sou · H5B394 · 2017-11-30 00:00:00 — De normer som individen tar till sig är för den grupp/del av samhället individen tillhör eller vill tillhöra. Det är viktigt att känna tillhörighet till grupp och bete sig som gruppen förväntar att man ska göra. Om individen bryter mot gruppens nor- mer riskerar individen att uteslutas från gruppen. Detta skadar självkänslan hos individen vilket får en reglerande effekt hos in- dividen att hålla sig till de normer som finns inom gruppen. Denna effekt är alltså starkare än vad ett eventuellt straff kan vara. Är det accepterat inom gruppen att man kan småfuska med inkomster eller arbeta svart så anammar individen detta beteende. Detta trots hotet om eventuella straff. Det gäller att vara vaksam på om det finns något i regelsystemet som speciellt skapar problem inom olika grupper. Regler som är svåra att förstå eller där slarvfel ofta förekommer på grund av att reglerna upplevs som omständliga eller onödiga kan lätt leda till att man har lättare att förbise just de reglerna. En lösning skulle då kunna vara att se till så att reglerna förbättras och görs mer begrip- liga så att de kan fångas upp i den sociala igen. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket 8.3.3Upplevd rättvisa och legitimitet En individ har lättare att följa ett regelverk om man känner att reglerna och den myndighet som hanterar regelverket har en legi- tim grund. Om det saknas en legitim grund för den myndighet som har att se efter hur reglerna följs, skapas heller ingen känsla för individen att följa reglerna. Däremot kan en känsla av trots och motstånd skapas hos individen som leder till fusk och regelöver- trädelser. Känslan av rättvisa är stark hos de allra flesta individer. Därför måste denna känsla upplevas av individen för att han eller hon ska följa de regler som skapas. Känslan av rättvisa måste även finnas närvarande när individen har kontakt med den kontrollmyn- dighet som följer upp reglerna och som kan besluta om bestraff- ning om så inte sker. Om myndigheten inte stärker känslan av rätt- visa hos individen, avtar även känslan av rättvisa i systemet och individen blir därmed mindre benägen att följa reglerna. För att stärka känslan av upplevd rättvisa måste myndigheten bygga upp ett förtroende hos individen. Förtroende och rättvisa hänger ihop. Upplever man rättvisa bygger man förtroende och tvärtom. De flesta människor upplever det som orättvist om andra kan fuska och komma undan med det. Rättvisa och förtroende kräver därför att myndigheten som ska se till att reglerna följs är kapabel att upp- täcka fusk och brott samt straffa detta beteende. Ett stort förtroende för den utövande myndigheten, rättssäker hantering och ett bra bemötande av de som kontrolleras, stärker känslan av rättvis behandling hos individen. Detta gäller även upplevelsen av bestraffning. Det är viktigt att processen som leder fram till en bestraffning uppfattas som rättvis och att betoningen ligger i att handlingen är orsaken till bestraff- ningen och inte individen. På så sätt kommer individen lättare att acceptera bestraffningen och även kunna förklara sitt misstag för omgivningen. Det blir då lättare för individen att förstå sitt misstag och ändra sitt beteende. För att straff ska leda till en preventiv effekt bör de alltså vara rehabiliterande till sitt syfte och inte ses som en hämnd. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Preventiv effekt uppstår på två nivåer; den individualpreventiva effek- ten (den effekt som uppstår hos en enskild individ) samt den all- mänpreventiva effekten (den effekt som uppstår hos flera individer inom en grupp). Dessa båda effekter behöver inte samverka. Ageran- det hos en enskild individ på grund av en åtgärd behöver inte vara densamma som hos gruppen i stort. En höjning av bestraffningen kan uppfattas av den enskilda individen som kränkande medan gruppen som helhet kan tycka det är bra att de som bryter reglerna bestraffas hårt. Det blir således ofta en avvägning mellan den in- dividualpreventiva och den allmänpreventiva effekten som måste göras i förhållande till den tänkta åtgärden. Ovan har beskrivits varför det är viktigt att en individ uppfattar processen kring en kontroll som rättvis och att bestraffningen in- riktas mot handlingen. Beroende på hur den enskilda handlingen uppkom kan straffet upplevas olika hos individen och gruppen som helhet. Uppstod felaktigheten genom missförstånd eller misstag kan ett mildare straff ge en större individualpreventiv effekt än ett hårt straff. Individen uppfattar sig rättvist behandlad och korrigerar sitt beteende. Gruppen kan dock uppfatta ett mildare straff som att felaktigheten bedöms som negligerbart. Det kan få gruppens normer att svänga mot att det känns accepterbart att göra sådana felaktig- heter. Således försämras den allmänpreventiva effekten. Den största individualpreventiva effekten uppstår om åtgärden sätts in i ett tidigt skede av individens historik av felaktigheter. Ju tidigare desto bättre. I dessa fall rör det sig oftast om små felaktig- heter som individen gör. Den största allmänpreventiva effekten uppnås dock via åtgärder mot stora och allvarliga felaktigheter. Detta signalerar för allmän- heten att myndigheter tar sitt uppdrag på största allvar och fångar upp de som grovt bryter mot de uppställda reglerna. Myndighetens förtroende stärks via dess förmåga att agera kraftfullt och den sociala att göra rätt för sig stärks hos allmänheten. Myndighetens uppvisande av att fånga upp små felaktigheter och bestraffa dessa, ger dock inte samma effekt. I detta fall upplevs myndigheten som över- nitisk och småaktig. Förtroendet för myndigheten minskar och den sociala riskerar att förändras till en oacceptans av reglerna. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Åtgärder som att informera om vad som speciellt kommer att kontrolleras kan utgöra en stark drivkraft hos den kontrollerade gruppen att vilja göra rätt från början. Det är informationsåtgärden som triggar den allmänpreventiva effekten och således inte själva kontrollen. Dock måste kontrollen genomföras för att stärka för- troendet för den kontrollerande myndigheten hos allmänheten. Avgörande för att detta ska fungera är dock att budskapet inte uppfattas som ett hot. Om en myndighet pekar ut en grupp som ska kontrolleras finns risken att hela gruppen känner sig utpekad som fuskare, vilket minskar förtroendet och viljan att göra rätt. I stället måste informationen handla om att kontrollen riktas mot ”de andra”, de som fuskar och inte det stora flertal som gör rätt. Sprida kunskap om faktiska förhållanden kan också öka män- niskors vilja att göra rätt. Information om hur många som faktiskt gör rätt uppmuntrar mer till att följa reglerna än att prata om de få som gör fel. Genom att få organisationer eller förebilder inom vissa sociala grupper att samarbeta med den kontrollerande myndig- heten, skapas en allmänpreventiv effekt genom att den sociala nor- men uppmärksammas eller påverkas. Allmänpreventiv effekt uppnås även genom kontroll och be- straffning, dvs. genom risken för att bli upptäckt med att fuska och genom nivån på bestraffningen. För att uppnå önskad effekt måste bestraffningen anses som legitim och rättvis inom den rådande sociala . Det är emellertid viktigt att komma ihåg att åt- gärder som leder till ökade kontroller och hårdare bestraffning kan uppfattas som hot från den kontrollerande myndigheten. Effekten av dessa åtgärder kan bli en ökning av den allmänpreventiva effek- ten, men minskar individernas vilja att självmant göra rätt från början. gör regelbundet mätningar av privatpersoners och företags syn på skattesystemet, skattefusket, skattekontrollen och upplevelserna i kontakterna med . Det finns ett sam- band mellan preventiv effekt och förtroendet för . Om en enskild uppfattar upptäcktsrisken som låg och skattefusk som acceptabelt kan det antas att förtroendet för är lågt. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Det omvända gäller om en enskild uppfattar upptäcktsrisken som hög och skattefusk som oacceptabelt. Nedan redovisas resultatet från årliga attitydundersökningar 2016 som kan vara av intresse i detta sammanhang. Både privatpersoner och företag fick i undersökningen ta ställ- ning till ett påstående som handlade om upptäcktsrisken om man själv skulle skattefuska. Andelen bland medborgarna som instämde i påståendet att ”Det är troligt att skulle upptäcka om jag skattefuskade” var . När det gäller företagen var an- delen som instämde i motsvarande påstående . Företagen fick vidare ta ställning till påståendet ”Det finns stora möjligheter för företag att fuska med skatten”. I jämförelse med vad privatpersoner svarade på motsvarande påståenden är andelen som instämmer högre bland företagen (). När det gäller synen på andras fusk är acceptansen mycket låg både bland privatpersoner och bland företag. Resultaten års undersökningar visar att företag har en något strängare syn än privatpersoner på fusk hos andra. Andelen privatpersoner som inte instämde i påståendet ”För min egen del är det OK att folk skatte- fuskar om de har möjlighet till det” var . Det ligger i nivå med tidigare undersökningar, dock med en liten minskning jämfört med . som inte instämde i påståendet ”För min egen del är det OK att andra företag skattefuskar om de har möjlighet till det”, var undersökning . Andelen som instämmer i att man känner någon som skatte- fuskar har minskat sett vid en jämförelse med undersök- ningarna som gjorts . En minskning som dock har avstan- nat. undersökning var andelen som instämde i påståendena ”Jag känner personligen någon eller några som skattefuskar” (privat- personer) respektive ”Jag känner personligen företagare som skatte- fuskar” (företag), . Både privatpersoner och företag fick ta ställning till ett påstå- ende som handlade om förmåga att bekämpa skatte- fusket. Vid en jämförelse av resultatet för de två grupperna kan kon- stateras att andelen som instämmer i påståendet är något större bland företagen. undersökning instämde av företagen i att är bra på att bekämpa skattefusket bland företag medan av medborgarna instämde i att Skatte- verket är bra på att bekämpa skattefusket. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket privatpersoner och företag som instämmer i påståendet ökat sta- digt. har dock även andelen privatpersoner som inte instämmer i påståendet ökat. Det bör dock nämnas att omkring hälften svarade att de saknar uppfattning om detta på- stående. Andelen privatpersoner som instämde i påståendet ”Jag har för- troende för sätt att sköta sin uppgift” var undersökning , vilket kan jämföras 2015. Resultatet har böljat upp och ned . Andelen instämman- de var lägst 2011–2012 (64–) och högst 2013 och 2015 (71–). Förtroendet minskade dock undersökning. 8.5Attityder till skattefusk i andra länder I anslutning till redovisningen av resultat från attityd- undersökningar kan det vara av intresse att även titta på vilken in- ställning människor i andra länder har till skattefusk. World Values Survey, förkortat WVS, är ett globalt forskarnätverk som regelbundet har genomfört enkätundersökningar i närmare hundra länder och totalt har nära 350 000 personer intervjuats . WVS:s data gör det möjligt att analysera demokratiutvecklingen i världen, människors uppfattning om mänskliga rättigheter, synen på åldrande, ungas plats i samhället, korruption, förtroende visavi samhällets organ och många andra förhållanden av betydelse för våra samhällens framtida utveckling. WVS har en tidsserie avseende frågan om det är acceptabelt att skattefuska (justifiable cheating on taxes). För del har resultatet för att det aldrig är acceptabelt att skattefuska sjunkit något , från till , men var det nere på 49–50–per femårsintervall. För ser det lite annorlunda ut. Neder- länderna hade tidigare en låg andel av befolkningen som ansåg att det inte var acceptabelt att skattefuska (1981) för att sedan stadigt stiga till 2014. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket När det gäller grannländerna och skiljer sig ut- vecklingen åt.4 För del har resultatet för att det aldrig är acceptabelt att skattefuska stadigt ökat , från . För del har utvecklingen varit ungefär densamma som i . Andelen som ansåg att det inte var för- svarbart med skattefusk var 1981, den sjönk till 39 pro- cent för att sedan stiga till 2009. 8.6Hur har skattetillägget fungerat? har antalet beslut om skattetillägg stadigt minskat. Det beror främst på att fattar färre beslut avseende in- komstskatt.5 Enligt officiella statistik uppgick antalet skattetilläggsbeslut under totalt till 44 000.6 Det är antalet beslut om skattetillägg inom området mervärdesskatt som över åren dominerar. var 17 000 beslut kopplade till mervärdesskatt. var antalet beslut 19 000. Totalt sett har antalet beslut alltså ökat mellan de angivna åren. Antalet skatte– tilläggsbeslut avseende inkomstskatt har däremot minskat, från 14 000 beslut till 12 000 beslut 2015.7 När det gäller antalet skattetilläggsbeslut kopplade till arbetsgivaravgifter har dessa minskat från 13 000 beslut till 7 000 beslut . Antalet be- slut om skattetillägg som har sin grund i inte avdragen skatt minskade också . Antalet beslut om skattetillägg som härrör till punktskatt var 500 både 2010 och 2015 men 2011 och 2012 var antalet beslut 700 . Det är aktiebolag som av totalen antalsmässigt svarar för den övervägande andelen skatte- tillägg beskattningsår 2014 (48,) följt av fysiska personer (42,). 4Utredningen har inte funnit några uppgifter om synen på skattefusk i i WVS:s databas. 5Skatteverket, Skattestatistisk årsbok 2015. 6När det gäller skattetillägg kan antalet beslut variera beroende på hur statistiken samman- ställts. Resultatet blir olika beroende på om man hänför skattetilläggen till det beskattningsår de avser eller till det kalenderår då beslutet om skattetillägg fattades. kan skattetillägg tas ut vid skattekontroll ett eller till och med efter beskattningsåret och då får det betydelse. har i sin officiella statistik för de senare åren hänfört skattetilläggen till det beskattningsår de avser. 7Det finns inte några statistiska uppgifter avseende skattetillägg rörande inkomstskatt för åren 2000–2012 publicerade. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Enligt statistiken har antalet beslut om skattetillägg stadigt minskat med undantag av beslut kopplade till mervärdes- skatt. Minskningen kan tyda på att förekomsten av skattetillägg kan ha haft en god preventiv effekt. Det är dock vansk- ligt att enbart titta på tillgänglig statistik vid en undersökning av skattetilläggets allmänpreventiva effekt. Detta eftersom skatteundan- dragande och skattefusk förebyggs och motverkas på många olika sätt, ofta genom en kombination av olika åtgärder, som i sin tur kan ha bidragit till att antalet skattetilläggsbeslut har minskat. har det lagstiftats om ett antal åtgärder mot s.k. svartarbete och skatteundandragande och skattetilläggsreglerna har ändrats. Vilka åtgärder som regeringen prioriterar i arbetet mot skatteflykt, skatteundandragande och penningtvätt kommer till ut- tryck i regeringens 10-punktsprogram mot skatteflykt som presen- terades . I skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, finns bestäm- melser om personalliggare (39 kap. 11–12 §§ SFL). Den som bedriver restaurang-, frisör-, tvätteri- eller byggverksamhet ska föra en per- sonalliggare. I syfte att minska skattefusk och skatteundandragande beslutades genom budgetpropositionen (prop. 2017/18:1, Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, av- snitt 6.29) att personalliggare ska införas i kropps- och skönhetsvårds- verksamhet, fordonsserviceverksamhet samt livsmedels- och tobaks- grossistverksamhet fr.o.m. . I skatteförfarandelagen finns även regler om att företag som säljer varor eller tjänster mot kontant betalning fr.o.m. ska ha certifierade kassaregister (39 kap. 4–10 §§ SFL). Dessutom finns det regler om dokumentationsskyldighet för torg- och mark- nadshandel och omsättning av investeringsguld (39 kap. 13 och 14 §§ SFL). Om reglerna ovan inte följs ska ta ut en kon- trollavgift (se 50 kap. SFL). Syftet med kontrollavgiften är primärt att avskräcka från överträdelser av reglerna. Även införandet av RUT- och avdraget har sannolikt haft en positiv påverkan på svartarbete, då i meningen att det har minskat. Dessutom utgås från att kontroll i form av bl.a. gransk- ning, revisioner och informationsåtgärder har haft en god påverkan på enskildas vilja att göra rätt. Tveklöst är det så, menar utredningen, att de åtgärder som har vidtagits mot svartarbete och skatteundandragande också har med- Allmänprevention och uppfattningar om regelverket fört att antalet beslut om skattetillägg har minskats . Man kan således svårligen isolera den effekt som skattetillägget har haft från effekten av kontroll och andra verktyg som finns mot skatteundandragande och skattefusk. ska fokusera på insatser för att förenkla regelverk och förebygga fel så att det blir rätt från början. T.ex. har deklarationsförfarandet väsent- ligen förenklats , vilket sannolikt har medfört att färre fel har gjorts.8 Insatser har även genomförts i samarbete med andra myndigheter i syfte att förhindra att välfärdssystemen miss- brukas. En allmänpreventiv effekt i skattetilläggssammanhang kan sägas uppkomma om en uppgiftsskyldig som överväger ett planerat skatte- fusk också begrundar risken för upptäckt och konsekvenserna av en sådan och då avstår från det planerade tilltaget. Det finns olika or- saker till skatteundandragande och skattefusk. Forskningen visar dock att ekonomiska incitament liksom risken för upptäckt och straff har en mindre betydelse än påverkan från normer och moral. Normer styr i hög grad människors beteende. Det innebär att människor gör som andra gör samt undviker att göra sådant som kan leda till ett socialt ogillande. De flesta människor följer regler, inte för att de är rädda för att bli upptäckta och straffade, utan för att de anser det vara rätt och därför att andra gör det. Eftersom en förutsättning för regelefter- levnad är att andra följer regler måste människor kunna lita på att andra inte kan bryta mot regler ostraffat. Därför är kontroll viktig. Kontroll och straff gör att människor kan lita på att andra följer reglerna och då följer de reglerna själva också. Tilltron till förmåga att säkerställa att andra följer regler är därför helt avgörande. Det finns ett samband mellan graden av pre- ventiv effekt och förtroendet för . Sambandet ser ut så att den som har förtroende för fuskar mindre. Om en enskild uppfattar upptäcktsrisken som låg och skattefusk som acceptabelt kan det antas att förtroendet för är lågt. Det omvända gäller om en enskild uppfattar upptäcktsrisken som hög och skattefusk som oacceptabelt. 8 I undersökning som riktade sig till privatpersoner fick de svarande ta ställning till påståendet ”Det är enkelt att deklarera”. Andelen som instämde i påståendet var, liksom i de senaste årens undersökningar, . Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Enligt resultaten av attitydundersökningar som ut- redningen redogör för i avsnitt 8.4 uppfattar både medborgare och företag upptäcktsrisken som hög och skattefusk som oacceptabelt och förtroendet är ganska högt för sätt att sköta sin uppgift. Detta talar för att skattekontrollen har fungerat bra. Indirekt talar detta också för att de konsekvenser som följer av upptäckt har fungerat. Även resultatet från den kvantitativa undersökningen indikerar att skattetillägget fungerar väl utifrån sitt syfte, dvs. att enskilda full- gör sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt för att slippa betala skattetillägg. Den övervägande majoriteten i undersökningen (78 pro- cent) tror att enskilda och företag är noga med att lämna korrekta uppgifter till för att slippa betala skattetillägg. motsätter sig påståendet. Däremot instämmer endast fyra av tio () i påståendet att skattetillägget bidrar till att skatteundandragande och skattefusk minskar i . av respondenterna instämmer inte i påståendet. Enligt resultatet från den kvalitativa undersökningen har skatte- tillägget olika preventiv effekt beroende på om det är en person som försöker göra rätt men inte lyckas (slarvare), en person som har bestämt sig för att fuska (fuskare), en person som accepterar skönsbeskattning (ingen deklaration), en person som försöker göra motstånd men som är känslig för motargument samt testar gränser (annan bedömning) och en person som lägger hela ”privatlivet i firman”. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Kantar Sifos har gjort en kvalitativ mappning av dessa typfall, se figuren nedan. Kantar har gjort följande analys utifrån mappningen. Den som har hög kunskap (fuskare) och ändå gör fel blir uppenbart inte av- skräckt. Den personen kommer också oftare undan med sina fel. Därför är kvadranten hög kunskap/hög prevention tom. En person som accepterar skönsbeskattning (ingen deklaration) är egentligen en blandning mellan låg och hög kunskap i form av a) en kalkylerad strategi för att bli skönsbeskattad och b) de som inte lämnar in för att de inte kan deklarera. Mot bakgrund av det som ovan har lyfts fram är det enligt ut- redningens mening rimligt att anta att skattetillägget har haft en god allmänpreventiv effekt. Avgörande betydelse för den allmän- preventiva effekten är dock kontroll och informa- tion. Ett skattesystem utan kontroll är lika verkningslöst som kon- troll utan sanktioner. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket 8.7Hur uppfattas regelverket? Syftet med analysen i detta avsnitt är att titta på vilka uppfattningar om regelverket, särskilt beräkningsbestämmelserna, som finns inom målgrupperna i utredningens undersökningar. Det handlar om hur respondenterna uppfattar skattetillägget och dess beräkning samt deras syn på den praktiska tillämpningen av reglerna. I den kvantitativa undersökningen fick revisorer, redovisnings- konsulter och skatterådgivare inledningsvis svara på ett antal påståen- den där de fick ange sin uppfattning om skattetilläggets tillämpning och effekt, företagares och allmänhetens generella kunskaper om beräkning av skattetillägg, de generella nivåerna på skattetillägg, beräkningen av skattetillägg i underskottsfall och därefter vad de tycker om bestämmelserna om beräkning av skattetillägg i övrigt. Vidare fick respondenterna tillfälle att lämna sin syn på om bestäm- melserna om beräkning av skattetillägg behöver ändras och i så fall, hur och varför. Avslutningsvis ställdes frågor om respondenternas uppfattning om sina egna kunskaper om bestämmelserna om skatte- tillägg och erfarenheter av att tillämpa bestämmelserna om skatte- tillägg i praktiken. I den kvalitativa undersökningen fick tjänstemän tillfälle att ge uttryck för sin syn på den praktiska tillämpningen av bestämmelserna och vilka utmaningar som kan finnas i det arbetet samt uppfattningar om olika grupper som får skattetillägg. Enligt resultaten från denna undersökning finns de främsta problemen vid beräkning av skattetillägg vid inkomstbeskattningen till följd av progressionen i skatteskalan när det gäller förvärvsinkomster. Det kom bl.a. fram att det är omöjligt att förutse hur stort ett skattetillägg kommer att bli till följd av den progressiva beskattningen och att i ett beslut förklara alla dessa delar på ett be- gripligt sätt från sida är förenat med uppenbara svårigheter. Som svårförklarat nämndes t.ex. att det blir större skatte- tillägg vid underskott än överskott, betydelsen av i vilken del av skatteskalan tillägget hamnar – lägre tillägg i början och högre tillägg ju mer man tjänar – och att uppsåt saknar betydelse för att ta ut skattetillägg. Det ord som flest respondenter i den kvantitativa undersök- ningen anser beskriver bestämmelserna om beräkning av skatte- Allmänprevention och uppfattningar om regelverket tillägg är komplicerade. Endast en av tio anser att bestämmelserna är tydliga och en av tio att de är förutsägbara.