sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — I propositionen görs bedömningen att kväveoxidavgiften är en avgift trots att föreslagit att denna avgift skulle behandlas som en avdragsgill punktskatt med då- varande som ansvarig myndighet. Regeringen anger utan vidare motivering att avgiften inte har karaktären av en skatt och att ansvaret för hanteringen därmed i stället bör läggas på . 1989/90:141. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Lagrådet anförde i sammanhanget att ”Den i remissen före- slagna pålagan betecknas som avgift och inte som skatt. Av förarbetena till regeringsformen framgår att till kategorin avgift kan hänföras även vissa penningprestationer utan specificerat vederlag, bl.a. sådana som tas ut endast i näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler (se prop. 1973:90 s. 219). De belopp som betalas in enligt förevarande förslag ska, frånsett kostnaderna för administrationen, tillgodoföras kollektivet av betalande. Lagrådet anser att det får godtas att pålagan betecknas som avgift”. antog regeringens förslag till avgiftsreglering (1989/90:JoU24, rskr. 1989/90:349). I avgiftsutredningens betänkande klargörs vissa frågor som gäller gränsdragningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut4. I betänkandet anges att det, i de fall i lag har lämnat ett bemyndigande för ett avgiftsuttag, bör kunna förutsättas att det är fråga om en belastande avgift och inte en skatt. Kväveoxidavgiften är ett exempel på detta eftersom bemyndigar att ta ut en kväveoxidavgift genom lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. I betänkandet görs också bedömningen att den svenska kväveoxidavgiften är en belastande avgift i kategorin näringsreglerande avgifter. I detta avsnitt beskrivs kväveoxidavgiftens förenlighet med kortfattat. Syftet är att klargöra vilka förändringar av avgiften som är möjliga att genomföra inom ramen för stats- stödsregelverket. Dock hanteras endast kväveoxidavgiften i detta kapitel och därmed inte förenligheten med om återföringen tas bort och avgiften på så sätt görs om till en skatt. Hur ett sådant regelverk förhåller sig till statsstödsreglerna diskuteras i kapitel 18. En mer utförlig beskrivning av EU:s stats- stödsregler finns i kapitel 3. 4 SOU 2007:96. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat fördraget, innehåller bl.a. regler som ska säkerställa en väl funge- rande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns bestämmelser om statligt stöd. Enligt artikel 107.1 i fördraget är statligt stöd som utgångspunkt förbjudet. Ett stöd kan emellertid efter prövning av Europeiska kommissionen bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Statligt stöd är en åtgärd som: 1.ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga (allmänna) medel, 2.innebär ett gynnande, 3.når vissa företag eller viss produktion (selektivitet) samt 4.hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det är värt att notera att samtliga fyra punkter måste uppfyllas för att det ska vara fråga om ett statligt stöd. Dagens svenska kväveoxidavgift syftar till att minska kväveoxid- utsläppen från förbränningsanläggningar som producerar energi. Dock ingår inte utsläpp av kväveoxider från direkt processförbrän- ning, som t.ex. förbränning i ugnar för direkt upphettning eller smältning av råvaror och mellanprodukter. Dessutom undantas sodapannor och lutpannor samt produktionsenheter med en nyttig- gjord energiproduktion av upp till 25 GWh. Eftersom syftet med systemet är att avgiftsbelägga utsläpp av kväveoxider från energiproduktion kan inte undantagen för utsläpp av kväveoxider för viss produktion eller från vissa anläggningar motiveras av avgiftssystemets art eller allmänna systematik utan innebär ett selektivt gynnande av viss produktion. Undantagen är lagstadgade och samlas in och administreras av en statlig myndighet. Undantagen innebär också ett gynnande av viss produktion. Det finns därmed mycket som talar för att kväve- oxidavgiften omfattar inslag av statligt stöd. Detta har dock ingen större betydelse eftersom kväveoxidavgiften infördes , alltså före inträde i EU 1995, och Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift stöden därmed är att betrakta som befintligt stöd. En definition av befintligt stöd finns i den s.k. procedurförordningen5. Det har dock betydelse för möjligheterna att göra förändringar i regelverket avseende kväveoxidavgiftens omfattning och övriga utformning. Om den nuvarande utformningen inte skulle ha haft inslag av statligt stöd skulle eventuella förändringar med fördel utformas så att inga nya inslag av statligt stöd införs i avgiften. Om nya stöd införs ska de prövas och godkännas av kommissionen innan ändringarna genomförs. Mot bakgrund av att kväveoxidavgiften sannolikt har inslag av statligt stöd, bör i stället hänsyn tas till att eventuella för- ändringar av kväveoxidavgiften företrädesvis bör göras så att stöden även fortsättningsvis kan betraktas som befintligt stöd alternativt att förändringarna kan separeras från det befintliga stödet. I annat fall måste både de nya och de befintliga stöden prövas och godkän- nas av kommissionen innan ändringarna genomförs. En förändring av kväveoxidavgiftens omfattning skulle kunna göras genom att systemet breddas så att fler anläggningar blir av- giftspliktiga. En förändring av omfattningen av de avgiftspliktiga anläggningarna medför dock att återföringen av avgiften omför- delas och systemet skulle få nya vinnare och förlorare. Enligt ut- redningens bedömning skulle en sådan förändring medföra att systemets förenlighet med statsstödsreglerna skulle behöva prövas av kommissionen då stödåtgärderna inte längre skulle kunna anses utgöra befintligt stöd. För att kunna bedöma om den nuvarande kväveoxidavgiften är samhällsekonomiskt effektiv krävs kunskap om hur långt utsläpps- reduktionen bör drivas. Med andra ord, hur hög kväveoxidavgift kan motiveras från ett samhällsekonomiskt perspektiv? Det finns två sätt att angripa denna fråga. Den första ansatsen bygger på en analys av i vilken mån den nuvarande avgiften på per kilo kväveoxidutsläpp kan sägas reflektera den externa miljö- och hälso- 5 Rådets förordning (EU) 2015/1589 av om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT L 248, 24.9.2015. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift skadan som dessa utsläpp för med sig. För att göra en sådan bedömning krävs i sin tur information om utsläppens fysiska effekter på naturmiljön och människors hälsa samt om hur dessa effekter bör värderas i ekonomiska termer. Den andra ansatsen baseras i stället på en analys av vilken av- gifts- eller skattenivå som är nödvändig för att nå kvantitativa mål för utsläppsreduceringar (om sådana mål finns). I fallet med kväve- oxidutsläpp är och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv /35/EG och om upphävande av direktiv /81/EG, för- kortat Takdirektivet, av speciell betydelse. åtagande är att minska utsläppen till 2020 och enligt gällande förslag till 2030 (i båda fallen jämfört med nivå). Båda dessa ansatser – skadekostnadsansatsen och skuggpris- ansatsen – är förknippade med stora osäkerheter. Nedan analyseras respektive ansats i syfte att utreda behovet av en mer kraftfull styr- ning av kväveoxidutsläppen. Kväveoxider (NOx) innefattar både kvävemonoxid (NO) samt kvävedioxid (NO2). Båda dessa föreningar bidrar till försurning av mark- och vattenområden, till bildandet av marknära ozon samt till övergödning av sjöar, vattendrag och havsområden. Höga halter av NO2 kan dessutom orsaka negativa hälsoeffekter i form av luft- vägsinflammationer och reducerad lungfunktion. Det är därför meningsfullt att dela in effekterna av kväveoxidutsläpp i två olika huvudkategorier, lokala och regionala. I detta avsnitt kommenteras i första hand de lokala skadekostnadseffekterna av kväveoxidutsläpp. De lokala effekterna av kväveoxidutsläpp, dvs. hälsopåverkan, har värderats i linje med skadekostnadsansatsen i ett antal tidigare studier, dock framför allt kopplat till utsläpp från trafiken. Dessa ekonomiska värderingar baseras på den s.k. skadekostnadsansatsen där hänsyn tas till utsläppen vid källan (t.ex. en förbrännings- anläggning eller en personbil), hur stor spridningen av dessa ut- släpp är, hur de påverkar halter eller nivåer i olika områden, samt hur många personer som exponeras för dessa halter/nivåer. Utifrån dessa bedömningar kan hälsoeffekterna beräknas, t.ex. i termer av Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Det slutliga steget innefattar en ekonomisk (monetär) värdering av de förväntade skadorna. I tillämpas denna metod av en myndighetsgemensam arbetsgrupp, ASEK, som ansvarar för att utveckla principer för samhällsekonomisk analys samt kalkylvärden, i första hand för den svenska transportsektorn. De hälsoeffekter av kväveoxider som värderas av ASEK med hjälp av effektkedjeansatsen är påverkan på dödlighet (mortalitet), i detta fall genom en beräkning av det för- väntade värdet av ett förlorat levnadsår (value of lost life year, för- kortat ). ASEK:s beräkningar omfattar även kväveoxidför- oreningarnas effekter på sjuklighet (morbiditet). Just denna vär- dering är dock schablonmässig. Den lokala skadan av kväveoxidutsläpp är mycket begränsad i landsortsmiljöer på grund av låg exponering men varierar enligt ASEK per kilo kväveoxider i olika tätorter där den högsta värderingen (per kilo) representerar situ- ationen i stora tätorter såsom , och . Den exakta värderingen av den lokala miljöskadan kommer också att bero på om utsläppen kommer från bil- och lastbilstrafik eller från höga skorstenar. Eftersom ASEKs beräkningar baseras på trafikens utsläpp är det rimligt att anta att dessa överskattar skade- effekterna från stora stationära förbränningsanläggningar eftersom exponeringen från dessa blir lägre i samband med utsläpp. Motsvarande värderingar av luftföroreningars lokala effekter på dödlighet och sjuklighet har även presenterats av European Environ- ment Agency, förkortat EEA. Dessa bygger också på effektkedje- ansatsen samt . Dessutom presenteras resultat med utgångs- punkt i ett annat sätt att värdera hälsoeffekterna, nämligen värdet av ett statistiskt liv, förkortat VSL. VSL baseras på en uppskattning av hur mycket människor är villiga att betala för att minska risken att dö av hälsorelaterade sjukdomar. Det senare måttet ger en högre värdering av kväveoxid- skadan, per kilo kväveoxider, medan genererar ett värde på per kilo. I EEA:s studie presenteras däremot inga värden som tar hänsyn till lokala skillnader i exponering etc. Ovan nämnda värderingar av kväveoxidutsläppens hälsoeffekter sammanfattas i Tabell 17.1. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift * Växelkurs /EUR. Källor: (2016) och (2014). Motsvarande värderingar av kväveoxidutsläppens regionala effekter i form av försurning och övergödning finns inte att tillgå. ASEKs egna beräkningar baseras i detta fall på den s.k. skuggprisansatsen. En sådan ansats motiveras bl.a. av – som påpekats ovan – att har ett åtagande i linje med EU:s direktiv om nationella utsläppstak (se avsnitt17.4.2). Skuggprisansatsen innebär att värdet av ytterligare utsläppsreduk- tion baseras på kostnaden (per kilo) för den marginella åtgärd som krävs för att nå de politiskt uppsatta målen för kväveoxidutsläpp. Detta är således inte en direkt värdering av utsläppens skador på hälsa och miljö utan utgör i stället en implicit värdering utifrån över- enskomna målsättningar. I fallet med svenska kväveoxidutsläpp kan ett sådant åtagande främst relateras till och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv /35/EG och om upphävande av direktiv /81/EG, förkortat Takdirek- tivet. Utsläppstaken ska uppnås och 2030. För del kommer utsläppstaken för kväveoxider och ammoniak till 2030 vara den största utmaningen. ASEK-beräkningen av svenska kväveoxidutsläpp baseras på en skuggprisansats och inte på skadekostnadsansatsen eftersom kun- skapsunderlaget bedömts vara otillräckligt. I och med att ASEK- värderingarna bygger på mål för de nationella utsläppen av kväve- oxider är det rimligt att anta att de tar upp såväl lokala som region- ala miljö- och hälsoeffekter. Enligt ASEK kan de skador som sker till följd av svenska kväveoxidutsläpp värderas till per kilo kväveoxider. Enligt information från ASEK baseras dock denna Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift bedömning på tidigare åtaganden inom takdirektivet till 2010 och inte på de åtaganden som gäller . 17.4.3Sammanfattande överväganden avseende avgiftens samhällsekonomiska effektivitet Det är viktigt att framhålla att alla monetära uppskattningar av de negativa miljöeffekter som kväveoxidutsläpp för med sig är osäkra. Sammantaget visar dock analysen ovan att den avgift på som företagen betalar kan anses vara relativt väl avvägd i för- hållande till de ekonomiska värderingar som gjorts. Enligt de upp- skattningar som återgavs i Tabell 17.1 motsvarar enbart kostnaderna av de lokala hälsoeffekterna i tätorter en betydande del av nuvarande avgift. När det gäller framtida reduktionsåtaganden är Naturvårds- verkets bedömning att åtaganden enligt takdirektivets mål kommer att uppnås med nuvarande styrmedel. Det mer ambitiösa målet förutsätter dock en kraftigare styrning; här indikeras att ett årligt beting på totalt ytterligare reduktion för att nå detta åtagande.6 Den primära frågan att utreda är därför hur avgiftssystemets styreffekt kan förstärkas på ett sådant sätt att de samhällsekonomiska kostnaderna per enhet reducerat utsläpp blir så små som möjligt. 6 internationellt/EUs-miljooarbete/Luftvardspolitik/EUs-utslappstakdirektiv/Sveriges-atagande- enligt-nya-takdirektivet-Nec2/ Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift I sammanhanget är det emellertid inte enbart företagens reduk- tionskostnader som är de relevanta kostnaderna att analysera utan även skattesystemets effektivitet måste beaktas. Om intäkterna från kväveoxidavgiften används för att sänka fiskala skatter i stället för att återföras som en produktionssubvention undviks en del effektivi- tetsförluster i samhällsekonomin till följd av att den fiskala effektivi- teten förbättras7. Skatter som internaliserar externa miljöeffekter är effektivitets- höjande eftersom de leder till att företag och hushåll tar hänsyn till alla samhällsekonomiska kostnader i sina beslut. Fiskala skatter, det vill säga sådana skatter som behövs för att finansiera offentliga åtgärder, påverkar dock beslut i samhällsekonomin på ett sätt som skapar effektivitetsförluster (se kapitel 4). Detta ska inte tolkas som att skattefinansiering inte är samhälls- ekonomiskt motiverad. Den viktiga poängen är snarare att det inte är tillräckligt att samhällsnyttan ökar då den indrivna skattekronan används för att finansiera offentliga projekt. Nyttan måste öka med så mycket att den även kompenserar för den effektivitetsförlust som orsakats av att fiskala skatter snedvrider marknadsincita- menten. En sådan snedvridning innebär att vissa transaktioner av varor och tjänster som är ömsesidigt gynnsamma för köpare och säljare inte sker när transaktionerna är föremål för beskattning. 17.5Kväveoxidavgiftens verkningsfullhet och kostnadseffektivitet Den svenska kväveoxidavgiften har på grund av återföringen av intäkterna en mer komplex incitamentsstruktur än en miljöskatt på utsläpp där ingen återföring sker. I kapitlets inledande avsnitt betonades att ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken – t.ex. en skatt – skapar incitament för att såväl genomföra tekniska renings- 7 Detta ska inte tolkas som att det aldrig är samhällsekonomiskt motiverat att subventionera energiproduktion. Sådana subventioner kan i princip motiveras om det finns omfattande positiva externa effekter kopplade till sådan produktion, t.ex. om den möjliggör kunskaps- utveckling och lärande som gynnar ett stort antal aktörer. Sådana subventioner behöver i regel vara riktade mot icke-kommersiell teknik med betydande potential för framtida kostnads- reduktioner. Hellsmark och (2017) argumenterar exempelvis för att ytterligare subventioner är nödvändiga för att realisera framväxten av avancerade bioraffinaderier i vilka skogsråvara kan användas för att producerar en rad olika biobaserade produkter, t.ex. bio- bränslen, gröna kemikalier och material etc. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift åtgärder som att minska nivån på den ekonomiska aktiviteten (t.ex. energiproduktionen). Såsom konstateras nedan i detta avsnitt kommer alla aktörer inom avgiftskollektivet att betala – mer eller mindre – samma pris på varje kilo utsläpp, dvs. Detta innebär att incita- menten att vidta tekniska reningsåtgärder för utsläppsreduktion med en marginalkostnad på högst är desamma för alla aktörer. Detta säkerställer därför en kostnadseffektiv allokering av sådana åtgärder. Återföringen av avgiftsintäkterna medför emeller- tid att marginalreningskostnaderna i form av minskad produktion inte kommer att vara lika höga mellan företag. Figur 17.2 visar att återföringen innebär att incitamenten är överlag starkare för att åstadkomma en utsläppsreduktion på ett sätt som inte är förknippat med minskad produktion. Vidare visar Figuren att incitamenten för att minska utsläppen genom minskade produktionsnivåer skiljer sig åt mellan företag (pannor). Den lägsta nettoavgiften för en panna är cirka -per kilo kväveoxid, d.v.s. det återförda beloppet är väsentligt högre än avgiftsbeloppet (motsvarande multiplicerat med nivån på utsläppen), medan den högsta nettoavgiften är per kilo8. Eftersom en utjämning av marginalreningskostnader är ett krite- rium för kostnadseffektivitet innebär återföringen att dagens kväveoxidavgiftssystem inte minskar utsläppen på ett kostnads- effektivt sätt. Enklare uttryckt innebär det att utsläppen inte redu- ceras där utsläppsreduktionsåtgärder kan göras till lägsta kostnad. Om exempelvis den koldioxidskatt som hushållen betalar på bensin hade varit utformad efter samma princip som kväveoxid- avgiften hade hushållen precis som betalat en viss summa baserat på förbrukad volym bensin9. Den totala skatteintäkten hade dock (direkt eller indirekt) återförts till hushållen baserat på det totala antalet mil som dessa kört sina bilar. Den direkta följden av det hade blivit försvagade incitament att minska koldioxidut- släppen via minskade körsträckor (t.ex. genom att cykla mer). 8Observationen på -per kilo kväveoxid är av visuella skäl inte med i figuren. Den näst lägsta nettoavgiften är per kilo kväveoxid. 9Hushållen är inte skattskyldiga för koldioxidskatt på bensin som används om drivmedel. Skatten övervältras dock från den skattskyldige till konsumenterna, och hushållen är därmed den aktör som slutligen betalar kostnaden för koldioxidskatten för den bensin de använt som drivmedel. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Genom att köra en kortare sträcka skulle både skattekostnaden och återföringen minska. Kronor per kilo kväveoxid 0 -50 -100 -150 -200 -250 -300 Pannor ordnade efter nettoavgift Marginalincitament reningsåtgärd annan än minskad energiproduktion Källa: Egen bearbetning av data från . För att få en bättre överblick av marginalincitamenten för utsläpps- reduktion i form av produktionsminskningar visas i Tabell 17.1 olika beräkningar av nettoavgifter på branschnivå. Nettoavgiften för varje enskild bransch har beräknats genom att summera utsläpps- mängder och energimängder för olika anläggningar grupperat efter branschtillhörighet. Dessa beräkningar visar att kraft- och värme- sektorn samt livsmedelsindustrin totalt sett har en negativ netto- avgift (cirka -per kilo kväveoxid). Högst nettoavgift har trävaruindustrin (per kilo kväveoxid). I Tabell 17.2 redovisas också genomsnittliga värden, medianvärden och max- värden för anläggningar inom varje enskild bransch10. Av tabellen framgår att ingen anläggning i någon bransch betalar i nettoavgift per kilo kväveoxid. 10 En anläggning kan ha flera produktionsenheter (pannor) och därför skiljer sig maxvärdena i tabellen från de som redovisas i Figur 17.2. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift I övrigt visar beräkningarna att det inom varje bransch finns betydande skillnader mellan anläggningar. Skillnaderna mellan nettoavgifterna beräknade som ”Aggregerat för bransch” och som ”Genomsnitt för anläggningar” speglar vilken inverkan stora anläggningar har på de aggregerade värdena11. I exempelvis el- och värmesektorn finns stora anläggningar som drar ner nettoavgiften på aggregerad nivå. Denna storlekseffekt kan också belysas om medianvärdet för anläggningarnas nettoavgifter sätts i relation till branschens aggregerade nettoavgift. Jämförelsen visar att av anläggningarna har en nettoavgift som överstiger per kilo kväveoxid trots att nettoavgiften för sektorn som helhet är -6,per kilo kväveoxid. I övriga sektorer finns inte någon tydlig storlekseffekt. Av medianvärdena framgår att inom kemi- och livsmedelsindustrin har en majoritet av anläggningarna en negativ nettoavgift. Källa: Egen bearbetning av data från . När det gäller kväveoxidavgiftens verkningsfullhet och styrande effekt på utsläppsreduktionen kan den beskrivas som summan av två olika effekter. 11 Nettoavgiften som ett genomsnitt av de enskilda anläggningars nettoavgifter är ett rakt medelvärde som inte tar hänsyn till anläggningarnas storlek. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Den första effekten kan kallas för marginalkostnadseffekt och den refererar till de incitament till utsläppsreduktion som före- tagen möter för att genomföra tekniska åtgärder (t.ex. rökgas- rening). Marginalkostnadseffekten handlar om hur företagens kostnader och intäkter påverkas om de väljer att reducera sina utsläpp. Den andra effekten kan kallas en genomsnittskostnadseffekt, och beskriver hur de olika sektorernas investeringar – och där- med de långsiktiga produktionsnivåerna – påverkas av avgifts- systemets utformning. Genomsnittskostnadseffekten utgår ifrån en situation där kväveoxidutsläppen beskattas och där skatteintäkterna betalas tillbaka som en produktionssubvention. Denna effekt beskriver i ett dynamiskt perspektiv de bristande incitamenten som kväveoxidskatten ger gällande utsläppsredu- ceringar som följer av en minskad energiproduktion. Analysen av marginalkostnadseffekten bygger på ett antagande om att de berörda företagen strävar efter att minimera sina kostnader. I fallet med en renodlad skatt på utsläppen skulle företagen jämföra nivån på skatten med vad det kostar att reducera utsläppen. Reduktionen skulle ske fram till den punkt där nivån på skatten är lika hög som kostnaden för att reducera utsläppen med en extra enhet. I fallet med den svenska kväveoxidavgiften med återföring blir dock incitamenten för utsläppsreduktion något lägre än den som hade förekommit i frånvaro av återföringen. Detta beror på att ett företag som väljer att reducera sina utsläpp med ett kilo kommer inte bara att undvika en kostnad (det vill säga avgiftsbeloppet) utan förlorar också en intäkt. Den senare effekten beror på att de totala intäkterna från avgiften minskar, och detta påverkar alla företag i avgiftskollektivet. Hur stor den individuella effekten blir beror i sin tur på hur stor andel av den totala energiproduktionen som respektive företag står för. Redan i den proposition som föregick kväveoxidavgiftens inför- ande (prop. 1989:90:141 Om vissa ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken, m.m.), noterades att den snedvridande effekten av Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift den ovan nämnda marginalkostnadseffekten bör vara liten och närmast försumbar. Detta beror på att alla företag i systemet står för en förhållandevis liten andel av den totala produktionen.