturlig lucka i sin färdväg eller för- flyttningar som inte är fysiskt möjliga kryptografiska signaturer som säkerställer att data inte manipuleras efter att de upprättats statistisk analys av avvikelser och anomalier, t.ex. att fordonet ser ut att följa väsentligen andra rörelsemönster än normalt. De beskrivna tekniska kontrollerna förväntas vara helt eller nästan helt automatiserade. Transportstyrelsens säkerställande av att sådana kontroller utförs är däremot en process. Det är dock en process som sker i relation till varje tjänsteleverantör, vilket inne- bär att den är förhållandevis begränsad i omfattning. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Nedan behandlas några typiska kontrollscenarier med illustrationer och beskrivningar av den automatiska kontrollen steg för steg. – bearbetning och utfall –avläsning av registreringsskylt –bedömning av om fordonet är Automatisk kontroll av att fordon är föranmälda sker genom att: 1.Fordonet passerar en kontrollstation. 2.Kontrollstationen läser av registreringsskylten.8 3.Centralsystemet matchar registreringsnumret mot vägtrafik- registret. 4.Centralsystemet bearbetar tillgänglig information för att avgöra dels om fordonet är skattepliktigt, dels om föranmälan har lämnats. 5.Utfallet av den automatiska bearbetningen avgör om ett ärende ska inledas eller inte. 8 Om kontrollstationen finns vid landsgränsen görs en preliminär bedömning av om ett utländskt fordon är skattepliktigt. Sådana kontrollstationer har både kameror och utrustning som på automatisk väg kan kategorisera fordonsslag m.m. På så sätt kan man på automatisk väg sortera ut fordon som sannolikt är skattepliktiga utan att vara föranmälda. Därmed behöver endast dessa gå vidare till hantering. Genom kontrollstationerna vid landsgränsen upptäcks alltså utländska fordon som kör in i landet utan att vara föranmälda. Genom kontrollstationerna inom landet upptäcks de eventuella svenska fordon som kör utan att vara föranmälda. Vid dessa kontrollstationer är det tillräckligt med endast kamera- utrustning, eftersom svenska fordon och fordonsägare redan finns i vägtrafikregistret. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras – bearbetning och utfall –avläsning av registreringsskylt –bedömning av om fordonet är Automatisk kontroll av att fordon har ruttbiljett sker genom att: 1.Fordonet passerar en kontrollstation. 2.Kontrollstationen läser av registreringsskylten. 3.Centralsystemet matchar registreringsnumret mot vägtrafik- registret. 4.Centralsystemet bearbetar tillgänglig information för att avgöra dels om fordonet är skattepliktigt, dels om ruttbiljett ska användas, och dels om det finns en giltig ruttbiljett som innefattar platsen där kontrollstationen finns. 5.Utfallet av den automatiska bearbetningen avgör om ett ärende ska inledas eller inte. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras – bearbetning och utfall Automatisk kontroll av att loggen förs korrekt vid ett kontrolltillfälle sker genom att: 1.Fordonet passerar en kontrollstation. 2.Kontrollstationen läser av registreringsskylten. 3.Centralsystemet matchar registreringsnumret mot vägtrafik- registret för att få fram vilken tjänsteleverantör som används. 4.Centralsystemet efterfrågar fordonets position hos tjänste- leverantören. 5.Tjänsteleverantörens IT-system besvarar frågan. 6.Centralsystemet bearbetar informationen för att avgöra om fordonets position överensstämmer med kontrollstationens placering. 7.Utfallet av den automatiska bearbetningen avgör om ett ärende ska inledas eller inte. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Mer om kontroll av att fordon är föranmälda Ett skattepliktigt fordon som inte är föranmält får inte användas på de vägar som omfattas av skatten. Att ett fordon felaktigt inte är för- anmält kan bland annat upptäckas genom den föreslagna kamera- övervakningen vid kontrollstationer som sätts upp längs med de vägar där skatten tas ut. När fordonet passerar kontrollstationen läses registreringsskylten av. Därefter bearbetar centralsystemet den avlästa informationen mot tillgänglig information för att avgöra dels om fordonet är skattepliktigt, dels om föranmälan har lämnats. Bland annat matchas registreringsnumret mot föranmälda fordon i vägtrafikregistret. Utfallet av den automatiska bearbetningen avgör om ett ärende ska inledas eller inte. Om en föranmälan inte har gjorts för det aktuella fordonet trots att det rätteligen borde ha gjorts tar Transportstyrelsen ut en sanktionsavgift. Att ett fordon felaktigt inte är föranmält kan även upptäckas av polisen i samband med en vägkontroll. Polisen kan också i samband med en vägkontroll upptäcka att uppgifter som har lämnats i en anmälan är felaktiga.