sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Utredningen anser att det finns förutsättningar att utöka dessa åtaganden till att omfatta även meänkieli. Utredningen anser vidare att det bör vara möjligt för att utöka åtagandet i förhållande till finska, samiska och meän- kieli till punkt 3. Detta bör kunna ske genom att regeringen förtydligar Svenska institutets uppdrag så att institutet, i samråd med de nationella minoriteterna, på ett tydligare sätt synliggör de nationella minoriteternas kultur och minoritetsspråken i sitt arbete med att främja bilden av och dess kultur utom- lands. Trots att jiddisch och chib samt den judiska och romska kulturen inte skulle omfattas av ett åtagande enligt språk- stadgan bör de inkluderas i uppdraget. Regeringen bör även i andra lämpliga sammanhang lyfta fram nationella minoriteter och minoritetsspråk i förhållande till utlandet. I övrigt återstår punkt 1.e) som endast tillämpas för samiska. Utredningen anser dock inte att det finns grund för att tillämpa denna punkt för finska och meänkieli. Främjande av översättning och terminologisk forskning m.m. avseende meänkieli (p. 1.c och 1.h) Utredningen anser att det finns förutsättningar för att åta sig att tillämpa punkt 1.c) och 1.h) även avseende meänkieli. Punkterna kan genomföras genom verksamhet samt genom det stöd som lämnas av bl.a. (se avsnitt 3.6.2 och 3.6.3). Utökade åtaganden enligt språkstadgan Utökade åtaganden skulle innebära en tydlig statushöjning för språ- ket. Behovet av den typen av åtgärder som punkterna föreskriver kommer finnas på lång sikt. Genom ett utökat åtagande säkerställs även att sådana åtgärder kommer vidtas även i fortsättningen. Inkludera nationella minoriteter och minoritetsspråk i bilden av utomlands (p. En tillämpning av punkten skulle utgöra ett led i erkännandet av de nationella minoriteterna och minoritetsspråken, och innebära en betydande statushöjning och ett synliggörande av dem. En majori- tet av konventionsstaterna har åtagit sig förpliktelsen, däribland , och . Ett genomförande bör dessutom kunna åstadkommas med relativt små medel. Punkten bör kunna genomföras främst genom SI:s verksamhet. Utredningen har begärt ett yttrande från SI. Myndigheten har gett in en PM till utredningen som innehåller en sammanställning av exempel på hur minoriteter och minoritetsspråk på olika sätt inkluderas i dess verksamhet. SI har i huvudsak anfört följande. Av sammanställningen fram- går att SI:s verksamhet har en övervikt på att synliggöra Sve- riges samiska befolkning och kultur, även om det också finns exempel på att övriga minoriteter inkluderas i verksamheten. SI har inte någon särskild policy för synliggörande av mino- riteter och minoritetsspråk. I Kommunikationsstrategin för varu- märket står att Ett särskilt arbete krävs också för att säkerställa att kommunikationen om sker på ett sätt som beaktar den mångfald av människor med skilda bakgrunder som utgör av . I SI:s yttrande anförs vidare bl.a. följande. SI har genom den sam- manställning som gjorts med anledning av frågorna från utred- ningen blivit uppmärksammat på frågan om hur nationella minoriteter och minoritetsspråk inkluderas i institutets verk- samhet. SI bedömer att det finns ett utrymme att än mer synliggöra dessa grupper och frågor kopplade till dem, särskilt i det kommuni- kationsmaterial som har karaktären av grundläggande fakta och information om . SI kommer också fortsätta att inkludera narrativ och exempel från de nationella minoriteterna och minori- Utökade åtaganden enligt språkstadgan tetsspråken generellt i SI:s verksamhet, på ett sätt som är i överens- stämmelse med institutets uppdrag och målsättningar och som är relevant för utländska målgrupper. Utredningen bedömer att bör kunna leva upp till punkt 3 i artikel 12 genom att regeringen förtydligar SI:s uppdrag så att institutet på ett tydligare sätt synliggör de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i sitt arbete med att främja bilden av och svensk kultur utomlands. Utredningen noterar att det i instruk- tionen för SI bl.a. anges att myndighetens uppdrag är att sprida information och kunskap om och det svenska språket i ut- landet, men att de nationella minoriteterna och minoritetsspråken däremot inte nämns. Vid ett uppdrag till SI bör den skyldighet som förvaltningsmyndigheter har att samråda med representanter för de nationella minoriteterna enligt 5 § minoritetslagen. bör även sträva efter att lyfta fram de nationella minori- teterna och minoritetsspråken i andra sammanhang när bilden av svensk kultur förmedlas utomlands. Punkten skulle formellt enbart omfatta finska, meänkieli och samiska, men det finns ingen anledning för att vid tillämp- ningen exkludera romer och judar samt chib och jiddisch. Tvåspråkig personal hos kulturella organ (p. Någon motsvarande lösning som för samiska – stöd till – är inte möjlig avseende finska och meänkieli i fråga om punkt 1.e). och landstingen inom den s.k. kultursamverkansmodel- len är det som närmast skulle utgöra en motsvarighet. Det kan vara svårt att överblicka konsekvenserna av ett utökat åtagande. Det skulle möjligen krävas att regeringen detaljstyrde hur myndigheter och landsting rekryterar personal på ett sätt som skulle stå i strid med den tillitsbaserade styrning som regeringen tillämpar samt den kommunala självstyrelsen. Det har inte heller framkommit att behovet av att tillämpa punkten är så starkt att det uppväger nack- delarna. Utredningen bedömer därför inte att kan utöka sitt åtagande enligt punkt 1.e) till att omfatta finska och meänkieli. Utökade åtaganden enligt språkstadgan 3.7Artikel 13 – ekonomiska och sociala förhållanden 3.7.1Artikelns struktur och utrymmet för utökade åtaganden Artikeln är indelad i två övergripande punkter. Båda punkterna inne- håller ett antal fristående förpliktelser som avser ”ekonomisk och social verksamhet”. Förpliktelserna i punkt 2 gäller inom områden där minoritetsspråket används (se avsnitt 3.1.4), och i ”rimlig ut- sträckning” (se avsnitt 3.4.2). Förpliktelserna i punkt 1 gäller däre- mot i hela landet. nuvarande åtagande omfattar endast punkt 1.a) enligt vilket vi förbundit oss att inte i lag förbjuda användning av minori- tetsspråk i anställningskontrakt och andra handlingar inom det eko- nomiska och sociala livet. Punkt b)–d) i punkt 1 och samtliga för- pliktelser, a)–e), i punkt 2 ingår alltså inte i vårt nuvarande åtagande. Begreppet ”ekonomisk och social verksamhet” Uttrycket ”ekonomisk och social verksamhet” utgör den yttersta ramen för tillämpningsområdet när det gäller samtliga förpliktelser i artikel 13, vilket framgår av inledningen till punkt 1 respektive 2. Begreppet torde få särskild betydelse för att avgränsa innebörden i de allmänt hållna förpliktelserna i punkt 1.d) och 2.b). Begreppet är inte definierat eller använt någon annan- stans i språkstadgan. I den förklarande rapporten konstateras bara att möjligheten för myndigheterna att ingripa i det ekonomiska och sociala livet i huvudsak är begränsade till att formulera lagar och regler. Vidare anförs att möjligheterna för myndigheterna att se till att minoritetsspråken blir tillräckligt beaktade är begränsade (Europa- rådet, 1992, p. Vissa av punkterna i artikel 13 är mer detaljerade eller innehåller exemplifieringar som kan belysa begreppet. Mot bakgrund av dessa punkter och sett i relation till övriga artiklar i stadgan torde i vart fall följande ingå i ”ekonomisk och social verksamhet”: närings- verksamhet, inkluderande både förhållandet mellan anställda och arbetsgivare samt förhållandet mellan konsumenter och närings- idkare, vård och omsorg, såväl i offentlig som privat regi, samt Utökade åtaganden enligt språkstadgan civilsamhällets verksamhet i vart fall i den mån den inte hamnar under övriga artiklar, exempelvis artikel 12. 3.7.2Förbud mot villkor som utesluter eller begränsar användning av minoritetsspråk (punkt 1.b) Förpliktelsen innebär att staten åtar sig att förbjuda villkor, inom ekonomisk och social verksamhet, som syftar till att utesluta eller begränsa användningen av minoritetsspråk. Punkten tar sikte på språkförbud som kan förekomma i den privata sektorn. har bedömt att det krävs att staten lagstiftar mot språk- förbud för att leva upp till förpliktelsen (Urrutia Libarona, 2012, s. 463–464). Det som ska förbjudas är dels villkor i företags interna regler, dels villkor i ”privata handlingar”. Ordalydelsen tyder på att det i princip ska vara fråga om skriftliga villkor (formella språkförbud). Odokumenterade språkförbud torde i stället falla under punkt 1.c) i stadgan. Det är oklart vad som avses med ”privata handlingar”. En möjlig tolkning är att med begreppet avses villkor generellt i avtal eller policys inom den privata sektorn, så länge det rör sig om ”ekono- misk eller social verksamhet”. Punkten innehåller inte någon formulering som ger utrymme för rimlighets- eller intresseavvägningar. Detta till skillnad från punkt 2 i artikel 7 enligt vilken konventionsstaterna åtar sig att av- skaffa alla oberättigade åtskillnader m.m. som gäller användning av minoritetsspråk och som syftar till att motverka eller äventyra språkets fortlevnad eller utveckling. I litteraturen har uttalats att punkt 2 i artikel 7 och punkt 1.b) i artikel 13 bör läsas ihop (se Woehr- ling, 2006, s. 226). Den senare kan ses som ett specialfall av den förra, vilket skulle kunna tala för att även punkt 1.b) tar sikte enbart på oberättigade språkförbud. Det är emellertid oklart om det är möjligt att göra en sådan tolkning. Ett av de svåraste områ- dena när det gäller tolkning av konventioner är hur man ska hantera frånvarande, underförstådda termer. Sådana bör endast läsas in med försiktighet (Gardiner, 2017, s. 165–167). Den enda inskränkningen enligt punktens ordalydelse är att staten åtar sig att förbjuda språkförbud ”åtminstone mellan per- soner som använder samma språk”. Innebörden är något oklar. Utökade åtaganden enligt språkstadgan ligt en uppfattning bör meningen avse endast avtal men inte före- tags interna regler (se Woehrling, 2006, s. 226 och not 432). En möjlig tolkning av punkten är att språkförbud får tillåtas i situa- tioner som involverar även andra personer än minoritetsspråks- talare. Någon slags intresseavvägning torde då behöva göras om inte tillämpningsområdet ska bli alltför snävt.64 Det saknas emeller- tid klargörande uttalanden från expertkommittén när det gäller möj- ligheten att göra sådana intresseavvägningar. I det följande redovisas vad som framkommit i expertkommit- téns rapporter. hade lagstiftning som förbjöd införandet av all slags villkor som nekade eller begränsade användningen av minoritets- språk, vilket expertkommittén godtog (, 2006a, p. hade förbud mot diskriminering på grund av bl.a. språk inskrivet i grundlagen samt bl.a. straffstadganden för den som på grund av åtskillnad i språk nekade eller begränsade de friheter och rättigheter som enskilda och medborgare hade enligt grundlag, lag eller andra bestämmelser (, 2005a, p. Expertkom- mittén ansåg att levde upp till åtagandet. införde en ny lag enligt vilken företags interna regler inte fick utesluta eller begränsa användning av minoritetsspråk mellan anställda och som tillät enskilda att fritt använda minoritets- språk i sin ekonomiska och sociala verksamhet. Kommittén ansåg att åtagandet var uppfyllt (, 2014a, p. 254–256). och har inte ansetts leva upp till åtagandet. När det gäller framkom att staten informerat arbetsgivare bl.a. att det var förbjudet att införa villkor i deras interna regler och privata dokument som uteslöt eller begränsade användningen av minori- tetsspråken. har bett de polska myndigheterna att klargöra om lagstiftningen uttryckligen förbjuder sådana villkor (, 2015, p. 204–205). påpekade för expertkommittén att lagstiftningen inte uttryckligen förbjöd sådana villkor det var fråga om, men att lagen dels hanterade frågan genom ett generellt diskrimineringsförbud, dels genom särskild arbetslagstiftning. Den senare föreskrev en rätt till ett fritt val av anställning, rättvisa och tillfredsställande arbets- 64 Förbud mot språkförbud skulle annars krävas endast i situationer där alla talade minori- tetsspråket. Utökade åtaganden enligt språkstadgan villkor och skydd mot arbetslöshet. Denna rätt skulle tillkomma alla utan diskriminering på grund av bl.a. språk och gälla även för regler på arbetsplatser och andra interna standarder (, 2012d, s. 113). godtog emellertid inte detta, utan ansåg att sådana uttryckliga förbud som krävdes av åtagandet inte förelåg (, 2013, p. 196–198). När det gäller slutligen efterfrågade expertkommittén inledningsvis bestämmelser i lag som uttryckligen förbjöd villkor som förbjöd eller begränsade användning av minoritetsspråk. Under andra och tredje övervakningscykeln har kommittén emellertid funnit att åtagandena var uppfyllda. I fråga om vissa minoritets- språk ansåg kommittén att deras ställning som regionala officiella språk vid sidan om spanska innebar att särskilda bestämmelser om förbud i lag var överflödiga (, 2012c, p. 749, 925, 1177). I andra fall konstaterade kommittén att det, trots avsaknaden av förbud i lag, fanns lagar som främjade användning av minoritets- språket inom ekonomisk och social verksamhet (, 2008a, p. 321 och 2012c, p. I något ytterligare fall hade språk- stadgans bestämmelse inkluderats ordagrant i lag. I ett annat fall skyddades en del arbetare genom särskilda språkklausuler i kollektivavtal. Även i dessa fall ansågs åtagandet uppfyllt (Europa- rådet, 2008a, p. 683–685 respektive 1168–1170). Utredningen konstaterar att expertkommittén i ett flertal fall tycks kräva att det finns uttryckliga förbud i lag mot språkförbud eller att språk upptas som diskrimineringsgrund. Uttalandena i för- hållande till och tyder på att det inte är tillräckligt att ett förbud mot språkförbud följer indirekt av annan lagstiftning. Detta är dock svårt att förena med uttalandena i förhållande till . utvecklar inte skälet till sina slutsatser. Det framgår exempelvis inte om ställningen som regionalt officiellt språk i får till följd att språkförbud är otillåtna. Katalanska är ett av de språk som har ställning som regionalt officiellt språk i . I litteraturen har anförts att im- plicit uppfyller åtagandet i förhållande till katalanska. Detta efter- som lagstiftningen går längre än att förbjuda villkor som begränsar användningen av minoritetsspråk, genom att den i stället främjar och uppmuntrar användningen (Urrutia Libarona, 2012, s. 463). Sammanfattningsvis finns enligt utredningen två oklarheter när det gäller punkt 1.b i artikel 13. För det första är det osäkert hur Utökade åtaganden enligt språkstadgan kategoriskt kravet enligt punkten är. Frågan är i vilken utsträckning uttrycket ”åtminstone mellan användare av samma språk” möjlig- gör intresseavvägningar och hur sådana i så fall ska göras. För det andra är det oklart om det krävs att lagstiftningen uttryckligen förbjuder språkförbud eller att språk som diskrimineringsgrund in- förs, eller om det är tillräckligt att ett sådant förbud följer indirekt av annan lagstiftning. saknar lagstiftning som direkt tar sikte på språkförbud. Det som ligger närmast är bestämmelser dels i diskrimineringslagen, dels i . Diskrimineringslagen omfattar ett stort antal områden i sam- hället, däribland arbetslivet, utbildning, anordnande av allmän sam- mankomst eller offentlig tillställning, medlemskap i vissa organisa- tioner samt tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder utanför privat- och familjelivet. Lagens förbud mot diskriminering är kopplat till bestämmelser om tillsyn och ersättningsskyldighet. Lagen innehåller även be- stämmelser om jämkning och ogiltigförklaring. Exempelvis kan en person som diskriminerats genom en bestämmelse i ett individuellt avtal eller i ett kollektivavtal begära att bestämmelsen jämkas eller förklaras ogiltig. Den som diskriminerats genom en ordningsregel eller liknande intern bestämmelse på en arbetsplats kan begära att bestämmelsen jämkas eller förklaras sakna verkan. Möjlighet finns att föra talan inför domstol. Diskrimineringslagen tar emellertid inte uttryckligt sikte på formella, eller informella, språkförbud inom exempelvis arbetslivet. Språkanvändning är inte heller uppräknat bland diskriminerings- grunderna. Särbehandling som har sin grund i vilket språk en per- son talar kan dock anses utgöra diskriminering på grund av etnisk tillhörighet. Detta kan gälla t.ex. krav på kunskaper i svenska inom exempelvis arbetslivet (, 2017a). Diskrimineringslagen tar sikte på såväl direkt som indirekt diskriminering, liksom bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Utökade åtaganden enligt språkstadgan språkförbud är det främst begreppen direkt och indirekt diskrimi- nering som är intressanta. Gemensamt för direkt och indirekt diskriminering är att det ska ha förekommit ett missgynnande. I detta ligger att en enskild per- son lidit skada eller att en negativ effekt har uppstått för honom eller henne. Typiskt sett handlar missgynnandet om en faktisk för- lust, obehag eller något liknande (, 2017b). Ett förbud att tala andra språk än svenska på en arbetsplats torde kunna anses missgynna de som vill tala exempelvis ett nationellt minoritetsspråk. Att någon blivit missgynnad är emeller- tid inte tillräckligt för att diskriminering ska anses ha förekommit. Direkt diskriminering är när någon missgynnas eller behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har sam- band med någon av diskrimineringsgrunderna, i det här fallet när- mast etnisk tillhörighet. Kravet på samband med en diskrimine- ringsgrund torde få avgörande betydelse för bedömningen av om ett språkförbud i det enskilda fallet är direkt diskriminering. Det kan inte uteslutas att sådana förbud i vissa situationer skulle kunna bedömas som direkt diskriminering. Indirekt diskriminering är när någon missgynnas genom tillämp- ning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt, men som kan komma att särskilt missgynna personer med exempelvis viss etnisk tillhörighet. Så länge det finns ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nöd- vändiga för att uppnå syftet föreligger emellertid inte indirekt diskri- minering. Av praxis följer därtill att konsekvens- erna av en åtgärd som vidtas genom tillämpning av bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet inte heller får vara orimligt ingripande i förhållande till den enskildes berättigade intressen (dom i mål C-83/14, Chez RB, EU:C2015:480 p. Frågan om ett språkkrav utgör indirekt diskriminering måste givetvis avgöras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Generella krav på anställda att tala svenska på en arbetsplats synes i vart fall under vissa förutsättningar kunna anses utgöra sådana bestämmelser eller kriterier som framstår som neu- trala, men som kan komma att särskilt missgynna personer med viss etnisk tillhörighet. Avgörande för frågan om språkkravet utgör indirekt diskriminering blir i sådana fall bedömningen av om det Utökade åtaganden enligt språkstadgan finns ett berättigat syfte, om kravet är lämpligt och nödvändigt samt om de åtgärder som vidtas är orimligt ingripande i förhållande till den enskilde. Språkkrav i samband med anställningsförfaranden har prövats av Arbetsdomstolen. Förbud att tala annat språk än svenska har såvitt utredningen kan bedöma däremot inte prövats av domstol. Inom ramen för sin tillsynsverksamhet meddelar DO beslut där myndigheten gör rättsliga bedömningar. Besluten är visserligen inte juridiskt bindande och påverkar inte heller enskildas möjlighet att föra talan i domstol. De kan emellertid ge viss vägledning i olika frågor. DO har i ett sådant beslut bedömt om ett språk- förbud utgjorde diskriminering (beslut i ärende GRA 2016/226). DO kom i beslutet fram till att en viss språkpolicy inte var för- enlig med förbudet mot indirekt diskriminering. Eftersom beslutet synes vara unikt på området finns det anledning för utredningen att någorlunda utförligt redogöra för det. Av DO:s beslut framgår att man inom i ett landsting tillämpade följande språk- policy: Det gemensamma språket för att kommunicera på Folktandvården är svenska och detta avser både gentemot kunder/patienter och gentemot kollegor. Syftet är att främja samarbetet, dels i behandlingsarbetet och dels i den sociala samvaron på arbetsplatsen. Undantaget är när patien- ten inte talar eller förstår någon svenska. Folktandvården förklarade att policyn innebar ett förbud att tala något annat språk än svenska i alla situationer och vid alla tillfällen när patient eller kollega befinner sig i samma lokal. Detta gällde vid samtliga arbetsplatser i Folktandvården samt både på arbetstid och under pauser och raster i dess lokaler. DO kom fram till att språkpolicyn inte utgjorde direkt diskri- minering och anförde som skäl att det inte fanns något direkt samband mellan policyn och någon av diskrimineringsgrunderna. DO anförde vidare att det inte heller fanns något som tydde på att Folktandvården tillämpat policyn på olika sätt gentemot anställda på ett sådant sätt att det funnits samband mellan tillämpningen och medarbetarnas etniska tillhörighet. När det gällde frågan om indirekt diskriminering gjorde DO sammanfattningsvis följande bedömning. Utökade åtaganden enligt språkstadgan DO kom fram till att språkpolicyn framstod som neutral men kunde komma att särskilt missgynna personer med viss etnisk tillhörighet. I beslutet konstaterades bl.a. att alla anställda kunde tala svenska, men att ett antal medarbetare hade ett annat moders- mål. DO anförde att det kunde finnas flera orsaker till att någon vill tala sitt modersmål – en önskan att hålla språkkunskaper vid liv eller att det kan kännas bra eller mer bekvämt att tala modersmålet. Att inte tillåtas tala sitt modersmål kunde innebära en nackdel eller en negativ effekt och fick därför anses utgöra ett missgynnande. DO konstaterade, med hänvisning till en dom från Arbetsdom- stolen, att begreppet ”viss etnisk tillhörighet” kunde avse alla personer med annat än svenska som modersmål. DO gjorde därefter en intresseavvägning för att ta ställning till om språkpolicyn skulle anses vara otillåten. DO ansåg att policyns syfte var godtagbart, värt att skydda och svarade mot Folktand- vårdens behov. Av utredningen framgick att syftet var att främja samarbetet dels i behandlingsarbetet, dels i den sociala samvaron på arbetsplatsen. Ytterligare syften var att främja den sociala samvaron och att inte exkludera någon medarbetare. DO gick därefter över till att bedöma om policyn var lämplig, nödvändig och proportionerlig. DO anförde att en språkpolicy där medarbetare uppmanas att använda sig av ett visst språk under vissa förutsättningar förefaller kunna vara ett sätt att främja samarbete och social samvaro, samt att motverka att någon exkluderas. DO konstaterade att det inte framstod som omöjligt att en sådan policy skulle kunna riskera att bidra till, snarare än att för- hindra, känslor av utanförskap och exkludering hos individer på en arbetsplats. DO noterade vidare att samtliga anställda på Folktandvården kunde tala svenska och alltså hade förutsättningar att uppfylla poli- cyn. Därtill anförde DO att det inte framkommit någon omstän- dighet som talade för att policyn inte varit ägnad att uppnå det angivna syftet. DO ansåg mot den bakgrunden att det fick godtas att den tillämpade policyn var en lämplig åtgärd i förhållande till det eftersträvade syftet. DO ansåg däremot att policyns innehåll varken var propor- tionerligt eller nödvändigt för att uppnå dess syfte, samt anförde följande: Utökade åtaganden enligt språkstadgan Enligt DO:s bedömning framstår det som rimligt att utgå från att det i syfte att säkerställa ett gott samarbete och en god social samvaro på en arbetsplats kan finnas ett behov av att i vissa situationer säkerställa att de anställda använder sig av ett gemensamt språk.