sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — har erfarenhet av utbildningstjänstgöring i domstol när han eller hon förordnas till assessor.2 Kvaliteten i framtida domarrekryteringar kan inte bygga enbart på att kvalificerade och erfarna jurister med olika bakgrund söker an- ställning som ordinarie domare utan den måste också i stor utsträck- ning bygga på att domstolarna utbildar kvalificerade jurister genom den särskilda domarutbildningen. Den särskilda domarutbildningen är en mycket värdefull merit för en jurist som med ytterligare erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete vill söka anställning som ordinarie domare senare i karriären. Vår ana- lys av uppgifter från har visat att sannolikheten för att få en ordinarie domaranställning är ungefär så hög för en sökande med särskild domarutbildning som för en sökande som inte har meriterat sig genom att tjänstgöra som domare i domstol.3 Den särskilda domarutbildningen bygger på att det ska finnas cirka 240 fiskaler i underrätt, vilket motsvarar en årlig antagning av cirka 120 nya fiskaler i överrätt och att cirka 120 jurister förordnas till assessorer . Om alla jurister som har genomgått den särskilda domarutbildningen skulle söka ordinarie domaranställningar efter att ha meriterat sig genom annat kvalificerat juridiskt arbete under , skulle det i större utsträckning än finnas kvalificerade sökande till de ordinarie domaranställningar som lyses ut . Exempelvis innebär cirka 120 nyanställda fiskaler att det kommer att finnas, teoretiskt sett, cirka 120 assessorer med ytterligare erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete som skulle kunna söka en ordinarie domaranställning, under förutsättning att alla fiska- ler genomför sin domarutbildning utan uppehåll.4 Det kan jämföras med att handlade 59 ärenden om anställning av hovrättsråd, kammarrättsråd eller rådman. I dessa ärenden utnämn- des 126 domare. Det nuvarande antalet domare under utbildning innebär alltså att det teoretiskt sett skulle finnas ungefär lika många assessorer som det skulle krävas om alla anställningar som hovrättsråd, kammarrättsråd och rådman skulle sökas och tillsättas med en domar- 2Undantag från kravet på notariemeritering får göras om det finns särskilda skäl för det (se 41 § andra stycket förordningen med hovrättsinstruktion och 41 § andra stycket förordningen med kammarrättsinstruktion). 3Se avsnitt 6.3. 4Överrätterna anställer fler fiskaler än vad som motsvarar antalet utbildningsplatser i under- rätt för att budgeten för den särskilda domarutbildningen ska utnyttjas effektivt med hänsyn till att fiskaler gör avbrott i tjänstgöringen bl.a. för föräldraledighet och annan tjänstledighet. Det skulle alltså inte finnas mer än en domarutbildad sökande per anställning med den nuvarande dimensioneringen. Dimen- sioneringen av den särskilda domarutbildningen tar inte heller höjd för att många domarutbildade jurister tjänstgör vid andra myndigheter eller lämnar domarbanan. Rekryteringen av ordi- narie domare bygger alltså på att det kommer att finnas kvalificerade och erfarna jurister med annan yrkesbakgrund som är lämpliga för domaryrket och villiga att söka ordinarie domar- anställningar. Det är endast på det sättet som det med den nuvarande dimensioneringen av domarutbildningen skulle kunna bli fler sökande och konkurrens om lediga anställningar som ordinarie domare. Av uppgifterna om antalet sökande till ordinarie domaranställ- ningar kan vi se att en stor del av dem som genomgår den särskilda domarutbildningen och förordnas till assessorer väljer att gå till och stanna inom andra juristbanor.5 Hur stor den andelen är kan inte anges exakt eftersom antalet år som behövs för att meritera sig för en ordinarie domaranställning genom tjänstgöring efter assessorsförord- nandet varierar mellan individer och olika typer av ordinarie domar- anställningar. Det kan inte fastställas att en jurist som inte har sökt en ordinarie domaranställning exempelvis sex eller efter assessors- förordnandet har lämnat domarbanan. Vi kan dock konstatera att assessorer på grund av sina kvalificerade juridiska kunskaper och erfarenheter av rättstillämpning i domstol typiskt sett är mycket eftertraktade och attraktiva för statliga och kommunala myndigheter. Det är också i sådana verksamheter som assessorerna ofta skaffar sig den ytterligare erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete som behövs för att kunna komma i fråga för en ordinarie domaranställning. Det är inte ovanligt att befordringsgången i dessa typer av verksamheter gör att den som har anställts stannar kvar under åtskilliga år. Som exem- pel kan nämnas där ett förordnade som rättssak- kunnig är sexårigt och där det under har uppstått fler möj- ligheter för skickliga jurister att få anställning tillsvidare som ämnes- råd eller kansliråd eller i annan befordrad anställning. Verksamheten hos arbetsgivare som , , ombudsmän () och Justitiekanslern bygger på att det finns skickliga assessorer som kan rekryteras till dessa myndigheter. 5 Se avsnitt 6.2. assessorer till anställningarna som justitiesekreterare. Även andra myndigheter, inom och utom rättsväsendet, behöver och anställer assessorer som verksjurister eller för arbete på rättsavdelningar. Den privata sektorns behov av välutbildade och meriterade jurister växer och advokatbyråer söker ofta kvalificerade jurister med erfarenhet av dömande arbete i domstol. Att domstolarna utbildar tillräckligt många assessorer är nödvän- digt för att tillräckligt många ska söka en ordinarie domaranställning och därmed öka möjligheterna att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna kan bli ordinarie domare. Att domstolarna utbildar assessorer kan också ses som en kostnadseffek- tiv investering som kommer både den offentliga och privata sektorn till godo genom att de ges möjlighet att rekrytera redan kvalificerade jurister. En tydlig slutsats blir därför att den särskilda domarutbildningen måste byggas ut så att antalet utbildade assessorer som söker ordinarie domaranställningar kan öka väsentligt. För att ökningen ska svara mot behovet av att rekrytera ordinarie domare bör ytterligare 50 assessorer utbildas . Antalet jurister som utbildas till assessorer bör alltså öka från cirka 120 till cirka 170. Det innebär att en mot- svarande ökning bör göras av antalet fiskaler som antas till den särskilda domarutbildningen. 13.2Domstolarnas kapacitet att utbilda och behov av fler domare under utbildning 13.2.1Domstolarna har kapacitet att utbilda fler domare Bedömning: Domstolarna har kapacitet att utbilda fler skickliga jurister från anställning som fiskal till färdig assessor. Det behövs betydligt fler jurister med särskild domarutbildning för att svara mot domstolarnas behov av rekrytering av ordinarie domare och tillgodose ett tydligt behov av domarutbildade jurister i statlig och och i näringslivet.6 6 Se avsnitt 13.1. Syftet med den särskilda domarutbildningen är och ska vara att utbilda så många färdiga assessorer att utbildningen svarar mot domstolarnas behov av att bland andra skickliga och erfar- na jurister rekrytera assessorer med ytterligare erfarenhet som ordinarie domare. Det går dock inte att bortse från att en stor andel av dem som förordnas till assessorer inte söker ordinarie domar- anställningar förrän senare och att en ganska stor andel aldrig återvänder till domaryrket. Slutsatsen blir att betydligt fler assessorer måste utbildas än det som mer direkt motsvarar domstolarnas rekry- teringsbehov i närtid och . Det är varje överrätt som fattar beslut om hur många fiskaler som ska antas till den särskilda domarutbildningen vid överrätten. Över- rättens beslut påverkas av domstolens budget för och kapacitet att ut- bilda överrättsfiskaler och tf. assessorer. Beslutet beror också på hur många utbildningsplatser för fiskaler i underrätt som har bestämt. För att genomströmningen av fiskaler ska fungera måste överrätten beakta hur många fiskaler som efter det första årets tjänst- i överrätt kan erbjudas underrättstjänstgöring. Även om det är överrätterna som beslutar om antalet fiskalsanställningar har Dom- stolsverket alltså ett avgörande inflytande över hur många fiskaler som utbildas. Att bestämmer antalet utbildningsplatser har motiverats utifrån en ambition att åstadkomma kontinuitet i den särskilda domarutbildningen, så att inte antalet fiskaler som kan erbju- das tjänstgöring i underrätt växlar beroende på underrätternas förut- sättningar att bekosta fiskalsutbildning i underrätt. Även om det inte finns någon direkt koppling mellan behovet av att rekrytera ordinarie domare och antalet utbildningsplatser är det viktigt att den särskilda domarutbildningen har en om- fattning som innebär att domarutbildningen kan svara mot behovet av att rekrytera ordinarie domare med den bakgrunden.7 Det är viktigt att utbildningen tar höjd för situationer när domsto- larna behöver rekrytera fler domare t.ex. på grund av olika reformer som ger domstolarna fler uppgifter. Antalet beslutade utbildnings- platser i underrätt är en begränsande faktor när överrätten ska besluta hur många fiskaler som ska anställas och utbildas till asses- 7 I budgetunderlag anges att det kan finnas skäl till att ytterligare utöka antalet utbildningsplatser för fiskaler för att förbättra rekryteringsunderlaget för domaranställ- ningar utanför storstadsregionerna (, Budgetunderlag 2018–2020 s. 22–24). På det sättet blir de utbildningsplatser som beslutas av Dom- stolsverket också i realiteten en styrande faktor när det gäller anta- let sökande till ordinarie domaranställningar . Det förekommer visserligen att enskilda underrätter väljer att erbjuda fiskalsutbildning i underrätt utöver de av beslutade platserna. Det ger i sin tur överrätten en möjlighet att an- ställa fler fiskaler än vad som motsvarar de platser som Domstols- verket fastställt. Systemet är dock inte förutsebart och har inte den stabilitet som krävs för att det kontinuerligt ska finnas möjlighet att rekrytera de skickligaste och för yrket mest lämpliga juristerna till de ordinarie domaranställningar som utlyses. Vid våra kontakter med överrätter har det kommit fram att över- rätterna, om det finns ekonomiska förutsättningar, är beredda att ta ett större ansvar för domarutbildningen – och att alltså göra invester- ingar för att trygga den långsiktiga tillgången på kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar – genom att anta fler till den sär- skilda domarutbildningen. Flera överrätter har angett att fler fiskaler kan utbildas med fortsatt hög och jämn kvalitet. Från vissa överrätter har det också framförts att de tvingas tacka nej till notarier som söker fiskalsanställning och som väl uppfyller de krav som bör ställas vid rekryteringen av fiskaler. När vi har ställt motsvarande fråga till underrätter framgår det att det även i underrätterna finns en kapacitet att utbilda fler fiskaler. Den särskilda domarutbildningen är i första hand en praktisk utbild- ning och utbildningen i underrätt innebär i stor utsträckning att fiskalerna arbetar självständigt med dömande uppgifter som det för varje fiskal ska finnas en handledare som har nära kontakt med fiskalen. Underrätternas kapacitet att utbilda fiskaler hänger därför nära samman med i vilken utsträckning underrätterna kan erbjuda fiskaler kvalificerade arbetsuppgifter som inte får vara så- dana att de kräver särskild erfarenhet. Kapaciteten att utbilda hänger också samman med underrätternas resurser för att handleda domare under utbildning. Eftersom överrätternas och underrätternas kapacitet att utbilda domare hänger samman med deras möjligheter att erbjuda överrätts- fiskaler, underrättsfiskaler och tf. assessorer kvalificerade arbets- uppgifter finns det anledning att analysera vilket utrymme som finns för att erbjuda en innehållsrik tjänstgöring i underrätterna och över- rätterna. 13.2.2Det finns gott om lämpliga arbetsuppgifter för icke ordinarie domare Bedömning: I domstolarna finns det gott om lämpliga arbets- uppgifter för icke ordinarie domare. Om fler antas till den sär- skilda domarutbildningen och tjänstgör som fiskaler i överrätt och underrätt, kan de ges möjlighet att i ökad utsträckning arbeta tätt tillsammans med ordinarie domare med särskilt svåra, omfattande och kvalificerade mål. Vid underrätterna står fiskaler för en ganska stor del av det totala antalet domare. var cirka en fjärdedel av domarna i tingsrätt och knappt en tredjedel av domarna i förvaltningsrätt fiskaler.8 För- hållandet mellan de utbildningsplatser som beslutar om och fiskalsplatser som underrätterna beslutar om inom ramen för sin budget har berörts i avsnitt 13.2.1. De fiskaler som bekostas av underrätterna anställs i många fall för att fylla ett behov av arbets- kraft, även om det också förekommer att en underrätt uttryckligen tar på sig och betonar ett ansvar för den särskilda domarutbildningen. Underrätterna har ett kontinuerligt behov av att icke ordinarie domare tjänstgör i domstolarna för vikariats- och förstärknings- ändamål. Om fler fiskaler utbildas, leder det dels till att fiskalerna genom sin tjänstgöring bidrar till underrätternas verksamhet, dels till att det utbildas fler assessorer som kan anställas för vikariats- och förstärkningsbehov i domstolarna. arbetar fiskaler i underrätt huvudsakligen med samma upp- gifter som ordinarie domare med den viktiga begränsningen att fiska- lerna inte dömer eller fattar beslut i mål eller ärenden som är särskilt komplicerade, uppmärksammade eller av annan anledning kräver sär- skild erfarenhet. Fiskalerna arbetar endast undantagsvis med handlägg- ning av mer komplicerade och svåra mål tillsammans med ordinarie domare. Med fler fiskaler i underrätterna skulle det öppna sig en möj- 8 , Årsredovisning 2016, s. 90. Uppgifterna i årsredovisningen avser årsarbets- krafter för ordinarie domare respektive icke ordinarie domare. Antalet pensionerade domare och andra icke ordinarie domare är dock så lågt i förhållande till antalet fiskaler att det inte på- verkar de i texten angivna ungefärliga andelarna. lighet för fiskaler att utöver det egna dömandet också kunna arbeta med stora och komplicerade mål tillsammans med en ordinarie domare. I en tingsrätt skulle det kunna handla om att en tingsfiskal får delta i handläggningen av ett stort brottmål med många huvudförhandlings- dagar och som inrymmer många och komplicerade frågeställningar. Det skulle också kunna röra sig om ett komplicerat tvistemål med många civilrättsliga och processuella aspekter. I en förvaltningsrätt skulle det kunna handla om handläggning av ett omfattande skattemål, om exempelvis komplexa internationella bolagsförhållanden och som berör komplicerade EU-rättsliga regler på skatteområdet. Även andra typer av mål i förvaltningsrätterna, exempelvis socialförsäkringsmål, kan innehålla såväl svåra rättsliga frågor som komplexa och svår- bedömda omständigheter i det enskilda fallet. Om fiskalerna i ökad utsträckning skulle delta i handläggningen av svåra mål skulle de under sin utbildningstid få en bredare och djupare kunskap om den domaruppgift som en ordinarie domare har och också om bredden i de olika färdigheter som en ordinarie domare måste ha för att kunna fullgöra sin domarroll i dagens allt mer kom- plexa mål och ärenden i domstolarna. Förutom att göra domarutbild- ningen mer varierad och innehållsrik – och ge förbättrade möjligheter till handledarskap och återkoppling från de ordinarie domarna till fiskalerna – skulle en sådan lösning ge ordinarie domare möjlighet till ett mer utvecklat samarbete med yngre domare. De ordinarie domar- nas ansvar som handledare skulle alltså kunna betonas tydligare. För tingsrätternas del finns det en möjlighet att ”om det finns skäl för det” låta en fiskal döma tillsammans med en ordinarie domare i brottmål (1 kap. 3 b § tredje stycket ; se även mot- svarande regler i 14 kap. 17 § och 20 kap. 1 § för- äldrabalken). En sådan möjlighet ökar förutsättningarna för fiskaler att handlägga mål tillsammans med ordinarie domare. För förvaltnings- rätternas del gäller i stället att det krävs ”särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad” för att fler än en lagfaren do- mare ska få ingå i rätten (17 § lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar). Ett utredningsförslag om att det inte ska krävas ”särskilda skäl” utan räcka med ”skäl” för att utöka antalet lagfarna domare i förvaltningsrätt bereds nu i Regeringskansliet.9 Vi bedömer att en 9 Se Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessens betänkande Fortsatt utveck- ling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:17) på s. 249–256. ändring i enlighet med det förslaget skulle bidra till att ytterligare för- bättra möjligheterna för förvaltningsrätterna att kunna erbjuda kvali- ficerade arbetsuppgifter åt förvaltningsrättsfiskalerna. av den särskilda domarutbildningen tjänstgör de nyanställda fiskalerna i överrätten. De har då inte dömande uppgifter utan deltar i överrätternas beredning av mål och ärenden. Överrät- ternas kapacitet att bedriva särskild domarutbildning har alltså sam- band med deras möjligheter att ge hovrättsfiskalerna och kammar- rättsfiskalerna kvalificerade och utvecklande arbetsuppgifter inom ramen för beredningen. Det kan exempelvis handla om att föredra mål och ärenden för överrättens ledamöter. Det kan också handla om att ingå som protokollförare vid huvudförhandlingar eller andra sam- manträden och lämna förslag till hur överrätten ska avgöra ett mål. Vidare kan det handla om att upprätta förslag till domar och beslut. I hovrätterna är det vanligt att fiskaler är protokollförare vid huvud- förhandlingar och att de då lämnar ett muntligt förslag till hur hovrät- ten ska avgöra målet samt att de upprättar förslag till skriftliga domar i sådana mål. I en kammarrätt ges fiskalerna många tillfällen till att testa sina kunskaper och få återkoppling vid föredragningar inför kammar- rättens ledamöter. Fler fiskaler i överrätterna skulle kunna bidra till att fiskaler i ökad utsträckning skulle kunna utföra sådana uppgifter. Det skulle inne- bära att överrätternas ledamöter i större utsträckning skulle kunna fokusera på att avgöra mål och ärenden. skulle kvaliteten i domarutbildningen kunna vara fortsatt mycket hög genom den löpande återkoppling som kan erbjudas fiskalerna när de föredrar och deltar vid huvudförhandlingar och andra sammanträden. Under det fjärde året av den särskilda domarutbildningen förord- nas fiskalerna till tf. assessorer. En tf. assessor är adjungerad ledamot i överrätten och därmed behörig att döma i mål och ärenden tillsam- mans med ordinarie domare i överrätten. Överrätternas kapacitet att bedriva särskild domarutbildning hänger alltså samman också med deras möjligheter att ge tf. assessorerna kvalificerade och utvecklande arbetsuppgifter. Det skulle kunna hävdas att en ökning av antalet tf. assessorer i överrätt skulle kunna leda till att överrätternas möjligheter att ge tf. assessorerna tillfälle att ingå som ledamot i avgöranden skulle mins- ka. Även om det kan se olika ut i hovrätter och kammarrätter är det så att det inte alltid finns så många tf. assessorer i överrätterna att det kan ingå en tf. assessor i varje avgörande. Det finns alltså ett ut- rymme för att i större utsträckning låta tf. assessorer delta i föredrag- ningar och förhandlingar och ingå i överrätternas avgöranden. Till detta kommer att arbetsfördelningen mellan ledamöterna i en överrätt innebär att en ledamot, referenten, ska ha ett särskilt ansvar för för- beredelser inför avgörandet och för att skriva ett första utkast till dom eller beslut. Tf. assessorer är referenter i viss utsträckning. Om antalet tf. assessorer skulle öka – och antalet avgöranden för en tf. assessor att ingå i därmed skulle minska – skulle det göra det möjligt att i större utsträckning än låta tf. assessorer vara referenter. Utbildningen av tf. assessorer skulle på så sätt kunna göras mer kvalificerad sam- tidigt som antalet tf. assessorer ökar. Ett ökat deltagande i målens handläggning måste inte heller ske genom att tf. assessorer är referenter i ökad utsträckning. Det kan också tänkas att en tf. assessor får ett ansvar för att göra rättsutred- ningar eller för att skriva förslag till avgöranden även i fall då en ordi- narie domare har det huvudsakliga ansvaret för målets förberedelser och för avgörandets utformning. Att tf. assessorer i större utsträckning deltar i olika delar av över- rätternas dömande verksamhet innebär, utöver en fördjupad utbild- ning, bättre möjligheter till handledarskap och återkoppling från de ordinarie domarna till tf. assessorerna. Förhållandet mellan antalet ordinarie och icke ordinarie domare Fler domare under utbildning leder i det korta perspektivet till att andelen icke ordinarie domare ökar i förhållande till andelen ordinarie domare. Från ett konstitutionellt perspektiv skulle det kunna hävdas att det är olämpligt att jurister som inte har bedömts av Domarnämn- den och utnämnts av regeringen i ännu större utsträckning deltar i den dömande verksamheten. Mot det bör ställas att syftet med den ökade dimensioneringen är att säkerställa att det ska kunna gå att rekrytera skickliga och för yrket lämpliga jurister som ordinarie do- Att andelen icke ordinarie domare ökar i det korta perspektivet framstår mot den bakgrunden som en nödvändig konsekvens. Vidare innebär vårt synsätt att fiskaler ska kunna delta i domstolens verksam- het också med andra arbetsuppgifter än de rent dömande att förhållan- det mellan antalet avgöranden som beslutas av icke ordinarie domare och antalet avgöranden som beslutas av ordinarie domare inte kom- mer att ändras lika mycket som förhållandet mellan antalet icke ordi- narie domare och antalet ordinarie domare. 13.2.3Utbildning av fiskaler bör ske vid fler domstolar Bedömning: Särskild domarutbildning bör kunna erbjudas vid fler tingsrätter än . Fiskaler bör kunna tjänstgöra vid under- rätter som har kapacitet att utbilda endast en fiskal. finns utbildningsplatser för fiskaler vid alla förvalt- ningsrätter och vid 38 av landets 48 tingsrätter. Utbildningsplatser finns inte vid de minsta tingsrätterna.10 bestämmer om lokaliseringen av de s.k. utbild- ningsplatserna för underrättsfiskaler. Antalet utbildningsplatser och vilka domstolar som har sådana platser varierar . När det gäller utbildningsplatser för fiskaler har tidigare tillämpat ett synsätt som innebär att en underrätt måste ha förutsättningar att erbjuda minst två fiskaler utbildning för att dom- stolen ska kunna få utbildningsplatser. finns det dock en ut- bildningsplats i och en i tings- rätt. Vidare finns det vissa utbildningsplatser avsedda för riktad rekrytering av en fiskal till en viss ort. finns en sådan plats i och en i . Det finns fler än en fiskal i alla förvaltningsrätter.11 Utöver att det i fyra tings- rätter finns en utbildningsplats för endast en fiskal förekommer det att en underrätt inom ramen för sin egen budget erbjuder fiskals- utbildning och det kan även då röra sig om endast en fiskalsplats vid domstolen. 10Uppgift från , . 11Uppgift från , . Vid våra samtal med chefer för överrätter har det framkommit att det har fungerat mycket bra med utbildning av fiskaler också vid underrätter som har kapacitet att utbilda endast en fiskal. Även chefer för underrätter har uttryckt att det finns önskemål från underrät- ternas sida om att kunna erbjuda särskild domarutbildning även i de fall det finns arbetsuppgifter för endast en fiskal. Vi vill betona att det finns goda möjligheter för fiskaler att delta i gemensamt anordnade regionala utbildningar och liknande på distans eller genom resor till intilliggande domstolar. Teknikutvecklingen gör också att det är mindre intressant vilken fysisk arbetsplats man har. Det är fullt möjligt att ha tät kontakt med fiskaler vid andra dom- stolar genom att använda det teknikstöd som erbju- der.