sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — Ur ett rekryterings- och kompetensförsörjningsbehov kan det vara svårt att rekrytera personal på deltid. Därför är det vanligt förekommande att befattningar i en mindre kommun är en kombination av olika 42Jonsson, och , , a.a. s. 20. 43Mattisson, och , Hans, Samverkan för en fungerande lokal samhällsstruktur, i Urbanisering – utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning, SKL a.a. s. 94; , , a.a. s. 145. 44Sundström, , och , , Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar, skriftserie, s. 49 f. Behov av utvidgade möjligheter … ansvarsområden: Teknisk chef och näringslivschef; skolchef och kulturchef, etc. Dessa konstruktioner kan i sin tur innebära att det är svårt för personerna att få rimliga möjligheter att utveckla sina ämnes- kunskaper inom ett verksamhetsområde. En annan aspekt är att det också kan vara svårt för medföljande att finna ett passande arbete i en mindre kommun, särskilt om kommunen är belägen långt från en större arbetsmarknad. Sammanfattningsvis finns ett stort behov av samverkan för att möta behovet av specialistkompetens. Enligt utredningens bedöm- ning talar detta för att man måste hitta enkla och flexibla former för samverkan. konstaterar utredningen att den kommunala verksamheten i mer eller mindre grad är geografisk knuten till en lokal miljö vilket gör att kommunernas strukturella förutsättningar får stor betydelse för i vilken utsträckning det finns förutsättningar för en effektiv samverkan för utförande av kärnverksamheten. För exempelvis förskole- och lärarpersonal, personal inom äldreomsorg, räddningstjänst och viss teknisk verksamhet krävs i regel fysisk, lokal, närvaro av personalen. Långa avstånd och en spridd bebyg- gelsestruktur sätter i dessa fall restriktioner för om det är möjligt att skapa en effektiv samverkan.45 Däremot kan det finnas bättre förut- sättningar att hitta effektiva samverkansformer då det gäller viss spe- cialistkompetens som inte är lika beroende av personalens fysiska närvaro. Det kan exempelvis handla om olika tillsynsuppgifter och specialistkompenser inom olika områden. 6.3.3Särskilt om samverkan om IT Ett område där kommunerna önskar utvidgade möjligheter till av- talssamverkan är IT-området. Detta framgår bl.a. av Statskontorets enkätundersökning men även av annat underlag.46 I någon mening tycks detta behov överlappa önskemålen om utökade möjligheter till avtalssamverkan vad gäller administrativa tjänster men även vad gäller specialisttjänster. Däremot är det inte helt tydligt på vilket sätt nuvarande regelverk uppfattas utgöra ett hinder mot sådan avtals- samverkan . 45Se t.ex. , , a.a. s. 144. 46Se t.ex. SKL, i samverkan – Juridiska förutsättningar för olika samverkans- former, 2005. Behov av utvidgade möjligheter … I Statskontorets enkätundersökning framgår bl.a. önskemål om ut- vidgade möjligheter till avtalssamverkan avseende bredbandsutbyggnad. Det framgår emellertid inte om det är lokaliseringsprincipen eller upp- handlingsreglerna som anses utgöra hinder mot en ändamålsenlig samverkan på detta område. Inte heller är det helt klart om det över- huvudtaget är rättsliga hinder som kommunerna upplever mot sam- verkan på detta område. Utredningen noterar bl.a. att inte gäller för en upphandling som huvudsakligen syftar till att ge en upphandlande myndighet möjlighet att tillhandahålla eller driva ett allmänt kommunikationsnät. Lagen gäller inte heller för tjänster som syftar till att för allmänheten tillhandahålla en elektronisk kommuni- kationstjänst (3 kap. 6 § ). Med kommunikationstjänst avses bl.a. bredbandsnät, och upphandling av tjänster avseende sådana nät var förmodligen undantagna även enligt den tidigare upphandlingslag- stiftningen.47 Undantaget gäller däremot inte om en kommun i stället låter ett privat företag tillhandahålla och driva ett bredbandsnät.48 Behovet av samverkan avseende bredbandsutbyggnaden har i närtid varit föremål för en översyn. Bl.a. konstaterade om utvärdering av bredbandsstrategin49 i sitt slutbetänkande att det eventuellt skulle kunna gynna utbyggnaden om ett undantag från lokaliseringsprincipen införs i lagen om vissa kommunala befogen- heter.50 Utredningen föreslog vidare att regeringen skyndsamt tar initiativ till att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller ut- byggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet. Å andra sidan har konstaterat att de privata bredbandsaktörerna upplever att kommunerna i olika stor utsträck- ning hindrar dem från att etablera sig.51 Kommunägda stadsnät har konkurrensfördelar som kan göra det svårt för de privata operatörerna att etablera sig på den lokala marknaden. 2015/16:195 s. 956. 48Se yttrande till Förvaltningsrätten i (mål nr 425-14), dnr 348/2014. 50SOU 2014:21 Bredband för in , s. 4. 51Riksrevisionen, Bredband i världsklass? – Regeringens insatser för att uppfylla det bredbands- politiska målet, RiR 2017:13, s. 53. Behov av utvidgade möjligheter … Regeringen har i nationella bredbandstrategin52 understrukit kom- muneras nyckelroll vad gäller bredbandsutbyggnaden. Regeringen har mot denna bakgrund gett () i upp- drag att analysera om det är möjligt och lämpligt att göra undantag från lokaliseringsprincipen vad gäller utbyggnaden av bredband.53 Uppdraget ska redovisas . Samverkan avse- ende IT är vidare föremål för utredning i särskild ordning. Reger- ingen gav en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera i vilken utsträckning det förekommer lagstiftning som i onödan försvårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga förvaltningen, men även identifiera lagstiftning kring vilken det finns en rättslig osäkerhet som har en hämmande inverkan på den digitala utvecklingen. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2018.54 Utredningen konstaterar att IT-området är mycket brett och dessutom föremål för en rad utredningar. Mycket av de kommunala aktiviteterna på detta område utgörs av olika former av stöd- och administrativa tjänster, men digitalisering kan också utgöra en strategi för att effektivisera och höja kvalitén på olika offentliga tjänster. Vidare är det ett område där samverkan reser en rad andra rättsliga frågor kring informationssäkerhet, hantering av personuppgifter och allmänna handlingars offentlighet. 6.3.4Särskilt om samverkan avseende administrativa tjänster Utredningen konstaterar att det finns ett behov av att samverka även vad gäller administrativa tjänster. Det gäller alltså sådana tjänster av stödkaraktär som utgör en nödvändig förutsättning för och landstingskommunal verksamhet men som inte direkt är en del av det offentliga uppdraget. Såsom framgår av Statskontorets rapport kan detta avse t.ex. tjänster som ekonomiadministration, lönehantering, personaladministration, HR-tjänster/kompetensförsörjning samt växel och telefoni. Sådana tjänster är inte bara nödvändiga för att bedriva i princip all verksamhet – utan sannolikt all form av 52Regeringen, helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi, N2016/08008/D, s. 16. 53Regeringen (), beslut , N2017/04037/D. 2016:98 Rättsliga förutsättningar för en digitalt samverkande förvaltning. Behov av utvidgade möjligheter … verksamhet oavsett om den bedrivs på , landstingskom- munal eller statlig nivå eller avser offentlig eller privat verksamhet. Utredningen konstaterar att behovet av avtalssamverkan avseende administrativa tjänster delvis motsvarar tjänsteutbudet från Statens servicecenter. Denna statliga myndighet ska tillhandahålla tjänster avseende administrativt stöd åt de statliga myndigheterna.55 En skill- nad mellan de statliga myndigheterna och kommunerna är att de stat- liga myndigheterna anses utgöra delar av samma juridiska person: staten. Detta får bl.a. till följd att de inte i civilrättslig mening kan ingå avtal med varandra.56 En annan skillnad är att regeringen avseende myndigheterna under regeringen kan bestämma att en sådan myndig- het ska ansluta sig till Statens servicecenters lönerelaterade tjänster.57 6.3.5Sammanfattning: ett brett behov … Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att det finns ett brett behov av utvidgade och förenklade möjligheter till av- talssamverkan. Behovet avser särskilt olika former av specialist- kompetens men även andra uppgifter. Kommunerna efterfrågar enklare och mer flexibla lösningar som dessutom kan anpassas till en rad olika verksamheter, liksom till lokala förhållanden. Vidare framstår dagens regler om avtalssamverkan som något disparata och otillgängliga.58 Det underlag som ligger till grund för utred- ningens behovsanalys ger vidare en närmast entydig bild av behovet av samverkan i allmänhet, och avtalssamverkan i synnerhet, för- väntas öka.59 Det är därför viktigt att en utvidgning och förenkling utformas med morgondagens behov av samverkan i åtanke. 6.3.6... men liten samverkan på viktiga områden Även om det som framgår ovan pågår mycket samver- kan inom många områden framstår det också som relativt klart att 55Förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. 56Se SOU 1994:136 s. 143 och 245 f. och JKs beslut dnr 6757-12-40 och dnr 8092-06-40. 57Förordning (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster. 58SOU 2007:72 s. 294. 59SOU 2012:30 s. 287 f. Behov av utvidgade möjligheter … centrala delar av det kommunala uppdraget fortfarande utförs av kommunerna själva. SKL har t.ex. i en skrift konstaterat att den samverkan som identifierats i rapporten endast omfattar en mycket begränsad del av en budget. I de kostnadsmäss- igt stora verksamheterna, t.ex. vård och omsorg, saknas det i prin- cip helt exempel på samverkan.60 Anmärkningsvärt lite av de stude- rade samverkansinsatserna avser de stora kärnverksamheterna eller någon betydande del av kommunens kostnadsmassa.61 Bakgrunden till detta synes vara att det är avgörande för en kommun att fortsatt ha full påverkansmöjlighet inom dessa verksamheter utan att be- höva anpassa sig till och göra kompromisser med andra kommu- ner.62 Det förhåller sig också på det viset att många av tjänsterna inom skola och omsorg måste tillhandahållas lokalt, nära medlem- marna, vilket innebär att samverkan med andra kommuner inte har någon egentlig potential att medföra effektivisering av verksam- heten. Även i de fall samverkan faktiskt kommer till stånd avseende sådana verksamheter kan representationen från medlemskommu- nerna bli mer aktiv. Men det kan också visa sig svårare för de sam- verkande kommunerna att finna gemensamma lösningar.63 Även regeringen har konstaterat att samverkan är mindre vanligt inom det som kan kallas den kommunala kärnverksam- heten, såsom skola, äldreomsorg, handikappomsorg och individ- och familjeomsorg.64 6.4Behov av samverkan med andra aktörer Utredningen konstaterar att kommuner och landsting även upplever ett behov av utökade möjligheter till samverkan med andra aktörer. Det kan t.ex. gälla staten, idéburen sektor eller näringslivet där många kommuner upplever att olika regelverk innebär ett hinder mot en effektiv samverkan med andra samhällsaktörer som bidrar till effek- tivitet vid utförandet av olika kommunala uppgifter. 60Sveriges Kommuner och Landsting, Urbanisering – utmaningar för kommuner med växande och minskade befolkning, 2015, s. 95. 61SKL a.a. s. 99. 62SKL a.a. s. 96. 63Mattisson, , a.a. s. 33. 2016/17:171 s. 148. Behov av utvidgade möjligheter … Utredningen konstaterar att flera utredningar i närtid undersökt möjligheterna till förbättrad samverkan med idéburen sektor genom t.ex. Idéburna Offentliga Partnerskap (IOP), och analyserat gränsdragningen mellan upphandling och bidragsgiv- ning.65 Motsvarande gäller behovet av samverkan mellan den kom- munala och den statliga nivån.66 Här finns även åtskillig lagstiftning som ställer krav på sådan samverkan.67 Utredningen tolkar sitt uppdrag i denna del som att det omfattar interkommunal avtalssamverkan, dvs. avtalssamverkan mellan kom- muner, mellan landsting, och mellan kommuner och landsting (se avsnitt 2.3 och 3.1). Behovet av samverkan även med andra sam- hällsaktörer kan emellertid i någon mening anses ingå i utredningens vidare uppdrag – liksom möjligheten att föra över uppgifter aktörerna emellan. Utredningen överväger mot denna bakgrund att i sitt fort- satta arbete uppmärksamma möjligheten till samverkan med andra samhällsaktörer för att stärka kommunernas kapacitet. 6.5Betydelsen av lokala konkurrensförutsättningar En fråga som uppkommit i utredningens arbete är i vilken utsträck- ning olika regelverk som inverkar på möjligheterna till avtalssam- verkan tar hänsyn till lokala konkurrensförutsättningar. Det gäller närmare bestämt i vilken utsträckning upphandlingsreglerna och andra regelverk tar hänsyn till att det i många kommuner i praktiken saknas förutsättningar för att låta den privata marknaden genom konkurrensutsättning tillhandahålla sådant som kommuner skulle kunna tillhandahålla åt varandra genom avtalssamverkan. Det handlar alltså inte nödvändigtvis om i vilken utsträckning det lokala närings- livet kan tillgodose detta behov, utan om privata företag oavsett geo- 65 , Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling, SOU 2013:12, s. 501 och 506; , Palett för ett stärkt civilsamhälle, SOU 2016:13, s. 319; , Ordning och reda i välfärden, SOU 2016:78, s. 611–616. 66Se t.ex. , Bättre samarbete mellan stat och kommun – Vid planering för byggande, SOU 2015:109. 67Se t.ex. 8 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och 1 och 8 §§ lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. Utredningen noterar vidare att flera statliga myndigheter har i uppdrag att samverka med kommuner och landsting. T.ex. ska Upphand- lingsmyndigheten enligt sin instruktion samverka med bl.a. kommuner och landsting. Behov av utvidgade möjligheter … grafiska tillhörighet är intresserade av att delta i konkurrensutsätt- ningar eller att bli leverantörer till dessa kommuner. 6.5.1Lokala konkurrensförutsättningar och kommunallagen En av de grundprinciper som genomsyrar kommunallag var att lagstiftaren vill ge kommuner och landsting ett ökat handlings- utrymme när det gäller hur verksamheten ska organiseras.68 Syftet var att verksamheten bättre skulle kunna anpassas efter lokala förut- sättningar och behov. De lokala förhållandena kan även inverka på de kommunala befogenheterna på näringslivets område.69 Den nya kommunallagen (2017:725) innebär ingen skillnad i detta avseende. Vad gäller möjligheten att ta hänsyn till lokala konkurrensförut- sättningar finns ingen reglering som uttryckligen ger kommunerna större befogenheter när den privata marknadens brister. När det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett serviceområde som normalt hävdas av den privata företagsamheten kan det emellertid uppkomma ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars skulle betraktas som otillåtna.70 6.5.2Lokala konkurrensförutsättningar och upphandlingsreglerna En omständighet som emellanåt anförs till stöd för ökade möjligheter till avtalssamverkan är att även i de fall upphandlings- reglerna föreskriver konkurrensutsättning är situationen inte sällan den att många kommuner inte alltid kan påräkna några anbud från näringslivet. Det ses i sådana fall ofta som en onödig omväg att konkurrensutsätta tjänster där kommunen redan på förhand kan förutse ett bristande intresse från privata leverantörer, eller där det för kommunerna framstår som uppenbart att avtalssamverkan kan vara ett enkelt och effektivare sätt att samordna sina resurser. Situa- tionen kan även vara den att kommuner vill byta tjänster med var- andra, eller utöva viss verksamhet gemensamt. 1990/91:119 s. 15 och 19–20. 69Lindquist, ; m.fl., Kommunallagen – En handbok med lagtext och kommentarer, 15:e upplagan, 2017, s. 38. 1990/91:117 s. 152 f. Behov av utvidgade möjligheter … emellanåt att avtalssamverkan erbjuder mer långsiktig samverkan än upphandlingskontrakt. Den nationella upphandlings- statistiken visar också på tydliga regionala skillnader i hur många anbud som i snitt inkommer i olika upphandlingar: deltog i genomsnitt 5 anbudsgivare i upphandlingar som genomfördes i ; motsvarande siffra för var 3,6 och för 3,5.71 Skillnaderna är dock stora mellan olika branscher, och dessutom kan flera anbudsgivare tilldelas kontrakt i en och samma upphandling. Utredningen konstaterar att de lokala konkurrensförutsättningarna kan ha betydelse för tillämpningen av upphandlingslagstiftningen på flera olika sätt. För det första har bestämmelserna om tröskelvärden och direkt- upphandlingsgränsen viss betydelse för t.ex. en mindre kommun. I den utsträckning som en mindre kommun också har ett mindre behov av varor, tjänster och byggentreprenader får dessa belopps- gränser viss betydelse för de unionsrättsliga möjligheterna till av- talssamverkan mellan kommuner (se vidare i avsnitt 5.2.4). För det andra finns det vissa regler i upphandlingslagstiftningen som medger ett enklare förfarande för upphandlande myndigheter som inte är centrala (statliga) upphandlande myndigheter, såsom t.ex. kommuner och landsting. Det gäller vilka tidsfrister som ska gälla för att komma in med anbud i upphandlingen (8 kap. 11 § och 11 kap. 7 § ) och möjligheterna att använda förhandsannons som anbudsinbjudan (10 kap. 2 § ). Dessa regler saknar dock betydelse för möjligheterna att avtalssamverka mellan kommuner eftersom de tar sikte på hur, och inte om, en konkurrensutsättning enligt regelverket ska genomföras. Vad gäller sådan upphandling som inte omfattas av tillämpnings- området för EU:s upphandlingsdirektiv, framför allt under tröskel- värdena, har dock lokala konkurrensförutsättningar större betydelse. Såsom framgår av avsnitt 5.2.4 är medlemsstaterna vad gäller sådana upphandlingar endast skyldiga att iaktta vissa grundläggande prin- ciper om det kan finnas ett intresse från leverantörer från en annan medlemsstat att lämna anbud i en sådan upphandling (vilket brukar 71 Se och gemensamma rapport om offentlig upphandling , 2016:2 och 2016:10, s. 49. Behov av utvidgade möjligheter … betecknas som ett ”bestämt gränsöverskridande intresse”). Vad gäller denna bedömning har varit tydlig med att de lokala konkurrensförhållandena kan ha betydelse genom att bedömningen bl.a. måste ta hänsyn till möjligheterna för andra leverantörer att faktiskt tillhandahålla upphandlingsföremålet. Bedömningen av om det kan anses finnas ett sådant gränsöverskridande intresse kan med andra ord utfalla olika beroende på om den upphandlande myndig- heten är belägen nära en annan medlemsstat eller inte. Såsom upp- handlingslagstiftningen är uppbyggd saknar detta i princip intresse eftersom lagstiftningen som huvudregel föreskriver en annon- serad konkurrensutsättning även av sådana kontrakt som inte om- fattas av EU:s upphandlingsdirektiv. Däremot har det betydelse för möjligheten att utforma lagstiftningen på ett sätt som utvidgar möj- ligheterna till avtalssamverkan vad gäller sådana upphandlingar som inte omfattas av upphandlingsdirektiven. Såsom framgår av avsnitt 5.5 har regeringen beslutat av en översyn av dessa regler. De lokala konkurrensförhållanden kan vidare indirekt ha bety- delse för tillämpningen av den ”nödventil” som upphandlingslagstift- ningen innehåller i form av en möjlighet att övergå till förhandlat för- farande utan föregående annonsering (ofta kallat direktupphandling) för det fall det vid en annonserad konkurrensutsättning inte har lämnats några lämpliga anbudsansökningar eller anbud (6 kap. 12 § ). Denna situation uppstår inte sällan vid just bristande kon- kurrens. Även denna reglering saknar i praktiken bety- delse för möjligheterna till avtalssamverkan eftersom den förutsätter en annonserad konkurrensutsättning. I de fall en sådan annonserad upphandling inte leder till att den upphandlande myn- digheten kan ingå avtal med någon leverantör kan emellertid en kommun i den situationen i princip välja att i stället ingå ett avtal med en annan kommun. En förutsättning är dock att villkoren i ett eventuellt samverkansavtal som kommer tillstånd på denna grund inte väsentligen avviker från dem i den ursprungliga annonserade upphandlingen. Detta torde ofta i praktiken utgöra en ytterligare begränsning genom att ett vanligt kontrakt och ett kommunalt sam- verkansavtal ofta utformas på olika sätt. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att upphandlings- reglerna i princip inte medger att de lokala konkurrensförhållan- dena i sig påverkar skyldigheten att konkurrensutsätta en tjänst och utrymmet till interkommunal avtalssamverkan. Behov av utvidgade möjligheter … gör i grunden inte skillnad på om en upphandling genomförs i en situation där den upphandlande myndigheten kan påräkna en inten- siv konkurrens, och en situation där myndigheten redan på förhand kan förutse att den inte kommer att få något eller några lämpliga anbud. Däremot finns det vissa regler där de lokala konkurrens- förutsättningarna ändå har betydelse för tillämpningen. 6.6Det finns ett behov av att förenkla möjligheten till avtalssamverkan Utredningens bedömning: Det finns ett faktiskt behov av att för- enkla och utvidga möjligheterna till samverkan. Nuva- rande samverkansformer är inte tillräckliga. Det finns behov av att underlätta kommuners möjligheter att samverka i avtalsform. Sam- verkan har dock även nackdelar ur organisatorisk och demokratisk synvinkel. Kommuner och landsting kan i kommunalförbund och gemen- samma nämnder samverka kring i princip alla kommunala uppgif- ter. Det kan därför hävdas att det saknas behov av att föreslå några ytterligare samverkansmöjligheter. finns problem med dessa samverkansformer. De innebär ofta att en relativt omfattande administrativ överbyggnad skapas för samverkan. Att inrätta en gemensam exempelvis hantera ett fåtal ärenden där det finns ett behov av samverkan med en grannkommun kan inne- bära att kostnaderna överstiger nyttan, vilket innebär att samverkan inte blir av. Från kommunaldemokratisk synvinkel är det naturligtvis ett centralt värde att det finns politiskt styrning och kontroll av sam- verkan. När det gäller mer omfattande samarbeten om exempelvis gymnasieskolor är det enligt utredningens mening viktigt att det styrs genom kommunalförbund eller gemensamma nämnder efter- som många frågor kan vara av stor demokratisk betydelse där det krävs tydlig politisk kontroll och beslutsfattande. Mycket av sam- verkan rör dock olika former av administrativa frågor eller besluts- fattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning. Detta är beslut som typiskt sett annars är delegerade till tjänstemän i den Behov av utvidgade möjligheter … Behovet av en organisatorisk politisk överbyggnad är då begränsat. Utredningen konstaterar att samhällsutvecklingen och kommu- nernas framtida utmaningar kan vara svåra att förutse. Dessa utma- ningar skiljer sig givetvis åt mellan kommuner men också mellan olika kommunala verksamheter. Fördelningen av befogenheter och uppgifter mellan stat, landsting och kommun är inte heller självklar och utvecklas i takt med samhällsutvecklingen i övrigt.72 Detsamma gäller förhållandet mellan offentlig och privat sektor. Vidare är kom- munal samverkan en av flera strategier för att möta dessa utmaningar: hur t.ex. andra strategier som t.ex. asymmetrisk ansvarsfördelning och kommunsammanläggningar kan bidra till att möta morgon- dagens behov kommer därför också att påverka behovet av en för- ändrad reglering avseende avtalssamverkan. Detta talar enligt utredningens uppfattning för att möjligheterna till avtalssam- verkan ska vidgas, men också ges en generell utformning. 6.7Behov av stöd och hjälp vad gäller samverkan Utredningen konstaterar att det finns ett stort behov av stöd kring samverkan i allmänhet och avtalssamverkan i synnerhet.