sou · H5B310 · 2017-02-22 00:00:00 — begär det har rätt att ta del av allmänna handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Offentlighetsprincipen anses utgöra en garanti för rättssäkerheten och effektiviteten i folkstyret och förvaltningen. Därigenom är den också ägnad att främja allmänhetens förtroende för myndigheterna. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas och stimuleras den fria debatten i skilda samhällsfrågor. I tryckfrihetsförordningen slås fast att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska ha rätt att ta del av allmänna handlingar. kan allmänna eller enskilda intressen väga tyngre än intresset av offentlighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar får dock endast begränsas om det är påkallat med hänsyn till i tryckfrihetsförordningen uppräknade intressen, bl.a. det allmännas ekonomiska intresse och skyddet för den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden. Uppräkningen är uttömmande och allmänna handlingar får inte hållas hemliga för att skydda några andra intressen. De begränsningar som får göras ska noga anges i en särskild lag, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (nedan OSL), eller i en annan lag som den hänvisar till. Att en handling är allmän behöver således inte med nödvändighet innebära att den också är offentlig. Finns stöd i OSL för att hemlighålla uppgifter i en handling är uppgifterna inte tillgängliga för allmänheten. En myndighet kan således inte heller i avtal eller på annat sätt förbinda sig att iaktta en sekretess, som saknar stöd i sekretesslagstiftningen. Detta innebär att det för frågan om utlämnande av handling helt saknar betydelse, om den som tillhandahållit handlingen uppställt krav på konfidentiell behandling av handlingen, eller om myndigheten utfäst sig att inte lämna ut den utan hans eller hennes samtycke.1 1 I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen nämns följande skyddsintressen som kan begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar: rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden samt intresset att bevara djur- eller växtart. 12.1.2Rätt till partsinsyn i mål eller ärenden Som utgångspunkt gäller i svensk rätt att det finns en särskild rätt till insyn i mål eller ärenden för de som är parter. Syftet med den regleringen är att parterna ska ha rätt att kunna sätta sig in i allt material som finns i målet eller ärendet, så att ett avgörande av saken inte görs på uppgifter som en part inte har fått ta del av. Rätten till partsinsyn medför att sekretessreglering i stor utsträckning får vika i förhållande till parter. I förvaltningslagen har reglerna om partsinsyn och kommunikation samlats under den gemensamma rubriken ”Parternas rätt att få del av uppgifter” och där framgår att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild med de begränsningar som följer av OSL.2 En liknande ordning i fråga om partsinsyn gäller för förfarandet i allmän förvaltningsdomstol,3 dock med den skillnaden att rätten till insyn inte inskränks till mål som rör myndighetsutövning mot någon enskild. Stadgandet om kollision mellan rätten till partsinsyn och hänsynen till sekretessintressen, till vilka både förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen (1971:291) hänvisar, återfinns under rubriken ”partsinsyn” i OSL och lyder: Sekretess hindrar inte att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess begränsning i en parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. 216 § förvaltningslagen (1986:223) samt 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). 343 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna.4 När en myndighet lämnar ut en sekretessbelagd uppgift till en enskild part, en ställföreträdare, ett ombud eller ett biträde, får den enligt OSL göra detta med ett förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. I OSL erinras då om att den tystnadsplikt som uppkommer genom ett sådant förbehåll inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av reglerna härom i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469).5 Utredningens förslag: Sekretess ska gälla i verksamhet enligt lagen (201x:000) om prövning av oredlighet i forskning för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess ska också gälla för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess ska dock inte gälla beslut i ett ärende. I fråga om uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst , om det gäller uppgift om en enskilds personliga förhållanden, och annars i högst . I OSL sägs att sekretess gäller i verksamhet som består i etikprövning och tillsyn enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen) 1. för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men, och 410 kap. 3 § OSL. 510 kap. 4 § OSL. 2. för uppgift om en enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.6 I samband med införandet av den nu nämnda bestämmelsen angavs i förarbetena bland annat följande skäl för sekretess. Den etiska granskningen har sin främsta betydelse då det är fråga om prövning av icke registrerade läkemedel eller av registrerade läkemedel med nya indikationer. Det är uppenbart att en projektbeskrivning som rör prövningen av ett läkemedel kan innehålla sådana uppgifter om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden som bör vara sekretesskyddade, men att en sekretessbestämmelse behövs även vid prövning och tillsyn för skydd för enskilds personliga förhållanden. I de situationer där rekryteringen av forskningspersoner har påbörjats innan beslut om etikprövning fattas, kan uppgifter om dessa personer förekomma i de handlingar som ges in till nämnden. Medicinsk forskning kommer att vara den vanligast förekommande ärendetypen. I samband med sådan forskning förekommer ofta känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204). Uppgifter om hälsa är en känslig personuppgift. Etikprövning ska också ske av annan forskning, även ickemedicinsk, där känsliga personuppgifter ska användas utan uttryckligt samtycke från forskningspersonen. Sådana uppgifter är särskilt integritetskänsliga och behöver därför ett sekretesskydd. I samband med tillsynsärenden har forskningen redan påbörjats. Information av ovan nämnd karaktär kan komma att ingå i ett tillsynsärende. Eftersom den information som avser personliga förhållanden ofta är av sådan natur att den inom hälso- och sjukvården omfattas av ett omvänt skaderekvisit, bör en motsvarande bestämmelse införas även i verksamhet som består i etikprövning och tillsyn enligt etikprövningslagen.7 Skälen för sekretess i ovan angivna situationer gäller enligt utredningens bedömning även i det nya system för prövning av oredlighet i forskning som utredningen föreslår. Det föreslagna systemet omfattar ett betydligt bredare forskningsfält och i de allra flesta fall kommer prövningen att göras först efter det att forskningen har avslutats. Enligt utredningen bör således en motsvarande sekretess gälla i verksamheten hos för 624 kap. 3 § OSL. 2002/03:50 s. 182 f. uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess bör också gälla för uppgift om en enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. I ärenden hos förekommer emellertid inte bara känsliga personuppgifter om forskningspersoner i forskningsunderlaget och uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden när det gäller själva forskningsprojektet utan här kan också förekomma sådana uppgifter om den som väckt frågan om misstanke om oredlighet i forskning och om den som utpekas som misstänkt för oredlighet. Enligt utredningens bedömning bör även sist nämnda personer ges ett motsvarande skydd med undantag för deras namn (se vidare argumentationen i avsnitt 12.2.2 och 12.2.3). Den föreslagna sekretessen ska således gälla för både den som anmäler och den som blir anmäld för oredlighet i forskning, för forskningspersonerna i forskningsunderlaget och för enskildas affärs- eller driftsförhållanden. I anslutning till den ovan återgivna bestämmelsen i OSL föreskrivs dock att sekretessen inte gäller beslut i ärende. Och i fråga om uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst för enskilds personliga förhållanden och annars i högst . Enligt utredningens bedömning bör detta gälla även för sekretessen hos . 12.2.2Skyddet för den som öppet anmäler oredlighet Utredningens förslag: Det ska införas en kompletterande bestämmelse i den föreslagna sekretessbestämmelsen om att sekretess inte gäller för uppgift om vem som har väckt frågan om oredlighet. Det finns som inledningsvis nämnts komplikationer med att anmäla misstänkt oredlighet i forskning. Så kallade ”visselblåsare”, dvs. personer som slår larm om misstänkta oegentligheter, har ibland fått negativa reaktioner på sin anmälan. Den till buds stående möjligheten att komma ifrån den typen av reaktioner är då att avge en anonym anmälan. Den som öppet anmäler oredlighet i forskning skyddas inte av någon utredningssekretess, utan den anmälde har med stöd av reglerna om partsinsyn rätt att ta del av anmälan och därmed också vem som står bakom den. Vissa länder, däribland , och , har regelverk som skyddar visselblåsare. Särskilda visselblåsarsystem är i övrigt inte särskilt vanligt förekommande inom forskningsvärlden.8 I utredningsdirektivet har angetts att det är angeläget att en utredning om oredlighet i forskning kan bedrivas med såväl offentlig insyn som med beaktande av behovet av integritet för den enskilde. Detta är den ram som utredningen har att förhålla sig till. Frågan om ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden har varit föremål för en statlig utredning. I betänkandet Visselblåsare – Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (SOU 2014:31) föreslogs bl.a. att det skulle införas ett särskilt skydd för en anmälares identitet genom en ny sekretessbestämmelse i OSL. Sekretess skulle då gälla för uppgifter som avslöjar identiteten av den arbetstagare som slagit larm.9 Regeringen fullföljde dock inte utredningens förslag om ett särskilt identitetsskydd. Enligt regeringens bedömning skulle det mot bakgrund av den svenska modellen med öppenhet och transparens vara alltför långtgående att införa en helt ny sekretessbestämmelse. Regeringen bedömde dessutom att den föreslagna sekretessbestämmelsen skulle ge upphov till tillämpningsproblem.10 Vid riksdagsbehandlingen ställde sig arbetsmarknadsutskottet bakom regeringens bedömning.11 Vissa motioner väcktes emellertid med anledning av propositionen, med yrkanden om bland annat ett utökat skydd för en visselblåsares identitet och att det bättre skulle säkerställas att anmälarens identitet inte skulle röjas.12 Utskottet konstaterade att yrkandena, liksom förslagen i den tidigare utredningen, till vissa delar hängde samman med förslag till en helt ny reglering i 8Science Europe, Research Integrity Practices in , Survey Report, s. 18. 332–336. 10I propositionen återfinns inga resonemang om skälen för en annan bedömning i den delen. De anförda skälen för bedömningen har i stället hämtats från uttalande av ansvarigt statsråd, , , replik på DN debatt, , /debatt/repliker/utredningsforslagen-alltfor-svara-att-tillampa/ 11Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2015/16:AU11. 8 och 9 i betänkande. arbetsmiljölagen och att regeringen inte valt att gå vidare med de förslagen. Utskottet ansåg också att förslag om nya sekretessbestämmelser kräver mycket noggranna överväganden och att utökat skydd för anmälarens identitet därför inte borde införas, vilket också ställde sig bakom.13 Utredningsförslagen i övrigt om ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden genomfördes dock. gäller lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (visselblåsarlagen). Enligt vår bedömning skulle ett särskilt identitetsskydd för den som väckt frågan om misstanke om oredlighet i forskning framför allt kunna motiveras av att skydda anmälaren från att drabbas av negativa konsekvenser. Ett sådant skydd skulle också förväntas underlätta befogade anmälningar. För vissa verksamheter är ett sådant skydd också särskilt reglerat i OSL, men bygger då ofta på genomföranden av ett antal EU-direktiv för de områdena.14 Mot införandet av ett särskilt skydd för anmälarens identitet kan anföras att öppenheten och transparensen skulle begränsas, att utredningarna skulle försvåras och att onödiga spekulationer skulle kunna uppstå kring vem som har anmält. Därtill kommer ställningstagande mot ett stärkt identitetsskydd för s.k. visselblåsare i samband med den beslutade visselblåsarlagen. Även om visselblåsarlagen riktas mot ett bredare tillämpningsområde än vad som är föremål för våra överväganden kan vi inte se att skyddsbehovet är större vid anmälningar om misstänkt oredlighet i forskning än vid anmälningar om misstänkta allvarliga förhållanden i arbetsmiljön. Det kan enligt vår bedömning inte heller uteslutas att visselblåsarlagens bestämmelser om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden kan tillämpas också för den som anmäler misstänkt oredlighet i forskning på sin arbetsplats. Avslutningsvis ska i bedömningen hänsyn också tas till att den som misstanken riktas mot, med stöd av grundprinciperna om rätt till partsinsyn, som huvudregel ändå har rätt att få kännedom om vem som är anmälare.15 13Riksdagsskrivelse 2015/16:269 samt SFS 2016:749. för rapporteringar av händelser inom civil luftfart eller vid tillsyn enligt fartygssäkerhetslagen, 29 kap. 10 och 11 §§. t.ex. 10 kap. 3 §, 26 kap. 5 § och 35 kap. 2 § OSL. Vid en samlad bedömning finner vi att det inte finns tillräckliga skäl för att motivera ett avsteg från grundprincipen om offentlighet och föreslår därför inte något särskilt sekretesskydd för anmälarens identitet. Utredningen vill påpeka att det inte finns något hinder mot att en anmälan om misstanke om oredlighet i forskning avges anonymt. Anonymitet bör dock inte uppmuntras. I stället bör forskningsutföraren stötta den som i god tro anmäler misstänkt oredlighet. Utredningens förslag i avsnitt 14.3 om att statliga universitet och högskolor ska främja medarbetares möjligheter att få råd och stöd i frågor om god forskningssed och avvikelser från sådan sed syftar bl.a. till att den som misstänker oredlighet ska få stöd för att våga anmäla. Enligt utredningens bedömning kommer det sekretesskydd som föreslås gälla i verksamheten hos om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden att gälla även för den som väckt frågan om misstanke om oredlighet. Det kan enligt utredningen inte uteslutas att detta skydd beroende på vilka uppgifter som kommer fram under utredningen hos nämnden skulle kunna få till följd att uppgiften om vem anmälaren är anses omfattas av sekretessen. Mot bakgrund av utredningens ställningstagande i övrigt för offentlighet föreslås därför att den föreslagna sekretessbestämmelsen kompletteras med en bestämmelse om att sekretess inte ska gälla för anmälarens namn. Det ska tilläggas att i denna bedömning av sekretessen har också beaktats, att den som väcker frågan om oredlighet kan ha ett sådant i förvaltningslagens mening befogat intresse i saken, t.ex. vid plagiering, att han eller hon inte bara tillerkänns klagorätt och partsställning i högre instans utan också partsställning i , varför sekretess inte heller av detta skäl bör gälla för anmälarens namn (se vidare avsnitt 13.1.2). 12.2.3Skyddet för den som utpekas som oredlig Utredningens förslag: Det ska införas en kompletterande bestämmelse i den föreslagna sekretessbestämmelsen om att sekretess inte gäller för uppgift om den person som misstanken riktas mot. Den som utpekas som misstänkt för oredlighet i forskning är i en utsatt position och skulle kunna få svårt att i efterhand helt rentvå sitt namn om det visar sig att någon oredlighet inte har förekommit. Ett sådant offentligt utpekande är givetvis till men för den som utpekas. Sekretess för uppgifter som kan avslöja den utpekades identitet skulle då kunna utgöra ett skydd i den delen. Det finns också exempel på sådana sekretessregleringar t.ex. till förmån för den som utreds i brottsbeivrande verksamhet. Men det finns exempel på det motsatta. I ärenden om disciplinansvar gäller t.ex. ingen särskild sekretess.16 Ett särskilt sekretesskydd för den utpekade forskarens identitet skulle emellertid enligt utredningens bedömning i praktiken innebära att i princip alla uppgifter i ärendet hos skulle kunna behöva sekretessbeläggas, eftersom det genom den utpekades anknytning till i stort sett alla typer av uppgifter om den aktuella forskningen annars skulle framgå vem som avses. En sådan i det närmaste fullständig sekretess framstår enligt utredningens bedömning som alltför långtgående med hänsyn till offentlighetsprincipen och med beaktande av allmänhetens intresse av insyn i att verksamhet inte bedrivs i hemlighet. Vad som sagts innebär emellertid inte att ett visst sekretesskydd ändå inte skulle kunna behövas. Gällande visselblåsarlagen har påpekats att vissa avslöjanden om känsliga uppgifter om bl.a. enskildas personliga förhållanden skulle kunna förekomma vid en tillämpning av den lagen och ett visst begränsat sekretesskydd har därför införts där.17 Utredningen har uppmärksammats på att sådana uppgifter kan förekomma även avseende forskare vid utredningar om oredlighet i forskning. Även om intresset av offentlighet och insyn är stort vid utredningar av oredlighet i forskning bör, enligt utredningens bedömning, ett visst sekretesskydd till förmån för den utpekade forskaren ges. Ett nära till hands liggande alternativ är att ge skyddet samma omfattning som i lagen om etikprövning av forskning på männi- 1639 kap. 2 § OSL. Sekretess kan emellertid överföras till sådana ärenden enligt 11 kap. 2 § OSL. 1736 kap. 4 § OSL som föreskriver att uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden kan skyddas om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. 2015/16:128 s. 81–82. Enligt utredningens bedömning bör, mot bakgrund av den utsatta position som den som utpekas som misstänkt för oredlighet är i, skyddet för denne utformas på samma sätt som gäller för övriga personer som förekommer i prövningar. Enligt utredningens bedömning kommer det sekretesskydd som föreslås gälla i verksamheten hos om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden att gälla även för den för oredlighet utpekade forskaren. Det kan enligt utredningen inte uteslutas att detta skydd beroende på vilka uppgifter som kommer fram under utredningen hos nämnden skulle kunna få till följd att uppgiften om vem den utpekade forskaren är anses omfattas av sekretessen. Mot bakgrund av utredningens ställningstagande i övrigt för offentlighet föreslås därför att den föreslagna sekretessbestämmelsen kompletteras med en bestämmelse om att sekretess inte ska gälla för den utpekade forskarens namn. Det ska dock påpekas att det i utredningssammanhang även finns skyddsregler för uppgifter om personliga förhållanden genom andra befintliga regelverk. Pressetiska regler medför t.ex. att massmedia ska avstå från publicitet som kan kränka privatlivet, om inte offentlig belysning krävs av något uppenbart allmänintresse. Skydd regleras också för kränkning av en persons ära om utpekanden om klandervärdhet är oförsvarliga, i form av befintliga straffregler för förtal. Dessa skyddsregler får enligt utredningens bedömning i denna del anses tillräckliga för den forskare som anmälts som misstänkt för oredlighet i forskning. Utredningen vill dock också understryka att det är viktigt att forskningsutförarna inom ramen för sitt arbetsmiljöansvar utformar de planer och åtgärder som är lämpliga i det enskilda fallet för att stötta en utpekad forskare och berörda personer i t.ex. dennes arbetsgrupp. 12.2.4En kompletterande bestämmelse om överföring av sekretess Utredningens förslag: En generellt tillämplig sekundär sekretessreglering ska införas, med den innebörden, att får från en forskningsutförare en sekretessreglerad uppgift blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos . Utredningens förslag om en ny organisation för oberoende utredningar av oredlighet i forskning innebär bland annat att forskningsutförarna inte längre ska svara för dessa utredningar utan lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar om aktuell forskning som behöver för sin prövning av oredlighet i forskning. Enligt utredningen är det viktigt att någon sekretesslucka inte uppkommer av det skälet att utredningsverksamhet hanteras i en annan ordning än den som gäller . Om en uppgift är sekretesskyddad hos en forskningsutförare och skulle förbli så om en utredning om oredlighet i forskning sköttes internt av forskningsutföraren, sätts den aktuella sekretessregleringen ur spel om uppgiften blir offentlig genom ett överförande till . En sådan ordning bör enligt utredningen undvikas. Detsamma gäller om sekretessregleringen hindrar ett utlämnande och därmed försvårar eller t.o.m. omöjliggör utredning. Av dessa skäl är det nödvändigt att sekretessregleringen blir så utformad att uppgifter som är sekretesskyddade hos en forskningsutförare också förblir sekretesskyddade om de lämnas ut till i samband med en utredning om oredlighet i forskning. Det kan ske genom tillämpning av en sekundär sekretessreglering. Frågan är om detta redan kan anses tillgodosett genom gällande sekretessreglering, eller om nya sekretessregler bör införas. Regler för tillsynssekretess bedöms inte kunna bli tillämpliga Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en myndighet om uppgiften behövs för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer och sekretess överförs då till tillsynsverksamheten.