sou · H5B373 · 2017-09-29 00:00:00 — bedömning behöver kompletteras med uppgifter som varierar mellan kommunerna. Det kan t.ex. röra detaljplaneläget eller förändringar på den lokala arbetsmarknaden. Det är då inte längre fråga om en fördelning, utan om en lokal komplettering av en nationell bedömning. För det tredje har kommunerna redan en av lagstiftaren given uppgift att göra bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet som en del av sitt ansvar för bostadsförsörjningen. Att i den situationen fördela en konkurrerande bedömning på kommunerna reser frågan om de olika bedömningarnas inbördes status. Utredningen har av direktivens formulering om ”bibehållen ansvarsfördelning mellan befintliga aktörer” dragit slutsatsen att regeringen inte önskar förslag som innebär att staten genom övertar kommunernas roll och ansvar. Det innebär att de nationella och kommunala bedömningarna på något sätt måste kunna samspela och influera varandra. Utredningen har mot bakgrund av dessa utmaningar funnit för gott att både vid utformningen av förslag och vid extern kommunikation avstå från att försöka fördela bedömningar på kommunerna. Utredningen har i stället formulerat som sin uppgift att finna formerna för hur det offentliga på alla nivåer ska ha en gemensam och uppdaterad bild av bostadsbyggnadsbehovet i alla delar av landet. Med denna uppgiftsställning som grund har utredningen ägnat huvuddelen av sin tid åt att söka svaret på hur en sådan gemensam bild ska etableras. De dialoger med kommunala företrädare som utredningen genomfört har präglats av en uttalad skepsis mot att skulle kunna bedöma bostadsbyggnadsbehovet i den egna kommunen. finns det en förståelse för behovet av en nationell bedömning och att summan av de kommunala bedömningarna på något sätt bör relatera till denna. Ansatsen att finna en gemensam bild möter ingen entusiasm, men kan accepteras av Kommunsverige. Att fördela Bo- verkets bedömningar direkt på kommuner kan det inte. I brist på regional fysisk planering Regeringen har ännu inte tagit ställning till betänkande En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59. I betänkandet finns välgrundade överväganden kring behovet av samordning mellan olika former av planering, relationerna mellan och regional planering och de begränsade möjligheterna att med hjälp av tillgodose bostadsbyggnadsbehovet. I betänkandet belyses också statens brist på ansvarstagande för att samordna planeringen i landet. Som resultat av sina överväganden föreslog en obligatorisk fysisk planering på regional nivå med regionerna som ansvariga. I sin roll som ansvariga för regional fysisk planering skulle regionerna också ge kommunerna råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen och uppmärksamma behov av samordning i frågor om bostadsförsörjning och verka för att samordning kommer till stånd. Regionerna skulle också analysera bostadsmarknaden i länet. Utredningen kan konstatera att om förslag hade genomförts hade de frågor denna utredning har att behandla knappast formulerats. Det hade då varit uppenbart att nationella beräkningar av behovet av tillskott av bostäder måste behandlas av regionerna som en del i deras arbete. betänkande är efter remiss under beredning i . Utredningen finner att de iakttagelser och analyser som gjordes av kommittén är fortsatt giltiga, och de förslag som lämnades var väl motiverade. Utredningens direktiv är främst inriktade på behovet av fler bostäder och de förslag som lämnas får därför en snäv inriktning på den frågan. Förslagen har dock utformats så att de kan kompletteras med, eller åtminstone inte hindrar, ett genomförande av förslag. Från bostadsbyggnadsbehov till behov av tillskott av bostäder Bakgrunden till utredningen är en strävan från regeringen att öka bostadsbyggandet och det är bostadsbyggnadsbehovet som står i centrum för direktiven. Utredningens dialogmöten har visat på ett behov av att närmare överväga begreppet i relation till den kommunala verkligheten. Det finns ingen definition av bostadsbyggande, men ordet associerar för de flesta till det som i PBL definieras som nybyggnad av bostäder. I offentlig statistik över tillkommande bostäder skiljer man på tillskott genom nybyggnad och ombyggnad, där tillskott genom ombyggnad är en nettoredovisning av hur många fler bostäder som finns efter en ombyggnad. I statistiken över bostadsbeståndet förändras antalet bostäder genom ny- och ombyggnad och vid rivningar, men också när fritidshus tas i anspråk för permanentboende. Det beräknar när de beräknar bostadsbyggnadsbehov, såväl i tidigare prognoser som i den senaste metodrapporten, är skillnaden mellan antalet beräknade hushåll och antalet beräknade bostäder. Den skillnad som beräkningarna påvisar kan minskas genom andra åtgärder än nybyggnad, t.ex. ombyggnad eller permanentning av fritidshus. I de starka tillväxtområdena är nybyggnad av bostäder den helt dominerande åtgärden för att hantera ett bedömt underskott av bostäder. I en majoritet av kommuner, där behoven av fler bostäder är mindre och där viljan att investera i bostäder är låg, är olika typer av ombyggnad för ökad användning av det befintliga beståndet det främsta, och i vissa fall det enda, sättet att öka antalet bostäder. Med hänsyn till att de nationella bedömningarna i praktiken avser behov av tillskott av bostäder och att begreppet tillskott bättre fångar den verklighet som råder i många kommuner har utredningen funnit att det inte är ändamålsenligt att använda begreppet bostadsbyggnadsbehov. Utredningen använder därför genomgående begreppet behov av tillskott av bostäder i resterande delar av betänkandet. 4.1.2Boverket beräknar behovet av tillskott av bostäder Förslag: får regeringens uppdrag att beräkna behovet av tillskott av bostäder och presentera resultaten på nationell nivå och på länsnivå. ska på lämpligt sätt göra resultat och gjorda antaganden tillgängliga för regioner och länsstyrelser. Regeringens uppdrag till tidsbegränsas och utformas som ett särskilt regeringsbeslut. Utredningens målbild är att det offentliga på alla nivåer ska ha en gemensam och uppdaterad bild av behovet av tillskott av bostäder i alla delar av landet. Som ett steg för att förverkliga denna målbild föreslår utredningen att regeringen ger ett uppdrag enligt vad som framgår i det följande. Uppdraget avviker från det föreslagit i rapporten metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, rapport 2016:32, som presenterats i kapitel 3. gör beräkningar som kompletteras med regionala och lokala analyser Den av presenterade metoden för bedömning av behovet av tillskott av bostäder består av en tydligt redovisad modell för beräkningar, vars resultat ska kompletteras med inte närmare redovisade data och analyser till en färdig bedömning. betonar med instämmande av remissinstanser och kommuner att en bedömning av behovet av tillskott av bostäder på regional och lokal nivå kräver analyser och fördjupningar som bygger på kunskap om förhållandena på regional och lokal nivå. Att skulle göra sådana analyser är inte praktiskt möjligt utan en väsentligt utökad organisation och därmed väsentligt utökade resurser. Utredningen bedömer att det finns flera skäl att låta de ytterligare analyserna utföras på regional och lokal nivå. Det främsta skälet är att kunskaperna om faktiska förhållanden och förväntade händelser Även beslut om vilka fördjupade analyser av behoven för t.ex. olika typer av hushåll som bör genomföras bör fattas regionalt eller lokalt för att dessa fördjupningar ska vara relevanta. I många regioner och kommuner genomförs dessutom kvalificerade analyser av bostadsmarknaden där andra parametrar är de använder är inkluderade. För att det lokalt och regionalt ska gå att dra någon nytta av, eller förhålla sig till, ett underlag från , krävs att detta är så generellt uppbyggt att det går att addera ytterligare kunskap som finns tillgänglig lokalt eller att bygga in underlag i befintliga modeller med så enkla handgrepp som möjligt. För utredningen framstår det därför som ändamålsenligt att uppdrag begränsas till att utföra beräkningar baserade på tydligt redovisade parametrar. uppdrag preciseras i vissa avseenden Att beräkna behovet av tillskott av bostäder är en uppgift som ligger inom kompetensområde och myndigheten har också gjort sådana beräkningar vid ett flertal tillfällen och kan även göra så med stöd i sin instruktion. metodologiska kompetens har inte ifrågasatts i samband med remissen av metodrapporten. Eventuella motiv för regeringen att styra hur går tillväga när beräkningar utförs måste därför sökas i den tilllämpning som följer av utredningens direktiv. Enligt direktiven ska beräkningar utgöra den gemensamma kvantitativa ramen för alla bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet i hela landet, och i förlängningen påverka omfattningen av den fysiska planeringen för bostäder. Med den ambitionen är det nödvändigt att beräkningar uppfattas som korrekta för att de ska erhålla legitimitet hos användarna. De data och de prognoser som bygger sina beräkningar på innehåller svagheter vilket innebär ett legitimitetsproblem. Problemet minskar dock inte genom att regeringen formulerar mer specifika krav på när det gäller hur beräkningarna ska utföras. Ställningstaganden från regeringen i metodfrågor som inte är ifrågasatta skulle kunna uppfattas som uttryck för en politisk vilja att uppnå ett visst kvantitativt resultat. Någon sådan ambition finns inte uttryckt i utredningens direktiv. Som utgångspunkt bör det vara som bestämmer hur beräkningarna ska utföras. På två punkter bedömer utredningen att regeringen trots allt bör precisera uppdrag med hänsyn till direktiven och vad som framkommit vid utredningens dialoger. För det första finns det anledning att fastslå att tidshorisonten för beräkningarna ska vara . Även om pekar på stora svårigheter att göra korrekta prognoser , och även om det framkommit synpunkter från kommuner och remissinstanser som talar för både kortare och längre tidshorisonter, bör de årliga beräkningarna från alltid avse samma tidshorisont för att kunna vara en indikator på förändringar. Vilken denna tidshorisont ska vara skulle regeringen kunna överlåta åt att besluta. Med hänsyn till att det ingått i utredningens uppdrag att bedöma om det finns en bred uppslutning bland kommuner kring en annan tidshorisont än de som föreslagit, och något sådant inte framkommit, finner utredningen att regeringen bör ge i uppdrag att göra beräkningarna . Den andra punkt där regeringen bör styra är den geografiska nivå på vilken resultaten presenteras. Det har under utredningen framkommit att en redovisning på kommer att göra det svårt för kommunerna att ta till sig underlag. En möjlighet som övervägts är att ge i uppdrag att göra beräkningar och presentera dessa på kommunnivå. Mot detta talar att säkerheten i resultaten minskar när beräkningarna görs på fler och mindre geografiska områden. Möjligheten att behandla behovet av tillskott av bostäder i en regional kontext som utredningen bedömer har ett självständigt värde får heller inget stöd med en sådan lösning. Genom att formulera uppdrag så att resultatet ska redovisas på länsnivå skapas förutsättningar för att behandla bostadsfrågan tillsammans med en mängd andra frågor i en analys av de regionala förutsättningarna för hållbar regional tillväxt och utveckling i länet. En kanske mindre men nog så viktig effekt av en redovisning på länsnivå är att inga negativa resultat kommer att redovisas, vilket skulle bli effekten i vissa kommuner vid en resultatredovisning på kommunnivå. Utredningen anser att bör få i uppdrag att redovisa resultatet av sina beräkningar på länsnivå och summerade på nationell nivå. Det ska betonas att detta inte innebär något ställningstagande till hur myndigheten ska utföra sina beräkningar. Om finner att det är ändamålsenligt att använda data och göra beräkningar som avser kommuner, FA-regioner eller någon annan indelning av landet, och sedan sammanställa dessa till resultat på aggregerad nivå är inget som utredningen med ledning av remissutfallet kan ha några synpunkter på. Vad gäller periodiciteten för beräkningarna har själva föreslagit att uppdraget bör innebära en redovisning . Det gör det möjligt att snabbt fånga upp förändringar och säkerställer att det alltid finns ett aktuellt beslutsunderlag tillgängligt. Även om det inte kommer att finnas praktisk möjlighet att i varje kommun ta ställning till nya underlag är argument giltiga. Ut- redningen delar därmed uppfattning att beräkningar bör göras . Beräkningarna görs tillgängliga för regioner och länsstyrelser Utredningens förslag är att ska göra modellberäkningar som ska kunna bearbetas vidare regionalt och lokalt. Då är det väsentligt att inte bara resultatet, utan också underliggande antaganden och så långt det är möjligt även använda data, görs tillgängliga. De primära användarna av beräkningar är enligt vad utredningen föreslår i det följande regioner och länsstyrelser. Av regeringens uppdrag bör det framgå att ska göra resultat och gjorda antaganden tillgängliga för dessa. De närmare formerna för tillhandahållandet kan överlämnas åt att besluta om. har föreslagit att de bör få ett regeringsuppdrag i form av en ändring i myndighetens instruktion. Utredningen har som framgått funnit behov av att ändra och vissa avseenden precisera uppdraget så att det till formen inte längre ansluter till myndighetens instruktionsgivna uppdrag i övrigt. En annan form för styrning behöver därför övervägas. Ett uppdrag till en myndighet att på nationell nivå utföra beräkningar av behoven inom ett område där ansvaret ligger på nivå har karaktären av en temporär lösning i en speciell situa- Om och när bostadsmarknaden blir mera balanserad är det rimligt att överväga om det är en åtgärd som är fortsatt prioriterad. Den förutsägbara osäkerheten i beräkningar gör också att uppdraget bör utvärderas erfarenheter. Det finns också förslag till förändringar i fördelning av ansvar och arbetsuppgifter mellan nationell, regional och nivå i förslag, som om de genomförs också innebär att uppdrag att utföra beräkningar måste övervägas på nytt. Ytterligare förslag till förändrad ansvarsfördelning kan härutöver komma att lämnas av (Fi 2017:02). Utredningen föreslår att regeringen ger ett uppdrag att utföra årliga beräkningar av behovet av tillskott av bostäder . För att kunna utvärdera både den årliga variationen i beräkningar och hur resultaten kommer till användning bör beräkningarna utföras under åtminstone . Formen för ett sådant femårigt uppdrag bör vara ett särskilt regeringsbeslut där regeringen kan utveckla motiven bakom uppdraget. Ett utkast till regeringsbeslut återfinns i bilaga 3. 4.1.3Regionerna får ansvaret för att sammanföra nationella beräkningar med kommunala bedömningar Förslag: Regionerna får regeringens uppdrag att genomföra dialoger med kommunerna i respektive län grundade på beräkningar i syfte att nå en samsyn om behovet av tillskott av bostäder. Uppdraget bör tidsbegränsas och utformas som ett särskilt regeringsbeslut. Uppdraget finansieras genom medel ur länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Uppgiften i BFL att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd flyttas från länsstyrelserna till regionerna. Regeringen ges möjlighet att besluta att vissa särskilt angivna frågor ska behandlas i samordningsverksamheten. Utredningen ser som sin uppgift att lämna förslag som innebär att nationella beräkningar av behovet av tillskott av bostäder möter kommunernas bedömningar i en form som gör att det kan uppstå en gemensam bild av behoven. Under utredningens dialoger har en huvudfråga varit om det finns etablerade forum för mellankommunalt samarbete där beräkningar skulle kunna behandlas. Någon sådan heltäckande struktur har inte kunnat identifieras. För att säkerställa att ett möte kommer till stånd behövs någon form av reglering. Av föregående delavsnitt framgår att utredningen förordar att får i uppdrag att redovisa sina beräkningar på länsnivå. Regionerna blir mottagare av beräkningar De växande arbetsmarknadsregionerna gör att också frågor om infrastruktur och bostäder måste bedömas i ett större perspektiv än den egna kommunen. I och i finns utpekade regionplaneorgan med denna uppgift. I har länsstyrelse, landsting och kommunalförbund organiserat ett länsövergripande samarbete. I övriga landet är behoven av samordning mindre och de organisatoriska formerna mindre fasta. övervägde vilken aktör som borde få ansvaret för uppgiften att bedriva regional fysisk planering bedömde man att landstingen var den organisation som hade bäst förutsättningar för uppgiften. När kommittén lämnade sitt betänkande 2015 var dock ansvaret för andra former av regional planering så splittrat att kommittén inte bedömde att det var möjligt att ge landstingen i hela landet detta ansvar. När denna utrednings förslag föreslås bli verklighet förutsätts den splittrade bilden ha klarnat och alla landsting – det som i detta betänkande kallas regioner – kommer att ha likartade uppgifter i hela landet. Alternativet till regionerna som mottagare av beräkningar är . Länsstyrelserna har fördelen att ha kompetens på bostadsområdet och i planfrågor och de har tillgång till många av de kompletterande underlag som behövs för att utveckla beräkningarna till verkliga bedömningar. Att uppdra åt att sammanföra de nationella beräkningarna med kommunernas bedömningar skulle dock innebära att behovet av bostäder separeras från övriga regionala utvecklingsfrågor. Som utredningen ser det skulle det innebära ett steg tillbaka i en utveckling där det är regionalt valda politiker som ska ansvara för planering och prioriteringar av resurser på den regionala nivån. Staten ska via länsstyrelserna stödja en sådan utveckling och delta som företrädare för utpekade nationella intressen. Utredningen ser regionerna som den lämpliga mottagaren av beräkningar. Regionerna leder en mellankommunal dialog För att den nationella beräkningen av behovet av tillskott av bostäder med säkerhet ska möta de kommunala bedömningarna behöver regionerna få ett konkret uppdrag. Regeringen bör ge regionerna i uppdrag att genomföra dialoger med länets kommuner med beräkningar som grund, i syfte att nå en samsyn om behovet av tillskott av bostäder. Ett uppdrag att genomföra dialoger innebär inte att regionen åtar sig att företräda eller försvara beräkningar. Beräkningarna utgör ett underlag, framtaget på ett transparent sätt av en part utanför regionen. Närvaron av detta underlag, och förändringar i det beräknade behovet av tillskott av bostäder mellan åren, ger förutsättningar för en diskussion om varför summan av kommunernas bedömningar avviker, uppåt eller nedåt, från de nationella beräkningarna på länsnivå. Den primära dialogen ska ske mellan länets kommuner. Det är när deras olika bedömningar i allmänhet, och behovet av tillskott av bostäder specifikt, möts, som dialogen kan få verklig effekt. Då kommer det att framgå om olika bedömningar beror på olika tilltro till befolkningsprognoser, olika syn på hur befolkningen vill bo eller vad den har råd att efterfråga, eller på verkligt lokala förhållanden som inte är generellt giltiga. När kommunerna på detta sätt inbördes jämför sina bedömningar kommer det att påverka synen på den egna bedömningen, och skapa en gemensam insikt om att vissa förutsättningar som uppfattas som lokala egentligen är regionala eller nationella. Resultatet blir inte bara att den regionala dimensionen i den kommunala bedömningen av behovet av tillskott av bostäder förstärks, utan sannolikt också att flera kommuner ser möjligheter att samarbeta för att möta behoven. Regionerna kommer också att kunna använda beräkningar som underlag för sitt eget arbete med regionala utvecklings- Vid framtagandet av strategierna ska kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen särskilt beaktas. Om uppdraget att genomföra dialoger utförs inom ramen för den regionala utvecklingsstrategin är det som utredningen ser det enbart en fördel. Regionerna får ett lagreglerat uppdrag För att regeringen ska kunna ge ett uppdrag till regionerna, som inte är myndigheter under regeringen, krävs antingen ett direkt bemyndigande eller annat medgivande från i lag, eller att det finns förutsättningar för regeringen att meddela en förordning med stöd av bestämmelserna i 8 kap. 7 § RF. Där stadgas att regeringen får meddela föreskrifter om verkställighet av lag, och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Den senare möjligheten brukar kallas för regeringens restkompetens. Bostadsförsörjningsfrågor ingår inte i det lagreglerade regionala tillväxtarbetet Regeringen har preciserat det regionala tillväxtarbetet så som det är formulerat i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar respektive lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen med föreskrifter i form av en förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete, och fattar så kallade villkorsbeslut riktade till regionerna utan några särskilda bemyndiganden från . Bakgrunden är att det regionala tillväxtarbetet är en av beslutad uppgift som samverkansorgan respektive landsting begärt att få ta över från staten. I En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2020 gör regeringen bedömningen att regionerna bör arbeta mer med frågor om fysisk planering och boendemiljöer. Flera regioner har också gjort detta inom ramen för sina regionala utvecklingsstrategier. Av detta följer dock inte att det ingår i det av definierade regionala tillväxtarbetet att arbeta med bostadsförsörjningsfrågor. Utredningen bedömer att det inte är möjligt för regeringen att ge regionerna ett uppdrag att föra dialoger om behovet av tillskott av bostäder med stöd av de lagar som styr det regionala tillväxtarbetet. Ett lagstöd behöver därför skapas. Samordning av kommunernas bostadsförsörjning är en lämplig uppgift för regionerna har länsstyrelserna en i BFL fastlagd uppgift som skulle kunna inrymma dialoger kring behov av tillskott av bostäder, nämligen att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. När länsstyrelserna fick uppgiften var det ett tillägg till en befintlig uppgift i BFL att lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. Regeringen skrev följande angående den ursprungliga uppgiften i prop. 2000/01:26. Av regleringsbrevet för länsstyrelserna för framgår att ett verksamhetsmål för länsstyrelserna är att de i sina kontakter med kommunerna skall uppmärksamma bostadsfrågorna. genomför besök i länets kommuner. Vid dessa besök diskuteras bostadsförsörjningsfrågor med kommunen. Genom att har ansvar för samordningen av svaren på årliga bostadsmarknadsenkät kan bistå kommunerna i deras arbete med att skapa en överblick över bostadsförsörjningsläget i länet. arbete med de övergripande planeringsfrågorna och samråd med kommunerna om översiktsplaner utgör också ett stöd för kommunerna i arbetet med bostadsförsörjningsplaneringen. Vid de samråd och informationsutbyten som kontinuerligt sker mellan länsstyrelserna och kommunerna om bostadsförsörjnings- och andra planeringsfrågor är det därför enligt regeringens uppfattning naturligt att gör kommunerna uppmärksamma på olika frågor som rör bostadsförsörjningsplaneringen. Tilläggsuppgiften – att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd – motiverades av regeringen enligt följande i prop. 2012/13:178. Regeringen kan konstatera att länsstyrelserna dels har en viktig roll för att bevaka bostadsförsörjningsfrågor ur ett regionalt perspektiv, dels redan genom nuvarande uppgifter bör ha en god överblick över det regionala bostadsförsörjningsbehovet och vilken planering som är på gång i kommunerna.