sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Vi har också haft diskussioner och kunskapsöverföring med företrädare för , , vid , vid och , psykologi och socialt arbete vid samt arbetstagarorganisationerna och (). Vi har inhämtat synpunkter från presidenterna i samtliga hovrätter och kammarrätter och fört diskussioner med lagmännen i Attunda tingsrätt, , , , , , , , Söder- törns tingsrätt, , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , För- valtningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvalt- ningsrätten i och Förvaltningsrätten i samt representan- ter för . Vi har bjudit in en särskild inspirationsgrupp för att diskutera utredningens övergripande frågeställningar. Gruppen har bestått av generaldirektören för , presi- 1 Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningens uppdrag och arbete denten i Kammarrätten i och ordföranden i Domarnämn- den och konsulten . I avsnitt 1 lämnar vi förslag till ändringar i lag. Förslagen motiveras i avsnitt 11–19 och kommenteras i avsnitt 22. I flera fall har vi också sett att det finns ett behov av ändringar i förordning. En sammanställning av de behov av förordningsändringar som vi har kommit fram till finns i bilaga 6. Såväl den svenska domarbanan och domarutbildningen som för- farandet vid rekrytering av domare har utretts av flera olika statliga utredningar och kommittéer från och med mitten av . Frågan om offentlighet vid utnämning av ordinarie domare berörs i några av dessa betänkanden. Det finns alltså ett flertal utredningar med utförliga redogörelser för de överväganden som har legat till grund för utvecklingen fram till den ordning som gäller i dag.1 Ut- över detta finns det ett antal rapporter från som på olika sätt har analyserat frågor som gäller utbildning av domare. I detta avsnitt redovisas de olika förslag som har lagts fram, till- sammans med de författningsändringar som eller regeringen har beslutat om angående behovet av en särskild domarbana, inne- hållet i och dimensioneringen av domarbanan (avsnitt 3.2), formerna för rekryteringen (avsnitt 3.3) och rekryteringsförfarandets offentlig- het (avsnitt 3.4). 3.2Tidigare överväganden om domarbanan 3.2.11943, 1955 och domarutredningar De domarutredningar som tillsattes hade som utgångspunkt att det fanns en särskild domarkarriär inom de allmänna domstolarna och en inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa båda domarkarriärer var slutna. Ordinarie domare utsågs bland dem som redan hade tjänstgjort inom respektive domstolsslag. 1 Se t.ex. SOU 1974:96 s. 59–72, SOU 1988:53 s. 43–45 och 97–104 samt SOU 2003:102 s. 115–190. Frågan om en mer ”öppen” domarrekrytering som skulle kunna innebära att andra inslag än domstolserfarenhet skulle kunna vara en del av domarkarriären, diskuterades av både domarutredning2 och domarutredning3. Båda dessa utredningar förkastade möjligheten att under vägen fram till en ordinarie domaranställning lägga in viss tids obligatorisk tjänstgöring som åklagare eller advokat eftersom den redan långsamma befordringsgången till ordinarie domaranställning skulle bli ännu långsammare. domarutredning4 resonerade annorlunda. Utredningen pekade på att den dåvarande domarbanan kännetecknades av en lång utbildnings- och prövotid och att det var viktigt att domstolarna till- fördes erfarenheter från verksamhetsområden utanför domstolarna. Utredningen föreslog att den särskilda domarutbildningen skulle kortas till och att anställningen inom domstolarna skulle upphöra när domarutbildningen var klar. För att ge utrymme för ytterligare erfarenheter från domstol föreslog utredningen att det skulle finnas tillsvidareanställningar för icke ordinarie domare som kunde sökas efter domarutbildningen. Utredningens förslag möttes av kritik under remissbehandlingen, bl.a. från anställningstrygghets- och rekryteringssynpunkt. I budgetpropositionen 1975/76:100 anförde regeringen att frågor om domarutbildningen behövde övervägas ytterligare.5 domarutredning6 tillsattes bl.a. mot bakgrund av att färre jurister sökte till domarutbildningen och att yngre domare lämnade domarkarriären. I direktiven framhölls att domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt många skickliga jurister söker sig dit. Vidare behövde frågan om meritvärdering vid anställning av ordi- narie domare analyseras mot bakgrund av att det hade införts nya bestämmelser om tillsättning av offentliga anställningar som innebar att skickligheten skulle sättas främst, om det inte fanns särskilda skäl 2SOU 1946:57 Vissa organisations-, utbildnings- och tjänstgöringsfrågor vid domstolarna. 3SOU 1956:52 Domartjänster i häradsrätt och hovrätt och SOU 1959:17 Domarbanan. 4SOU 1974:96 En öppnare domarbana. 1975/76:100, bilaga 4 s. 46. 6SOU 1988:53 Domarbanan – Utbildning och meritvärdering. för någonting annat.7 I direktiven angavs att det som i första hand måste vara vägledande vid utformningen av domarbanan var behovet av att säkerställa att domstolarna skulle få yrkeskunniga och om- dömesgilla domare. En grundläggande fråga som utredningen analyserade var om det fanns anledning att verka för att den särskilda domarutbildningen skulle vara tillgänglig endast för den som avsåg att bli just domare. Alternativet var att domarutbildningen även fortsättningsvis skulle vara öppen för den som efter en kortare eller längre tids tjänstgöring i domstol gick vidare till andra uppgifter inom rättsväsendet eller den offentliga förvaltningen eller till befattningar inom näringslivet eller på andra håll i samhället. Utredningens ställningstagande blev att det var värdefullt för rättssamhället i stort att domarutbildade jurister också kunde verka utanför domstolarna. En sådan mer öppen inställ- ning i fråga om rekryteringen till domarutbildningen ansågs också främja domarbanans attraktivitet. När det gäller den särskilda domarutbildningens utformning be- tonade utredningen utbildningsinslaget och föreslog att den även fortsättningsvis skulle innehålla tre obligatoriska inslag: aspirant- tjänstgöring i överrätt (nio månaders tidsbegränsad anställning, som efter förordnande till fiskal skulle övergå till en tillsvidareanställning), underrättstjänstgöring () och adjunktion i överrätt (nio måna- der). Utbildningen skulle alltså förlängas till . När det gällde möjligheten till fortsatt tjänstgöring i domstol efter assessorsförordnandet ansåg utredningen att assessorer skulle kunna fylla behovet av personal för vikariats- och förstärkningstjänstgöring. Utredningen hade konstaterat att det fanns ett behov av assessorer som kunde tjänstgöra i överrätterna vid exempelvis sjukfrånvaro eller för att tillfälligt förstärka organisationen med extra domare och att motsvarande behov fanns även i underrätterna. I frågan om meritvärdering inför anställning som ordinarie domare föreslog utredningen att alla ordinarie domaranställningar skulle till- sättas efter en skicklighetsbedömning. Man skulle alltså överge den tidigare ordningen som innebar att anställningar som rådmän, hov- 7 Ändringen gjordes i anställningsförordningen (1965:601), se SFS 1985:334. Se även Merit- utredningens betänkande Meritvärderingen vid statliga tjänstetillsättningar (Ds C 1983:16) och prop. 1984/85:219. Principen kom också att lagfästas i den då gällande lagen (1976:600) om offentlig anställning. Betoningen av skicklighetskriteriet framgår även av 4 § andra stycket lag om offentlig anställning (SFS 1994:260). rättsråd och kammarrättsråd tillsattes med den sökande som var äldst i tjänst enligt den s.k. börjedagsregeln. Utredningen underströk att skicklighetsbedömningen skulle omfatta all relevant erfarenhet och menade att en sökande med erfarenhet utöver domstolstjänstgöring kunde komma att ges företräde framför en sökande som hade arbetat enbart i domstol. Ett krav var dock, enligt utredningen, att det skulle vara fråga om kvalificerad tjänstgöring som bedömdes ge sådana er- farenheter och insikter som var av vikt för en domare. I frågan om meritvärdet av arbete som domare anförde departe- mentschefen senare i den proposition som behandlade utredningens förslag:8 Jag har visserligen […] pekat på intresset av att domarkåren tillförs erfarenheter från andra delar av samhällslivet. Men det finns enligt min mening inte någon risk för att erfarenhet av dömande verksamhet skall värderas för lågt vid meritvärderingen. Som jag redan sagt är det näm- ligen självklart att genomgången domarutbildning och gängse domstols- tjänstgöring måste tillmätas ett särskilt meritvärde när man skall tillsätta domartjänster. Det säger sig självt att tjänstgöring i de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna är det naturligaste sättet att visa att man har det yrkeskunnande och de egenskaper som krävs för domaryrket. Förslagen om tillsättning av domaranställningar efter en skicklighets- bedömning och en avkortad och sammanhållen domarutbildning pre- senterades av regeringen för i form av riktlinjer. ställde sig bakom riktlinjerna, som kom att ligga till grund för den re- form av domarutbildningen och meritvärderingen som genomfördes av regeringen, och år 1990.9 domarutredning10 hade till uppgift att – på ett övergripande plan – kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag till inriktning för ett fortsatt utredningsarbete. Utredningens huvudsakliga uppgift var alltså inte att lämna konkreta förslag till författningsändringar. Utredaren skulle bl.a. se över förfarandet för 1989/90:79 s. 10. 1989/90:79, 1989/90:JuU25 och rskr. 1989/90:193. 10SOU 1994:99 Domaren i – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsliga ställning, domar- nas lön och rätt att ha bisysslor samt domarnas arbetsuppgifter. Utredningen ansåg att rekryteringen av ordinarie domare borde vara öppen så att sökande med olika bakgrund skulle kunna komma i fråga för en anställning som ordinarie domare. Utredningen framhöll att en mer öppen rekrytering borde få växa fram successivt. Enligt utredningens uppfattning borde rekryteringen även fortsätt- ningsvis bygga huvudsakligen på att de jurister som hade genomgått särskild domarutbildning och ansetts lämpade för domartjänst skulle bli ordinarie domare. Utredningen ansåg att det sätt för meritvärder- ing, med betoning av skickligheten, som hade gällt borde utvärderas vidare. När det gällde frågan om den särskilda domarutbildningens ut- formning ansåg utredningen att det var viktigt att domstolarna fick fortsätta att vara arbetsplatser där äldre domare förde vidare sina yrkeserfarenheter till yngre domare. Utredningen framhöll att det fanns behov av ett antal icke ordinarie domare för vissa måltyper och för vikariatstjänstgöring. Enligt utredningen skulle de ordinarie domarna visserligen ha huvudansvaret för den dömande verksam- heten. Det fanns , enligt utredningen, ett utrymme för att lämna över dömande uppgifter till icke ordinarie domare. Utgångs- punkten vid fördelningen skulle vara att de ordinarie domarna skulle döma i de mer kvalificerade och svåra målen. Var gränsen skulle dras borde, enligt utredningen, bli föremål för fortsatt utredning. Utredningens slutsats blev att den särskilda domarutbildningen i överrätterna och domarbanan borde finnas kvar. Däremot ansåg ut- redningen att hovrätternas och kammarrätternas skiftande behov av fiskaler inte borde vara helt styrande för rekryteringen av icke ordinarie domare. De yngre icke ordinarie domarnas situation, med tjänstgöring på olika orter och de praktiska problem detta inne- bar, var också en fråga som enligt utredningen krävde fortsatt upp- märksamhet. Utredningens överväganden i fråga om rekrytering av ordinarie domare blev en del av bakgrunden till direktiven till Dom- stolskommitté.12 11Se avsnitt 3.2.2. 12Se avsnitt 3.2.4. Domstolskommitté13 hade till uppgift att överväga om det även fortsättningsvis skulle finnas en särskild domarutbildning och att analysera behovet av och utformningen av beredningsorganisa- tioner i underrätterna. Kommittén analyserade fördelar och nackdelar med en öppen domarrekrytering respektive en mer sluten domarbana och ansåg att det krävdes mycket starka skäl för att överge den i traditio- nella ordningen. Kommittén övervägde om domarbanan skulle kunna kombineras med en mer öppen rekrytering till domaryrket genom att anställningen inom domstolarna tidsbegränsades. Kommittén stan- nade dock för att starka skäl som anställningstrygghet och domar- yrkets attraktivitet talade mot en sådan lösning. För att uppnå en mångfald bland domarna framhöll kommittén vikten av en strävan mot en ökad öppenhet i rekryteringen till samt- liga domaranställningar. Det kunde ske på olika sätt, bl.a. genom en breddning av domarnas kompetens till måltyper i alla domstolar och således till såväl tvistemål och brottmål som förvaltningsmål. När det gällde den särskilda domarutbildningen ansåg kommittén att den borde genomföras utifrån behovet av att tillgodose domstolar- nas framtida behov av ordinarie domare. Kommittén föreslog att aspi- ranttiden skulle ersättas med en ettårig tidsbegränsad anställning som notarie i överrätt. En (överrätts)notarie som antagits som fiskal skulle sedan, efter en månads kurs, vara föredragande inom det rättskipningsområde som fiskalen inte hade varit verksam inom som överrättsnotarie. Vidare föreslogs att tiden i underrätt skulle förlängas till och för att möjliggöra en fördjupad utbildning på underrättsnivå som skulle omfatta rättskip- ning i förvaltningsmål, tvistemål och brottmål, dvs. tjänstgöring i både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Minsta tjänstgörings- tid vid respektive domstolsslag borde vara . Tanken var att tjänstgöringen i länsrätt skulle vara för länsrättsfiskalerna och för tingsfiskalerna och att tjänstgöringen i tingsrätt på motsvarande sätt skulle vara för tingsfiskalerna och för länsrättsfiskalerna. Adjunktionen skulle vara en ettårig fördjupning 13 SOU 1998:88 Domaren och – utbildning och arbetsfördelning. (Kom- mittén stavade sitt namn med stort ”D” i betänkandet.) av utbildningen och ske i antingen hovrätt eller kammarrätt. Den to- tala tiden för domarutbildningen blev med kommitténs förslag och . För att det inte skulle uppstå obalans mellan antalet icke ordinarie domare och behovet av att rekrytera ordinarie domare menade kommittén att riktlinjer för hur många som skulle antas till den särskilda domarutbildningen borde beslutas centralt. Kommitténs förslag i fråga om rekryteringen av domare genom- fördes delvis genom förordningsändringar: dels på så sätt att under- rättstjänstgöringen förlängdes till , dels genom att en försöks- verksamhet med notarietjänstgöring i överrätterna inleddes den 1 december 1998.14 Aspiranttjänstgöringen i överrätt ersattes alltså på prov med en ettårig tidsbegränsad anställning som notarie i överrätt. 3.2.5Utvärdering av försöksverksamheten med notarietjänstgöring i överrätterna I beslut gav regeringen i uppdrag att analysera och utvärdera erfarenheterna av det försök med över- rättsnotarier som hade pågått sedan december 1998.15 Utvärderingen skedde inom ramen för två arbetsgrupper inom : den s.k. FIDA-gruppen16 och den s.k. Gärdagruppen. FIDA-gruppen genomförde en enkätundersökning bland notarier och fiskaler och tog in synpunkter från samtliga överrätter, en fjärde- del av tingsrätterna och en tredjedel av länsrätterna. Dessutom fick överrätternas föreningar för yngre jurister lämna synpunkter. Arbets- gruppen konstaterade att nackdelarna med överrättsnotariesystemet var betydligt fler än fördelarna.17 De yngre juristerna hade drabbats av systemet på så sätt att det hade lett till sämre anställningstrygghet och en ovisshet om den framtida karriären. Systemet med tjänstgöring som överrättsnotarie upplevdes mer som en prövning än som en ut- bildning. Många av de unga juristerna hade uppfattningen att tjänst- göringen hade ett negativt meritvärde. Domarbanan hade blivit mindre attraktiv, vilket kom till uttryck genom färre sökande och fler 14Se förordningen (1998:1238) om försöksverksamhet vid hovrätterna och kammarrätterna. fick senare i uppdrag att följa upp försöksverksamheten, se avsnitt 3.2.5. 15Se avsnitt 3.2.4. 16Förkortningen står för fiskalsplacering och domarbanans attraktivitet. 17Promemorian Överrättsnotariesystemet – underlag inför en utvärdering, 2000. FIDA-gruppen ansåg att nackdelarna var så tydliga att för- söksverksamheten borde upphöra . Gärdagruppen, som bestod av representanter för Domstols- verket, hovrätterna och kammarrätterna, fick i uppdrag att ta fram ett förslag till ett nytt system för rekrytering av yngre jurister och ett åtgärdspaket för att förbättra domarbanans attraktivitet.18 Gärda- gruppen föreslog att överrättsnotariesystemet skulle avskaffas och att alla som antogs till domarutbildning skulle anställas som fiskaler tills vidare men med en inledande prövotid om sex månader.19 I en skrivelse till regeringen redovisade sitt upp- drag och anförde att hovrätterna, kammarrätterna och Domstolsver- ket i allt väsentligt var överens om det som föreslogs i Gärdagruppens promemoria. Regeringen beslutade, i enlighet med förslag, om förordningsändringar, som trädde i kraft och som innebär att de som antas till den särskilda domarutbildningen får en fast anställning som fiskal med sex månaders provanställning. 200120 hade i uppdrag att göra en översyn av re- kryteringen av ordinarie domare och att lämna förslag till förändringar som innebar att domstolarna även skulle kunna rekrytera ordinarie domare som tillhörde de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. Som en bakgrund till uppdraget lyfte regeringen i direktiven fram att den särskilda domarutbildningen hade tillgodosett både domstolarnas behov av kompetent personal och behovet av kvalificerad arbetskraft i , de offentliga utredningarna, utskott, hos ombudsmän och vid andra myndigheter samt i det privata näringslivet. Enligt direktiven hade den särskilda domarutbildningen därför varit till nytta för hela samhället. Utredningens uppdrag gällde främst frågan om det fort- farande skulle finnas en särskilt reglerad domarbana. Utredaren övervägde i huvudsak tre olika alternativ: att behålla och modifiera den dåvarande särskilda domarutbildningen, att rekrytera 18Regeringen välkomnade och överrätternas initiativ, se skr. 2000/01:112, sär- skilt s. 19–21. 19Promemorian Rekrytering av yngre jurister, 2001. 20SOU 2003:102 En öppen domarrekrytering. både domarutbildade och icke domarutbildade till ordinarie domar- anställningar samt att övergå till ”en helt öppen domarrekrytering”. Utredningen såg det inte som en framkomlig väg att begränsa antalet utbildningsplatser inom den särskilda domarutbildningen för att uppnå att de som gick utbildningen skulle vara garanterade en ordinarie domaranställning. Utredningen ansåg inte heller att utbild- ningen kunde koncentreras till vissa orter eftersom det skulle öka de redan förekommande problemen att rekrytera ordinarie domare till hela landet. Utredningen såg inte att en utveckling av den särskilda domarutbildningen kunde tillgodose önskemålet om att tillföra dom- stolarna olika arbets- och livserfarenheter och kom fram till slutsatsen att ett slutet system för domarrekryteringar inte skulle leda till till- räcklig konkurrens om de ordinarie domaranställningarna. Utredningen övervägde därefter hur ordinarie domare skulle kunna rekryteras både bland domarutbildade och bland skickliga jurister med annan erfarenhet och analyserade olika sätt att uppnå detta. Alter- nativet att kraftigt skära ned antalet utbildningsplatser så att antalet domarutbildade svarade mot endast en viss del av det förväntade re- kryteringsbehovet och arbeta med alternativa sätt att bredda rekryteringen av ordinarie domare analyserades noggrant men utred- ningen ansåg inte att det kunde leda till en attraktiv domarbana där domstolarna tillfördes bred kompetens. Utredningen stannade vid att föreslå att man skulle övergå till ”en helt öppen domarrekrytering”. Utredningen ansåg att domarnas olika yrkeserfarenheter skulle vara till nytta i den dömande verksamheten och att en öppen rekrytering skulle leda till en större konkurrens om domaranställningarna, vilket i sin tur skulle öka möjligheterna att till domaryrket välja ut de skickligaste och lämpligaste juristerna. Utred- ningen framhöll att ”det nästan undantagslöst” fanns ett relativt stort antal jurister verksamma även utanför storstadsregionerna, vilket tala- de för att det skulle komma att finnas ett gott rekryteringsunderlag i hela landet. När det gäller meritvärderingen inför anställning av en ordinarie domare ansåg utredningen att de krav på självständighet, objektivi- tet, kunskap om och förmåga att tillämpa det rättsliga regelsystemet och de krav på personliga egenskaper som dittills hade ställts kunde tillämpas också vid en öppen domarrekrytering. Utredningen fram- höll att också andra kompetenser borde krävas. Utredningen ansåg att förmågan att slutföra mål och ärenden i rimlig tid borde beaktas och att förmågan att leda och stimulera medarbetare skulle beaktas även för domare utan chefsbefattning. Utredningen lyfte också fram egenskaper som domares förmåga, vilja och intresse av att ta på sig andra och/eller nya arbetsuppgifter och allmänt verka för att resulta- tet av domstolens verksamhet i dess helhet blir gott. Utredningen ansåg att yrkesskicklighet, personliga egenskaper, utbildning och yrkeserfarenheter borde vara viktigast vid skicklighets- bedömningen. Meritvärdet av domarutbildning borde, enligt utred- ningen, vägas mot meritvärdet av andra utbildningar. Domarutbild- ning och erfarenhet av tjänstgöring i domstol skulle inte på samma sätt som tidigare anses ha särskild tyngd vid bedömningen av de sökande till en domaranställning. Utredningen föreslog att det skulle skapas särskilda introduktions- och utbildningsprogram för nyutnämnda domare. Programmen skulle vara individuellt utformade och avpassade till den enskilde domarens behov. Domstolschefen skulle vara ansvarig för utbildningsplanen. Planen borde utformas möjligt efter utnämningen och i sam- råd med den nyutnämnde och med , som skulle svara för att de olika utbildningsmomenten kunde genomföras. I utbild- ningsplanen borde en viss tids adjunktionstjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt ingå. betonade utredningen att den domstol där den nyutnämnde anställts skulle komma att ha en viktig uppgift efter- som tyngdpunkten i utbildningen skulle vara att på plats arbeta med de uppgifter som följer med anställningen. Utredningen föreslog att bestämmelserna om adjunktion i hovrätt och i kammarrätt skulle mjukas upp så att en bredare krets jurister utanför domstolarna skulle kunna adjungeras in. för betänkandet kunde t.ex. inte advokater adjungera i överrätt utan att tvingas träda ut ur eller riskera att uteslutas. I budgetpropositionen för tog regeringen ställning för att den särskilda domarutbildningen skulle behållas och att det skulle finnas utrymme att anställa andra kvalificerade jurister som ordinarie domare. Regeringen ville därför utreda bl.a. hur en anpass- ning av domarutbildningen till ett minskat behov av domarutbildade jurister skulle kunna utformas och hur utbildningen borde utvecklas även i andra avseenden.21 2004/05:1, utgiftsområde 4 s. 44 f. Utredningens förslag genomfördes alltså inte utan betänkandet lades till grund för det utredningsuppdrag som beskrivs i avsnitt 3.2.7. En mer öppen domarutbildning gav dåvarande justitierådet, numera justitiekanslern, uppdraget att, mot bakgrund av försla- gen i betänkandet från överväga hur en an- passning av domarutbildningen till ett minskat behov av domarutbil- dade jurister skulle kunna göras och hur utbildningen borde utvecklas även i andra avseenden.