sou · H5B395 · 2017-12-05 00:00:00 — –att regeringen som en del i framtagandet av en nationell strategi för hållbar turism och växande besöksnäring formul- erar och antar politiska mål och en delstrategi för utveckling av naturturism. Arbetet ska ske i samverkan med statliga myndig- heter, länsstyrelser, regioner, kommuner samt besöksnäringen, och i relevanta delar beakta den strategi för naturturism som besöksnäringens aktörer utvecklar. –att regeringen ger i uppdrag att efter samråd med branschorganisationer genomföra informationsinsatser om allemansrätten till målgruppen företag och organisationer i besöksnäringen, samt efter samråd med Visit till målgruppen internationella besökare i . –att regeringen ger i uppdrag att i samverkan med utveckla ett förslag för hur skyddade natur- och kulturområden, inklusive nationalparker, och biosfärområden kan användas för utveckling av natur- och kulturturism för inhemska och inkommande besökare. Upp- draget ska redovisas efter samråd med , , , , länsstyrelser, regioner, kommuner och besöksnäringens branschorgani- sationer. –att regeringen ser över så att de tyd- ligare inkluderar uppdraget att utveckla ekoparkerna utifrån värden för naturturism, friluftsliv, kulturturism, ekologi och biologisk mångfald, så att de därmed bättre reflekterar potent- ialen i att utveckla naturturism på statlig mark. –att regeringen ger ett långsiktigt upp- drag att ansvara för kunskap och information om särskilda förutsättningar för företagande inom fisketurism, Natur- vårdsverket ett långsiktigt uppdrag att ansvara för kunskap och information om särskilda förutsättningar för företagande inom vilt- och jaktturism samt ett långsiktigt uppdrag att ansvara för kunskap och information om särskilda förutsättningar för företagande inom naturturism i skog. Naturturism är en globalt växande trend, och har därför blivit ett centralt begrepp i sammanhang som rör utveckling av turismen i . Efterfrågan på natur- och äventyrsupplevelser ökar och attraherar besökare i hög utsträckning just på grund av sin natur. De starkaste associationerna till som land är att det är vackert, med en unik orörd natur som är tillgänglig för alla.1 har rapporter inkommit från bland annat () och Fjällräddningen om kraftigt ökade besökssiffror på bland annat Kungsleden vid . En samlad politik för besöksnäringen i behöver bidra till fördjupad kunskap om de samhällsekonomiska värden som naturen och kulturen tillhandahåller, och till att besöksnäringens företag kan utvecklas i anslutning till dessa miljöer i hela landet. I detta kapitel ligger fokus på särskilda förutsättningar i naturmiljöer, men det står klart att det finns starka kopplingar mellan natur- och kulturmiljöer, vilket beskrivs i kapitel 3. Möjligheter och hinder kopplade till turism i naturmiljö diskut- eras frekvent. Både nationella och regionala satsningar har initierats för utveckling av naturturism med stöd av såväl nationella medel som EU-fondsmedel och regionala stöd. Insatserna sker inom ett spekt- rum av områden; marknadsföring, produkt- och destinationsutveck- ling och insatser inom hållbarhet och kvalitetssäkring. I arbetet ingår engagemang från företagen, som lägger både tid och pengar i både gemensamma satsningar och för egen utveckling. 1 Visit (2016): Den globala resenärens bild av som land och resmål, Resultat från Visit Brand Tracking. Det finns ingen officiell definition av naturturism, men det har gjorts flera ansatser att lösa detta. I förstudien naturturism och ekoturism på landsbygden har Visit och Svensk Turism enats om att ”naturturism är förflyttad konsumtion i form av aktivi- teter, boende, måltider och andra turismtjänster där själva naturupp- levelsen är i centrum”. arbetsgrupp för natur- turism använder definitionen ”naturturism är turism där naturen är reseanledning”.2 vid Mittuniversi- tetet föreslår den bredare definitionen ”naturturism omfattar männi- skors aktiviteter när de vistas i naturområden utanför sin vanliga omgivning”.3 Ett närbesläktat begrepp är ekoturism, som definieras som ”ansvars- fullt resande som bidrar till skyddet av naturmiljöer och till lokal- befolkningens välbefinnande”.4 Termen friluftsliv definieras som ”vistelse utomhus i natur- och kulturlandskapet för välbefinnande och naturupplevelser utan krav på tävling”5. Friluftsliv kan bedrivas både i organiserad och oorgani- serad form, och det personliga engagemanget är ofta en stark driv- kraft. Inom skogspolitiken används begreppet skogens sociala värden, som är en del av skogspolitikens miljömål och definieras som ”värden som skapas av människans upplevelser, exempelvis skogens betydelse för hälsa, välbefinnande och en god livsmiljö, friluftsliv och turism, upplevelsevärden, sociala naturkvaliteter och estetiska värden”. Turism är också en del av den biobaserade ekonomin, där ekosystemets tjänster nyttjas till produkter, tjänster och energi på ett hållbart sätt. Det finns en mängd aktörer inom området naturturism och en mängd initiativ och aktiviteter i alla delar av systemet. Det låter sig inte göras att beskriva alla, men det kan vara bra att lyfta fram några av de mest centrala. 2Inspel från arbetsgrupp för naturturism, . 3Fredman (2010): Svensk naturturism för den internationella marknaden: En studie baserad på en expertgrupp, . 4The (1992), enl. . 5Förordningen (2003:133): om statsbidrag till friluftsorganisationer. På näringslivssidan är de enskilda företagen och deras arbete och insatser avgörande för en fortsatt utvecklad naturturism. Företagen samlas i flera organisationer. är en aktiv aktör med cirka 400 medlemmar, varav merparten små eller mikroföretag. Visita har både stora och små medlemmar inom och med anknytning till naturturism, där såväl SLAO:s som SCR:s medlemmar får sin huvudsakliga omsättning utifrån naturbaserad turism. Många företag är medlemmar i flera organisationer, och många företag är inte med i någon organisation alls. En utmaning är att nå dessa, oftast mycket små, företag och entreprenörer. , Visita och Svensk Turism utvecklar tillsammans en strategi för svensk naturturism. Syftet är att synliggöra naturturismens främsta möjligheter och utmaningar och peka ut huvudlinjerna för en fortsatta hållbar tillväxt för natur- baserade besöksnäringsföretag. Med medel från kompletteras satsningen –2018 med sex pilotinsatser: nationalparksturism, guidningar för prioriterade grupper, mångbruk i ekoparker, konkurrenskraftig fisketurism, internationell marknadsföring samt samverkan mellan rådgivning och kvalitets- säkring. Inom området friluftsliv är den ideella sektorn stark och betydelse- full, med en rad ideellt verksamma organisationer som samlas under paraplyorganisationen , bland annat Frilufts- främjandet, (), Sportfiskarna, Cykel- främjandet, och . STF är en medlemsstyrd organisation som även bedriver kommersiell verk- samhet i egna anläggningar, främst i fjällen, samt är franchisegivare till hotell, vandrarhem och fjällstationer. Inom staten samordnar arbete med skydd och skötsel av värdefull naturmiljö och friluftslivsfrågor, och har haft flera uppdrag i syfte att undersöka förutsättningar för olika former av naturturism och kommunikation om skyddad natur och allemans- rätt. leder Nätverket för friluftsliv som inkluderar den årliga konferensen för friluftsliv. () ansvarar för Lands- bygdsprogram för 2014–2020. Programmet är ett verktyg för landsbygdsutveckling och innehåller stöd för bevarande av kultur- miljöer och landskap, kompetensutveckling och rådgivning för före- tagsutveckling med koppling till kulturmiljö, investering i rekreation och turism samt turistinformation. Myndigheten är huvudman för som är kopplat till landsbygdsprogrammet och som har en arbetsgrupp för naturturism. har även ett uppdrag att främja fritidsfisket och fisketurismens utveckling i . Havs- och vattenmyndigheten har nationellt ansvar för frågor som rör miljön i hav, sjöar och vattendrag. är en förvaltningsmyndighet med uppgift att verka för att landets skogar sköts så att de skogspolitiska målen uppnås. utövar tillsyn och ansvarar för inventering, upp- följning och utvärdering av skogsskötsel. Därutöver ingår ett råd- givningsuppdrag och medverkan i frågor som rör samhällsplanering för hållbar utveckling och hushållning med naturresurser. Myndig- heten har genomfört flera regeringsuppdrag kopplade till skogens sociala värden och besöksnäringen. Hälften av landets skog ägs av privatpersoner, och den andra hälften ägs av bolag (privata eller statliga), statliga myndigheter eller andra institutionella ägare, bland annat . Det statliga bolaget är landets största skogsägare. Även Statens fastig- hetsverk har stora markinnehav. hade i uppdrag att i samarbete med utveckla förslag till samverkan för att stärka det gemensamma arbetet med natur- och kulturreservat. På länsnivå är länsstyrelserna en viktig aktör, med ansvar för tillstånd och tillsyn. Länsstyrelserna ska utifrån ett helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och samordna samhällsintressen och statliga myndigheters insatser samt främja länens utveckling.6 Läns- styrelserna inrättar, förvaltar och tillgängliggör många naturreservat och ansvarar för myndighetsutövning för dessa. De tillhandahåller information om skyddad natur som underlag för både privat och organiserad naturturism. I uppdraget ingår även att ta fram hand- lingsplaner och handlägga stöd inom landsbygdsprogrammet samt havs- och fiskeriprogrammet, samt att genomföra regeringens friluftslivspolitik på regional nivå. Även kommunerna har möjlighet att bilda naturreservat och upprätta kommunala strukturer för att stödja friluftsliv och natur- turism, såsom parkeringsplatser, stigar och badplatser, skyltning och 6 Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. En del kommuner tar fram särskilda friluftsplaner. I kommunens ansvar ligger också översiktsplanering av kommunens mark- och vattenområden Kommuner driver i många fall också anläggningar såsom campingplatser, liftar eller hamnar, samt ansvarar för lokal infrastruktur och trafik. uppgift är att stärka företags internationella kon- kurrenskraft och främja hållbar regional tillväxt. Europeiska regional- fonden (ERUF) är myndighetens ekonomiskt största verktyg men insatser görs även med nationella näringslivsmedel. Som sektors- ansvarig myndighet för turism och besöksnäring genomför Tillväxt- verket bland annat regeringsuppdraget Hållbar produktutveckling inom natur- och kulturbaserad turism där åtta destinationer deltar 2016–2019. Visit ansvarar för internationell marknadsföring och har haft särskilda medel för marknadsföring inom områ- det naturupplevelser, med fokus på hållbar natur- och ekoturism på landsbygden. Regionerna – eller regionalt tillväxtansvarig aktör som inte alltid är en region – ansvarar för regionala utvecklingsstrategier. De ansvarar även för kollektivtrafik, och kan samordna kommuner när det gäller exempelvis cykel- och vandringsleder som sträcker sig genom flera kommuner. De regionala turismorganisationerna och andra destina- tionsorganisationer bidrar till konkret utvecklingsarbete i den egna regionen, där naturturism är en bärande del i samtliga svenska regioner. Även storstadsregionerna lyfter fram betydelsen av tätorts- nära natur och parkmiljöer och länsstyrelserna i de tre storstadslänen har i uppdrag att genomföra regeringsuppdraget att skydda tätorts- nära natur och stärka tillgängligheten till friluftslivet. Ett antal regionala turismorganisationer har engagerat sig i den internationella organisationen , , som fokuserar på hållbar utveckling av naturturism- upplevelser och bygger därigenom gemensam kunskap. CNV) genomför aktiviteter och utbildningar inom naturvägledning som en del av Lant- bruksuniversitet (SLU) i . beslutas efter dialog mellan och /CNV enligt en ram- överenskommelse . Flera politikområden kopplar an till naturturism; näringspolitik, landsbygdspolitik, skogspolitik, miljöpolitik, kulturarvspolitik och friluftslivspolitik är några av de tydligaste. Friluftslivspolitiken etablerades genom riksdagsbeslut och nämns ofta i samma sammanhang som naturturism. Det övergrip- ande, av beslutade, målet är att stödja människors möjlig- heter att vistas i naturen och utöva friluftsliv där allemansrätten är en grund för friluftslivet.7 Underordnat har regeringen beslutat om tio friluftslivsmål8, där har samordningsansvar för måluppföljning. Från perspektivet natur- och kulturturism är mål 6, Hållbar regional tillväxt och landsbygdsutveckling särskilt relevant: Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara att bidra till en hållbar lands- bygdsutveckling och regional tillväxt i alla delar av landet. Detta bör innebära att friluftsliv samt natur- och kulturturism bidrar till att stärka den lokala och regionala attraktiviteten och medverkar till en stark och hållbar utveckling och regional tillväxt. Natur- och kulturturism bör uppmärksammas och prioriteras som strategiska verksamheter inom besöksnäringen. Upplevelserna bör kännetecknas av hållbarhet, kvalitet, värdeskapande, tillgänglighet och säkerhet. Mål 6 har fem preciseringar, där har tilldelats uppfölj- ningsansvar, vilket dock inte är preciserat i något befintligt regerings- uppdrag eller instruktion:9 1.Fler företag i alla delar av landet, i städer såväl som på lands- bygden, utvecklar marknaden för natur- och kulturturism. 2.Natur- och kulturturismen har fortsatt organiserat sig och ut- vecklat framgångsrika metoder för hållbara upplevelser och ett samarbete med turistnäringens övriga aktörer och markägare. 3.Infrastruktur och kommunikationer av olika slag fungerar väl och skapar en god tillgänglighet för turistnäringen och dess besökare. 4.Modeller för samverkan och dialog mellan exempelvis turist- företag och markägare är etablerade och genomförs. 5.Kunskap om kvalitet och hållbarhetsfrågor hos turistföretagen ökar. 2009/10:238, Framtidens friluftsliv. 8Regeringens skrivelse 2012/13:51: Mål för friluftslivspolitiken. 9Naturvårdsverket (2015): Friluftsliv för alla, uppföljning av målen för friluftslivspolitiken. Även mål 3 som berör Allemansrätten och mål 4 om tillgång till natur för friluftsliv berör naturturism. Vi bedömer friluftslivsmålen är relevanta, som det är viktigt att de används tillsam- mans med turistpolitiska mål och att uppföljningen samordnas. Det har visat sig vara utmanande för att följa upp frilufts- livsmål 6 eftersom målet är svagt synkroniserat med myndighetens uppföljningsinsatser i övrigt. Utredningen ser därför att dialogen mellan och om måluppföljningen behöver stärkas, så att arbetet kan effektiviseras. 10.2.2Bedömning för en samlad politik Bedömning: En samlad politik inom området naturturism bör inkludera: –en nationell delstrategi för naturturism med mätbara mål, som i relevanta delar beaktar den strategi för naturturism som besöksnäringens aktörer utvecklar –stärkt samordning inom staten genom Nationellt besöks- näringsforum, samordning inom Besöksnäringens myndig- hetsgrupp samt bilateral eller flerpartssamverkan i avgränsade frågor och regeringsuppdrag –kunskapsutveckling och insatser inom naturturism i en ny funktion för utveckling och innovation. Sammantaget bedriver många aktörer ett ambitiöst arbete inom naturturism och friluftsliv, var och en för sig och i samarbete. Det som saknas är en gemensam färdriktning och en nationell samlande part som har verktyg och resurser att driva arbetet mer offensivt och hantera de frågor som behöver samordnas. uppstår ofta frågan vem som kan vara huvudman för en nationell utvecklingsinsats, som ska ske i samverkan mellan offentliga och privata aktörer och där vare sig , , eller någon av de övriga myndigheterna eller aktörerna har den roll och de verktyg och resurser som krävs. Detta får som konsekvens att insatta resurser suboptimeras. Sannolikt kommer området naturturism att vara mångfacetterat under överskådlig framtid. En nationell strategi blir därför särskilt värdefull och vägledande. 10.3Naturmiljö som infrastruktur och resurs Bedömning: De underliggande frågeställningar som rör utveck- ling av modeller för beräkning av natur- och kulturresursers ekonomiska värde för turism, är inte är tillräckligt utvecklade för att utmynna i en konkret satsning. De bör därför tas vidare inom ramen för arbetet med en nationell strategi för hållbar turism och växande besöksnäring. En attraktiv och tillgänglig naturmiljö, dvs. en miljö som har höga natur- och kulturvärden och dit det går att ta sig, är avgörande för att kunna driva företag inom naturturism. Naturmiljön är också avgörande för den som etablerar ett hotell, en konferensanläggning, en camping, ett museum, ett café eller en restaurang i anslutning till naturmiljö, där idén bygger på att besökaren får uppleva närheten till den specifika miljön. Naturmiljön är på så sätt en infrastruktur och resurs för företagen i flera av besöksnäringens branscher. Den är, tillsammans med kulturmiljön, tillgång till kompetens, fungerande regelverk och god transportinfrastruktur, en grundförutsättning. Detta gäller även stadsnära natur. Denna insikt har vuxit sig allt starkare och därför är det många som lyfter fram behoven av att säkra tillgången till attrak- tiv natur, där det är möjligt att bedriva kommersiell verk- samhet för besöksnäringens företag. Skogspolitiken har två jämställda mål för miljö och produktion som innebär att skogen ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som biologisk mångfald bevaras och hänsyn tas till andra allmänna intressen. och skogsvårdslagen regle- rar hänsyn till miljön vid skogsbruksåtgärder. I skogsvårdslagens portalparagraf markeras att skogen är en nationell tillgång och att nyttjandet ska präglas av mångbruk så att skogens olika nyttor beaktas vid hanteringen av skogsresurserna. En rad aktörer har lyft fram ett behov av att bättre kunna värdera den svenska skogen, och även jordbrukslandskap, hav, sjöar och vattendrag, ekonomiskt, inte bara för traditionellt jord- och skogs- bruk eller fiske, utan även för turism. Dagens modeller kan nyttjas bättre, men nya verktyg behöver sannolikt också utvecklas. Ekosystemtjänster är ett verktyg för värdering av naturmiljöer där tillhandahåller en särskild vägledning.10 –2017 driver myndigheten en satsning kring värdet av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Ett annat verktyg är Naturvårds- verkets metoder för kartläggning av områden av värde för friluftslivet. Stöd och subventioner till de företag som väljer alternativ till traditionellt jord- och skogsbruk är andra sätt att ge natur- och kulturmiljöer ett värde. kan en skogsägare få ersättning för skydd av skog med höga naturvärden.11 På motsvarande sätt finns stöd för att hålla odlingslandskap och betesmarker öppna, och för att långsiktig förvaltning av fiskbestånd och viltstammar. utredde kunskapsläget för skogens sociala värden, och drog bland annat slutsatsen att samverkan och planering i dialog mellan berörda aktörer behöver utvecklas för att förbättra förutsättningarna för attraktiv tätortsnära natur, lands- bygdsutveckling, företagande och turism.12 Vidare behöver skogs- brukets planeringsverktyg utvecklas för att tillvarata skogens sociala värden, och ansåg att stöd för detta behöver tas fram. Vidare har tagit fram målbilder för hänsyn till miljön vid skogsbruksåtgärder, inklusive målbilder för hänsyn till områden och platser av betydelse för friluftsliv och rekreation. Skogens kulturmiljövärden synliggjordes i avslutade projekt och historia.13 Vi konstaterar att kunskapsområdet som avser beräkning av natur- resursers värde skulle behöva förstärkas och konkretiseras utifrån besöksnäringens särskilda förutsättningar, för att utveckla stöd för besöksnäringen i olika situationer; exempelvis när en skogsägare ska ta beslut om skogsbruksplaner, en jordbrukare ska ta beslut om lång- siktig planering för sin gårds utveckling, eller när en entreprenör söker argument för att investera i en verksamhet som är beroende av annans mark. En sådan kunskapsutveckling ställer i sin tur krav på att det finns tillförlitliga data att använda i de modeller som utvecklas. 10Naturvårdsverket (2015): Guide för värdering av ekosystemtjänster. 11Möjligheten gäller dock ej skog med höga kulturmiljövärden. 12Skogsstyrelsen (2013): Skogens sociala värden – en kunskapssammanställning. 13Riksantikvarieämbetet och (2017): Redovisning av arbete inom projektet och historia. 10.4Hållbar utveckling i naturmiljö Att vilja reglera nyttjande av naturmiljöer kan ha olika motiv; skydd av naturmiljö och bilogisk mångfald, att möjliggöra nya intäkts- källor, att skapa transparenta och likvärdiga konkurrensvillkor, att värna äganderätt, skydd av egendom eller skydd av människors livs- miljö. Alla dessa motiv har lyfts fram inom ramen för utredningen. Att utveckla hållbar naturturism omfattar således aktörer och pro- cesser från olika samhällssektorer, med skilda uppdrag och mål som inte sällan står i konflikt med varandra. Det är därför ett område som präglas av behov av dialog och samverkan samt av tydliga och lång- siktiga överenskommelser och beslut. Utveckling av turism och besöksnäring i naturmiljö, såväl skyd- dad miljö som övriga naturområden, är ett stort ansvar som bör ställa krav på systematiskt hållbarhetsarbete. Det kan exempelvis ske genom förvaltningsplaner eller uppföljning av indikatorer för hållbar utveckling. Det finns många exempel runt om i världen på hur ett ökat besökstryck skadar värdefulla natur- och kulturmiljöer. Ett närliggande exempel är som haft en kraftfull ökning av antalet besökare, koncentrerade till vissa platser, med negativa effekter som markslitage, trafikproblem, säkerhetsrisker och i förlängningen problem med att upprätthålla såväl förtroendet hos lokalbefolkningen som långsiktig attraktionskraft. Miljömässigt hållbar naturturism är således en global utmaning, som kräver internationella, nationella, regionala och lokala lösningar som stödjer varandra. Utredningen konstaterar att ett fördjupat arbete med utveckling av svensk naturbaserad turism måste inklu- dera ett fokus på hållbarhet och att tydliga hållbarhetskrav bör ställas när offentliga medel används för projekt och investeringar. Ett möjlighet är att använda fem biosfärområden som modellområden. Biosfärområden ingår i vetenskapliga pro- gram Man and the Biosphere () med målet att förbättra relationen mellan människor och miljö. Enligt det globala hand- lingsprogrammet ska biosfärområden vara modeller för genom- förandet av Agenda 2030.14 I är de ett komplement till kultur- och naturreservat, nationalparker och andra utpekanden av områden med höga natur- och kulturvärden. 14 Action Plan 2016–2025. Ett område som i hög grad kan beskrivas som hållbar natur-, kultur- och måltidsturism är samisk turism, eftersom den samiska kulturen vilar på uråldriga traditioner av kretslopp och balans mellan människa, djur och natur. Dessa frågeställningar utvecklas närmare i kapitel 11 om kulturturism. Ett område som lyfts fram av några aktörer, och som rymmer en inneboende målkonflikt mellan miljö/naturskydd och utveckling av besöksnäring rör motoriserad naturturism, exempelvis snöskoter, vattenskoter och fyrhjuling. Utredningen har inte gjort en fördjupad analys inom området, men konstaterar att det med en växande turism kommer att behöva hanteras i ökande grad, i syfte att a) möjliggöra och tydliggöra villkor för de företag som är verksamma inom dessa aktivitetsområden, b) styra besökare med motorfordon till vissa platser för att begränsa buller, utsläpp och påverkan på naturmiljön, och besökare som inte nyttjar motorfordon till platser där stör- ningarna är mindre, samt c) begränsa motortrafiken som helhet utan att riskera företagarnas möjligheter till utveckling och inkomster. Hållbar utveckling handlar i lika hög grad om ekonomisk och social hållbarhet som om miljömässig hållbarhet. Att få ekonomisk långsiktig bärighet i sitt företagande är utmanande för många småföretag, inte minst inom området naturturism.