sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Det övergripande målet är att andelen utsläppsrätter som tilldelas gratis ska minska konti- nuerligt . Det låga utsläppsrättspriset innebär också att gratis tilldelning av utsläppsrätter inte har påverkat lönsamheten i svenska företag i någon avgörande utsträckning. När utsläpps- rättspriset senare kan förväntas stiga kommer en fortsatt gratis, men något mer begränsad, tilldelning till fjärrvärmesektorn och industrin att få mer betydande effekter på företagens resultat. Ett högre pris på utsläppsrätter inom EU ETS gynnar främst bio- bränsleeldade anläggningar. 11.5.2Hur övervakas de fossila koldioxidutsläppen från avfallsförbränning? Avfallsförbränningsanläggningar måste övervaka sina faktiska koldioxidutsläpp. Utsläppen kan övervakas på olika sätt. Utsläppen kan beräknas enligt den s.k. standardmetoden som baseras på av fastställda nyckeltal för förbränning av blandat avfall (samma värden används för hushållsavfall och verksam- hetsavfall då sammansättningen för dessa visat sig vara likvärdig för landet som helhet). Utsläppen kan också mätas kontinuerligt i skorsten, varefter de fossila utsläppen beräknas med hjälp av en biogenandel. Ett till- vägagångssätt för att bestämma biogenandelen är att samla in 17 Med undantag för elproducenter i några östeuropeiska länder. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel rökgasprover kontinuerligt via en specialinstallerad sond. Den insamlade rökgasen skickas sedan för analys utomlands för att fastställa hur mycket av koldioxiden som är av fossilt ursprung. Uppskattningar av hur mycket fossil koldioxid som faktiskt släpps ut från avfallsförbränningsanläggningar är därför behäftad med viss osäkerhet18. Det är företrädesvis större anlägg- ningar (med utsläpp över koldioxid ) som mäter koldioxidutsläppen kontinuerligt i skorsten, medan mindre anlägg- ningar använder standardmetoden. Det finns dock några undantag från denna regel. Mätsvårigheterna innebär att utsläppen av fossil koldioxid vid förbränning av blandat avfall blir känt långt efter det att den emitterande aktiviteten utförts. Rökgasproverna avser dessutom ett genomsnitt för en specifik tidsperiod och därmed är det svårt att fastställa hur enskilda avfallstransporter påverkat de fossila koldioxidutsläppen, såvida inte dessa består av utsorterad plast eller gummi. 11.5.3Har EU ETS påverkat priset på avfallsförbränning? Under vissa förhållanden kan skattskyldiga producenter övervältra hela skattekostnaden på konsumenterna. Även om detta är möjligt innebär svårigheten med att i realtid mäta utsläppen av fossil koldioxid vid förbränning av blandat avfall att övervältringen inte kommer att ske proportionellt till innehållet av fossilt kol i enskilda avfallsleveranser. Avfallsförbränningsaktörer har med andra ord små möjligheter att prissätta och anpassa avfallsbränslet i beaktande av utsläpps- rättspriset eller en koldioxidskatt på avfall som förbränns. Styr- ningen blir därför schablonmässig eftersom mottagningsavgifterna höjs för allt blandat avfall oavsett hur mycket fossilt kol det innehåller. Eftersom rena plast- och gummifraktioner normalt sett har ett högre innehåll av fossilt kol reflekteras nivån på utsläppsrättspriset rimligen i mottagningsavgifterna för sådana fraktioner. 18 Avfall , 2012, Bestämning av andel fossilt kol i avfall som förbränns i , Rapport . Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel incitamenten tenderar att styra plast- och gummiavfallet (t.ex. sorteringsresten) till cement- och kalkindustrin där det förbränns som substitut till kol. Hur kostnaderna för utsläppsrätter i praktiken har påverkat mottagningsavgifterna i svenska avfallsförbränningsanläggningar är oklart. I finns kapacitet att förbränna mer avfall än vad som genereras inhemskt. Det betyder att anläggningarna kon- kurrerar om avfall och att den aggregerade kapaciteten fylls upp av importerat avfall. När det råder intensiv konkurrens om avfallsbränslet utgör priset för biobränsle ett golv för hur lågt mottagningsavgifterna kan sjunka. Införseln och importen av avfall håller därför upp mottagningsavgifterna i sådana situationer. I kapitel 8 beskrevs hur mottagningsavgifterna för utlänskt avfall bestäms av kostnaden för den billigaste alternativa behandlingen, vilket kan vara förbränning eller annan behandling utomlands. Om den utländska efterfrågan på svensk förbränningskapacitet är så hög att den totala efterfrågan överstiger den svenska kapa- citeten pressas priserna uppåt för både inhemskt och utlänskt avfall. Under sådana förutsättningar är det rimligt att styrmedels- kostnader kan övervältras på konsumenterna, framför allt på svenska konsumenter. I fall det i stället råder ett överskott på förbränningskapacitet kommer styrmedelskostnader endast i liten grad att kunna över- vältras via mottagningsavgifterna. Detta gäller så länge styr- medelskostnaderna inte är så höga att de föranleder att avfalls- bränsle ersätts med biobränslen. har avfallsmarknaden karaktäriserats av konkurrens om avfallsbränslet. har den utländska efterfrågan på avfallsförbränning ökat vilket lett till att mottagningsavgifterna för inhemskt respektive utländskt avfall utjämnats (se kapitel 8). Kväveoxidavgiften analyseras mer ingående i kapitel 16. Nedan redogörs för kväveoxidavgiftens betydelse för avfallsförbrän- ningens ekonomiska villkor. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel Kväveoxidavgiften är ett ekonomiskt styrmedel som syftar till att minska utsläppen av kväveoxider (NOx). Det som skiljer denna avgift från en ordinär miljöskatt är att de pengar som betalats in återförs till avgiftskollektivet baserat på företagens produktion av nyttiggjord energi. I praktiken beräknas ett årligt nettobelopp som den enskilda anläggningen ska betala in eller få utbetalt. Kväveoxidavgiftens konstruktion medför att vissa utsläppskällor får tillbaka mer pengar än de betalat in. Det som kännetecknar dessa utsläppskällor är att de har ett relativt lågt s.k. specifikt utsläpp (i termer av kilo kväveoxider per producerad MWh). Kväveoxidavgift betalas främst av el- och värmeproducenter, massa- och pappersindustri, träindustri, metallindustri, kemi- industri och livsmedelsindustri. konstaterar i en rapport att energiproducenterna som kollektiv haft en lägre utsläppsintensitet än andra branscher19. I rapporten konsta- teras vidare att avfallsförbränningsanläggningarna gått från att vara klara förlorare till att vara vinnare i kväve- oxidavgiftssystemet20. Avfallsförbränningsanläggningar har således relativt låga specifika utsläpp. Resonemanget stöds av Elforsks rapport ”El från nya och framtida anläggningar 2014” i vilken kostnader för av- fallsbaserad kraftvärmeproduktion beräknas. Avgiftssystemet upp- skattas bidra med en genomsnittlig nettointäkt på per kWh el som produceras. För en anläggning som producerar 143 GWh el innebär detta en total intäkt på . Den analys som görs av baseras på statistik som aggregerats till branschnivå. Det kan emellertid finnas betydande variation inom enskilda branscher, t.ex. skillnader mellan stora och små och/eller mellan gamla och nya anläggningar. Eftersom reningsutrustning är dyr krävs en viss produktionsvolym för att räkna hem investeringar i avancerad kväveoxidrening. Om en anläggning redan från början släpper ut en liten mängd kväveoxid kan ingen stor kostnadsbesparing göras på t.ex. installation av en katalysator. Investeringskostnaderna för renings- utrustning täcks helt enkelt inte av den kostnadsbesparing och 19 (2014). Ändring av kväveoxidavgiften för ökad styreffekt. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel eventuella intäkt som kan fås via avgiftssystemet. Potentiellt finns det med andra ord en del små el- och värmeanläggningar för vilka avgiftssystemet medför en betydande nettokostnad. Avfallspannor är oftast kraftvärmepannor som kräver mycket dyr reningsutrustning och därför tenderar de att vara stora (dvs. producera mycket nyttiggjord energi). Kraftvärmepannor har potential att producera mer energi än hetvattenpannor eftersom ett givet värmeunderlag möjliggör både el- och värmeproduktion. El kan framställas i kraftvärmeverk utan samtidig värme- produktion. Överskottsvärmen kyls då bort. I sådana fall räknas enbart elproduktionen som nyttiggjord energi. Den värme som kyls bort berättigar alltså inte till återbetalning av kväveoxid- avgiften. Sådan elproduktion är normalt sett dyr eftersom elutbytet är lågt i avfallseldade kraftvärmeverk och det behövs ett högt elpris eller annan sidoinkomst för att den ska vara lönsam. Avfalls- förbränning ger extra intäkter eftersom anläggningarna får betalt för att använda t.ex. blandat hushållsavfall. För att ta reda på om anläggningar som förbränner avfall som regel får nettointäkter från avgiftssystemet måste anläggnings- specifika data analyseras. I Tabell 11.1 redovisas utsläpps- intensiteter på branschnivå samt genomsnittliga utsläppsinten- siteter för företag inom samma bransch. Den förstnämnda intensiteten är i praktiken ett storleksviktat medelvärde där stora pannor ges en större vikt i beräkningarna av medelvärdet. Den genomsnittliga utsläppsintensiteten på branschnivå är i stället ett rakt medelvärde som beskriver utfallet för en genom- snittlig panna i en specifik bransch. De 262 pannor som tillhör el- och värmebranschen har delats upp i tre grupper baserat på hur stor andel avfallsbränslet utgör av den totala mängd bränsle som tillförs de enskilda pannorna. ”Avfall hög” innebär att avfallsbränsle utgör av den tillförda energin. ”Avfall låg” innebär att avfallsbränsle utgör högst av den tillförda energin. De branscher som 2014 fick en nettointäkt från systemet hade en utsläppsintensitet som understeg kväveoxider per MWh. Tabell 11.1 visar att el- och värmesektorn och livsmedels- industrin totalt sett fick nettointäkter från systemet. De största nettobetalarna var massa- och pappersindustrin samt träindustrin. Detta betyder emellertid inte att alla el- och värmeproducenter får nettointäkter från avgiftssystemet. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel utsläppsintensitet är i alla branscher utom livsmedelsindustrin högre än avgiftskollektivets genomsnitt. Detta indikerar att avgifts- systemet gynnar stora pannor. Eftersom relativt många stora pannor finns i el- och värmesektorn blir utsläppsintensiteten för sektorn som helhet låg jämfört med andra sektorer. I Tabell 11.2 redovisas hur många pannor i el- och värmesektorn som får en nettointäkt från avgiftssystemet. I samma tabell redovisas också uppskattade värden för de högsta nettokostnaderna och nettointäkterna i för pannor som eldas med olika stora andelar avfall. En större andel av avfallspannorna får nettointäkter från avgiftssystemet jämfört med vad som är fallet för pannor som eldas med andra bränslen. För majoriteten av avfalls- pannorna innebär dock avgiftssystemet en nettokostnad. De tämligen höga beloppen i Tabell 11.2 innebär att avgiftssystemet på marginalen kan ha en avgörande betydelse för investeringar i nya pannor. Dock, i jämförelse med intäkterna från mottganings- avgifterna för avfall utgör eventuella nettointäkter från kväve- oxidavgiften ett litet incitament (se Figur 11.1). Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel För att kunna avgöra om avgiftssystemet bidrar positivt till investeringar i avfallsförbränning redovisas i Tabell 11.3 deskriptiv statistik för de pannor som fanns registrerade i kväveoxid- avgiftssystemet 2014 men inte något av åren 2000–2007. Inte heller för dessa förmodat nya pannor finns något tydligt mönster. Baserat på statistiken i Tabell 11.3 verkar avgiftssystemet inte ha varit någon central drivkraft för hur investeringar i el- och värme- sektorn fördelats mellan avfallspannor och andra pannor. I tabellen framgår emellertid att sannolikheten för att erhålla en nettointäkt från avgiftssystemet är större för stora pannor. En kraftvärmepanna eller en större hetvattenpanna kan sannolikt optimeras på sådant sätt att investerare kan räkna med en betydande nettointäkt från avgiftssystemet. Sammanfattningsvis innebär detta att det genom kväveoxid- avgiftssystemet kanaliseras resurser från främst massa- och pappers- industrin och träindustrin till el- och värmesektorn. Avgiftssystemet ökar lönsamheten i nya pannor om de utformas och drivs ekonomiskt effektivt. Baserat på uppgifter från databas över anläggningar i kväveoxidavgiftssystemet dras slut- satsen att avgiftssystemet inte uppenbart gynnar avfallspannor mer än biobränslepannor i el- och värmesektorn. Däremot verkar avgiftssystemet gynna stora pannor. Stora pannor genererar mer intäkter och kan därför räkna hem dyrare investeringar i renings- utrustning, t.ex. en katalysator. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel Nya kraftvärmeverk som eldas med biobränsle är berättigade till elcertifikat . Berättigade producenter får ett elcertifikat per MWh el som produceras från förnybara energikällor och torv. Ett elcertifikat är likt en utsläppsrätt ett värdepapper som har ett marknadspris. I praktisk mening är elcertifikat en tidsbegränsad produktionssubvention till producenter av el från förnybara energi- källor och torv. Efterfrågan på elcertifikaten skapas genom att elleverantörer är skyldiga att köpa elcertifikat motsvarande en viss andel (kvot) av sin elförsäljning. Priset på elcertifikat har fallit från per MWh till per MWh . I förhållande till spotpriset på el är elcertifikatpriset betydande. Det genom- snittliga spotpriset på el var 2015 per MWh. I kraftvärmesektorn innebär elcertifikatsystemet en extra intäkt för anläggningar som eldas med biobränsle. Elforsk räknade 2014 med att elcertifikatsystemet bidrar med en intäkt om per kWh el som produceras med biobränsle21. har elcertifikatpriset dock sjunkit betydligt. 21 Elforsk (2014) El från nya och framtida anläggningar 2014. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel Anläggningar som producerar el med avfall som bränsle berättigar inte till elcertifikat, och detta gäller exempelvis även för de förnybara fraktionerna av hushållsavfallet. Detta har motiverats med att det inte anses finnas något stödbehov för sådan användning, samt att det skulle motverka målet för ökad material- återvinning och biologisk behandling22. Elcertifikatsystemet styr därmed i viss mån investeringar i el- och värmesektorn från avfalls- förbränning till biobränsleeldade anläggningar. trädde i kraft och utgörs av en samordnad lagstiftning med det övergripande målet att främja en hållbar utveckling. innehåller exempelvis regler som ska trygga en god hushållning med mark- och vattenresurser. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material och energi ska främjas så att ett kretslopps- anpassat samhälle kan uppnås. I 2 kap. finns ett antal allmänna hänsynsregler som ska ligga till grund för rätts- tillämpningen. Dessa inkluderar bl.a. försiktighetsprincipen, pro- duktvalsregeln samt principen att det är förorenaren som ska betala (PPP). regler påverkar förutsättningarna för avfalls- förbränning på en rad olika sätt, ibland direkt och ibland indirekt. Ett exempel på en potentiell indirekt påverkan rör den s.k. produktsvalsregeln. Den anger att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, ska undvika att använda sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för bl.a. människors hälsa. Detta gäller under förutsättning att produkterna kan ersättas med sådana som kan antas vara mindre farliga. Produktvalsregeln gäller för såväl företag som hushåll. Potentiellt skulle denna regel kunna vara viktig för att avgifta kretsloppen, och på så sätt förbättra förut- sättningarna för materialåtervinning. Å andra sidan är det osäkert hur stor effekt den haft i praktiken på grund av svårigheterna att följa upp regelns efterlevnad. Detta är inte minst tydligt för 2005/06:154. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel hushållen där det i praktiken inte förekommer någon tillsyn på området. Det mest tydliga exemplet där har en direkt påverkan är att den innehåller regler om tillstånd, tillåtlighet och dispens för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Avfalls- förbränning får inte bedrivas utan tillstånd i enlighet med 9 kap. 6 § . Till ansökan om tillstånd ska en miljökonse- kvensbeskrivning bifogas i enlighet med 6 kap. 1 § . Denna ansökan utgör en del av underlaget för beslut i till- ståndsfrågan inklusive villkoren för tillståndet, och ska bl.a. innehålla beskrivningar av verksamhetens direkta och indirekta miljökonsekvenser i vid mening. Vid prövningen av tillstånd ska balkens allmänna hänsynsregler tillämpas (se ovan). Här ingår även principen om bästa möjliga teknik, förkortad BMT, och som innebär att verksamhetsutövaren ska välja den teknik för exempelvis rening som medför minst utsläpp av skadliga ämnen till miljön. BMT-kraven är således centrala, men kraven gäller i den utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem, se 2 kap. 7 § . Detta innebär med andra ord att kost- naderna för att vidta skyddsåtgärder inte får vara orimligt höga i förhållande till den miljönytta som dessa åtgärder medför. Vad som anses vara rimligt bedöms alltså med utgångspunkt i det enskilda fallet, och i bedömningen ska särskilt beaktas den aktuella verk- samhetens beskaffenhet och det geografiska områdets känslighet. De tillståndsvillkor som gäller för en enskild anläggning kan uttryckas på olika sätt, exempelvis i termer av maximalt tillåtna utsläpp av ett visst ämne per producerad enhet. Tillstånden innehåller normalt ett flertal villkor. De allra flesta avfallsför- bränningsanläggningar i har villkor för kväveoxidutsläpp. Dessa har tillsammans med kväveoxidavgiften bidragit till att sänka utsläppen. som EU ETS infördes, finns dock inga möjligheter att inom ramen för miljötillståndet sätta villkor för utsläppen av koldioxid. Avfallsförbränningssektorn påverkas även av de förordningar (t.ex. SFS 2013:253) som genomför de delar av EU:s industri- utsläppsdirektiv (2010/75/EU) som handlar om stora förbrän- ningsanläggningar och avfallsförbränning. Utöver de villkor som anges i tillståndet enligt måste en anläggning även Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel förhålla sig till de gränsvärden för utsläpp (eller andra ”mjukare” villkor) som anges i dessa förordningar, de s.k. BAT-slutsatserna. allmänna hänsynsregler samt bestämmelser om tillståndsprövning har inte ändrats med anledning av införandet av industriutsläppsdirektivet. Systemet med tillståndsprövning gäller som tidigare och med samma kravnivåer som . BAT- slutsatserna är således genomförda som ett parallellt system till tillståndsprövningen, med generella föreskrifter som ska upp- dateras fortlöpande. Deponering är en behandlingsmetod för avfall som inte kan eller ska återvinnas. I är det förbjudet att deponera utsorterat, brännbart avfall och organiskt avfall . När deponiförbudet för brännbart avfall infördes ökade efterfrågan på andra behandlingsmetoder och förbränningskapaciteten räckte inte till. Detta bidrog till den snabba utbyggnaden av avfallsför- bränningskapaciteten i och styrde brännbara avfallsfrak- tioner uppåt i avfallshierarkin, från bortskaffning (deponering) till att återvinnas på annat sätt (vilket bl.a. inkluderar energiåter- ). Skatten på avfall som deponeras, förkortad avfallsskatten, infördes och regleras genom lagen (1999:673) om skatt på avfall. Den syftar till att öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljösynpunkt bättre sätt, och bidrar därför till att styra avfallshanteringen högre upp i avfallshierarkin. Skatten uppgår till per ton avfall och ska betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där avfall till en mängd av slutligt förvaras eller förvaras . Avfallsskatt ska också betalas för avfall som uppkommer inom en anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering, om farligt avfall eller annat avfall till en mängd av deponeras inom anläggningen eller förvaras där . Sedan avfallsskatten infördes har deponeringen av avfall som omfattas av skatten minskat betydligt. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel endast av hushållsavfallet. Detta betyder dock inte att avfallsskatten varit den huvudsakliga drivkraften bakom denna utveckling. genomförde 2013, i samarbete med , en översyn och analys av den miljöstyrande effekten av avfallsskatten. I denna konstateras att denna effekt varit måttlig, samt att deponiförbuden i stället har orsakat den observerade nedgången i mängden deponerat avfall. Enligt producentansvaret ska producenterna se till att det finns lämpliga insamlingssystem och att en viss mängd av avfallet materialåtervinns. Producentansvaret syftar också till att produ- centerna ska ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och inte innehåller miljöfarliga ämnen. Avfall inom producentansvaret kan uppstå både som hushållsavfall och som verksamhetsavfall. Producentansvaret beskrivs mer ingående i kapitel 7. I (1998:808) ges kommunerna rätt att meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som kommunen ansvarar för23. Samma kapitel ger också kommunen utrymme att ta ut avgifter på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas24. Kommunerna kan alltså använda taxan för att premiera en mer miljöanpassad avfallshantering för det avfall kommunerna har ansvar för. Därtill finns en möjlighet för regeringen att ge kommunerna eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Producentansvaret har bidragit till att öka återvinningen av avfall och styr därmed avfallshanteringen uppåt i avfallshierarkin. 2327 kap. 4–6 §§ . 2427 kap. 5 § . Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel 11.10.1 Avfallsplanering och föreskrifter ska alla kommuner ha en renhållningsordning och en avfallsplan som omfattar alla avfallsslag. Kommunerna beslutar själva om hur hushållsavfallet och det hushållsliknande verksamhetsavfallet ska hanteras. Kommunens roll som besluts- fattare beskrivs mer ingående i kapitel 7. Utformningen av insamlingssystem och avfallstaxan utgör två viktiga instrument i den kommunala styrningen av avfallsflödena. FNI av mat-, förpacknings- och grovavfall förekommer i många kommuner i . Insamlingen sker antingen i eller privat regi. FNI av matavfall i regi förekom 2014 i cirka 165 kommuner. I de flesta kommunerna samlas matavfallet in i separata kärl. Ungefär 130 kommuner samlar in matavfall från storkök och restauranger. Utsorteringen av matavfall kan vara frivillig eller obligatorisk. I vissa kommuner som inte har FNI i regi finns möjlighet att köpa sådana tjänster av privata företag. Marknaden för dessa tjänster bygger på att hushållen är villiga att betala för att underlätta sitt källsorterande. Denna marknad finns av naturliga skäl inte i kommuner där FNI av förpackningsavfall och retur- papper redan erbjuds i regi. De flesta kommuner erbjuder FNI av grovavfall, men denna tjänst är oftast belagd med en tilläggsavgift. I vissa glesbyggds kommuner ingår insamling av grovsopor i den ordinarie avfalls- taxan. 25 Statistiken i avsnittet kommer från Avfall (2015), ”Hushållsavfall i siffror – Kommun- och länsstatistik 2014”, Rapport 2015:25. Eftersom alla kommuner inte är med- lemmar i Avfall är statistiken inte heltäckande. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel Kommunerna bestämmer själva över avfallstaxans utformning och nivå. Alla kommuner i styr kärl- och säckavfallet med en grovskalig volymtaxa. Volymtaxan styr valet av kärlstorlek och antal hämtningar.