sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — Särskilda kontakter har tagits med förskolechefer, förskole- koordinatorer och personer med liknande uppdrag i kommuner och på myndigheter. 2.2.2De nationella minoriteternas delaktighet och inflytande Utredningen har strävat efter att möjliggöra en hög grad av in- flytande och delaktighet för de nationella minoriteterna. I utred- ningens referensgrupp är företrädare för samtliga nationella minori- Uppdraget och dess genomförande teter förordnade, men antalet platser i referensgruppen har varit begränsade. Utredningen har därför gett ett bredare urval av minori- tetsorganisationer möjlighet att lämna synpunkter i en enkät som skickats till organisationer som representerar nationella minoriteter. Dessutom har utredaren deltagit vid en rad möten och konferenser som ordnats av minoritetsorganisationer för att informera om utred- ningens arbete och inhämta synpunkter och åsikter. Det har under hela utredningens gång varit möjligt att kontakta utredningen via e-post och telefon. Kontaktuppgifter har varit till- gängliga på hemsidan sou.gov.se/minoritet som också varit länkad från . Utredningen har konstruerat en webbenkät med frågor om bland annat språk, kultur och minoritetsrättigheter som skickats ut för spridning genom organisationer, sociala medier och andra digitala forum, bl.a. . Enkäten har varit öppen för allmänheten. Enkäten fanns också tillgänglig på . Enkäten fanns i fem versioner, en för respektive minoritetsspråk. Svarsfrekvensen varierade mellan de olika språken. Flest svarade på enkäten om finska (1 274 svarande), följt av meänkieli (544 svarande), jiddisch (481 svarande), samiska (187 svarande) och chib (116 svarande). Det går inte att dra några generella slutsatser av resultatet, bl.a. eftersom enkäten spreds genom organisationer och på internet, vilket innebär att utredningen inte gjort något urval. Svaren är mycket ojämnt spridda över landets kommuner och könsfördelningen bland de svarande är ojämn. De flesta som svarat på enkäterna för finska, samiska och jiddisch är kvinnor. När det gäller är majoriteten svarande män. Medelåldern bland de svarande är för- hållandevis hög. Det kan antas att de svarande främst är personer med ett engagemang för minoritetsfrågor. Även om det således inte går att dra några generella slutsatser av enkäten innehåller svaren en hel del intressanta uppgifter från enskilda svarande, vilka illustrerar situationen för de nationella minoriteterna (se vidare om hälsofrågor i avsnitt 9.1.1). Uppdraget och dess genomförande De flesta svarande anser att det är viktigt att de nationella minori- tetsspråken får leva vidare hos nästa generation och en något lägre andel att det är viktigt med offentlig service på språket i hemkom- munen. Få av de som svarat på enkäten uppger att den egna kom- munen informerar om de nationella minoriteternas rättigheter. Resterande har svarat att kommunen inte informerar eller att de inte vet i fall information förekommer. Betänkandet är ordnat tematiskt och förslag och bedömningar åter- finns i alla kapitel. I kapitel 3 beskrivs bakgrunden till minoritets- politiken och lagen om nationella minoriteter. Vidare finns där en nulägesbeskrivning avseende de nationella minoriteterna och minori- tetsspråken och utredningens övergripande bedömningar som legat till grund för förslagen. I kapitel 4 genomför utredningen en översyn av minoritetslagen och frågor som knyter an till den. I Kapitel 5 utvärderas uppföljningen av lagen och möjligheten för enskilda att få sina rättigheter prövade. I detta kapitel föreslår utredningen att regeringen inrättar en särskild uppföljningsmyndighet. När det gäller skyldigheter i förvaltningsområden i fråga om förskola och äldre- omsorg tas dessa upp i kapitel 6 och kapitel 7. Dessa kapitel behand- lar vissa frågor som även berör jiddisch och chib. I kapitel 8 behandlar utredningen frågan om personalförsörjning som är nära sammankopplad med kommunernas möjligheter att leva upp till de skyldigheter som beskrivs i de två föregående kapitlen. Kapitel 9 behandlar de nationella minoriteternas behov av hälso- och sjukvård och utgör framför allt en genomgång av befintliga undersökningar inom området. I kapitel 10 behandlas den utvärdering av de samiska språkcentrumen som utredningen gett en utomstående forskare i uppdrag att genomföra. Utredningen drar utifrån forskarens rapport också vissa slutsatser kring språkcentrummetodiken samt lämnar förslag i anslutning till det. Kapitel 11 behandlar kunskapen om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i samhället och fokuserar främst på public service och utbildningsväsendets bety- delse för att synliggöra de nationella minoriteterna. Kapitel 12 behandlar relevanta frågeställningar som utredningen vill göra reger- ingen uppmärksam på. Avslutningsvis behandlas konsekvenserna av Uppdraget och dess genomförande utredningens förslag i kapitel 13 som följs av författningskom- mentarer. Till utredningen har fogats två särskilda yttranden. Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv (bilaga 1), utvärderingen av de samiska språkcentrumen (bilaga 2) samt de två konventioner från som utgör inter- nationella åtaganden på minoritetsområdet: ramkonventionen till skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (bilaga 3 och 4). Översättning av sammanfattningen till engelska och till nationella minoritetsspråk kommer att publiceras som ett särtryck. 3Överblick och övergripande bedömningar I finns fem erkända nationella minoriteter: judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Gemensamt för dessa minori- tetsgrupper är att de har befolkat samt att de utgör grupper med en uttalad samhörighet. De har även en religiös, språklig eller kulturell tillhörighet och en vilja att behålla sin identi- tet. Det finns även fem erkända nationella minoritetsspråk: finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska. har haft en särskild politik för att stärka de nationella minoriteterna och stödja de nationella minoritetsspråken. Minoritetspolitiken inleddes med ratificeringen av två av konventioner: ramkonventionen till skydd för natio- nella minoriteter (ramkonventionen) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (språkstadgan). De nationella minori- teternas och minoritetsspråkens historiska närvaro i är dock betydligt äldre än minoritetspolitiken. I detta inledande kapitel redo- gör utredningen för minoritetspolitikens framväxt och ger en bild av situationen för de nationella minoriteterna . Därefter gör utred- ningen några övergripande bedömningar om minoritetspolitikens fortsatta inriktning. Det konstateras i den första minoritetspolitiska propositionen Nationella minoriteter i (prop. 1999/2000:143) att det i och i de flesta andra länder i finns, och länge har funnits, minoritetsgrupper som bidragit till det europeiska kulturarvet. För att värna sådana grupper och säkra minoriteters rättigheter har internationella, mellanstatliga organisationer som FN och Europa- Överblick och övergripande bedömningar rådet arbetat med minoritetsfrågor. Det har handlat såväl om att säkra fred och demokrati som att värna minoritetsspråk och minoritetskulturer som annars riskerar att gå förlorade. bildades efter för att säkerställa respekten för grundläggande mänskliga rättigheter. Organisationen började arbeta med minoritetsrättigheter på allvar . föreslog att en särskild konvention skulle skapas för regionala språk och minoritetsspråk. Syftet med konventionen var att bevara och utveckla mång- kulturella arv och flerspråkighet inom nationsgränserna. Språk- stadgan blev klar för undertecknande 1992. Genom att skydda och främja historiska landsdels- eller minoritetsspråk är avsikten att konventionen ska uppmuntra till kunskap om de olika språk som finns inom konventionsstaterna och till en ömsesidig förståelse mellan olika grupper. Arbetet med att ta fram ramkonventionen påbörjades . Bak- grunden var , varigenom ett antal stater i Öst- och blev fria. Det s.k. Köpenhamnsdokumentet, som antogs 1991 av (), innehåller en serie normer om rättigheter för perso- ner som tillhör nationella minoriteter. Utformningen av ramkonven- tionen influerades i flera avseenden av Köpenhamnsdokumentet. ratificerade ramkonventionen och språkstadgan . hade dryga 20-talet länder ratificerat språkstadgan för 79 olika språk. Knappt 40 länder har ratificerat ramkonventionen och ytterligare en handfull har skrivit under den. Språkstadgan innehåller både mer allmänt hållna åtaganden om mål och principer för politik, lagstiftning och praxis i artikel 7 och förhållandevis detaljerade åtaganden i artikel 8–14 vilka utgör del III i stadgan. Språkstadgans skyddsobjekt är de nationella minoritets- språken som sådana, men åtagandena i stadgans del III är utformade så att de i praktiken innebär rättigheter för en- skilda användare av språken1. De flesta åtaganden i del III är avsedda att tillämpas i områden där antalet användare av minoritetsspråket är tillräckligt många för att motivera ett utökat skydd. 1 Se exempelvis angående artikel 10, Engbers, 2012, s. 341. Överblick och övergripande bedömningar I ramkonventionen görs inte samma tydliga geografiska åtskillnad även om några åtaganden avser områden där personer som tillhör nationella minoriteter bor ”i betydande antal eller av hävd”.2 Kon- ventionen syftar till att skydda såväl nationella minoriteter som enskilda personer som tillhör nationella minoriteter. Ramkonven- tionen syftar till att ge ett skydd i många frågor som rör de nationella minoriteterna; utöver att ge ett skydd för religionsutövning och kulturyttringar ger konventionen ett skydd även i språkliga hän- seenden. Det senare innebär att dess tillämpningsområde till viss del överlappar språkstadgans. Konventionen innehåller artiklar som ger enskilda rättigheter men även mål- eller principstadganden av lik- nande karaktär som de i artikel 7 i språkstadgan. 3.1.1Vad utgör en nationell minoritet och ett nationellt minoritetsspråk? Även om tillämpningsområdena för ramkonventionen och språk- stadgan i betydande omfattning sammanfaller, syftar de som framgår av föregående avsnitt till att skydda olika saker – de nationella minoriteterna respektive minoritetsspråken. har anslutit sig till båda konventionerna vid samma tillfälle och erkänt lika många nationella minoriteter som minoritetsspråk. Detta kan leda tanken till att det finns ett entydigt samband mellan den minoritetsgrupp och det minoritetsspråk som gruppen är förknippad med. Verklig- heten är dock mer komplicerad. Finska romer talar exempelvis finska i stället för chib och samer som bor i kan ha meänkieli som modersmål. Det är därför viktigt att hålla isär begreppen minoritet och minoritetsspråk. Begreppet ”nationell minoritet” definieras inte i ramkonven- tionen. fastslog, efter regeringens förslag, följande krite- rier i samband med antagandet av propositionen 1999: –Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning i sam- hället. Gruppbestämningen kan inte enbart göras efter gruppens 2 Se artikel 10.2, som behandlar förutsättningar för minoritetsspråkstalande att använda språket i kontakt med myndigheter, artikel 11.3 som behandlar skyltning och liknande av ortsnamn, gatunamn m.m. på minoritetsspråket och artikel 14.2 som behandlar undervisning i och på minoritetsspråket. Överblick och övergripande bedömningar numerära antal utan här måste också vägas in och belysas gruppens struktur och sammanhållning –Religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell tillhörighet. Endast ett av de uppräknade särdragen måste föreligga men de särdrag som gruppen uppvisar måste i något väsentligt avseende skilja den från majoriteten Den enskilde såväl som gruppen ska ha en vilja och strävan att behålla sin identitet. –Historiska eller långvariga band med . Det är inte möjligt att dra någon absolut gräns mätt, men bedömningen är att endast minoritetsgrupper vars kultur funnits i före sekel- skiftet 1800/1900 uppfyller kravet på historiska eller långvariga band. Ovannämnda kriterier är alltså de som tillämpar i fråga om begreppet nationell minoritet. När det gäller nationella minoritets- språk finns däremot en definition i språkstadgan. I stadgan anges att ett sådant språk ska användas av hävd i en stat och att språket ska vara annorlunda än det officiella språket. Av detta följer exempelvis att dialekter av det svenska majoritetsspråket inte omfattas av kon- ventionen. När behandlade regeringens proposition om anslutning till minoritetskonventionerna ansågs judar, romer, samer, sverige- och tornedalingar uppfylla kriterierna för att erkännas som nationella minoriteter. Finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska ansågs vara de nationella minoritetsspråk som talats av hävd i . 3.1.2De nationella minoriteternas historia är historia Det svenska riksbygget (kungariket ) satte fart med makttillträde 1523 och fortsatte under efterkommande Vasa- kungar. Det omfattade både och betydande delar av dagens , däremot vare sig , , , eller som utgjorde delar av det danska kungariket. Och de norra delarna av dagens hade ännu inte börjat koloniseras av och införlivas med riket. Överblick och övergripande bedömningar I kungarike levde urfolket samer långt ned i de mellansvenska landskapen. I det mellansvenska bergsbruket i Bergslagen fanns också finsktalande invånare. Under sonen ägde en omfattande bosättning av s.k. skogsfinnar rum i ett område från gränstrakterna mellan och och upp mot inland. Resande, eller som de kallades tatarer (sedermera tattare), fanns i landet redan när tog makten. I de delar av som ännu inte koloniserats, bestod befolk- ningen förutom av samer av finsktalande invånare. Med blev det senare del tillåtet för judar att leva och verka i riket och att öppet bekänna sin tro. Judar hade levt i riket även tidigare men var då tvungna att konvertera till den lutherska läran. Redan före kungarikets delning efter kriget med 1809 började flera av dessa grupper trängas undan av majoritetsbefolk- ningen. trängdes successivt tillbaka längre norrut som en följd av en aktiv kolonisering och bosättning från svensk sida. Under fördrevs många av de resande till den östra delen av kunga- riket. Den grupp som kallas finska romer är ättlingar till dessa. I och med riksdelningen fick sina nuvarande gränser. Den östra delen av riket ingick under i det ryska tsardömet, men utropades till det självständiga . Nationalismens utbredning i ledde också i till en undanträngning och ett osynliggörande av de historiska minoriteterna. En central roll i denna process hade den allmänna folk- skolan som infördes . Effekterna av detta och av den tvångsförsvenskning, som berövade många deras nationella minori- tetsspråk, kan fortfarande iakttas i många sammanhang i dagens . 3.2Minoritetsspråkslagarna och reformen 2010 För att förverkliga kravet på förstärkt skydd enligt åtagandena i del III i språkstadgan infördes två särskilda språklagar – lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltnings- myndigheter och domstolar respektive lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och Överblick och övergripande bedömningar domstolar (minoritetsspråkslagarna). Dessa lagar gav enskilda rätt att under vissa förutsättningar använda språken i kontakter med förvaltningsmyndigheter och domstolar om målet eller ärendet hade anknytning till förvaltningsområdet för språket. Förvaltnings- områdena för finska och meänkieli respektive samiska omfattade då fem respektive fyra i lagarna angivna kommuner i (sammanlagt sju kommuner) samt . Minoritetsspråkslagarna föreskrev även en rätt för enskilda att erbjudas förskola och äldreomsorg på språket i kommunerna i förvaltningsområde. beslut om propositionen Från erkännande till egenmakt. Regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158) innebar att ytterligare steg togs för att förtydliga de nationella minori- teternas rättigheter. En lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen) trädde i kraft . Regeringens strategi för minoritetspolitiken innehåller åtgärder för att –motverka diskriminering och utsatthet av de nationella minori- teterna, –säkerställa en bättre efterlevnad av ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk och uppföljning av vidtagna åtgärder, –stärka de nationella minoriteternas egenmakt och inflytande, samt –främja bevarandet av de nationella minoritetsspråken. Minoritetspolitikens övergripande mål är att ge skydd för de natio- nella minoriteterna och att stärka deras möjlighet till inflytande, samt att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Det övergripande målet bröts genom reformen 2010 ner i tre delmål: diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kulturell identitet (se prop. 2008/09:158, s. 45–46). De båda minoritetsspråkslagarna ersattes således av minoritets- lagen. Genom denna anslöts ytterligare 18 kommuner till förvalt- ningsområdet för finska och 13 kommuner till förvaltningsområdet för samiska. i och fick ett Överblick och övergripande bedömningar uppföljnings- och samordningsansvar när det gällde minoritets- politiken. Minoritetslagen innebar även ett flertal andra förändringar. Det infördes en möjlighet för kommuner att ansluta sig till förvaltnings- område efter att ha gjort en anmälan och erhållit regeringens tillstånd. Ett betydande antal kommuner har utnyttjat denna möjlighet. Fram har förvaltningsområdena utvidgats med ytterligare 37 kommuner för att nu uppgå till sammanlagt 75 kommuner. inkom ytterligare ansökningar från 8 (6 helt nya) kommuner om att ingå i förvaltningsområde. har reger- ingen, med hänvisning till en aviserad utrednings uppdrag att se över minoritetspolitiken, avvaktat med att ge tillstånd för nya kommuner att ingå i förvaltningsområde. Regeringen har hänvisat till den översyn av minoritetspolitiken som denna utredning fått i uppdrag att genomföra. Ytterligare förändringar i och med minoritetslagen var att det infördes bestämmelser som gäller i hela landet, bl.a. skyldigheten att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter, att främja deras möjligheter att behålla och utveckla sin kultur samt att ge dem möjlighet till inflytande och att samråda med dem (det s.k. grund- skyddet, se även nästa avsnitt). Rätten att använda finska, samiska och meänkieli i kontakter med myndigheter förändrades och ut- ökades på olika sätt så att den i vissa fall kom att gälla även utanför förvaltningsområdena. Genom språklagen (2009:600), som hade trätt i kraft , gavs det allmänna bl.a. ett särskilt ansvar att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. 3.3Minoritetslagstiftningens struktur och relation till språkstadgan och ramkonventionen Språkstadgan och ramkonventionen har genomförts i såväl genom lagstiftning som genom andra slags åtgärder. I fråga om lag- stiftning återfinns de centrala bestämmelserna i minoritetslagen och språklagen. Åtaganden i punkt 1.b)–d) i artikel 8 i språkstadgan, som rör grund- och gymnasieskolan, har dock genomförts genom före- skrifter i bl.a. skollagen. Även dessa gäller i hela landet. Utredningen utvecklar detta närmare i kapitel 6 avseende förskolan. Överblick och övergripande bedömningar Utredningen kommer fortsättningsvis använda uttrycket minori- tetslagstiftningen och därmed i första hand avse dels minoritetslagen, dels de bestämmelser i språklagen och skollagen som avser de natio- nella minoritetsspråken. Det är föreskrifter som faller under minori- tetspolitikens delmål språk och kultur respektive inflytande och del- aktighet. Av internationella åtaganden följer även ett skydd mot diskriminering och utsatthet för de nationella minoriteterna, dvs. minoritetspolitikens tredje delmål. Skydd mot diskriminering finns dock främst i diskrimineringslagen och bestämmelser i brotts- balken, vilka inte skiljer mellan diskriminering av personer som hör till nationella minoriteter och personer som hör till grupper med annan etnisk eller religiös bakgrund. Utredningen har därför valt att inte inkludera dessa i begreppet minoritetslagstiftningen. Inom minoritetspolitiken talas ibland om det geografiskt av- gränsade skyddet i förvaltningsområden och ett grundskydd eller grundläggande skydd som gäller i hela landet för alla fem nationella minoriteter och minoritetsspråk, som om detta utgjorde de två enda komponenterna i minoritetslagstiftningen. Lagstiftningen innehåller emellertid flera olika slags bestämmelser. Vissa bestämmelser gäller för alla fem nationella minoriteter och minoritetsspråk och andra endast för två eller tre av dem. Vissa bestämmelser ger rättigheter knutna till förvaltningsområden och andra, nämligen bestämmel- serna som avser domstolar, är på annat sätt geografiskt avgränsade. Av de bestämmelser som gäller i hela landet är 3–5 §§ minoritets- lagen och bestämmelserna i 8, 14 och 15 §§ språklagen de mest centrala. Bestämmelserna anger det allmännas ansvar för att främja nationella minoriteternas kultur och att skydda och främja de natio- nella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska. De ålägger förvaltningsmyndigheter en skyldighet att dels ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande och samråda med deras representanter, dels informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter enligt lagen. Bestämmelserna är tillämpliga hos samtliga kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter och för samtliga fem nationella minoriteter och minoritetsspråk och kan därmed sägas vara det egentliga grundläggande skyddet. När utredningen fortsättningsvis använder begreppen grundskydd eller grundläggande skydd är det dessa bestämmelser som avses. Grundskyddet i minoritetslagen har införts mot bakgrund av internationella åtaganden. Överblick och övergripande bedömningar Skyldigheten att informera enligt 3 § minoritetslagen har sin grund främst i artikel 6 i språkstadgan. Enligt artikeln åtar sig staten bl.a. att se till att berörda organisationer och personer informeras om rättigheter och skyldigheter enligt stadgan. Bestämmelsen i 4 § andra stycket minoritetslagen om det allmän- nas ansvar för att främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur är föranledd främst av åtagande enligt artikel 5 ramkonventionen (se prop. 2008/09:158, s. 66). Enligt artikeln åtar sig staten att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Bestämmelsen i 5 § minoritetslagen slutligen innebär en skyldig- het för förvaltningsmyndigheter att ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och att samråda med representanter för dem. Bakgrunden till bestämmelsen är åtaganden såväl i ramkonventionen som i språkstadgan. I förarbetena har artikel 12 i lyfts fram, vilken ger barn och ung- domar rätt att uttrycka sina åsikter i frågor som berör dem (se prop. 2008/09:158, s. 55). I fråga om samråd och annat inflytande är artikel 15 i ram- konventionen av central betydelse. Enligt artikeln åtar sig staten att skapa nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör en nationell minoritet effektivt ska kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem. Till grundskyddet får som nämnts även räknas bestämmelserna om nationella minoritetsspråk i språklagen. Enligt 8 § i lagen har det allmänna ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. Enligt 14 och 15 §§ ansvarar det allmänna för att den som tillhör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket.