sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Utredningen föreslår att laglydighet ska beaktas även i den svenska regleringen vid en prövning av sökandens anseende. I flera andra svenska tillståndsregleringar uppställs krav på sökandens anseende (se t.ex. 4 kap. 2 c § fordonslagen [2002:574], 2 kap. 5 § taxitrafiklagen [2012:211], 3 kap. 2 § andra stycket lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse och 2 kap. 7 § lagen [2010:751] om betaltjänster). I likhet med vad som anges i förarbetena till lagen om bank- och finansieringsrörelse bör till att börja med beaktas om sökanden i väsentlig utsträckning åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Exempel på detta kan vara att sökanden är dömda för ekonomiska brott, eller att sökanden varit föremål för konkursförfarande. Begreppet ”anseende” ska dock förstås vidare än så – även laglydighet, erfarenhet och omdöme i övrigt ska beaktas (prop. 2008/09:155 s. 87). Enstaka överträdelser av mindre allvarlig art bör dock enligt utredningen inte föranleda att sökanden nekas licens. En särskild fråga som uppställs i direktiven är om krav kan och bör ställas på att licenshavaren inte riktar sin verksamhet mot länder där de inte får anordna spel. Andra länder som valt att omreglera sina spelmarknader har här valt olika linjer. 4 Följande brott anges i 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego (i dess lydelse ): ”delito contra la salud pública, de falsedad, de asociación ilícita, de contrabando, contra el patrimonio y contra el orden socioeconómico, contra la Administra- ción Pública o contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, así como por cualquier infracción penal derivada de la gestión o explotación de juegos para los que no hubieran sido habilitados”. Enligt den engelska översättningen: ”crime against public health, falsehood, illegal association, contraband, against assets and against the socio-economic order, against the or against the Treasury and , as well as any criminal breach arising from the management or operation of games for which they were not authorised”. Utformningen av det svenska licenssystemet , GREF5, har i sina riktlinjer avseende spel över internet anfört bl.a. följande 3. (iii). If a jurisdiction is to permit forms of gambling to be offered on the Internet, the members of regard it as important that: (iii) the gambling so offered should be restricted to residents of the jurisdiction concerned and residents of such other jurisdictions with whom there are co-operative or reciprocal arrangements. Utredningens utgångspunkt är att en licens enligt den föreslagna reg- leringen ger licenshavaren rätt att bedriva och erbjuda spelverksam- het i . Om sökanden skulle rikta sin verksamhet mot länder där de inte får anordna spel är det enligt utredningens mening en sådan aspekt som talar mot att sökanden har ett sådant anseende att denne är lämplig för en svensk spellicens. Detta ligger också i linje med GREF:s uttalande. Slutligen bör enligt utredningen sökandens kapitalstyrka beaktas inom ramen för lämplighetsprövningen. Krav på kapitalstyrka ställs i t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om betal- tjänster (se 3 kap. 2 § andra stycket respektive 2 kap. 7 §). Skälet till utredningens förslag är att det är en förutsättning i många fall att det finns en viss kapitalbas för att spelverksamhet ska kunna bedrivas. I enlighet med vad som uttalas i förarbetena till lagen om bank- och finansieringsrörelse ska utgångspunkten i prövningen vara att sökan- den ska kunna upprätthålla och verka för en sund finansiell struktur i spelverksamheten. Vid prövningen måste särskild hänsyn tas till vilken typ av verksamhet som ska bedrivas. Relevansen av detta kriterium kan alltså variera beroende på vilken verksamhet det gäller (prop. 2008/09:155 s. 88). Det är lämpligt att regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller 5 är en sammanslutning av företrädare för centrala tillsynsmyndigheter på lotteri- området eller andra myndigheter med uppgifter i fråga om lotterier och spel i . GREF:s huvudsakliga syften är dels att tillhandahålla ett forum för utbyte av synpunkter och information, dels att vid särskilda tillfällen – efter överenskommelser med medlemmarna – företräda olika synsätt i fråga om reglering av lotterier och spel och även kunna fungera som central kontakt gentemot andra myndigheter i eller utom . kan anta riktlinjer, som inte är bindande för medlemmarna, och har gjort så i fråga om spel över internet. Utformningen av det svenska licenssystemet om ändring av en licens. Enligt utredningens uppfattning bör Spel- myndigheten meddela sådana föreskrifter. Utredningens förslag: För en juridisk person gäller kravet på lämplighet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning. Om en person i spelföretagets ledning eller styrelse inte längre uppfyller förutsättningarna enligt spellagen ska personen genast utträda ur ledningen eller styrelsen. Den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen ska anses som ägare. Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet är beräk- nat på det sätt som anges i 1 kap. 5 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsent- ligt inflytande över ledningen av företaget. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka som ska anses ingå i spelföre- tagets ledning. Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före- skrifter. En fråga att ta ställning till är vilka personer som ska vara föremål för prövning/godkännande. Man kan här tala om licensieringens djup, med vilket alltså menas vilka av de parter som har kopplingar till sökanden som behöver prövas. I litteraturen anges, när det gäller statlig licensiering av online- spelindustrin, ofta ett antal personkategorier som kan vara aktuella för granskning.6 I första hand nämns personer i chefsställning, där ett företags VD framhålls som en särskilt viktig nyckelperson. Det kan också vara aktuellt att granska övrig personal i verksamheten. Det understryks ofta att själva personalnivån är mindre viktig, men 6 , Lotteriinspektionens skriftserie, nr 5 2014, s. 33 ff. Utformningen av det svenska licenssystemet däremot de uppgifter och den behörighet som tillkommer de olika nivåerna. Framför allt gäller detta teknisk supportpersonal. Detta är en personalgrupp som kan få tillgång till och ändra känslig infor- mation, som att flytta pengar till och från kundkonton samt över- vaka och ändra spelresultat. Det är därför påkallat med stränga licen- sieringskrav vad gäller denna kategori av anställda. Att kontrollera IT-personal kan också ligga i de reglerande myndigheternas intresse, särskilt i de fallen där de har tillgång till programvara. Andra kate- gorier som kan vara föremål för granskning är ägare och ledning av spelverksamheten.7 Nivån på granskning av olika personkategorier kan skilja sig åt. Till exempel kan det finnas skäl att granska ägare av en spelverk- samhet mer ingående än de som är anställda i verksamheten.8 Det kan noteras att andra länder som infört en reglering med spellicenser valt att utgå från olika djup. I görs en djupgående prövning av personer med kopplingar till den spelverk- samhet som står inför licensprövning. I är prövningen mer grund. Där görs, för det fall sökanden är en juridisk person, en prövning av ledande befattningshavare och styrelsemedlemmar (28 § lov om spil). Enligt dansk lagstiftning utpekas också ytterli- gare en personkategori, nämligen andra personer som kan utöva ett bestämmande inflytande på företaget. Dessa personer är inte före- mål för en direkt granskning. Men om en sådan person (eller en befattningshavare eller styrelsemedlem) uppvisat ett beteende som ger grund att anta att verksamheten inte kommer att bedrivas på ett ”forsvarlig” sätt ges inte tillstånd till spelverksamhet (29 § andra stycket). I fråga om den svenska spelregleringen föreslår utredningen att det ska ställas krav på ägare, styrelse och personer i ledningen. Ett sådant förslag ligger för övrigt i linje med svensk lagstiftning på flera andra områden (se 2 och 3 §§ lagen [1996:1006] om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och 3 kap. 2 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse när det gäller finansområdet, se vidare 2 kap. 4 § lagen [2009:366] om handel med läkemedel jämfört med prop. 2008/09:145 s. 418 f. och 4 kap. 2 e § fordonslagen [2002:574]). Utformningen av det svenska licenssystemet För en juridisk person innebär förslaget en prövning av den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse och ledning. Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 § lagen om bank- och finansieringsrörelse representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Med en person som ingår i verksamhetens ledning avses styrelseledamöter och i förekommande fall verkställande direktör samt deras ersättare respektive ställföreträdare. Det är emellertid inte alltid så att en ledamot i styrelsen per automatik ingår i företagets ledning. Det ska därför uttryckligen framgå av lagen att också per- soner i styrelsen ska omfattas av licensprövningen. Vilken relevant personkrets som kan ingå i ett spelföretags ledning varierar från företag till företag. Alla spelföretag har t.ex. inte nöd- vändigtvis en verkställställande direktör och en person kan upprätt- hålla flera av de funktioner som det är angeläget att pröva/godkänna. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör meddela föreskrifter om vilka personer som ingår i ett spelföretags ledning. Av 4 § förslaget till spelförordning (2018:000) framgår de personer som utredningen finner bör ingå i denna krets, se bilaga 2. Utredningens förslag: Ett spelföretag ska och senast anmäla till om föränd- ringar sker i kretsen av ägare, styrelse och ledning. Kravet på lämplighet skulle lätt kunna kringgås genom att personer byts ut så snart ett spelföretag fått sin licens. Det är därför ange- läget att får vetskap om när förändringar sker vad gäller personer i ägarkretsen, styrelsen och ledningen. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att ett spelföretag och senast ska anmäla till Spelmyn- digheten om förändringar sker i denna krets. ska sedan pröva om förutsättningar för en licens fortfarande föreligger. Om så inte är fallet kan vidta vissa ingripanden (se vidare i kapitel 23). Utformningen av det svenska licenssystemet Utredningens förslag: Som huvudregel får en licens ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om sökan- den har utsett en representant för verksamheten som Spelmyn- digheten godkänt. För godkännande ska representanten uppfylla de krav på lämp- lighet och anseende som anges i 6 och 7 §§ spellagen. En god- känd representant ska vara bosatt i om det är en person och vara etablerade i om det är en juridisk person. Hos en juridisk person som är en godkänd representant ska det finnas en eller flera personer som är licensansvariga. En god- känd representant som är en person är på samma gång licens- ansvarig. Den som är underårig eller i konkurs eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § får inte vara licensansvarig. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licens- tagarens verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Det utländska spelföretaget ska utfärda en full- makt för den licensansvarige att i alla frågor, som rör verksam- heten enligt licensen, företräda spelföretaget inför svenska myn- digheter och handla på spelföretagets vägnar. Fullmakten ska också omfatta att motta stämning för spelföretaget och själv eller genom annan tala och svara för detta. Godkännandet av en representant kan återkallas när förut- sättningar för detta inte längre föreligger. En förändringsansats för utredningen är att lämna ett förslag till ny spelreglering som bäst tillgodoser eftersträvad kanalisering. I detta ligger att det bör finnas möjligheter för utländska spelverksamheter att söka och få en licens i . En spelreglering bör därför enligt utredningen möjliggöra för utländska verksamheter att kunna få en licens här. måste kontrollen över dessa verksamheter upp- Utformningen av det svenska licenssystemet rätthållas på samma sätt som för andra licenshavare. Utredningen har i denna del tagit intryck av dansk reglering på området. Som huvudregel ska alla personer som har hemvist i eller i ett annat EES-land kunna ansöka om en licens enligt den svenska spelregleringen. För juridiska personer gäller att de är etablerade i något av dessa länder. Utredningen föreslår vidare att personer och juridiska personer som har hemvist respektive etablering utanför EU och EES också ska kunna ansöka om en licens enligt ett system med representan- ter. En spelverksamhet utanför EU eller EES ska i sådana fall utse en representant som under vissa förutsättningar ska godkänna. Kraven för godkännande är det krav på anseende som ställs på licenshavarna. Representanten måste, för att bli god- känd, ha hemvist i om det är fråga om en person. För juri- diska personer gäller att de ska vara etablerade här. Ett skäl till att utredningen föreslår ett system med representan- ter är att det för dessa utländska verksamheter bör finnas en person som kan företräda verksamheten när det gäller kontakter med Spel- myndigheten och andra svenska myndigheter, handla på verksam- hetens vägnar m.m. För nu nämnda ändamål behövs en fysisk person med fullmakt. Hos de godkända representanter som är juridiska per- soner måste det alltså finnas minst en person som har dessa be- fogenheter. Juridiska personer ska därför utse en eller flera personer som är licensansvariga. Om den godkände representanten är en fysisk person blir denne på samma gång licensansvarig. I , som har en liknande reglering som föreslås, innebär detta i praktiken som oftast att en jurist/advokat axlar rollen som representant. Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licens- havaren utövar sin verksamhet i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Med bestämmelsen i 9 § lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. (filiallagen) som förebild ska den utländska verksamheten utfärda en fullmakt för den licensansvarige. Enligt fullmakten ska den licensansvarige kunna företräda spelverksamhet- en i alla frågor som rör verksamheten enligt licensen inför svenska myndigheter och handla på spelverksamhetens vägnar. Fullmakten ska också omfatta att motta stämning för den utländska verksam- heten och att själv eller genom annan tala och svara för detta. Vissa krav måste ställas på den person som är licensansvarig. Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt Utformningen av det svenska licenssystemet 11 kap. 7 § får inte vara licensansvarig. Inte heller den som är belagd med näringsförbud enligt lagen om närings- förbud får vara licensansvarig. Om en godkänd representant inte länger uppfyller kraven för godkännande, eller inte har en licensansvarig som uppfyller kraven för det, får godkännandet återkallas. En fråga som uppkommer när det gäller spelföretag som inte har hemvist eller är etablerade i är hur ska kunna kontrollera att kraven på teknisk säkerhet upprätthålls. Ut- redningen ger förslag och utvecklar sina skäl i detta avseende i kapitel 22. Utredningen har som nämns ovan använt 9 § filiallagen som förebild vid utformningen av bestämmelsen om den licensansvariges roll. Det bör framhållas att kravet på en representant och licens- ansvarig inte innebär att utredningen anser att ett spelföretag ska anses bedriva näringsverksamhet i med följden att filiallagen blir tillämplig. 16.7Anmälan om ändring av representanter Utredningens förslag: Ett spelföretag ska till och senast anmäla när en god- känd representant byts ut eller upphör att vara representant för den licensierade verksamheten. Liksom vad gäller ändringar i kretsen av personer i ägar-, ledarställning och styrelsen bör ett utländskt spelföretag anmäla till Spelmyndig- heten om en godkänd representant byts eller upphör att vara representant för den licensierade verksamheten. En sådan anmälan ska göras och senast . Om en representant byts ut ska pröva om den nya representanten uppfyller kraven för godkännande (se vidare i avsnitt 23.9). Utformningen av det svenska licenssystemet Utredningens förslag: Varje spelföretag ska utse en kontakt- person som kan kommunicera med under an- sökningsförfarandet och under licensens giltighetstid. Det finns ett stort värde i att ett spelföretag utser en särskild kon- taktperson som sedan kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighetstid. Detta bör framgå av spellagen. Utredningens förslag: Om det finns särskilda skäl får Spelmyn- digheten vid prövningen av en licensansökan begära personlig inställelse av sökanden, en person från ägar-, ledningskretsen och styrelsen, en representant eller licensansvarig. Det bör finnas en möjlighet för att begära per- sonlig inställelse av sökanden vid prövningen av en licensansökan. Detta ska, när det är fråga om en juridisk person, gälla för personer ur ägar-, ledningskretsen och styrelsen. Det ska också gälla för per- soner som är representanter och licensansvariga. En sådan möjlig- het bör dock användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för prövningen av ansökan. Utredningens förslag: Licens enligt denna lag kan endast ges till ett spelföretag som kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och som svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt. Krav på att verksamheten ska bedrivas på ett sunt sätt finns bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse (6 kap. 4 §). Med den be- stämmelsen som förebild bör det åligga dem som erhåller en spel- Utformningen av det svenska licenssystemet licens att bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt. Liknande bedömningsgrunder som de som anges i förarbetena till 6 kap. 4 § bank- och finanseringsrörelse kan tillämpas även här (prop. 2002/03:139 s. 52). Sundhetskravet bör alltså riktas mot förhållanden som är klart olämpliga och förtroendeskadliga. Förutom lagar och andra författningar bör kravet också träffa inte bindande regler givna av myndigheter, regler från privata organ som branschorganisationer eller liknande, eller etablerade moraliska eller etiska normer. Sundhetskravet bör också enligt utredningen ta sikte på spel- regleringens övergripande mål. En licensierad verksamhet ska med andra ord bedrivas på ett sådant sätt att skadeverkningarna av spelan- det begränsas. Det ska vidare vara en hög säkerhet i spelen och ett högt konsumentskydd. Vidare anges att spelföretaget ska svara för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt. I denna del motsvarar bestämmelsen 10 § lotteri- lagen och 5 § lotterilag (se prop. 1981/82:170 s. 118 f.). 16.11 Tid och villkor för licens Utredningens förslag: En licens att anordna spel ska avse . får förena en licens med villkor för licen- sens utövande. Denna möjlighet ska finnas både i samband med licensgivningen och under licensens giltighetstid. ska vid beviljande av en licens enligt 4–9 kap. spellagen i beslutet ange vilka spel licensen omfattar. Ett spelföretag får hos ansöka om att ändra sin licens. Ändringen ska godkännas av . Om ändringen innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får besluta att det krävs en ny ansökan om licens. Alla licenser som meddelas av ska avse . Efter licenstidens slut ska det givetvis finnas möjlighet att få en ny licens under förutsättning att de krav som ställs enligt regleringen uppfylls. Licenstidens längd bör vara en fråga för att bestämma, men i normalfallet bör den vara . Utformningen av det svenska licenssystemet Brister i spelverksamhet kan medföra betydande störningar och leda till brister i konsumentskyddet. Det är därför motiverat att ställa höga krav på den som avser att driva eller driver ett spelföre- tag. är det naturligtvis svårt att förutse vilka krav som är nödvändiga från tid till annan. En ordning där får ställa krav genom att besluta villkor anpassade efter den enskilda situationen är därmed nödvändig, innebär flexibilitet och innebär dessutom att lagen inte behöver tyngas med alltför många detalje- rade bestämmelser. Mot denna bakgrund anser utredningen att bör få besluta villkor i den mån det behövs för att trygga planerad och existerande spelverksamhet. För att den nämnda flexibili- teten ska uppnås bör villkor få tas in antingen i beslutet om licens eller – ofta i ett senare skede – i ett särskilt beslut. Avsikten är att det alltid ska vara möjligt att genom att i särskilt beslut ta bort eller lägga till villkor. bör alltså få besluta villkor om det behövs för att trygga spelverksamheten. Förutsättningarna ska förstås på det sättet att villkor får ställas upp om det kan anses nödvändigt för att förebygga eller minska riskerna i planerad eller förekommande spel- verksamhet eller för att mildra konsekvenserna av brister som kan uppstå i sådan verksamhet. Vidare bör krävas att ett villkor är sådant att det – ensamt eller i förening andra – kan anses ha mer väsentlig betydelse för att lagens syften ska uppnås. Det åligger naturligtvis att noga pröva behovet av villkor och därmed vilka krav som ska ställas på den som avser att driva eller driver ett spelföretag. Här bör framhållas att avsikten är att den som berörs av ett villkor ska kunna överklaga detta villkor. Villkor bör utformas med hänsyn till vad som krävs i det en- skilda fallet och kan avse säkerhetstekniska driftvillkor, riskanaly- ser och försäkringar/garantier. För att ta några ytterligare exempel kan nämnas att genom villkor bör kunna ställa krav på kontrollrutiner och – vid behov – genom särskilda beslut kunna stoppa spel när detta är nödvändigt (se avsnitt 11.18). När beviljar en licens enligt 4–9 kap. i spel- lagen ska det av beslutet framgå vilka spel som licensen omfattar. Det bör finnas en möjlighet för ett spelföretag att under licens- tidens gång ändra innehållet i licensen. Spelföretaget ska i ett sådant fall ansöka om ändring till som, för att ändringen Utformningen av det svenska licenssystemet ska gå igenom, måste godkänna den. Om ändringsansökan innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande ska Spelmyndig- heten få besluta att det krävs en ny ansökan om licens. Samma sak bör gälla om ändringen är synnerligen omfattande. Utredningens förslag: Ett spelföretag får uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet enligt spellagen. Sådant uppdrag får ges om spelföretaget ansvarar för att 1.spelföretaget svarar för den anförtrodda verksamheten mot kunden, 2.verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och 3.uppdraget inte väsentligt försämrar möjlig- heter att övervaka att spelföretaget följer de regler som gäller för verksamheten. Regler om vad som gäller när finansiella företag uppdrar åt någon annan att utföra ett visst arbete finns bl.a. i 6 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 3 kap. 28 § lagen om betaltjänster.