sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Ändringarna ska tillämpas senast . I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) framhåller regeringen att målet för regeringens it-politik är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi behöver säkerställa att elever och personal har den digitala kom- petens som behövs för att möta ett allt mer digitaliserat samhälle. En central frågeställning är hur den strategiska potential som it kan ha för skolutvecklingen kan tillvaratas som ett pedagogiskt verktyg i undervisningen och för en effektivare administration, vilket bl.a. kan bidra positivt till lärares arbetsmiljö. Kommissionen instämmer i detta och vill också betona vikten av uppföljning och utvärdering av it-strategierna och de olika insatser som planeras. 3.3.4Demografisk utveckling och migration SCB:s befolkningsstatistik redovisar att befolkningen i har genomgått stora förändringar på som en följd av en förändrad åldersstruktur och migration. Födelsetalen är jämförelse- vis höga och uppgick invånarantalet i till över 10 miljoner. En tydlig förändring i befolk- ningsstrukturen är också en ökning av antalet invånare i de äldre åldrarna. har invandringen ökat och var den historiskt hög. Den demografiska utvecklingen har stor påverkan på landets kommuner. Enligt SCB:s statistik gällande folkmängd och befolk- ningsförändringar ökade befolkningen i 271 av landets 290 kom- muner . Den antalsmässigt största ökningen skedde i de tre storstadskommunerna (+12 103 invånare), (+8 450 invånare) och (+5 920 invånare). Den största pro- centuella befolkningsökningen skedde dock i (+4,9 pro- cent), (+4,) och (+4,). Det finns även kommuner där folkmängden minskade. Den största procentuella minskningen redovisar (-1,), (-1,) och (-1,). Den främsta anledningen till att så många kommuner har ökat sin folkmängd är invandringen. In- vandringen är spridd över hela landet. Flest antal invandrare har bosatt sig i någon av de tre storstadskommunerna . är dock den kommun som tog emot flest invandrare i förhållande till sin folkmängd, 384 personer vilket motsvarar av befolkningen. (345 personer) och (550 personer) kommer därefter med Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi en invandring som motsvarar av befolkningen för var och en av kommunerna. Kommunernas finanser är till stor del beroende av den samhälls- ekonomiska utvecklingen och av statens finanser. I finansplanen till budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) framhåller reger- ingen att den svenska tillväxten är hög i ett internationellt perspek- tiv, och väntas vara stark även . betonar reger- ingen att det råder stor osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen i omvärlden och därmed också om utvecklingen i . Kommuner och Landsting (2016) har framhållit att kom- munsektorn står inför stora verksamhetsmässiga och ekonomiska utmaningar de närmast följande åren. Utvecklingen går in i ett skede som innebär att kostnaderna för de demografiska föränd- ringarna ökar snabbare än intäkterna. Den kraftiga ökningen av det demografiska trycket har tidigare förväntats komma efter 2020, och framför allt till följd av många fler äldre, vilket främst skulle påverka äldreomsorgen och hälso- och sjukvården. Utmaningarna till följd av den demografiska utvecklingen har dock kommit till uttryck tidigare på grund av den starka befolkningsökningen, som främst har att göra med den historiskt stora flyktinginvandringen, men också är en följd av ett ökat barnafödande. beräknar att måste tillföras kommunsektorn till 2020 för att sektorn ska kunna möta det demo- grafiskt betingade behovet av vård, skola och omsorg inom ramen för det kommunala balanskravet, om kommunerna inte ska behöva dra ned på kvaliteten i välfärden (2016a). Kommun- sektorns resurser kan stärkas antingen via ökade statsbidrag eller genom kommunala skattehöjningar. Av budgetpropositionen (prop. 2016/17:01) framgår att kostnaderna för förskoleklass, grundskola och gymnasieskola uppgick till . SCB:s befolkningsprognoser visar att elevantalet i förskoleklass, grundskola och gymnasieskola kommer att fortsätta att stiga (se figur 3.2 och 3.3). Kostnaderna för förväntas av demografiska skäl fortsätta att öka under . Enligt SCB:s befolknings- prognos förutses dessutom antalet personer i gymnasial ålder att öka kraftigt . Även kostnaden för gym- nasieskolan förväntas därmed att öka. Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi Antal barn i åldern 6–1970–2016 SCB:s befolkningsprognos 2017–2040 Antal barn i åldern Antal ungdomar i åldern 16–1970–2016 SCB:s befolkningsprognos 2017–2040 Antal ungdomar i åldern Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi Migrationen av barn och ungdomar i skolåldern är en utmaning för samhället och skolan. Enligt anlände cirka 40 000 unga i åldrarna 13–till (). Hälften av dem var i gymnasieåldern när de anlände till , och övriga kommer fortfarande att enligt skollagen definieras som nyanlända när de ska börja i gymnasieskolan. Av de nyanlända eleverna i gym- nasieåldern var en betydande andel ensamkommande, dvs. asylsök- ande under utan vårdnadshavare. En majoritet av dessa elever var pojkar. När det gäller visar statistik att antalet nyinvandrade elever och elever med okänd bakgrund1 ökat (2016h). fanns det drygt 30 200 ny- invandrade elever i , vilket motsvarade av eleverna. uppgick antalet till över 49 500 nyinvandrade elever och andelen var . Detta innebär att antalet ny- invandrade elever har ökat med . Den största enskilda ökningen skedde mellan läsåren 2014/2015 och 2015/2016 då andelen ökade med , från 41 800 till över 49 500 elever. Av statistik framgår att fördel- ningen av nyanlända barn och unga är ojämn mellan landets kom- muner (). Detta avser både antalet nyanlända elever och hur stor andel av elevunderlaget som utgörs av nyanlända elever. I motsvarar de nyanlända t.ex. över 40 pro- cent av de folkbokförda 6-åringarna, och av de folkbokförda barnen i åldersgruppen 10–. Detta ska jämföras med genomsnittet för riket på , samt att andelen nyanlända elever i dessa åldersgrupper motsvarar i över 120 av landets kommuner. I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) framhåller regeringen att den stora ökningen av antalet nyanlända elever inne- bär stora utmaningar för många skolor i arbetet med att ge alla elever en utbildning av hög och likvärdig kvalitet. Till följd av att mottagandet har varit ojämnt fördelat mellan landets kommuner finns det stora skillnader mellan såväl kommuner som skolor. En generell utmaning är bristen på lärare och annan personal inom skol- väsendet. En särskild utmaning för många skolhuvudmän och skolor 1 Elever med okänd bakgrund avser elever som saknar personnummer i registren, vilket innefattar de elever som kommit till och inte hunnit bli folkbokförda. I kategorin ingår även andra elever utöver de elever som kommit till , bland annat elever med skyddade personuppgifter. Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi är bristen på behöriga lärare i svenska som andraspråk, modersmåls- lärare och studiehandledare på modersmålet samt utbyggnaden av gymnasieskolans språkintroduktion i samma takt som elevunderlaget ökat. Samhällets och skolans demografiska utveckling avseende den ökade andelen elever med utländsk bakgrund har pågått . –ökade andelen elever med utländsk bakgrund i från cirka 12 till närmare 23 pro- cent, och andelen utlandsfödda elever från drygt 7 till av alla elever. Den största ökningen skedde under perio- den –2015 och statistiken visar att det var en betydande ökning av andelen elever i årskurs 9 som invandrat (2016i). Denna utveckling innebär en särskild utmaning för skolväsendet. Statistik från SCB visar att elever som invandrar till efter har lägre sannolikhet att bli behöriga till gymnasieskolan än genomsnittet för alla elever i riket (SCB 2016a). Kommissionen konstaterar sammanfattningsvis att staten och kommunsektorn står inför en svår utmaning de närmast följande åren vad gäller skolväsendets finansiering. Den demografiska ut- vecklingen kommer i många kommuner att ställa krav på utökade resurser till skolan som motsvarande krav aktualiseras inom vård och omsorg. Den demografiska utmaningen är inte jämnt fördelad mellan kommunerna. Inte minst ur ett likvärdighetsperspek- tiv är det angeläget att staten noga följer utvecklingen vad gäller kommunernas förutsättningar att finansiera skoluppdraget. 3.4Utgångspunkter för en sammanhållen strategi (2015a) kritiserade i sin granskning av den svenska skolan bristen på en övergripande strategi för hur skolan ska förbättras. Reformer och andra stora förändringar har genomförts utan att tydligt hänga ihop och det råder brist på systematik i arbetet med att förbättra skolorna. Utan en sådan strategi, som systematiskt och kan hantera de olika komponenterna i ett system som behöver förbättras, kommer enligt att sakna den starka reformkraft som krävs för att vända utvecklingen. Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi I delbetänkandet betonade betydelsen av en sammanhållen reformstrategi för att komma till rätta med skolans systemsvagheter. Strategins olika delar behöver utformas så att de är konsistenta och ömsesidigt förstärker varandra. Kommissionen slog också fast att staten framöver måste ta ett större ansvar för att stärka skolsystemet. Det gäller finansiering och resursfördelning, skolhuvudmännens kapacitet, nationell skol- utveckling samt lärarnas och rektorernas professionsutveckling och autonomi. I delbetänkandet deklarerade kommissionen också, som nämnts, att det inom kommissionen finns skilda ståndpunkter företrädda i bl.a. synen på var huvudmannaskapet på lång sikt bör ligga, men att kommissionen ändå kunnat enas om en långsiktig plan med för skolan centrala utvecklingsområden. I detta slutbetänkande utvecklas planen till en sammanhållen strategi med konkreta förslag. Ett ökat statligt engagemang är en central del i strategin. Som påpekat behöver komponenterna i strategin ut- formas så att staten kan hantera och justera dem. Skol- systemet i har, med en under lång tid tillbakadragen stat och ett stort antal skolhuvudmän med bristande kapacitet, länge kännetecknats av att delvis framstå som utan styrning. Kommis- sionen anser att statens styrförmåga behöver öka utan att staten all- tid ska behöva genomföra en nationell reform varje gång en för- ändring behöver göras. I det följande presenteras förslag som ökar möjligheterna till påverkan och tydlighet i styrningen inom t.ex. finansiering och resursfördelning, professionsutveckling, huvud- männens kapacitet att fullgöra sitt ansvar för skolan och när det gäller strävan mot förbättrad likvärdighet. En mer löpande läroplans- utveckling, i samspel med lärarprofessionen och forskningen, är ett annat exempel på en mer ändamålsenligt utformad styrmodell än dagens. Ett starkare statligt engagemang kan leda tankarna till minskat utrymme för lokala initiativ och mindre professionell frihet. Kom- missionens förslag går inte i den riktningen. Det kommissionen vill åstadkomma är att statens styrning ska gälla de områden och ha den kraften som ger de bästa förutsättningarna för skolhuvudmän och skolor att skapa hög kvalitet i undervisningen och en likvärdig utbildning. Inte minst behövs en ökad tydlighet och systematik i hur skolsystemet styrs och vilka roller som olika ansvarsnivåer och aktörer ska ha. Med tydlighet i såväl roller som ramar för ansvar och Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi befogenheter kan skolhuvudmän, rektorer och lärare agera säkrare och använda sitt handlingsutrymme effektivt. har bl.a. genom besluten om ny skollag och nya läroplaner på olika sätt förtydligat dessa ramar och därmed den nationella styrningen. Kom- missionen ser strävan efter tydlighet i styrningen som en naturlig och fortgående process som inte behöver rubba balansen mellan ansvar och befogenheter vare sig för skolhuvudmän eller professionella. Skolhuvudmännen har en viktig roll i skolsystemet. De är ansvariga för att utbildningen genomförs i enlighet med de nationella bestäm- melserna. Huvudmännen har frihet att, inom de ramar staten sätter upp, organisera och genomföra verksamheten. De är alltså inte i någon förenklad mening utförare av statliga instruktioner utan ska utforma verksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar. Planering, uppföljning och utvärdering som grund för förbättring och utveckling är nödvändiga verktyg för huvudmannaskapet. Att alla huvudmän har tillräcklig kapacitet för uppdraget är av största be- tydelse. I strategin ska därför ingå hur staten kan bidra till detta. Det är lärarna och rektorerna, tillsammans med andra anställda i skolan, som är avgörande för att skolans kunskaps- och värdegrunds- uppdrag ska förverkligas. De professionellt verksamma ska ha en stark ställning som vilar på gedigen utbildning, goda utvecklingsmöjligheter och bra arbetsvillkor. I strategin redovisar kommissionen hur kompe- tensförsörjningen till skolan och professionsutvecklingen ska stärkas. Om ett skolsystem där olika aktörer har olika ansvarsområden ska fungera väl är det väsentligt både med tydliga ramar och med ömsesidig tillit mellan de ansvariga. Tillit är ett viktigt värde för att styrning och ansvarstagande ska fungera väl, i skolan liksom i andra samhällssektorer. Tillit utvecklas om aktörerna respekterar varandras ansvarsområden och kompetens och där alla kan utgå ifrån att man agerar utifrån legitima utgångspunkter. En grundläggande tillit be- höver inte rubbas av meningsskiljaktigheter eller av att förvänt- ningar inte alltid infrias och inte heller av det ansvarsutkrävande som också är en viktig del av styrningen. Kommissionen ser det som väsentligt att samspelet mellan staten, huvudmännen och de professionellt verksamma i skolan utvecklas. Då kan insikten om varandras uppdrag, ansvar och villkor öka och tilliten därigenom stärkas. I kommissionens strategi ingår att staten, genom sitt ager- ande och ökade engagemang, ska främja den ömsesidiga tilliten i skol- systemet. Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi Staten, tillsammans med huvudmännen och företrädare för pro- fessionen, måste nu ta ansvar för den nationella samling bakom skolan som kommer att behövas i samband med att kommissionens förslag bereds och genomförs. Internationella erfarenheter pekar på behovet av ett gemensamt ansvarstagande för att uthålligt förbättra skolan kvalitet. Långsiktighet och uthållighet måste känneteckna arbetet (Fullan 2010). En nationell samling bör, som framhölls i delbetänkandet, innefatta en strategisk och riktad information och implementeringsprocess för att skapa kännedom och förtroende för skolans uppdrag samt en bred uppslutning bakom de åtgärder som blir resultatet av förslag. De nationella målsättningar som kommissionen föreslagit be- höver, i linje med det sagda, förankras brett. Målsättningarna är en viktig del i kommissionens strategi. De har det dubbla syftet att dels slå fast ambitiösa men realistiska strävanden, dels genom upp- följning ge besked om i vilken utsträckning skolsystemet och dess prestationer förbättras inom avgörande områden. För den lokala upp- följningen behöver staten utforma stödmaterial. I de följande kapitlen presenteras olika för- slag och bedömningar. I kapitel 12 sammanfattas hur förslagen som helhet bildar en samlad strategi, där delarna kompletterar och ömse- sidigt stärker varandra. 4Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan 4.1En statlig skolmyndighet med närvaro på regional nivå för att stärka och stödja skolhuvudmännen Kommissionens bedömning: Alla skolhuvudmän måste ha till- räcklig kapacitet för sitt uppdrag. En nationell skolmyndighet ska ha till uppgift att stödja och stärka huvudmännen. Myndigheten ska ha regional närvaro genom myndighetskontor i olika delar av landet. Utifrån bl.a. de nationella målsättningarna ska resultat- dialoger genomföras med huvudmännen. Myndigheten ska också genomföra stödjande skolgranskningar i enlighet med samt främja en vetenskapligt förankrad kom- petensutveckling. Genom samverkan mellan skolmyndigheten, huvudmän, lärosäten och arbetsliv ska starka utvecklingsmiljöer för kompetens och undervisningskvalitet skapas. Stödet ska om- fatta såväl generella som riktade insatser. Samarbete och sam- verkan mellan skolhuvudmän och skolor ska främjas liksom med näringslivet. Den regionala planeringen av gymnasieskolan ska stödjas. Kommissionens förslag: En statlig reglering av skolchefens an- svar införs. Statens möjligheter till ingripande mot offentliga respektive enskilda skolhuvudmän görs mer likvärdiga. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan För att en förstärkning av skolsystemet ska komma till stånd krävs att alla skolhuvudmän har nödvändiga förutsättningar för uppdra- get. I kapitel 3 har konstaterats att detta krav inte är uppfyllt på grund av brister hos såväl staten som hos huvudmän. I delbetänk- andet anförde kommissionen att staten bör bygga upp en kapacitet för att genom en myndighet på regional nivå stödja och stärka de kommunala och enskilda skolhuvudmännen i skoluppdraget. Ett antal områden identifierades som viktiga uppgifter för regionala kontor inom en skolmyndighet. Områdena beskrivs närmare i av- snitt 4.1.2–4.1.8. bör ha en central del samt regionala enheter. Det är alltså inte fråga om regionala självständiga skolmyndigheter. Myndighetens organisation, bemanning, övriga uppgifter osv. bör bestämmas efter den myndighetsöversyn som kommissionen för- ordar, se avsnitt 4.3. Ett överordnat uppdrag för skolmyndigheten och dess regionala kontor ska vara att främja förutsättningarna för goda kunskaps- resultat i skolorna samt att följa och stödja arbetet med att förbättra likvärdigheten i skolsystemet. De nationella målsättningar för kun- skapsresultat, kvalitet i undervisningen och likvärdighet, som kom- missionen föreslagit, bör vara en viktig utgångspunkt för myndig- hetens verksamhet och samarbetet med huvudmännen. I arbetet med att främja förutsättningarna för goda kunskaps- resultat bör myndigheten vägledas av, och hålla fast vid, vad forsk- ning visat vara centralt nämligen kvaliteten i undervisningen. Det innebär att lärarnas kompetens och hur den kan stärkas och ut- vecklas ska stå i centrum för myndigheten, men även bevakningen av de förutsättningar som huvudman och rektor skapar för lärarna att arbeta under. Som betonades i delbetänkandet bör staten vägledas av en strävan till en starkare professionsstyrning av undervisningen. Skolans veten- skapliga bas och forskningsanknytning bör stärkas och ge evidens- baserade underlag för att utveckla undervisningen. Staten bör dock inte marknadsföra någon viss pedagogik eller metodik. Vad staten där- emot bör söka åstadkomma är att skapa och stimulera en nationellt gemensam systematik för successiv utveckling av lärarnas kompetens. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan (2011) föreslog, efter en omfattande genomgång av inter- nationell skolforskning om faktorer som gynnar goda kunskaps- resultat och hur sådana faktorer kan stärkas, att staten ska ställa vissa grundläggande krav på skolhuvudmännens arbete med frågor som rör undervisningskvalitet och lärares kompetensutveckling. Forsknings- genomgången, bl.a. av metastudier av (2009) och Timperley m.fl. (2007), visar att lärarutvecklingsprogram som förenar kollegial samverkan med externt expertstöd är det som ger störst effekt. För att driva fram den förändring som krävs visar internationella erfarenheter, t.ex. från och , , att det behövs tydliga mål och ambitioner på nationell nivå, t.ex. för utbildnings- resultat och skolutveckling, som följs upp systematiskt i hela landet (Fullan 2010, Initiative for School Improvement). På de en- skilda skolorna krävs på samma vis höga och gemensamma ambitioner för kunskapsresultaten och arbetsmiljön och en tydlig uppföljning. I kapitel 6 redovisar kommissionen sina bedömningar och för- slag för att stärka lärares och rektorers professionella utveckling. En central bakomliggande idé med statens regionala närvaro är att regionalt och lokalt få till stånd ett fungerande kompetensutveck- lingsarbete genom att till huvudmän och skolor erbjuda eller under- lätta olika former av externt expertstöd för sådant arbete samt att se till att det finns tillgång till ett rikt utbud av kompetensutveckling av hög kvalitet. Staten bör alltså se till att innehållet i kompetensutveck- lingen svarar mot de lokala och regionala behoven. Med en utökning av den praktiknära forskningen (se kapitel 5) förbättras tillgången till relevant innehåll. Genom sin närvaro kommer staten också att utöva det tryck, i form av höga förväntningar och krav på resultat, som krävs för att ett fungerade kompetensutvecklingsarbete ska komma till stånd. I delbetänkandet bedömde kommissionen att det bör övervägas om ett utökat statligt ansvar för stöd till skolhuvudmännen bör lag- regleras. De statliga kontrollfunktionerna tillsyn, statlig kvalitets- granskning samt nationell uppföljning och utvärdering regleras i skollagen (26 kap.). För att markera tyngden i de sta- tliga främjande och stödjande verksamheterna skulle motsvarande reglering kunna införas för dessa myndighetsuppgifter. Man kan också, som diskuterar, överväga att staten, med stöd i forsk- ningen om effektiva lärarutvecklingsprogram, föreskriver att lärarnas kompetensutveckling både ska ha inslag av externt expertstöd och en Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan kollegial samverkan som syftar till att lärare tillsammans ska tillämpa det de lärt sig. 4.1.2Resultatdialoger och stödjande skolgranskningar De regionala kontoren bör ha i uppdrag att, som en del av den natio- nella uppföljningen av skolan, regelbundet genomföra resultatdialoger med varje skolhuvudman samt huvudmannens rektorer avseende huvudmannens samtliga skolor. De nationella målsättningarna, som kommissionen föreslog i delbetänkandet, ska ligga till grund för dia- logerna, där resultatutveckling samt vidtagna och planerade åtgärder diskuteras. Som framhölls i delbetänkandet behövs ett stödmaterial för denna lokala uppföljning. I uppföljningen kan även behandlas hur huvudmannen styr, följer upp och utvärderar sin resursfördelning (se avsnitt 8.1.8) samt hur huvudmannen strävar efter en allsidig social sammansättning av sina skolor (se kap. 10). Resultatuppföljningen kan läggas till grund för eventuell samverkan mellan staten och huvud- mannen i utvecklingssyfte. Dialogerna ska genomföras med hänsyn till hur huvudmannen organiserar sin egen resultatuppföljning. I enlighet med rekommendation (2015a) bör de gransk- ningar av skolor som sker inom ramen för Skolinspektionens regelbundna tillsyn förändras, från att huvudsakligen bedöma regel- efterlevnad till att aktivt bidra till skolornas kapacitetsbyggande. menar att granskningarna bör inriktas mot förbättrings- områden utifrån skolornas styrkor, identifiera och sprida ”good practice”, främja nätverksbyggande och självvärdering samt innefatta riktat stöd till skolor. För att gynnsamt påverka kvalitetsutvecklingen bör granskning- arna av skolor således ha ett stödjande och utvecklande syfte och tydligt inriktas mot kvaliteten i undervisningen och de villkor som styr denna. Stödjande skolgranskningar är därför, enligt kommis- sionen, en naturlig uppgift för de regionala kontoren. Viktiga för- utsättningar för undervisningens kvalitet är rektorns möjligheter och förmåga att leda och organisera verksamheten så att lärarna får goda förutsättningar att bedriva och kontinuerligt utveckla sitt arbete. Att säkra goda villkor för undervisningen handlar också om hur man på skolan identifierar och analyserar verksamhetens utveck- lingsbehov och därefter vidtar förbättringsåtgärder, t.ex. kompetens- Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan