sou · H5B389 · 2017-11-16 00:00:00 — Det bör också förtydligas att buggar i programvara ofta existerar utan att innebära en sårbarhet som kan utnyttjas för intrång i systemet. 17 it-ord.idg.se/ord/exploit/ Uppgifter från brottsbekämpande myndigheter t.ex. att ladda ner programkod som utnyttjar en sårbarhet på använ- darens dator. Som nämndes inledningsvis är det dock inte ändamåls- enligt att i detalj redovisa tekniker. De två exempel som här lämnats får därför anses visa på den bredd som finns när det gäller olika tek- niker för att utnyttja en sårbarhet. Som torde ha framgått är en förutsättning för en lyckad intrångs- fas vid verkställighet av hemlig dataavläsning dels att det finns en sårbarhet som kan utnyttjas för intrång, dels att sårbarheten faktiskt utnyttjas för åtkomst. Detta kan jämföras med exemplet avseende hemlig rumsavlyssning. Den sårbarhet som identifierades där var att målpersonen vid lämnade sin bostad (obevakad) och att denne då gömde nyckeln på ett särskilt ställe, dvs. att det i och för sig finns möjlighet att ta sig in utan upptäckt och utan att lämna spår. Det som kan jämföras med exploit är själva intrånget (dvs. polismännens användande av nyckeln för att komma in i huset obemärkt). Också placeringen av avlyssningsutrustning och polis- männen i sig själva kan emellertid sägas vara en del av den exploit som genomförs (se installationsfasen). Det som sagts ovan har tagit sikte på intrång i kommunikations- utrustning. Hemlig dataavläsning skulle emellertid också kunna verkställas utan intrång i sådana system, t.ex. med särskild hårdvara. Exempel på sådan hårdvara är s.k. tangentloggare (eng. keylogger) som fysiskt har fästs på eller vid teknisk utrustning för att registrera knapptryckningar som sedan skickas till eller samlas in av den brotts- bekämpande myndigheten.18 När det är fråga om sådan verkställighet är intrångsfasen i det närmaste helt identisk med vad som gäller vid exempelvis hemlig rumsavlyssning, dvs. det handlar då om att hitta sätt att obemärkt få fysisk tillgång till den utrustning som åtgärden ska riktas mot (sårbarhet) och sedan utnyttja detta sätt (exploit), t.ex. genom att fästa en tangentloggare på utrustningen. 18 Tangentloggare finns också som programvara, dvs. program som registrerar knapp- tryckningar eller motsvarande. Uppgifter från brottsbekämpande myndigheter Intrånget i teknisk utrustning har inte något självändamål. Om det efter ett sådant intrång inte är eller kan göras möjligt för den brotts- bekämpande myndigheten att samla in den eftersökta informationen är intrånget meningslöst. Av den anledningen är installationsfasen av betydelse. Vi ska strax återkomma till den. Först ska dock sägas att när en sårbarhet utgörs av att den brottsbekämpande myndigheten har tillgång till exempelvis målpersonens inloggningsuppgifter till ett e-postkonto kan det förekomma att någon installation inte är nöd- vändig. Så är t.ex. fallet om det enda som eftersöks är en misstänkt persons e-postmeddelanden. Vid sådana tillfällen kan således installa- tionsfasen snabbt lämnas till förmån för avläsningsfasen (se nedan) eftersom sådana meddelanden då kan vara möjliga att läsa utan någon installation av t.ex. program som ska möjliggöra avläsning. Installationsfasen torde dock inte sällan vara av stor betydelse, oavsett om verkställighet sker med hårdvara eller programvara. I föregående avsnitt redogjorde vi för begreppet exploit. Vad vi dock inte utvecklade särskilt där är att en exploit typiskt sett innefattar inte bara själva intrånget utan också en installation av det tekniska hjälpmedel som ska möjliggöra avläsningen. Eftersom ett intrång inte är av något värde för den brottsbekämpande myndigheten om det inte möjliggör insamling av den information som eftersöks krävs att nödvändig utrustning (tekniska hjälpmedel) installeras. För att en sådan installation ska kunna genomföras när program- vara ska användas för avläsningen krävs i typfallet två saker, dels ett installationsprogram, dels den programvara som läser av de uppgifter som avses, dvs. det tekniska hjälpmedlet. Installationsprogrammet har, som namnet antyder, till uppgift att installera det tekniska hjälpmedlet medan alltså den andra programvaran utgör det tekniska hjälpmedlet. För att på nytt återknyta till rumsavlyssningsexemplet i inledningen skulle installationsprogrammet kunna jämföras med polismännen (som ju installerar) och det tekniska hjälpmedlet med mikrofonerna och sändarna. Både installationsprogrammet och det tekniska hjälpmedlet kommer att behöva skräddarsys och kommer därmed att se olika ut beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet, t.ex. system- arkitekturen i det system där intrånget ska ske och vilka typer av uppgifter som ska läsas av, t.ex. kommunikationsuppgifter eller Uppgifter från brottsbekämpande myndigheter Det är därför inte ändamålsenligt att på detaljnivå beskriva konstruktionen av dessa olika programvaror. Det bör nämnas att när hemlig dataavläsning sker med hjälp av hårdvara som fästs på, i eller vid målobjektet, t.ex. en tangentloggare, är svårigheterna i installationsfasen desamma som vid exempelvis hemlig rumsavlyssning, nämligen att undvika att utrustningen eller den som installerar den upptäcks. När en lyckad installation har skett sker själva informations- insamlingen (avläsningen). Den kan gå till på olika sätt beroende på vilken metod som valts för verkställighet. När avläsning sker efter att den brottsbekämpande myndigheten använt inloggningsuppgifter till t.ex. ett e-postkonto kan avläsningen ske genom att den som verkställer åtgärden, på plats i den brottsbekämpande myndighetens lokaler, direkt från en datorskärm tar del av innehållet i de e-post- meddelanden som avläsningen avser. När det är fråga om avläsning med programvara som installerats i den misstänktes utrustning kom- mer den installerade programvaran, liksom är fallet vid verkställighet av befintliga hemliga tvångsmedel, möjliggöra för den brottsbekäm- pande myndigheten att i sina lokaler ta del av uppgifterna som läses av eftersom dessa skickas elektroniskt dit. Det kommer i båda fallen att krävas program hos den brottsbekämpande myndigheten som tar omhand de uppgifter som hämtas in och omvandlar dessa till läsbar information. I vissa fall, främst när det gäller verkställighet genom hårdvara, kommer det inte att vara möjligt att hämta in uppgifterna löpande på distans. I de fallen kommer avläsning vara möjlig först sedan den utrustning som använts har samlats in. När det gäller avläsningsfasen uppvisar den tydliga likheter med informationsinsamlingen vid verkställande av befintliga hemliga tvångsmedel. Jämförelsen med det inledningsvis nämnda rumsavlyss- ningsexemplet kan därför te sig tämligen överflödig. För formens skull ska ändå nämnas att avläsningen av information kan jämföras med att ljudet som tas upp skickas till (och avlyssnas på) den brotts- bekämpande myndighetens avlyssningsenhet. Uppgifter från brottsbekämpande myndigheter Avslutningsfasen (avinstallationen) När verkställigheten avslutas sker avinstallation eller motsvarande. Det innebär att den teknik som använts tas bort eller görs obruk- bar. Även i denna fas är det i hög grad beroende på vilken teknik som valts för hur så ska ske och vilka resurser det förutsätter. Antingen kommer det ske på samma sätt som i det inledande rums- avlyssningsexemplet, dvs. att den brottsbekämpande myndigheten hämtar tillbaka utrustningen, eller genom att man avaktiverar, av- installerar, tidsbegränsar eller på annat sätt utesluter möjligheten att fortsätta nyttja det tekniska hjälpmedlet. Utredningen har av tekniska experter vid de brottsbekämpande myndigheterna för- säkrats om att det, om verkställighet sker med programvara, alltid kommer att vara möjligt att antingen avinstallera denna eller på annat sätt göra den obrukbar efter en viss tidpunkt. 8.4.2Vilka resurser kräver hemlig dataavläsning? I situationer där de brottsbekämpande myndigheterna har eller får tillgång till inloggningsuppgifter skulle det vara möjligt – utan att det krävdes några särskilda resurser – att använda dessa för inloggning på en tjänst eller liknande för att därefter läsa innehållet där. Några särskilda resursbehov när det gäller hemlig dataavläsning efter sådan inloggning kan således inte sägas föreligga. Såvitt avser resursåtgång för att installera hårdvara som teknik för att genomföra hemlig dataavläsning torde den vara att jämföra med resursåtgången för att installera utrustning för hemlig rumsavlyss- ning. Även vid en sådan åtgärd är det ju fråga om installation av hårdvara i visst utrymme. De hårdvaror det skulle bli fråga om vid hemlig dataavläsning, exempelvis s.k. keyloggers (som registrerar vilka knappar som trycks ned på ett tangentbord), finns på markna- den och är inte förenade med sådana kostnader som gör att anskaff- ningen av dessa kan sägas vara av betydelse. Det som fortsättningsvis behandlas i detta avsnitt gäller därför enbart verkställighet av hemlig dataavläsning med programvara. finns det tekniker för att verkställa hemlig dataavläs- ning. Om så inte vore fallet skulle ju åtgärden i de länder åtgärden används (se t.ex. kapitel 5) vara tämligen ineffektiv. Grovt indelat kan man säga att de brottsbekämpande myndigheterna skulle kunna Uppgifter från brottsbekämpande myndigheter införskaffa sådana tekniker på två sätt. Båda dessa sätt har sina för- respektive nackdelar. För det första skulle myndigheterna kunna köpa in programvara från kommersiella aktörer. En fördel som ett sådant förfarande skulle innebära är att det borde möjliggöra ett relativt snabbt igång- sättande av tekniken för hemlig dataavläsning eftersom de produkter eller tjänster som tillhandahålls via kommersiella aktörer torde vara utvecklade redan. De kommersiella aktörerna på marknaden kan också förväntas ha ett intresse av att var behjälpliga med iordning- ställande och implementering av ett nytt systemstöd för att komma över uppgifter och ta omhand dessa. Det finns emellertid också nackdelar med att införskaffa dylika systemlösningar från kom- mersiella aktörer. En uppenbar sådan är att det finns risk för att de brottsbekämpande myndigheterna blir utlämnade till andras tekniska kunnande. I sig självt är detta tämligen oproblematiskt men med hänsyn till den typ av uppgifter som metoden är avsedd att samla in, särskilt med avseende på sekretess- och integritetsfrågor, och vikten av att inga obehöriga har möjlighet att ta del av dessa uppgifter är det ett problem att behöva förlita sig på utomstående (utan sådan behörighet). Dessutom finns risk för att de brottsbekämpande myndigheterna inte har möjlighet att själva vidareutveckla teknikerna om de förvärvas från kommersiella aktörer. Till de nu anförda nackdelarna kommer även ett ekonomiskt perspektiv. Som kommer att framgå i det följande är också andra sätt som finns för att komma över systemlösningar som kan verkställa hemlig dataavläsning kostsamma. När det gäller förvärvande från en privat kommersiell aktör kan det förväntas att inköpspriset bara för att komma över små eller begränsade systemlösningar eller tekniker blir väldigt högt. Det andra sättet att komma över en teknik för att verkställa hemlig dataavläsning är egen utveckling. De uppenbara fördelarna med ett sådant tillvägagångssätt skulle vara att de brottsbekämpande myndigheterna då själva förfogar över sina tekniska metoder och utan hinder kan vidareutveckla dessa. De skulle också kunna skräddarsys för verksamheten och de åtgärder som de ska användas för. Det skulle därtill vara möjligt för de brottsbekämpande myndig- heterna att upprätthålla ett starkt metodskydd eftersom det alltid kan vara klarlagt vilka personer som har tillgång till upplysningar om tekniken. Även vid egen utveckling av tekniska metoder skulle emellertid anskaffningskostnaderna bli betydande. Uppgifter från brottsbekämpande myndigheter av tekniker skulle behöva arbeta för att få fram fungerande och lämplig teknik vilket skulle innebära väsentliga personalkostnader. Dessutom kommer det att vara fråga om ett löpande utvecklings- arbete även sedan teknik och systemlösningar tagits fram, dels för att effektivisera, dels för att ta fram ny teknik. Som synes finns olika för- och nackdelar med båda sätten att införskaffa system för verkställighet. En kombination av de två anskaffningssätten kan inte uteslutas. Oavsett vilket sätt som väljs för att införskaffa en teknisk metod för hemlig dataavläsning kom- mer de brottsbekämpande myndigheterna att behöva avsätta resur- ser för utveckling och underhåll av både system och kompetens. Detta för att kunna verkställa åtgärden och ta till vara på den infor- mation som hämtas in. I kapitel 12 redovisas de kostnader som de brottsbekämpande myndigheterna bedömt kommer uppstå för att införskaffa tekniken som behövs. Det sagda har tagit sikte på resurser för teknikanskaffning. Hemlig dataavläsning kommer också kräva tämligen omfattande resurser vid verkställighet av ett enskilt ärende. I den delen torde emellertid åtgärden närmast vara att jämföra med resursåtgången vid hemlig rumsavlyssning, se avsnitt 8.4.1. 8.4.3Hur kan data som inhämtats med metoden bearbetas? Mycket av den information som kan hämtas in med en metod för hemlig dataavläsning är sådan att de brottsbekämpande myndigheterna har rättslig men inte faktisk tillgång till den.19 Samt- liga fyra brottsbekämpande myndigheter som verkställer hemliga tvångsmedel (, , Säkerhets- polisen och ) har, utifrån den egna organisationens respek- tive behov, därför en struktur för bearbetning av den information som hämtas in. Det finns en för dessa myndigheter gemensam systemlösning inom ramen för Samordnad Teknisk Inhämtning (STI) där data från den hemliga tvångsmedelsanvänd- ningen tas omhand. Från den gemensamma systemlösningen för- delas insamlad data till den verksamhetsgren som har att ta hand om den. Inom finns exempelvis olika verksamhets- 19 Se beträffande betydelsen av detta förklaringen i avsnitt 4.3.3. Uppgifter från brottsbekämpande myndigheter grenar för ”internetavlyssning” (dvs. avlyssning av datakommuni- kation efter tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation) och ”telefonsamtalsavlyssning”, vilka båda får de uppgifter som ska bearbetas och analyseras från den nämnda systemlösningen. De uppgifter som skulle kunna bli tillkommande med hemlig dataavläsning (beroende på hur metoden utformas) jämfört med de uppgifter som samlas in genom befintliga hemliga tvångsmedel är sådana som innebär att den brottsbekämpande myndigheten tar del av t.ex. innehåll på den tekniska utrustningen som avläses eller inloggningsuppgifter som knappas in. Liksom övriga data som kommer in genom hemlig tvångsmedelanvändning är även dessa data digitala. Omvandlingen till läsbar information av dessa data är varken svårare eller enklare än den omvandling som redan sker. Med hänsyn till att de brottsbekämpande myndigheterna omhändertar data i digital form vid hemlig tvångsmedelsanvändning finns förut- sättningar att bearbeta även tillkommande data som kan förväntas av hemlig dataavläsning. Detta gäller oavsett om den myndighets- gemensamma systemlösningen kan användas även för hemlig data- avläsning eller om nya systemlösningar behövs. Mot bakgrund av de kostnader som det kommer att vara förenat med att ta fram teknik för hemlig dataavläsning kan det förutses att verkställighet och insamling på något sätt kommer att behöva ske samordnat mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Så har skett tidigare vid införande av vissa hemliga tvångsmedel och myndig- heterna har, som redan nämnts, ett fungerande samarbete inom ramen för STI. 9Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? Vid införande av nya tvångsmedel krävs att noggranna avvägningar har gjorts beträffande vilket behov av åtgärden som finns, åtgärdens förväntade effektivitet och nytta samt vilka integritetsintrång åtgär- den kan förväntas medföra. Det är först efter en analys av dessa perspektiv som det är möjligt att göra avvägningar avseende om åtgärderna bör införas. Sådana analyser och avvägningar måste också göras när ändringar föreslås som utökar användningsområdet för befintliga tvångsmedel. anförde bland annat följande beträffande dessa analyser och avvägningar.1 och regeringsformens krav på att en inskränkning i envars rätt till respekt för sitt privatliv etc. skall vara nödvändig torde som ett minimikrav innebära att man kan påvisa och beskriva ett faktiskt behov av en sådan inskränkning. Det är således inte tillräckligt att i all- männa ordalag resonera kring att det kan finnas ett behov av utvidgade möjligheter att använda ett tvångsmedel. När ett faktiskt behov väl är påvisat gäller det för lagstiftare att väga detta behov mot vikten av att värna rättssäkerhet och personlig integritet, dvs. att göra en propor- tionalitetsbedömning. Det är därvid inte tillfyllest att lagstiftaren lako- niskt ”finner” att nyttan av ett på visst sätt utformat tvångsmedel är större än behovet av att bevara skyddet för den personliga integriteten på en intakt nivå, utan vad som krävs är en resonerande framställning där omständigheter som talar för tvångsmedlets supremati omsorgsfullt prövas och bryts mot de argument som talar i motsatt riktning. Utan en sådan noggrann genomgång saknas möjlighet till verklig insikt i vilka motiv som varit avgörande för lagstiftaren. Om nödvändigheten av att införa ny integritetskränkande tvångsmedelslagstiftning inte förklaras på ett övertygande sätt finns risk att lagstiftningen möts med misstro och 1 SOU 2007:22 Del 1 s. 176 f. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? att medborgarnas förtroende för lagstiftningen och intentionerna bakom densamma minskar till skada för rättssamhället i stort. Det ligger också i lagstiftarens eget intresse att ge en fyllig analys och beskrivning av motivbilden beträffande i princip all integritetsinskränkande lag- stiftning. Om behovsanalysen är alltför knapphändig och ingen egentlig proportionalitetsavvägning görs löper lagstiftaren nämligen i värsta fall risken att de dömande instanserna med rätt eller fel underkänner lag- stiftningen såsom stridande mot och/eller reger- ingsformens krav i fråga om skyddet för den personliga integriteten. Det finns skäl att ansluta sig till upp- fattning om de analyser och avvägningar som ska göras, vilken också ligger väl i linje med vad som anges i våra direktiv. Frågan är emeller- tid hur de olika analyserna ska ske. I direktiven anges avseende frågan om behov att det, för att det ska vara möjligt att göra proportionalitetsavvägningen, inledningsvis måste fastställas om det finns ett reellt behov av hemlig dataavläsning som metod i brottsbekämpningen eller om den brottsbekämpande förmågan kan upprätthållas med mindre integritetskänsliga metoder. Att det ska vara fråga om ett reellt behov förtydligas senare i direk- tiven med att det endast är under förutsättning att behovet är tungt vägande och grundligt redovisat som det kan ligga till grund för fort- satta överväganden om att införa metoden. Frågor som rör behovet av hemlig dataavläsning behandlas i avsnitt 9.2. När det gäller frågan om den förväntade effektiviteten anges i direktiven att vi ska ta reda på om hemlig dataavläsning kan förväntas vara en effektiv metod för brottsbekämpning i förhållande till behovet. I direktiven ges också några exempel som kan vara av bety- delse för effektivitetsbedömningen, såsom hur metoden tekniskt kan utformas samt vilka tekniska möjligheter och problem som kan förutses vid verkställighet. I avsnitt 9.3 redovisas våra bedömningar beträffande effektivitet. Vad sedan avser vilka följder hemlig dataavläsning kan få för den personliga integriteten anges bl.a. följande i direktiven. Varje befogen- het för staten att bereda sig tillgång till information om medborgarna leder till ingrepp i den personliga integriteten. Ramarna för intrånget bestäms av hur befogenheten avgränsas och utformas i lag. En behörighet för brottsbekämpande myndigheter att i realtid hemligt läsa information i och från datorer och andra tekniska utrustningar, t.ex. mobiltelefoner, skulle potentiellt kunna innebära ett om- fattande intrång i enskildas privatliv. Vid överväganden om hemlig Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? dataavläsning måste därför integritetseffekterna beskrivas noga. Det måste så långt det är möjligt redogöras för hur skyddet för den personliga integritetens kärnområden, dvs. sådant som rör individen och dennes personlighet, skulle påverkas av hemlig dataavläsning, bl.a. risken för att andra personer än den som är föremål för tvångs- åtgärden påverkas. Våra bedömningar beträffande integritetsrisker presenteras i avsnitt 9.4. När analyserna av behov, effektivitet och integritetsrisker är redo- visade övergår vi i avsnitt 9.5 till några inledande proportionalitets- avvägningar. Kapitlet avslutas sedan med ett avsnitt om reglerna om egendomsskydd, och dessas betydelse vid avvägningarna om hemlig dataavläsning (avsnitt 9.6). Utredningens bedömning: Det föreligger tungt vägande behov av nya och bättre metoder för att i hemlighet komma åt uppgifter som får hämtas in i de brottsbekämpande myndig- heternas verksamhet men som på grund av bl.a. den tekniska utvecklingen och brotts- och samhällsutvecklingen i övrigt inte kan kommas åt. Att döma av utredningsdirektiven och det tidigare förslaget om hemlig dataavläsning (SOU 2005:38) är den primära anledningen till att hemlig dataavläsning alls diskuteras problem vid hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation. Stort utrymme har där ägnats åt denna fråga i jämförelse med utrymmet som ägnats åt andra åtgärder som kan vidtas och uppgifter som kan samlas in med metoden. Det kan också noteras att när Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel i sitt betänkande (SOU 2012:44) uttalade något om hemlig dataavläs- ning (vilket, trots att betänkandet egentligen inte handlade om den åtgärden, gjordes på grund av att de brottsbekämpande myndig- heterna ”med viss emfas” framhållit att det fanns ett behov) så nämn- Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? des inte något annat behovsområde än det som sades finnas på kom- munikationsavlyssningsfältet.2 Hemlig dataavläsning är dock en speciell metod eftersom den möjliggör insamling av olika typer av uppgifter, alltså inte bara kom- munikationsuppgifter. I detta avseende skiljer sig metoden från befintliga hemliga tvångsmedel, som ju huvudsakligen är avgränsade utifrån vilken typ av uppgifter som kan samlas in med dem. Som framgått i avsnitt 4.3.3 skulle det med hemlig dataavläsning vara möjligt att, utöver innehåll i och uppgifter om elektronisk kom- munikation, samla in också andra typer av uppgifter. Som exempel nämndes bl.a. lagrade uppgifter (innefattande t.ex. dokument, foto- grafier och program), detaljerade positioneringsuppgifter (inne- fattande t.ex. GPS-positioner för viss teknisk utrustning) och andra avlyssnings- eller övervakningsuppgifter (innefattande t.ex. ljud- eller bildupptagning sedan ett program på en mobiltelefon startas upp för att använda telefonens mikrofon eller kamera). Det går att tala om behov utifrån olika perspektiv, t.ex. behovet av att kunna samla in vissa uppgifter (informationsbehov) eller behovet av nya metoder för informationsinsamling (metodbehov). När Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel undersökte behovet av bl.a. hemlig rumsavlyssning och några hemliga tvångsmedel som användes i preventivt syfte var analysen primärt inriktad på styrkan av informationsbehovet (dvs. hur starkt behovet är av den infor- mation man förväntar sig av det hemliga tvångsmedlet samt vad informationen kunde förväntas leda till). Det är en naturlig utgångs- punkt för behovsprövningen när det är tydligt avgränsat vilka typer av uppgifter som är möjliga att samla in med en viss metod.