sou · H5B326 · 2017-04-03 00:00:00 — De huvudsakliga drivkrafterna bakom delningsekonomins fram- växt brukar beskrivas som: 1) den ekonomiska krisen , som medförde att många människor, inte minst i , Storbritan- nien och , blev tvungna att leva på mindre ekonomiska resurser och av den anledningen hitta sätt att dela på resurser eller skapa extrainkomster, 2) en mer utbredd medvetenhet om miljö- och klimatproblem och behovet av att minska resursanvändning, 3) sociala anledningar, viljan till att interagera med andra och mer personliga sätt att konsumera på.14 Detta, i kombination med fram- växten av digital teknik och sociala medier, gagnade delningseko- nomins framväxt. Den tidiga perioden av delningsekonomisk aktivitet kännetecknades ofta av idealism och glädje över hur främlingar med hjälp av plattformar som Couchsurfing började upplåta sovplatser till varandra, helt utan betalning, och hur nya grupper började samåka med varandra. Många menade då, och menar fortfarande, att delningsekono- min utmanar den rådande marknadsekonomiska logiken och är början på en helt annan, mer cirkulär och socialt inkluderande eko- nomi, en så kallad postkapitalistisk ekonomi.15 växte de små bolagen, såldes till nya ägare, in kom riskkapital och jättar som Google och Amazon.16 Andra mer kommersiellt orienterade driv- krafter kom in i delningsekonomin och förändrade både utbudet och bilden av vad delningsekonomi är. Konflikter, ibland handgrip- liga, har uppstått kring plattformar som Uber och Airbnb då de utmanar etablerade näringar och gällande lagstiftning och givit effekter som är kontroversiella.17 14Botsman, R. ”The case for collaborative conssumption”, talk, , och Ertz, M. et al. ”An Analysis of the Origins of Collaborative Consumption and Its Implications for Marketing” (23, 2016). Academy of , Forthcoming. Available at SSRN: 15Rifkin, J. (2014). : The Internet of Things, the Collaborative Commons, And The Eclipse of Capitalism. : Palgrave ; , P. (2015). PostCapitalism: A Guide to Our Future. : ; Kostakis, V. & Bauwens, M. (2014). Scenarios for a Collaborative Economy. Basingstoke: Palgrave Pivot. 16Kenney, M. & Zysman, J. (2016) ”The rise of the platform economy”, Issues Science and Technology, 17(3), Spring 2016. 17Dessa konflikter har beskrivits i en mängd nyhetsartiklar, se t.ex. , F. & Vaidhyanathan, S. ”Uber and the lawlessness of ’sharing economy’ corporates” i , 28juli 2015, sharing-economy-corporates-airbnb-google Delningsekonomins framväxt och utmaningar I vissa länder och städer är delningsekonomin relativt utbredd och har fått reella effekter på bostadsmarknaden, arbetsmarknaden, transportmarknaden och konsumentbeteenden överlag. På andra ställen har den knappt märkts. Enligt en studie av EU-kommis- sionen framgår att av EU:s befolkning använt del- ningsekonomiska plattformar.18 De länder som har högst andel användare är och (), ligger i mitten på och och sist på . Av de som använder delningsekonomiska plattformar är det som erbjudit och tillhandahållit tjänster minst en gång och som gjort det och som gjord det regelbundet, . De flitigaste användarna är yngre, högutbildade som bor i storstäder. De två främsta anledningarna till att använda delningsekonomiska plattformar är enligt användarna att det är ett enklare sätt att få tillgång till varor och tjänster och att det är billigare jämfört med traditionella näringsidkare. Det största problemet uppges vara brist- ande information om vem som är ansvarig ifall problem uppstår. Enligt en jämförande studie av befolkningens erfarenheter av kollaborativ konsumtion (innefattande digitala såväl som analoga forum) i , , och konstateras att cirka hälften av de svarande i genomsnitt har någon form av erfarenhet av detta – i i , i och i Italien.19 Dock är det tveksamt om dessa data kan betraktas som representativa för befolkningen då enkäten har relativt låg svarsfrekvens. Resultaten visar att erfarenheterna överlag är positiva, att kollaborativ konsumtion medfört ett mer varierat utbud men att tillgång till information bitvis är bristfällig, vad gäller kontaktinformation, information om motparten är privat- person eller näringsidkare och oklarheter vad gäller försäkringar och ansvar för tvistlösning. Enligt en brittisk studie har en fjärdedel av 18EU-kommissionen (2016) The use of collaborative platforms. Flash Eurobarometer 438 – 2016. DocumentKy/72885 19Om andrahandshandel inkluderas är siffran . OCU et al (2016) Collaboration or business? Collaborative consumption: From value for users to a society with values OCU (), Altroconsumo (), DECO-Proteste () och Test-Achats/Test Aankoop () i samarbete med och OuiShare. Delningsekonomins framväxt och utmaningar alla vuxna britter använt den kollaborativa ekonomins digitala delningsplattformar, men det är främst de i åldersgruppen 25–34 som regelbundet använder plattformarna.20 Enligt en norsk studie är det av befolkningen som använder delnings- ekonomiska plattformar.21 De orsaker som användarna i första hand uppger till att använda delningsekonomiska tjänster är att det är ett sätt att spara pengar följt av att det är spännande att pröva nya tjänster. Erfarenheterna är även här övervägande positiva, drygt två tredje delar uppger att de inte har upplevt några problem.22 I har Nordea låtit göra undersökningar om delningseko- nomin. Undersökningen visar att av svenskarna är aktiva inom delningsekonomin, vilket kan jämföras med 10 pro- cent . Det är framför allt Stockholmare och den yngre generationen som deltar. Fler användare, , har nyttjat andras tillgångar än som har hyrt ut, delat eller bytt tillgångar med andra ().23 En studie genomförd på uppdrag av Kon- kurrensverket 2016 visar att av den svenska be- folkningen har nyttjat digitala delningsekonomiska plattformar.24 Olika studier visar olika siffror vad gäller utbredning, troligtvis beroende på att delningsekonomi definieras på olika sätt samt på grund av svårigheterna med att få ett statistiskt representativt urval. Som en del studier pekat på kan erfarenheterna också se olika ut i olika delar av ett land och likaså mellan olika grupper i samhället. I kan man notera att det i städer som finns ett stort engagemang i den lokala delningsekonomin. Här finns aktiva medborgargrupper såväl som förvalt- ning som stödjer delningsekonomiska initiativ. Av stads miljöhandlingsprogram framgår t.ex. att kollaborativ konsumtion 20Stokes et al (2014) Making sense of the UK collaborative economy. 21Slettemeås, D. & Kjørstad, I. (2016) Delingsøkonomien i : En studie av befolkningens erfaringer og holdninger knyttet til deling, gjenbruk, digitale delingsplattformer og bruker- evalueringer. Forbruksforskningsinstituttet – Høgskolen i og nr. 3 – 2016. 23http:///sv/press-och-nyheter/nyheter-och-pressmeddelanden/ press-releases/2016/09-26-13h00-delningsekonomin-okar-kraftigt-i-sverige.html och 24 Studie av E-handel och delningsekonomi utförd av Markör på uppdrag av , 2016. Delningsekonomins framväxt och utmaningar ska skalas upp och utvecklas, vilket beskrivs i termer av cykel- och verktygspooler, klädbibliotek, reparationsverkstäder och andra forum för byten, utlåning och återanvändning.25 arbetar för att främja kollaborativ ekonomi som en del i sitt arbete med hållbar konsumtion, genom att samarbeta med ideella före- ningar som driver dessa frågor och genom projektet ”mera” där ett antal bibliotek och medborgarkontor utvecklats till låne- centraler för utklädningskläder, verktyg, spel, leksaker, med mera. I har t.ex. klädbytarskåpet utvecklats och av kom- munen placerats ut på förskolor där föräldrar enkelt kan ge och ta barnkläder.26 När det gäller de större kommersiella plattformarna som Airbnb och Uber är dessa framför allt närvarande i de större städerna. I storstäderna kan det också vara lättare att uppnå den kritiska massa av användare som krävs för att plattformar ska fungera väl. I mer glesbebyggda områden har andra typer av del- ningsplattformar vuxit fram, inte minst när det gäller att lösa pro- blem med bristande offentlig service.27 Det kan t.ex. handla om platt- formar som Mobilsamåkning som vuxit fram i småländska Tolg och senare kommit att användas på platser runtom i landet där kollektiv- trafik saknas eller är bristfällig. Att kartlägga delningsekonomins utbredning är dock inte helt lätt. En stor del av delningsekonomiska aktiviteter är synliga bara för de som bor i ett visst område eller som är en del av ett infor- mellt nätverk. Därför är delar av delningsekonomin ofta okänd för andra, som inte är en del av gemenskapen. Det innebär också, som vi återkommer till i nästa kapitel, svårigheter när delningsekonomin ska kartläggas. Det finns dock försök att synliggöra den lokala del- ningsekonomin. har i samarbete med föreningen i skapat en webbplats och en digital karta, Smarta kartan, för att synliggöra olika lokala delnings- verksamheter.28 25Malmö stad (2015). Handlingsplan för miljöprogrammet – prioriterat arbete i 2015-2018. handlingsplan2015_150826_webb.pdf 26http:///globalassets/filer/kommun-och-politik/styrning/uppf_moks_2015.pdf 27Dubois, A. & , Y. (2015) ”Delningsekonomi: nytt paradigm eller ny paradox för landsbygden?” Hela ska leva: ny-paradox-foer-landsbygden/ 28http:/// Delningsekonomins framväxt och utmaningar 2.4Frågeställningar som delningsekonomin aktualiserar Delningsekonomins framväxt aktualiserar en rad olika frågeställ- ningar och problemkomplex – långt utöver vad som är möjligt att undersöka inom ramen för utredningsuppdraget. Det handlar om arbetsrättsliga frågor, om vilket ansvar plattformsföretagen har i relation till de som utför tjänster via dessa, om utförarna i vissa fall ska betraktas som anställda, hur och av vem skatt ska betalas. Det handlar om konkurrensfrågor: via delningsekonomin har tjänster som traditionellt levererats av etablerade företag som hotell eller banker kommit att erbjudas privatpersoner emellan. Detta innebär att utbudet för användarna ökar och kan leda till lägre priser, men det innebär också risker, minskad kontroll och att etablerade aktörer och mellanhänder utmanas. Här finns också frågor om del- ningsekonomiska aktiviteteter konkurrerar på lika villkor med eta- blerade företag, som kan ha särskilda tillstånd för servering, transporter eller hotellverksamhet. Vidare finns diskussioner om huruvida en del plattformsföretag får en dominerande ställning inom vissa marknader. finns här nya tillväxtmöjligheter, öppningar för nya entreprenörskap, affärsmodeller och marknader. Vidare kan delningsekonomin underlätta för mer resurseffektiv kon- sumtion. I stället för att köpa och enskilt äga bilar, båtar, verktyg etc. kan saker enklare användas av fler, vilket stödjer mer cirkulära affärsmodeller och främjar produktion av mer hållbara och robusta produkter. Detta har i regel varit ett grundantagande bland före- språkarna för delningsekonomi, men de faktiska miljökonsekvens- erna av delningsekonomin är omtvistade. Forskning om effekterna av Airbnb visar t.ex. hur användningen genererat ett ökat flygande, både av de som kan bo billigare och av de som får extrainkomster på boende de hyr ut.29 Ytterligare en fråga som berörs i analyser av delningsekonomin är hur data hanteras, av vem och i vilka syften. Transaktioner i del- ningsekonomin bygger i hög grad på att användare, via digitala platt- formar, uppger sina identiteter, beskriver sig själva, sina hem, ägo- delar eller färdigheter samt bedömer varandras personligheter, 29 Schor, J. (2014). Debating the sharing economy. The Great Transition Initiative, . Delningsekonomins framväxt och utmaningar kompetenser och tillgångar. Här uppstår frågor kring hur sådana data används av plattformarna, säljs vidare eller kan extraheras och nyttjas av användarna själva. De användare som helt eller delvis för- sörjer sig i delningsekonomin är beroende av de digitala omdömen de fått via en plattform. Detta bildar ett slags CV för användarna. är det plattformen som äger och kontrollerar dessa om- dömen och det är i regel svårt för användare att ta med sig sina omdömen till en annan plattform. Detta kan medföra inlåsnings- effekter för användare och även bidra till vissa plattformars mono- polistiska tendenser.30 De sociala effekterna av delningsekonomin är ytterligare en om- tvistad fråga. Delningsekonomiska relationer kan bidra till nya sociala kontakter, gemenskap och sammanhållning, kanske inte minst i de icke-kommersiella delarna av delningseko- nomin. Här är valutan inte pengar utan snarare samarbetsförmåga och tillit.31 har en sociologisk studie visat att användare av delningsekonomiska plattformar, kommersiella såväl som ideella, tenderar att främst göra transaktioner med personer som liknar dem själva, när det gäller social och etnisk bakgrund samt värderingar och intressen.32 På så vis finns också segregerande effekter av en del delningsplattformar. Delningsekonomins framväxt innebär både att den icke-kommersiella ekonomiska sfären kan växa men också att sådant som varit del av den icke-kommersiella sfären, som en extra sängplats, enklare kan bjudas ut på marknaden. Frågor som rör användarnas ställning i ett konsumentpolitiskt perspektiv aktualiseras också, vilket är i fokus för denna utredning. Lagar som konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen är ut- formade för att reglera relationen mellan näringsidkare som säljer varor eller tjänster till enskilda konsumenter. Båda lagarna ger skydd för konsumenterna och gäller i stället för avtalsvillkor om villkoren skulle ge sämre konsumentskydd än lagen. Utgångspunkten här är att den svagare parten, konsumenten, behöver skyddas. Dessa lagar gäller dock inte vid delningsekonomiska transaktioner, då privat- 30Se s. 28 i , A.K. (2016) The future of the collaborative economy- Using scenarios to explore future implications for employment; . : European Union. 31Botsman, R. ”The currency of the new economy is trust”, talk, , 32Schor, J.B, et al (2016) “Paradoxes of openness and distinction in the sharing economy”, Poetics, 54 (February) (2016) 66–81. Delningsekonomins framväxt och utmaningar personer handlar eller hyr och utför tjänster åt varandra. En ut- gångspunkt är att sådana parter är jämnstarka och därför behöver inte en av parterna ett särskilt skydd. I delningsekonomin kan det dock vara oklart vem som egentligen är den starkare eller svagare parten, i vilka situationer en part är privatperson, när ett närings- idkar- konsumentförhållande uppstår, och vilket ansvar den förmed- lande plattformen kan ha. Om en tvist uppstår är möjligheterna att få saken prövad mer begränsad än i ett avtal mellan konsument och näringsidkare. () prövar t.ex. inte tvister mellan privatpersoner. Det kan också uppstå oklarheter vad gäller produktsäkerhet och produktansvar när privatpersoner lånar eller hyr saker av varandra, samåker i varandras bilar eller hyr bostäder av varandra. På så vis utmanar delningsekonomi flera av fundamenten i dagens ekonomi och samhälle – etablerade företagsformer, regelverk och relationer. Sammantaget innebär detta att en rad frågor väcks om hur delningsekonomin bör bemötas, uppmuntras och, eventuellt, regleras. Figur 2.2 Användarnas roller i delningsekonomin blir ofta glidande Delningsekonomins framväxt och utmaningar 2.5Utredningens syfte och avgränsningar Som visats ovan aktualiserar delningsekonomin en rad olika frågor – stora och små. I en del länder och städer har delningsekonomin utretts i breda konstellationer utifrån konkurrens- och konsu- mentperspektiv, utifrån tillväxt och entreprenörskapsperspektiv, miljöperspektiv, arbetsrätt och datahantering och i en del fall även i omfattande samverkansprocesser (se kapitel 7). Denna utredning har haft ett mer avgränsat uppdrag, närmare specifikt att: Kartlägga de olika modeller för förmedling av delningseko- nomiska tjänster som används i och beskriva dessa. Analysera användarnas roller och rättsliga ställning vid transak- tioner som sker via sådana modeller. Det omfattar också användarnas relation till den aktör som tillhandahåller förmed- lingsfunktionen, i regel en webbaserad plattform. Resonera om ifall befintlig lagstiftning är ändamålsenlig eller om det finns behov av författningsändringar i användarnära delar av förmögenhetsrätten och konsumenträttsliga delar av marknads- rätten. Bedöma om det finns behov av andra åtgärder än lagstiftning för att främja en positiv utveckling, exempelvis när det gäller in- formation till allmänheten. Utredningen har fokuserat på användaraspekter på delningseko- nomisk verksamhet oavsett slag, men förutsatt att användarna agerar i egenskap av privatpersoner. Det innebär att utredningen studerat förekomst av möjligheter, behov och problem, dels i relationen mellan användarna i en delningsekonomisk transaktion, dels i relationen mellan användarna och den förmedlande platt- formen. Fokus ligger, som nämnts ovan, på den del av delningseko- nomin som organiseras via digitala delningsplattformar. Delningsekonomins framväxt kan ge upphov till specifika an- vändarrelaterade frågeställningar inom enskilda produktmarkander eller samhällsområden. Dessa är i många fall kopplade till regleringar inom avgränsade varu- och tjänsteområden. Exempel på sådana re- gleringar är livsmedelslagstiftningen, hyres- och bostadsrättslag- stiftningen samt lagstiftning om arbetsmiljö och yrkesmässig tran- Delningsekonomins framväxt och utmaningar Det har, bl.a. mot bakgrund av delningsekonomins mångfacetterade natur, inte inom ramen för utredningsuppdraget varit möjligt att närmare beröra denna typ av användarrelaterade frågeställningar. Vi har också valt att inte närmare undersöka gräs- rotsfinansiering, som ibland betraktas som en del av delningseko- nomin, eftersom detta är föremål för en särskild utredning.33 Utredningen har heller inte specifikt undersökt skattesystemets förenlighet med delningsekonomisk aktivitet då genomfört ett särskilt regeringsuppdrag som gäller skatte- frågor i delningsekonomin.34 33Utredningen om Gräsrotsfinansiering, Fi 2016:10. 34Se slutrapporten ”Delningsekonomi – kartläggning och analys av delningsekonomins påverkan på skattesystemet”, , 2016. 3Modeller för delningsekonomiska transaktioner En första uppgift för utredningen är att göra en beskrivande kart- läggning av delningsekonomiska modeller. Med detta avses här olika modeller som möjliggör eller underlättar transaktioner där privat- personer, hyr ut, lånar ut eller ger bort materiella tillgångar eller erbjuder tjänster. För att underlätta förståelsen för denna materia, som är komplex, används samlingsbegreppet ”plattformar”. Dessa kan vara fysiska/analoga, som t.ex. en klädbytardag, eller en mer permanent plats där föremål kan lånas ut, bytas eller skänkas bort. Plattformar kan också vara webbaserade med ett användargränssnitt som utgörs av en hemsida eller en mobilapplikation. Frågan är då vilka företeelser som bör inventeras och beskrivas närmare. En första allmän utgångspunkt bör tas i den breda defi- nition av begreppet delningsekonomi, som beskrivits i kapitel 2. Där framgår att delningsekonomiska verksamheter och transak- tioner, i vid bemärkelse, kännetecknas av nyttiggörande av vilande eller underutnyttjade resurser och att fokus i första hand ligger på tillgång till en vara eller tjänst snarare än privat ägande. Slutligen brukar en verksamhet i delningsekonomin kännetecknas av någon typ av system för matchning av de vilande resurserna mellan an- vändarnas utbud och efterfrågan. Gemensamt för de plattformar utredningen studerat är att de är avsedda som medier för sådan matchning. Utöver detta tillämpar utredningen ytterligare ett urvalskri- terium, som handlar om kretsen av användare. Kartläggningen avser relationer där i huvudsak privatpersoner via en plattform inbördes utför transaktioner utanför den egna bekantskapskretsen, dvs. Modeller för delningsekonomiska transaktioner en eller annan form organiserat delande mellan personer som inte känner varandra. Det innebär att t.ex. delningsekonomiska plattformar som en- bart eller i huvudsak riktar sig mot näringsidkare inte omfattas av utredningens inventering. Detsamma gäller kommersiella bilpooler eftersom transaktionen, dvs. bilhyran, då inte sker mellan privat- personer utan i förhållandet mellan bilanvändaren och det företag som erbjuder bilhyra genom bilpoolen.1 Många bilpooler utgör i själva verket en modernare form av kommersiell biluthyrningsverk- samhet, där bokning, upplåsning och låsning av fordonet sker via t.ex. en mobilapp. Kartläggningen omfattar, utöver specialdesign- ade och webbaserade plattformar inklusive mobilappar, även olika sociala medier såsom Facebook-grupper samt analoga, fysiska mark- nadsplatser för delningsekonomiska transaktioner såsom bytes- marknader, kläd- och verktygsbibiliotek, butiker etc. Utredningen har övervägt hur delningsekonomiska transaktions- modeller bäst kartläggs på ett ändamålsenligt sätt. En viktig slutsats är att sådana modeller bör identifieras genom en inventering av de system för matchning, dvs. plattformar i vid mening, som innebär att privatperson som erbjuder något, en vara, tjänst eller annan nyttighet, får kontakt med en annan privatperson som efterfrågar det som erbjuds och vice versa. Det innebär i praktiken att finna och förteckna olika plattformar, som vänder sig till och används av privatpersoner i . Detta har i sig inneburit vissa metodo- logiska svårigheter. De källor och verktyg som i regel används vid sådana kartlägg- ningar är dåligt anpassade till aktörerna i delningsekonomin. Ett initialt angreppssätt vid marknadskartläggningar är ofta att utgå från branschspecifika SNI-koder.2 Utifrån dessa kan kunskap om antal företag, företagsstorlekar och andra strukturella data extra- heras via SCB:s företagsregister. När företagen identifierats kan 1Verksamhet med bilpooler innebär i praktiken att en form av hyresförhållande uppstår mellan nyttjaren och ägaren av bilen. 2SNI betyder svensk näringsgrensindelning och används vid näringsgrenskodning i SCB:s databaser. Modeller för delningsekonomiska transaktioner närmare analysdata hämtas från , som tillhandahåller årsredovisningar och annan finansiell information.3 De företag som bedriver verksamhet med plattformar i delnings- ekonomin kännetecknas dock av ett stort antal olika SNI-koder. De representerar en rik variation av olika branscher och näringsgrenar. Sålunda finns, vilket förefaller naturligt, några av dessa under SNI 63120 (webbportaler). Andra, såsom Uber, anger SNI 62030 (dator- drifttjänster). En orsak kan i just detta fall vara en strategisk strävan att verksamheten inte ska betraktas som, eller sammanblandas med, taxiverksamhet. Andra företag i delningsekonomins transportseg- ment finns bl.a. under SNI 52290 (övriga stödtjänster till transporter). Det finns också många ideella verksamheter i delningsekonomin, som inte fångas via Svensk näringsgrensindelning. Till detta kommer ytterligare minst ett par dimensioner, som kan komplicera kartläggningsuppgiften. Den geografiska dimen- sionen innebär att en webbaserad tjänsteplattform rent teoretiskt kan vara global, eller i vart fall riktas till och användas av personer i många länder. Det krävs inte att det företag eller den organisation som tillhandahåller plattformen är en svensk juridisk person med säte i . Airbnb har till exempel ingen representation i och saknar därmed både SNI-kod och årsredovisning i landet.4 Ytterligare en dimension gäller spännvidden mellan kommersiella och ideella aktörer. En ”klädbytardag”, annonserad via webben, men inte nödvändigtvis via en webbaserad plattform, är en del av del- ningsekonomin. Även om en webbaserad plattform drivs i ideell form kan en kommersiell relation finnas, eller uppstå, mellan använd- arna. Ideella och kommersiella aktörer kartläggs sannolikt med olika metoder.