sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — I har vi framför allt infört miljöskatter inom energi- och transport- området medan vi har få skatter som syftar till att dämpa uttaget av jungfruligt material. Miljöskatternas andel av de totala skatteintäkt- erna var 2015 . Detta är en av de lägsta andelarna bland alla EU-länder, trots att var tidigt med att införa miljöskatter.1 Det finns ett brett politiskt stöd för principerna bakom ekonomiska styrmedel på miljöområdet och en grön skatte- växling. Trots detta har införandet av nya miljöskatter gått trögt. Utredningen vill därför bidra till diskussionen om hur en mer om- fattande skatteväxling kan genomföras. Det bör rimligen ske som en del av en större skattereform som förenar flera aspekter, som sysselsättning och integration. Den följande genomgången syftar till att bidra till en sådan större diskussion utifrån perspektivet cirkulär ekonomi och resurs- effektivitet. Det görs genom att beskriva tre principiellt olika sätt att utforma en höjd skatt på konsumentprodukter. Den höjda skatten skulle både generera stora skatteintäkter som möjliggör sänkt skatt på arbete och i sig dämpa omsättningen av konsument- produkter. 1 Statistiknyheter från SCB, Nr 2016:112. Skatteväxling – möjliga vägar framåt 10.2Sänkt skatt på arbete Sänkt skatt på arbete kan ha stora positiva effekter på samhällseko- nomin. Skattekilarna minskar, utbud och efterfrågan på arbete ökar, incitament till svartarbete sjunker och blir mer attraktivt som land att arbeta i. Detta bidrar till ökad sysselsättning och beroende på hur skattesänkningarna utformas kan de också ha positiv effekt på sysselsättningen för grupper som har svårt att komma in på arbetsmarknaden, till exempel utrikesfödda, ung- domar och personer med låg utbildning. Mycket talar för att politiken kommer att söka vägar till sänkt skatt på arbete och tjänster i syfte att uppnå bättre fungerande arbetsmarknad och integration. Dessutom för- bättras förutsättningarna för omställning till cirkulär ekonomi. Mycket av den cirkulära ekonomin handlar om att bättre ta vara på olika resurser genom exempelvis återvinning, delning, reparation eller rekonditionering. Allt detta kräver ett visst mått av arbete. Den cirkulära ekonomin blir därmed, åtminstone under en över- gångsfas, mer tjänsteintensiv än en ekonomi som domineras av ny- tillverkning.2 Reformer som sänker skatten på arbete ökar därför indirekt drivkrafter för en cirkulär ekonomi och innovation av resurseffektiva och cirkulära affärsmodeller. Sänkt skatt på arbete kan genomföras på olika sätt, exempelvis: Sänkta sociala avgifter generellt Skatteavdrag för vissa tjänster riktade till privatpersoner Ett ökat uttag av miljörelaterade skatter på skulle exempelvis ge möjlighet till följande reformer: En sänkning av arbetsgivaravgifterna , det vill säga en sänkning från till 28,5 procentenheter3 på lönen Finansiering av 14 reformer av samma storlek som hyberav- draget. Towards the Circular Economy, Accelerating the scale-up across global supply chains, s. 19. 3Beräkning gjord utifrån uppgifter hämtade från Proposition /17:1, Budgetproposition 2017, bilaga 1 Specifikation av budgetens utgifter och inkomster . Skatteväxling – möjliga vägar framåt 10.3Grundprinciper för en gångbar skatt för ökad cirkularitet Utredningen bedömer att det finns fem hinder mot ett ökat inslag av miljöskatter i ekonomin: Höga administrativa kostnader, små skattebaser, orimliga krav på precision i miljöskatternas styrande effekt, risk för missgynnande av svenska företag samt brist på nationell rådighet över vissa skatter. I har de administrativa kostnaderna för att ta in skatt från arbete sjunkit till en mycket låg nivå. Mycket av administra- tionen sker automatiskt genom olika datasystem. Detta gör att nya skattebaser som kanske kräver kontroller, som olika miljöskatter, i många fall är administrativt tunga i jämförelse. Där- för är det centralt att redan vid den initiala utformningen av nya miljöskatter, eftersträva att de ska vara relativt lätta att administrera både för företag och myndigheter. Det andra problemet, som handlar om små skattebaser, hänger delvis ihop med det första. En för smal skattebas leder ofta till orimligt höga administrativa kostnader per inbetald skattekrona. Dessutom omöjliggörs en skatteväxling, det vill säga en sänkning av skatterna på arbete eller andra snedvridande skatter, om skatte- intäkterna från miljöskatterna är för låga. En riktad miljöskatt mot exempelvis ett visst utsläpp kan alltså mycket väl ha stark miljö- politisk styreffekt men ändå ge obetydliga inkomster till stats- kassan och därmed inget nämnvärt handlingsutrymme för skatte- sänkningar på arbete. I stället för att införa skatter på enskilda varugrupper eller en- staka materialslag bör därför, i detta sammanhang, ett bredare grepp prövas. Alla varor och produkter har under sin livscykel en mindre eller större miljöpåverkan under följande faser: Uttag av råmaterial, omvandling, tillverkning, transport, användning och avfallshantering. En bred skatteväxling för ökad cirkularitet bör utgå från denna grundläggande miljöpåverkan och därför omfatta i princip alla konsumentprodukter. För att möjliggöra en större skatteväxlingsreform är det därför centralt att identifiera skattekonstruktioner som både är breda och enkla att administrera. Sådana skattekonstruktioner möjliggör en skatt som har låg administrativ kostnad per inbetald skattekrona Skatteväxling – möjliga vägar framåt som skatteintäkterna blir tillräckligt stora för att finansi- era större skattesänkningar på arbete. Det tredje hindret för införandet av nya miljöskatter har varit orimliga krav på hög precision för skatternas miljöstyrande effekt. Detta krav står dessutom i direkt motsatsförhållande till kravet på att skatter ska vara administrativt enkelt utformade. Antag exempel- vis att inför en miljöskatt på konsumentvaror. Det mest rättvisa skulle då vara att alla konsumentprodukter betalar skatt i proportion till sin samlade livscykelkostnad. En sådan skatt får naturligtvis en utmärkt miljöstyrande precision, men de administra- tiva kostnaderna för alla inblandade parter blir enorma. Att enligt miljöekonomisk teori likformigt beskatta utsläppen vid källan, alltså där de uppstår till exempel vid produktionen, är inte heller möjligt eftersom inte råder över den globala produktionen av konsumentprodukter. Mer rimligt är att eftersträva en miljöskatt som har rimligt god miljöstyrande precision. Det vill säga att skatten i huvudsak ska styra konsumtionen i en hållbar riktning. De varor som har särskilt hög och skadlig miljöpåverkan får belastas med specialutformade skatter, avgifter eller regleras på annat sätt. Det fjärde hindret för införandet av nya eller högre miljöskatter är att vissa skattekonstruktioner ensidigt missgynnar svenska före- tag. Om en skatt på miljöutsläpp leder till minskad svensk pro- duktion och i stället ökar motsvarande produktion någon annan- stans, där miljökraven är lägre, leder den sammantaget inte till minskad global miljöpåverkan, även om det kan ha positiva lokala effekter på den svenska miljön. Skatt på konsumentprodukter, oberoende av var de producerats, är ur detta perspektiv enklare att hantera än skatter på råmaterial eller industriutsläpp, förutsatt att varuskatterna inte kan betraktas som protektionistiska. Det är viktigt att komma ihåg att den nuvarande höga skatten på arbete i också starkt påverkar svenskt näringslivs konkurrenskraft, framför allt tjänstesektorn. Ett femte hinder är att inte alltid har nationell rådighet över skattesystemets utformning. Detta gäller exempelvis moms- systemet som är reglerat av EU:s mervärdesskattedirektiv4. Exempel- vis hindras sänkt moms på tjänster eller varor av cirkulär karaktär eftersom EU:s mervärdesskattedirektiv inte medger sänkningar av 4 Rådets direktiv /112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt. Skatteväxling – möjliga vägar framåt De möjligheter till sänkningar som enligt direktivet tillåts av andra skäl är redan är uttömda genom att sänkt moms på mindre reparationer. kan därför inte genomföra fler momssänkningar för att stimulera en cirkulär ekonomi inom ramen för nuvarande mervärdesskattedirektiv. Sammanfattningsvis har utredningen utifrån de ovan beskrivna hindren identifierat följande positiva urvalskriterier för en bred miljöskatt som skulle kunna utgöra grunden i en skatteväxling för en mer cirkulär ekonomi: Skatten bör vara enkel att administrera Skatten bör ha breda skattebaser som kan ge stora skatteintäkter Skatten bör ha en godtagbar miljöstyrande effekt. Det innebär både att miljöeffekten bör vara stor och att den bör ha viss pre- cision Skatten bör inte ensidigt missgynna svenska företags kon- kurrenskraft så att produktionen riskerar att flytta till andra länder ska ha nationell rådighet att införa skatteförändringen 10.4Tänkbara utformningar av en bred miljöskatt Eftersom utredningen inte ser sänkt moms på utvalda tjänster eller varor som möjligt på grund av EU:s mervärdesskattedirektiv samt utifrån ovanstående resonemang bedömer att rena råvaruskatter eller skatter på svenska industriutsläpp är svårframkomliga av kon- kurrens- eller miljöskäl så faller de alternativen bort. Utredningen har därför valt att diskutera fördelar och nackdelar med tre kvar- stående ekonomiska styrmedel. Den första möjligheten är att höja den beskattning som finns på konsumentprodukter, det vill säga momsen. EU:s mervärdesskattedirektiv tillåter medlems- länderna att själva sätta sin grundmoms. Den andra möjligheten är att införa en bred punktskatt på konsumentprodukter. Den skulle kunna tas ut antingen i form av en försäljningsskatt på varans slut- pris eller i form av en punktskatt utifrån varans vikt. En sådan konstruktion gör det också möjligt att eventuellt differentiera skatten utifrån material. Skatteväxling – möjliga vägar framåt Punktskatt i form av ett procentuellt påslag utifrån varans för- säljningspris Punktskatt i form av en skatt per kilo vara Denna konstruktion innebär en höjd grundmoms, från till exempelvis , på försäljning av alla varor och tjänster i som inte har nedsatt moms. Exempelvis har livsmedel, kol- lektivtrafik, taxi, litteratur och kultur lägre moms. Eftersom EU:s momsdirektiv hindrar från att endast höja grund- momsen på varor innebär höjningen av grundmomsen att även momsen på de flesta tjänster höjs. En höjning till skulle innebära att fick EU:s högsta momssats. Det land som har högst momssats är vars momssats ligger på 27 pro- cent.5 I samband med en generell höjning av momsen skulle man dess- utom kunna se över om det finns varor eller tjänster som har nedsatt moms som ur ett resurseffektiviseringsperspektiv borde ha normal moms. Momsinkomsterna beräknas för uppgå till 414 miljarder kronor.6 En ökning av grundmomsen , eller i praktiken , ger ett tillskott på i storleksordningen med hänsyn tagen till att en del momsintäkter från varor och tjänster med nedsatt moms inte berörs samt viss försäljningsminskning.7 Vid e-handel ska moms över ett visst 5http://ec.europa.eu/taxation_customs/business/vat. 6Proposition 2016/17:1, Budgetproposition 2017, bilaga 1 Specifikation av budgetens utgifter och inkomster . 7414 mdr kr*0,2*(1-0,4)=50 mdr kr. Där 0,4 är antaget värde för intäkter från varugrupper med lägre momssats samt avdrag för minskad konsumtion på grund av högre moms. Skatteväxling – möjliga vägar framåt tröskelvärde betalas till det land där köparen bor, vilket är en fördel i detta sammanhang. Fördelen med höjd grundmoms är att förändringen är enkel att genomföra för företag och myndigheter med en obetydlig ökning av de administrativa kostnaderna som följd. Hela systemet för in- betalning och redovisning av moms finns redan på plats, både hos företag och myndigheter. En ändring från innebär huvudsakligen att befintliga administrativa system kan användas men att momsvärdena i dessa system måste justeras. Det innebär en del omställningskostnader för företagen. Berörda konsumentvaror blir dyrare8 och konsumtionen antas därmed i genomsnitt sjunka med i storleksordningen 4 pro- cent9. Det innebär en tydlig positiv miljöeffekt. Miljöpåverkan från konsumtion av produkter skulle minska från i princip alla produkt- grupper. Dock skulle även konsumtionen av tjänster sjunka efter- som även dessa skulle omfattas av momshöjningen. Precisionen i miljöstyrande effekten av denna reform skulle därför bli låg. En låg positiv miljöstyrande effekt är dock fortfarande positiv jämfört med alternativet skatt på arbete som i regel har flera negativa effekter. Hög moms kan leda till ökat momsfusk. Om intäkterna används till att sänka skatten på arbete kan det dock ge minskade incitament till svartarbete. Gränshandel och internethandel i EU kan också påverkas av olika momssatser mellan EU-länder. 81,30/1,25=1,04. 9Priselasticiteten varierar stort mellan olika varugrupper. Här antas för enkelhetens skull en priselasticitet på -1, det vill säga att 1 procents prisuppgång sänker konsumtionen . Skatteväxling – möjliga vägar framåt 10.4.2 Punktskatt i form av ett procentuellt påslag på varor Ytterligare en konstruktion är en punktskatt, på exempelvis 10 pro- cent av varans försäljningsvärde, på samtliga konsumentprodukter som säljs på den svenska marknaden. En punktskatt går bra att avgränsa till de varugrupper man vill begränsa försäljningen av, i detta fall fysiska varor och inte tjänster. Även svenska konsu- menters inköp via e-handel bör omfattas. Det finns en punktskatt som är utformad på detta sätt och det är reklamskatten. Den tas ut på försäljningspriset på vissa typer av reklam. Intäkterna av en sådan skatt uppskattas till cirka 60 miljarder kro- nor. Den fysiska detaljhandeln omsatte i år 201510. En punktskatt på skulle ge intäkter på i storleksordningen om hänsyn tas till en viss konsumtionsminskning. Då är inte skatt på varor utanför detalj- handeln medräknade. I praktiken skulle det vara svårt att införa skatten rakt av på samtliga varor. Om ensidigt inför en punktskatt på varor får med nuvarande regler på punktskatteområdet svårt att ta in skatt vid e-handel av konsumentvaror från andra länder. Det riskerar att erodera skattebasen för denna typ av skatt samt missgynna svenska e-handlare. Därför bör en lösning på detta problem hittas innan denna typ av skatt närmare övervägs. En helt ny punktskatt på i princip alla fysiska varor i skulle innebära medelhöga administrativa kostnader för både företag och myndigheter. Administrationen underlättas av den enkla utform- ningen, det vill säga att alla varor får ett procentuellt påslag på varans försäljningsvärde. I förhållande till de stora intäkter som en 10 , , , 2016. . Skatteväxling – möjliga vägar framåt sådan punktskatt skulle generera blir de administrativa kostnaderna försvarbara. Skatten skulle sänka konsumtionen av konsumentvaror i med i storleksordningen givet att konsumenterna inte ökar sin budget för konsumtionsvaror. Om de gör det blir kon- sumtionsminskningen lägre. Oavsett skulle det innebära en avse- värd miljöeffekt. Precisionen i den miljöstyrande effekten skulle bli medelgod och betydligt bättre än för alternativet höjd grundmoms, eftersom inte tjänster utan endast fysiska varor skulle få höjd skatt. skulle dock skattenivån inte ha någon koppling till storleken på varans miljöbelastning utan till varans pris. Effekten skulle endast bli dämpad total konsumtionen av varor, inte dämpad konsumtion av varor med särskilt hög miljöpåverkan. Det skulle vara möjligt att lägga in en differentiering av skattenivån så att varor med lägre miljöpåverkan skulle få en lägre skattenivå. En sådan differentiering skulle öka den administrativa kostnaden. Det finns en överhängande risk att denna skattekonstruktion är så lik en mervärdesskatt att utformningen skulle krocka med EU:s mervärdesskattedirektiv. 10.4.3Punktskatt i form av en skatt per kilo vara En punktskatt tas ut per kilo vara för konsumentprodukter. Skat- ten differentieras något utifrån olika varugruppers miljöpåverkan, men även utifrån vad som är rimligt för olika varugruppers prisnivå. Eftersom försäljningspriserna varierar stort inom olika varugrup- per, måste den genomsnittliga skattenivån behöva sättas relativt lågt för att inte vissa varor ska få orimligt höga skattenivåer. Sådana skulle annars kunna uppfattas som handelshinder. Skatteväxling – möjliga vägar framåt struktion på skatten är det möjligt att ha en lägre skattenivå för varor som är tillverkade av mer miljövänliga material. Med samma antaganden som i ovanstående exempel, fast med en genomsnittlig skattenivå som ligger kring skulle skattei- ntäkterna uppgå till . Om ensidigt inför en punktskatt på varor kommer med nuvarande regler på punktskatteområdet ha svårt att ta in skatt vid e-handel av konsumentvaror från andra länder. Det riskerar att erodera skattebasen för denna typ av skatt samt miss- gynna svenska e-handlare. Därför bör en lösning på detta problem hittas innan denna typ av skatt närmare övervägs. De administrativa kostnaderna för detta förslag skulle bli höga. Att skatten införs för så många konsumentvaror som möjligt på en gång möjliggör storskalsfördelar och minskar kostnadernas andel av skatteintäkterna. För företagens del kan det vara svårt att hantera krav på redo- visning kopplad till varans vikt då bokföringssystem och liknande inte är anpassade till att hantera denna typ av information. Uppföljning och kontroll från myndigheternas sida skulle också bli svårare och mer administrativt betungande. Konsumtionsminskningen uppskattas uppgå till givet tidigare antaganden. Även om denna skattekonstruktion skulle kunna kritiseras för att vara trubbig, skulle den ha en högre precision i den miljöstyrande effekten än de andra konstruktion- erna. Det beror på att skatten tas ut per kilo material och inte uti- från varans pris. Det finns ett klart samband mellan vikt och miljö- påverkan även om det inte är särskilt starkt och självklart i prak- tiken varierar mellan olika material och olika processer för att ta Skatteväxling – möjliga vägar framåt fram samma material.11 Denna konstruktion leder dock till att skattenivån bör sättas lägre, vilket i sin tur påverkar skattens totala påverkan på konsumtionen. Denna skattekonstruktion både kräver och möjliggör att olika varugrupper får olika hög skattesats. Detta kan leda till gränsdrag- ningsproblem. Inget förslag är bäst i alla avseenden. Förslaget höjd moms är lätt att administrera, men har relativt låg precision i den miljöstyrande effekten. En punktskatt på konsumentvaror utifrån vikt har bättre precision i styreffekten men innebär höga administrativa kostnader, både för företag och myndigheter. Sammantaget är utredningens bedömning att en punktskatt på konsumentvaror i form av ett pro- centuellt påslag på priset preliminärt framstår som det mest lovande förslaget. 10.4.5Reformering av EU:s mervärdesskattedirektiv Om EU:s mervärdeskattedirektiv förändades så att medlemsländerna tilläts att genomföra sänkningar av momsen på tjänster, utan att sänka momsen på varor, skulle en skatteväxling med låga admin- istrativa kostnader och goda miljöeffekter kunna uppnås. En sådan reform skulle visserligen inte ge några ökade intäkter att använda för skattesänkningar, men skulle i sig själv innebära en sänkning av skatten på arbete. En sådan reform skulle onekligen ha stora för- delar. Utredningen bedömer därför att bör verka för att EU:s mervärdesskattedirektiv utformas mer utifrån EU:s höga ambitioner om resurseffektivitet och cirkulär ekonomi. 11 van der Voet, et al. Skatteväxling – möjliga vägar framåt Enligt miljöekonomisk teori ska styrande skatter och avgifter tas ut så nära källan som möjligt. Alltså bör miljöskatter helst belasta den direkta miljöstyrande effekten, som till exempel utsläpp av klimat- gaser eller markförstöring. Ett grundläggande problem är dock att detta sällan låter sig göras i en global ekonomi där ett enskilt land mycket sällan kan påverka en produkts hela livscykel. Det har också visat sig mycket svårt att nå internationella överenskom- melser om skatteuttag. De ovan diskuterade skatterna på konsumentprodukter har det gemensamt att de i högsta grad utgör en indirekt och trubbig beskattning av miljöpåverkan, som dessutom ofta sker utanför vårt lands gränser. Man kan ställa sig frågan vilket ansvar eller svenska konsumenter har för att den tröja vi köper vållar miljöpro- blem i eller . Den diskussionen har förts främst vad gäller konsumtionsrelaterade klimatutsläpp och främst i termer av den enskildes ansvar för sin konsumtion av till exempel flygresor eller kött. Den typ av skatteväxling som här beskrivs bör egentligen inte värderas utifrån den direkta och kortsiktiga miljöeffekten, som dessutom ofta är svår att kvantifiera. Den bör för det första ses i ett större sammanhang och bedömas utifrån den samlade samhällseko- nomiska effekten inklusive de sänkningar av skatt på arbete och tjänster som möjliggörs. För det andra bör den framför allt ses som en drivkraft för innovation och uppskalning av resurseffektiv och cirkulär teknik, samt för affärsmodeller som kan göra skillnad direkt och dessutom utgöra potentiella exportprodukter och där- med bidra både till svensk ekonomi och till global hållbarhet i större skala. Styrmedel för ökad nyttjandegrad och återanvändning av konsumentprodukter 11 Inledning och utgångspunkter Del I i detta betänkande handlar om vad cirkulär ekonomi innebär och hur den kan uppnås. Det är en bred och omfattande frågeställ- ning. Denna del av betänkandet, del II, är däremot mer avgränsad och specifik och omfattar bara en del av den cirkulära ekonomin. Del II innehåller konkreta förslag om styrmedel för att öka använd- ningen, eller nyttjandegraden, och återanvändningen av konsument- produkter. Dessutom beskrivs vilka hinder som finns i form av regler, standarder och samhällsstrukturer mot att öka användningen och återanvändningen av konsumentprodukter. Del II svarar därmed mot de specifika uppdrag som utredningen fått av regeringen i kommittédirektivet (se kapitel 2). Detta uppdrag handlar alltså om de ”inre cirklarna” i den cirkulära ekonomin, företrädesvis vad gäller tekniska material som illustreras i figur 11.1. Figur 11.1 Ökad användning och återanvändning – del av cirkulär ekonomi De konkreta förslag som utredningen lägger fram i denna del av betänkandet syftar till att bidra till att en rad olika samhällsmål nås, vilka har slagits fast på såväl nationell nivå, som EU- och FN-nivå. I utredningsdirektivet hänvisas till EU:s så kallade avfallshierarki som slås fast i ramdirektivet för avfall.1 Avfallshierarkin beskriver i vilken ordning medlemsländerna ska vidta åtgärder för att öka resurseffektiviteten. Länderna ska eftersträva att vidta åtgärder så högt upp i hierarkin som möjligt. Hierarkin består av följande steg. 1.Förebygga: Länderna ska i första hand förhindra att avfall uppstår. 2.Förberedelse för återanvändning. Länderna ska i andra hand verka för att varor återanvänds. Materialåtervinning är nästa steg i hierarkin, vilket innebär att materialet i varorna tas till vara. 4.Annan återvinning, exempelvis energiåtervinning. Näst sista steget i hierarkin innebär exempelvis energiåtervinning, det vill säga förbränning. Då tas energiinnehållet i materialet till vara. 5.Bortskaffande, exempelvis deponering. Det sista steget i hierarkin, som ska undvikas, är deponering. 1 och rådets direktiv /98/EG om avfall. Figur 11.2 EU:s avfallshierarki Förslagen som redovisas i denna del av betänkandet fokuserar på att öka användningen och återanvändningen av konsumentpro- dukter. Det innebär att förslagen fokuserar på steg 1 och 2 i avfalls- hierarkin, det vill säga åtgärder som är högst prioriterade att genomföra enligt EU:s avfallshierarki. Detta är viktigt eftersom en stor del av fokus har legat på att öka återvinning av material och minska deponeringen, vilket visser- ligen är viktigt och önskvärt, men som trots det är en åtgärd som befinner sig längre ner i avfallshierarkin.