sou · H5B382 · 2017-10-26 00:00:00 — Det finns en stor lokal variation i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, både bland kommunerna och mellan de olika arbets- förmedlingskontoren. Det tyder på att de krav som ställs på arbets- sökande och de aktiviteter som erbjuds dem varierar över landet. I de fall som Arbetsförmedlingen bedömer att en arbetssökande individ inte står till arbetsmarknadens förfogande kan individen bli hänvisad till sin kommun för insatser. Det saknas tydliga kriterier för hur den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ska göras och vilka kriterier som avgör huruvida individen står till arbetsmarknadens förfogande. och kommunerna framhåller att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen är ett utvecklingsom- råde, men det finns olika uppfattningar om de arbetslösas förmåga att kunna delta i arbetsmarknadspolitiska insatser och därmed om de kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbetssökande, innebär en risk både för att kom- munerna och Arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Det innebär också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser. och kommunerna anser att dagens an- svarsfördelning är otydlig, de vet inte var det statliga åtagandet börjar och var det slutar. Kommunerna lägger betydande resurser på de arbetssökande som är i behov av ekonomiskt bistånd, som Arbetsförmedlingen kan ha fortsatt ansvar för dessa personer. Före- komsten av två olika system som båda innehåller administration, pla- nering, insatser och kontroll för samma grupp arbetssökande utgör enligt utredningen inte en effektiv användning av samhällets resur- ser. Det är av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmed- lingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs, särskilt för personer som står långt från arbetsmarknaden och mottar eller kan bli mottagare av ekonomiskt bistånd. Personer som står långt från arbetsmarknaden blir i högre grad kommunernas ansvar Det är i första hand personer som varit arbetslösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för åtgärder från såväl Arbetsförmedlingens som från kommunernas sida. har andelen långtidsarbetslösa bland de inskrivna på ökat, liksom andelen inskrivna arbetslösa som tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen bedömer har en utsatt ställning på arbetsmarknaden. Dessa är personer som är födda utanför , saknar fullföljd gymnasieutbildning, har en funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga eller är . En förklaring till kommunernas ökade aktivitet på arbetsmark- nadsområdet är att många i dessa grupper uppbär ekonomiskt bi- stånd, till exempel eftersom de inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vanligaste försörjningshindret för den som tar emot ekonomiskt bistånd är arbetslöshet. Samverkan hindras av oklarheter Det finns en stark övertygelse inom såväl Arbetsförmedlingen som kommunerna om att samverkan behövs. Genom överenskommelser på det arbetsmarknadspolitiska området mellan statliga och kommu- nala myndigheter har nya former för samverkan växt fram. Samver- kan ses bl.a. som ett sätt att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. tyder utredning- ens undersökningar på att det kan finnas en diskrepans mellan och kommunerna vad gäller syftet med samverkan och en tudelad bild av hur samverkan fungerar. Bland annat behöver det som beslutas på strategisk nivå i högre utsträckning få genomslag i den operativa verksamheten, liksom att kommunernas organisato- riska förutsättningar kan medföra att samverkan försvåras. De tyd- ligaste exemplen på goda erfarenheter tycks återfinnas i några av de målgruppsspecifika överenskommelser som finns, i synnerhet Dua, där också möjligheter till gemensam finansiering kan vara en fram- gångsfaktor. De betydande skillnader i hur kommunerna och Arbetsförmed- lingen uppfattar det statliga åtagandet och därmed ansvarsfördel- ningen dem emellan påverkar också hur samverkan fungerar. tidigare nämnts är det främst personer som har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden som Arbetsförmedlingen och kommunerna sam- verkar om. Det är därför av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspoli- tiken tydliggörs, särskilt för personer som står långt från arbetsmark- naden och mottar eller kan bli mottagare av ekonomiskt bistånd. Delbetänkandet har två huvudsakliga delar. Den första delen om- fattar en redovisning av utredningens uppdrag att analysera och lämna förslag om hur Arbetsförmedlingens vägledning bör stärkas och samspela med annan vägledning. Denna del avslutas i kapitel 9 med utredningens överväganden och förslag på området. Den andra delen omfattar en redovisning av utredningens upp- drag att göra en övergripande kartläggning av hur samspelet och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun fungerar i frågor som rör arbetsmarknadens funktionssätt. Kartläggningen redovisas i kapitel 10. 1.2Utredningens arbete inför delbetänkandet Arbetet med de frågor som behandlas i detta betänkande påbörjades . Tidigare studier, rapporter och forskning har komplet- terats med enkäter, studiebesök och statistiska bearbetningar. Där- utöver har utredningen beaktat de inspel som inkommit från olika myndigheter, kommuner, företag och övriga aktörer vid expert- gruppsmöten och referensgruppsmöten samt de över 150 enskilda möten som utredningen har genomfört fram till tidpunkten för utredningens delbetänkande . Arbetet beskrivs närmare i detta kapitel. Utredningen har inhämtat egen empiri genom enkätstudier och fokus- grupper. Dessa presenteras nedan. Utredningens arbete och uppdrag Enkät om vägledning till arbetsförmedlare och sektionschefer på Den enkätundersökning som rör utredningens uppdrag om en stärkt vägledning genomfördes och riktades till arbetsför- medlare och sektionschefer. Enkäten riktades till ett slumpmässigt urval av arbetsförmedlare som arbetat på Arbetsförmed- lingen och till samtliga sektionschefer. Av de 1 500 förmedlare som fick enkäten svarade och av 540 sektionschefer svarade . Två påminnelser skickades ut. Förutom organisering av vägledning behandlade enkäten frågor om kompetensutveckling, om nyttan av arbetsmarknadspolitiska insatser där vägledningsinslag kan ingå och kontakter med studie- och yrkesvägledare i den kommunala vuxenutbildningen. En brist är att enkäten inte har kunnat riktas till arbetsförmedlare som i sin funktion specialiserat sig på vägledning eftersom uppgifter om sådan specialisering saknas. Enkäten har emellertid kompletterats med ett antal besök på Arbetsförmedlingar för att få förståelse för hur vägledning organiseras och genomförs i praktiken. Enkät om vägledning till studie- och yrkesvägledare i den kommunala vuxenutbildningen har varit behjälpligt med den enkät som riktades till studie- och yrkesvägledare i den kommunala vuxenutbildningen. Enkäten skickades till kontaktpersoner, främst skolleda- re, i samtliga kommuner som i sin tur vidarebefordrade enkäten till studie- och yrkesvägledare. Utskicket gjordes till 481 skolledare och 304 studie- och yrkesvägledare svarade på enkäten. Enkäten kan ha besvarats av flera studie- och yrkesvägledare på en skola. Enkäten behandlar frågor om kontakten med Arbetsförmed- lingen och vad kontakten består av och hur samarbetet med upplevs. Utredningens arbete och uppdrag Enkät till kommunernas arbetsmarknadsförvaltning om samspel mellan stat och kommun kring gemensamma målgrupper genomförde utredningen en nationell enkätundersökning i samverkan med SKL med syfte att kartlägga samverkan och samspel mellan kommunerna och Arbetsförmed- lingen. gick ut till samtliga 290 kommuner i och besvarades av totalt 250 kommuner. Svarsfrekvensen var därmed . Enkäten skickades till chefer vid kommunernas arbetsmarknadsenheter eller arbetsmarknadsförvaltningar. om samverkan med Arbetsförmedlingen har i samarbete med ge- nomfört fokusgrupper med kommunrepresentanter. Utredningen genomförde 3 fokusgrupper med drygt ett 30-tal deltagare. Syftet var att ta del av kommunernas syn på hur samspel och ansvars- fördelning fungerar mellan staten och kommunerna inom det arbets- marknadspolitiska området. Studien fokuserade främst på kommunernas perspektiv på hur samverkan, roller och ansvarsfördelning fungerar inom arbets- marknadspolitiken samt hur samverkan kan förbättras. Urvalet av kommuner har skett enligt tre kriterier – utifrån kommungrupps- tillhörighet1, arbetslöshet i kommunen och regional tillväxtnivå. I första hand har chefer för arbetsmarknadsförvaltningen deltagit, men i enstaka fall då dessa inte kunnat delta har kommunchef eller annan strategiskt ansvarig för arbetsmarknadsfrågor deltagit. Totalt deltog 24 kommuner i fokusgrupperna. De deltagande kommunerna redovisas nedan. 1 Kommungruppstillhörigheten har fastställts genom SKL:s kommungruppsindelning, där hän- syn tagits till kommunens tillhörighet i samtliga nio kategorier. Kommunens storlek och dess läge i en given arbetsmarknadsregion och närhet till större städer påverkar den lokala arbets- marknadssituationen och de tänkbara utmaningar som kommunen ställs inför i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Dessa aspekter fångas i parametern kommungruppsindelning. Utredningens arbete och uppdrag Utredningens arbete och uppdrag Frågeställningarna vid fokusgrupperna har i huvudsak utgått från temaområdena samverkan, ansvarsfördelning samt förväntningar på Arbetsförmedlingen. Diskussionen har delats upp i nulägesbeskriv- ning samt en framtidsinriktad diskussion kring vad som krävs för att optimera arbetsmarknadspolitikens effektivitet och ändamåls- enlighet. I bilaga 4 redovisas en sammanfattning av de frågeområden som behandlades vid fokusgrupperna. Fokusgrupp med regionchefer på om samverkan med kommunerna genomförde utredningen en serie fokusgrupper via virtuella mötesrum med chefer vid . Fokus- grupperna var fördelade med 10 deltagare inbjudna per gång. Urvalet av Arbetsförmedlingskontor har skett med syfte att nå lika stor representation från chefer från Arbetsförmedlingens tre regionala indelningar. Således har chefer från Region , samt Region deltagit. Syftet med fokusgrupperna var att undersöka hur samspel, roller och ansvarsfördelning fungerar mellan Arbetsförmedlingen och kom- munerna inom det arbetsmarknadspolitiska området. Ambitionen i detta fall var att ta del av Arbetsförmedlingens syn på samverkan. Studien fokuserade på Arbetsförmedlingens perspektiv på hur sam- verkan, roller och ansvarsfördelning fungerar inom arbetsmark- nadspolitiken samt hur samverkan kan förbättras. Utredningen har genomfört ett antal besök på arbetsförmedlings- kontor och kommuner i olika delar av landet. Besöken har syftat till att öka kunskapen om hur arbetsförmedlare arbetar med vägled- ning och hur man eventuellt samverkar med studie- och yrkesväg- ledare inom den kommunala vuxenutbildningen. Utredningen har även besök leverantörer av tjänsten Stöd och matchning för att ta reda på hur de arbetar med sökande som behö- ver vägledning för studier eller arbete. Vidare har utredningen inter- Utredningens arbete och uppdrag vjuat vägledare på högskolor och universitet, träffat enskilda kom- muner och samordningsförbund och regionalt tillväxtansvariga aktö- rer samt haft möten med arbetsmarknadsparterna och deras omställ- ningsorganisationer. Utredningen har även haft löpande möten med flera olika enhe- ter och avdelningar på . Två besök har ägt rum i respektive . Vid besöket i Helsingsfors deltog en representant från Arbetsförmedlingens huvud- kontor och vid besöket i deltog en representant från den kommunala vuxenutbildningen i . I träffade utredningen representanter från Arbets- och näringsministeriet och Undervisnings- och kulturministeriet. De gav oss fördjupad information om TE-byråernas (motsvarande ) arbete med vägledning och den nationella tjäns- ten Jobline som exempelvis erbjuder vägledningssamtal via telefon eller chat. Utredningen fick även information om eGuidance, en webbaserad vägledningsplattform som ska kombinera studie- och yrkesvägledning och planeras vara i drift 2020. Vid besöket hade utredningen även möte med från research på Universitet i i egenskap av koordinator för det europeiska nätverket för livslång vägledning (ELGPN). Vid mötet fick utredningen infor- mation om erfarenheter av det arbete som pågått –2015 gällande forskning och policyrekommendationer för stöd till EU-ländernas vägledning. I träffade utredningen representanter för den tyska mot- svarigheten till som informerade om de vägledningscentra som är öppna för alla och som är knutna till större arbetsförmedlingar i landet. Arbetet i utredningen har bedrivits i samarbete med utredningens expertgrupp och referensgrupp. Experterna har tagit del av utred- ningens texter under arbetets gång och ombetts lämna synpunkter Utredningens arbete och uppdrag Representanter i referensgruppen har ombetts komma med inspel till utredningens arbete och lämna synpunkter på inriktningen utifrån sina respektive organisationers perspektiv. Utredningen har, enlighet med direktiven, haft kontakt med utred- ningen Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (dir. 2015:107) och Delegationen för unga och nyanlända till arbete (dir. 2014:157, 2015:68 respektive 2017:20). Utöver detta har utredningen även haft kontakt med andra relevanta utredningar. Utredningen har med utgångspunkt i vad som anges i direktivet i uppgift att analysera och lämna förslag om hur vägledning inom Arbetsförmedlingen kan stärkas och hur den kan samspela med annan vägledning. Betänkandet behandlar inte frågor om den studie- och yrkesvägledning som bedrivs i utbildningsväsendet och som regleras i skollagen. När vi funnit det motiverat beskriver vi emellertid insatser inom andra politikområden än arbetsmarknads- politiken eftersom förslagen riktas mot personer som omfattas av dessa. Det gäller exempelvis i den omfattning där vi sett att behöver samverka med andra aktörer om vägledning. Avgränsningar som gjorts i kartläggningen av samspelet och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun beskrivs närmare i kapitel 10. 1.3.2Kort om begreppen samverkan, samarbete och samspel Det förekommer ett antal olika begrepp för att beskriva hur myn- digheter förhåller sig till varandra eller till andra aktörer. I detta av- snitt vill utredningen inledningsvis redogöra för hur begreppen samverkan, samarbete och samspel används i betänkandet. Det fastslås i 6 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515) att en myndighet ska verka för att genom samarbete ta Utredningens arbete och uppdrag vara på fördelar som vinns för den enskilde och staten som helhet. Förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen om inte bestämmelse i annan författning säger annat, vilket framgår av 1 §. Myndighetsförordningen preciserar dock inte hur samarbe- tet ska ske. Av förvaltningslagen (1986:223), som också gäller för kommuner, följer enligt 6 § att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Para- grafen har rubriken ”Samverkan mellan myndigheter”. har antagit en proposition från regeringen med förslag till ny förvaltningslag som innehåller en motsvarande bestämmelse om samverkan. I den beslutade lagen ingår också att en myndighet, som del av samverkan, i rimlig utsträckning ska hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Lagen ska träda i kraft (prop. 2016/17:180, bet. 2017/18:KU2, rskr. 2017/18:2). Statliga myndigheter har alltså att förhålla sig till begreppen sam- verkan och samarbete. Någon tydlig skillnad mellan begreppen är svår att uppfatta, både utifrån regelverken som anges ovan och be- greppens vardagliga betydelse2. Utredningen använder begreppen samverkan och samarbete utan betydelseskillnad. Det går dock att tänka sig processer som utförs helt avskilda från varandra, men som samspelar genom att var och en fyller sin roll i ett större sammanhang3. I de delar som är aktuella inom ramen för detta betänkande – om samspelet mellan Arbetsförmedlingens vägledning och annan vägledning och samspelet mellan stat och kommun – kan samspelet stärkas både genom att stat och kommun aktivt samverkar med varandra och genom insatser som vidtas av en aktör, om det påverkar andra aktörer inom angränsande ansvarsområden. 2Nationalencyklopedin anger att samverkan är ”gemensamt handlande för visst syfte”, att samarbete är ”arbete som bedrivs av två eller flera tillsammans med gemensamt syfte”. 3Att samspela betyder enligt att ”handla eller ske med gemensam ver- kan särskilt genom att olika parter el. faktorer bidrar på olika sätt”. 2Vägledning för framtidens arbetsmarknad Den framtida arbetsmarknaden kommer att innebära ett ökat behov av vägledning. Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och det ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Globalisering, ökad digitalisering, automatisering och demografiska förändringar kommer att kräva att människor kan ta sig an nya arbetsuppgifter. För vissa kommer dessa samhällsförändringar att snabbt leda till nya möjligheter, medan andra behöver mer stöd för att upptäcka vägarna framåt. Det innebär att många individer kommer att ha behov av väg- ledning. Behoven kommer dock att se olika ut. För många kommer det att räcka med samlad och överblickbar information om arbets- marknaden och utbildningar. För andra krävs ett mer individanpassat och processinriktat stöd. Utöver vikten för den enskilde har vägledning också betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt. Genom information och vägledning kan människor söka sig till branscher med rekryteringsbehov och till utbildningar som ger den kompetens som arbetsmarknaden efter- frågar. På så sätt ökar rörligheten på arbetsmarknaden och struktur- omvandling underlättas. En försvårande faktor för att hitta ett arbete är kort utbildning. En stor andel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen saknar fullstän- dig gymnasieutbildning. kräver allt fler yrken gymna- siekompetens, vilket gör att individer som saknar detta har svårare att nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden. En stor del av de inskrivna arbetssökande på Arbetsförmedlingen kommer att behöva utbildning för att hitta ett arbete. Vägledning kan bidra till detta. Även individer med anställning kan ha behov av vägledning. På en arbetsmarknad där kompetenskraven förändras i hög takt kommer individer behöva uppdaterad information om arbetsmarknadens Vägledning för framtidens arbetsmarknad efterfrågan och löpande kompetensutveckling för att kunna hålla jämna steg. För detta kan även yrkesverksamma behöva vägledning i någon form. Det finns en avvägning att göra när det gäller resurser för vägled- ning för personer som står långt från arbetsmarknaden och väg- ledning för yrkesverksamma personer som riskerar arbetslöshet. För att hålla nere kostnaderna för arbetslöshetsunderstöd kan det finnas anledning att driva på en snabb återgång till arbetsmarknaden. Sam- tidigt kan det finnas behov av att stödja och motivera den enskilde att hitta en långsiktig lösning för att hindra återkommande arbetslös- het. Detta är en inneboende konflikt i arbetsmarknadspolitiken i stort som även gäller vägledning. Vägledning behöver erbjudas brett men resurserna bör prioriteras till de individer som har störst behov. 2.1Förändrade kompetenskrav ger ett ökat utbildningsbehov Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden har förändrats , detta som en följd av breda strukturella för- ändringar som ökad globalisering, snabb teknikutveckling, migration och demografiska förändringar. Förändringarna innebär att arbets- givare får behov av ny kompetens. behöver individer kun- skap om arbetsgivarnas kompetensbehov för att kunna möta dessa. En stor utmaning för arbetsmarknads- och utbildningspolitiken är att öka anställningsbarheten bland arbetslösa med kort utbild- ningsbakgrund. Huvuddelen av jobben på arbetsmarknaden kräver en längre utbildning. Det syns en tydlig gräns på arbetsmark- naden mellan dem som har respektive saknar en fullgjord gymnasie- utbildning. Ju högre utbildningsnivå desto lägre arbetslöshet. som bristen på arbetskraft är stor inom flera delar på arbetsmarknaden är det många av de arbetslösa som saknar relevant kompetens för att kunna ta de lediga arbeten som finns (). Matchningsproblemen på arbetsmarknaden måste därmed i många fall lösas med utbildning. Tillgång till kompetens- utveckling utifrån arbetsmarknadens efterfrågan blir en allt viktigare komponent i arbetsmarknadspolitiken. En ytterligare utmaning är yrkesverksammas möjligheter att ställa om till nya kompetenskrav till följd av en förändrad arbetsmarknad. Vägledning för framtidens arbetsmarknad Även anställda behöver utveckla sina kompetenser så att de har den kompetens som krävs både för att behålla nuvarande arbete och för att hitta nytt arbete vid en eventuell omställningssituation. Genom en ökad rörlighet på arbetsmarknaden, där yrkesverksamma genom fort- bildning kan fylla nya kompetensbehov, kan också befintliga arbets- tillfällen frigöras för individer som står utanför arbetsmark- naden. En rad politiska reformer har genomförts för att öka individers möjligheter att utveckla kompetens som motsvarar arbetsmarknadens behov. Inom ramen för har det reguljära utbildnings- systemet tillförts mer resurser för att bl.a. satsa på yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. har det blivit allt vanligare med inslag av utbildning i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen. Sammantaget finns en mängd utbildningsmöjligheter mot en arbetsmarknad med hög förändringstakt. Detta har gett stora och ökande behov av information och stöd för att orientera sig i detta landskap. 2.1.1Många arbetslösa har kort utbildning Rätt kompetens har stor betydelse för möjligheten till sysselsättning. För några decennier sedan dominerades arbetsmarknaden av lågkvali- ficerade jobb och de yrkesverksamma hade genomgående en kortare utbildning. Omkring hälften av arbetstillfällena var sådana som inte krävde mer än grundskoleutbildning eller motsvarande och som också innehades av personer utan annan skolgång än den obligato- riska. Den andelen hade sjunkit till en tiondel (2007). Det finns få jobb för personer med kort utbildning. Ande- len sysselsatta i jobb som inte kräver några särskilda kvalifikationer utgör bara av samtliga sysselsatta. Sam- tidigt utgör de med högst förgymnasial utbildning omkring 11 pro- cent av arbetskraften. Många personer med kort utbildning är inte etablerade på arbetsmarknaden och kommer ha svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden utan ytterligare utbildning. Gymnasie- utbildning har i praktiken blivit ett inträdeskrav på dagens arbets- marknad (Arbetsförmedlingen 2016 b). Vägledning för framtidens arbetsmarknad Källa: SCB (). Tabell 2.1 visar att arbetslösheten är betydligt högre bland dem som har högst förgymnasial utbildning jämfört med samtliga. Skillnaden är också påtaglig på samtliga utbildningsnivåer mellan utrikes och inrikes födda. Arbetslösheten bland kvinnor är något högre jämfört med män, vilket gäller för både utrikes och inrikes födda oavsett utbildningsnivå. En gemensam nämnare för utrikes och inrikes födda är att arbetslösheten är betydligt lägre för dem som har en gymnasial eller eftergymnasial utbildning. Det bör framhållas att integrationen på den svenska arbetsmark- naden tar tid. Arbetslösheten är hög för personer som kom- mit till för att därefter sjunka i takt med vistelsetiden i landet (Arbetsförmedlingen 2017 e). Vägledning för framtidens arbetsmarknad Källa: SCB (). Över tid har arbetslösheten ökat bland personer med förgymnasial utbildning medan arbetslösheten för personer med gymnasial eller eftergymnasial utbildning har minskat. Källa: Arbetsförmedlingens datalager. Vägledning för framtidens arbetsmarknad