sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Det får då noga bedömas från fall till fall hur bevakningen ska gå till och om det finns en koppling till en viss plats på det sätt som beskrivits. För att undvika en sådan bedömning och tolkning i varje enskilt fall skulle möjligen kunna läggas till att tillämpningsområdet omfattar även kameraanvändning som, oavsett varaktighet eller upprepning, sker i omedelbar anslutning till en sådan plats. Ett sådant tillägg kan dock också ge upphov till tolkningsfrågor. Det kan vidare del- vis utesluta kameraanvändning från fordon, fartyg etc. som fångar miljön längre utanför objektet som det fångar miljön inuti och utanför. I ett sådant fall uppkommer det nämnda problemet med att kamerabevakningslagens krav gäller för en viss del av användningen medan andra bestämmelser gäller för använd- ningen i övrigt. Detta kan gälla t.ex. självkörande fordon där kame- ror, i vart fall under den närmaste framtiden då försöksverksam- heter ska pågå, kommer att filma både förarens agerande inuti fordonet och trafikmiljön på nära och längre håll utanför fordonet. Det framstår som rimligt att kameraanvändning i dylika fall helt omfattas av lagens tillämpningsområde och att det i stället görs ett särskilt undantag från lagen, om det behövs för ett visst sådant fall. Som presenterats i avsnitt 2.2 överväger en särskild utredning frågor om självkörande fordon. Det finns följaktligen svårigheter att hitta en ändamålsenlig avgränsning för det nu diskuterade alternativet. Även om en sådan kan åstadkommas kan den inte utformas på ett sätt som tydligt och Lagens syfte och tillämpningsområde enkelt pekar ut vad som omfattas respektive inte omfattas. Den kommer att kräva tolkning i varje enskilt fall. Slutsats om de tre alternativen Som framgått är inte något av de tre alternativ som diskuterats ovan invändningsfritt. Självklart är det önskvärt med ett tillämp- ningsområde för kamerabevakningslagen som fångar in de situa- tioner där det är sakligt motiverat att lagens materiella bestäm- melser gäller och som innebär att det är förutsebart och enkelt att avgöra om viss kameraanvändning omfattas av lagen eller inte. Detta kan dock inte helt uppnås. I det läget måste det anses väga tyngst att lagen får det tillämpningsområde som är mest till- fredsställande ur ett integritetsperspektiv och ger minsta möjliga tillämpningssvårigheter. Det är också viktigt att så långt möjligt undvika att olika regelsystem kommer att gälla i en viss fråga som avser en och samma kameraanvändning. Det alternativ som bäst svarar mot detta är alternativet med det mest vittomfattande tillämpningsområdet, den maximalistiska lös- ningen, som omfattar kameraanvändning från såväl fasta objekt som rörliga objekt. Det omfattar också kroppsburna kameror, vilka dock som regel manövreras på platsen och därför faller utanför tillämpningsområdet. Detta alternativ passar vidare väl med de materiella bestämmel- ser som lagen enligt vad som föreslås i senare avsnitt ska innehålla. Som framgår där föreslås ett fåtal materiella bestämmelser som innebär att vissa specifika svenska krav ska gälla utöver eller i stället för vissa krav som följer av EU-regleringen. Kraven är knutna till att kamerabevakning överhuvudtaget ska få ske, dvs. till den inled- ande behandlingen. Hanteringen av material från bevakningen ska däremot i princip styras av andra bestämmelser. Ett snävare utfor- mat tillämpningsområde skulle dessutom innebära att lagen, med den begränsade reglering som den ska innehålla, skulle få ett mycket litet mervärde. Lagens syfte och tillämpningsområde Den maximalistiska lösningen ska alltså väljas. Det innebär att en avgränsning som ligger nära men som så långt möjligt undanröjer de problem finns med kameraövervakningslagens ”uppsatt så att den kan användas för personövervakning” ska väljas. I detta ligger ett krav på viss varaktighet. Detta krav bör för- tydligas och utvecklas ytterligare. Ett krav som kopplas närmare själva användningen av en TV-kamera eller därmed jämförbar utrustning, inte placeringen av denna, och som ger uttryck för att det ska vara fråga om en varaktighet eller regelbunden upprepning passar väl in för att avgränsa tillämpningsområdet till sådan kamera- bevakning som enligt vad som redovisats ovan bör omfattas av lagen. Kravet kommer genom det ytterligare kravet på att kameran inte ska manövreras på platsen att begränsas till kamerabevakning från fasta objekt och från vissa rörliga objekt, dvs. ofta till kamera- bevakning av bestämda platser. En liknande utformning har de nu gällande danska och norska särskilda bestämmelserna på kamera- bevakningsområdet. Det är också en utformning som mer liknar den som finns i de svenska bestämmelserna om hemlig kamera- övervakning, som träffar fjärrstyrd personövervakning generellt. Det ska alltså vara fråga om varaktig kameraanvändning vid ett visst tillfälle eller flera tillfällen. Vidare ska kortvarig men regel- bundet upprepad användning av en kamera omfattas. Så är fallet när en kamera används vid ett flertal tillfällen som är åtminstone relativt närliggande i tiden. Detsamma gäller när tillfällena är mer utspridda men ändå infaller på ett planmässigt sätt eller annars följer ett särskilt mönster. Det ska framhållas att ett tillämpningsområde för kamerabevak- ningslagen som knyter an till själva användningen blir annorlunda tidsmässigt jämfört med vad som gäller enligt kameraövervaknings- lagen, som är kopplad till att övervakningsutrustning sätts upp. Anledningen till den lagens och dess föregångares motsvarande utformning var att lagstiftaren ville undvika bevissvårigheter i fråga om en kamera används eller inte (prop. 1997/98:64 s. 22). Sådana bevissvårigheter bör emellertid inte överdrivas. Det torde i många fall vara uppenbart om utrustning som ska omfattas av kamera- bevakningslagen överhuvudtaget används. Exempelvis innebär pla- ceringen och upptagningsområdet i många fall att det står klart att Lagens syfte och tillämpningsområde Om det sker en inspelning, finns det spår från användningen i det lagrade materialet. Vidare är ett av syftena med bestämmelserna om kamerabevakning att värna den personliga integriteten genom att ge ett skydd mot behandling av bild- och ljudmaterial. Syftet är inte i första hand att skydda enskilda mot det intrång som det kan upplevas vara att en kamera som ännu inte är i bruk, och som kanske aldrig kommer till användning, är placerad på en viss plats. Kameraövervakningslagen omfattar följaktligen inte heller kameraattrapper. Sådana ska inte heller omfattas av kamera- bevakningslagen. När det sedan gäller vad användningen ska ta sikte på är ett alternativ att välja begreppet personbevakning och ge det samma innebörd som kameraövervakningslagens begrepp personövervak- ning och ett annat att välja begreppet behandling av personupp- gifter. Med personövervakning avses att människor kan identifieras genom övervakningen. För att en möjlighet till identifiering ska anses föreligga krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Så är t.ex. fallet om hela personen eller per- sonens ansikte syns tydligt. I dessa fall är det också fråga om behandling av personuppgifter enligt förordningen och direktivet. Begreppet personuppgiftsbehand- ling är dock vidare än begreppet personövervakning. Med person- uppgifter menas i förordningen varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. Med identifierbar avses att en person direkt eller indirekt kan identifieras, särskilt med hänvisning till bl.a. en identifierare som ett namn eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Avlidna personer omfattas inte, vilket framgår av ett skäl i ingressen till förordningen. Med behandling menas enligt förord- ningen en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande person- uppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller inte, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, fram- tagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, sprid- ning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller samman- förande, begränsning, radering eller förstöring. Lagens syfte och tillämpningsområde ordningen endast sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg och annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Samma begrepp och avgränsningar används i direktivet. I den brotts- datalag som ska genomföra direktivet i svensk rätt har dessa delvis formulerats något annorlunda. Begreppet personuppgiftsbehandling omfattar exempelvis använd- ning av kameror i parkeringshus för att avbilda registreringsskyltar. Även t.ex. bilder av fingeravtryck och liknande som genom an- vändning av särskild teknik möjliggör identifiering av personer om- fattas. Begreppet är snävare än begreppet personövervakning på det sättet att det inte gäller när en behandling sker av andra uppgifter än personuppgifter. Vid en pågående kameraanvändning är det däremot naturligt att den inte vid varje givet tillfälle innebär att personer fotograferas eller filmas. Denna skillnad är praktiskt ofrånkomlig och kan inte ges den betydelsen att det måste göras en åtskillnad mellan delar av en kameraanvändning där personupp- gifter behandlas och delar av denna där så inte sker. En helhetssyn är den enda rimliga. Med en sådan syn kan antingen begreppet personuppgiftsbehandling eller begreppet personbevakning väljas och avse en kameraanvändning i dess helhet. Det finns skäl som talar för att välja begreppet behandling av personuppgifter. Som slagits fast ovan gäller som utgångspunkter att kamerabevakningslagens bestämmelser bör anpassas till EU- regleringen och att lagen endast ska innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning. Det innebär att andra bestäm- melser, som alltså inte ges några motsvarigheter i kamerabevak- ningslagen, ska gälla för sådan kamerabevakning som avses i lagen. Genom att då använda begreppet personuppgiftsbehandling i lagen kan regelsystemen haka i varandra på bästa möjliga sätt. kan det tydliggöras att kamerabevakning är en särskild form av personuppgiftsbehandling. Vidare kan anföras att ett bruk av det snävare begreppet personbevakning innebär att kameraanvändning som faller utanför begreppet inte kommer att träffas av de särskilda bestämmelserna i kamerabevakningslagen som är anpassade för de förhållanden som gör sig gällande vid just kameraanvändning. I vissa situationer kan det också vara så att en kamera avbildar en person och Lagens syfte och tillämpningsområde samlar in andra, indirekta personuppgifter avseende denna. Som exempel kan nämnas det fallet att en kamera fotograferar ett fordon framifrån så att både personen på förarplatsen och regi- streringsskylten avbildas. Om förordningen eller brottsdatalagen då skulle komma att tillämpas parallellt med kamerabevaknings- lagen, skulle olika bestämmelser gälla i samma avseenden för en sådan samtidig kameraanvändning. En motsvarande situation kan dock uppstå redan enligt dagens lagstiftning och torde inte ha vållat några särskilda tillämpningssvårigheter. Som nämnts bör en helhets- syn på kameraanvändning i dylika situationer anläggas. Det finns också skäl som talar för att använda begreppet personbevakning. Ett tungt vägande sådant är att en användning av begreppet personuppgiftsbehandling skulle föra alltför långt. Så snart en bild av ett föremål, eller en kroppsdel, indirekt kan kopplas samman med en fysisk person är det fråga om kamerabevakning och därmed aktuellt att tillämpa de särskilda bestämmelserna inne- hållande vissa krav i kamerabevakningslagen. Av de skäl som redo- visats inledningsvis i detta avsnitt bör lagen inte ges ett tillämp- ningsområde som genomgripande skiljer sig från vad som gällt . Några bärande sakliga skäl för en så omfattande utvidgning finns alltså inte. Vidare har dagens begrepp personövervakning inte vållat några särskilda svårigheter i tillämpningen. Att knyta an till sådan bevakning som mer direkt kan leda till identifiering av personer förefaller därför mest ändamålsenligt för att fånga in den typ av kameraanvändning som den särskilda lagstiftningen är på- kallad för. De nu nämnda skälen måste anses väga tyngst. Begreppet personbevakning bör följaktligen väljas. Slutligen bör lämpligen anges att utrustningen används för personbevakning i stället för som i kameraövervakningslagen att utrustningen ”kan användas för” personövervakning. En sådan ut- formning stämmer bäst överens med vad som gäller personupp- giftsbehandling generellt enligt EU-regleringen. Även de danska och norska bestämmelserna som också tar sikte på personövervak- ning och inte personuppgiftsbehandling är utformade på ett liknande sätt utan att det, såvitt känt, inneburit ett snävare tillämp- ningsområde än kameraövervakningslagens. Någon betydelseskill- nad kan inte ses och är inte heller åsyftad. Både kameraanvändning som sker i det direkta syftet att kontrollera människors förehavan- den och kameraanvändning i situationer där detta direkta syfte Lagens syfte och tillämpningsområde saknas men där människor normalt kan komma in i kamerans upp- tagningsområde omfattas. Om en människa endast av en tillfällig- het kan hamna i en kameras blickfång, är det inte fråga om person- bevakning. Användning av viss annan utrustning Med kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen avses även användning av viss annan utrustning än sådan som behandlats ovan. Med kameraövervakning avses också användning av separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, vilka i samband med användning av sådan utrustning som redogjorts för ovan används för personövervakning. Detsamma gäller användning av separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial. Någon anledning att i sak ge kamerabevakningslagen ett annat tillämpningsområde i dessa hänseenden än vad kameraövervak- ningslagen har finns inte. Särskilt om analog kamerabevakning En särskild fråga är om kamerabevakningslagen kommer att om- fatta analog kamerabevakning och hur detta i så fall förhåller sig till EU-regleringen. omfattas användning av såväl analog teknik som digital teknik av kameraövervakningslagen. Det tillämpningsområde som har föreslagits ovan för den nya kamerabevakningslagen är i de delar som är relevanta i detta sammanhang desamma som i den gamla lagen. Även kamerabevakningslagen kommer alltså formellt att omfatta analog kamerabevakning. Den analoga tekniken är emellertid numera föråldrad. Det torde inte eller åtminstone ytterst sällan förekomma att analoga kameror eller därmed jämförbara analoga utrustningar används i sådana sammanhang som ska omfattas av kamerabevakningslagen. Det framstår inte heller som sannolikt att den analoga tekniken kom- mer att få ett uppsving. Den digitala tekniken ger långt fler möjlig- heter, bl.a. en mycket bättre bildkvalitet och en avsevärt lättare spridning av materialet. Lagens syfte och tillämpningsområde Vidare är det inte självklart att EU-regleringen endast omfattar digital personuppgiftsbehandling. Förordningen och direktivet av- ser visserligen liksom dataskyddsdirektiv sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg samt annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register och som framgått av avsnitt 7.1.3 och 7.2.3 har i tidigare lagstiftningssammanhang gjorts den bedöm- ningen att det direktivet inte avser analog personuppgiftsbehand- ling och därmed inte heller analog kameraövervakning. Mot- svarande synsätt på den nya förordningen och det nya direktivet innebär att inte heller de omfattar analog kamerabevakning. Det är dock inte uppenbart att ett likhetstecken ska sättas mellan ”auto- matiserad” och ”digital”. Det är dessutom så att EU-regleringen träffar även delvis automatiserad personuppgiftsbehandling, vilket innebär att den gäller så snart något led i kedjan av behandlingen innefattar ett digitalt moment. Detta för att förhindra att regleringen kringgås och undvika gränsdragningsproblem. Frågan om EU- regleringen träffar analog personuppgiftsbehandling eller inte kan därför inte anses klart besvarad förrän den prövats av eller på annat sätt fått ett gemensamt svar inom unionen. Mot denna bakgrund kan det inte anses finnas någon bärande invändning mot att kamerabevakningslagen ges ett tillämpnings- område som formellt, men knappast i praktiken, omfattar även analog kamerabevakning. Sammanfattningsvis föreslås att kamerabevakningslagen ska gälla vid kamerabevakning. Med kamerabevakning ska förstås 1.att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevak- ning, 2.att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud används för personbevakning i samband med användning av sådan utrustning som avses i 1, och Lagens syfte och tillämpningsområde 3.att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial används. Andra begrepp i lagen Vad gäller begreppet behandling, som definieras i förordningen och i brottsdatalagen som genomför direktivet, kommer detta att användas i vissa hänseenden i kamerabevakningslagen. Begreppet får anses vara begripligt och därmed användbart även för kamera- bevakning enligt kamerabevakningslagen. Det kommer dessutom att gälla för sådan kameraanvändning som inte omfattas av lagen. Begreppet bör därför inte anpassas särskilt i denna lag. Det föreslås att det i kamerabevakningslagen hänvisas till att uttryck som an- vänds i lagen och som definieras i förordningen eller i brottsdata- lagen ska ha samma betydelse som i förordningen eller i den lagen. Förslag: Lagen ska gälla endast om 1.sådan kamerabevakning som sker med en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jäm- förbar utrustning eller med en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud sker med utrustning som finns i och den som bedriver bevakningen är eta- blerad i eller i tredjeland, eller 2.sådan kamerabevakning som sker med en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial avser behandling av material som tagits upp vid bevakning som avses i 1 och behandlingen utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning. Bedömning: Några särskilda bestämmelser i kamerabevaknings- lagen om företrädare för den som bedriver kamerabevakning behövs inte. Lagens syfte och tillämpningsområde Skälen för förslaget och bedömningen Vad gäller vilket territoriellt tillämpningsområde som kamerabevak- ningslagen ska ha har i avsnitt 7.1.6 och 7.2.3 gjorts bedömningen att detta kan avvika från förordningens i begränsande riktning och även vara snävare än vad som följer av direktivet. Detsamma gäller kamerabevakning som faller utanför EU-regleringen, vilket har be- handlats i avsnitt 7.3. Vidare har det bedömts att vissa bestäm- melser som knyter an till förordningens bestämmelser om tillämp- ningsområdet och gör dessa begripliga kan införas. Förordningens territoriella tillämpningsområde är av naturliga skäl utformat ur ett unionsperspektiv, eftersom förordningen ska gälla direkt i alla medlemsstater inom EU. I förordningen anges alltså inte något om medlemsstaternas respektive territoriella tillämpningsområde. Direk- tivets territoriella tillämpningsområde framgår inte heller uttryck- ligen men följer indirekt av bestämmelser om direktivets materiella tillämpningsområde. Som framgått tidigare ska, om möjligt, bestämmelserna i kamera- bevakningslagen utformas på ett gemensamt sätt för all kamera- bevakning. Bestämmelser om lagens territoriella tillämpningsområde kan utformas på det sättet utan hinder av EU-regleringen och en sådan utformning är också lämplig med hänsyn till att det mate- riella tillämpningsområdet har angetts på ett samlat sätt. Dagens kameraövervakningslag gäller vid kameraövervakning som sker med övervakningskameror som är uppsatta i , om den som bedriver övervakningen är etablerad i eller i tredje- land. Begreppet övervakningskameror omfattar inte separata tek- niska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial. Användning av sådan utrustning utgör dock också kameraövervak- ning enligt lagen. I lagen anges därför att den gäller även vid be- handling av material som tagits upp vid övervakning med övervak- ningskameror uppsatta i , om behandlingen utförs av den som bedriver övervakningen eller för hans eller hennes räkning. Som framgått av föregående avsnitt ska begreppet uppsatt inte överföras till kamerabevakningslagen. Lagen bör ändå utformas så att den på samma sätt som kameraövervakningslagen träffar använd- ning av kameror och annan därmed jämförbar utrustning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av Lagens syfte och tillämpningsområde ljud när utrustningen finns i . På samma sätt bör behandling av material som tagits upp vid sådan bevakning träffas, oavsett var anordningen för behandling finns, så länge behandlingen utförs av samma juridiska eller fysiska person som bedriver bevakningen med kameran etc. eller för hans eller hennes räkning. Vad gäller sådan behandling ska visserligen lagens bestämmelser, som kommer att framgå, i första hand ta sikte på det initiala skedet av behand- ling. Emellertid kommer det att finnas viss reglering om efter- följande behandling och som framgått ska dessutom bestämmelser i annan reglering, som bl.a. avser efterföljande behandling, gälla för kamerabevakning som avses i lagen. Med avses, i likhet med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen, svenskt landterri- torium och sjöterritorium samt luftrummet ovanför land- och sjö- territorierna. En ytterligare fråga är om kamerabevakningslagen, liksom dagens kameraövervakningslag, endast bör gälla när den som bedriver be- vakningen är etablerad i eller i ett tredjeland. Den som däremot är etablerad i ett annat EU-land än och som be- driver kamerabevakning här skulle då inte omfattas av lagens bestäm- melser. Skälet till denna begränsning i kameraövervakningslagens tillämp- ningsområde var att det ansågs att en reglering som även omfattade den som är etablerad i en annan EU-stat torde vara oförenlig med dataskyddsdirektiv (prop. 2012/13:115 s. 40 f.). Av det direk- tivet framgick uttryckligen att lagen i den medlemsstat där den personuppgiftsansvarige var etablerad skulle tillämpas. Motsvarande bestämmelse finns visserligen inte i förordningen, och inte heller i direktivet, men gäller ändå som en allmän princip inom unionsrätten. Principen har t.ex. fått genomslag i det s.k. tjänste- direktivet (2006/123/EG). Från principen kan dock normalt göras undantag bl.a. med hänvisning till allmän ordning och allmän säkerhet. Vad gäller det nya direktivet kan tilläggas att det avser särskilda verksamheter i en stat, t.ex. brottsbekämpning, som i regel bedrivs på den egna statens territorium, även om det finns ett internationellt polisiärt samarbete innebärande att tjänstemän från en stat under vissa förutsättningar kan agera på en annan stats territorium. Också i verksamheter som inte omfattas av unions- rätten, såsom militär verksamhet, förekommer samarbete som innebär Lagens syfte och tillämpningsområde att utländska myndigheter från andra EU-stater kan agera på svenskt territorium. Att nu föreskriva att kamerabevakningslagen, med vissa särskilda svenska krav för kamerabevakning, ska tillämpas på kamerabevak- ning som bedrivs av den som är etablerad i en annan EU-stat än kan på samma sätt som tidigare riskera att stå i strid med den angivna unionsrättsliga principen.