sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Av allmänna principer följer dock att det finns en delad skyldighet mellan sökanden och att ta fram bevisning och utreda ärendet (prop. 2016/17:17 s. 64). Av utredningsskyldigheten och serviceskyldigheten följer att ska ge sökanden stöd och vägledning under asyl- processen. Vilket stöd som ska lämnas bör avgöras från fall till fall utifrån sökandens individuella behov. Även regeringen framhåller att en ansökan om asyl är en något speciell ärendekategori eftersom den dels är ett ansökningsärende, dels ett ärende där ett skydds- behov kan föreligga. Enligt regeringen har myndigheten ett större utredningsansvar i ett ärende som rör en ansökan om asyl än i många andra ansökningsärenden (prop. 2004/05:170 s. 155). Utrednings- skyldigheten blir bl.a. mer långtgående i fall då den enskilda per- sonen har svårigheter att föra sin talan (prop. 2016/17:17 s. 57). Utredningsansvaret för migrationsdomstolarna regleras i 8 § för- valtningsprocesslagen (1971:291). Enligt första stycket ska rätten se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I andra stycket anges att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Av förarbetena till paragrafen (bl.a. prop. 2012/13:45 s. 113 ff.) framgår att utredningsansvaret innebär att domstolen ska se till att målet är klart för avgörande genom att utredningen är fullständig. Omfattningen av domstolens utredningsansvar varierar från måltyp till måltyp och är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Detta gäller även om det i stor utsträckning måste ankomma på parterna att ansvara för utredningen i målet och att själva läka bristerna i sina framställningar (MIG 2006:1, MIG 2012:18 och MIG 2014:22). När det gäller utredningsskyldigheten i förhållande till praktiska verkställighetshinder så gäller avslutningsvis att dessa ska beaktas under hela processen, det vill säga från grundutredningen till det prak- tiska verkställighetsarbetet. Tyngdpunkten ska ligga i första instans (prop. 2004/05:170 s. 153) vilket också får anses innebära att frågan om praktiska verkställighetshinder primärt hanteras där. Emellertid kan verkställighetshinder upptäckas eller uppkomma även efter det att meddelat ett avslags- eller utvisningsbeslut respektive efter att ett sådant har vunnit laga kraft, varvid det ska prövas . Efter preskription ska samtliga skäl ut- redas på nytt. är av tillfällig karaktär och utgör inte en rättskälla Rättsliga ställningstaganden från rättschef är gene- rella rekommendationer om tillämpningen av lagar och förordningar inom verksamhetsområde. rätts- chef publicerar också emellanåt ”rättsliga kommentarer” avseende bl.a. situationen i vissa länder. Även dessa får stor betydelse i be- slutsfattandet. De resonemang som här förs avseende rättsliga ställ- ningstaganden gäller i huvudsak också för dessa kommentarer. Ställningstagandena utgör enligt ett stöd för myndighetens tjänstemän och syftar till att åstadkomma en enhetlig och likformig rättstillämpning och handläggning inom verket. Migra- tionsverkets personal bör följa de rättsliga ställningstagandena när de prövar enskilda personers ansökan om uppehållstillstånd.15 Landfrågor, exempelvis vid bedömning av om det föreligger hinder mot verkställighet till ett visst land, men även i andra delar av asyl- processen, har alltmer hanterats genom vägledning i rättsliga ställningstaganden. Emellertid har ställningstagandena ingen formell rättslig ställning, utan är tänkta att fungera som vägledning vid tillämpningen av lag. Det har framhållits att en möjlig jäm- förelse skulle kunna vara s.k. ”allmänna råd”, dvs. ”sådana generella rekommendationer om rättstillämpningen av en författning som handlar om hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende” (se 1 § författningssamlingsförordningen (SFS 1976:725), 2016, s. 29). Den vägledning som de rättsliga ställningstagandena åsyftar utgöra kan också uppfattas som auktoritativ av beslutsfattare och handläggare på och även i viss mån i domstol där det också förekommer att de tillämpas (2016, s. 47). Rättsliga ställningstaganden har en tung, om än informell, ställ- ning genom att de fått ett tydligt och brett genomslag. Detta gör att en tydlig gränsdragning behövs för att inte slutsatser som pre- senteras i ett ställningstagande om vad som utgör en korrekt tillämpning av lag i relation till ett visst land eller en viss grupp, ska få en orimligt stor vikt. Detta kan bli följden om analysen och slut- 15 Se landinformationssystem Lifos vid en sökning på ”rättsligt ställnings- tagande”. satserna som presenteras i ett ställningstagande sanktioneras utan vidare analys från rättstillämparen (2016, s. 46 f.). Principen om non-refoulement ska respekteras under alla omständigheter Ett avlägsnandebeslut ska aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att individen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Denna princip, principen om non-refoulement, måste respekteras under alla omständigheter för alla människor. För den som söker asyl kan be- hovet av detta skydd aktualiseras i flera olika faser av asylprocessen. Ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut måste alltid kunna omprövas om nya omständigheter framkommit som visar att individens liv, hälsa eller frihet är i fara om verkställighet skulle ske. Således gäller frågan om skyddsgrundande omständigheter. asylsökande som har avlägsnandebeslut till är ett exempel på en grupp där ska arbeta med verkställigheter med försiktighet eftersom det kan uppstå nya skyddsbehov, eller också kan skyddsgrundsrelaterade verkställighetshinder framkallas, genom myndigheters agerande (se vidare avsnitt 3.1.6). 2.4Vad betyder begreppet ”praktiska verkställighetshinder”? En kärnfråga för denna utredning är innebörden av vad som anges i kommittédirektiven om ”att ett avlägsnandebeslut inte kan verk- ställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll”, skäl som enligt utlänningslagen kan ligga till grund för uppehålls- tillstånd. Vad kan dessa praktiska verkställighetshinder vara, och varför finns det sådana hinder? En grundläggande innebörd av prak- tiska verkställighetshinder är att den person som har att resa till ett visst land, eller kan komma att få ett beslut om att resa till ett visst land, inte kan resa dit och inte heller kan undanröja hindren mot en sådan resa. Skälen till detta kan variera. Det kan vara praktiskt mycket svårt eller omöjligt att ta sig till landet på laglig väg. Det kan finnas en ovilja från det anvisade mottagarlandets sida att ta Det kan vara svårt för individen eller myndigheter att påvisa medborgarskap eller rätt till vistelse i det aktuella mot- tagarlandet. Ytterligare ett exempel, när barn är berörda, är att det saknas ett ordnat mottagande i det anvisade mottagarlandet, då ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte ska verkställas.16 Orsaker till praktiska verkställighetshinder och hur sådana hinder tar sig uttryck Det finns många skäl på flera olika nivåer till att mottagarländer inte tar emot enskilda individer eller att det inte går att resa dit. Ett uppenbart exempel är att palestinier inte kunnat resa till eftersom gränsövergången mellan och varit stängd och möjligheterna till transit genom har varit be- gränsade. Därför beviljas personer från nor- malt uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder (rättsliga ställningstagande SR 54/2016). På ett mellanstatligt plan så har mottagarländer ett mandat att på egen hand oavsett skäl bestämma att en enskild som inte är med- borgare inte får inresetillstånd. Som redan beskrivits finns inte någon folkrättslig skyldighet, för stater att ta emot icke medborg- are, bortsett från de begränsningar som asylrätten förstås alltid för med sig. Detta har betydelse för bl.a. en del statslösa palestinier som tidigare bott i , eller vissa Mellanöstern- länder. Här beviljas emellanåt inte något inresetillstånd, oavsett vilka id-handlingar de berörda personerna lämnar in. En annan grupp som synes ha mött stora svårigheter att beviljas inresetillstånd är statslösa bidooner från eftersom inte erkänner dem som medborgare, oavsett om de berörda personerna har id-hand- lingar och bevis för att de har bott långa perioder i . En annan orsak till praktiska verkställighetsländer kan vara att anvisade mottagarländer av politiska skäl inte vill att enskilda per- soner eller grupper ska komma tillbaka. Detta kan leda till många års vistelse i ett land som meddelat ett avlägsnandebeslut. Ett exem- pel för svenskt vidkommande var när medborgare i Förbunds- republiken kom att vistas i så länge att deras 16 Frågan om ordnat mottagande för ensamkommande underåriga asylsökande ligger dock inte inom ramen för denna utredning att undersöka. tidigare beslut om avvisning eller utvisning preskriberades, eller skulle komma att preskriberas före utgången av 1998. De beviljades uppehållstillstånd i av humanitära skäl (prop. 2004/05:170, s. 220). Orsakerna till att ett land inte vill eller inte anser sig kunna ta emot en person, eller en viss grupp, kan också ha anknytning till hur starka institutionerna är i det aktuella landet. Beskickningar kan vara underbemannade varför frågor om id-handlingar förblir obesvarade, eller det tar orimligt – ibland går det inte alls – att boka en intervju med ambassaden. Faktorer på individnivå som beskickningspersonals samarbetsvilja i enskilda ärenden kan också vara ett skäl till praktiska verkställighetshinder. Det förekommer också formaliaregler om att utfärdande av rese- handlingar är villkorat av att individen har id-handlingar i original och vederbörande saknar sådana. Andra orsaker till praktiska verk- ställighetshinder är komplicerade processer för att fastställa med- borgarskap vilket kan göra det svårt att få klarhet i frågan om vilket land som är ansvarigt för den person som har ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. I andra fall är problemet att utfärdade resehand- lingar har en så kort giltighetstid eller begränsad geografisk räck- vidd att en resa till verkställighetslandet i princip omöjliggörs. Även svenska myndigheters vägledning till individen i verkställig- hetsärendet, samt tillgången till relevant landinformation, är sådant som kan ha betydelse för olika typer av verkställighetshinder i en- skilda ärenden. Bedömningen av praktiska verkställighetshinder I en del fall är det oomtvistat att praktiska verkställighetshinder finns i ett enskilt ärende eller gällande en viss grupp av asylsökande. Så kan vara fallet när mottagarlandet uttryckligen förklarar sig ovilligt att ta emot den person eller grupp som har eller kan komma att få avvisnings- eller utvisningsbeslut dit. Ett exempel är , som tydligt uttalat att statslösa palestinier inte är välkomna tillbaka (se rättsliga ställningstagande SR 05/2015). I andra fall kan frågan om praktiska verkställighetshinder vara mer komplicerad, exempelvis om den berörda individen uppger sig vara villig att återvända men återvändandet förutsätter att hen först får tillgång till identitets- eller resehandlingar. En distinktion görs i staters återvändandepolitik och regelverk mellan verkställighetshinder som individen har ett handlingsutrym- me att undanröja eller i vart fall kan försöka motverka och sådana hinder som hen inte kan göra något åt (jfr SOU 2004:47). Ett skäl som vanligtvis anses vara ”utanför den enskildes kontroll” – och som är vanligt förekommande i praxis – är den redan nämnda omstän- digheten att mottagarlandet uttryckligen inte tar emot den berörda individen. Ett annat skäl är om det är praktiskt omöjligt att resa till ett visst land eller område. Vilka krav kan rimligtvis ställas på den enskilda personen, att bevisa att ett verkställighetshinder föreligger utanför personens egen kontroll? Vilka krav på utredningsskyldighet, service och liknande kan rimligtvis ställas på myndigheter? Denna utredning ska bidra med svar på dessa frågor. Vi ska också vid behov ge förslag på ett tydliggörande i lagstiftningen av att personer vars avlägsnandebeslut inte kan verkställas under vissa omständigheter får beviljas uppehålls- tillstånd i . I detta kapitel har vi behandlat vårt uppdrag och delvis hur vi gått till väga under utredningsarbetet. Vi har också fört ett resonemang om begreppet praktiska verkställighetshinder, för att introducera läsaren till den företeelse som utredningsarbetet kretsar kring. I kapitel 3 illustrerar vi de svårigheter av praktisk karaktär som kan förekomma i individuella ärenden genom sex fallbeskrivningar, dels för att belysa frågans komplexitet och dels för att ge en inblick i hur de krav som ställs på enskilda i verkställighetsprocessen, och för att uppehållstillstånd som en följd av preskription ska beviljas, kommer till uttryck i asylprocessen. Vi redovisar också tillgänglig statistik från myndigheter i en kvantitativ redogörelse. Nästa del av utredningen (kapitel 4–6) innehåller en kartläggning av och domstolarnas rättstillämpning i frågan om praktiska verkställighetshinder i olika skeden av asylprocessen respek- tive i fråga om konsekvenserna av preskription. Dessa tre kapitel utgör kärnan i utredningen (jfr detaljerade uppdrag enligt kommittédirek- tiven). I kapitel 7 följer sedan en kort redogörelse för hur den tids- begränsade lagen påverkar vårt utredningsarbete och våra förslag, följt av en genomgång i kapitel 8 av andra länders lagstiftning och policyer samt aktuell forskning om företeelsen människor som vistas med lagakraftvunna avlägsnandebeslut vilka med svårighet kan verk- ställas. I kapitel 9 behandlas åtaganden om mänskliga rättigheter som har relevans för verkställighetsarbete och återvändandepolitik. I kapitel 10 redovisas den ändring i LMA som trädde i kraft . Kapitel 11 och 12 innehåller slutsatser och förslag respektive en konsekvensanalys i enlighet med direktiven. Avslutningsvis redo- visas i kapitel 13 våra författningskommentarer. I varje kapitel presenterar vi inledningsvis vilka delar av direk- tiven som behandlas. Vi beskriver också mer i detalj än vi har gjort i detta inledningskapitel hur datainsamlingen har gått till. 3Förekomsten av praktiska verkställighetshinder I detta kapitel redovisar vi den kartläggning av ”förekomsten av situationer där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verk- ställas på grund av skäl utanför den enskildes kontroll” som vi en- ligt direktiven ska göra. Vägledande för urvalet och för vår analys har varit kartläggningen av rättstillämpningen som redovisas i näst- kommande tre kapitel, samt ambitionen att lämna välavvägda för- slag som kan motverka att asylsökande hamnar eller blir kvar i en situation där deras avvisnings- eller utvisningsbeslut av praktiska skäl inte går att verkställa, utan att de beviljas uppehållstillstånd. Hur låter sig då denna kartläggning av förekomsten göras? Inledningsvis ska sägas att vår genomlysning av rättstillämp- ningen som presenteras i kapitel 4–6 inte klargör antalet eller an- delen fall av avlägsnandebeslut som på grund av olika praktiska skäl är overkställbara. Det finns flera skäl till detta. För det första inne- bär nuvarande praxis, som vi återkommer till, att det i ett antal ärenden framför allt görs en bedömning av individens medverkan vilket inte nödvändigtvis är detsamma som en prövning av om det föreligger praktiska verkställighetshinder. För det andra skulle en ingående kartläggning av om det finns praktiska verkställighets- hinder förutsätta ett betydligt mer omfattande material än de beslut och domar i enskilda ärenden som vi har haft tillgång till. Vi kommer heller inte ifrån att bedömningen av om det före- ligger praktiska verkställighetshinder och vad individen rimligtvis kan förväntas göra för att undanröja dessa varierar , beroende på situationen i olika mottagarländer. Praktiska verkställighetshinder på grund av en persons specifika omständigheter kan presumtivt förekomma i relation till i stort sett vilket potentiellt mottagarland Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Omständigheter som kan ha betydelse för verkställig- heten ska enligt utlänningslagen beaktas i varje enskilt asylärende. Som regeringen anger i kommittédirektiven finns det rättsliga förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Trots detta, anför regeringen, vistas ett antal personer med beslut om avvisning eller utvisning i och i mottagande utan att beviljas uppehållstillstånd. Denna diskrepans är utgångs- punkten för vår utredning, som bl.a. syftar till att fördjupa förstå- elsen för problematiken med praktiska verkställighetshinder utanför den enskildes kontroll och föreslå lösningar som motverkar att fler människor hamnar i en sådan situation. En utgångspunkt i vårt arbete är att antalet beviljade tillstånd med stöd av de olika lagrum gällande praktiska verkställighetshinder och preskription som vi be- handlar i denna utredning inte kan erbjuda en uttömmande beskriv- ning av förekomsten av situationer där det finns praktiska verk- ställighetshinder. Därför har vi behövt använda flera olika metoder för att belysa förekomsten av sådana hinder. Mot denna bakgrund är syftet med det föreliggande kapitlet att 1.beskriva ett antal illustrativa ärenden där frågan om praktiska verkställighetshinder har varit föremål för bedömning, 2.förklara varför det inte går att klarlägga hur många personer som vistas i med praktiska verkställighetshinder utanför deras egen kontroll och än mindre hur det kan komma att se ut i fram- tiden, 3.presentera en försiktig uppskattning av antalet personer som kan ha blivit kvar i med lagakraft- vunna avlägsnandebeslut, samt andelen statslösa palestinier och bidooner i denna grupp, 4.beskriva antalet beviljade uppehållstillstånd över en längre tids- period på grund av att funnit anledning anta att mottagarlandet inte kommer att ta emot personen respektive andelen uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (där praktiskt verkställighetshinder kan vara en omständighet). Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Genom nedan exempel på enskilda ärenden vill vi åskådliggöra hur verkställighetsproblematiken kan te sig för några enskilda personer och hur den hanteras i asylprocessen. Efter denna kvalitativa beskriv- ning följer en kvantitativ redovisning baserad på statistiska underlag. 3.1Exempel på enskilda ärenden Syftet med den följande genomgången är att ge exempel på ärenden där praktiska svårigheter i verkställighetshänseende förekommer, med fokus på de juridiska processer som de berörda individerna genomgår. Fallen är inte nödvändigtvis representativa utan ska just illustrera hur det kan gå till i asylprocessen när myndigheter och domstolar hanterar den komplicerade frågan om verkställighets- hinder. har för utredningens räkning identifierat åtta ärenden som exemplifierar hur frågor om praktiska hinder mot verkställighet aktualiseras och bedöms, varav sex innehåller avväg- ningar av relevans för vårt uppdrag. I det följande presenterar vi fyra ärenden som gäller statslösa eller tidigare statslösa palestinier, med verkställighetsland , , eller . Övriga två ärenden gäller personer från /respektive . Vi har i de utvalda ärendena gått igenom i princip samtliga handlingar i akterna för att kunna ta del av motiveringar, tjänsteanteckningar m.m. som kan ha bäring på verkställighetsfrågan.1 Vi har också för att få förståelse för hur de krav som ställs på enskilda i verkställighetsprocessen upplevs, intervjuat åtta personer som av olika skäl ändå inte har kunnat lämna och därför vistas med lagakraftvunna avlägsnandebeslut.2 Den enskilda per- sonens erfarenheter av svårigheter att framlägga bevis för praktiska 1Samtliga beslut och domar från myndigheter och domstolar i alla skeden av processen, samtliga anteckningar som har upprättats av myndigheterna i det berörda ärendet, all korre- spondens i ärendet mellan berörda myndigheter (med undantag för korrespondens rörande frågor om Dublinförordningens tillämplighet), all korrespondens från berörda myndigheter till individen, enskildas inlämnade skriftliga bevisning. Akterna har anonymiserats i sin hel- het av , innan de skickats till utredningen. 2Intervjuerna har varit viktiga för att få en allmän förståelse för den situation som de berörda personerna befinner sig i. I kommittédirektiven ingår främst att analysera rättstillämpningen och intervjuerna redovisas därför inte särskilt. Intervjuerna har ägt rum på flera platser i och anonymiteten hos intervjupersonerna har säkerställts genom att inga platser eller egennamn har nedtecknats under utredningsarbetet. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder verkställighetshinder har på detta sätt kommit oss till del också genom berättelser. Därutöver har erfarenheterna hos berörda kom- mit oss till del genom ett tiotal spontankontakter med utredaren. Vår kvalitativa analys av hanteringen av praktiska verkställighets- hinder baseras härutöver på en intern kvalitetsrapport där Migra- tionsverket har granskat 76 verkställighetsärenden från myndighetens samtliga förvaltningsprocessenheter (2015a). 3.1.1Fall 1 – Statslös palestinier från En statslös palestinsk fyrabarnsfar med tidigare hemvist i söker asyl i . Inlämnade id-handlingar är UNHCR- intyg för palestinier i , en kopia av ett läkarintyg samt ett ut- gånget irakiskt resedokument för palestinier (dokumenten bedöms av inte tillräckliga för att sökanden ska anses ha gjort sin identitet sannolik). Mannen uppger sig vara född och uppvuxen i där hans hustru och parets fyra barn fortfarande befinner sig. Anledningen till flykten från var den allt svårare säkerhetssituationen för palestinier. Makarna kunde inte ta sig till sina arbeten och utsattes för hot från olika milisgrupper. Vid fyra tillfällen hade familjen blivit avhyst från sin bostad och fördrivits från stadsdelen där de bodde. Barnen hölls hemma från skolan på grund av risk för kidnappning och en svåger hade gripits. Vidare uppger sökanden i asylintervjun att han inte kommer att tas emot i om han får utvisningsbeslut. avslår mannens ansökan om asyl . Hans uppgifter bedöms inte trovärdiga och därför anses han inte heller ha gjort sannolikt att han som individ skulle riskera utsättas för så allvarliga hot vid ett återvändande till att uppehålls- tillstånd ska beviljas. Frågan om praktiska verkställighetshinder nämns inte i beslutet. Med anledning av överklagande lämnar in två yttranden med hänvisningar till landinformation i Lifos enligt vilken statslösa palestinier från kan ansöka om att återvända om de har giltigt resedokument. Saknas giltig resehandling ”måste den sök- ande själv ta kontakt med och ge en fullmakt till anhörig i som kan inge ansökan om nytt resedokument på plats i ”. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder efterfrågar uppgifter om sökandens anhöriga i . I ett intyg från irakiska ambassaden i (som mannen ger in) anges att palestinier som tidigare bott i och som varit utanför landet inte kommer tillåtas återresa. Deras uppehållstillstånd upphör också att gälla. I ett intyg från staten i (som även det ges in av sökanden) uttalar ambassaden att mannen inte har ett palestinskt id- kort och därför inte kan tillåtas bosätta sig i staten . I intyget poängteras att detta beror på olika avtal slutna : ”It is noteworthy that the aforementioned condition was an outcome of the agreements signed since 1993”. Mannen överklagar avslagsbeslutet och i domen från migrations- domstolen behandlas frågan om verkställighetshinder särskilt. Dom- stolen hänvisar i det sammanhanget till MIG 2008:38 som uppges innebära att försök måste ha gjorts för att verkställa utvisnings- beslutet, annars bedöms ”det inte visat att det förelåg ett konkret verkställighetshinder som kunde beaktas”. Först efter det att för- sök att verkställa beslutet har gjorts kan det, enligt domskälen, normalt anses föreligga något verkställighetshinder.