sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — Vidare ska förfrågan enligt artikel 6.2 b bygga på tillräckliga skäl om att tillhandahålla och behandla PNR-uppgifter i specifika fall i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terrorist- brott eller grov brottslighet. Härmed bör, enligt vår bedömning, avses att förfrågan ska vara tillräckligt motiverad för att det ska fram- gå att syftet med begäran om att enheten ska tillhandahålla och be- handla PNR-uppgifter är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra sådan brottslighet som avses i direktivet. Enhetens överföring och utbyte av PNR-information de PNR-uppgifter som ska överföras är äldre än och därmed är maskerade, krävs därutöver, för att fullständiga, avmaske- rade, PNR-uppgifter ska kunna lämnas ut, att förutsättningarna i artikel 12.3 är uppfyllda. Detta behandlas nedan i avsnitt 15.5. Förutsättningarna för att en överföring alls ska få ske till de be- höriga myndigheterna bör framgå av lagen. Således bör det av lagen framgå att överföringar från enheten för passagerarinformation till behöriga myndigheter endast får ske i enskilda fall. Det krävs således alltid att en individuell bedömning utförs innan PNR-information sänds vidare till behöriga myndigheter. PNR-information kan alltså inte per automatik föras vidare från enheten till en behörig myn- dighet. Enligt direktivet ska träffar i samband med automatisk behand- ling av PNR-uppgifter granskas individuellt med icke-automatiska metoder innan de får vidarebefordras till de behöriga myndigheterna. Med icke-automatiska metoder torde, enligt vår mening, inte menas att granskningen måste ske utan inblandning av informationstek- niska hjälpmedel. Det kan t.ex. knappast menas att granskningen be- höver göras endast med användning av papper och penna. Det som avses torde vara att ett översändande inte får grundas enbart på en automatiserad behandling av PNR-uppgifter. Varje beslut om över- föring måste i stället föregås av en bedömning utförd av en person som tjänstgör vid enheten för passagerarinformation. Detta bör fram- gå av lagen. En rent automatisk behandling av PNR-uppgifter torde endast bli aktuell vid en sådan förhandsbedömning av passagerare som sker vid jämförelser mot relevanta register eller andra uppgiftssamlingar eller mot på förhand fastställda kriterier. En rent automatisk be- handling torde alltså inte blir aktuell vid sådan behandling av PNR- information som sker för att besvara en förfrågan eller för att vidarebefordra PNR-information från en annan medlemsstat som svar på en förfrågan. Dock ska även överföringar som sker som svar på förfrågningar behandlas i enskilda fall. Enligt vår bedömning bör därmed även dessa överföringar föregås av en bedömning utförd av en person som tjänstgör vid enheten. Vi föreslår att detta anges i Enhetens överföring och utbyte av PNR-information Vidare bör det av lagen framgå att en förfrågan från en be- hörig myndighet ska vara motiverad och avse behandling av PNR- information för ett eller flera av de syften som anges i lagens portal- bestämmelse. Närmare om den bedömning som ska göras vid enheten Utöver vad som angetts ovan innehåller direktivet inte några närmare bestämmelser om vilka överväganden som bör göras vid enheten för passagerarinformation vid bedömningen av om en träff i sam- band med en förhandsbedömning av passagerare ska överföras till behöriga myndigheter. Det uppställs således inte något krav på att en person ska finnas med i något eller några relevanta register eller andra uppgiftssamlingar för att informationen ska anses vara tillräck- ligt intressant för att föras vidare. Det anges inte heller i vilket skede som sökningar i olika register eller andra uppgiftssamlingar får göras. Enligt vår mening bör det, utöver vad som anges i direktivet, inte närmare i lag eller förordning anges hur enheten för passagerarinfor- mation ska göra sitt urval. Det bör således vara upp till personalen vid enheten för passagerarinformation att bedöma huruvida viss information är så pass intressant att den bör sändas vidare för när- mare granskning. Det kan i sammanhanget tilläggas att de behöriga myndigheterna kan ha annan information om de resande som inte finns tillgänglig för enheten för passagerarinformation, vilket medför att även vissa inledningsvis mindre intressanta träffar visar sig vara högintressanta för de behöriga myndigheterna. Den granskning som ska utföras vid enheten för passagerarinfor- mation innan PNR-information får sändas vidare till de behöriga myndigheterna bör dock syfta till att den aktuella PNR-informa- tionen avser personer som kan vara inblandade i sådan brottslighet som omfattas av direktivet. Det kan vara svårt, för att inte säga omöjligt, för personalen vid enheten för passagerarinformation att bedöma i fall den PNR-information som har tagits fram vid en för- handsbedömning är relevant för att bekämpa den aktuella brottslig- heten. Dock kan man inför en överföring av den framtagna infor- mationen se till att det inte av misstag följer med PNR-information som avser sådana personer som inte alls kan bedömas vara intres- santa för vidare granskning på grund av att de kan vara inblandade i Enhetens överföring och utbyte av PNR-information terroristbrottslighet eller grov brottslighet. Så kan vara fallet exem- pelvis om en sökning mot på förhand fastställda kriterier ger ett orimligt stort utfall. Vidare anser vi att det av artikel 6.5 och 6.6 rimligen följer att granskningen också ska omfatta att överföring bara sker till en behörig myndighet som kan antas behöva PNR- informationen för att göra en närmare granskning av informationen och eventuellt göra insatser för att bekämpa aktuell brottslighet. T.ex. bör ett översändande till endast ske när det kan vara fråga om sådan brottslighet som den myndigheten arbetar mot. I artikel 6.2 b anges att svaret på en viss förfrågan från en be- hörig myndighet ska tillhandahållas de behöriga myndigheterna. Skrivningen kan tolkas som att svaret på en förfrågan ska överföras till samtliga behöriga myndigheter. De behöriga myndigheterna har dock olika uppdrag och därmed olika intressen av att få ta del av PNR-information. Enligt vår mening bör därför direktivet tolkas som att ett svar på en viss förfrågan ska översändas endast till den myndighet som har ställt frågan. För det fall PNR-information har tagits fram för att besvara en begäran från en behörig myndighet bör den kontroll som ska utföras vid enheten omfatta att uppgifterna kommer att överföras till just den behöriga myndigheten som har framställt frågan. I direktivet anges att en sådan förfrågan från behöriga myndigheter ska vara vederbörligen motiverad och bygga på tillräckliga skäl. Med skriv- ningen bör, enligt vår bedömning, avses att förfrågan ska vara till- räckligt motiverad för att det ska framgå att syftet med begäran om att enheten ska tillhandahålla och behandla PNR-uppgifter är att före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra sådan brottslighet som avses i direktivet. En granskning av att dessa villkor är uppfyllda ska göras innan enheten ens väljer att behandla förfrågan. En gransk- ning av de framtagna uppgifterna inför att de ska överföras till den behöriga myndigheten bör, enligt vår mening, ändå genomföras för att säkerställa att syftet med behandlingen har varit just någon av de brottsbekämpande åtgärderna och sådan brottslighet som PNR- informationen får användas för. Vidare bör det alltid kontrolleras att PNR-informationen inte innehåller några uppgifter som borde ha raderats av en- heten, antingen eftersom de avser andra uppgifter än de som framgår av bilaga I till direktivet, eller eftersom de innehåller känsliga person- Enhetens överföring och utbyte av PNR-information Som har angetts kan sådana känsliga personupp- gifter t.ex. dölja sig bland de allmänna anmärkningarna (se vidare i avsnitt 18.5). Vad som bör ingå i den granskning som ska utföras av enheten för passagerarinformation innan en överföring görs framgår implicit av andra bestämmelser i lagen eller förordningen och behöver, enligt vår mening, inte anges särskilt i regleringen. 15.3Utbyte av PNR-information med andra medlemsstater Vårt förslag: En medlemsstat definieras i lagen som en stat som är medlem i EU, med undantag för . Artikel 9 gäller vid utbyte av PNR-uppgifter mellan medlemsstater- na. I vanligt språkbruk benämns en stat som är medlem i EU med- lemsstat. Direktivet utgår också från att det gäller för alla EU:s medlemsstater. Av skäl 40 framgår dock att det inte är bindande för eller tillämpligt på . Ordet medlemsstat används på flera håll i direktivet, främst i fråga om överföring av PNR-uppgifter. Det är svårt att undvika att använda ordet medlemsstat i lagförslaget. Eftersom inte alla EU:s medlemsstater omfattas går det inte att använda ordet medlemsstat i lagen utan att definiera det. Ett alternativ skulle vara att räkna upp alla berörda stater, men det skulle bli onödigt omfattande och komp- licerat att göra det i alla tillämpliga bestämmelser. Genom att de- finiera medlemsstat blir det tydligt för vilka stater bestämmelserna gäller utan att lagen tyngs av långa uppräkningar. Medlemsstat bör därför definieras i lagen. En medlemsstat bör definieras som en stat som är medlem i EU, med undantag för . Om skulle besluta att ansluta sig till direktivet kom- mer att ingå bland de medlemsstater som omfattas av direktivet. I sådant fall skulle en definition av begreppet inte behövas. Enhetens överföring och utbyte av PNR-information 15.3.2Utbyte mellan medlemsstaternas enheter för passagerarinformation Vår bedömning: Regleringen ska innehålla bestämmelser om den svenska enheten för passagerarinformations skyldigheter att över- föra PNR-information till övriga medlemsstaters enheter för passa- gerarinformation och i dessa stater utsedda behöriga myndig- heter. Regleringen ska också innehålla bestämmelser om hur vår nationella enhet för passagerarinformation samt våra behöriga myndigheter ska gå till väga för att hämta in uppgifter från mot- svarande enheter i de andra medlemsstaterna. Av direktivets skäl 23 framgår att medlemsstaterna bör utbyta PNR-uppgifter med varandra om det bedöms nödvändigt för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet. Där framgår även att enheterna för passagerar- information bör, om det är lämpligt, utan dröjsmål översända resul- tatet av behandlingen av PNR-uppgifterna till motsvarande enheter i andra medlemsstater för ytterligare utredning. De PNR-uppgifter som lufttrafikföretagen överför till enheterna för passagerarinfor- mation och resultatet av behandlingen av sådana uppgifter som tas fram av enheterna enligt bestämmelserna i artikel 6 kommer således inte endast att komma de nationella behöriga myndigheterna till del. Den PNR-information som väljs ut av en enhet för passagerarinfor- mation vid en förhandsbedömning kan således i vissa fall överföras till andra medlemsstaters motsvarande enheter. Vidare kan en enhet för passagerarinformation begära att få ta del av uppgifter i PNR- databasen vid en annan medlemsstats enhet för passagerarinforma- tion. I undantagsfall kan en sådan nationell enhet också begära att en annan enhet för passagerarinformation införskaffar PNR-upp- gifter från lufttrafikföretag på andra tider än normalt och vidare- befordrar dessa till den begärande enheten. Bestämmelserna i artiklarna 9.1–9.4 innehåller såväl skyldigheter för respektive medlemsstat att överföra uppgifter till andra medlems- stater, som möjligheter för medlemsstaterna att få ta del av dessa upp- gifter. Vi ser det som vårt uppdrag att reglera den svenska enhetens skyldigheter att under vissa förhållanden överföra PNR-uppgifter till de andra medlemsstaterna. Skyldigheterna för de andra medlems- staternas enheter för passagerarinformation att överföra uppgifter Enhetens överföring och utbyte av PNR-information till vår nationella enhet får självfallet regleras i respektive medlems- stats rättsordning. Våra förslag till reglering kommer således att inne- hålla bestämmelser om den nationella enhetens skyldigheter att under de förutsättningar som anges i direktivet överföra uppgifter till övriga medlemsstaters motsvarande enheter och behöriga myndigheter. Våra förslag kommer också att innehålla vissa bestämmelser om hur enheten för passagerarinformation samt våra behöriga myndigheter ska gå till väga för att inhämta uppgifter från motsvarande enheter i de andra medlemsstaterna. Våra behöriga myndigheters möjlighet i denna del kommer att behandlas i avsnitt 16.1. Överföring av PNR-information vid förhandsbedömningar Vårt förslag: ska till en mot- svarande enhet i en annan medlemsstat överföra sådan PNR- information som behandlats för ändamålet förhandsbedömning och som bedömts vara relevant och nödvändig för vidare gransk- ning i den andra medlemsstaten. När personer har identifierats av en enhet för passagerarinforma- tion i enlighet med artikel 6.2, ska enheten enligt artikel 9.1 även översända alla relevanta och nödvändiga PNR-uppgifter eller resul- taten av en eventuell behandling av dessa uppgifter till motsvarande enheter i de andra medlemsstaterna. Enheterna för passagerarinfor- mation i de mottagande medlemsstaterna ska därefter översända den mottagna informationen till sina behöriga myndigheter enligt artikel 6.6. på samma sätt som om uppgifterna hade tagits fram vid det egna landets enhet. Artikel 9.1 innebär att enheten för passagerarinformation självmant ska överföra PNR-information till motsvarande enheter i de övriga medlemsstaterna. Artikeln hänvisar till artikel 6.2, som omfattar både förhandsbedömningar av PNR-uppgifter (6.2 a) och överföring Enhetens överföring och utbyte av PNR-information av sådana uppgifter på begäran (6.2 b). Dock anges i bestämmelsen också att ett översändande ska ske när någon har identifierats, vilket enligt bestämmelsen i artikel 6.2 endast sker vid förhandsbedöm- ningar. Dessutom anges att de översända uppgifterna ska behandlas enligt artikel 6.6 i den mottagande staten. Artikel 6.6 behandlar också endast förhandsbedömningar av passagerare. Med hänsyn härtill är det vår uppfattning att artikel 9.1 ska läsas som att den endast avser överföring av sådan PNR-information som väljs ut vid en förhands- bedömning av passagerare. Den tolkningen är också rimlig med tanke på att nästföljande artikel, 9.2, innehåller bestämmelser om över- föring av PNR-information till en annan medlemsstat på begäran. Således ska enheten för passagerarinformation enligt bestäm- melsen i artikel 9.1 överföra sådan PNR-information som väljs ut vid en förhandsbedömning av passagerare även till en motsvarande enhet i en annan medlemsstat. Överföring ska dock endast ske om PNR-informationen anses vara relevant och nödvändig. All PNR- information som bedöms intressant för en eller flera av den egna medlemsstatens behöriga myndigheter skulle i och för sig kunna anses vara i någon mån relevant och nödvändig även för andra medlems- stater. Utbyte mellan samtliga medlemsstater av all sådan informa- tion som tas fram av varje enhet för passagerarinformation skulle dock leda till att alltför stora mängder PNR-information utbyttes mellan medlemsstaterna. Det skulle knappast vara förenligt med pro- portionalitetsprincipen och passagerarnas rätt till respekt för privat- livet och skydd av sina personuppgifter. Systemet skulle vidare tyngas av all denna information och ett långt större antal personer än be- räknat skulle behöva anställas vid varje enhet för passagerarinfor- mation för att ta hand om mottagna uppgifter. Bestämmelsen får enligt vår mening därför tolkas som att det bara är sådan PNR- information som anses vara relevant och nödvändig för just en spe- cifik medlemsstat som ska överföras. Det får alltså i varje fall göras en bedömning av vilka som kan tänkas beröras av informationen. En typisk situation skulle kunna vara när vår enhet för passagerar- information har valt ut en viss person inför dennes resa till en annan medlemsstat. Information kan då lämpligen överföras till enheten för passagerarinformation i det land som den aktuella flighten an- kommer till, och inte till samtliga medlemsstaters motsvarande en- heter. Det måste således alltid från fall till fall göras en bedömning Enhetens överföring och utbyte av PNR-information och ett urval både av vilken eller vilka mottagare som kan komma i fråga och vilken PNR-information som ska föras över. Artikel 9 gäller vid utbyte av PNR-uppgifter eller resultatet av en eventuell behandling av dessa uppgifter, dvs. Som angetts ovan bör med resultatet av en eventuell behandling av PNR-uppgifter avses de träffar som har uppkommit genom de auto- matiska sökningarna mot de på förhand fastställda kriterierna samt eventuella uppgifter om att personen även förekommer i en viss databas. Det är dock, enligt vår mening, inte tänkt att direkta upp- gifter ur dessa databaser ska överföras från enheten för passagerar- information till motsvarande enheter i andra medlemsstater. Utbyte av sådan information får ske mellan medlemsstaterna med hjälp av redan upparbetade informationsvägar och enligt bestämmelserna i annan lagstiftning samt efter vederbörlig sekretessprövning. En bestämmelse om under vilka förutsättningar den svenska en- heten för passagerarinformation på eget initiativ ska överföra PNR- uppgifter till utlandet är av så grundläggande betydelse att den bör genomföras i lag. Överföring av PNR-information på förfrågan Vårt förslag: ska besvara en motiverad begäran från en motsvarande enhet i en annan medlemsstat och överföra lagrade PNR-uppgifter och resultatet av en eventuell behandling av dessa uppgifter dit. Enligt artikel 9.2 ska enheten för passagerarinformation i en med- lemsstat ha rätt att vid behov begära att en motsvarande enhet i en annan medlemsstat tillhandahåller PNR-uppgifter som lagras i den senares databas och som ännu inte har genomgått en maskering. Vid behov ska även resultaten av en eventuell behandling av dessa uppgifter, om en sådan redan har utförts i enlighet med artikel 6.2 a (dvs. i samband med en förhandsbedömning), tillhandahållas. En begäran om att få ta del av uppgifter ska vederbörligen motiveras. Begäran får avse en viss uppgift eller en kombination av sådana upp- Enhetens överföring och utbyte av PNR-information gifter, beroende på vilken information den begärande enheten för passagerarinformation anser vara nödvändig i ett särskilt fall för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott eller grov brottslighet. Enheterna för passagerarinformation ska tillhanda- hålla den begärda informationen . Om de begärda uppgifterna är äldre än och därmed har maskerats får enheten för passagerarinformation tillhandahålla fullständiga, avmaskerade, PNR-uppgifter endast om det rimligen kan antas vara nödvändigt för de ändamål som anges i artikel 6.2 b, och endast efter tillstånd från en sådan myndighet som avses i artikel 12.3. En bestämmelse som genomför enheten för passagerarinformations skyldigheter att överföra PNR-information enligt artikel 9.2 bör föras in på lagnivå. Av bestämmelsen bör framgå att enheten för passagerarinformation är skyldig att besvara en förfrågan från en enhet för passagerarinformation i en annan med- lemsstat och föra över PNR-uppgifter dit. För det fall enheten har tillgång till ett resultat av behandling av de aktuella PNR-uppgifter- na som har tagits fram i samband med en förhandsbedömning av upp- gifterna, och detta resultat ännu inte har gallrats, ska även det resul- tatet överföras. Detta bör framgå av bestämmelsen. Härmed framgår att enheten för passagerarinformation inte är skyldig att på begäran av en annan enhet exempelvis jämföra PNR-uppgifterna med upp- gifterna i något register eller någon annan uppgiftssamling. Endast för det fall en sådan bedömning redan är genomförd och alltjämt finns sparad vid enheten, ska resultatet av den också översändas. Som kommer att framgå i avsnitt 18.6 torde det dock höra till rena undantagsfall att sådana resultat finns sparade vid enheten. Av bestämmelsen bör vidare framgå att förfrågan från den andra medlemsstaten ska vara motiverad. Skälen till detta är att enheten för passagerarinformation ska kunna bedöma huruvida den begärda informationen behövs för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller grov brottslighet och begäran därmed över huvud taget får behandlas. Enhetens överföring och utbyte av PNR-information Vi kommer att återkomma till frågan om överföring av avmaske- rade PNR-uppgifter i avsnitt 15.5. Inför ett överlämnande av PNR-information på begäran från en annan medlemsstat bör enheten göra samma överväganden som inför en överföring till en behörig myndighet, se ovan i avsnitt 15.2.2. Överföring efter begäran om att inhämta PNR-uppgifter från lufttrafikföretag Vårt förslag: När det i ett enskilt fall är nödvändigt med tillgång till PNR-uppgifter för att avvärja en specifik och faktisk fara med anknytning till terroristbrottslighet eller grov brottslighet, ska enheten för passagerarinformation på begäran av en motsva- rande enhet i en annan medlemsstat inhämta PNR-uppgifter från lufttrafikföretagen än som i övrigt följer av direktivet och överföra dessa till den begärande enheten. Om åtkomst till PNR-uppgifter är nödvändig för att reagera på ett specifikt och faktiskt hot med anknytning till terrorism eller grov brottslighet, ges enligt artikel 9.4 enheten för passagerarinformation i en medlemsstat i undantagsfall rätt att begära att en motsvarande enhet i en annan medlemsstat införskaffar PNR-uppgifter i enlighet med artikel 8.5 och vidarebefordrar dessa till den begärande enheten för passagerarinformation. Enligt artikel 8.5, som behandlats i av- snitt 11.4.6, ska lufttrafikföretagen under vissa särskilda omständig- heter, överföra PNR-uppgifter än vad som i övrigt följer av direktivet. Även en bestämmelse som genomför enheten för passagerar- informations skyldigheter enligt artikel 9.4 bör genomföras i lag. Av bestämmelsen bör framgå att enheten för passagerarinformation på begäran av en motsvarande enhet i annan medlemsstat ska inhämta uppgifter från lufttrafikföretagen på andra tider än normalt och överföra dessa till den begärande enheten. Uppgifterna ska enligt direktivet hämtas in endast i undantagsfall, vilket torde innebära att det endast är tillåtet i vissa särskilda situationer. Vi föreslår därför att det i lagen anges att uppgifterna endast ska hämtas in på detta sätt i ett enskilt fall. Vidare ska enligt direktivet uppgifter endast hämtas in på andra tider än normalt för det fall de är nödvändiga för att Enhetens överföring och utbyte av PNR-information reagera på ett specifikt och faktiskt hot med anknytning till terrorist- brottslighet eller grov brottslighet. I svensk lagstiftning brukar ordet fara användas i stället för hot. Ordet används bland annat i brotts- datalagen. Med hänsyn härtill föreslår vi att ordet fara används i stället för hot även i genomförandet av denna lag. Av samma an- ledning bör ordet avvärja användas i vår lag i stället för begreppet reagera på, som används i PNR-direktivet. Vidare finner vi att ordet tillgång bättre än ordet åtkomst beskriver det sätt på vilket upp- gifterna kommer att komma en annan enhet till del. 15.3.3Överföring på direkt begäran från en behörig myndighet i en annan medlemsstat Vårt förslag: Endast när det i ett enskilt brådskande fall är absolut nödvändigt ska enheten för passagerarinformation besvara en motiverad förfrågan från en myndighet som utsetts som behörig i en annan medlemsstat och överföra PNR-uppgifter och resul- tatet av en eventuell behandling av dessa uppgifter direkt till den myndigheten. PNR-uppgifter ska som huvudregel utbytas mellan medlemsstater- na bara via medlemsstaternas enheter för passagerarinformation.