sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — kan genom nationella och internationella åtgärder gå i täten för den omställning som är nödvändig globalt. Klimatut- maningen innebär då en möjlighet att stärka svensk konkurrens- kraft och dra nytta av internationell efterfrågan på tekniska lös- ningar och den kompetens som har och kan vidareutveckla. Tydliga och långsiktiga spelregler för näringsliv och hushåll är en förutsättning för att nödvändiga investeringar ska komma till stånd. Flera studier visar också på vikten av att tidigt vidta åtgärder för att de utsläppsminskningar som är nödvändiga på lång sikt ska kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning behövs där- för. Nuvarande strategi och etappmål för klimat inom miljömåls- systemet behöver därför kompletteras. har i rapporten för pengarna? Gransk- ningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19) rekommen- derat regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för sam- hällsplaneringen, genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och klart ange vad som ska åstadkommas och vad det kostar. På så sätt kan få bättre beslutsunderlag och myndigheter, före- tag och allmänheten få långsiktiga spelregler som de kan ta hänsyn till i sitt beslutsfattande. har också pekat på behovet av att fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020, att tydliggöra ansvar och mandat samt att styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapport- ering och analys. Även har i sin granskning av miljöpolitik 2004–2014 rekommenderat att främja en mer långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken, bland annat genom att se till att transportinvesteringarna är förenliga med klimatpolitiska mål. Ett klimatpolitiskt ramverk syftar till stabilitet och tydlighet på vägen mot ett långsiktigt klimatmål. bör ange i vilken huvudsaklig takt ska minska utsläppen. bör skapa tydliga drivkrafter för omställning och ett stabilt och förut- sägbart investeringsklimat för näringslivet. kan klargöra ambition att vara ledande i klimatomställningen och stärka vår trovärdighet i fråga om att genomföra våra internationella åtaganden. Beredningen bör belysa för- och nackdelar med en klimat- lag och pröva om en klimatlag bör införas och föreslå hur den i så fall bör utformas. Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med följande för- ändringar och kompletteringar. Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi som innehåller styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. ska skapa förutsättningar för en trans- parent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet för att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Beredningen ska undersöka om det bör införas en klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminsk- ningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, upp- följning och kontroll av klimatarbetet. Beredningen ska analysera för- och nackdelar med ett sådant regelverk och om det kan vara ett lämpligt verktyg för att fastställa ramarna för regeringens arbete med att möta klimatutmaningarna. Om beredningen föreslår en klimat- lag, måste den medge utrymme för politiska prioriteringar, val och justeringar av styrmedel och åtgärder och vara flexibel för oväntade händelser i omvärlden och tillfälliga svängningar i utsläppsutvecklingen. För att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt två graders temperaturhöjning krävs insatser från alla länder. Enligt FN:s internationella klimatpanel IPCC finns det flera olika sätt att minska uppvärmningen till mindre än . Alla sätt kräver kraftfulla utsläppsminskningar och att de globala utsläppen är nära noll i slutet av århundradet. har fastställt visionen om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Beredningen ska ge för- slag på hur det långsiktigt miljökvalitetsmålet för klimat med målår 2050 ska formuleras och preciseras samt vad som ska räknas in. har i en färdplan angett att unionens utsläpp ska minska med 80–till 2050 jämfört med . ska ta sitt ansvar för att dessa mål kan nås på ett kostnads- effektivt sätt. Miljömålsberedningen bör därför föreslå ett mål som innebär att ska ha en fortsatt ledande roll i arbetet inom EU, och som bidrar till att EU som helhet kan nå målet om en utsläpps- reduktion på 80–. I arbetet är det viktigt att information om andra jämförbara medlemsstaters utveckling inhämtas. Målbana och etappmål och behov av flexibilitet Beredningen ska analysera olika sätt att fastställa en ungefärlig mål- bana för utsläppsutvecklingen till 2050. En sådan målbana bör kopplas till lämpliga etappmål. Beredningen ska lämna det förslag till målbana som analysen visar är möjlig och lämplig med hänsyn till behovet av att vidta åtgärder i närtid för att göra det möjligt att nå det föreslagna miljökvalitetsmålet till 2050. Beredningen ska i förslaget ta hänsyn till den långa tidshorisonten och behovet av successiv anpassning. Beredningen ska därför analysera olika möjligheter till flexibilitet beträffande utsläpps- målsättningar på vägen till 2050 för att ta hänsyn till utvecklingen i samhället och internationellt. Flexibilitet kan ges t.ex. genom att etappmål om utsläppsminskningar omfattar , genom att en utsläppsbana får omgärdas av ett intervall, eller genom att mekanismer etableras för att under vissa omständigheter justera målen. Alla inhemska samhällssektorer behöver bidra till att nå det lång- siktiga målet. Beredningen ska överväga hur sektorsvisa etappmål kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. I detta arbete bör särskild hänsyn tas till samhällsekonomisk effektivitet, konflikter och synergieffekter med andra miljökvalitets- mål och mål inom andra politikområden, liksom möjliga konflikter och synergier mellan åtgärder för utsläppsminskning och åtgärder för anpassning till klimatförändringar. Hänsyn ska tas till förutsätt- ningarna inom olika sektorer. Vid utformningen av förslagen ska hänsyn tas till riskerna för koldioxidläckage där det är relevant, och till möjligheten att hantera de riskerna samt till effekter på sektorer och regioner. Beredningen ska analysera om det finns ett behov av att regel- bundet fastställa utsläppsbegränsningar som gäller för kortare tids- perioder och som är anpassade till den långsiktiga utsläppsbanan och etappmålen. Om beredningen finner att sådana begränsningar skulle öka kostnadseffektiviteten och måluppfyllelsen i systemet, bör beredningen föreslå en process för hur och av vem budgetarna tas fram och fastställs och hur detta bör komma till uttryck i det klimatpolitiska ramverket. Vidare bör det utredas hur ansvaret för genomförandet ska fördelas. Beräkning, uppföljning och redovisning I syfte att öka transparensen samt delaktighet i klimat- politiken bör det, på ett tydligare sätt än vad som gäller för miljömålen, regleras hur klimatpolitiken ska redovisas och följas upp. Utgångspunkten ska vara internationellt vedertagna principer och regelverk för mätning, rapportering och bokföring av växthus- gasutsläpp. Beredningen ska därför föreslå hur systemet med beräk- ning, uppföljning och redovisning bör se ut. Det ska ingå i övervägandena hur nettoupptag av koldioxid i skog, skogsmark och jordbruksmark, inklusive kolsänkor, liksom läckage av växthusgaser, ska medräknas i nationella mål med hän- syn till att inlagrad koldioxid inte fullt ut kan jämställas med und- vikna utsläpp av koldioxid från fossila bränslen och med hänsyn till skogens roll för att nå klimatmålen i övrigt. Hänsyn ska även tas till hur dessa upptag och utsläpp hanteras i redovisningen av åtaganden under klimatkonventionen och inom EU. Miljömålsberedningen ska överväga om ramverket bör innehålla en skyldighet för regeringen att regelbundet lämna en klimatpolitisk rapport till med uppgifter om bl.a. utsläppsutvecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder samt en beskrivning av hur regeringen avser att justera styrmedel och åtgärder. Beredningen bör, om det är aktuellt, ge förslag på vad en sådan rapport i övrigt ska innehålla och med vilka intervall den ska lämnas. Det måste säkerställas att vetenskap och långsiktighet präglar klimatpolitiken. Beredningen ska analysera behovet av ett organ för kvalitetssäkring av arbetet med oberoende experter. En möjlighet är att inrätta ett klimatpolitiskt råd. Beredningen ska se över vilken funktion ett sådant råd skulle kunna ha. Behov av innovation och teknikutveckling För att klara klimatutmaningen krävs såväl innovationer som tek- nikutveckling. Forskning kan leda till tekniksprång i form av t.ex. lagring av koldioxid och till en ökad effektivitet i användningen av resurser. Nya metoder inom processindustrin och jordbruket kan bidra till minskad klimatpåverkan, liksom möjligheter att i större utsträckning använda biomassa som biologisk mångfald bevaras. Regeringens utgångspunkt är att kärnkraften ska ersättas med förnybar energi och energieffektivisering och att ska ha förnybar energi. En koldioxidneutral eltill- försel tillsammans med utvecklingen av icke-fossila drivmedel kommer att vara av central betydelse för att kunna minska utsläppen från transportsystemet. Insatser inom många politikområden bidrar såväl till egna mål som till klimatpolitikens mål. Beredningen bör i utredningen belysa hur svensk forskning och innovation inom olika politikområden kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet som de kan stärka som industri- och exportnation. Bered- ningen bör även analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp. Beredningen ska i arbetet beakta det underlag som finns inom området. Internationella krediter, handel och EU:s handelssystem ska vara ledande i det globala klimatarbetet. Det är viktigt att illustrera exempel på att kostnadseffektiva åtgärder för utsläpps- minskningar kan kombineras med ekonomisk tillväxt. är en global angelägenhet, och utöver nationella utsläppsminsk- ningar ska utredningen överväga hur i sin måluppfyllnad kan bidra till internationella investeringar i projekt för att minska de globala växthusgasutsläppen. Beredningen bör därför överväga vilken roll internationell handel med utsläppsrätter utanför EU kan ha . Beredningen bör också ta hänsyn till den internationella klimatpolitiken i övrigt. Beredningen bör särskilt utreda för- och nackdelar med att inkludera utsläpp i den handlande och den icke-handlande sektorn i målen, lämna de förslag som övervägandena ger anledning till samt belysa hur målen ska förhålla sig till de mål och styrmedel som be- slutas inom EU och på internationell nivå. Beredningen ska analys- era och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen. Som komplement ska beredningen också behandla växthusgas- utsläpp kopplade till såväl import som export. En tydlig organisation och rollfördelning Beredningen ska utreda och lämna förslag på organisation, ansvar och roller för klimatarbetet inom olika politikområden och föreslå hur sektorsansvaret för utsläppsminskningar kan fördelas på politikområden och förstärkas. En stor del av det nationella klimat- arbetet kommer att behöva genomföras lokalt och regionalt. Bered- ningen ska därför föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimat- arbetet kan samordnas och stärkas – såväl på nationell som på regional och nivå. Förslag till klimatpolitiskt ramverk Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimat- politik. Beredningen ska belysa för- och nackdelar med en klimatlag och om lämpligt föreslå hur en sådan bör utformas. föreslå ett definierat miljökvalitetsmål för minskning av nationella utsläpp av växthusgaser med en ungefärlig utsläppsbana och med de mål i övrigt som beredningen finner lämpligt föreslå en process för hur regeringen ska redovisa utsläpps ut- vecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder och vilka styrmedel och åtgärder som planeras samt hur samspelet med bör se ut föreslå organisation, ansvar och roller för genomförande av det klimatpolitiska ramverket föreslå beräknings- och redovisningsmetoder samt hur och när uppföljning ska ske föreslå hur ett oberoende expertorgan, t.ex. ett klimatpolitiskt råd, kan bidra i klimatarbetet föreslå förändrade eller nya kostnadseffektiva och långsiktigt verkande styrmedel och åtgärder för olika delar av samhället (se även avsnittet om styrmedel i direktiv 2014:53) inklusive en sär- skild analys av hur olika delar av samhällsplaneringen, dvs. den fysiska planeringen inklusive infrastrukturplanering, kan bidra (detta arbete bör ske i nära kontakt med ) belysa hur svensk forskning och innovation kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet som som industri- och exportnation kan stärkas samt hur nuvarande lagstiftning och befintliga styrmedel kan förbättras särskilt analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan sam- ordnas och stärkas – även på och regional nivå föreslå hur man kan förbättra uppföljningen av växthusgas- utsläpp kopplade till import och export analysera och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen, med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen. I förslag som gäller ansvarsfördelning, rapportering och uppföljning ska ta hänsyn till synpunkter i rapporten för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19). Särskild hänsyn ska tas till generationsmålet och synergi effekter med andra miljökvalitetsmål, speciellt synergier med mål inom luft- vårdspolitiken, liksom möjliga synergier mellan åtgärder för ut- släppsminskning respektive anpassning till klimatförändringar. De generella och specifika utgångspunkter som anges i dessa tilläggs- direktiv ska utgöra en grund för beredningens arbete. Beredningen ska vid utarbetandet av sina förslag även redovisa effekter på sektorer och regioner samt ta hänsyn till övriga samhällsmål och till att förslagen kan genomföras oavsett inriktning av energipolitiken samt hur förslagen kan fungera tillsammans med EU:s och andra internationella regelverk. Utformningen av strategin och mål ska följa de generella utgångs- punkter som beskrivs i de tidigare direktiven (dir. 2010:74 och dir. 2011:50). Samråd och redovisning av uppdraget Miljömålsberedningen ska följa andra pågående initiativ och processer med koppling till klimatpolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst , Statens energi- myndighet, , , Transportstyrelsen, Statens jord- bruksverk, , meteorologiska och hydrolog- iska institut (), Tillväxtanalys, , Statskontoret, Finans- samt med kommuner och landsting (SKL) och för uppdraget relevanta pågående utredningar och processer. Uppdraget ska samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för en samlad luftvårdspolitik som enligt direktiv 2014:110 skulle ske ska inte göras. Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag. Beredningen ska lämna de författningsförslag som kan behövas. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M2010:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitsmålen kan nås (dir. 2010:74). Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:165) fick beredningen i uppdrag att inom ramen för miljömålssystemet föreslå hur ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kunde utformas. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Beredningen ska i stället redovisa ett förslag till ett klimatpolitiskt ramverk inklusive klimatmål och en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik . (Miljö- och ) Scenarierna som redovisas i denna bilaga visar att: Det går att nå nära-nollutsläpp i med teknik som redan är känd och tillämpas , i kombination med investeringar i teknikutveckling och resurs- och energieffektiva investeringar i infrastruktur. För att scenarierna ska kunna bli verklighet behövs dock betydande styrmedelsskärpningar och successiva beslut om investeringar i teknikutveckling och infrastruktur inom de närmaste fem–tio åren. För de sektorer, främst transportsektorn, där utvecklingen mot låga utsläppsnivåer går relativt snabbt i scenarierna är behovet av styrmedelsskärpningar i närtid stort. Det är även viktigt med beslut i närtid för att omställningen ska kunna ske i processindustrin, där anläggningarna har lång livslängd och investeringstillfällena är få . I de scenarier som ger störst utsläppsminskning, omkring 90–lägre utsläpp relativt 2050 minskar utsläppen i alla delar av samhället till nivåer nära noll, med undantag för jordbrukssektorn och delar av processutsläppen från industrin. Införande av CCS-teknik på stora punktkällor som använder biobränsle kompenserar i stort sett för de kvarvarande utsläppen i scenarierna. I de scenarier som ger lägst utsläppsminskning, relativt 1990 följer utvecklingen i i stort samma genomsnittsliga utveckling som EU-scenarierna i den Europeiska kommissionens färdplan till 2050. I utsläppsscenarierna mot minus minskar utsläppen i stort sett linjärt från dagens nivåer. Hur utsläppsscenarierna utvecklas mot minus eller lägre beror främst på de antaganden som görs om i vilken takt utsläppen kan minska i transportsektorn- respektive i industrin, samt om introduktionen av bio-CCS. I scenarierna är det främst utsläppen från processindustri, men också utsläppen från avfallsförbränning som minskar sent, –2050. För att nå 85 procents utsläpps- minskning , utan bio-CCS, behöver dessa teknik- förändringar ske i något snabbare takt jämfört med scenarierna i denna bilaga. Utsläppsscenarierna i denna bilaga kan även användas för beredningens fortsatta överväganden om etappmål, till exempel , 2030, 2035 osv. När det gäller denna tidshorisont kan det även vara relevant att diskutera om etappmålen ska delas upp i mål för icke-handlande respektive handlande sektorer. För att analysera gap till etappmål på kortare sikt finns det även anledning att ta fram mer detaljerade effektanalyser av styrmedel, kopplade till de styrmedelsförändringar som kan vara aktuella att införa i närtid. Till dessa frågor återkommer beredningen i sitt andra betänkande. I denna bilaga redovisas en sammanställning av scenariounderlag som beredningen tagit del av inför sina överväganden om målnivåer 2050. Scenarierna har hämtats från ”Underlag till en färdplan för ett utan klimatutsläpp ”, (rapport 6525, bilaga 6), nedan benämnt ”färdplansunderlaget” och från rapporten ”Pathways to a Carbon Neutral Energy Future” som tagits fram under ledning av och , nedan benämnt ”NETP- Scenarierna har alla målår 2050 men de visar även i vilken takt utsläppen minskar i (och i ) , uppdelat på olika sektorer och utsläppskällor1. Scenarioresultaten kan därför även ge visst underlag till beredningens överväganden om tidigareläggande av netto-noll-mål och fortsatta etappmål och utsläppsbudgetar kopplade till målbanor mot 2050 (de sistnämnda redovisas i nästa betänkande). Dessutom kan scenarierna användas som ett av underlagen till beredningens överväganden om utformning av eventuella separata mål för de utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter respektive de som inte omfattas av systemet. Resultaten för från de två scenarioarbetena har därför bearbetats och sammanförts för att kunna jämföras i diagram och tabeller. Scenarioresultaten jämförs även med linjära utsläppsminsknings- banor kopplade till två olika utsläppsmål . Dessutom innehåller denna bilaga även resultatet av den genom- gång som beredningens sekretariat med hjälp av handläggare vid och låtit genomföra av förut- sättningarna för att med kompletterande tekniska åtgärder sänka utsläppen ytterligare, jämfört med de åtgärder som ingår i Naturvårs- verkets scenarier. De tekniska åtgärder som ingår i scenarierna för är huvudsakligen av samma typ2 som de som antas genomföras i globala lågkolsscenarier. I bilaga 2.3 och 2.4 redovisas en sammanställning av hur sådana scenariobanor kan se ut baserade på underlag från IPCC:s senaste utvärderingsrapport3 och vetenskapliga artiklar om 1,5- gradersbanor. I bilaga 2.1 återfinns en sammanställning av hur utsläppen utvecklats i och 2014. 1Den nordiska studien är begränsad till energisystemet medan mfl myndigheters färdplansscenarier omfattar alla sk. territoriella utsläpp i utom utsläpp och upptag av koldioxid inom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF och bränslen för internationella transporter, sk. bunkerbränslen. 2Med hänsyn tagen till svenska förhållanden. I scenarierna för transportsektorn ingår därutöver en rad åtgärder som inte ingår i globala modeller. Åtgärder som sammantaget effektiviserar transportsystemet och dämpar det sammanlagda trafikarbetet på väg både från person- och godstransporter som tillgängligheten ökar. 3IPCC (2014). Climate Change : Synthesis Report. Contribution of I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [, R.K. Pachauri and L.A. (eds.)]. IPCC, , , 151 pp. I scenarierna analyseras teknisk genomförbarhet utgående från dagens kunskap Resultaten från de scenarier som redovisas i denna bilaga beror i hög utsträckning på de antaganden som görs om hur tekniska åtgärder, som kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser till mycket låga nivåer, utvecklas och hur snabbt sådan teknik kan introduceras . De visar alltså huvudsakligen om det (utifrån dagens kunskap) skulle kunna vara tekniskt genomförbart att nå de uppsatta utsläppsmålen. Övriga antaganden i scenarierna är ”statiska” på många sätt, de utgår från att dagens ekonomiska och politiska struktursamband (och trender) kvarstår även . Människors värderingar och beteenden förändras inte heller i någon större utsträckning i scenarierna, utom när det gäller antagandet att ny teknik antas vinna acceptans och därmed vara möjlig att införa. Scenarierna kan, givet dessa avgränsningar, även ge visst underlag till en analys av storleksordningar på investeringar, kostnader och intäkter jämfört med ett referensscenario. Skillnader i metodansats i de två scenarioarbetena De nordiska NETP-scenarierna baseras till stor del på resultat från energisystemmodeller som söker den mest kostnadseffektiva lösningen för hur utsläppen skulle kunna minska mot uppsatta mål. Scenarierna från m.fl. är huvudsakligen baserade på expertbedömningar och beräkningar med visst modellstöd4. Ansatsen är inte optimerande . Hur och om ”näranollutsläpp” skulle kunna nås i olika sektorer har i stället analyserats av flera sektorsmyndigheter, framför allt , och som alla tagit fram målscenarier för respektive sektor5. Scenarierna för transportsektorn är även inriktade mot att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta , på det sätt