sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Obligatorisk fordonsutrustning ställer, enligt Eurovinjettdirektivet, krav på att staten tillhandahåller fordonsutrustning enligt rimliga ekonomiska och administrativa arrangemang. Vid obligatorisk fordonsutrustning minskar de skattskyldigas valfrihet och marknaden för tjänsteleverantörer får inslag av statsmonopol, se avsnitt 8.10.3. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem på tid och rum, om det skulle finnas önskemål om det. Detta under förutsättning att bland annat kontrollsystemet och kraven på tjänste- leverantörerna anpassas för detta, vilket kommittén återkommer till (avsnitt 9.4). Vad kostar systemen? Kostnaderna för uppförande och drift av systemet beror bland annat på vilka investeringar i vägkantsutrustning och IT-system som behöver göras samt vilken bemanning som behövs för att sköta och kontrollera systemet. Det bedöms vara stora skillnader i kostnaderna för fordons- utrustning mellan de olika systemalternativen. Uppskattningsvis finns det redan fordonsutrustning i av de svenskregi- strerade tunga lastbilarna och i av de utlands- registrerade tunga lastbilarna som skulle kunna användas i alterna- tiven A och B. När det gäller alternativen C och D kan det däremot antas att en betydligt lägre andel fordon som kör i har lämp- lig utrustning. När det gäller alternativ E skulle förmodligen helt ny utrustning behöva installeras i samtliga fordon som omfattas av skatten. Kostnaderna för fordonsutrustning bedöms således vara låga i alternativen A och B, högre i alternativen C och D och mycket högre i alternativ E. Kostnaden för det centralsystem som krävs för att sköta skatte- systemet bedöms öka stegrande mellan alternativ A–E, vilket beror på den ökande komplexiteten i systemet och att ansvaret för mätning av körd sträcka flyttas över till myndigheterna (eller till av myndigheten utsedda aktörer). Vidare finns det stora skillnader i vad som krävs för att åstad- komma en tillräcklig efterlevnadskontroll, vilket påverkar kostna- derna för framför allt vägkantsutrustning och personal. Sådana kostnader bedöms också öka stegrande mellan alternativ A–E. En översiktlig uppskattning av kostnaderna har gjorts för alter- nativen A–D, men för alternativ E är de ingående kostnads- komponenterna i stort okända och endast en mycket grov uppskatt- ning har gjorts. För alternativ A–D varierar de totala kostnaderna för upprättandet av systemen mellan 0,5–2,och driftskostnaderna varierar mellan 200–. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Alternativ A har en kostnad för upprättandet som uppskattas befinna sig i intervallet 530–och en årlig kostnad om 200–. Alternativ B har en kostnad för upprättandet som uppskattas befinna sig i intervallet 650–och en årlig kostnad om 240–. Alternativ C har en kostnad för upprättandet som uppskattas befinna sig i intervallet 1,6–1,och en årlig kostnad om 570–. Alternativ D har en kostnad för upprättandet som uppskattas befinna sig i intervallet 2,6–2,och en årlig kostnad om 710–. Alternativ E har en mycket osäker kostnad för upprättandet som uppskattas befinna sig i intervallet 5–och mycket osäkra årliga driftskostnader om 1–. Som framgår ovan befinner sig alternativ A och B på ungefär samma kostnadsnivå. Om alternativ B väljs i stället för A blir kostnaden i storleksordningen högre. Väljer man i stället alterna- tiv C blir kostnaden i storleksordningen högre än i alternativ A. Väljs alternativ D i stället för alternativ A blir kostnaden i storleksordningen högre. Väljs alternativ E innebär det 700–2 högre kostnader än i alternativ A. I vilka system blir skatten mest träffsäker? Med träffsäkerhet menar vi här möjligheterna att med precision beskatta den externa effekt som uppstår av fordonsanvändningen. Denna precision i beskattningen ökar med möjligheten till diffe- rentiering av skatten. Alternativ E innebär en så kallad realtidsväg- ning av fordonen under körning, vilket ger störst möjligheter att differentiera skatten på ett sådant sätt att den – ur ett vägslitage- perspektiv – hamnar nära de faktiska externa effekterna av väg- användandet. Skatten får därför sägas bli allra mest träffsäker i det systemet. I alternativ D är det möjligt att differentiera skatten på fordonskombinationers verkliga axelkonfiguration, vilket gör det möjligt att hamna relativt nära det faktiska väganvändandet. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem nativen A–C är möjligheterna till differentiering mer begränsade, vilket medför att skatten blir mindre träffsäker. Hur pass träffsäker en avståndsbaserad vägskatt är påverkar acceptansen hos trafikanterna, eftersom en mer träffsäker skatt inne- bär större rättvisa gentemot trafikanterna. I vilka system får skatten högst styrningseffekt? Ju högre en styrande skatt är, desto kraftigare är styrningen mot minskad efterfrågan av den vara eller tjänst som skatten inriktas på. Den önskade effekten av en styrande skatt på lastbilar är att de negativa effekterna av lastbilstrafik minskar. De negativa effekterna kan i bästa fall minska trots en oförändrad eller ökande skattebas i form av lastbilstrafik. Därmed minskar också de totala skatte- intäkterna från lastbilstrafiken. Minskade skatteintäkter är därför en indikation på kraftig styrningseffekt, givet en viss skattenivå. Styrningseffekten beror på priskänsligheten i efter- frågan på den vara eller tjänst som beskattas. Priskänsligheten beror i sin tur av mängden likartade alternativ och hur nödvändig varan eller tjänsten är. Skattenivåerna och skatteintäkterna är dock rela- tivt oberoende av de olika systemen. Skatteintäkterna kan dock antas vara lägst i alternativ E, eftersom skatten till skillnad från andra alternativ varieras med hänsyn till aktuell lastningsgrad och inte utifrån vad fordonet är registrerat att kunna lasta. Skillnaden gentemot övriga alternativ bedöms dock vara marginell och det är därför inte möjligt att bedöma styrningseffekten utifrån de olika systemen, givet att skattenivåerna beräknas enligt liknande principer. Samhället är mycket beroende av lastbilstransporter. I de delar av där man är mest beroende av lastbilstransporter, och där det finns färre transportalternativ, får skatten minst styrningseffekt, men den kan ändå styra mot bättre lastning och effektivare trans- porter. I områden med fler alternativ till lastbilstransporter kan man däremot förvänta sig en viss styrning i form av överflyttning till andra trafikslag, utöver styrning mot bättre lastning och transport- effektivitet. Även överflyttning av godstransporter från mindre lastbilar till större lastbilar kan ses som en styrningseffekt. En ökad styrningseffekt i form av överflyttning kan därför åstadkommas genom att öka mängden alternativ till lastbilstransporter, eller öka tillgängligheten till andra alternativ. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Vad innebär differentiering på tätort och landsbygd? Frågan är vilka samhällsekonomiska intäkter en differentiering på tätort och landsbygd skulle innebära och om de extra intäkterna av en sådan differentiering kan kompensera för de ytterligare kostna- der som möjligheten till tätortsdifferentiering medför. Kommittén har gjort beräkningar som tyder på att tätortsdifferentiering inte lönar sig samhällsekonomiskt. Kommittén sammanfattar här nedan de beräkningar som återfinns i bilaga 3. I analysen har kommittén jämfört alternativen B och C. Som framgår ovan är alternativ B mer kostnadseffektivt (byggkostnad 650–) än alternativ C (byggkostnad 1,6–1,8 miljar- der kronor), men medger ingen möjlighet till tätortsdifferentiering som i alternativ C. Frågan är om alternativ C trots sina högre kost- nader är mer samhällsekonomiskt effektivt än B, på grund av möjlig- heterna till differentiering. Kommitténs beräkningar visar att diffe- rentieringen ger minskade bullerkostnader, men de minskade buller- kostnaderna väger inte upp de ökade kostnaderna som blir i alter- nativ C. Enligt kommitténs beräkningar skulle en bullertaxa på i tätort minska trafiken i tätort . Nya beräkningar från VTI visar lägre marginalkostnader för buller i tätort.9 Lägre marginalkostnader för buller innebär dock att minsk- ningen av trafik i tätort blir mindre, och därmed att tätortsdifferen- tiering blir mindre lönsam. I den utsträckning den framtida kostna- den för en sådan differentiering sjunker, är det motiverat att över- väga en sådan utvidgning av skattebasen. I vilka system blir skatten mest samhällsekonomiskt effektiv? I ett snävt perspektiv är den mest samhällsekonomiskt effektiva skatten den som är mest träffsäker, det vill säga den som med högst precision beskattar de externa effekter som uppstår när fordon an- vänds. Över- respektive underbeskattning innebär en samhälls- ekonomisk kostnad. I ett bredare perspektiv behöver man även ta hänsyn till skatte- systemets tekniska och administrativa kostnader. 9 VTI (2016), SAMKOST 2 – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhällsekono- miska kostnader. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem gående differentiering av skatten kan innebära högre kostnader i termer av teknisk mätutrustning, kontrollmöjligheter m.m. Där- med uppstår en balansgång mellan å ena sidan effektivitet i termer av precision och å andra sidan effektivitet i termer av lönsamhet i systemet. Skillnaderna i differentieringsmöjligheter (träffsäkerhet) mellan de olika alternativen ger inte tillräckliga skillnader i styrningseffekter för att kompensera för skillnaderna i tekniska och administrativa kostnader. Det vill säga de tekniska och administrativa kostnaderna får större betydelse för den samhällsekonomiska effektiviteten, än vad möjligheterna till differentiering får. Den stora skillnaden mellan de olika alternativen för vägskatten ligger i denna systemkostnad. I valet mellan två system med lika systemkostnad är det effektivast att välja det system som har bäst precision. Alternativ A har den lägsta administrativa kostnaden. Kommittén bedömer dock att alternativ B har kvalitativa dokumentationskrav (elektronisk logg) som gör underlaget mer pålitligt (minskar den administrativa bördan och förenklar kontrollen). Beroende på hur man värderar skillnaden i dokumentationskrav (elektronisk logg) och den pålitlighet och kontrollmöjlighet som blir, står det mellan alternativ A och B om vilket som är det mest samhällsekonomiskt effektiva systemet. Dessa skillnader är svåra att värdera i monetära termer, men kommittén bedömer att värdet av en elektronisk logg motiverar den högre kostnaden och därmed att alternativ B är mer effektivt än alternativ A. Skillnaden mellan alternativ B och C är möjligheten till diffe- rentiering på tid och rum, och den typ av differentiering som kan ha störst potential är rumslig differentiering på tätort. Alternativ D och E har ännu högre kostnader och ger enligt kommitténs be- dömning inga ytterligare möjligheter till stor överflyttning som en följd av den ökade möjligheten till differentiering. Därmed är alter- nativ C så att säga den starkaste konkurrenten till alternativ B. Som framgår ovan tyder kommitténs beräkningar på att en tätorts- differentiering i alternativ C inte leder till så stor minskning av tät- ortstrafiken att det motiverar den högre kostnaden gentemot alter- nativ B. Kommittén har också gjort en analys av den samhällsekonomiska lönsamheten för de olika alternativen. Intäkterna kan förväntas variera något mellan de olika alternativen, men inte så mycket som Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Med den så kallade skattefaktorn blir alternativ A och B samhällsekonomiskt lönsamma, men inte övriga alternativ (se bilaga 3). Dessa överväganden har lett kommittén till bedömningen att alternativ B är det samhällsekonomiskt mest effektiva alternativet. Därutöver finns naturligtvis även andra överväganden att göra. Vilka system har bäst förutsättningar för att nå acceptans? Acceptansen för en avståndsbaserad vägskatt påverkas bland annat av skattens syfte och effekter samt nivån på skatten och dess träff- säkerhet. Vilka kostnader som uppstår för de skattskyldiga och för det allmänna har också betydelse. Andra faktorer som påverkar acceptansen är t.ex. vilken teknik som används och att den person- liga integriteten skyddas. Vidare påverkas acceptansen av att använ- darna upplever systemet som rättvist och legitimt samt effektivt, pålitligt och rättssäkert. Exempelvis kan det antas att acceptansen skulle vara låg för ett skattesystem som användarna med lätthet kan manipulera i syfte att slippa undan skatt. Likaså kan acceptansen väntas bli låg om systemet behandlar svenska och utländska fordon på olika sätt. Som redan nämnts anser kommittén att syftena med att införa skatten kan uppnås oavsett vilket av de olika systemalternativen som väljs som modell för utformning av systemet. Skattens träff- säkerhet skiljer sig dock åt mellan alternativen, vilket kommittén strax återkommer till. Vidare bedömer kommittén att alternativ B har bäst förutsätt- ningar att nå upp till kraven på pålitlighet och rättssäkerhet samt att skydda trafikanternas personliga integritet. Hur användarvänligt ett system är påverkar också acceptansen för det. Kommittén har ovan gjort bedömningen att alternativen A och B i fråga om användarvänlighet har ett litet försteg i förhåll- ande till alternativen C och D och i synnerhet till alternativ E. Som framgår ovan varierar kostnaderna för att upprätta och driva systemet mellan alternativ A–E. Lägre systemkostnader, som i alternativen A och B, kan antas underlätta acceptansen för systemet. Högre systemkostnader, som i de övriga alternativen och framför allt i alternativ E, kan i stället antas minska acceptansen för systemet. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Eftersom möjligheterna att differentiera skatten skiljer sig åt mellan de olika systemen blir skatten olika träffsäker beroende på val av system. Dessa skillnader i differentieringsmöjligheter (träff- säkerhet) ger dock inte tillräckliga skillnader i styrningseffekter för att kunna kompensera för de högre tekniska och administrativa kostnaderna. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är därför alter- nativ A och B mer effektiva än övriga alternativ, varför de systemen i detta hänseende har bäst förutsättningar att nå acceptans. Sammantaget kan det med hänsyn till det ovan sagda antas att alternativ B har bäst förutsättningar att nå acceptans hos trafikan- terna och övriga medborgare. Vilka system passar de svenska förhållandena bäst? har ett stort vägnät och gles trafikering i förhållande till många andra europeiska länder. Det finns därför skäl att välja ett system som bland annat är användarvänligt, säkert och kostnads- effektivt utifrån dessa förhållanden. Enligt vad kommittén har beskrivit är ett deklarationsbaserat system att föredra i dessa sammanhang, på grund av att kontroll då inte enbart kan utföras i realtid utan även efter skatteperiodens utgång. Alternativen A och B passar alltså de svenska förhållandena allra bäst. Hur snabbt och lätt kan systemen införas? I kommittédirektiven antyds på flera ställen att systemet bör kunna införas snabbt och smidigt. Om det finns ett önskemål om att skattesystemet ska införas så snabbt det bara går, är alternativ A att föredra. Detta alternativ kräver en liten utveckling hos myndig- heterna och för de skattskyldiga går det i mycket hög utsträckning att använda sig av redan monterad fordonsutrustning. Det innebär heller ingen tillståndsprövning för eventuella tjänsteleverantörer eller andra aktörer som hjälper de skattskyldiga att dokumentera väganvändningen. Det går således att införa alternativ A så snart som vägkantsutrustning för kontroll har upprättats. Alternativ B tar att införa, eftersom systemet ställer högre krav både på de skattskyldiga och på myndigheterna vad gäller dokumentation, rutiner och tillståndsprövning av tjänste- Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Alternativ C, D och E tar var för sig ytterligare lite att införa på grund av de högre kraven på de skattskyl- diga och på myndigheterna vad gäller fordonsutrustning, vägkants- utrustning, rutiner och kontroll. Slutsats – alternativ B är att föredra Som kommittén ser det finns det alltså minst fem tänkbara alterna- tiv till utformningen av ett system för en avståndsbaserad vägskatt för lastbilar. Dessa fem analyserade alternativ har sina styrkor och svagheter samt möjligheter och begränsningar. Det finns således inte något alternativ som är invändningsfritt. De fyra första alternativen, alternativ A–D, bedöms kunna infö- ras inom ett par års tid. Alternativ E bedöms däremot inte vara möjligt att införa utan att EU-direktiven om vägtullar förändras i grunden. Det går inte heller att bedöma när det tidigast kan vara möjligt att införa ett sådant system. Det är dessutom det dyraste systemet, som det är osäkert exakt vad ett sådant system kan kosta. Av de fem systemen får därför alternativ E ses som en ytterlighet. Kommittén anser att det bör eftersträvas att inrätta ett system som medför beaktansvärda fördelar för skattekontrollen utan att kostnaderna blir orimligt höga eller regelverket alltför komplicerat. Valet av system får vidare styras av en avvägning mellan olika in- tressen, såsom rättssäkerhet, användarvänlighet, kostnader, samhälls- ekonomisk effektivitet, acceptans etc. Samtliga alternativ bedöms nå upp till kraven på rättssäkerhet. Alternativ B har dock ett visst försteg framför de övriga alternati- ven, på grund av möjligheterna att upptäcka och komma till rätta med fel och fusk i efterhand och eftersom trafikanternas personliga integritet bäst skyddas i det systemet. Beträffande alternativ A kan det nämnas att dokumentationen bedöms vara mer svårkontrolle- rad och mindre pålitlig än motsvarande underlag i alternativ B–E. När det gäller frågan om acceptans hos trafikanterna och övriga medborgare har kommittén ovan kommit fram till att alternativ B har bäst förutsättningar att uppnå detta. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Vidare har alternativen A och B ett försteg i fråga om användar- vänlighet i förhållande till alternativen C och D och i synnerhet till alternativ E. Kostnaderna för vägtullssystem har stor betydelse för om det är praktiskt och politiskt möjligt att införa systemet. Kostnaderna har även stor betydelse för om skatten är samhällsekonomisk lönsam eller inte och påverkar dessutom acceptansen för systemet. Det har tidigare uttalats att det inte finns skäl att överväga ett införande av kilometerskatt om samhällsvinsten av en kilometerskatt inte påtag- ligt överstiger administrationskostnaden för ett sådant skatteuttag (se prop. 2008/09:162 s. 75 och prop. 2009/10:41 s. 157). Kostna- derna mellan systemalternativen skiljer sig mycket åt och kom- mittén bedömer att endast kostnaderna för alternativen A och B är på en rimlig nivå i förhållande till samhällsvinsten.10 En differentiering på tätort (enligt alternativ C–E) vid skattens införande bedöms bli komplicerat och svårt att räkna hem sam- hällsekonomiskt. Systemets uppbyggnad blir även mer komplicerad och skatten tar att införa. Det kan även vara något svå- rare att uppnå interoperabilitet med system i närliggande länder och i värsta fall kan det leda till att färre företag är intresserade av att söka tillstånd som tjänsteleverantör. Vid en sammanvägd bedömning anser kommittén att alternativ B uppfyller allra flest av de krav som kommittén anser bör ställas på ett vägskattesystem och det alternativet når upp till en rimlig nivå i fråga om skattens träffsäkerhet, acceptans, kontroll och kost- nader. Kommittén anser därför att detta alternativ bör användas som modell för att utforma systemet. 10 Tjänstemän vid har till kommittén uppgett att man inom kommissionen är kritisk till att medlemsstater ofta väljer att bygga dyra vägtullsystem som i slutändan drabbar användarna genom högre vägtullar. Att diskussioner på det temat förekommer framgår även av följande rapport. (2015), Road Transport Initiatives – Report of Seminars with Stakeholders and Member States. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem 9.4Framtida utveckling av systemet Att välja alternativ B som modell för systemutformningen utesluter inte framtida utveckling av systemet. I stället bedömer kommittén att ett deklarationsbaserat system med krav på dokumentation i form av en elektronisk logg är en bra grund för anpassning till nya krav . I takt med teknisk utveckling, lägre priser för ut- rustning, utvecklade metoder för kontroll och god konkurrens mellan tjänsteleverantörerna finns det stora möjligheter att vidare- utveckla systemet. En form av anpassning till nya krav skulle kunna vara differentiering på tid och rum eller utifrån verklig axel- konfiguration på fordonskombinationer. Syftet med en sådan vidareutveckling skulle vara att ytterligare närma sig den faktiska marginella samhällsekonomiska kostnaden. Som kommittén har kommit fram till är det svårt att motivera en sådan diffe- rentiering ur såväl praktisk som samhällsekonomisk synvinkel. En sådan utveckling av systemet bör därför föregås av noggrann utred- ning. Vidare behöver det i sådana fall på nytt undersökas om syste- met bör vara deklarationsbaserat eller om det vore mer lämpligt att gå över till ett avläsningsförfarande. Modellen med tjänsteleveran- törer som lagrar och säkrar information som behövs för uttag och kontroll av skatten kan dock användas även i ett avläsningsbaserat vägskattesystem. 10Förslag till utformning av ett vägskattesystem Införandet av en avståndsbaserad vägskatt förutsätter att ny lagstift- ning tas fram. Kommittén ska, enligt kommittédirektiven, ge förslag på hur skatten ska avgränsas samt bedöma vem som ska vara skatt- skyldig och vilka typer av fordon som ska vara skattepliktiga respek- tive undantagna från skatteplikt. Det ska också bedömas för vilka tidsperioder skatten ska betalas och med vilka belopp. Vidare ska kommittén föreslå hur skatten ska tas ut och kontrolleras samt bedöma hur ett lämpligt sanktionssystem kan se ut. I detta kapitel presenteras kommitténs förslag till lagstiftning på vägskatteområdet. Vidare presenteras här kommitténs förslag till lagstiftning om tjänsteleverantörer för vägskatt. Även en del följd- ändringar i annan lagstiftning behandlas. I kapitlet redovisas även kommitténs överväganden beträffande förslagets förenlighet med . I nästa kapitel beskriver vi hur vägskattesystemet ska fungera i praktiken och hur det ska genomföras. Förslag till utformning av ett vägskattesystem 10.2Sammanfattande beskrivning av kommitténs förslag Kommitténs förslag: Kommittén föreslår en avståndsbaserad vägskatt med följande utformning: –Vilka fordon omfattas? Svenska och utländska lastbilar och lastbilskombinationer med en totalvikt på minst tolv (12) ton. Undantag görs för militär-, polis-, utrycknings-, väghåll- nings- och veteranfordon. –Hur hög blir skatten? Skatten tas ut med 0,38–1,per kilometer beroende på fordonets viktklass (vägskattevikt), antal hjulaxlar, EURO-utsläppsklass och om det har drag- anordning eller inte. –Var tas skatten ut? Skatten tas ut på statliga vägar samt kom- munala vägar och gator, men inte på enskilda vägar och gator. Någon geografisk differentiering föreslås inte. –Vem är skattskyldig? Skattskyldig är fordonsägaren, eller i förekommande fall väganvändaren. Med skatten införs nya skyldigheter för de skattskyldiga. All praktisk hantering av skatten kan dock överlämnas till någon annan (t.ex. en tjänste- leverantör). –Vilka myndigheter är ansvariga? är beskattnings- myndighet, men Transportstyrelsen fattar flertalet beslut för räkning. ska bistå i kontroll- verksamheten. Hur går skatteupptaget till? De skattskyldiga ska föranmäla sina fordon till Transportstyrelsen innan skattskyldigheten inträder. De skattskyldiga ska vidare lämna uppgifter till Transport- styrelsen om hur fordonet används på de vägar där skatten tas ut. De kan då välja mellan två olika elektroniska förfaranden, antingen deklaration i efterhand, eller deklaration i förväg (ruttbiljett).