sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — 26 § Myndigheterna ska, vid planering och beslutsfattande, tillse att planer och beslut inte motverkar möjligheten att nå målen i detta ramverk. Se ovan under § 23. 27 § Kommuner ska, så långt möjligt och inom ramen för den kommunala självstyrelsen, verka för att målen i detta ramverk kan uppnås. Regleringar av denna typ måste ske i lagform då det är ett åliggande för kommunerna (RF 8 kap. 2 § 3 p). Skulle det ses som ett intrång i den kommunala självstyrelsen måste även proportionalitets- principen i RF 14 kap. 3 § beaktas. 28 § Kommunala myndigheter ska, vid planering och beslutsfattande, beakta innehållet i de av regeringen utarbetade handlingsplanerna enligt 12 §. Se ovan under § 27. 29 § Kommunala myndigheter ska, vid planering och beslutsfattande, tillse att planer och beslut inte motverkar möjligheten att nå målen i detta ramverk. Se ovan under § 28. Ovan har jag beskrivit det konstitutionella systemet i och resonerat kring lite olika former av reglering som kan vara aktuellt i frågan om ett klimatpolitiskt ramverk. Slutsatsen är att, utifrån de fyra nyckelorden långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och trans- parens, det är som bör ta beslutet om ramverket. Ses det till den konstitutionella traditionen i brukar inte ställa upp regler som kräver en viss politik av regeringen. Visserligen ställs det upp mål i lagstiftning men dessa är mer abstrakta och mer tillämpliga på enskilda besluts verkan än en långsiktig politisk målsättning. Det finns även lagstiftning som kräver att regeringen ska handla på ett visst sätt, exempelvis budgetlagen. Denna typ av lagstiftning säger dock ingenting om vad utan om hur regeringen ska göra. Med det menar jag att lagstiftningen inte är inriktad på innehållet i regeringens förslag utan hur det ska vara upplagt eller hur proceduren ska gå till. Med detta i åtanke och med kunskap om hur denna typ av frågor brukar behandlas är det naturliga att ställa upp det klimatpolitiska ramverket i en riktlinjeproposition. Det skulle ligga i linje med hur denna typ av frågor behandlats tidigare. Med det sagt finns det inga formella hinder mot att det klimatpolitiska ramverket slås fast i lagstiftning. är fri att besluta om vilka lagar den vill så länge den håller sig inom ramen för RF. Det framgår dessutom tydligt i RF 8 kap. 8 § att även om regeringen har kompetens på ett visst område finns det ingenting som hindrar att lagstiftar inom detta område. När det gäller bundenhet och kontroll kan sägas att med en riktlinjeproposition uppstår ingen rättslig bundenhet. Det blir då en fråga mellan riksdag och regering och det är den politiska kontrollen som är aktuell. När det kommer till lagstiftning blir allt beroende av hur lag- texten utformas. Ju konkretare mål och tydligare uppgifter desto större chans/risk att det kan bli fråga om domstolsprövning. Avslutningsvis kan därmed sägas att allt handlar om vilken bundenhet som vill uppnås och vilken möjlighet till kontroll som eftersträvas. Utredning av den pågående internationella rättsutvecklingen mot ett legalt ansvar för staterna att vidta åtgärder för att motverka klimatförändringar, samt vilken betydelse denna utveckling har för frågan om en framtida svensk klimatlagstiftning –Utredningsuppdrag av , vid Syftet med denna rapport är att analysera den rättsutveckling som pågår och de legala initiativ som tas internationellt, och att bedöma vilken betydelse detta kan få för svenskt vidkommande, särskilt vilken betydelse den internationella utvecklingen kan ha för ställningstagandet till behovet och utformningen av en svensk Klimatlag. Det pågår olika initiativ runt om i världen för att utreda om, och i så fall på vilket sätt, staten skulle kunna anses ha ett legalt ansvar i förhållande till medborgarna för att motverka klimatförändringar. Framstående jurister hävdar att klimat- förändringarna är en internationell fråga av sådan dignitet att den är att jämställa med skyddet för mänskliga rättigheter och grund- läggande internationella miljörättsliga principer såsom försiktig- hetsprincipen, och att medborgarna kan rikta skadeståndsanspråk mot staten om den inte uppfyller sina skyldigheter i detta hänseende. Även nationella domstolar har tagit initiativ i denna riktning. Mest uppmärksammad är en dom som meddelades i där en domstol i slår fast att den nederländska regeringen måste göra mer för att minska växthusgas- utsläppen. Mitt uppdrag avser att beskriva initiativ och beslut som skulle kunna tolkas som ett paradigmskifte och en ny vägriktning inom miljörätten och klimatjuridiken beträffande det ansvar som kan åläggas staterna i förhållande till medborgarna och andra att vidta åtgärder för att minska växthusgasutsläppen. Jag kommer att i första hand behandla följande frågor. Inledningsvis kommer jag att redovisa bakgrunden till de s.k. Oslo-Principerna som tagits fram av en grupp experter ledda av professor vid och , Generaladvokat vid i och som presenterades . Utformningen av dessa principer, som får anses mycket progressiva, är ett av de viktigaste internationella initiativen. Det kan noteras att det pågår liknande arbeten inom () och (). Därefter kommer jag att redogöra för domstolen i banbrytande dom , där domstolen slog fast att nederländska staten måste säkerställa en minskning av växthusgasutsläppen med 2020 jämfört med nivåer. I domen förs resonemang som ligger i linje med Oslo-Principerna. I anslutning till domstolen i dom kommer jag även att beröra betydelsen av det internationella klimatarbete som pågår i FN:s regi samt EU:s miljörättsliga bestämmelser och det klimatpolitiska arbetet i EU:s institutioner. I rapporten beskrivs även bakgrunden till den lagreglering av åtgärder för att motverka klimatförändringar som skett, i första hand Climate Change Act i . I min sammanfattning och analysen resonerar jag kring betydelsen av den rättsutveckling som pågår på det internationella planet i förhållande till frågan om hur det framtida svenska klimatarbetet bör bedrivas och regleras och om vad som bör beaktas vid utformningen av en eventuell svensk Klimatlag. 2 Sammanfattning och analys (a)Oslo-Principerna En grupp framstående experter från hela världen inom områdena internationell rätt, miljörätt, skadeståndsrätt och mänskliga rättig- heter har formulerat de s.k. Oslo-Principerna som publicerades . Enligt dessa principer har staterna enligt gällande internationell rätt en legal skyldighet att vidta åtgärder för att förhindra skadliga effekter av klimatförändringarna. Läget är enligt Expertgruppen akut och åtgärderna som vidtas måste därför fokusera på prevention, dvs. en minskning av utsläppen (”mitigation”). Staterna måste vidare acceptera oberoende dom- stolars och tribunalers jurisdiktion. Expertgruppen hänvisar till att det är vetenskapligt klarlagt av bland annat IPCC:s och rapporter att om klimatförändringarna tillåts fortgå kommer de att få katastrofala följder för livet på jorden, och att den tid inom vilken åtgärder kan vidtas för att undvika att överstiga 2-gradersmålet är begränsad. Världsledare, internationella institutioner och företagsledare har uttryckt allvarlig oro över detta. Politikerna har misslyckats med att göra vad som krävs som ett minimum för att undvika att 2- gradersmålet inte ska överskridas. Oslo-Principerna baseras på en sammanläggning av olika juridiska källor, internationell rätt, miljörättsliga principer (såsom försiktighetsprincipen), skyddet för mänskliga rättigheter samt skadeståndsrätt. Man anser exempelvis att det vore otillfreds- ställande om bestämmelserna i till skydd för mänskliga rättigheter skulle kunna tillämpas i relativt oviktiga fall, men inte i fall av allvarlig orättvisa såsom skadliga klimat- förändringar som drabbar en mycket stor andel människor på jorden. Oslo-Principerna är tänkta som ett stöd för domare i mål som förs mot staterna och syftar till att ge en grund för rättsliga prejudikat, och de anses vara mycket progressiva. Liknande legala initiativ pågår inom () och (). (b)Urgenda-domen Efter det att Oslo-Principerna publicerades har det kommit ett mycket uppmärksammat rättsligt avgörande i som ger uttryck för ett synsätt och resonemang som ligger i linje med Oslo-Principerna. The Hague District Court (nedan Domstolen) beslutade att nederländska staten (Staten) måste göra mer i klimatfrågan. Staten måste vidta kraftigare åtgärder för att minska växthusgas- utsläppen i och säkerställa att de nederländska utsläppen kommer att vara lägre än utsläppen . Målet som väckts av miljörättsorganinsationen (Urgenda) avsåg en skadeståndstalan mot Staten. Parterna var överens om att allvaret och omfattningen av klimat- problemet medför att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att minska växthusgasutsläppen. Baserat på Statens nuvarande politik skulle uppnå en minskning av utsläppen om högst 2020, vilket understiger den norm om till för utvecklade länder som ansetts nödvändig inom klimatvetenskap och internationell klimatpolitik. Domstolen ansåg att Staten, med beaktande av den aktsamhetsprincip att skydda och förbättra livsmiljön som den har enligt nederländsk lag, måste göra mer för att undvika den förestående fara som orsakas av klimatförändringarna. Det är första gången en domstol förelägger en stat att vidta åtgärder för att motverka klimatförändringarna. Domen är ban- brytande och debatteras av miljörättsjurister i hela världen. Domstolens resonemang om miljörätt och mänskliga rättigheter Enligt Domstolen skulle innebörden av den nationella nederländska aktsamhetsprincipen tolkas mot bakgrund av internationellt allmänt accepterade juridiska principer: skyddet för mänskliga rättigheter och grundläggande miljörättsliga principer, såsom försiktighets- principen och principerna i den internationella klimatpolitiken Dessa principer gäller för alla länder (även för ). På motsvarande sätt ska man tolka EU-rättsliga bestämmelser. Domstolen ansåg att även om Urgenda inte direkt kunde åberopa dessa principer och bestämmelser i förhållande till Staten bestämmer de i stor utsträckning ramverket för och sättet på vilket Staten kan utnyttja sin befogenhet. Principerna ska tillämpas på så sätt att de ger innehåll till generella bestämmelser i nationell rätt, en så kallad ”reflex-effekt”. Domstolen i hänvisar också till den utveckling av praxis som skett. I takt med att miljöfrågornas betydelse har ökat nationellt och internationellt , har rättspraxis i ökad utsträckning återspeglat upp- fattningen att mänskliga rättigheter och miljörätt är ömsesidigt för- stärkande. har antagit ett evolutionistiskt synsätt. Detta innebär att tolkningen av rättigheterna och friheterna inte är bestämd utan domstolen kan beakta det sociala sammanhanget och förändringar i samhället. En jämförelse kan här göras med Oslo-Principerna. Om Statens ansvar för de nederländska utsläppen Domstolen konstaterade att Staten har en avgörande roll i över- gången till ett hållbart samhälle och därför måste iaktta en hög nivå av omsorg för att fastställa ett adekvat och effektivt regel- och styr- medelsramverk för att minska växthusgasutsläppen i enligt följande: Staten har befogenheten att kontrollera den kollektiva neder- ländska utsläppsnivån (och kontrollerar den faktiskt). Eftersom Statens åtgärder och underlåtenheter är knutna till de nederländska utsläppen kan man kräva en hög grad av noggrann- het från Statens sida. Oavsett detta har Staten, när man undertecknade Klimat- konventionen och Kyoto-protokollet, uttryckligen accepterat ansvar för den nationella utsläppsnivån och accepterat att man har skyldighet att minska utsläppsnivån så mycket som krävs för att undvika skadliga klimatförändringar. Vidare är medborgarna och industrin beroende av att fossilfria energikällor finns tillgängliga för att möjliggöra övergången till ett hållbart samhälle. Denna tillgänglighet är beroende av alternativen för att erbjuda ”grön energi”. Om fördelningen mellan de olika statliga funktionerna En annan viktig fråga var gränsdragningen mellan domstolarnas och regeringens kompetensområden. Domstolen konstaterade följande beträffande frågan om gränsen mellan juridiken och politiken: Varje statligt organ, riksdag, regering respektive domstolarna har sin uppgift och sitt ansvarsområde. Domstolen tillhandahåller lagligt skydd för medborgarna (också i förhållande till staten) och löser tvister, vilket den måste göra om den blir tillfrågad. Det är ett centralt drag för en rättsstat att de politiska organens, såsom och regeringens, åtgärder kan – och ibland måste – bedömas av en självständig domstol. Detta innebär en översyn av lagligheten. Domstolen går inte in på det politiska området med därtill knutna överväganden och val. Regeringen har en diskretionär rätt att bestämma politiken. Liksom i Oslo-Principerna betonade Domstolen behovet av prevention, dvs. minskning av utsläppen (”mitigation”). Det bör noteras att även om domen är utfärdad av en underrätt och har överklagats av staten har den fått effekt eftersom nederländska staten har uppgett att man har för avsikt att följa domen. Liknande initiativ i andra länder Det finns liknande initiativ i andra länder. En pakistansk domstol meddelade en dom där domstolen med stöd av skyddet för mänskliga rättigheter förelade myndigheterna att implementera landets klimatpolicy, och som företrädde Urgenda i det nederländska målet företräder också en belgisk miljörättsorganisation och 10 000 medborgare i en talan som väckts mot belgiska myndigheter som vilar på samma grunder som Urgenda-målet. (c)Den internationella utvecklingens genomslag i Som redovisats ovan pågår det en utveckling av klimatjuridiken på internationell nivå, vissa talar om ett paradigmskifte. Oslo-Principerna och Urgenda-målet är till stor del baserade på internationella rättsprinciper som skulle kunna åberopas vid en svensk domstol. Den svenska grundlagen innehåller också bestämmelser som värnar om mänskliga rättigheter, och gäller som svensk lag i . Detta innebär Europa- konventionen kan åberopas direkt vid svenska domstolar, och det ankommer på domstolarna att göra egna bedömningar av den innebörd som den ska ha som svensk lag med beaktande av praxis. har och fått ett kraftfullt genomslag i svensk rätt, inte bara i form av lag- och grundlagsändringar utan också i konkreta ärenden. Det talas om en konstitutionell maktförskjutning med en utveckling mot en starkare domarmakt. HD har fått en mera rättsskapande roll. Det är enligt min uppfattning inte otänkbart att man, om erkända klimatmål inte fullföljs, skulle kunna väcka en talan i med åberopande av grunder liknande de som redovisas i Oslo-Principerna och Urgenda-målet. (d)Lagreglering av klimatarbetet Allt fler länder inför klimatlagstiftning där man ger ansvaret för klimatpolitiken. antog med bred politisk majoritet Climate Change Act 2008. Genom Climate Change Act skapade man en systematisk och tydlig process för minskningen av växthusgas- utsläpp och en professionell och oberoende organisation, (), vilket skulle garantera att klimatfrågan behandlas objektivt, långsiktigt och från ett helhets- perspektiv. Centralt är att CCC har resurser och kunskap inom vetenskap, ekonomi och näringsliv. CCC tar fram underlag till de Carbon Budgets som upprättas av regeringen, och fungerar också som rådgivande och kontrollerande organ. Organisationen har kompetensen att bedöma inte bara vetenskap utan också vad som faktiskt är möjligt att uppnå, vad som är ekonomiskt möjligt, åtgärdernas inverkan på hushållen, inverkan på företagens konkurrenssituation (inklusive internationell konkurrens), regeringens skatteposition, energi- effektivitet och trygg energiförsörjning. De Carbon Budgets som upprättas påverkar hela samhället och man måste därför noga överväga de konsekvenser de får. Tanken bakom lagstiftningen är att man, genom att arbeta med frågan genom en strukturerad process, ska säkerställa att ligger rätt i referensbanan och uppfyller sina klimat- mål. På detta sätt visar man att landet tar sitt ansvar och ”går före” i klimatfrågan. Detta skapar också trovärdighet för vid de internationella klimatförhandlingarna. samarbetar med flera länder i klimatfrågan och anser det angeläget att fortsätta sådana samarbeten särskilt efter klimatförhandlingarna i . (e)Sammanfattning och analys Allt fler tvivlar på att politikerna kommer att lyckas lösa klimatfrågan. Som en respons på detta finner juristerna och domstolarna i ökad utsträckning det nödvändigt att agera för att skydda medborgarna mot skadliga klimatförändringar. Det pågår en evolutionistisk utveckling inom juridiken där klimatfrågan får allt större plats och paralleller görs med skyddet för mänskliga rättigheter. (”mitigation”), och att åtgärder vidtas omgående, understryks. som företrädde Urgenda i målet mot nederländska staten talar om ”the need for precaution, not liability.1” För att lösa klimatfrågan krävs det att det beslutas om tillräckligt ambitiösa klimatmål, men också att man kan säkerställa att målen faktiskt uppfylls. För detta krävs en strukturerad och professionell process som hanteras av starka och självständiga organ 1 Se Revolution Justified , s. 266. som har kompetensen och resurserna att göra komplicerade över- väganden och bedömningar som har stor betydelse för hela samhället. Länder som och har valt att lyfta klimatfrågan till lagnivå. I motiverade man detta med att det på grund av klimatpolitikens speciella karaktär och den djupa inverkan som klimatförändringen har på flera samhällsområden ansågs vara ändamålsenligt att deltar i planeringen av klimatpolitiken och lämpligt att medverkan tryggas genom lagreglering. Genom att införa en tydlig och i lag reglerad process för hur klimatfrågan ska hanteras där medverkan säkerställs, visar man att man tar klimatfrågan på allvar och säkerställer att man klarar av att göra det man åtagit sig. publicerades ”Principles on Global Climate Change Obligations” (nedan Oslo-principerna). Dessa principer formulerar en legal skyldighet för staterna att begränsa klimat- förändringarna. Bakgrunden till Oslo-principerna är följande.2 En grupp av framstående experter från hela världen inom områdena inter- nationell rätt, miljörätt, skadeståndsrätt och mänskliga rättigheter träffades för att formulera principer som ett svar på det hot som klimatförändringarna utgör mot mänskligheten, annat liv och global säkerhet och välbefinnande. Arbetet har bedrivits i en expertgrupp, on Global Climate Obligations (Expertgruppen), och har letts av professor , Leitner Professor i filosofi och internationella relationer vid Yale och direktör för och , Generaladvokat vid i . 2 Se Legal Experts' Press Release Principles on Global Climate Change Obligations, 30 2015. erna kommer från nationella och internationella domstolar, uni- versitet och organisationer i hela världen.3 Enligt Oslo-principerna har staterna moraliska och legala skyldigheter att vidta åtgärder för att förhindra skadliga effekter av klimatförändringarna. Expertgruppen anser att staterna enligt gällande internationell rätt har skyldighet att bedöma den miljö- rättsliga inverkan av sina handlingar och att vidta åtgärder för att förhindra skadliga effekter av klimatförändringarna. Så länge det inte finns internationella avtal med tydliga krav eller skarpa nationella regler kan domare anse det svårt att besluta om legala skyldigheter för staterna. Genom Oslo-Principerna vill man ge domarna klara och välunderbyggda legala grunder för sådana beslut. Enligt internationell rätt har staternas ett ansvar för gräns- överskridande effekter som verksamhet i en stat får i en annan stat. Oslo-Principerna tillämpar i huvudsak detta ramverk på klimat- förändringarna genom att hänvisa till skyldigheter som redan före- ligger enligt miljörätt, mänskliga rättigheter och skadeståndsrätt (”tort law”). Principerna fokuserar på att staterna har en skyldighet att minska sina per capita växthusgasutsläpp i den mån utsläppen befinner sig över en viss tillåten nivå. På detta sätt säkerställer man att de rika länderna bär den huvudsakliga bördan för minskningarna. Enligt Oslo-Principerna ska alla stater vidta sådana minskningsåtgärder som kan göras utan kostnad. Vidare har de utvecklade länderna en skyldighet att förse de minst utvecklade länderna med de finansiella och tekniska resurser som de behöver för att minska sina utsläpp i de fall där detta medför kostnader. Tanken är att de mest sårbara länderna ska stå i centrum för klimatpolitiken. Det betonas vidare att alla stater bör förhandla i god tro för att uppnå internationella avtal, och bör anta nationell lagstiftning som sammantaget håller världen under det kritiska 2-gradersmålet. 3 Övriga som ingått i Expertgruppen Global Climate Obligations är , Domare i of i , , , Toon Huydecoper, retired Advocate-General, of the , The Hon. , pensionerad domare, of , M C Mehta, public interest attorney before the Supreme Court of , Prof. , , King's College och , Prof. Tianbo Qin, , Prof. , ; tidigare President for Inter-American Commission on Human Rights, Prof. , , , Barrister, Matrix Chamber, , Prof. , Advocate- General, of the ; , Judge , European Court of Human Rights, Prof. , faculty of . Oslo-Principerna bedöms vara mycket progressiva. Det bör också noteras att deltagarna i expertgruppen har deltagit i egenskap av individer, och inte som företrädare för sina respektive ämbeten. (a)Preambeln I preambeln konstateras inledningsvis bland annat följande.4 Klimatförändringarna hotar Jordens välfärd. och nära förestående. Expertgruppen har därför identifierat och formulerat en uppsättning som innehåller de väsentliga skyldigheter som Stater och företag har för att förhindra den kritiska nivån av global uppvärmning. 1De aktuella skyldigheterna som alla Stater och företag har att försvara och skydda Jordens klimat och dess biosfär; och (ii)De grundläggande medlen att fullfölja dessa skyldigheter. Att undvika en allvarlig global katastrof är moraliskt och legalt nödvändigt. Alla Stater och företag har en omedelbar moralisk och legal skyldighet att förhindra de skadliga effekterna av klimat- förändringar. Enligt den rådande internationella vetenskapliga uppfattningen är man överens om att en 2-grades ökning av Jorden medeltemperatur över den förindustriella medeltemperaturen kommer att få en allvarlig och oreparabel inverkan på mänskligt och annat liv på . Det är allmänt känt att graden av klimatförändringar försätter mänskligheten i en vändpunkt, ”tipping point”, som kräver bråd- skande åtgärder för att undvika en katastrof. Alla principer, lagar, politik och praxis, vare sig lokal, nationell eller internationell som kan påverka klimatet, och särskilt det globala klimatet, måste baseras på vetenskapliga bevis. 4 Se Principles on Global Cliamte Change Obligations som publicerades på ett symposium vid , och i efterhand har redigerats med avseende på smärre formella ändringar. Principerna slår fast de legala skyldigheter som Staterna och företagen har att vidta de brådskande åtgärder som krävs för att undvika klimatförändringarna och deras katastrofala effekter. Enligt väletablerade principer i internationell rätt har Staterna rätt till ett mått av diskretion när det gäller på vilket sätt de väljer att uppfylla sina skyldigheter enligt Principerna. (b)Något om bestämmelserna Oslo-Principerna innehåller vidare följande bestämmelser. En central princip är Försiktighetsprincipen, ”Precautionary Principle”. Det finns tydliga och övertygande bevis att de växthus- gasutsläpp som produceras av mänsklig verksamhet orsakar betydande klimatförändringar, och att dessa förändringar medför allvarliga risker för oreparabel skada för mänskligheten, inklusive nuvarande och fram- tida generationer, för miljön, inklusive andra levande arter och hela djurriket, och för den globala ekonomin.5 Enligt Försiktighetsprincipen krävs det (i)att växthusgasutsläppen reduceras i den omfattning och i den takt som krävs för att skydda mot de hot från klimatförändringarna som fortfarande kan undvikas, och