sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — För tiden därefter föreslår utredningen en årlig fördelning av antalet dagar vilket utgör en begränsning som gäller för alla föräldrar. En särskild begränsning för de föräldrar som avses skulle i det sammanhanget inte ha någon ytterligare effekt och be- döms inte nödvändig. Att lämna för ett barn som är ett eller när det kommer till att användas till dess att barnet fyller skulle emellertid, på samma sätt som inom den nu gällande modellen, innebära en överkompensation i förhållande till det genom- snittliga antalet dagar som föräldrarna tilldelas och som föräldrarna förväntas använda . (Se vidare SOU 2016:73; prop. 2016/17:154.) Det kan noteras att begränsningsregeln inte bedöms kunna upp- rätthållas för den personkrets som omfattas av Europeiska unionens samordningsförordning8 (se prop. 2016/17:154, s. 52). Den nu gällande begränsningsregeln gäller inom ramen för en för- månstid som sträcker sig till och med barnets tolvårsdag eller den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skolåret i grund- skolan, med en viss begräsning av antalet dagar under vilka föräldra- penning kan lämnas för tiden efter barnets fjärde levnadsår. De antal dagar med föräldrapenning som tilldelas föräldrar som kommer till med barn har räknats fram utifrån ett studerat genomsnittligt uttag av föräldrapenning för ett barn fött i som är ett respek- tive och för hela den resterande förmånstiden för föräldrapen- ning (se SOU 2016:73; prop. 2016/17:154). Dagarna är således av- 8 och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen (samordningsförordningen). sedda att kunna täcka behov av att vårda barn fram till och med bar- nets tolvårsdag. I och med att begränsningsregeln enligt utredningens förslag endast ska omfatta tiden fram till barnets treårsdag är utred- ningens bedömning att antalet dagar behöver justeras. Utgångspunk- ten bör liksom i utredningens delbetänkande vara att föräldrar som omfattas av begränsningsregeln ska likabehandlas med dem som har barn i samma ålder och som inte omfattas av regeln samt ges valfri- het och flexibilitet inom de ramar som gäller för försäkringen i övrigt (se vidare utredningens överväganden i SOU 2016:73). Enligt utred- ningens bedömning saknas det skäl för att nu frångå den beräknings- metod som användes i delbetänkandet. Utifrån den metoden ska hänsyn tas till det antal dagar som i genomsnitt används fram till bar- nets treårsdag i stället för till och med barnets tolvårsdag. Begräns- ningen bör därför utformas så att den ungefärligen motsvarar den mängd föräldrapenning som en genomsnittlig försäkrad använder från och med barnets ettårs- respektive tvåårsdag fram till treårs- dagen. Det är det genomsnittliga antalet kvarvarande dagar som är utgångspunkten för beräkningen, eftersom det kan förväntas spegla en genomsnittlig användning, även om det rent teoretiskt finns en möjlighet att spara samtliga dagar med föräldrapenning till tid efter barnets tvåårsdag, något som också är ytterst ovanligt. Nuvarande uttagsmönster baserar sig på dagens regelverk och en justering av antalet använda dagar behöver därför göras utifrån det nya högsta antalet dagar med föräldrapenning som föreslås kunna lämnas med anledning av barns födelse, dvs. 390 i stället . Detta skulle innebära att för barn som är förväntas användas fram till dess att barnet blir . För barn som är mellan två och förväntas i genomsnitt användas. För tid efter treårsdagen föreslås ingen begränsning av antalet dagar i förhållande till vad som gäller för barn som redan är bosatta i ; per barn och år tilldelas fram till dess att barnet har fyllt . Med en ny modell för föräldrapenningen, dvs. en skarp treårs- gräns och fler reserverade månader, är en beteendeförändring avse- ende uttaget av föräldrapenning att förvänta. Det är därmed förenat med viss osäkerhet att basera en begränsningsregel på ett historiskt uttag grundat på den nuvarande modellen för föräldrapenning. Sam- tidigt är även de uppskattningar som utredningen gör av den för- väntade beteendeförändringen och framtida uttagsmönstret förenade med osäkerheter, exempelvis avseende när i barnets liv en förändring av uttaget är att förvänta. Det bör i det sammanhanget noteras att det finns ett tydligt historiskt mönster av att antalet använda dagar ökar innan rätten till föräldrapenning upphör. Med en skarp treårsgräns är det möjligt att detta mönster kommer att tidigareläggas till före treårsdagen. Med den osäkerhet som finns angående hur användningen av för- äldrapenningen skulle kunna komma att se ut med den föreslagna modellen skulle det kunna övervägas att behålla de nu gällande nivåer- na fram till dess att data om uttagsmönstret inom den nya modellen finns tillgängliga. Att regeln om tilldelning av dagar inte ändras så snart efter införandet av begränsningsregeln skulle kunna innebära ett enklare regelverk, eftersom fler begränsningsnivåer inte introduceras. Utredningen anser dock att en sådan överkompensation av föräldra- penning för föräldrar som kommer till med barn skulle mot- verka de syften som motiverade införandet av en begränsningsregel. Med bibehållna nivåer skulle föräldrar som kommer med ett barn som har fyllt ett men inte ges fram till treårsdagen och ytterligare för tiden därefter (dvs. de när barnet är mellan tre och ), i enlighet med den nu föreslagna modellen. Det totala antalet dagar skulle då uppgå till 270, vilket skulle motsvara av samtliga möjliga dagar. Det är en betydligt högre andel jämfört med det beslutade regelverket där de motsvarar av samtliga möjliga dagar. Utan förändring skulle antalet dagar öka med 35 pro- cent. För barn som är skulle totalt ges (fram till treårsdagen samt totalt i perioden 3–). Det innebär en ökning till i stället för av samtliga möjliga dagar och motsvarar en ökning av antalet dagar . Det är inte rimligt att tro att den nya modellen för föräldrapenning kommer att leda till att föräldrar i allmänhet kommer att ta ut så många fler dagar under barnets andra och tredje levnadsår att en sådan ökning av antalet dagar är motiverad. Vad som ytterligare talar för att justeringen av nivåerna inte bör vänta är att en korrigering av nivåerna baserat på observerbara data skulle kunna inhämtas först tre eller efter ikraftträdandet av den nu föreslagna modellen för föräldrapenning. Det skulle innebära att föräldrar som kommer till med barn födda efter –2023 med största sannolik- het skulle få en överkompensation av föräldrapenning jämfört med föräldrar till barn som fötts och/eller blivit bosatta i före ett- årsdagen. Detta kan inte anses vara motiverat utifrån syftet med be- gränsningsregeln. Mot bakgrund av den osäkerhet som har beskrivits när det gäller hur användningen av föräldrapenning kan komma att se ut med den föreslagna modellen, är det emellertid rimligt att anpassa nivåerna efter det historiska uttaget med viss marginal, särskilt för föräldrar till barn som blir bosatta i när de är . Med hänsyn taget till ovanstående bör föräldrapenning lämnas under sam- manlagt för föräldrarna, om ett barn blir bosatt här i landet under sitt andra levnadsår. Föräldrapenning bör lämnas under sammanlagt för föräldrarna, om barnet blir bosatt här i landet . Mot bakgrund av den skarpa treårsgränsen omfattar dagarna som mest två respektive . De föräldrar som avses kan då för hela förmånstiden, dvs. till och med barnets tioårs- dag, få föräldrapenning under samma antal dagar som enligt gällande rätt, dvs. 200 (130+70) respektive 100 (30+70) dagar. Det kan note- ras att dagarna enligt utredningens förslag omfattar en kortare förmånstid och att det totala antalet möjliga dagar är lägre än tidi- gare. Begränsningsförslaget innebär därför att de tilldelade dagarna för barn som blir bosatta i under det andra eller tredje lev- nadsåret är fler i förhållande till det totala antalet möjliga föräldra- penningdagar för hela förmånstiden än vad som är fallet . Vidare lämnas ersättningen på en högre ersättningsnivå i och med att utred- ningen föreslår att lägstanivån slopas, se nedan om antalet dagar vid flerbarnsfödsel. Not: X markerar att kvarvarande dagar som tilldelades i samband med barns födelse eller adoption kan tas ut detta år. Dessutom tillkommer de sammantaget som kan tas ut då barnet är mellan tre och . De föreslagna antalen dagar för barn som kommer till kan tyckas låga, särskilt de för föräldrar till barn som blir bosatta i efter sitt andra levnadsår. Utredningen fin- ner dock inte skäl att på grund av detta helt frångå den beräknings- metod och det resonemang som har legat till grund för den nu gäl- lande begränsningsregeln och som godtogs av . Som framgår ovan har redan vissa nyanseringar gjorts vid beräkningen till förmån för föräldrarna och att det totala antalet dagar avviker inte från de beslutade nivåerna. Det kan dock konstateras att inom ramen för den nu gällande modellen för föräldrapenningen kan föräldrarna använda de sammanlagt ome- delbart, även om antalet dagar har beräknats utifrån att de ska kunna användas för att göra det möjligt att kombi- nera familjeliv med arbete även när barnet blir äldre. Utredningen föreslår att den tidigare modellen ersätts med en skarp treårsgräns och årliga för tiden därefter. Det primära syftet med föräldra- försäkringen är att möjliggöra för föräldrar att kombinera föräldra- skap och arbetsliv. Ur ett likabehandlingsperspektiv bör även de för- äldrar som avses omfattas av den föreslagna systematiken. Med den föreslagna modellen garanteras samtliga föräldrar möjlighet att vara föräldralediga med föräldrapenning även när barnet är äldre, vil- ket torde vara till fördel för de föräldrar och barn som kommer till både före och efter det att barnet har fyllt . Det kan vara så att vissa barn som kommer till kan ha större behov av omsorg av föräldrarna på grund av att de har varit med om traumatiska händelser än barn som har befunnit sig i från födelsen. Begränsningsregeln omfattar emellertid en stor grupp föräldrar, även t.ex. återvändande svenska medborgare och utländska medborgare som frivilligt flyttar till där risken för att barnet ska ha en sådan problematik som beskrivs ovan inte torde vara högre än för barn som har fötts i . Utredningen anser att det inte är görligt att inom ramen för föräldrapenningen, som i hög utsträck- ning bygger på generella principer, anpassa utformningen av den all- männa föräldrapenningen för att tillgodose individuella behov hos vissa barn som kommer till och deras föräldrar som har upp- stått på grund av svåra omständigheter under flykt eller i väntan på uppehållstillstånd. Det är självfallet viktigt att problematiken upp- märksammas, men barn med sådana särskilda behov bör i stället få hjälp och stöd på annat sätt, t.ex. kan andra insatser inom socialtjänst och hälso- och sjukvård vara lämpliga. Det också vara så att delta- gande i förskola kan ha fördelar, särskilt för hushåll som har låga in- komster exempelvis på grund av att etableringen på arbetsmarknaden har försenats (se vidare SOU 2016:73, s. 239). Det förutsätts att de aktörer som har huvudsansvar för sådant stöd fullgör sina uppgifter i de delarna. De bedömningar som utredningen gjorde i delbetänkan- det kvarstår, dvs. att vinsterna av en snabbare etablering på arbets- marknaden och de positiva effekter det har för hushållet, inklusive barnet, både väger mycket tungt I tabell 7.4 illustreras skillnaderna mellan den gällande begränsnings- regeln och utredningens förslag till begränsningsregel, utifrån den fak- tiska tilldelningen av dagar med utgångspunkt i tidpunkten för barnets bosättning i . Det bör i detta sammanhang påminnas om att dagarna tilldelas inom ramen för två i övrigt mycket olika modeller. * Skillnaden beskrivs i förhållande till nuvarande modell för föräldrapenning. För en jämförelse av begränsningsregelns utformning i relation till barn som föds i och omfattas av utredningens förslag till ny föräldrapenningmodell se tabell 7.5. ** För den nya begränsningsregeln summeras antalet dagar som är möjliga att ta ut från och med tiden till barnets bosättning till tioårsdagen som anges. Dagarna ska enligt förslaget i den nya modellen kunna tas ut per barn och år från och med barnets treårsdag. Antal dagar vid flerbarnsfödsel Utifrån samma beräkningsmetod och resonemang som har beskrivits ovan bör antalet dagar vid flerbarnsfödsel justeras från 76 till ytter- ligare för varje barn utöver det första, om ett barn blir bosatt här i landet under sitt andra levnadsår och från 38 till ytter- ligare för varje barn utöver det första, om barnet blir bosatt här i landet . Dagarna omfattar som sagt tiden till och med dagen före barnets treårsdag. 7.2.7Sammanfattande beskrivning av den nya modellen för föräldrapenningen Utredningens förslag innebär sammanfattningsvis att föräldrapenning med anledning av barns födelse eller adoption lämnas under sammanlagt för föräldrarna och, vid flerbarnsfödsel, under ytterligare för varje barn utöver det första samt att fördelas på ett visst angivet sätt . Det uttagsmönster som går att observera utgår från det tidi- gare regelverket som innefattar en möjlighet att fritt disponera antalet föräldrapenningdagar i tiden, men med en bortre gräns när barnet har fyllt eller den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret i . För dem som omfattas av den regleringen är totalt reserverade för vardera föräldern(jfr utredningens för- slag i avsnitt 7.7). Tabell 7.5 visar skillnaden mellan den föreslagna fördelningen av antalet dagar under de aktuella åldersspannen och det genomsnittliga uttaget av föräldrapenning. Genomsnittet utgör en schablonbild över uttaget. Det finns stora skillnader mellan hur olika grupper av föräldrar använder föräldrapenningen. Not: I uttagsmönster för barn födda ingår inte de med tillfällig föräldrapenning i sam- band med barns födelse eller adoption. Det kan observeras att antalet dagar som enligt utredningens förslag ska tilldelas föräldrarna för barn i åldrarna 0–är högre än det redovisade genomsnittliga uttaget av föräldrapenning. Över tid har variationen i antalet använda dagar fram till barnets treårsdag varit liten, men det genomsnittliga antalet använda dagar ger inte hela bil- den av hur föräldrapenningen används fram till den tidpunkten. Det är exempelvis en stor andel av dem som har ensam vårdnad, 65 pro- cent, som har tagit ut föräldrapenning under fler än för tiden före det att barnet fyller (se vidare avsnitt 6.3). Även för- äldrar med gemensam vårdnad som båda har låga inkomster (1:a kvin- tilen) har använt många dagar när barnet är litet. av familjer där båda föräldrarna har låga inkomster har vid barnets tre- årsdag tagit ut föräldrapenning under fler än . Av denna an- ledning bedömer utredningen att färre än inte bör tilldelas föräldrarna vid ett barns födelse eller adoption (se mer om detta i avsnitt 7.2.2). För barn ligger den tilldelning av dagar som utredningen föreslår något under genomsnittsuttaget. Genomsnittet avser barn födda , där den övre åldersgränsen var . Ett senare uttag av föräldrapenning, för barn mellan tio och , inträffar först när den första kullen barn som omfattas av den regleringen (barn födda ) blir . Den uppgång i antalet använda dagar som kan ses innan barnet blir kan antas vara en effekt av att föräldrar använder dagar de har sparat och som annars riskerar att brinna inne. Med utredningens förslag kommer emeller- tid föräldrarna att ha möjlighet till föräldrapenning . Jämfört med dagens modell för föräldrapenning minskar det högsta antalet föräldrapenningdagar vid ett barns födelse (från 480 ). Ersättning för samtliga ska dock till skillnad från lämnas på de högre ersättningsnivåerna i dagens regelverk i och med förslaget att lägstanivån tas bort (se avsnitt 7.4). 7.2.8Fördelningen av dagarna mellan föräldrarna Dagens principer om fördelning av rätten till föräldrapenning föräld- rarna emellan ska även fortsättningsvis gälla i tillämpliga delar (se 12 kap. 14, 15 och 16 §§ SFB). En förälder som har ensam vårdnad om barn ska således få föräldrapenning under alla föräldrapenning- dagarna. Vid gemensam vårdnad ska vardera föräldern få föräldra- penning under dagar och detta inom ramen för de respektive tidsperioderna. Det innebär att respektive förälder har en grundläggande rätt till föräldrapenning under och vid flerbarnsfödsel ytterligare per barn utöver det första till och med det tredje året efter en födsel eller adoption. För perioden därefter till och med barnets tioårsdag har vardera föräldern rätt till och efter flerbarnsfödsel ytterligare per barn utöver det första. Tabell 7.6 visar hur antalet dagar enligt huvudregeln vid ett barns födelse enligt förslaget för- delas mellan de två vårdnadshavarna vid gemensam vårdnad. Totalt lämnas i den situationen med föräldra- penning för barnet. För föräldrar som kommer till med barn och som omfattas av utredningens förslag till ändringar i begränsningsregeln (se föreslagna 12 kap. 12 a § andra stycket SFB) ser fördelningen annorlunda ut för tiden fram till barnets treårsdag. Om föräldrarna har gemensam vård- nad om barnet får vardera föräldern föräldrapenning under och vid flerbarnsfödsel under ytterligare för varje barn utöver det första, om barnet blir bosatt här i landet under sitt andra levnadsår. Om barnet blir bosatt i får föräldrarna i stället föräldrapenning vardera och vid flerbarnsfödsel vardera för varje barn utöver det första. 7.3Föräldraledighetslagens bestämmelser om möjligheterna till ledighet utan föräldrapenning bör inte ändras Bedömning: En förälder bör ha fortsatt rätt att vara helt ledig från arbetet för vård av barn till dess barnet är . En förälder bör även ha fortsatt rätt att förkorta sin arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av barn som inte har fyllt eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår. Det bör i ett annat sammanhang övervägas om familjehems- förälders rätt till hel ledighet utan föräldrapenning bör utvidgas till att gälla även barn som är . 7.3.1Möjligheten till ledighet utan föräldrapenning när barnet är Rätten i föräldraledighetslagen (1995:584), FLL, att vara ledig från arbetet utan föräldrapenning när barnet är litet har fått konsekvensen att föräldraledighetslängden ofta är betydligt längre än det faktiska an- talet föräldrapenningdagar som är möjliga att använda. Utifrån upp- skattningar av föräldraledighetslängden (se avsnitt 6.4) är det tydligt att både män och kvinnor använder sig av möjligheten att vara ledig från arbetet utan att använda föräldrapenning under barnets första . Förlängningen kan motiveras av att föräldrarna vill anpassa ledig- hetslängden till familjens och barnets förutsättningar och exempelvis skjuta upp förskolestart och återgång i arbete till senare eller ha dagar kvar att använda när exempelvis förskolan är stängd eller när förälder besöker förskolans verksamhet. Möjligheten till ledighet utan för- äldrapenning är också viktig för anställda föräldrar som av olika skäl saknar rätt till föräldrapenning. Alla föräldrar har heller inte vårdnaden om barnet och saknar därmed en egen rätt till föräldrapenning men kan ändå ha behov av ledighet från arbetet för att hjälpa till i vården av ett barn. Föräldrar som är vårdnadshavare kommer enligt utred- ningens förslag att ha rätt vardera. I de fall den ena vård- nadshavaren inte använder föräldrapenningen, och inte heller avstår dagar till den som faktiskt vårdar barnet, kan rätten till ledighet från arbetet vara viktig i en utsatt situation. Viss kritik har dock riktats mot möjligheten att sträcka ut och förlänga ledigheten med hjälp av regleringen i FLL om obetald ledig- het. En långvarig föräldraledighet kan medföra att det jämställdhets- politiska målet och framförallt delmålen om ekonomisk jämställdhet och om en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet motverkas. En mycket långvarig frånvaro från arbetsmarknaden kan ha negativa effekter på löneutveckling, karriärutveckling och även långsiktiga inkomster i form av lägre pensioner. Genom att möjlig- göra förlängning av ledigheten kan föräldrarnas position på arbets- marknaden därmed komma att försämras. Detta är ett problem främst för kvinnor. Ytterligare kritik kan vara att ledighetsrätten möjliggör för föräldrar att även ta ut långa ledigheter när barnet är äldre, eftersom ett stort antal dagar kan sparas om föräldrarna haft ekonomiska förutsättningar att spara dagar när barnet är litet. Efter- som föräldrapenningen i huvudsak är tänkt att täcka det stora vård- behov som finns när barnet är litet bör också huvuddelen av dagarna användas . Den huvudsakliga kritiken har dock samband med det faktum att kvinnor är de som använder av föräldraledigheten och att den uppskattade ledighetslängden är cirka fyra gånger så lång som för män. Bestämmelserna om obetald ledig- het har också bidragit till att ge framförallt kvinnor möjlighet att bibehålla en lång föräldraledighetslängd trots att dagar med föräldra- penning reserverats för vardera föräldern. Kvinnor kan, beroende på t.ex. normer kring förväntad men även kanske önskad föräldraledig- hetslängd, välja att utöka sin obetalda ledighet för att inte tiden med barnet ska förkortas när dagar reserveras. Motsvarande kan förstås även gälla män, även om längre ledigheter i huvudsak är något som kvinnor använder. Det är dock inte möjligt att utsträcka den obetalda ledigheten för alla föräldrar, exempelvis på grund av hushållets ekonomiska situation. En ytterligare invändning mot bestämmelsen om obetald ledighet är att den är neutralt utformad, men i högre utsträckning får effekter för mäns föräldraledighet eftersom de oftast tar ut föräldrapenning senare i barnets liv. Effekterna handlar då i större utsträckning om att män inte har samma utrymme till hel obetald ledighet som kvin- nor på grund av att de startar ledigheten senare och att möjligheten till hel ledighet utan föräldrapenning i stället för att begränsas snarare bör utsträckas i tiden, t.ex. till barnets tvåårsdag. Föräldraförsäkringen och reglerna i FLL är utformade för att garantera föräldrar möjlighet att vårda ett litet barn och att kom- binera förvärvsarbete med familjeliv. Barns behov av omvårdnad, lämplig ålder för förskolestart etc. varierar och arbetslivets villkor ser olika ut och därmed kan behovet av föräldraledighet variera. För- äldraledighetslagen utgör grunden för möjligheten att kombinera förvärvsarbete med familjeliv genom att ge rätt till ledighet från arbe- tet i samband med ett barns födelse. Föräldrapenningen ger ekono- misk möjlighet att använda den ledigheten. Tillsammans med bestäm- melserna om föräldrapenning ger möjligheten till obetald ledighet en ökad flexibilitet för föräldrarna. Flexibiliteten ökar avseende ledig- hetens fördelning mellan föräldrarna, längden på ledigheten, förlägg- ningen etc. Om möjligheten att vara ledig utan föräldrapenning skulle slopas skulle anställda föräldrars ledighetslängd sannolikt minska. Om förutsättningen var att föräldern skulle behöva använda föräldrapen- ning skulle den maximala ledighetslängden, med den nuvarande tilldelningen av vid ett barns födelse, bli maximalt 16 månader. Utifrån nuvarande uttag av föräldrapenning (barn födda ) under barnets två första år skulle ledighetslängden minska för kvinnorna och för männen, dvs. ungefär när barnet var så skulle föräldrarna återgå till arbe- tet på heltid om de inte förändrade sitt uttag. Om dagar som togs ut innan barnets födelse räknas bort så skulle barnet vara yngre än så. Ledighetslängden skulle minska i förhållande till vad som är fallet då kvinnor uppskattas ha en ledighetslängd i genomsnitt och män (SOU 2014:28). Om rätten till ledighet från arbetet på heltid i stället skulle kräva ett uttag av föräldra- penning med minst (dvs. för en anställd arbetsvecka skulle uttaget av föräldrapenning motsvara arbetets nedsättning) skulle den maximala ledighetslängden () bli totalt 24 månader.