sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Lagliga vägar för att söka asyl i EU Betänkande av Utredningen om lagliga asylvägar SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utifrån ett brett angreppssätt analysera förutsättningarna för att skapa lagliga vägar för att söka asyl i EU m.m. (dir. 2016:8). förordnades riksdagsledamoten som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades kanslirådet , , departementssekreteraren , , och ämnesrådet , . Genom beslut entledigades från uppdraget från och med och i hennes ställe förord- nades från och med kanslirådet , Finans- departementet, som sakkunnig. Som experter att biträda utredningen förordnades advokaten , , enhetschefen , , regional- Per Löwenberg, , Arena , migrationssakkunniga , Röda korset, samt docenten , . Genom beslut entledigades från uppdraget från och med och i hennes ställe förordnades från och med senior regional juridisk rådgivare , UNHCR. Genom beslut entledigades från uppdraget och i hennes ställe förordnades från och med biträdande juridiska rådgivaren , UNHCR. Genom beslut entledigades Samarie Wijekoon från och med och i hennes ställe förordnades från och med biträdande juridiska rådgivaren , UNHCR. Genom beslut entledigades från sitt uppdrag från och med och i hennes ställe förordnades från och med rättsliga experten , . Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades , , , . Som sekreterare i utredningen anställdes numera rådmannen . Genom beslut entledigades från Utredningen har antagit namnet Utredningen om lagliga asylvägar (Ju 2016:05). Härmed överlämnas utredningens betänkande Lagliga vägar för att söka asyl i EU (SOU 2017:103). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ............................... Bakgrund och gällande rätt......................................... Irreguljär migration till har ökat över har tagit emot många asylsökande............. Fler länder behöver ta emot fler asylsökande ........ Grundläggande om internationellt skydd ............................. Aktörer inom FN:s arbete för flyktingar............... 2.2.3Det globala migrationsramverket (Global Compact on Safe, Orderly and Regular 2.2.4Det globala flyktingramverket (Global Compact on Refugees)............................................ Asylpolitiska beslut inom EU ................................ EU-förordningar som berör asylsökande .............. Direktiv som berör asylsökande ............................ EU-aktörer med uppgifter på Resedokument och främlingspass.......................... Befintliga lagliga vägar in i EU .................................... 3.2Mottagande på humanitär grund (humanitarian 3.3 Tillfälligt skydd....................................................................... 3.4Privata/ideella sponsorprogram (private/community Stipendier och uppehållstillstånd för studier ........................ Konsekvenser av bristen på lagliga asylvägar................. Utsatthet – andra faror än själva resan .................................. Ojämn fördelning av asylsökande inom EU......................... Relationen till andra länder .................................................. Konsekvenser för myndigheter och kommuner ................. Jämförbara länder inom EU/EES ........................................ Jämförbara länder utanför EU/EES..................................... Utvecklingen av den gemensamma asyl- och EU:s institutioner och arbetssätt......................................... EU är en fördragsbaserad organisation ................ 6.2.2Kommissionen och dess roll i Europeiska unionens råd ....................................... 6.2.6Möjligheter att påverka lagstiftningsarbetet 6.3Den gemensamma politiken på asyl- och Migrationspolitikens framväxt i EU..................... 6.3.2Den rättsliga grunden för den gemensamma asyl- och migrationspolitiken ............................... Utvecklingen av sekundärrätten på området ....... 6.3.5Utvecklingen av migrationspolitiken efter 6.3.6UNHCR:s förslag i fråga om den Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU Schengenvisering och nationell visering.............................. 7.1.3Visering med territoriellt begränsad giltighet (LTV)..................................................................... Nationell visering (D-visering) ............................ 7.2Dagens hantering av viseringar vid svenska 7.3 Humanitära viseringar .......................................................... 7.3.1EU:s inställning till humanitära viseringar 1999–2013 .............................................................. Utvecklingen –2015 ................... ändringsförslagen till viseringskodexen............... 7.3.5Den senaste tidens utveckling i fråga om humanitära viseringar inom EU ........................... 7.4 Humanitära viseringar i andra EU-länder ........................... 7.4.1Begreppsförvirring och brist på säkra Exempel på humanitära viseringar inom EU....... Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att Asylansökan direkt vid utlandsmyndighet .......... 8.1.3Viseringar för asyländamål omfattas inte av 8.1.4Särskilda regler om inresetillstånd för asyländamål skulle kunna införas ......................... privata/ideella sponsorprogram ............................ Antaganden ....i beräkningssyfte gällande kvotens storlek Andra utgångspunkter ...........................för beräkningarna Ansökan ....och prövning av inresetillstånd (förfarande 1) Asylansökan ...................................i (förfarande 2) 9.6.2Migrationsverkets övriga kostnader för 9.6.3Statliga ersättningar till kommunerna för Kostnader för Arbetsförmedlingen ...................... Statliga ersättningar till kommunerna för Konsekvenser ...............för de integrationspolitiska målen Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Konsekvenser ...............för den kommunala självstyrelsen Konsekvenser för brottsligheten ......................................... Konsekvenser för den personliga integriteten .................... Tidsbegränsade uppehållstillstånd för att söka asyl i en medlemsstat ........................................................... Förevarande utredning har haft i uppdrag att utifrån ett brett angreppssätt analysera förutsättningarna för att skapa lagliga vägar för att söka asyl i EU, till exempel genom att införa en möjlighet att utfärda viseringar eller någon annan typ av inresetillstånd för personer som har för avsikt att ansöka om asyl i EU. Om det bedöms lämpligt ska föreslås hur ett sådant regelverk skulle kunna utformas med utgångspunkt i och övriga internationella åtaganden samt bedöma vilka ekonomiska och andra konsekvenser detta skulle kunna medföra. Det internationella samfundet har ett gemensamt ansvar att bistå fördrivna personer i behov av internationellt skydd. Asylsökande ska behandlas med respekt för sina mänskliga rättigheter och till- försäkras sina rättigheter i enlighet med om flyktingars rättsliga ställning av (Genèvekonven- tionen), innebärande bl.a. att ingen ska skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse (principen om non-refoulement). Ett förstärkt och konstruktivt samarbete såväl inom EU som globalt är grundstenar i en långsiktigt hållbar och human migra- tionspolitik. De lagliga vägarna till för asylsökande är dock få och antalet asylsökande väldigt ojämnt fördelat inom EU. Fler länder måste förmås att ta ett större ansvar för att hitta hållbara 1 Kompletterad genom New York-protokollet av . lösningar på hur migrations- och flyktingsituationen bättre kan hanteras. Ansökningar om asyl i EU kan i allt väsentligt endast göras inom eller vid EU:s gränser. En person som avser att söka asyl i EU måste därför först ta sig till EU:s gräns för att där göra sitt skyddsbehov gällande. En utgångspunkt i EU:s viseringskodex2 är dock att en visering inte kan beviljas om det finns rimliga tvivel i fråga om sökandens avsikter att lämna Schengenområdet efter viseringstidens utgång. Det saknas således enligt gällande regelverk möjlighet att utfärda Schengenviseringar i syfte att personer ska kunna resa in i EU och övriga Schengenländer för att ansöka om asyl, vilket blev än mer tydligt efter en dom från i mars 2017.3 Migrations- och flyktingsituationen 2015 lade väsentliga strukturella svagheter och brister i det europeiska asylsystemets utformning och tillämpning, bland annat i fråga om den s.k. Dublinförordningen4. Dagens system har inte utformats för att åstadkomma en hållbar fördelning av ansvaret för asylsökande inom unionen. Detta ledde till situationer där ett fåtal enskilda medlemsstater behövt hantera den allra största delen asylsökande, vilket ställde ländernas asylsystem under hård press och till att vissa EU-bestämmelser åsidosattes. För att reformera det gemensamma europeiska asylsystemet presenterade sju nya lagstiftnings- förslag. Det handlar bland annat om förslag till en reviderad Dublinförordning och att nuvarande asylprocedur- och skydds- grundsdirektiv revideras och blir förordningar. Därutöver har EU- kommissionen lagt ett förslag till förordning om ett EU-gemen- samt system för vidarebosättning (i svenska sammanhang kallat för mottagande av kvotflyktingar). Kommissionen har lagt ned betydande ansträngningar när det gäller att utveckla ett gemen- samt förhållningssätt till vidarebosättning. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex). 3Dom i mål C-638/16 PPU. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. fler än 23 000 skyddsbehövande vidarebosatts till EU till följd av nya frivilliga åtaganden.5 kan konstateras att detta antal motsvarar endast av de cirka 1,2 miljoner människor som UNHCR be- dömt vara i behov av vidarebosättning under 2017.6 var det hela 40 gånger fler asylansökningar än vad det fanns vidare- bosättningsplatser tillgängliga inom EU. Vidare fattades tio gånger fler bifallsbeslut efter spontana asylansökningar än vad det fanns platser för vidarebosättning. Redan härav framgår att möjligheten till vidarebosättning inte på långa vägar täcker be- hoven. Detsamma gäller de nationella program för mottagande på humanitär grund som många av EU:s medlemsstater genomfört som svar på Syrien-krisen. Dessa syftar dessutom inte heller nödvändigtvis till en säker rättslig status för skyddsbehö- vande. Andra möjligheter som skyddsbehövande kan använda sig av för att lagligen ta sig till EU, såsom studier, arbetskraftsinvandring och familjeåterförening, är självfallet bättre från risksynpunkt än vad irreguljära resor är, men ger ingen säker rättslig status. Den övergripande slutsatsen är således att det behöver erbjudas flera olika säkra och lagliga sätt för asylsökande att resa in i EU. Först ska framhållas att det är som tar fram lagstiftningsförslag inom EU. kan påverka kommissionen, men saknar möjligheter att tvinga fram en rättsakt. För att ett förslag sedan ska antas krävs vid det ordinarie lagstiftningsförfa- randet att både och ministerrådet ställer sig bakom förslaget. I ministerrådet krävs kvalificerad majoritet, men rådet eftersträvar alltid att beslut fattas med enhällighet.7 5Dels i enlighet med rådsslutsatser om att på frivillig grund vidarebosätta 22 500 flyktingar fram till slutet av 2017, dels enligt uttalandet mellan och . 6Det totala antalet flyktingar runtom i världen bedöms nu uppgå till cirka 65 miljoner människor. 7Det finns dock exempel på att medlemsstater röstats ned, såsom då , , och röstades ned vid beslutet om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för bl.a. och , jfr artikel 78.3 FEUF och dom i de förenade målen C-643/15 och C-647/15. I samband med de pågående förhandlingarna om ett gemensamt europeiskt asylsystem har framgått att medlemsstaterna i vissa avseenden står väldigt långt ifrån varandra. Den nuvarande plane- ringen är att försöka ”nå konsensus” under första halvåret 2018.8 Rent allmänt framstår därför inte de politiska förutsättningarna för att presentera nya rättsakter på området som fördelaktiga . Utredningens sammanfattande bedömning är följande. •Det finns stöd i fördragen för en EU-rättsakt om inresetillstånd för asyländamål. Kommissionen bör undersöka om det är möj- ligt att presentera ett sådant förslag, som ett komplement till vidarebosättning och spontana asylansökningar. Inresetillstånd för att söka asyl avses, till skillnad från dagens vidarebosättning, vara ett ansökningsförfarande. •Sverige bör se positivt på att andra medlemsstater inrättar humanitära mottagningsprogram och privata/ideella sponsor- program som komplement till vidarebosättning och spontana asylansökningar, men inte verka för tvingande regler om sådana förfaranden inom EU. Privata/ideella sponsorprogram bedöms inte kunna fungera optimalt i . •Sverige bör inte verka för införandet av EU-regler om ett asylförfarande direkt vid utlandsmyndigheter. Nackdelarna med ett sådant förfarande vore betydande, både för enskilda och för medlemsstaternas utlandsmyndigheter. Beträffande de rättsliga förutsättningarna för en rättsakt om in- resetillstånd för att söka asyl kan i korthet sägas följande. har klarlagts att viseringskodexens regler inte kan användas för att bevilja viseringar för den som vill söka asyl, jfr dom i mål C-638/16 PPU. Detta område omfattas tills vidare således av medlemsstaternas exklusiva kompetens. Enligt skulle dock detta kunna regleras i rättsakter som tagits fram med stöd av artikel 79.2 a fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Med tanke på att den gemensamma viseringspolitiken har andra syften än att underlätta 8 Jfr punkt 8 i rådsslutsatserna om migration som antogs i samband med Europeiska rådets möte (EUCO 14/17, slutsats 5). för asylsökande, torde stöd för en rättsakt i denna fråga finnas även i den artikel som reglerar den gemensamma asylpolitiken, dvs. artikel 78 FEUF. Enligt vår bedömning finns stöd i såväl artikel 78 som artikel 79.2 a FEUF för en rättsakt om inresetillstånd för att söka asyl. När det gäller den närmare utformningen diskuterar vi för- och nackdelar med olika modeller, där personer som efter en preliminär bedömning beviljats inresetillstånd, sedan genomgår en vanlig asyl- prövning när de anlänt till medlemsstaten i fråga. Enligt utred- ningens mening är det viktigt att kommissionen undersöker ett elektroniskt ansökningsförfarande för att i möjligaste mån avlasta medlemsstaternas utlandsmyndigheter och hålla nere kostnaderna. Digitala ansökningsförfaranden och gemensamma datasystem är redan föremål för utveckling inom EU, t.ex. ETIAS9 för viserings- fria tredjelandsmedborgare och det gemensamma systemet med registrering av asylansökningar och omfördelning av asylsökande vid hög belastning som framgår av kommissionens förslag till reviderad Dublinförordning.10 I fråga om konsekvenserna av införandet av sådana regler, har vi gjort vissa beräkningar och antaganden. Här ska dock framhållas att utredningen inte lägger några förslag som påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, företag eller andra enskilda. Utifrån ett som vi bedömer realistiskt antagande om en årlig kvot på 500 individer för del, kan kostnaderna för båda proces- serna och hela etableringen för del uppskattas till . Till detta kommer kostnader för utlands- myndigheterna vilka är mer svårbedömda. I en bilaga till betänkandet presenteras hur ett regelverk med tidsbegränsade uppehållstillstånd för att söka asyl i en medlemsstat skulle kunna utformas med utgångspunkt i svenska förhållanden. 10KOM (2016) 270 slutlig. The current Inquiry was instructed to analyse, based on a broad approach, the conditions for creating legal routes to the EU to seek asylum. A legal route could be created, for example, by introducing the possibility of issuing visas or some other form of entry permit for people intending to seek asylum in the EU. If deemed appropriate, the design for a regulatory framework based on EU law and other international commitments will be proposed, and economic and other implications that this could lead to will be assessed. The international community has a shared responsibility to assist displaced persons in need of international protection. Asylum seekers must be treated with respect for their human rights and guaranteed their rights under the Convention of 28 1951 relating to the Status of Refugees1 (the Refugee Convention), whereby no refugee is to be sent back to persecution (the principle of non-refoulement). Enhanced and constructive cooperation both in the EU and globally is a cornerstone of a long-term, sustainable and humane migration policy. However, there are few legal routes to Europe for asylum seekers and the number of asylum seekers is very unevenly distributed across the EU. countries must be encouraged to 1 As supplemented by the Protocol of 31 January 1967. take greater responsibility for finding better sustainable solutions to managing the migration and refugee situation. Applying for asylum in the EU can essentially only be done within the EU or at the EU’s borders. A person who intends to seek asylum in the EU must therefore first get to the EU’s border to assert their need for protection there. However, a premise of the EU Visa Code2 is that a visa cannot be granted if there is a reasonable doubt regarding the applicant’s intentions to leave the Schengen area after the expiry of the visa period. Accordingly, under the current regulatory framework, there is no possibility of issuing Schengen visas for the purpose of enabling people to enter the EU and other Schengen countries to apply for asylum, which became even clearer following a judgment in the Court of of Union in 2017.3 The migration and refugee situation in 2015 revealed substantial structural weaknesses and shortcomings in the design and use of asylum system, especially with regard to the Regulation4. Today’s system was not designed to bring about sustainable distribution of responsibility for asylum seekers in Union. This led to situations in which a small number of individual Member States had to handle the large majority of asylum seekers, which put the countries’ asylum systems under a great deal of strain and resulted in a disregard of certain EU regulations. Commission presented seven new legislative proposals in 2016 to reform the common European asylum system. These included revising the Regulation, and revising and transforming the current Qualification Directive and the Asylum Procedures Directive into regulations. In addition, the Commis- sion has presented a proposal for a regulation on a common EU system for resettlement (defined in the Swedish context as ‘reception of quota refugees’). In recent years, the Commission has devoted considerable effort to developing a common approach to 2Regulation (EC) No 810/2009 of Parliament and of 2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code). 3Judgment of 7 2017 in Case C-638/16 PPU. 4Regulation (EU) No 604/2013 of Parliament and of 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast). From 2015 until , more than 23 000 persons in need of protection were resettled in the EU as a result of new voluntary commitments.5 However, it can be noted that this number corresponds to about 6 per cent of the some 1.2 million people that the United Nations High Commissioner for Refugees deemed to be in need of resettlement in 2017.6 In 2016, there were 40 times more asylum applications than the number of resettlement places available in the EU. Furthermore, in the same year, ten times more decisions to grant asylum were taken after spontaneous asylum applications than there were resettlement places. This already shows that the resettlement option by no means covers the needs. The same applies to national programmes for admission on humanitarian grounds, which many EU Member States have recently established in response to the Syrian crisis. These also do not necessarily have in view a secure legal status for persons in need of protection. Other options available to persons in need of protection to lawfully enter the EU, such as studies, labour immigration and family reunification, are obviously better from the point of view of risk than irregular , but do not provide a secure legal status. The overall conclusion is thus that asylum seekers need to be afforded several different secure and lawful ways of entering the EU. The Inquiry’s considerations etc. First, it should be stressed that Commission is the body that drafts legislative proposals in the EU. can influence the Commission, but does not have the legal power to force the passing of a legal instrument. The adoption of a proposal requires that, under the ordinary legislative procedure, both Parliament and the Council of Union back 5In accordance with 2015 Council conclusions on resettling 22 500 refugees on a voluntary basis by the end of 2017, as well as in accordance with the 2017 statement between the EU and . 6The total number of refugees around the world is currently estimated to be around Although the Council requires a qualified majority, it always strives to take unanimous decisions.7 The ongoing negotiations on a common European asylum system have shown that Member States have widely differing positions in some respects. The current plan is to attempt to “establish consensus” in the first half of 2018.8 For this reason, in general, the political conditions to present new legal instruments in the area currently do not appear to be favourable. The Inquiry’s overall assessment is as follows: •The EU treaties provide support for a legal instrument in the EU for entry permits for the purpose of seeking asylum. Commission should examine whether it is possible to present such a proposal as a complement to resettlement and spontaneous asylum applications. Unlike today’s resettlement, an entry permit for the purpose of seeking asylum is intended to be an application procedure. •Sweden should welcome the fact that other Member States are establishing humanitarian admission programmes and private/ community sponsorship programmes as a complement to re- settlement and spontaneous asylum applications, but should not push for binding rules on such procedures in the EU. Private/ community sponsorship programmes are deemed not to function optimally in . •Sweden should not push for the introduction of EU rules on an asylum procedure directly at missions abroad. The drawbacks of such a procedure would be significant, for both individuals and the Member States’ missions abroad. With regard to the legal conditions for a legal instrument on entry permits to seek asylum, these could be summarised as follows. In the course of the Inquiry, it has been established that the EU Visa 7However, there are examples of Member States being voted down, such as when , the and were voted down in Council Decision (EU) 2015/1601 of 22September 2015 establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of and , cf Article 78.3 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) and the Court of of Union’s judgment of 6September 2017 in the joined cases C-643/15 and C-647/15.