sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Krav om riskanalys kan klarlägga omfattningen av olämpliga platser inom kommunerna. Det finns dock platser där det inte krävs en riskanalys, det står klart att platsen är olämplig, exempel på detta utgör den skånska sydkusten. Att kommunerna enligt gäl lande lagstiftning saknar möjlighet att avslå bygglov enligt äldre detalj planer framstår som orimligt. Ett alternativ till ett krav om omprövning av detaljplaner skulle som ovan angetts en ändring av 9 kap. 30 § PBL vara, att bygglov trots äldre detaljplan inte skulle behöva beviljas om det fanns en risk för översvämning, ras, skred eller erosion. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … 4.2.6Utredningens analys av övriga möjliga hinder i lagstiftningen , SGU och SGI menar att 2 kap. 5 § PBL som anger att kommunen ska lokalisera bebyggelse till mark som är lämplig utifrån risken för olyckor, översvämning och erosion borde ändras så att ras och skred explicit nämns i uppräkningen. Ras och skred inne fattas i termen olycka, men enligt myndigheterna är detta är oklart för många av landets länsstyrelser och kommuner. Om termerna ”ras och skred” skulle omnämnas explicit vid sidan av olycka, översväm ning och erosion så framgår det med mycket större tydlighet att detta är viktiga faktorer som påverkar markens lämplighet enligt PBL. SGI har anfört att det har pågående informations insatser för att förtydliga detta. Trots omfattande insatser, ser de fortfarande att det är väldigt vanligt att ras- och skredfrågan inte be aktas. Som framgått tidigare är skälet till att översvämning och erosion nämns uttryckligen att långsamma händelser som erosion och vissa översvämningar inte ingår i termen olyckor. Det gör däremot ras och skred. Utredningens uppfattning är att eftersom skred och ras in går i termen olycka och det i 2 kap 5 PBL anges att marken ska vara lämpad med hänsyn till risken för olyckor är risken för ras och skred reglerad i PBL. Att använda samlingstermer i lagstiftningen är nöd vändigt för att den ska vara tydlig och inte alltför omfattande. Om man explicit skulle lägga in termerna ras och skred parallellt med olycka för att lyfta dessa risker skulle det kunna leda till en osäker het om andra olyckor som brand eller storm innefattas. I grunden är detta därmed inte ett lagstiftningsproblem utan ett informations problem. Särskilt om allmän plats Med allmänna platser avses områden som enligt detaljplanen är av sedda för gemensamma behov, som t.ex. en väg, en park eller ett torg (1 kap. 4 § PBL). Kommunen har en skyldighet att ställa i ordning de allmänna platser som kommunen är huvudman för och upplåta dessa till allmänt begagnande. Den får besluta att fördela kostna Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … derna för att ställa i ordning den allmänna platsen mellan ägarna till fastigheterna i området (6 kap. 18 och 24 §§ PBL). Kommunen får enligt 6 kap. 13 § PBL också lösa in mark som enligt detaljplanen ska användas för allmän plats som kommunen ska vara huvudman för. Bestämmelserna om allmän plats ger enligt kommunerna möjligheter att använda dessa för klimatanpassnings åtgärder, som t.ex. höjning av mark, utformande av skyddsvall eller att anlägga dammar för bättre dagvattenhantering. När det gäller de finitionen av allmän plats enligt 1 kap 4 § framgår redan att syftet ska vara ett gemensamt behov och uppräkningen är exemplifierade. Den definitionen passar redan väl in på att använda en plats för en klimatanpassningsåtgärd, men ett problem kan vara att möjligheten är okänd bland kommunerna. Därmed skulle det inte krävas några lagstiftningsåtgärder för att möjliggöra detta, i stället kan det handla om information till kommunerna om denna möjlighet. infördes en ny bestämmelse om skyddsåtgärder i PBL. Enligt 4 kap. 12 § gäller att kommunen i en detaljplan får bestämma skydds åtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion. Av propositionen framgår följande om paragrafen: Första punkten är ny och innebär att kommunen i detaljplan kan be stämma krav på skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyck or, översvämning och erosion. Dessa krav överensstämmer i huvudsak med de hänsyn kommunen ska ta enligt 2 kap. 5 § första stycket 5. Tilläg get är en konsekvens av det ökade behovet av klimatanpassning där de nuvarande bestämmelserna inte ger ett tillräckligt tydligt stöd för att garantera genomförandet av erforderliga säkerhetshöjande och skade förebyggande åtgärder, som i vissa fall kan vara en förutsättning för att ett markområde ska kunna bebyggas. I bestämmelserna görs därför tyd ligt att kommunen i detaljplanen får bestämma om skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion. Detta görs genom att kommunen ges möjlighet att i detaljplanen ange att bygglov inte får ges förrän en viss skydds- eller säkerhetsanläggning på fastigheten har genomförts. En förutsättning för att det i en detaljplan ska gå att medge bebyggelse under sådana villkor bör dock vara att det redan vid planläggningen kan visas att marken med den föreslagna skydds- eller säkerhetsanläggningen är lämplig att bebygga. Vidare förutsätts att de villkorade åtgärderna är så preciserade och effektbeskrivna att det står klart att de är genomförbara (prop. 2009/10:170 Del 1 sida 428– 429). Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Av 4 kap. 14 § punkt 4 följer sedan att kommunen i en detaljplan kan bestämma att bygglov, rivningslov och marklov endast får ges om markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att exempelvis en skyddsåtgärd har vidtagits på tomten. En sådan skydds åtgärd skulle exempelvis kunna vara en vall som skyddar mot över svämning. Det som är särskilt intressant med skyddsåtgärder är att det inne bär inte att det är kommunen som måste vara den som ser till att en skyddsåtgärd kommer till stånd utan kommunen kan besluta om att en skyddsåtgärd är en förutsättning för byggnation och därmed överlåta uppförandet av skyddsåtgärden till exploatören i samband med nybyggnation. Från kommunalt håll har anförts att en begräns ning i 4 kap 14 § punkt 4 PBL om att skyddsåtgärder endast får ske på tomten är olyckligt. Det kan enligt en kommun finnas behov av skyddsåtgärder på annans mark eller på egen mark på större avstånd från fastigheten än vad som inryms i definitionen tomt. Även i mina direktiv anges följande om detta: Som huvudregel måste villkoret även utformas så att fastighetsägaren har rättslig möjlighet att låta vidta den åtgärd som villkoret avser. Detta kan förhindra sådana villkor som förutsätter tillgång till mark som ägs av någon annan. Nödvändiga skyddsåtgärder för befintlig bebyggelse som förutsätter planläggning riskerar därför att inte bli genomförda. Plan- och bygglagstiftningen kan inte heller tvinga fram ett genom förande av skyddsåtgärder, t.ex. för att säkerställa att befintlig bebyg gelse vallas in som skydd mot översvämningar. Även om önskvärda skyddsåtgärder i vissa fall kan komma till stånd med stöd av fastighets bildningslagen (1970:988) eller anläggningslagen kan det vara nödvän digt att stärka kommuners eller andra fastighetsägares möjlighet att vidta åtgärder på annans mark för att skydda bebyggelse, viktig infra struktur och annan markanvändning från effekter av ett förändrat klimat (s. 11). Den nuvarande begränsningen till tomt övervägdes senast i prop. 2013/14:126. Där anförde regeringen följande: Möjligheten att i en detaljplan bestämma att bygglov i vissa fall endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten fick sin nuvarande utformning i samband med att nya PBL in fördes (prop. 2009/10:170 s. 208 f.). Att åtgärden måste kunna genom föras på tomten bygger på synsättet att ägaren till tomten måste ha rådighet över de åtgärder som ska vidtas, eftersom byggherren annars kan hamna i ett läge där denne inte kan utnyttja byggrätten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det saknas förutsättningar för att genom Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … föra de ändringar som remissinstanserna efterfrågar. – Regeringen anser att i den mån som åtgärderna inte kan vidtas på den egna tomten, är det inte lämpligt att använda sig av villkor av den typ som det nu är fråga om. I sådana fall måste kommunen säkerställa att åtgärderna kom mer till stånd på annat sätt (s. 193-194). ska noteras att regeringen dragit motsatt slutsats för buller och skyddet för buller har också en annan reglering. I 4 kap 14 § punkt 5 PBL är kravet för skydd mot buller enbart att åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits, här saknas en begränsning till att skyddet måste uppföras på den egna tomten. Bullerregleringen diskuterades i propositionen ”Samordnad pröv ning av buller enligt och ”, prop. 2013/14:128. Här anförde regeringen följande: Utredningen har föreslagit att bestämmelserna i 4 kap. 14 § PBL kom pletteras så att det även ska kunna ställas krav på att en byggnad som förebygger bullerstörningar vid bostadsbebyggelse har uppförts. De remissinstanser som har kommenterat förslaget är i huvudsak positiva, även om det framförs invändningar mot hur bestämmelsen är utformad. Regeringen delar utredningens bedömning att en sådan möjlighet bör införas genom en ny bestämmelse i PBL. Regeringen anser dock, i likhet med (mark- och miljödom stolen) att bestämmelsen bör omfatta fler åtgärder än uppförande av byggnad. Bestämmelsen bör därför formuleras så att kommunen får möjlighet att ställa krav på att åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits. Det kan t.ex. vara fråga om att ställa krav på att en ljudavskärmande byggnad eller ett bullerplank ska ha uppförts innan lov ges. Till skillnad från några remissinstanser anser regeringen inte att möjligheterna enbart bör begränsas till åtgärder på en enskild tomt. Ett bullerskydd i form av en byggnad, ett plank eller en vall kan ibland vara en grundläggande förutsättning för att nya bo stadsbyggnader ska kunna uppföras utan att olägenheter för människors hälsa till följd av omgivningsbuller uppstår. Inte sällan berör buller skyddsåtgärderna flera byggnader, t.ex. längs en trafikled. Kommunen bör i dessa fall ges möjlighet att genom en bestämmelse i en detaljplan ställa krav på att åtgärder ska ha vidtagits innan lov eller startbesked ges. Det är inte troligt att kommunerna kommer att införa en plan bestämmelse i de fall en sådan kan antas medföra att en byggrätt inte kan nyttjas. Om en planbestämmelse med krav på åtgärd införs inne bär den ett hinder mot att ge lov eller startbesked så länge sökande inte ser till att åtgärden har vidtagits. Regeringen vill påpeka att när en åt gärd vidtas är det viktigt att också klarlägga hur drift och underhåll av det som åtgärden avser ska ombesörjas (s. 48 ff.) Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Den nuvarande regleringen om att skyddsåtgärder enligt PBL bara får uppföras på den egna tomten är komplicerad och oklar och som framgått har regeringen skilda uppfattningar om det handlar om skydd mot buller eller om skyddsåtgärder för skador på grund av klimat effekter. En självklar utgångspunkt är att det kan komma att behöva uppföras skyddsåtgärder inte bara på den egna tomten utan i samarbete mellan olika fastigheter och att det kan krävas att skydd uppförs på annans mark, dvs. att ett skydd till gagn för en fastighet måste uppföras på annans fastighet. Det grundläggande problemet är här dock inte en reglering i PBL om villkor för bygglov utan – som också framgår av de citerade ut talandena i propositionerna – handlar det i grunden om markåtkomst. Enligt regeringsformens 2 kap. 15 § är äganderätten till fastigheter grundlagsskyddade. Ingen kan tvingas avstå sin egendom till det all männa eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker använd ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. En reglering med tvång för en fastig hetsägare att göra ingrepp på sin egen fastighet till gagn för annan skulle därmed kunna förutsätta angelägna allmänna intressen. Vad som är ett angeläget allmänt intresse är i viss mån oklart, enligt pro positionen får avgöras i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättsäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bl.a. naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål, bostadsbyggande, trafik leder och rekreation, (prop. 1993/94:117 s. 48). Det finns redan ett flertal lagstiftningar som ger stat och kommun möjligheter att få tillgång till annans mark om det be hövs för att exempelvis bygga skydd. Ett exempel är att det enligt expropriationslagen (1972:719) finns möjligheter för kommunen att ansöka om expropriation av mark. Beslut fattas av regeringen efter ansökan. En förutsättning för expropriation är enligt 2 kap. 1 § sam ma lag för tätbebyggt område om det med skäl kan antagas att marken inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anlägg ningsåtgärd, som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, eller om det till främjande av planmässigt byggnadsskick eller av annan därmed jämförlig orsak är angeläget att kommunen får rådighet över marken. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Med överskådlig tid avses som riktlinje 10–. Kommunerna ska visa återhållsamhet när det gäller egna hem. Det finns också som redovisats tidigare möjligheter till inlösen av mark enligt PBL, om det behövs för att exempelvis anlägga en allmän plats, som i sin tur kan användas för klimatanpassningsåtgärder, jämför ovan. Om det finns möjligheter till inlösen enligt PBL ska den möjligheten i första hand användas. Expropriation får vidare bara ske om ändamålet inte kan tillgodoses på annat sätt. Vidare ska olägenheterna av expropria tionen från allmän och enskild synpunkt överväga de fördelar som kan vinnas genom den. (Jämför för hela stycket, kommentar till expro priationslagen, , m.fl. 3 upplagan, kommentar till 2 kap. Zeteo, inhämtat ). Enligt uppgift från kommunalt håll används expropriationslagen sällan och det finns ett motstånd hos kommunerna att använda den, den upplevs som alltför ingripande mot den enskilde. Här handlar det alltså inte om en brist i lagstiftningen utan snarare om ett poli tiskt problem. Det finns även andra möjligheter i den gällande lagstiftningen som möjliggör för kommun och annan att få tillgång till mark för att bygga skyddsåtgärder, exempelvis finns det möjligheter att genom servitut, avtalsservitut eller tvångsservitut att få använda annans mark för visst ändamål. Som framgår anges det i mina direktiv också att det kan krävas samarbete mellan olika fastighetsägare för att få till skyddsåtgärder. Från kommunalt håll och i direktiven har angetts att det redan finns sådana möjligheter genom gemensamhetsanläggningar, som regleras i anläggningslagen, men att möjligheterna skulle kunna behöva ut ökas. Det saknas en problemanalys om vad som skulle kunna utgöra bristen. Utredningens slutsats när det gäller begränsningen i 4 kap. 14 § PBL till tomt är att det bakomliggande problemet utgör tillgång till annans mark, att det handlar om en rådighetsfråga med bäring på grundlagen. Den grundläggande frågan är om olika lagstiftningar som exempelvis expropriationslagen, anläggningslagen, servitutslagstift ningen och inlösensregleringen i PBL är tillräckliga för att ge kom munen mark att bygga nödvändiga skyddshinder på och om det finns tillräckliga möjligheter för fastighetsägare att samarbeta om skydds åtgärder med eller utan stöd från kommunen. I det sammanhanget bör även frågan om begränsningen till tomt i 4 kap. 14 § lösas, som Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … framgått har regeringen gjort olika bedömningar, vilket får bevisa frågans komplexitet. Jag föreslår att denna stora fråga utreds i ett sär skilt sammanhang. Från kommunalt håll har vidare pekats på att en brist i regel verket i sammanhanget är att det saknas möjlighet att i en detaljplan föreskriva att en viss åtgärd, t.ex. skyddsvall ska utföras , eller först efter att ett visst förhållande inträffat. Det med för att åtgärder som kan betecknas som onödiga måste anläggas . Kommunen menar också att det bör vara möjligt att på börja bebyggelse innan skyddet är på plats under förutsättning att den är på planeringsstadiet. Som framgår av beskrivningen av ärendet om accepterade regeringen i det ärendet att ombyggnation fick ske även innan skyddsåtgärder var på plats. Här betonade regeringen dock att eftersom det var ett begränsat område kunde detaljplanen godtas trots att det inte var klarlagt vilka åtgär der som skulle komma att vidtas trots en stor översvämningsrisk. Som dock vidare framgått av ärendet för kommun antog regeringen här motsatt hållning, möjligen på grund av att det var ett större område eller också på grund av skärpt praxis. Att utvidga lagen så att detta kunde ske i större skala framstår som riskfyllt och inte heller helt förenligt med mitt uppdrag som syftar till att undan röja hinder för klimatanpassning och inte undanröja hinder för byggnation. Risken skulle förstås bl.a. kunna bestå av att byggnation kom till stånd, men inte de planerade skyddsåtgärderna. Förenklingar i PBL – klimatanpassningsåtgärder utanför planinstrumentet Från kommunalt håll har framförts önskemål om att det skulle bli möjligt för kommunerna att vidta klimatanpassningsåtgärder utanför plan. gäller enligt 9 kap. 31 b § PBL att bygglov får ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan om avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte och a)avvikelsen är liten b)eller av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Regleringen om att avvikelse får ske om avvikelsen är liten är en reg lering som funnits , även om termen liten infördes efter förslag i proposition, 2010/11:63, tidigare hade termen mindre använts. Någon ändring i sak var dock inte avsedd. Det finns en mängd rättsfall och diskussioner i praxis om vad liten eller mindre avvikelse är. Utgångspunkten är att tillståndsbeslut, som inte ligger i linje med den markanvändning som tidigare är beslutad efter samråd och med möjlighet till inflytande från breda grupper, inte bör med delas förrän den nya markanvändningen har diskuterats och beslutats på samma sätt ((2010:900) En kommentar, , , , , Version (t.o.m. supplement 4), kommentaren till paragrafen). Regleringen under punkt b är ny, den trädde i kraft efter förslag i prop. 2013/14:126. Syftet var att genom utvidga möjligheterna till avvikelser skulle resurskrävande planarbete kunna undvikas (s. 177). I propositionen ger också regeringen som exem pel på sådana åtgärder som skulle kunna tillåtas enligt punkt b, bl.a. borde det vara möjligt att medge ett bullerplank på mark som enligt planen inte får bebyggas, om bullerplanket är nödvändigt för att planområdet ska kunna bebyggas eller det finns behov av skydds- och säkerhetsåtgärder som behöver kunna vidtas eller utföras på ett sätt som strider mot detaljplanen (s. 179 ff.) Från kommunalt håll har påtalats att utrymmet för avvikelser skulle kunna vidgas ytterligare, eftersom behovet av klimatanpass ningsåtgärder kan uppstå plötsligt. Det skulle kunna vara behov skyddsvall, mur eller att höja markhöjden. Det som talar emot att nu föreslå en sådan förändring är att lag rummet setts över och att det genomförts en förändring som medger skydds- och säkerhetsåtgärder, det som skulle vara oklart är om utrymmet är tillräckligt. är avvikelser en omdiskuterad fråga i praxis och litteratur och det berör ett stort antal olika om råden i PBL. Utgångspunkten är att det krävs en avvägning mellan planering som sker i samråd och behovet av effektiva åtgärder utan för plan. Den avvägningen bör ha skett i den genomförda lag ändringen. Det ska också beaktas att detta endast avser avvikelser , efter den tiden finns utökade möjligheter, se nedan. Enligt utredningens uppfattning saknas skäl att ompröva det. Så får i stället ske om och när det finns Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … underlag från kommunerna som kan visa att lagändringen var otill räcklig. Efter genomförandetiden gäller enligt 9 kap. 31 c § PBL att där utöver får bygglov ges om åtgärden är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse, eller innebär en sådan användning som utgör ett lämpligt komplement. Även denna reglering infördes . Att åtgärden ska tillgodose ett ”angeläget gemensamt behov” innebär att det ska vara väsentligt för flera människor, den får inte enbart ska vara till nytta för en eller några få personer. Ett exempel skulle vara gemensamma förråd eller garage som uppförs för att användas av flera husägare gemensamt. Med att åtgärden ska tillgodose ett ”allmänt intresse” avses att byggnaden eller anläggningen ska vara till nytta för sam hället eller en bredare allmänhet, det kan t.ex. vara frågan om att medge väderskydd vid hållplatser, kiosker, toaletter, små förråd och transformatorstationer på olika allmänna platser (a.prop. s. 309 ff.) Här har det från kommunalt håll påtalats att här är behovet av en ändring mindre, ett problem kan möjligen vara att om det handlar om en klimatanpassningsåtgärd för enstaka fastighet så kan det vara så bygglov inte får ges utan stöd av plan, eftersom det inte är ett allmänt intresse. skulle här behöva utredas om inte en sådan åtgärd skulle vara tillåten redan enligt 31 b. Sammantaget menar jag även här att det saknas skäl för att redan nu föreslå en utvidgning. Från kommunalt håll hävdas att det finnas en osäkerhet om kom munens befogenheter att vidta åtgärder för klimatanpassning på grund av likställighetsprincipen. Av 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) följer att kommunen får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas av någon annan, t.ex. staten. I 2 kap 2 § samma lag anges att kommuner ska behandla sina med lemmar lika, om de inte finns sakliga skäl för något annat. Detta innebär att kommunerna har en befogenhet att vidta åtgärder som har ett allmänt intresse. Ett allmänt intresse kan förstås vara något som det stora flertalet av kommuninvånarna värnar, men allmän Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … intresset förutsätter inte nödvändigtvis att det föreligger ett kvanti tativt betydande behov av det kommunala engagemanget. Allmän intresset får, enligt vad som anförs i förarbetena till lagen, bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen eller befattar sig med angelägenheten (m.fl. Kommunallagen – En handbok med lagtext och kommentarer). I grunden blir det därmed en bedömningsfråga. Enligt likställighetsprincipen i 2 kap. 1 § är det inte tillåtet att särbehandla vissa kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Från Ystads kommun har framförts att kommunen arbetar med strandfodring, eftersom sandstränderna är viktiga för såväl kommun invånarna som besöksnäringen. Ett problem för kommunen utgör dock den kustnära bebyggelsen längs stränderna. Många fastighets ägare tar egna initiativ för att skydda sina fastigheter mot erosion och översvämning genom att sätta upp stenar eller betonghinder. Åtgärderna försvårar erosionen, eftersom kraften i vattnet ökar om den stöter på fasta hinder. I slutänden innebär det att andra fastig hetsägares problem försvåras väsentligt. Ystads kommun menar att det föreligger en osäkerhet om vad kommunen kan eller får göra utifrån likställighetsprincipen. Det framstår som självklart att kom munen får använda skattemedel för att skydda stranden, men där emot knappast enskilda fastigheter. blir konsekvensen om kommunen är förhindrad att skydda enstaka fastigheter enskilda initiativ som försvårar situationen. har pekat på samma problem.