sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Eftersom avfallsförbränningsskatten endast omfattade hushållsavfallet fanns kraftiga incitament att förbränna detta i och verksamhetsavfallet i het- vattenpannor. Avfallet förbrändes således inte nödvändigtvis i den närmast liggande anläggningen eller där det kunde anses lämpligast i teknisk mening. Utredningen konstaterade (s. 26): I avvägningen mellan förbränning och återvinning bedömer utred- ningen att den existerande skatten framstår som en rent fiskal skatt, dvs. den saknar nästan helt styreffekter. Den enda helt klara effekten av skatten (förutom en höjning av mottagnings- och renhållnings- avgifter) är en omfördelning av avfallet mellan olika förbrännings- anläggningar till priset av ökade transportkostnader, vilket innebär ökad miljöpåverkan. Svenska erfarenheter avseende skatt på förbränning av avfall I betänkandet görs ingen ansats att analysera alternativa styrmedel mer än att sociala normer, infrastruktur och enskilda kommuners avfallspolicy pekas ut som viktiga faktorer för att öka material- återvinningen. övergripande slutsats stöds av den empiriska analys som görs i m.fl. (2007). I studien analyseras effekt- erna av den skatt som infördes genom att jämföra marginal- kostnader för olika behandlingsmetoder. Resultaten pekade på att avfallsförbränningsskatten främst skulle påverka utsorteringen av biologiskt avfall men få små effekter på materialåtervinningen. Den ökade utsorteringen av hårdplast uppskattades till . I studien antas kostnadsminimering i avfallshanteringen. Ansvarsför- delningen och incitamentsstrukturen på avfallsmarknaden hindrar kostnadsminimering (se kapitel 11). Därför överskattar studien effekten av förbränningsskatten. 10.1.4Slopandet av skatten på förbränning av hushållsavfall Skatten på förbränning av hushållsavfall togs bort (se prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122). I propositionen framgick att regeringen i allt väsentligt delade slutsatser och att skatten på förbränning av hushållsavfall därmed borde tas bort. För att kompensera för inkomstbortfallet föreslogs en höjning av koldioxidskatten med . Genom höjningen skärptes klimatpolitiken på ett kostnads- effektivt sätt. 10.1.5Handelsdirektivet och förordningen om förbränning av avfall I och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, förkortat handelsdirektivet1, regleras EU:s system för handel med utsläppsrätter, förkortat EU ETS. Enligt handels- direktivet ska förbränningsanläggningar med en installerad effekt 1 EUT L 140, , s. 63. Svenska erfarenheter avseende skatt på förbränning av avfall på mer än 20 MW inkluderas i utsläppshandeln. Undantag görs i direktivet för anläggningar som förbränner kommunalt avfall och farligt avfall. Däremot ska samförbränningsanläggningar inkluderas oavsett vilket bränsle de använder. Med andra ord inkluderas anläggningar som samförbränner hushållsavfall eller farligt avfall enligt direktivet, men inte anläggningar som förbränner kom- munalt avfall och farligt avfall. har genom förordningen (2013:253) om förbränning av avfall infört begreppet avfallsförbränningsanläggning som inne- fattar både anläggningar som samförbränner och förbränner avfall (hushålls- eller verksamhetsavfall). har alltså inte gjort undantag för anläggningar som förbränner specifika avfallstyper. Det innebär att anläggningsägarna måste överlämna utsläpps- rätter motsvarande koldioxidutsläppen från avfallets fossila kol- innehåll. Anläggningarna får –2020 en viss del fri tilldelning av utsläppsrätter baserat på mängden såld värme. Anläggningarna måste köpa utsläppsrätter motsvarande skillnaden mellan fri tilldelning och utsläpp av fossil koldioxid. Utsläpps- handelssystemet omfattar i stort sett all avfallsförbränning i . 11Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel I det här kapitlet redogörs för styrmedel och andra faktorer som påverkar de ekonomiska förutsättningarna för avfallsförbränning i . I förlängningen påverkar dessa faktorer även förutsätt- ningarna för materialåtervinning och möjligheterna att stärka den politiska styrningen av avfallsflöden enligt avfallshierarkin. En grundläggande förståelse för avfallsförbränningens incitaments- stuktur är även viktig för att förstå den marknadsutveckling som skett . användes icke-farligt avfall som bränsle för el- och värmeproduktion. uppgick motsvarande avfallsmängd till . Mängden icke-farligt avfalls- bränsle ökade alltså med i genomsnitt . Jämförelsevis ökade mängden upp- kommet hushållsavfall sammantaget med . Verksamhetsavfall minskade med (gruvavfallet inte medräknat). har den svenska kapaciteten för för- bränning av icke-farligt avfall i kraftvärme- och värmeverk ökat med över 50 procent1. Sammantaget illustrerar detta att avfalls- förbränningens roll i det svenska energisystemet har ökat . Såväl inhemskt avfall som utländskt avfall har utgjort viktiga inkomstkällor för avfallsförbränningssektorn i landet. 1 Avfall (2016) ”Kapacitetsutredning – Avfallsförbränning och avfallsmängder till 2020. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel Avfallsförbränningsmarknaden kännetecknas av en stor andel kommunalt ägande. Den utbyggnad av kapaciteten som skett har alltså i stor utsträckning involverat kommunala bolag. Några avfallsförbränningsanläggningar ägs och drivs dock av privata och statliga aktörer i form av etablerade kraft- och värmebolag. I vissa fall samägs anläggningar av en kommun och ett privat bolag. Oavsett ägare antas att vinstintresset är centralt för driften av befintliga avfallsförbränningsanläggningar samt för inve- steringar i nya anläggningar. Avfallsförbränningens ekonomi omgärdas i stort av de förut- sättningar som gäller för kraftvärmeproduktion2 i . Den simultana produktionen av energi och avfallsbehandling innebär dock både att det uppstår extra intäkter och kostnader. Kraft- värmeverk får intäkter från försäljning av värme, kyla och el. Om värmeproduktionen innebär avfallsbehandling genererar även den senare produktionen intäkter. Den huvudsakliga produk- tionen utgörs dock av värme och därför begränsas investeringar i ny kraftvärme till orter där det finns ett tillräckligt stort värme- underlag. Med andra ord, värmeunderlaget är en förutsättning för att anläggningarna ska kunna uppnå god lönsamhet. När det gäller kostnaderna för att producera el och värme bestäms de av en rad faktorer. Produktion av el och värme sker generellt sett i kapitalintensiva verksamheter. Det innebär att en stor del av den totala produktionskostnaden utgörs av räntor på investerat kapital. Anläggningar som optimerats för att bränna avfall har relativt höga investeringskostnader jämfört med t.ex. anläggningar som eldas med biobränsle. Som exempel kan nämnas (71 MW) med avfall som uppgår till cirka två Den höga investeringskostnaden beror bl.a. på att miljölagstiftningen ställer krav på att avfallspannor måste utrustas med avancerad reningsutrustning. En annan viktig kostnadspost för el- och värmeproduktion är drifts- och bränslekostnader. Anläggningar som bränner blandat 2 Med kraftvärmeproduktion avses i detta kapitel den betydelse som anges i 10 § lagen (1994:1776) om skatt på energi. 3 Elforsk, 2014 ”El från nya och framtida anläggningar 2014”, rapport 14:40. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel avfall har högre drifts- och underhållskostnader (exkl. bränsle- kostnader) än biobränslepannor. Det beror bl.a. på att avfall är ett heterogent bränsle. Det är därför relativt besvärligt att hantera. Exempelvis är askhanteringen dyrare eftersom både flyg- och bottenaskan från avfallsförbränning har begränsade återvinnings- värden (se kapitel 9). har på uppdrag av beräknat s.k. elproduktionskostnader för ett nytt biobränsleeldat (30 MW eleffekt) och ett nytt avfallseldat kraftvärmeverk (20 MW eleffekt)4,5. I Figur 11.1 illustreras Swecos uppskattningar av olika kostnadsposter för båda dessa typanläggningar. Den totala kostnaden för att producera en MWh el är den långsiktiga marginalkostnaden. Till skillnad från den kortsiktiga marginalkostnaden räknas även investeringskostnaderna med i den långsiktiga totalkostnaden. Jämförelsen i Figur 11.1 visar att avfallseldad kraftvärmeproduktion är mycket konkurrenskraftig trots dess relativt höga kapital-, drifts-, och underhållskostnader. Detta beror på att avfallseldad kraft- värmeproduktion får betalt för att ta emot avfall som används som bränsle för framställning av el- och värme. Som konstaterades i kapitel 4 finns en betalningsvilja bland hushåll och företag för att få avfall bortforslat och behandlat. Förbränningsanläggningar får därför en intäkt när de eldar med avfall. uppgick den genomsnittliga mottagnings- uppgiften till per ton hushållsavfall. Eftersom avfallet genererar energi när det förbränns utgör det en värdefull resurs för el- och värmeproducenter. Värmevärdet i avfallsbränslet varierar beroende på dess samman- sättning. Enligt en rapport från Avfall har hushållens restavfall ett värmevärde mellan 10 och 17 MJ per kilo6. Energi- forsk anger att 11 MJ per kilo är ett bra riktmärke7. Baserat på dessa värden får kraftvärmeproducenter som eldar med avfall upp- skattningsvis i genomsnitt per MWh bränsle för 4Sweco (2016). ”Ekonomiska förutsättningar för skilda kraftslag”. En underlagsrapport till . 5I beräkningarna fördelas anläggningens produktionskostnader mellan el och värmeproduk- tion. En sådan fördelning är inte lätt att göra och kräver förenklande antaganden. Om andra antaganden görs kan bilden förändras. Eftersom vi här jämför två olika kraftvärmeverk blir osäkerheten mindre än den är vid jämförelser mellan olika kraftslag mer generellt. 6Elforsk (2014) ”El från nya och framtida anläggningar 2014”. 7Elforsk (2014) ”El från nya och framtida anläggningar 2014”. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel att behandla avfallet8. Detta kan jämföras med kostnaden för bio- bränsle som uppgår till per MWh bränsle. Netto- kostnadsskillnaden uppgår därmed till per MWh bränsle. Eftersom avfallsbränslet är relativt billigt som hushåll och verksamheter genererar avfall året runt utgör avfalls- förbränningen baslast i fjärrvärmenäten. Det innebär att avfalls- pannorna är i drift även när efterfrågan på värme och el är låg (t.ex. ) medan biobränslepannorna då kan tas ur drift. En annan anledning till avfallspannornas höga andel driftstimmar är att vissa avfallsfraktioner inte kan, eller på grund av deponiförbudet inte får, lagras utan måste behandlas möjligt. Eftersom avfallspannorna har fler driftstimmar genererar de högre intäkter än biobränslepannorna. Källa: (2016) Ekonomiska förutsättningar för enskilda kraftslag. En underlagsrapport till 2016. 8 I Figur 11.1 räknar med en intäkt på per MWh. Även Energiforsk antar per MWh i sina kostnadsberäkningar för avfallseldad kraftvärmepro- duktion. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel Jämförelsen i Figur 11.1 ger inte en fullständig bild över investe- ringsincitamenten för kraftvärmeproduktion från biobränsle efter- som sådan produktion berättigar till en extra intäkt från elcerti- fikatsystemet (se avsnitt 11.7). Den relativa konkurrenskraften bestäms därför i hög utsträckning av nivån på elcertifikatpriset. Den bild som ges av det faktiska investeringsbesluten är att bio- bränslepannorna fortsatt är mycket konkurrenskraftiga. har investeringarna i biobränslepannor varit större än investeringarna i avfallspannor. Detta gäller även perioden till i dag9. Olika typer av styrmedel har stor betydelse för hur de eko- nomiska förutsättningarna för avfallsförbränning ser ut och hur de kommer att utvecklar sig . Inte minst spelar styrmedel på avfallsområdet en viktig roll. Exempelvis är den stora efterfrågan på avfallsförbränning en direkt följd av det deponi- förbud som införts för vissa avfallsfraktioner i och i flera närliggande länder. Även energi- och klimatpolitiska styrmedel formar avfallsförbränningens ekonomiska villkor. I de resterande delarna av det här kapitlet redogörs mer specifikt för styrmedel som på olika sätt stimulerar eller håller tillbaka investeringar i avfallsförbränning. I tidigare utredningar har förekomsten av skatteasymmetrier använts som ett argument för att införa en skatt på avfall som förbränns. Med skatteasymmetrier avses att bränslen beskattas med olika skattesatser i de fall där skattelogiken påkallar en enhetlig skattenivå. Enligt denna utrednings teoretiska utgångspunkter kan skatteasymmetrier orsaka en fiskal ineffektivitet och därför ha en negativ inverkan på kostnadseffektiviteten i miljöstyrningen. En fiskal ineffektivitet uppstår då företag och individer kan undvika att betala enskilda fiskala skatter genom att ändra sitt beteende, t.ex. byta till ett obeskattat bränsle. 9 (2016). ”Ekonomiska förutsättningar för skilda kraftslag”. En underlagsrapport till . Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel styrningen blir lidande om skattestrukturen hindrar att relativt billiga miljöåtgärder genomförs. betalas energiskatt på den bränslemängd som tillförs den produktionsprocess där värme framställs. Energiskatten är dock inte enhetlig för de bränslen som tillförs. Ingen energiskatt betalas för torv, avfall och fasta trädbränslen10, t.ex. flis och ved. Energiskatten gör det dyrare att använda skattepliktiga fossila bränslen och blir därför direkt styrande i valet av bränsle. Därmed stärker energiskatten incitamenten för anläggningar inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, förkortad EU ETS11, att vidta åtgärder för att minska användningen av fossila bränslen. I ett fiskalt perspektiv innebär dock dagens differentiering att skatte- intäkten för staten blir lägre jämfört med om skattenivån hade varit enhetlig. För fossila bränslen som används för att framställa värme genom annan värmeproduktion än kraftvärmeproduktion inom EU ETS betalas av den generella koldioxidskattenivån. Avfall omfattas dock inte av skatteplikt enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, och är därför inte föremål för koldi- oxidbeskattning (se vidare i kap. 12). För bränslen som används för framställning av el- och värme i kraftvärmeproduktion inom EU ETS betalas ingen koldioxidskatt. De flesta bränslen som förbrukas för framställning av skattepliktig el undantas från beskattning. I stället beskattas elen hos slutkunden. En viktig förändring utredningar är att koldioxid- skatten tagits bort för bränsle som förbrukas för annat ändamål än drift av motordrivna fordon vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet i anläggningar som ingår i EU ETS som avfallsförbränningsanläggningar inkluderats i utsläppshandels- systemet. De huvudsakliga skatteasymmetrier som finns i värmesektorn är därför att: 10Fasta trädbränslen och avfall som inte utgörs av rena kolväten omfattas inte av rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet och är därmed inte skattepliktiga. Eftersom avfall inte innehåller sådant kolväte som avses i 2 kap. 4 § LSE är avfall inte skattepliktigt enligt LSE 11Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG(EUT L 140, , s. 63). Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel energiskatt inte tas ut för torv, fasta trädbränslen och avfalls- bränslen, full energiskatt inte tas ut för bränsle som förbrukas vid kraft- värmeproduktion, och att av koldioxidskatten tas ut vid förbränning av fossila bränslen vid annan värmeproduktion som omfattas av EU ETS än kraftvärmeproduktion. Annorlunda uttryckt, att ingen koldioxidskatt tas ut för bränslen som används för framställning av värme vid kraftvärmeproduktion inom EU ETS. Ingen kol- dioxidskatt tas ut för avfallsbränsle som innehåller fossilt kol. I och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, förkortad avfallsdirektivet12, finns bl.a. den s.k. avfallshierarkin som anger den prioriteringsordning för politik och lagstiftning som medlemsstaterna ska ha avseende förebyggande och behandling av avfall. Avfallsdirektivet ersatte ramdirektivet (2006/12/EG) om av- fall, direktiv (91/689/EEG) om farligt avfall och direktiv (75/439) om spillolja. Avfallshierarkin innebär att man helst ska förebygga avfall, i andra hand förbereda det för återanvändning, i tredje hand materialåtervinna det, i fjärde hand återvinna det och i sista hand deponera det. Avsteg från hierarkins prioriteringsordning kan göras om det ger ett bättre resultat för människors hälsa och miljön som helhet eller om den behandlingsmetod som ska användas enligt hierarkin får orimliga konsekvenser. Regeringen beslutade om en proposition med förslag att ytterligare förtydliga avfalls- hierarkin i (prop. 2015/16:166). Förbränning av avfall kan betraktas antingen som energiåter- eller som bortskaffande av avfallet beroende på nyttig- görandet av den frigjorda energin vid förbränningen13. 12EUT L 312, 22.11.2008, s. 3. 13Se bilaga 2 i avfallsförordningen (2011:927). Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel Avfallsdirektivet är genomfört i svensk rätt genom framförallt (1998:808) och avfallsförordningen (2011:927). Kommissionens meddelande om cirkulär ekonomi Europeiska kommissionen presenterade ett meddelande om cirkulär ekonomi14. Meddelandet innehåller två delar: en handlingsplan för cirkulär ekonomi (Europeiska Kom- missionen, 2015a) samt en del med ett nytt avfallspaket med förslag på revideringar av sex direktiv på avfallsområdet (européiska Kommissionen, 2015b). Bl.a. föreslås höjda mål för materialåter- av kommunalt avfall samt för förpackningsavfall och retur- papper till 2030. Paketet innehåller också ett förslag på bindande krav om att minska mängden deponerat kommunalt avfall till max av uppkommen mängd till 2030 samt förbud att deponera separat insamlat avfall. Slutliga beslut om nya och reviderade direktiv väntas tidigast . Kommissionens meddelande om Avfallsenergins roll i den cirkulära ekonomin Inom ramen för handlingsplanen för cirkulär ekonomi publicerade Kommissionen meddelandet Avfallsenergins roll i den cirkulära ekonomin15. Meddelandet handlar framför allt om energiåtervinning ur avfall i en cirkulär ekonomi. I termen avfallsenergi omfattas i meddelandet olika avfallsbehandlings- processer som genererar energi (t.ex. i form av el eller värme eller för att producera ett avfallsbaserat bränsle) och som var och en har olika miljöpåverkan och potential att bidra till en cirkulär ekonomi. Meddelandet innehåller följande delar: 14Meddelande från Kommissionen till , Rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, COM(2015) 614 final. 15Meddelande från Kommissionen till , Rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén samt regionkommittén, Avfallsenergins roll i den cirkulära ekonomin, COM(2017) 34 final. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel En översikt av vilken ställning olika avfallsenergiprocesser intar i avfallshierarkin och vad detta innebär för offentligt finansiellt stöd. Här framgår bl.a. att offentlig finansiering av avfalls- hantering, såväl på nationell nivå som på EU-nivå, bör ske i enlighet med målet att komma vidare med genomförandet av EU:s avfallshierarki. En vägledning till medlemsstaterna om hur ekonomiska styr- medel och kapacitetsplanering bäst kan användas för att undvika eller åtgärda eventuell överkapacitet i fråga om avfalls- förbränning. Här framgår bl.a. att , , Neder- länderna, , och står för tre fjärde- delar av EU:s förbränningskapacitet samt att och har störst kapacitet per invånare. Vidare framgår det att varje medlemsstats särskilda situation gör att det finns olika alternativ för att se till att avfallsenergikapaciteten, främst i form av förbränning, är rätt balanserad. Enligt meddelandet finns det ingen överkapacitet i fråga om förbränning inom EU som helhet men några medlemsstater är alltför beroende av förbränning av kommunalt avfall. Detta kan delvis förklaras av en hög efterfrågan på värme genom fjärrvärmesystem, effek- tivare avfallsenergiprocesser samt stor social acceptans. Så höga förbränningsnivåer är inte förenliga med mer ambitiösa mål för materialåtervinning. I meddelandet anges att problemet kan lösas genom ett antal åtgärder på nationell nivå vilka redan vidtagits i några medlemsstater, framför allt följande: –Införande eller höjning av förbränningsskatter, särskilt för processer med låg energiåtervinning, med samtidig höjning av deponiskatterna. –Utfasning av stödsystem för avfallsförbränning och, där så är lämpligt, omdirigering av stöd till processer som befinner sig på en högre nivå i avfallshierarkin. –Ett moratorium för nya anläggningar samt avveckling av äldre och mindre effektiva anläggningar. En redogörelse för vilken teknik och vilka processer som har störst potential att optimera energi- och material- produktionen, med beaktande av förväntade förändringar i råvaru- Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel tillgången för avfallsenergiprocesser. Här framgår att mer upp- märksamhet bör riktas mot processer där materialåtervinning kombineras med energiåtervinning, exempelvis anaerob nedbryt- ning av biologiskt avfall. måste anläggningar som förbränner hushålls- avfall i lämna in utsläppsrätter motsvarande den mängd fossil koldioxid som uppkommer i förbränningsprocessen. Utsläppshandeln ger de reglerade aktörerna incitament att vidta utsläppsreducerande åtgärder som har en marginalkostnad som understiger marknadspriset på utsläppsrätter Dessa incitament finns oavsett om utsläppsrätterna måste köpas (t.ex. via auktio- nering) eller om de har förvärvats via gratis tilldelning. –2016 har priset på utsläppsrätter fallit från 35 till (per ton). Prisfallet har medfört svagare incitament att vidta utsläppsreducerande åtgärder inom EU ETS. Dagens utsläppspris motsvarar en avfallsförbränningsskatt på per ton blandat avfall16. Även om handelssystemets styreffekt är oberoende av hur tilldelningen av utsläppsrätter sker påverkar tilldelningsmetoden lönsamhetskalkylerna vid nyinvesteringar. Utsläppsrätter är värde- papper som har ett marknadsvärde. Gratis tilldelning av utsläpps- rätter innebär därför i praktiken att företag ges en summa pengar. Eftersom inte samma summa pengar ges till alla företag kommer investeringsincitamenten variera mellan olika aktörer. –2020 fördelas ungefär hälften av utsläpps- rätterna via auktionering och hälften via gratis tilldelning. Hur många utsläppsrätter enskilda aktörer får gratis bestäms av en uppsättning regler. Inga gratis utsläppsrätter tilldelas till elproduk- 16 Beräkningen utgår ifrån att andelen fossilt kol är i ett ton blandat avfall. Denna andel antogs i SOU 2005/06:125. har fler kommuner infört system för utsortering av matavfall. Den fossila andelen förmodas därför vara högre än . Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel Det betyder att kraftvärmeproducenter endast tilldelas gratis utsläppsrätter baserat på deras värmeproduktion. Tilldelningen av utsläppsrätter baseras på branschspecifika rikt- märken som ska reflektera utsläppsintensiteten för de koldioxideffektivaste anläggningarna inom varje bransch. För fjärr- värmesektorn reflekterar det s.k. värmeriktmärket utsläppsinten- siteten för en anläggning som eldar med naturgas och har en verkningsgrad på . Tilldelning baserat på riktmärken innebär att aktörer med relativt låg utsläppsintensitet gynnas. Även anläggningar som inte använder fossila bränslen får utsläppsrätter. Fler utsläppsrätter ges till aktörer som bedriver verksamhet som innebär en risk för s.k. koldioxidläckage.