sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att frånvarosystemen ger möjlighet att utifrån huvudmäns och skolors behov registrera och analysera frånvaro på individnivå, gruppnivå, skolnivå och huvudmannanivå. Rent tekniskt är det möjligt att konstruera en mycket detaljerad registrering och rapportering av frånvaro, men i avsaknad av riktlinjer för vilka variabler en sådan registrering ska innehålla förekommer en variation i systemen och i de rapporter som systemen genererar. Kravställningen av systemen är en mycket viktig uppgift för dem som ansvarar för upphandling. Rapporteringen av frånvaro utgör oftast endast en liten del av systemen, varför kravställningen gäll- ande de variabler som ska rapporteras och som gäller frånvaro är beroende av tid, intresse och kunskap hos den eller dem som upp- handlar systemet. Vilket system som i slutändan väljs är därutöver en kostnadsfråga för beställaren. Variation vid inrapportering av frånvaro Om en elev på grund av sjukdom eller någon annan anledning inte kan delta i den verksamhet som anordnas ska hindret anmä- las till skolan. Rektorn får besluta hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras och skolan bör informera elever och dess vårdnadshavare om hur en sådan anmälan ska gå till. Hur anmälningsskyldigheten ser ut varierar mellan skolor som har olika regler för hur frånvaron ska rapporteras. Det kan t.ex. ske via en app, via ett frånvarorapporteringssystem på internet, via tele- fon, sms eller via mail. Vissa skolor erbjuder flera olika möjligheter för rapportering, medan andra inte gör det. Den upplevda använ- darvänligheten påverkar föräldrars frånvarorapportering. Vårdnadshavares villighet och förmåga att inrapportera elevers frånvaro varierar också. Det här leder till en variation när det gäller i vilken mån och som frånvaro inrapporteras. I vissa fall upplever rektorer att vårdnadshavare sanktionerar elev- ers ogiltiga frånvaro genom att inrapportera den som giltig. När det gäller skolans kontakt med vårdnadshavare kan det vara svårt för skolpersonal att nå vårdnadshavare via t.ex. telefon eller sms för att meddela om en elevs frånvaro. Vissa system för frånvaro- rapportering skickar automatiskt meddelande till vårdnadshavare när en elev anmäls som ogiltigt frånvarande. Att meddelande skickas innebär ändå inte per automatik att mottagaren läser eller agerar på meddelandet. Utredningen har också erfarit att det kan förekomma att auto- matiska meddelanden om ogiltig frånvaro sänds till vårdnadshavare, trots att eleven är närvarande. Det kan t.ex. bero på att läraren i direkt anslutning till lektionen blivit upptagen av ett elevärende och inte hunnit registrera eleven som närvarande innan automa- tiskt meddelande skickats ut från systemet, eller på att vårdnads- havares telefonmeddelande om giltig frånvaro inte hunnit föras in i systemet innan ett automatiskt meddelande om ogiltig frånvaro sänts ut. Att både skola och vårdnadshavare reagerar på ogiltig frånvaro och samarbetar för att motverka den redan från det första frånvaro- tillfället är en förutsättning för att elever ska uppleva att närvaro i skolan är en prioriterad fråga. Ett genomgående tema som gång på gång återkommer när det gäller frånvaro är att relationer mellan elever, skolpersonal, elev- hälsa och externa aktörer är avgörande för att främja närvaro och förebygga samt åtgärda frånvaro. Mot den här bakgrunden före- kommer också kritik mot de automatiska systemen, t.ex. i följande citat från utredningens enkät (bilaga 3) om elevhälsans arbete med frånvaro: Däremot kan jag som förälder se att dessa nya system för sjukanmälan över exempelvis nätet har skapat en situation som gör att föräldrar och ansvariga lärare inte får samma relation som behövs för att stötta för- äldrar när elever avviker från skolan, har längre frånvaro etc. Distansen som systemen skapar och enkelheten i att sjukanmäla utan direkt- kontakt med skolan kan i många fall utgöra en viss problematik i vissa familjer. Det blir lättare att sjukanmäla ett barn och svårare för ansva- riga på skolan att följa upp enskilda fall. Dessutom anser jag att direkt- kontakten med skolan som sker om man behöver sjukanmäla via en telefon istället för på nätet, gör att man direkt kan framföra om ens barn har någon smittsam sjukdom och på så sätt se till att begränsa den sjukfrånvaro som faktiskt kan begränsas med enkla och snabba medel. Skolor har varierande rutiner Jag har aldrig gått i en skola med ett fungerande frånvarosystem.19 Det faktum att rektorn beslutar om rutiner för dokumentation av ogiltig frånvaro har lett till en variation i de rutiner som gäller upp- följning och åtgärder vid frånvaro i olika skolor. Variationen gäller definitionen av hög frånvaro, betydelsen av giltig och ogiltig från- varo samt omfattningen av frånvaro som leder till åtgärder. Varken forskning eller beprövad erfarenhet bidrar med någon enhetlig definition av vad som kan betraktas som liten respektive omfattande frånvaro. 19 Flicka, , med tidigare omfattande frånvaro. En del skolor räknar frånvaron i antal tillfällen, andra räknar i procent. Det finns sålunda en variation både när det gäller rappor- tering och tolkning av siffrorna. Den variation som förekommer när det gäller hur man definie- rar hög frånvaro samt betydelsen av giltig och ogiltig frånvaro kan exemplifieras av följande utdrag ur en intervjustudie:20 Mer än sammanhängande frånvaro eller fem tillfällen av korttidsfrånvaro vid ogiltig frånvaro samt tio tillfällen av kort- tidsfrånvaro vid sjukdom. 20–frånvaro under cirka en månad vid både giltig och ogiltig frånvaro. Ofta har personal i elevhälsoteamet fått kännedom om elevens frånvaro i ett initialt skede, men en for- mell ansökan om stöd från elevhälsoteamet brukar göras vid frånvaro. Cirka frånvaro under en månad. De av utredningen genomförda intervjuerna med rektorer i 14 skolor bekräftar variationen i bedömningen av när frånvaro ska anses som oroande eller problematisk. När rektorerna talar om oroande eller problematisk frånvaro bedömer de detta utifrån olika måttstockar. Även om flera talar om tidig upptäckt som också möjliggörs genom befintliga rutiner för registrering finns det olika bedömningar av vad som är . Vissa skolor följer direktiv i huvudmannens policy där definitioner och gränser för frånvaro anges. Andra har fattat beslut om när skolan ser särskilt allvarligt på frånvaron. Det kan vara ogiltig frånvaro som omfattar av en månad skoltid eller upprepad giltig frånvaro under en månad. En skola anger en möjlighet att genom systemet sätta en ”kontrollspärr” vid 12–15 procents frånvaro, en annan sätter en gräns vid och en har som rutin att kartlägga frånvaro vid den nivån. Den högsta gränsen där en av de intervjuade skolorna definierar frånvaron som problematisk är över 20 , L. & , J. (2014). Att vända frånvaro till närvaro. En studie av skolans dokumentering och insatser. en given tid, oavsett om det rör sig om sammanhängande frånvaro eller inte.21 Utredningen har också gått igenom ett antal rutiner för rappor- tering av frånvaro i olika kommuner. Slutsatsen från genomgången är att bristande registrering i kombination med en varierande regi- strering är ett omfattande problem både bland huvudmän och bland skolor. Brister vid registrering av frånvaro konstateras också i Skol- inspektionen kvalitetsgranskning.22 Skolornas rutiner för att främja närvaro bygger på att frånvaro uppmärksammas. Det betyder att täckningen på registreringen eller kvittenserna måste vara 100-procentig. För att det ska vara möjligt behöver det vara tydligt vad som ska registreras. Skolorna måste ha en valid metod för upptäckt för att åtgärdsarbetet ska komma till stånd. All frånvaro registreras inte Ett specifikt förbättringsområde är registreringen av skolfrånvaro.23 Det är oftast elevens lärare eller som ansvarar för registre- ring av elevens frånvaro. Det är tydligt för utredningen att all frånvaro inte registreras. 24 Andelen lektioner som inte kvitteras av lärare kan vara hög, vilket betyder att frånvaron inte blir synliggjord. Utred- ningen har sett uppgifter på att av lektionerna inte har kvitterats och t.o.m. upp emot 50 procent.25 Det finns flera förkla- ringar till varför det förekommer brister vid registreringen av från- varo i skolorna. 21Bilaga 3 till betänkandet. 22Skolinspektionen (2014). Rätten till utbildning. 23Västra (2016). Att motverka skolmisslyckanden. Konsten att kunna ha två tankar i huvudet . 24Health Navigator (2016). Förbättrade livsvillkor för barn och unga i . Nulägesanalys och åtgärdsförslag. 25Stockholms stad (2015). PPSS Pilotprojekt samverkan skola och socialtjänst. Bristande kännedom och tillämpning av rutiner Varje skola ska ha rutiner för dokumentation av ogiltig frånvaro och de ska vara kända för personalen. Det här behöver ändå inte innebära att frånvaro registreras på samma sätt av all skolpersonal. Tillämpningen av och kännedomen om rutinerna varierar. Också kvaliteten på rutinerna är varierande. Alla pedagoger rapporterar inte frånvaro kontinuerligt. Då blir heller inte statistiken tillförlit- lig, vilket påverkar möjligheterna att dra adekvata slutsatser och fatta relevanta beslut. Brister i kunskap, användning och funktionalitet som avser det tekniska systemet Kunskapen om och hanteringen av det system som finns för registre- ring av frånvaro kan variera, och det finns skolor som saknar ett så- dant system. kan tekniska problem förekomma med systemen. Det finns också en variation när det gäller systemens funktiona- litet och användarvänlighet. Det här påverkar i sin tur den statistik som utarbetas med hjälp av systemen – och den bild av frånvaron som statistiken resultaterar i. När systemet fungerar bristfälligt minskar motivationen att an- vända det. Systemet har tagit sådan tid att komma fram till modeller … de ändras dessutom och otid, vilket gör att man som lärare ena stunden är hur duktig som helst på att klicka fram … nästa gång man gör på samma sätt då har det ändrats ... och där brister det då för då sitter vi med lite olika kompetenser på datateknik och då är det några som inte hittar möjligheter att hitta hur många procent den eleven är borta och sedan … och vi har inte hur mycket tid som helst att ta reda på detta.26 Lärare kan uppleva systemen som svåra och tidskrävande att an- vända. Det kan också vara svårt att få ut statistikrapporter ur syste- men, vilket kan bero på systemets konstruktion eller på okunskap hos användaren. Det kan också förekomma att all behövlig infor- mation, t.ex. scheman inte lagts in, vilket leder till att systemet blir 26 Intervju med speciallärare i och (2015). Skolfrånvarons närvaro i pedagogiskt arbete, en intervjustudie med speciallärare, specialpedagog och utifrån en specialpedagogisk analysmodell. Därutöver kan det förekomma att vikarier inte kan logga in i systemet, vilket leder till att frånvaro inte rapporteras. Följande citat exemplifierar den variation som förekommer vid hanteringen av frånvaro: Det har t.ex. visat sig att vissa lärare lägger in frånvaron vid lektionens start, andra en gång per dag och några väljer att rapportera frånvaron en gång . Eftersom frånvarorapporteringen inte fungerar till- fredsställande är det viktigt att vi inom kommunen skapar en gemen- sam rutin.27 Det kan vara svårt att avgöra om frånvaro är giltig eller ogiltig Det kan vara svårt för skolan att avgöra om en elevs frånvaro ska anges som giltig eller ogiltig. Enligt Skolinspektionen28 kan den till synes giltiga frånvaron också dölja bakomliggande problem och få allvarliga konsekvenser för den enskilda eleven. Anmäld sjukfrånvaro är ett exempel på när giltig frånvaro ibland kan dölja att eleven har svårigheter i skolan som inte kommer upp till ytan då sjukdom är ett giltigt skäl till från- varo. Oavsett om frånvaron är giltig eller ogiltig, kan frånvaro inne- bära att eleven inte når så långt i sin kunskapsutveckling som eleven skulle ha gjort om eleven varit närvarande. Frånvaron kan därmed få stora konsekvenser för eleven. Skolinspektionen betonar vikten av att varje skola har rutiner för att följa upp både den giltiga och den ogiltiga frånvaron. Skolinspektionen framhöll i samband med införandet av ogiltig frånvaro i terminsbetygen att det är viktigt att skolorna får tydliga anvisningar för när frånvaro ska betraktas som giltig eller ogiltig. Skolinspektionen29 lyfter ett par situationer då det i formell mening skulle kunna bli fråga om ogiltig frånvaro, men då det inte skulle framstå som rimligt att notera den som ogiltig. Ett exempel är när en elev är sjuk, men vårdnadshavaren har missat att anmäla frånvaron. Ett annat exempel är att skolan inte har lyckas förhindra att en elev 27Härjedalens kommun (2015). Handlingsplan för ökad skolnärvaro. 28Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i grundskolor. 29Skolinspektionens yttrande, dnr 02-20104462. utsätts för kränkande behandling och att eleven av den anledningen inte kommer till skolan. I en del fall kan det bli aktuellt för skolan att begära att en elev uppvisar ett läkarintyg eller på annat sätt styrker sjukdom. Eleven kan inte tvingas till läkarundersökning, men ett läkarintyg kan ha betydelse för hur frånvaron bedöms. En bristfällig registrering resulterar i en bristfällig analys av frånvaro på skolor Att det förekommer brister vid registreringen av frånvaro leder till att det inte finns tillförlitliga uppgifter om frånvaro att analysera på många skolor. Enligt och Skolinspektionens mätningar av ogiltig frånvaro har underlaget förbättrats , men det finns fortsättningsvis brister. Enligt Skolinspektionen30 bör det främjande arbetet utvecklas så att det i högre grad riktas mot vilka förbättringar skolan kan göra i den egna verksamheten för att skapa en arbets- och studiemiljö som främjar närvaro. Skolorna behöver ta reda på om orsaken till en elevs frånvaro hänger samman med skolan som arbetsmiljö. Är från- varon hög till exempel i enskilda ämnen eller för enskilda lärare behöver skolan rikta insatser dit för att förbättra närvaron. Det är viktigt att inte enbart utgå från enskilda elever utan från de frånvaro- mönster som är likartade för t.ex. olika ämnen eller elevgrupper. Det kan vara ett tecken på att en del av undervisningen inte har kunnat möta elevernas behov. Många skolor behöver också förbättra arbetet så att lärarna har en likvärdig hantering av rutinerna för elevernas närvaro och frånvaro. Utredningens uppfattning är att många skolor och huvudmän underlåter att analysera frånvaro för att hitta mönster och samband. Det här kan bero på tidsbrist, på att uppgiften inte prioriteras eller på att det saknas en tydligt utpekad och ansvarig utförare av analysen på skolorna. En viktig förutsättning för arbetet är även att rektorer och huvudmän efterfrågar en analys av från- varon. 30 Skolinspektionen (2014). Rätten till utbildning. 5.4Utredningens slutsatser och bedömningar Det som mäts tillmäts också intresse och uppmärksamhet.31 Det finns tre viktiga förutsättningar för registrering av frånvaro. För det första krävs det att alla vill och förstår varför mätningarna ska göras. För det andra behöver de som arbetar med registrering av frånvaro ges tid och möjlighet att göra det, och för det tredje be- hövs tekniska förutsättningar i form av exempelvis ett system för frånvarorapportering. Att det finns ett system utgör inte heller en tillräcklig förutsättning i sig, utan därutöver krävs att systemet upp- levs som användarvänligt och funktionellt för alla inblandade – lärare, annan skolpersonal, vårdnadshavare, rektorer och huvudmän. Förutsättningar för att det ska vara meningsfullt att mäta från- varo är även att frånvaro registreras på ett enhetligt sätt av berörda och att resultaten används som underlag för åtgärder. Registreringen gäller frånvaro och de åtgärder som vidtas (exem- pelvis kontakt med vårdnadshavarna). Statistiken behöver också kunna redovisas på ett sätt så att den blir användbar, på individnivå, enligt klass, årskurs, ämne, på skolnivå och på huvudmannanivå. Utredningen konstaterar att det vid registreringen av frånvaro förekommer brister som är allvarliga ur ett närvarofrämjande per- spektiv. Det finns problem på flera nivåer och dessa behöver lösas. Huvudmännen måste efterfråga uppgifter om frånvaro. De måste därutöver ta ansvar och ställa krav på leverantören av de tekniska systemen. Det är viktigt att huvudmän och rektorer förmedlar att skolpersonalens arbete med att registrera är betydelsefullt genom att ge dem förutsättningar för att göra uppgiften. Det handlar bl.a. om att lösa tekniska problem och inte låta problemen bli en moti- vering till att inte registrera. Motivation att registrera följer med hur väl systemet fungerar. Tekniska problem går att lösa. Skolan måste därutöver möjliggöra för exempelvis vikarier att registrera frånvaro. Det är viktigt att rektorn förmedlar att det är viktigt att frånvaron registreras, inte för statistikens skull, utan för att eleverna ska få den utbildning de har rätt till och för att skolor ska få behövligt under- 31 , ansvarig för forskning inom på SKL, citerad i SKL (2013). Vänd frånvaro till närvaro. lag för att främja närvaro och förebygga frånvaro. Det här under- laget kan också tjäna till att utveckla frånvarorutinerna på skolan. 5.4.2Utredningens bedömning om registrering av frånvaro Utredningens bedömning: Skolan bör uppmärksamma, registrera och analysera både giltig och ogiltig frånvaro vid varje lektion. Skälen för utredningens bedömning Utredningen anser att det är mycket viktigt att frånvaro registreras. Om frånvaro inte uppmärksammas kan elever uppleva det som en tydlig signal på att deras närvaro i skolan saknar betydelse. Strö- frånvaro är en riskfaktor för att utveckla mer omfattande och proble- matisk frånvaro. Det finns också skolor där registreringen fungerar bra, men där man inte analyserar den registrerade frånvaron på skolan. När det brister i registrering och/eller analys av frånvaron blir det svårt att bedriva ett meningsfullt närvaroarbete. Om registreringen av frånvaro inte görs av alla lärare och vid alla lektioner ger den inte den vägledning som skolan, rektor och huvud- män behöver för att kunna förebygga frånvaro och den enskilda elevens frånvaro riskerar att inte uppmärksammas, utredas och åt- gärdas. Rektor och huvudman måste därför noggrant följa att de tekniska systemen fungerar som de ska och se till att problem, t.ex. att vikarier inte kan logga in, eller att sms skickas till vårdnads- havare trots att deras barn är i skolan löses. Ett system som funge- rar bristfälligt riskerar att leda till att det inte känns meningsfullt att registrera frånvaro, vilket i sin tur leder till att statistiken blir bristfällig. Det är viktigt att huvudman och rektor intresserar sig för regi- streringen och visar på vilken effekt den har för närvaro, kunskaps- utveckling, lärare och elevers arbetsmiljö för att motivera alla till att ta sitt ansvar för registreringen. Att hantera frånvaro är inte en uppgift som lärare utbildas för.32 Lärare kan därför behöva stöd i att hantera det tekniska systemet. 32 , B. (2008). A guide to school attendance. Ouppmärksamhet på frånvaro från skolans sida kan leda till en ökning av frånvaron. När frånvaro uppmärksammas och registreras kan detta i sig leda till en minskning av frånvaron. De flesta skolor har studieadministrativa system där frånvaro inrapporteras. De tek- niska systemen möjliggör en uppföljning av frånvaro enligt beställa- rens önskemål. förutsätter de en hög beställarkompetens. Att dessa system finns, betyder ändå inte att registreringen av från- varo fungerar tillfredsställande. Det är i praktiken mycket vanligt att inrapporteringen av frånvaro inte gäller all undervisningstid. Utredningen anser att det här är ett missförhållande som behöver rättas till och som kräver ett aktivt arbete av huvudmän och skolor. Registreringen behöver också bli mer lika mellan skolor, vilket skulle leda till en större likvärdighet för eleverna. Att frånvaro ska regi- streras följer dock av nuvarande författningar, varför utredningen inte lägger något förslag angående detta. Den viktigaste målsättningen när det gäller uppföljningen av elevers frånvaro är att elevers rätt till utbildning säkerställs och att skolan gör en utredning och tar initiativ till åtgärder utifrån elevens situation. Huvudmän och hemkommuner behöver också följa upp hur frånvarosituationen på skolor ser ut och utvecklas . Det här är skyldigheter som implicit följer av nuvarande reglering, men som inte efterföljs av alla skolor. Såsom tidigare kon- staterats, mäter skolor och huvudmän frånvaro på olika sätt. Det förekommer också en stor variation gällande vilken omfattning på frånvaro som krävs för att skolor ska reagera. En del skolor och huvudmän reagerar enbart på ogiltig frånvaro, medan andra anser att också giltig frånvaro ska följas upp och leda till åtgärder. Att åtgärder vidtas vid frånvaro som överstiger en viss andel eller ett visst antal dagar kan innebära att lägre frånvaro, vilken också kan vara problematisk, inte uppmärksammas. Utredningen anser att det är viktigt att all frånvaro uppmärk- sammas, eftersom all frånvaro har betydelse för elevernas målupp- fyllelse. Uppföljning av frånvaro leder därutöver till en minskning av densamma, vilket forskning i England33 påvisat. Det här innebär att skolan behöver registrera, analysera och vid behov vidta åtgärder 33 Schagen , , T. and , S. (2004). Study of Attendance in , report for the National Audit Office, . vid all frånvaro, både den som benämns som giltig och ogiltig från- varo. Införandet av elektroniska system för uppföljning av frånvaro har lett till att det finns många olika definitioner och system som används vid bedömning av när frånvaro kräver åtgärder. Kvantita- tiva signalsystem resulterar i grova mått, men i kombination med en kvalitativ bedömning som utgår från elevens situation anser ut- redningen att dessa system har ett stort värde, inte minst för att göra skolor, huvudmän och hemkommuner uppmärksamma på mönster som kan förekomma när det gäller frånvaro. Ett välfungerande kvan- titativt frånvarosystem kan signalera när en elevs frånvaro antar en sådan omfattning att en kartläggning behöver göras och åtgärder vid- tas. Endast genom att mäta frånvaro kan man åtgärda den. Det kan också konstateras att närvaroregistrering som används och åter- kopplas utgör en effektiv intervention i sig. Då skolor, huvudmän och kommuner får tillgång till statistik om frånvaro kan också kun- skap om närvarofrämjande arbete sprida sig mellan dem. Ett argu- ment för att mäta frånvaro är att statistiken synliggör problematiken och den riskfaktor den utgör, både på individ- och samhällsnivå. 5.4.3Utredningens bedömning om gemensamma variabler och riktlinjer för uppföljning av frånvaro Utredningens bedömning: Registrering av frånvaro bör ske ut- ifrån gemensamma variabler och riktlinjer för uppföljning. Upp- följningen bör även möjliggöra en analys av frånvaron per dag och på individ- och gruppnivå. bör ges i uppdrag att i allmänna råd ta fram variabler och riktlinjer för skolors uppföljning av frånvaro på individnivå. Skälen för utredningens bedömning Det finns en stor variation mellan skolor beträffande när frånvaro bedöms vara hög, om enbart ogiltig frånvaro följs upp eller om skolan också reagerar på giltig frånvaro samt vilken omfattning av frånvaro som leder till åtgärder. De variabler som ingår i uppföljningen av frånvaro är olika i olika studieadministrativa system. Olika rutiner tillämpas på skolorna. Det finns skolor som registrerar inaktivitet på lektion, t.ex. att inte ha med sig nödvändigt material som frånvaro, medan andra inte gör det. Då frånvaro i sig är en allvarlig indikation på risk att inte klara skolan är det viktigt att det finns tydliga, väl fungerande rutiner för registrering och uppföljning av varje elev och varje lektionstimme.