sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — gör bedömningen att de åtgärder som görs för att stänga ute de spelbolag som inte har licens i måste vara proportionerliga, rättssäkra och väl avvägda med hänsyn till integritetsaspekten. Tvingande bestämmelser med krav på internet- leverantörer att blockera vissa webbsidor innebär risker för att ytt- randefriheten inskränks. De samtal som utredningen haft med bl.a. internetleverantörer och den parlamentariska referensgruppen visar också att många i starkt värnar ett fritt internet. Utred- ningen konstaterar också att de flesta internetleverantörer är med i ett frivilligt arbete med att filtrera bort barnpornografi från internet. Utredningen konstaterar vidare att det är alldeles som sam- hället ålagt internetleverantörer att genomföra IP-blockering.45 Utredningens bedömning är att ett införande av ett åläggande för internetleverantörer att blockera vissa webbsidor kan leda till att det väcks krav på liknande åtgärder på fler områden. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen inte nu något förbud mot elektronisk kommunikation till domäner eller IP-adres- ser där det erbjuds spel. Skulle ett sådant system vara önskvärt bör det i praktiken hanteras på samma sätt som föreslås beträffande be- talningsblockeringar (se avsnitt 24.13), dvs. beslut om detta bör föregås av domstolsprövning. Utredningen anser att DNS- eller IP-blockering är allt- för ingripande åtgärder och att de riskerar att blockera även sådant material som inte var tänkt att omfattas av den aktuella blocke- ringen. Däremot föreslår utredningen att en internetleverantör ska vara skyldig att på uppmaning av upprätta ett var- ningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i . Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i och inte står under svensk tillsyn. I likhet med det resonemang som förts av det norska anser utredningen att genom DNS-varning/information blir spelaren infor- merade om vilka spelföretag som är olovliga. Troligvis kommer infor- mationen att ha en viss effekt på nyrekryteringen till de olicensierade 45 , och , dom , mål nr PMT 11706- 15, gällande upphovsrätt där upphovsrättslagen tolkades EU-konformt och där det var möjligt att kräva att en operatör blockerar en IP-adress. Utredningen anser inte att detta förslag är av sådan in- gripande art att det bör krävas ett domstolsbeslut för att Spelmyn- digheten ska kunna uppmana internetleverantörer att upprätta varningsmeddelande. Det bör betonas att det inte är fråga om någon blockering. Efter det att varningsmeddelandet visats väljer konsumenten själv om han eller hon vill gå vidare till den aktuella webbplatsen. Syftet med att öppna upp och reglera marknaden för onlinespel är att vägleda konsumenterna mot ansvariga, tillförlitliga och kon- trollerbara erbjudanden så långt som möjligt. Spelerbjudandena bör vara så attraktiva att spelarna inte lockas till platser för illegala leve- rantörer. En viktig framgångsfaktor för kanaliseringen sett ur spel- företagens perspektiv är att de tillåts erbjuda önskad produktportfölj, vilket generellt sett innebär en mängd varianter av spelformer. Utredningen anser att ett attraktivt licenssystem, varningsmed- delande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i , förbud mot förmedling av betalning för olicensierade spel (se av- snitt 24.13) och det stärkta främjandeförbudet samt andra förstärk- ningar av sanktionssystemet som föreslås i detta kapitel är tillräckliga åtgärder för att uppnå en tillfredsställande kanalisering. Det förhållandet att spelarna blir skattskyldiga för vinster från olicensierade spelbolag bidrar också till detta. Den oberoende uppföljningen av genomförandet av det nya licens- systemet bör dock ha till uppgift att utvärdera avsaknaden av sådana möjligheter och vid behov föreslå kompletterande åtgärder. 24.12Förbud mot förmedling av betalning för olicensierade spel Som framgick av föregående avsnitt, Förbud mot elektronisk kom- munikation till olicensierat spel, framhålls det i direktiven till Spel- licensutredningen att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grun- den för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är till- räckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Vidare anges i direktiven att som exempel på en sådan åtgärd kan nämnas (SOU 2008:124) förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåt- na lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och IP-adresser där otillåtna spel förekommer. Mot denna bakgrund har fått i uppdrag att undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjande- förbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag. För att kunna betala insatser i spel som förmedlas med elektro- magnetiska vågor krävs normalt någon form av elektronisk överföring av betalningen till spelanordnaren. Ofta har den som förestår betalningsförmedlingen tillgång till information om att betalningen avser deltagande i spel om pengar utan svenskt tillstånd. Inom det internationella kortbetalningssyste- met har Spel om pengar en egen detaljhandelskod, Merchant Cate- gory Code, MCC, som vanligtvis berättar vilken typ av inköpsställe som mottar betalningen. Detta system skulle kunna användas för att stoppa förmedling av insatser och vinster från spelbolag som inte har licens i . En annan möjlighet kan vara att upprätta en för- teckning som upptar de spelanordnare till vilka betalningsförmed- lingar ska stoppas. När det gäller räckvidden av främjandeförbudet i lotterilagen har det i förarbeten uttalats att betalningsuppdrag av det slag som utförs bl.a. av bankerna inte är att anse som otillåtna enligt bestämmelsen (prop.1993/94:182 s. 78). anförde i sitt slut- betänkande Från tombola till Internet (SOU 2000:50 s. 192) att varken nätoperatörer eller banker som tillhandahåller nättjänster re- spektive banktjänster torde omfattas av lagrummet i dess nuvarande utformning så länge det är fråga om ett rent passivt tillhandahållande. anförde vidare att ett främjande enligt gällande rätt torde förutsätta någon faktisk åtgärd från förmedlarens sida, samt att förmedlaren i förväg haft kännedom om, eller möjligen en- dast bort känna till, avsikten med den begärda åtgärden. Ett vidare ansvar än så torde, såvitt kunde bedöma, förut- sätta en lagreglerad skyldighet att agera. anförde inte något nytt i frågan. Något som föranleder en avvikande mening från detta resone- mang om avseende främjandeförbudets räckvidd har inte framkom- mit. 24.12.2 Allmänt om betalningsförmedling Inom betalningsförmedling överför en tjänsteleverantör, t.ex. en bank eller ett betalningsinstitut, medel mellan en betalare och en betalnings- mottagare genom girering, direktbetalning eller annan överföring av medel till ett betalkonto. Betalningsförmedling regleras i lagen (2010:751) om betaltjänst- er (betaltjänstlagen). I 1 kap. 2 § betaltjänstlagen finns en definition av betaltjänster. Av bestämmelsen framgår att följande tjänster är att betrakta som betaltjänster i lagens mening: 1.tjänster som gör det möjligt att sätta in på och ta ut kontanter från ett betalkonto samt de transaktioner som krävs för förvalt- ning av kontot, 2.genomförande av betalningstransaktioner, inklusive överföring av medel som även kan täckas av ett kreditutrymme, genom a)autogiro, b)kontokort eller andra betalningsinstrument, eller c)kontobaserade betalningar, 3.utfärdande av betalningsinstrument, 4.inlösen av transaktionsbelopp där ett betalningsinstrument har använts, 6.genomförande av betalningstransaktioner där a)betalaren godkänner transaktionen med någon form av utrust- ning för telekommunikation, digital teknik eller informations- teknik, och b)betalningen sker till systemoperatören, som endast fungerar som mellanhand mellan betaltjänstanvändaren och leveran- tören av varorna eller tjänsterna. Betalningsförmedling för spel som förmedlas med hjälp av elektro- magnetiska vågor kan bl.a. ske genom att spelaren använder sig av kortbetalning. I är alla kort som ges ut av de stora bankerna knutna till VISA eller . När kortinnehavaren (spelaren) använder sitt kort skickas en auktorisationstransaktion på angivet belopp till kortutgivande bank (spelarens bank) via kortinlösande bank (bank som har inlösenavtal med spelanordnaren). Spelarens bank gör en kontroll av att kortet existerar, att kortet inte är spärrat och att det finns medel på kontot om det är ett bankkort eller att det finns en beviljad kredit om det är ett kreditkort. När den bank som har inlösenavtal med spelanordnaren vidareförmedlar auktori- sationstransaktionen till spelarens bank lämnas det upplysning om vilken typ av verksamhet som säljföretaget (spelanordnaren) bedriver genom att ange en detaljhandelskod. Systemen med detaljhandels- koder har som regel en egen kod för verksamhet som avser spel om pengar. För detaljhandelskodsystemet Merchant Category Code (MCC) är koden för verksamhet som rör spel om pengar 7995 (se SOU 2008:124 s. 402). Det finns ett antal mer eller mindre säkra betalningsförmedlings- tjänster, s.k. tredjepartsbetaltjänstleverantörer, på internet. Exempel på sådana är PayPal och Klarna. PayPal används av flera väletable- rade e-handelsföretag. Tredjepartsbetaltjänstleverantörer kan sägas fungerar som en neutral tredje part. Den som tillhandahåller/leve- rerar en sådan tjänst erbjuder en möjlighet att genomföra betalningar genom att leverantörerna får tillgång till betalarens bankuppgifter för att fullfölja en betalning utan att betalaren behöver använda sig av bank- eller kreditkort. En betalning som initieras genom en sådan tjänst kan – på dagens oreglerade marknad – gå till på följande sätt. En kund som vill genomföra ett köp på ett e-handelsföretags hem- sida, loggar via denna hemsida in hos sin internetbank genom att lägga en betalningsorder. Av den information som visas för kunden framgår inte annat än att han eller hon har direkt kontakt med banken via betalningen. På motsvarande sätt kan banken inte se annat än att det är kunden själv som utför betalningen. Det är dock leveran- tören av tjänsten som initierar betalningen med hjälp av inloggnings- uppgifter som kunden har lämnat utan att vara synlig för banken (SOU 2016:53, s. 191, Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grund- läggande betalkonton). utövar ingen tillsyn över tredjeparts- betaltjänstleverantörer. Nyss nämnda utredning överlämnade sitt slutbetänkande till regeringen . I betänkandet behand- las genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet, Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direk- tiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv /64/EG. Genom det andra betaltjänstdirektivet införs bestämmelser om s.k. tredjepartsbetaltjänstleverantörer. De tjänster som dessa aktörer erbjuder och som regleras i direktivet är betalningsinitieringstjänster respektive kontoinformationstjänster, som båda utgör betaltjänster. Begreppet betaltjänst har således fått en delvis ny och ändrad inne- börd. erbjuds dessa tjänster på marknaden av olika före- tag. Genom direktivets bestämmelser blir denna marknad nu reglerad, till skillnad från vad som varit fallet . Det andra betaltjänst- direktivet ska – med undantag för ett fåtal bestämmelser som ska genomföras först vid ett senare datum – vara genomfört i nationell rätt . 24.12.3Tekniska möjligheter till blockering av betalningsförmedling Som nämndes i inledningen av detta avsnitt finns det så vitt känt två möjliga vägar att gå om önskan finns att införa blockering av betalningsförmedling. I det första alternativet skulle det vara möjligt att föreskriva ett förbud för banker och andra betalningsförmedlare mot att förmedla betalning t.ex. med betalkort, över internet m.m. om betalningen avser spel hos spelföretag som inte har licens i . Ett sådant förbud skulle t.ex. kunna avse alla åtgärder med transaktionskoden MCC 7995 och som inte avser spelföretag med licens i . I det andra alternativet skulle det vara möjligt att upp- rätta en spärrlista över de spelanordnare för vilka betalningsförmed- lingar ska stoppas. 24.12.4Åtgärder för att kringgå blockering av betalningsförmedling I debatten hörs från flera håll att det är lätt att kringgå blockering av betalningsförmedlingar. menade att systemet lätt kan kringgås exempelvis genom att använda utlandsbaserade be- talningsförmedlare som inte omfattas av den svenska lagstiftningen eller genom att andra transaktionskoder används. Vidare menade att en framgångsrik kontroll av betalningsför- medling i fråga om spel och lotterier över internet torde förutsätta ett internationellt samarbete. Nationella förbud riktade mot banker och andra betalningsförmedlare verksamma i skulle kanske få en viss effekt och det skulle i varje fall vara en markering av den svenska synen på spel anordnade av spelanordnare utan licens i . Bland annat med hänsyn till de kringgåendemöjligheter som verkar finnas såg inte tillräckliga skäl för ett så- dant förbud. () framförde i sitt remiss- yttrande (Fi2008/7967) avseende flera anledningar till varför ett förslag till blockering av betalningsförmedling inte är bra. Bland annat angav de att detaljhandelskoderna inom de inter- nationella kortbetalningssystemen lätt kan kringgås och att lagstift- ningen därför riskerar att bli ineffektiv. menade att spelanordnarna t.ex. kan omdefiniera sin verksamhet för att få en ny beteckning. Det är också svårt att göra klara gränsdragningar för vad som avses med spelföretag eftersom det finns många bolag där spelverksamhet endast utgör en begränsad del av den totala verksam- heten. ansåg därför att risken finns att helt legitima betalningar som inte avser spel stoppas. påpekade också att det inte är bankerna som har kontroll över tilldelningen eller definitionen av MCC-koder. De bygger på interna regler inom bolagen . 24.12.5 Hur ser det ut i andra länder? Som tidigare nämnts öppnar många länder i , helt eller delvis, sina marknader för nya spelanordnare. Många av de länder som inför licenssystem tar också ställning för att de som inte får licens för spel i landet ska utestängas genom blockering av IP-adresser, betalnings- förmedlingsförbud eller genom en kombination av dessa. genomförde en enkätundersök- ning angående möjlighet till blockering. Utredningen frågade spel- myndigheter i 25 av länder om det i deras reglering fanns möjlighet att genomföra någon form av blockering av de spelbolag som inte har någon licens i landet. 16 av det tillfrågade länderna svarade på enkäten. Åtta länder svarade att de har möjlighet att till- gripa blockering av betalningsförmedling. I två av de länder som svarade krävs ett domstolsbeslut för att blockeringen ska vara möjlig att verkställa. införde ett förbud mot att förmedla insatser till och vinster från utländska spelbolag. Det är banker och andra finansinstitutioner som inte längre får utföra sådana transaktioner. Förbudet har flera syften, t.ex. att begränsa tillgängligheten till oreg- lerat internetspel, sända en signal om att utländska spelbolag inte är reglerade av norska myndigheter, hindra nyrekrytering av spelare hos bolag som inte har norskt tillstånd och att göra till en mindre attraktiv marknad för utländska spelbolag. Förbudet innebär att det för norska banker och andra finansiella institutioner inte är tillåtet att förmedla pengar till spelanordnare som inte har licens i . Förbudet gäller både insatser, som ofta betalas med kreditkort, och utbetalning av vinster, som betalas till spelarens bankkonto. Förbudet innebär att alla betalningar med MCC och ett annat landsnummer än ska avvisas. I samband med införandet av förbudet uppstod problem för många norrmän att betala med sina kreditkort i utlandet. Problemet uppstod p.g.a. att korttransaktioner med MCC 7995 tillsammans med ett annat landsnummer än blev avvisat vid betalning. Detta drabbade norrmän i exempelvis kiosker där det fanns en spel- automat och det därför inte var möjligt för dem att betala med kort. Detsamma hände på hotell, restauranger och liknande där det också fanns ett spelutbud. Detta problem föranledde det norska Lotteri- og stiftelsetilsynet att skriva ett brev till finansinstitutioner i (Lotteri- og stiftelsetilsynet, 08/07345-45/300) där myndigheten förklarade sin syn på tolkningen av föreskrifterna till förbudet. genomförde Lotteritillsynet en utvärdering46 av betal- ningsförmedlingsförbudet. Slutsatsen var att spel hos spelbolag utan norsk licens minskat något men resultatet av förbudet blev inte så bra som man hade förväntat sig. Orsaken till att förbudet mot be- talningsförmedling inte helt fått den förväntade effekten är att många utländska spelbolag har infört nya betalningslösningar för att kringgå förbudet. sker penningöverföringar ofta genom tredjepartsbetaltjänst- leverantörer, vilket gör det svårt för bankerna att identifiera över- föringar till främmande spelanordnare. Detta har lett till att norska spelare kan använda kreditkort när de spelar på utländska spelbolag. Kreditkort har som tidigare nämnts en inbyggd barriär mot trans- aktioner till företag som använder MCC för spel. Eftersom många transaktioner nu sker via tredjepartsbetaltjänstleverantörer som an- vänder sig av andra koder för spel godkänns transaktionen. utvärderade Lotteri- og stiftelsetilsynet förbudet och identifierade i samband med detta ett antal tredjepartsaktörer. Mot denna bak- grund har myndigheten skickat ett informationsbrev till banker och finansiella institutioner med en förteckning över dessa företag (Lotteri- og stiftelsetilsynet, 15/02557-6/334). Det norska kultur- departementet som är ansvarigt departement för spelfrågor anser att det bör övervägas att ändra den gällande lagstiftningen för att stärka förbudet, och att reglerna bör rationaliseras genom åtgärder för att begränsa användningen av tredjepartslösningar. Det kan leda till att effekten av förbudet blir större än i dag.47 Också i ger lagstiftningen möjlighet att blockera kredit- kortsbetalningar och göra det till ett brott för betalningsförmedlare såsom banker och kreditkortsföretag att förmedla betalningar till och från spelanordnare som tillhandahåller spel till personer i utan licens. 46Evaluering av forskrift om forbud mot betalingsformidling til pengespill uten norsk tillatelse, Lotteritilsynet, 2012. 47(Meld. St. 12 (2016–2017, Alt å vinne - Ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk.) 24.13 Utredningens bedömning och förslag Utredningens förslag: Av 20 kap. 5 § spellagen framgår att det är straffbart att förmedla betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens när detta krävs enligt spel- lagen. Det föreslås här att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betalningsorder där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandels- kodsystem. får beträffande sådana betalningar som avses i första stycket hos domstol begära att betaltjänstleverantörer blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från be- stämda kontonummer. Utredningens bedömning: För att säkra konkurrensneutralitet bör regeringens blockeringsåtgärder implementeras av alla berörda parter. Som sagts avseende förbud mot elektronisk kommunika- tion till otillåtet spel ska den nya regleringen, enligt Spellicensutred- ningens direktiv, bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. Vidare anges i direktiven att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanord- nare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden och att det gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla spel till svenska spelare, varför fått i uppdrag att överväga om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Som exempel på en sådan åtgärd nämns i direktivet förslag att förbjuda betalningsförmed- ling för otillåtet spel. Också när det gäller effektiviteten av ett förbud mot betalnings- förmedling råder det delade meningar bland de länder som infört ett sådant förbud. Många menar att det är lätt att kringgå medan andra anser att det fungerar och framför allt har en avskräckande effekt på det stora flertalet spelare. har haft möten med som uttrycker stor tveksamhet till ett införande av förbud mot betal- ningsförmedling. framhåller bl.a. att förslaget är svår- genomförbart och att de detaljhandelskoder inom de internationella kortbetalningssystemen lätt kan kringgås och att lagstiftningen därför riskerar att bli uddlös. Vidare poängterar att spelbolagens användande av tredjepartsbetaltjänstleverantörer gör det svårt för bankerna att identifiera överföringar till spelbolag utan licens i . har också haft kontakt med föreningen och föreningen som arbetar för att främja svenska Visa/MasterCard kortutgivares och kortinlösares in- tressen inom konkurrensneutrala områden. Deras samlade uppfatt- ning är att en selektiv blockering (endast blockering av spelföretag utan licens i ) skulle bli kostsam, ineffektiv och mycket svår att administrera. De ställer sig tveksamma till effekten av blocke- ringen och tror att den i praktiken endast skulle ha en signaleffekt. Den administrativa utmaningen med att införa en selektiv blocke- ring ligger i att hantera information omkring licensierade/olicensie- rade aktörer. En centralt administrerad lista med tillåtna aktörer och hur dessa identifieras i auktorisationerna måste finnas. Denna lista måste hållas löpande uppdaterad och vid ändringar distribueras till samtliga kortutgivare. Vidare menar föreningen och föreningen att för att säkra konkurrensneutralitet måste blockeringarna implementeras av alla parter. Detta för att undgå att be- talning med kort är möjligt hos vissa aktörer men inte hos andra. Dessutom behöver det löpande säkras med kortnätverken Visa och MasterCard att den identifieringsinformation som används finns till- gänglig i auktorisationerna, är korrekt och hålls uppdaterad. Enligt föreningen och föreningen skulle detta bli en komplex lösning med många aktörer och mycket rutiner. Vidare anger de att det bör vara tekniskt möjligt att imple- mentera en selektiv blockering även om detta kan vara en komplex och därmed kostsam ändring för en del. anser att det är av största vikt att de aktörer som betalar för en licens på spelmarknaden ska ha någon form av garanti för att marknaden är ”skyddad”och att det inte ska vara möj- ligt att stå utanför den reglerade marknaden och ta marknadsandelar. Om denna garanti inte finns bedömer utredningen att kanaliserings- målet blir svårare att uppnå. Av skäl som framgår i föregående av- snitt om Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel föreslår utredningen trots detta resonemang inte att någon IP- blockering införs (dock föreslås införande av varningstext med information om att denna webbsida inte står under svensk tillsyn eller har en licens i , se avsnittet om Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel). Fråga är då om ett förbud mot betalningsförmedling bör införas. Tre kriterier bör i så fall vara uppfyllda.