sou · H5B381 · 2017-10-17 00:00:00 — Utredningen har från företrädare för skogsägare och skogsindu- strin mött farhågor om att planerade avverkningar skulle komma att överklagas i en betydande omfattning.52 För de fall inhibition53 eller ett interimistiskt beslut meddelas skulle planerade avverk- ningar kunna komma att fördröjas. Det skulle också kunna inne- bära att vissa skogsägare skulle dra sig för att planera avverkning av sin skog med hänsyn till risken för det arbete och de kostnader som en process om att få genomföra avverkningen skulle kunna medföra. Det har från företrädare för skogsägare och skogsindustrin även gjorts gällande att tillgången till skogsråvara för industrins behov 52De farhågor som här redovisas kortfattat har nått utredningen både genom de företrädare för skogsägare och för skogsindustri som deltagit som experter i utredningen och genom de externa kontakter som redovisas under avsnittet Arbetsformer i kapitel 2. 53Jfr 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) där det anges att ”Den domstol som ska pröva ett överklagande får besluta att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla , tills vidare inte ska gälla och även i övrigt besluta rörande saken”. Tillgång till rättslig prövning härigenom skulle kunna bli lidande och att det är av stor vikt för skogsindustrin att man kan räkna med ett jämt flöde av skogsrå- vara. Likviditeten hos många sågverksföretag är begränsad och det finns behov av att snabbt kunna avropa leveranser från skogsägare. Även förhållandevis korta fördröjningar kan medföra stora pro- blem. Det har vidare framförts farhågor för att finansieringen av köp av skogsfastigheter kan försvåras, eftersom banker och andra kredit- institut kan vara obenägna att bevilja lån, om dessa inte vet vad som gäller beträffande framtida avverkningsmöjligheter. Det har också hävdats att en rätt för miljöorganisationer att överklaga planerade avverkningar skulle innebära en kränkning av äganderätten till skogsmark och ett ingrepp i pågående markan- vändning. Det får emellertid anses stå klart att öppnandet av klagorätt för t.ex. miljöorganisationer inte i sig kan anses utgöra en kränkning av äganderätten. Den tid som stått till utredningens förfogande har inte medgett några närmare jämförelser med situationen i andra europeiska länder som är parter till Århuskonventionen, förutom med och . Endast i har skogsbruket och skogsindustrin en likartad ställning som i . Här är, liksom i , skogsägandet spritt på många privatpersoner och skogsindustrin av väsentlig betydelse för landets ekonomi. Den finländska skogsvårdslagstiftningen på- minner om den svenska. Såvitt utredaren erfar finns det i inga planer på en förändrad lagstiftning med syfte att uttryckligen ge miljöorganisationer rätt att överklaga planerade skogs- avverkningar. Något förbud härom finns emellertid inte heller och frågan har inte prövats i finsk domstol.54 Utredningen har även haft möjlighet att titta på tysk lagstiftning som den beskrivs i om hur landet genomför 54 Uppgifterna förmedlades till utredaren under de samtal som fördes med representanter för Jord- och skogsbruksministerium och Skogscentral under den studieresa som beskrivs i avsnittet Arbetsformer i kapitel 2. Tillgång till rättslig prövning Århuskonventionen.55 Artikel 9.2 i Århuskonventionen och direk- tiv 2003/35/EG56 har genomförts i tysk rätt i lagen om miljööver- klaganden57. Enligt 2 § första stycket i lagen kan såväl nationella som utländska miljöorganisationer58 väcka talan i domstol utan att behöva hävda att deras egna rättigheter har kränkts. Det organisationen måste visa är att det överklagade myndighetsbeslutet strider mot en miljö- bestämmelse och att bestämmelsen skulle kunna vara av betydelse. Även s.k. icke-beslut omfattas, när en myndighet i strid med till- lämpliga bestämmelser inte har fattat något beslut. Utöver detta finns det såväl i som i förbundsländernas natur- vårdslagstiftning ytterligare möjligheter för miljöorganisationer att vidta rättsliga åtgärder59. Efter att Århuskonventionens femte parts- möte beslutat att brister60 i genomförandet av konventio- nens artikel 9.3 har ändrat sin lagstiftning. Miljöorganisa- tioner ska numera ha en rätt att påkalla en prövning av handlingar och underlåtenheter som strider mot bestämmelser i tysk lagstiftning som relaterar till miljön, bl.a. i fråga om myndigheters övervaknings- och tillsynsåtgärder på miljöområdet. Denna klagorätt ska enligt vad utredningen har erfarit även omfatta skogsbruksåtgärder. 14.6.4Är det möjligt att införa ett överklagandeförbud för miljöorganisationer? Utredaren har stor förståelse för de farhågor som har framförts från skogsnäringen. Skogsvårdslagen får emellertid anses vara en sådan lag som omfattas av Århuskonventionen. Det framstår därför knappast som realistiskt att införa ett överklagandeförbud. Om det i 40 § skogsvårdslagen skulle intas en bestämmelse om att beslut om tillstånd till eller förbud mot avverkning får överklagas endast av 55Rapporten finns på tyska, engelska och ryska på Århuskonventionens webbplats, /env/pp/reports_trc_implementation_2017.html 56Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG. 57Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG. 58Vilka organisationer som omfattas av bestämmelsen regleras i § 3. 59Se t.ex. § 64.1 i förbundsländernas naturskyddslag, Gesetz über Naturschutz und Land- schaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG). 60Beslut V/9h. Tillgång till rättslig prövning den berörda skogsmarkens ägare, förefaller det inte osannolikt att domstolarna skulle underkänna ett sådant överklagandeförbud. Det som talar för detta är bl.a. Högsta förvaltningsdomstolens avgörande om licensjakt på varg.61 Domstolen fann, med utgångspunkt i Århus- konventionens artikel 9.3 och den EU-rättsliga praxis som utveck- lats på området, att det överklagandeförbud som tagits in i 58 § 1 jaktförordningen stod i strid med unionsrätten såvitt gäller beslut om jakt efter en art som skyddas av art- och habitatdirektivet. En lik- artad bedömning gjordes i den promemoria som sedermera låg till grund för förändringar i jaktförordningen.62 avgörande i det tidigare refererade fallet med den slovakiska brunbjörnen (C-240/09) ger vid handen att det an- kommer på nationella domstolar att tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som har ställts upp i artikel 9.3 för att säker- ställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av EU:s miljölagstiftning. EU har förvisso inte en gemensam skogs- politik, men skogsbruket berörs av EU-lagstiftning inom andra poli- tikområden, framför allt inom miljöpolitiken. Det är inte enkelt att dra en skarp gräns mellan inhemsk och unionsrättslig lagstiftning som rör skogen. Det skulle kunna med- föra svåra gränsdragningar med ett klagorättssystem för miljölag- stiftning härledd ur unionsrätten och ett annat för nationell miljö- rätt. Ett exempel på hur unionsrätten påverkar den nationella rätten är Änokfallet, där som skäl för be- slutet bl.a. åberopade att de berörda avverkningsområdena låg i när- heten av Natura 2000-områden. Det är därför möjligt att EU:s art- och habitatdirektiv och annan EU-rättslig lagstiftning, oavsett om det är befogat eller inte, skulle åberopas i fall som rör skogsavverkning. Sammantaget framstår det mot denna bakgrund inte som görligt att föreslå ett överklagandeförbud. 61HFD 2015 ref. 79. 62Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för vissa rovdjur, dnr. N2015/07181. Tillgång till rättslig prövning 14.6.5Bör klagorätten utvidgas såvitt avser beslut om avverkning m.m. Som har redovisats i kapitel 6 krävs det tillstånd enligt skogsvårds- lagen för avverkning i fjällnära skog och i ädellövskog. Såvitt avser avverkningar av annan skog ska skogsägaren endast underrätta Skogs- styrelsen om den planerade avverkningen. En sådan underrättelse kan föranleda att meddela förbud mot avverkningen eller föreläggande om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen, dock inte så ingripande krav på hän- syn att pågående markanvändning försvåras. Om sådana längre gå- ende hänsyn skulle krävas, kan myndigheten vara skyldig att agera med stöd av , t.ex. genom att besluta att området ska ut- göra ett biotopskyddsområde eller meddela föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § . Sådana förbud och förelägganden ut- färdas i mycket begränsad utsträckning (mindre än en procent av fallen). kan också besluta om vägledningar som inte är avsedda att vara juridiskt bindande för den enskilde.63 I avsnitt 14.3.3 redogörs för omfattningen av artikel 9.2 i Århus- konventionen. Med utgångspunkt i artikelns ordalydelse och svensk domstolspraxis är utredarens bedömning att avverkningar inte gene- rellt kan betraktas som sådan verksamhet som faller in under till- lämpningsområdet för artikel 9.2. Det kan emellertid inte uteslutas att en enskild avverkning kan ha en sådan betydande miljöpåverkan som avses i artikel 9.2. Frågan måste därefter ställas om beslut avseen- de planerade avverkningar träffas av artikel 9.3, dvs. om besluten är en i artikelns mening sådan handling som kan strida mot miljölag- stiftningen. Först kan konstateras att myndigheters beslut räknas som handling i detta hänseende. Som framgår av avsnitt 14.3 avses med miljölagstiftning all lagstiftning relaterad till miljön, ett be- grepp som i såväl konventionstext som praxis har getts en vid be- tydelse. Det krävs vidare inte att det föreligger en lagstridighet, utan det är tillräckligt med ett påstående om förekomsten av en hand- ling/beslut som strider mot nationell lagstiftning relaterad till miljön. 63 En vägledning används av för att klargöra myndighetens tolkning av skogs- vårdslagstiftningens bestämmelser i det enskilda fallet. I vägledningen beskrivs de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla kraven utifrån en befarad eller inträffad avvikelse från lagen (rutin om tillsyn enligt skogsvårdslagen, beslutad , s. 6 f). Tillgång till rättslig prövning Som framgår av kapitel 3 innebär skogsvårdslagens portalpara- graf att det nationella miljömålet för skogsbruket är jämställt med produktionsmålet. målparagraf, allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormer utfärdade med stöd av är till- lämpliga även på skogsmark och avverkningar enligt skogsvårdslagen. Föreskrifter som meddelas med stöd av skogsvårdslagen ska vara för- enliga med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i Änokfallet berör till- stånd till avverkning av fjällnära skog. Reglerna beträffande tillstånd till avverkning av ädellövskog är likartade och sådana beslut bör i avseende på överklagande därför behandlas på motsvarande sätt som den fjällnära skogen. Beslut om tillstånd till avverkning av fjäll- nära skog och ädellövskog får anses vara sådana beslut som omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen. Det finns därför en på konven- tionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel. Också beslut om föreläggande eller förbud med anledning av en underrättelse om avverkning m.m. enligt 14 § skogsvårdslagen eller annan tillsyn enligt denna lag, utgör beslut relaterade till miljölagstiftning och är därför att behandla på motsvarande sätt. vägledningar har inte av domstol betrak- tats som överklagbara beslut (se redogörelsen för pågående processer i avsnitt 14.5.4) och förslaget innebär inte en möjlighet för miljö- organisationer att överklaga dessa. Beslut av en tillsynsmyndighet att inte vidta åtgärder, s.k. noll- beslut, har av Mark- och ansetts vara överklag- bara (se avsnitt 14.5.3). hantering av underrättelser innebär dock att det oftast inte fattas något beslut alls (se kapi- tel 5). Denna ordning har goda skäl för sig. Systemet gör att Skogs- styrelsen snabbt kan hantera alla de underrättelser om planerad avverkning som kommer in till myndigheten. Det förhållandet att inte fattar några beslut i det helt övervägande antalet ärenden där man inte har några invändningar mot avverkningen har medfört att administrationen kunnat hållas på en mindre omfattande nivå än vad som annars hade varit fallet. Om miljöorganisationer begär uttryckliga beslut av beträffande de avverknings- anmälningar som man anser borde prövas av domstol, finns det enligt utredarens uppfattning en påtaglig risk för att Tillgång till rättslig prövning skulle få ett omfattande arbete att hantera dessa. Även domstolarna skulle få en utökad arbetsbörda. agerande med anledning av underrättelser om avverkning m.m. utgör en del av myndighetens tillsyn. Enligt miljö- balken har miljöorganisationer endast i viss omfattning getts möjlighet att klaga på tillsynsbeslut. Några bärande skäl till att ge miljöorgani- sationer större möjlighet att överklaga tillsynsbeslut än beslut enligt föreligger inte. Utredarens slutsats är att sådana avverkningsanmälningar som inte föranleder några invändningar från sida inte ska kunna överklagas av en miljöorganisation. Det innebär att om Skogs- styrelsen inte vidtar någon åtgärd med anledning av en avverknings- anmälan och en miljöorganisation begär och får ett formligt beslut från sida som meddelar att myndigheten inte avser vidta någon åtgärd, så kan ett sådant beslut inte överklagas. 14.6.6Bör klagorätten utvidgas såvitt avser underrättelser enligt 14 § som inte leder till beslut? En skogsägare ska enligt 14 § skogsvårdslagen underrätta Skogs- styrelsen om en planerad avverkning m.m. på hans eller hennes mark. I underrättelsen ska skogsägaren bl.a. redovisa vilken hänsyn som ska tas till miljön. kan som nämnts besluta om före- lägganden och förbud eller om vägledningar. Förelägganden och för- bud utfärdas i några hundra fall , dvs. i cirka en halv procent av de närmare 60 000 underrättelser om avverkning som kommer in till . Om inte har något att invända mot den planerade avverkningen, fattas inte något beslut och en avverkning får genomföras när den s.k. sexveckorsfristen har löpt ut. Hur detta system fungerar mera i detalj är beskrivet i kapitel 5. Utredningen ska enligt sina direktiv analysera om Århuskon- ventionen innebär att allmänheten bör ha rätt till en överprövning av ställningstagande att inte fatta beslut med an- ledning av underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen och, om allmän- heten bedöms ha sådan rätt, lämna de förslag som bedöms lämpliga för att säkerställa denna rätt. passivitet från en myndighets sida har i förvaltnings- rättslig praxis inte betraktats som ett överklagbart beslut. Århus- konventionens artikel 9.3 omfattar emellertid inte bara beslut utan Tillgång till rättslig prövning såväl handlingar som underlåtenheter (omissions). En underlåtenhet i artikelns mening kan anses innefatta en myndighets misslyckande eller försummelse att genomföra lagstiftning relaterad till miljö eller att se till att andra myndigheter och enskilda följer bestämmel- serna i sådan lagstiftning. Exempel på ett sådant misslyckande eller en sådan försummelse är t.ex. en myndighets underlåtelse att vidta åtgärder som omfattas av en lagstiftning relaterad till miljö.64 I pro- positionen om Århuskonventionen nämndes att även en situation där en myndighet inte fattar något beslut om att inte vidta en åtgärd kan anses falla under konventionen. konstaterades att utan ett överklagbart beslut går det inte att vända sig till dom- stol för överprövning av en myndighets underlåtenhet.65 Vidare an- ges i propositionen att en förutsättning torde vara att underlåtenheten kan knytas till rättsligt reglerade krav på handling, dvs. att myndig- heten underlåter att vidta en åtgärd som föreskrivs i nationell miljö- lagstiftning.66 Som har nämnts tidigare krävs det inte att det är fastslaget att det är fråga om en lagstridighet, utan det räcker med ett påstående om förekomsten av en underlåtenhet eller försummelse som strider mot nationell rätt relaterad till miljön. Den omständigheten att inte vidtar åtgärder med anledning av en underrät- telse om planerad avverkning skulle med detta synsätt kunna ses som en potentiell underlåtenhet att i tillräcklig utsträckning full- göra sin tillsynsskyldighet. Det kan diskuteras om det verkligen föreligger en plikt för Skogs- styrelsen att fatta beslut om föreläggande med anledning av en en- skild underrättelse. I 35 § skogsvårdslagen, som reglerar Skogsstyrel- sens möjligheter att meddela förbud och förelägganden, framgår att får meddela de förelägganden och förbud som be- hövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Det är alltså inte någon plikt för att agera i varje enskilt fall. Med detta synsätt torde det inte på ett 64Se The Aarhus Convention: An Implementation Guide, s. 199 och och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av om tillämpning av be- stämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institu- tioner och organ, artikel 2 punkt g) och h). 2004/05:65, s. 121. 2004/05:65, s. 93. Tillgång till rättslig prövning generellt plan vara fråga om någon underlåtenhet när Skogsstyrel- sen inte vidtar åtgärder. Å andra sidan kan hävdas att underlåtenheten snarare är knuten till myndighetens skyldighet att utöva tillsyn över att skogsvårds- lagstiftningen följs.67 har förvisso inte skyldighet att meddela förelägganden i varje enskilt fall, men i tillsynsansvaret ingår en skyldighet att agera och vidta tillräckliga åtgärder (bedriva tillsyn) när myndigheten i ett enskilt fall uppmärksammas på om- ständigheter som kan innebära att en avverkning görs i strid med skogsvårdslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. En tillsynsmyndighet kan handla på eget initiativ men vem som helst kan påkalla en granskning av enskildas och myndigheters ageranden genom att t.ex. anmäla en misstänkt överträdelse av en miljöbestäm- melse till . En sådan anmälan ska läggas upp som ett ärende och avslutas med någon form av beslut. Att underlåter att bedriva tillsyn när den uppmärksammas på något som föranleder att myndigheten bör bedriva tillsyn, utgör med detta syn- sätt en underlåtenhet i Århuskonventionens mening. Frågan om möjligheten att överklaga myndigheters underlåten- het att fatta beslut berör som framgått även annan lagstiftning än skogsvårdslagen. Det är en komplicerad fråga och den tid som har stått till utredarens förfogande har inte medgett att den fullständigt penetrerats. I förarbetena till ny förvaltningslag nämns inget om detta. Bortsett från möjligheten att driva passivitetstalan vid dröjs- mål, behandlas inte heller frågan om överprövning av underlåten- heter.68 Det framstår som mindre lämpligt att skapa en särskild ord- ning inom ett specialområde som skogsvårdslagstiftningen. Det vore därför önskvärt att frågan om en möjlighet till överprövning av myn- digheters underlåtenheter genomlystes i en utredning som kan ta ett helhetsgrepp på all lagstiftning som berörs. 67Se 33 § skogsvårdslagen och förordningen (2009:1393) med instruktion för . 2016/17:180. Tillgång till rättslig prövning 14.6.7Ändring av 40 § skogsvårdslagen Förslag: Sådana ideella föreningar eller andra juridiska personer som avses i 16 kap. 13 § ska ha rätt att överklaga be- slut om tillstånd och villkor för avverkning av fjällnära skog och ädellövskog samt förelägganden och förbud med anledning av underrättelser om avverkning m.m. enligt 14 § skogsvårdslagen eller annan tillsyn enligt denna lag. Mot angiven bakgrund föreslås att 40 § skogsvårdslagen ändras så att det framgår att sådana ideella föreningar eller andra juridiska personer som avses i 16 kap. 13 § har rätt att överklaga beslut om tillstånd och villkor för avverkning av fjällnära skog och ädellövskog samt förelägganden och förbud med anledning av underrättelser om avverkning m.m. enligt 14 § skogs- vårdslagen eller annan tillsyn enligt denna lag. Förslaget innebär att övriga beslut eller ställnings- taganden att inte fatta beslut med anledning av underrättelser m.m. inte kan överklagas utöver vad som anges i 41 och 42 §§ förvalt- ningslagen (2017:900). Förslag: De beslut om tillstånd till avverkning m.m. som före- slås kunna överklagas av sådana ideella föreningar eller andra juridiska personer som avses i 16 kap. 13 § får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningen enligt artikel 9.3 ska göras av domstol eller i administrativ ordning (administrative or judicial procedures). I denna del skiljer sig artikel 9.3 från artikel 9.2 som anger att prövningen ska göras av domstol eller annat opartiskt och oberoende organ som har inrättats genom lag. Som framgår i avsnitt 14.3.3 ställer Århuskonventionen inga krav på formen för prövning. De allmänna kraven i artikel 9.4 och 9.5 innebär dock att förfarandena – i domstol eller i admini- strativ ordning – ska vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöver- komligt kostsamma. Prövningen måste omfatta såväl beslutets mate- Tillgång till rättslig prövning riella som formella lagenlighet. Det måste också finnas en möjlighet att inhibera beslut. Prövning i domstol eller i administrativ ordning? En prövning i administrativ ordning skulle kunna innebära att be- slut överprövas av en självständig förvaltningsmyndighet. Det finns emellertid skäl som starkt talar emot en sådan lösning. För det första ställs det som tidigare nämnts höga krav i Århuskonventionen på prövningen såvitt bl.a. avser effektivitet. Domstolar har redan en fär- dig organisation för att hantera brådskande ärenden, framställningar om interimistiska åtgärder m.m. och är rimligtvis bättre lämpade att möjliggöra en snabb, effektiv och rättssäker prövning. Överklagade beslut om avverkning kan därutöver i hög utsträckning förväntas vara ärenden med starka intressemotsättningar, vilket också talar för det lämpliga med domstolars öppna process med god insyn och tydliga processramar. För det andra är en förvaltningsmyndighet inte en domstol i EU-rättslig mening. Av praxis framgår att miljö- organisationer kan göra gällande rättigheter baserade på bl.a. art- och habitatdirektivet och att unionsrätten kräver ett effektivt dom- stolsskydd av sådana rättigheter. En ordning där överprövning inte sker i domstol, innefattande bl.a. möjlighet att inhämta förhands- avgörande av , är inte förenligt med krav på effektiva nationella rättsmedel och principen om ändamålsinrik- tad tolkning av unionsrättsliga regelverk.69 Som tidigare nämnts är det inte enkelt att dra en skarp gräns mellan inhemsk och unions- rättslig lagstiftning som rör skogen. Även för att uppfylla unionsrättsliga förpliktelser förefaller det alltså som mest lämpligt att prövningen görs i domstol. Vad som slutligen talar för en prövning i domstol är den omstän- digheten att det, som har nämnts, inte kan uteslutas att en- skilda avverkningar kan ha en sådan betydande miljöpåverkan att ar- tikel 9.2 aktualiseras. 69 Jfr , mål nr 312-15. Tillgång till rättslig prövning Förvaltningsdomstol eller mark- och miljödomstol? beslut enligt skogsvårdslagen får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Den föreslagna ändringen i 40 § innebär att sådana miljöorganisationer som anges i 16 kap 13 § kommer att ha rätt att överklaga vissa angivna beslut en- ligt skogsvårdslagen. Det bör övervägas vilket domstolsslag som ska ha hand om dessa ärenden. Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) är huvudregeln att beslut av förvaltningsmyndighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol (detsamma stadgas i 40 § den nya förvaltningslagen (2017:900)). Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, gäller emellertid den bestämmelsen. På ett antal områden överklagas myndighetsbeslut i stället till all- män domstol.