sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Om anläggningen inte har någon för bindelsepunkt, ska det i stället finnas en anordning för bortledande av vatten. Det är fastighetsägarens ansvar att ledning av dagvattnet fram till förbindelsepunkten fungerar. Skulle skada uppstå på grund av brister på fastighetsägarens anläggning kan något ansvar inte riktas mot huvudmannen. Huvudmannen svarar för brister i den allmänna va-anläggningen och fastighetsägarens ledningar utgör inte del av den allmänna va-anläggningen. Inte heller vägdiken, rännstenar, ränn stensbrunnar eller ledningar utgör som grund del av anläggningen. Ansvar för en översvämningsskada inträder om en skyldighet en ligt lagen har överträtts. Enligt 13 § har va-huvudmannen en skyl dighet att ordna anläggningen genom – avseende avlopp – att ordna ledningar och andra anordningar från varje förbindelsepunkt och anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt samt de anordningar som i övrigt behövs för att anläggningen ska fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Regeln är allmänt utformad. Det går inte att utifrån den närmare utläsa vad skäliga anspråk på säkerhet innebär, detta har i stället ut vecklats genom praxis. Huvudmannens ansvar ser i realiteten annorlunda ut beroende på anläggningens utformning. Om anläggningen har separerade system (det vill säga system där dag- och spillvatten går i olika ledningar) ska funktionen i spill- vattenledningen vara sådan att denna är tät och inte påverkas av mängden dagvatten. Denna princip fastslogs i avgörandet Statens va-nämnds mål BVa15/84 som sen fastställdes av Vattenöverdom stolen (VÖD DTVa 2/85). Domen överklagades till Högsta dom stolen som inte meddelade något prövningstillstånd. En fastighets ägare ska därmed i stort sett aldrig behöva räkna med översvämning i spillvattenledningen i ett separerat system. i denna del är därmed strikt så länge översvämningen beror på den allmänna va-anläggningen. Då det är fastighetens spillvattenanslut ningar som leder in i byggnaden innebär det i realiteten strikt an svar för baktryckskador. De gånger som baktrycksskador uppstår i separerade system beror det på tillskottsvatten. Exempel på när sådana problem uppstår kan vara att varken dagvattenledningen eller spillvattenlednigen är tät varvid vatten från dagvattenförande ledning läcker in i spillvattenledningen, alternativt att spillvatten- ledningen tar in vatten från marken runt ledningen (det vill säga regnvatten som tagits upp av marken och sen sjunker ned mot grund vattnet). En annan orsak kan vara felkopplingar vid förbindelse punkten så att dagvattenservicen från fastigheten är kopplade på spillvattenledningen. Beträffande kombinerade system är situationen i viss mån annor lunda. fastslog i NJA 1984 s. 721 att om en anläggning hade utförts i enligt med Svenska Vatten- och avlopps- verksföreningen (nuvarande Svenskt Vatten) utarbetade anvisningar om dimensionering i publikationen VAV P28 så var lagens krav på skäliga anspråk på säkerhet uppfyllda såvida det inte i det särskilda fallet förelåg någon utredning som föranledde annan bedömning. skärpte genom NJA 1991 s. 580 kraven genom att i fråga om dagvattenförande ledningar fastslå att det inte är tillräckligt att gängse dimensioneringsnormer har iakttagits. I stället var det avgörande för om lagens säkerhetskrav uppfyllts den råd ande totala översvämningsrisken för ansluten bebyggelse. Denna bedömning ska göras med hänsyn till föreliggande säkerhetsmargi naler som exempelvis nivåskillnaden mellan källargolv och lednings hjässa. Vidare att det i Svenska Vatten- och avloppsverksfören ingens (nuvarande Svenskt Vatten) publikation VAV P49 angetts att som godtagbar standard för ett avloppsnät ingående i allmän va- anläggning med avseende på risk för källaröversvämning bör denna anordnas och skötas så att de mest utsatta fastigheterna statistiskt sett inte löper risk att drabbas av översvämningar med kortare åter komsttid än . har inte senare prövat frågan om säkerhets kraven i skadeståndsmål avseende översvämningar i byggnader på fastigheter anslutna till vattentjänster. I lägre instanser har dock rättsfallet tolkats så, gällande säkerhetskraven, att ägare av fastig heter med golvbrunnar eller andra fria inloppsöppningar i källar golvsnivå från dagvattenförande avloppsledning normalt inte ska behöva räkna med källaröversvämningar via ledningen vid mindre intensiva regn än tioårsregn. Funktionskravet avseende kapaciteten i avloppsanläggningen har ansetts uppfyllt om dämningshöjden i ledningen vid tioårsregnet legat under källargolvsnivån med de fria inloppsöppningarna, vilket bland annat fastslås i Statens va-nämnds avgörande BVa 47/93 och BVa 33/00. råder en samsyn i branschen på att va-huvudmannen har ett ansvar för att anlägg ningen ska klara ett regn som inte är intensivare än ett 10-års regn, och att något ansvar för kraftigare regn än detta inte föreligger. Det kan här vara av vikt att poängtera att i rättsfallet inte gjorde något uttalande avseende tioårsregn utan endast att den i målet aktuella anläggningen inte uppfyllde säkerhetskraven. Rättsutvecklingen har alltså gått från generella dimensionerings- krav på avloppen till funktionskrav på anläggningen. Denna föränd ring ställer högre krav på huvudmannen eftersom individuella bedöm ningar måste göras för att funktionskravet ska anses uppfyllt. Funktionskraven gör även att dimensioneringen av avlopp kan vara olika beroende på övriga förhållanden och säkerhetsmarginaler, som exempelvis nivåskillnad mellan avloppsledningens hjässa och tillåten dämningsnivå vid de sämst belägna fastigheterna. När det gäller bedömningen av funktionskraven har det varit viktig fråga vad som utgör , varvid branschpraxis och all männa rekommendationer från branschorganisationer utgjort en viktig måttstock. På området dagvatten utgör Svenskt Vatten en betydelsefull branschorganisation och deras rekommendationer är av stor vikt. finns Svenskt Vattens rekommendationer i Publikation P110. Här rekommenderas, avseende befintliga avlopps system med kombinerade ledningar, att trycklinjen i källargolvsnivå inte ska överstigas vid regn understigande tioårsregn, det vill säga samma gräns som uttolkats som gällande rätt. Mot bakgrund av att är säkerhetsbaserad kan det dock även noteras att Svenskt Vatten i publikationen anger att kombinerade avloppssystem utgör en riskkonstruktion. Normalt utgör det ett medvetet risktagande att bedriva verksamhet genom en riskkonstruktion. Ställningstag andet i publikationen förefaller rimligt då kombinerade avlopps system vid överbelastning leder ut avloppsvatten i byggnader genom golvbrunnar och andra installationer kopplade till byggnadens spill- vattenservice. Att en sådan hantering är accepterad får anses stå stick i stäv med de uttalanden som gjorts i propositionen om att höga krav ska ställas på va-huvudmannen (jämför ovan under rubrik ansvarets utformning). Domstolen är inte på något sätt bunden av de funktionskrav som angetts i publikationen P110. En domstol skulle därmed vid beaktande av de uttalanden som gjorts i förarbet ena kunna bedöma att det inte är förenligt med kraven på säkerhet att bedriva verksamheten i en sådan konstruktion och att om va- huvudmannen väljer att tillhandahålla tjänsten genom en sådan så får denne står risken för detta. Som redogjorts för ovan är va-huvudmannens ansvar kopplat till att en skyldighet har åsidosatts. I Statens va-nämnds avgörande BVa 47/93 var flertalet fastigheter uppe till bedömning. Samtliga fastigheter hade drabbats av källaröversvämning på grund av samma regn och var alla anslutna till den allmänna va-anläggningen. Samt liga fastigheter låg i områden med kombinerat avloppssystem. Nämnden skiljde på fastigheterna och biföll talan för vissa och ogillade talan avseende andra. Avgörande för utgången var att vissa fastigheter låg på en risknivå som fick anses acceptabel och andra inte. En annan konsekvens av ansvarsutformningen i vattentjänstlagen är att ersättningsskylighet för hela skadan utfaller om anläggningen inte lever upp till säkerhetskraven. I Statens va-nämnds avgörande BVa 99/97 fastslogs också denna princip. Målet avsåg en översväm ning vid ett mycket kraftigt regn med , vilket kategoriserar regnet som ett 200-årsregn. Med utgångspunkt av ansvar i förhållande till ett tioårsregn borde något ansvar därmed inte kunna utkrävas. I rättsfallet konstaterades dock att va-anlägg ningen inte var dimensionerad för att klara ens ett tioårsregn varför skadeståndsskyldighet fastslogs. Nämnden uttalade därvid: Även om det alltså godtagits att anslutna fastigheter riskerar att få till bakaströmmande avloppsvatten i dräneringen vid tioårsregnet, är det emellertid uppenbart att det inom ramen för skäliga anspråk på säker het måste ligga en begränsning av vilket baktryck av detta slag som fastighetsägaren skall behöva tolerera. Nämnden ställde dock inte va-huvudmannens tillkortakommande i förhållande till mot fastighetsägarens skada, utan i stället dömdes hela den orsakade skadan (i de delar talan bifölls) ut. Kon sekvensen av anvarets utformning är alltså att om huvudmannen inte uppfyller avseende säkerhet, har denne att ersätta hela skadan oaktat hur liten bristen är i förhållande till . Konsekvenserna av detta kan i realiteten bli stora. Ovan har redo gjorts för skyfallet i . Skyfallet var av sådan omfattning att det absolut utgjorde en extraordinär händelse, vida överstigande ett tioårsregn. VA SYD:s kostnader för skadestånd, har redovisats i avsnitt 5.2.5. Även om mångt fler drabbats av översvämningen be talas ersättning endast ut till de brukare gentemot vilka VA SYD inte kunna uppfylla skälig nivå av säkerhet. När det gäller hur ansvaret skulle påverkas av en förändrad dag vattenhantering kan konstateras att i de fall, vilka utgör den absoluta majoriteten, det finns en förbindelsepunkt och bort ledandet sker i ledningar så är det relativt klart vad som är en del av va-anläggningen och vad som inte är det. Vid en omställning till mer öppna dagvattenlösningar blir gränsdragningarna inte lika tyd liga. Avgörande för vad som utgör en del av va-anläggningen är vilka anordningar som huvudmannen anlagt för bortledande av dagvatten. Dessa anordningar ingår i anläggningen. I Statens va-nämnds mål BVa 50/89 bedömdes exempelvis en stensatt bäckfåra ingå i en allmän anläggning. Det kan mycket väl tänkas att exempelvis väg diken, som generellt inte utgör en del av va-anläggningen, kan be dömmas utgöra en del av va-anläggningen om det är genom dessa som dagvattnet leds bort. Det föreligger också viss osäkerhet vilka krav som kan ställas på hanteringen i förbindelselösa anläggningar, då denna fråga aldrig prövats av domstol. En rimlig avvägning är dock att det för dessa bör uppställas samma krav som för kombinerade ledningar, det vill säga att de mest utsatta fastigheterna statistiskt sett inte löper risk att drabbas av översvämningar med kortare återkomsttid än . Analys av ansvaret för driften I den frågeställning som gått ut till försäkringsbolagen (se av snitt 5.2.3) har försäkringsbolagen svarat på i vilken utsträckning som de regressar mot va-huvudmannen vid baktrycksskador (vilket även kan innefatta baktryck i andra typer avloppssystem). Svaren från bolagen är inte angivna i procent och utgör uppskatt ningar. Svaren har i stället varit; ”Alla om inte utredningen visar på ansvarsfrihet för kommun”, ”I de flesta fall men med olika framgång” och ”I princip alla baktrycksskador”. Även om inte allt för stora slut satser kan dras utifrån dessa svar, tyder de ändå på att en stor del av alla baktrycksskador faller inom va-huvudmannens ansvar. En slutsats skulle kunna vara att va-huvudmännen har svårt att leva upp till kraven på skäliga anspråk på säker het i vattentjänstlagen. Frågan om ansvarets omfattning övervägdes inför införandet av vattentjänstlagen (prop. 2005/06:78 s. 104). Man konstaterade då att va-huvudmannen och fastighetsägarnas skyldigheter mot varandra endast kan upphöra om behovet av vattentjänster upphör. Vatten tjänstlagens utformning knyter därmed va-huvudman och fastig hetsägare starkt till varandra, vilket bedömdes utgöra skäl för den särskilda ansvarsformen. De förväntade klimatförändringarna med de utmaningar som dessa innebär utgör inte skäl för att lätta på ansvaret, utan om något i stället skärpa det. Ett alternativ skulle kunna vara att införa en tydlig reglering om ett rent strikt ansvar i vattentjänstlagen. Ett sådant ansvar skulle dock kunna innebära stora ekonomiska konse kvenser. Även om ansvarsutformningen i vattentjänstlagen är speciell får den ändå beaktas som rimlig i förhållandet mellan va-huvudman och fastighetsägare. Härtill innebär redan den gällande ansvarsstrukturen, med en skyldighet i förhållande till en funktionsnivå, att va-huvudmannen står inför utmaningar då ett framtida tioårsregn får förväntas vara mer omfattande än dagens. Det största problemet med översvämningar från va-anläggningar hör samman med de kombinerade ledningarna. Genom sin konstruk tion utgör de en särskild risk för översvämning in i byggnader. Skulle kombinerade ledningssystem generellt förklaras inte nå upp till skälig nivå av säkerhet, på grund av sin riskkonstruktion, skulle det innebära en stor förändring för landets va-huvudmän. Å andra sidan talar informationen från försäkringsbolagen ovan om att merparten av anläggningarna ändå inte lever upp till gällande krav. Kombi nerade ledningar i va-anläggningar uppskattas ha en total längd på . Svenskt Vatten har anfört att eftersom de kom binerade ledningarna främst finns inne i städerna skulle det vara mycket dyrt att bygga om dessa till separerade system. Svenskt Vatten har gjort en grov uppskattning på att kostnaden för en ombyggnad skulle uppgå till . Till detta skulle även tillkomma kostnaden för byte av allmänna kombinerade serviser samt kostnader för fastighetsägare för byte av alla privata kombinerade servisledningar. Även om det bör vara en utgångspunkt för kommunerna att hanteringen av dagvatten i kombinerade system bör minska kan det inte överblickas vilka konsekvenser ett förändrat ansvar i förhållande till kombinerade ledningar skulle ge upphov till. För att minska risken för översvämningar från kombinerade led ningar kan även andra förändringar genomföras. Kombinerade led ningar finns inte bara i utan även i många andra länder. I flera länder har man, för att komma ifrån problemen med baktrycks skador, infört reglering om tvång för fastighetsägaren att installera baktrycksskydd. Ett sådant skydd kan vara konstruerat på olika sätt; allt från ventiler till mekaniska och elektroniska lösningar. Gemensamt för dem alla är dock att de vid aktivering hindrar vatten från att passera bakåt i ledningen. Installationen kostar från några tusenlappar till beroende på utförande. I finns inga möjligheter att via vattentjänstlagen ställa krav på att fastighetsägare ska installera bakvattenventiler. IVL och Svensk Försäkring tittade 2012 i rappor ten B2029, Vattenskador orsakade av baktryck i avloppssystemet – erfarenheter, regler, hantering och tekniska lösningar på bland annat frågan om baktrycksskydd. Erfarenheterna som redovisats från är till stor del positiva. Reglering ger dock inte ett hundra procentigt skydd, vilket beror på flera olika faktorer, exempelvis felaktiga installationer eller bristande underhåll. Andra typer av pro blem kan till exempel vara att skadedjur förstört tätningar. En faktor som identifierats är att problem ofta uppstår i samband med ägarbyten då ventilerna glöms bort och inte underhålls. Även i har man arbetat med baktrycksskydd. I rapporten redogörs för erfarenheterna från bland annat . Där har va- huvudmannen tidigare installerat och överlåtit baktrycksskydd och driftsansvar till fastighetsägare som haft hög risk för källaröver svämningar. Detta fungerade till dess fastigheten bytte ägare. Då underhölls inte skydden varvid de förlorade sin funktion. Ett annat problem uppstod genom att vattnet inte kunde rinna ut ur källaren på grund av stopp i skyddet. Med anledning av problemen har vidare installationer endast skett på de allmänna avloppsserviserna där va- huvudmannen själv kan underhålla dem och endast på separerade spillvattenledningar där det inte finns risk för tryckhöjning på fel sida ventilen (det vill säga att tillströmsvatten inte kan komma ut i den allmänna anläggningen med översvämningsskador som följd). Även om krav inte kan ställas på backventiler så har frånvaron av sådana medfört konsekvenser i vissa fall. I två avgöranden från (VÖD dom DTVa 10 och 11/85) har en fastighets ägare, som trots tidigare översvämning och ett meddelande från kommunen om uppdämningsrisker i allmänhet, inte installerat något baktrycksskydd för att skydda sig mot översvämningsskador, an setts medvållande varvid skadeståndet jämkats till hälften. Det ska här beaktas att dessa avgöranden är i tiden innan den praxisändring som redogjorts för genom vilken va-huvudmannen numer har ett funktionsansvar. Med anledning av denna praxisändring är det rim ligt att förutsätta att principerna från Vattenöverdomstolen spelat ut sin roll. har statens va-nämnd i (BVa 34/98) fastslagit att den omständigheten att en installerad backventil (det vill säga en typ av baktrycksskydd) inte fungerat på avsett vis inte föranlett någon jämkning av va-huvudmannens skadeståndsskyldighet. I detta fall utgjorde en backventil ett krav enligt bygglovet. uttalade i målet följande: Det är ostridigt att fastigheten vid tillfället för översvämningen var utrustad med den backventil som bygglovet föreskriver. Erfarenheten visar emellertid att en sådan automatisk backventil på en avloppsled ning inte ger något helt säkert skydd mot tillbakaströmmande avlopps vatten. Funktionen kan störas exempelvis genom att papper och annat avfall som släpps ut från va-installationen eller som följer med bak vattnet hindrar klaffen att sluta tätt. Det skulle kräva en i det närmaste ständig tillsyn för att motverka detta. Och det kan inte gärna begäras av fastighetsägaren. Mot bakgrunden av att backventilen således inte ens med normal tillsyn garanterar att bakvattenuppträngning inte sker via golvbrunnarna, kan inte anses att kommunen har visat fog för på stående om makarna L:s medvållande till översvämningsskadorna. Deras yrkande om ersättning för resterande del av självrisken skall därför bifallas. Ur ett perspektiv kan baktrycksskydd ses som en lösning på pro blemen med baktrycksskador. Utifrån perspektivet effektiv dagvatten hantering skulle man kunna argumentera för att detta vore en kostnadseffektiv lösning. Lösningen är dock inte helt säker och kan ge upphov till andra problem. Ett består i skyddet sett i förhållande till fastighetsägarens underhåll av skyddet. En risk som uppstår är även att ventilen kan resultera i att fastigheten dränker sig själv genom att vattnet inte kan komma ut (beroende på hur ventilen installeras). Ett annat problem är att systemet med bak trycksskydd förutsätter att samtliga skydd inom ett utsatt område fungerar. Vid baktryckskador letar sig vattnet ut i byggnader (van ligtvis källare). I någon mån blir därmed varje källare ett vattenmaga sin. Om av ventilerna fungerar tillfredställande kommer det vatten som annars skulle härbärgeras i dessa byggnader i stället flyttas vidare och förvärra översvämningarna hos de där ventilerna inte fungerar. Att införa en möjlighet att ställa krav på installationsåtgärd skulle bryta mot vattentjänstlagens övergripande struktur om att regelringen avser användandet och inte installa tionsföreskrifter (se proposition 2005/06:78, s. 77). Det är därför inte lämpligt att införa en sådan ordning i lagen. Det ska här poängteras att inget hindrar att försäkringsbolagen i sina avtalsvillkor ställer krav på baktrycksskydd. Svensk Försäkring har anfört att det visserligen inte är så att det föreligger något for mellt hinder, men att det är svårt för försäkringsbolagen att ställa sådana krav. Om ett försäkringsbolag skulle införa ett sådant krav som ska betalas av fastighetsägaren, så finns det en stor risk att fastighetsägaren väljer att försäkra sig i ett annat bolag utan sådant krav. Av konkurrensrättsliga skäl får försäkringsbolagen inte sam verka om gemensamma villkor. Om i stället försäkringsbolaget låter installera sådant skydd, så måste kostnaden tas ut på premien. Det medför en risk att försäkringstagaren byter försäkringsbolag näst kommande år till ett bolag med lägre premie eftersom försäkrings avtal i konsumentförhållanden inte får vara längre än . Sammanfattningsvis kan konstateras att eftersom fastighets ägaren tvingas in i en avtalsliknande situation med en förutbestämd motpart motiverar detta ett strängt ansvar för va-huvudmannen (det kan här påpekas att samma ansvarsform, med samma argument, gäller avseende fastighetsägarens skadeståndsansvar gentemot va- huvudmannen). Ett sådant ansvar är även rimligt mot bakgrund av att det är kommunen som har möjligheterna att övergripande lösa dagvattenhanteringen. 5.4.4Vattentjänstlagens ansvarsreglering i förhållande till kommunens skadeståndsansvar vid planering av markanvändande I kapitel 4 har en ansvarsfördelning mellan stat, kommun och fastighetsägare behandlats. I avsnitt 4.2.1 redogörs för det kommu nala skadeståndsansvar som kan aktualiseras vid myndighetsutöv ning genom PBL. Skadeståndsansvar för kommunen grundas i dessa fall på allmänna skadeståndsrättsliga regler i skadeståndslagen. An svar förutsätter att kommunen varit vårdslös vid planläggningen och kan bland annat avse vårdslöshet i förhållande till risken för översvämning på grund av nederbörd. Ansvaret preskriberas efter planbeslutet. Eftersom genomförandetiden för en detaljplan är 10–hinner kommunens ansvar preskriberas innan eller i nära anslutning till att bebyggelsen färdigställts. Därtill kommer att en stor del av nybyggnationen sker utifrån äldre detalj planer, där kommunens ansvar redan hunnit preskriberas. Vid samma översvämningsskada på grund av nederbörd kan alltså ansvar rent objektivt föreligga dels på grund av att kommunen varit vårdslös vid planläggningen i förhållande till risken för översväm ning och dels enligt vattentjänstlagens regler om översvämningen hade koppling till en va-anläggning som inte uppfyllde kraven på skälig säkerhet. I 1 kap. 1 § skadeståndslagen fastslås att bestämmelser om skade stånd i lagen gäller, om inte annat är särskilt föreskrivet eller för anleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtals förhållanden. Skadeståndslagen är en generell lag och det som kommer till uttryck i lagen är principen att speciallagstiftning har företräde framför en mer allmän lag, vilket utgör en allmän rättsprincip (”lex specialis” tar över ” lex ”). Ur ett sådant perspektiv kan över vägas om vattentjänstlagens ansvarsregler träder i stället för kom munens allmänna skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Denna princip gäller framför allt när en speciallag träffar samma rättssubjekt (med rättsubjekt avses fysiska personer och juridiska personer som kan inneha rättigheter och skyldigheter) som den generella lagen. Två olika rättssubjekt kan på olika grunder vara skadeståndsskyldiga för samma skada. I sådana fall torde det i stället krävas reglering om ansvarsövertagande för den ena parten. På många områden är det helt klart att det är en person som har skadeståndsansvar för en given skadeståndgrundande händelse. Inom andra områden kan det vara så att flera personer utifrån olika per spektiv är skadeståndsskyldiga. Det vill säga att flera bär ett skade ståndsgrundande ansvar för en inträffad skada. Som exempel kan nämnas att det inom arbetsrättens område tänkas situationer där en person skadar en annan och arbetsgivaren brustit mot skyddsregler som ska skydda arbetstagaren. I vattentjänstlagen utgör va-huvudmannen motpart till fastighets ägaren och inte till kommunen. Detta talar i viss mån för att vatten tjänstlagens ansvarsregler inte ersätter kommunens allmänna skade ståndsansvar vid myndighetsutövning.