sou · H5B3107 · 2017-12-20 00:00:00 — Fler spår ger också en ökad robusthet – när större störningar trots allt inträffar finns möjlighet att köra tåg på andra spår. 2 Trivector, PM 2016:29 Nya höghastighetsbanor och upprustning av stambanor – Effekter på hälsa och jämställdhet. De avtal som Sverigeförhandlingen tecknat med storstäderna och storstadsregionerna om kollektivtrafik, cykel och bostadsbyggande innefattar infrastrukturinvesteringar på totalt . Av detta ligger på kommuner och regioner och på staten. Vi föreslår att den statliga delen av finansieringen ska ske på två sätt. En del ska ske genom årliga anslag och prioritering i den nati- onella planen för transportsystemet och länsplanerna för regional transportinfrastruktur. I regeringens uppdrag till och länsplaneupprättarna att ta fram förslag till nationell plan respek- tive länsplan anges att ska samråda med Sverigeför- handlingen avseende förhandlingen om kollektivtrafik i stor- städerna. För länsplaneupprättarna anges att resultatet från förhand- lingarna om kollektivtrafik i storstäderna i , samt län ska beaktas av de aktuella länen.3 I förslag till nationell plan ingår finansering av åtgärder enligt storstadsavtalen fram . Förslaget är remissbehandlat och bereds i . Arbetet med länsplaner pågår och de ska redovisas till . Den andra delen består av intäkter från trängselskatten. Sverige- förhandlingen föreslår i en framställan som lämnades till regeringen att trängselskatten förändras i från . Konsekvenser för kommun och landsting För de kommuner och landsting vi har slutit avtal med kommer kostnader att uppkomma i samband med investeringen och vid den framtida driften. Investeringskostnaderna framgår av tabell 5.1–5.5. 3 Regeringen, Uppdrag att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveck- ling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transport- infrastruktur (rskr. 2016/17: 101). Följande uppgifter om driftkostnader har inkommit från kom- muner och landsting: kostnader för finansiering och anskaffning av fordon, depåer och depåanslutningar bedöms uppgå till 5,1 miljarder kro- nor. (bruttokostnad, med nettokostnad i parentes) Spårvagnar Centrala delen, /år (2,0) Citybuss Västra och Nordvästra, cirka 2,5 mil- joner kronor/år (0,75) Citybuss Backastråket, /år (1,0) För kollektivtrafikobjekten i (inkl. Malmöpendeln) bedöms den årliga driftkostnaden bli . Konsekvenser för jämställdhet och integration Kollektivtrafikobjekten knyter i olika hög grad samman områden av olika socioekonomiska förutsättningar, vilket leder till att vissa objekt bedöms bidra till stor social nytta och möjligheter att öka det sociala kapitalet. Utmed vissa sträckor bedöms objekt ge en länkande effekt i områden med varierande socioekonomiska förutsättningar varpå social integrationsnytta kan uppstå. 8.2Effekter på transportpolitiska mål Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säker- ställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar trans- portförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet har regeringen också satt upp funktionsmål och hänsynsmål med nedanstående prioriterade områden. Funktionsmålet: Detta handlar om att skapa tillgänglighet för resor och transporter. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respek- tive mäns transportbehov. Hänsynsmålet: Detta handlar om säkerhet, miljö och hälsa. De är viktiga aspekter som ett hållbart transportsystem måste ta hänsyn till. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas all- varligt. Det ska också bidra till det övergripande generations- målet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. Det är Sverigeförhandlingens bedömning att våra förslag avseende utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen, förbättrad kollektivtrafik och cykel bidrar till ökad uppfyllelse av de transportpolitiska målen. Exempel på detta är följande: Fler människor får möjlighet till snabbare resor och transporter. Det gäller de som bor i en stationsort längs höghastighetsjärn- vägen, men också andra som bor i den stationsortens omland. Det gäller vidare för de som bor i någon av våra storstäder. Åtgärderna gynnar såväl män som kvinnor och alla generationer. Genom att avlasta befintliga Västra och bidrar höghastighetsjärnvägen till bättre punktlighet, som den ger möjlighet att öka godstrafiken på järnväg och den regio- nala tågtrafiken. Snabbare transporter med järnväg bidrar till en överflyttning från flyg och bil/lastbil till järnväg, vilket i sin tur bidrar till färre olyckor och stora positiva klimateffekter. En förbättrad kollektivtrafik i storstäderna innebär att ett attrak- tivt alternativ till biltrafik uppstår. Biltrafiken kan därmed minska, vilket bidrar till färre olyckor och mindre klimat- påverkan. Cykelåtgärderna bidrar till förbättrad folkhälsa, minskad träng- sel, förbättrad miljö och minskad klimatpåverkan. Den nya järnvägen kan skapa barriärer som har en negativ påverkan på landskapet. I direktivet till Sverigeförhandlingen anges att vi ska ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och bedöma eventuella konse- kvenser av förslagen för totalförsvarets verksamheter. Totalförsvaret är den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvaret består av militärt försvar och civilt försvar. Det militära försvaret är i betydligt högre utsträckning än tidigare beroende av att det övriga samhället fungerar och att det civila försvaret bidrar till Försvarsmaktens operativa förmåga. Vik- tiga områden för totalförsvaret är bl.a. samhällsbyggnad och infra- struktur, informationssystem och energiförsörjning. Transporter av människor och gods är viktigt för totalförsvaret. En utbyggnad av en ny järnvägsförbindelse –och –ökar totalförsvarsförmågan under förutsättning att det befintliga järnvägsnätet underhålls och hålls i kondition för såväl persontrafik som för godstrafik. Att säkerställa redundans genom alternativa stråk är positivt utifrån totalförsvarets behov. Det är också viktigt att upprätthålla en bra nivå på service och underhåll av befintlig järnväg för att behålla en robust infrastruktur i befintliga stråk. Intermodalitet vid nya knytpunkter och noder bör eftersträvas, för att möjliggöra växling av transportslag. Ett väl fungerande energiförsörjningssystem är viktigt ur ett total- försvarsperspektiv, där störningar och bortfall av bränsle och el- försörjning får stora konsekvenser för hela samhället. Ett robust energisystem bygger på en blandning av energislag, redundant el- distribution och säkra transporter av bränsle och gas. Genom att kontinuerligt utveckla säkrare IT-miljö minskar sårbarheten för olika typer av cyberangrepp mot energiförsörjningssystemet. Ett robust och tryggt energiförsörjningsystem stärker totalförsvaret. Möjlighet att bedriva trafik med såväl eldrivna lok som diesel- drivna lok eller andra alternativa drivmedel skapar robusthet och bör eftersträvas. Robusta styr- och kontrollsystem för infrastruk- turen bör eftersträvas samt redundans av dessa system. Totalförsvaret har behov av att kunna utbyta data- och telekom- munikation på ett säkert sätt även under störda förhållanden. För att detta ska vara möjligt är det avgörande att det finns tillgång till robust och säker telekommunikation, vilket i sin tur innebär att staten måste kunna ställa krav på drift och underhåll av näten. För att möjliggöra utbyte av sekretessbelagd information mellan olika aktörer är det av stor betydelse att fortsätta utvecklingen av system och metoder som främjar säker hantering av information. Den infrastruktur som byggs bör också skapa möjlighet till samnyttjande av infrastruktur, t.ex. för elektronisk kommunikation (nyttjande av korridorer/banvallar). Vid utveckling av stadsmiljöer är det ur ett totalförsvarsperspektiv angeläget att beakta möjlighet till räddningsinsatser även vid höjd beredskap och krig, t.ex. massevakuering. Vidare bör hänsyn tas till befolkningsskydd i vid mening. Det kan till exempel handla om utbyggnad av nya eller befintliga skyddsrum eller andra utrymmen eller omställningsmöjligheter för totalförsvarets behov. Stadsplaneringen bör även eftersträva att möjliggöra för den enskilde att ta ansvar för sin och andras säkerhet genom att ha tillgång till dricksvatten, el, värme m.m. när ordinarie system inte fungerar. pågår ett arbete med att peka ut riksintressen för civilt försvar. Arbetet bedrivs av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i samverkan med Försvarsmakten och bevaknings- ansvariga myndigheter och övriga myndigheter som har ansvar för riksintressen enligt . Riksintressen för civilt försvar kan komma att behöva beaktas i den fortsatta planeringen av höghastig- hetsjärnvägen, kollektivtrafiken i storstäderna och bostadsutbygg- naden. När den konkreta planeringen av de olika infrastrukturobjekten kommit igång bör risk och sårbarhetsanalyser och säkerhetsskydds- analyser genomföras i tidiga skeden för att ge svar på särskilda behov av åtgärder utifrån totalförsvarets behov eller för att minska risker och säkerställa säkerhet, t.ex. i anslutning till stora befolkningsansam- lingar eller vid tekniskt känslig infrastruktur. 9Förhandling som modell i samhällsbygget Sverigeförhandlingens förslag: Den värdeskapande förhand- lingsmodell som Sverigeförhandlingen har tillämpat ska fortsätta användas i förhandlingar mellan staten, kommuner och regioner och utvärderas under de närmsta 3–5 åren. I detta ingår att ett utvecklingsarbete ska ske av metoder för nyttoberäkningar så att dessa kan vara en del av beslutsunderlag i kommande för- handlingar. Den modell Sverigeförhandlingen använt innebär att utsedda för- handlingspersoner arbetar med utgångspunkt från en värdeskap- ande förhandling baserad på nyttor och med ett transparent för- hållningssätt. Härigenom skapar man ett långsiktigt ansvarstagande för det gemensamma samhällsbygget. Erfarenheterna ger sammantaget att modellen har fungerat väl och resulterat i att 285 400 nya bostäder kommer färdigställas kopplat till utbyggnad av ny infrastruktur. Stockholms- förhandling och Sverigeförhandlingens arbetssätt har gett tydliga resultat vid de förhandlingar som på regeringens uppdrag genom- förts med syfte att få ett ökat bostadsbyggande kopplat till utbygg- nad av ny infrastruktur, vilket visar på modellens användbarhet. Vid en sammanfattande bedömning av modellen konstaterar för det första att de metoder som använts för att bedöma nyttor behöver kompletteras med de nyttor som till- faller samhället vid infrastrukturinvesteringar i avsikt att få större säkerhet i bedömningarna, orsakssambanden och beräkningarna. Förhandling som modell i samhällsbygget För det andra konstaterar vi att avtalsformen med tydliga åtag- anden och partgemensam styrelse skapar ett långsiktigt ansvarstag- ande för att avtalen genomförs. För det tredje konstaterar vi att modellen bör bli etablerad och vägledande genom att regeringen använder den vid de tillfällen en förhandlingsperson tillsätts för att påskynda och påverka samhällsutvecklingen. Våra erfarenheter och de förslag som här redovisas kan ligga till grund för direktiv till kommande förhandlingar. Sverigeförhandlingen föreslår att den förhandlingsmodell som har tillämpats ska fortsätta användas i förhandlingar mellan staten, kommuner och regioner och utvärderas under de närmsta 3–5 åren. Vi föreslår även att ett utvecklingsarbete sker av metoder för nytto- beräkningar så att dessa kan vara en del av beslutsunderlag i kom- mande förhandlingar. Våra erfarenheter , då Stockholmsförhandling startade, och under Sverigeförhandlingens arbete, fram till sen- , är underlag för det som redovisas nedan. Därefter gör vi en kort återblick på vad tidigare erfarenheter har bidragit med avseende förhandlingar samt redogör för den utvärdering som parallellt bedrivits av KTH kring förhandling som metod. En av de viktigaste slutsatserna är vikten av förhandlingspersoner och att staten representeras av förhandlingsperson/er med politisk erfarenhet och ett brett politiskt kontaktnät. Detta har lett till att beslut kunnat tas under processen och att navigering kunnat ske på olika nivåer. Det har visat sig vara en fördel att förhandlingarna har uppfattats som neutrala och fristående. En viktig förutsättning för detta har varit att de letts av personer som kunnat visa att de kan agera självständigt och ena parternas olika intressen. Förhandlings- personerna är en grundläggande del av modellen och sammantaget visar erfarenheterna att kunskapen om den politiska processen varit Förhandling som modell i samhällsbygget en förutsättning och en framgångsfaktor från starten fram till att avtal undertecknats och för att nå resultat . En annan erfarenhet är att värdeskapande förhandling fungerar väl. Genom att diskutera parternas olika intressen i syfte att hitta den mest värdefulla överenskommelsen för inblandade parter fokuserar förhandlingen på att öka nyttan för de ingående parterna, inte på vem som blir vinnare eller förlorare i fördelningen av kostnaden. Med värdeskapande förhandling blir kommuner och regioner delaktiga och känner ansvar för genomförandet och helheten. För- handlingsformen skapar förutsättningar för engagemang och sam- hällsutvecklande åtgärder. Genom medfinansiering med ekonomiska åtaganden skapas dessutom gemensamma incitament att hitta kost- nadseffektiva lösningar. En generell slutsats är vikten av ett inkluderande förhållningssätt med förståelse för varandras utgångspunkter. Att ha insikt och respekt för varandras situation, mandat och svårigheter etc. är en väsentlig förutsättning och framgångsfaktor för att åstadkomma ett inbördes öppet klimat och ömsesidigt förtroende mellan deltagande parter. Vi har genomgående tillämpat ett öppet och transparent kommunikationsarbete. Vår erfarenhet är att ett aktivt kommunikationsarbete har bidragit till ökad förståelse för uppdraget och underlättat förhand- lingsarbetet. Förhandlingsprocessen har varit ny för de flesta parter och Sverigeförhandlingen har involverat många aktörer på olika nivåer, i olika konstellationer och . Målgrupperna har varit stora och många och därmed har informationsbehovet varit mycket stort genom hela processen. Kommunikationsarbetet har pågått från start och därmed har den externa kommunikationen inte bara handlat om att förmedla resultaten, utan varit en del av modellen. Förhandling som modell i samhällsbygget Erfarenheter från tidigare förhandlingar visar att när det finns en överenskommelse på plats kvarstår behovet av att långsiktigt ta ansvar för dess genomförande tills alla åtaganden är utförda. Erfarenheten års Stockholmsförhandling av att for- malisera överenskommelserna i avtal och att organisera genom- förandet i en styrelse med sekretariat har varit goda. Avtalen som stat, kommuner och regionala företrädare tecknat i både Stockholmsförhandling och Sverigeförhandlingen är skarpa med åtaganden för samtliga parter. De är dock inte föremål för en dom- stolshantering om någon part inte skulle klara sitt åtagande. I stället tas alla frågor som har bäring på parternas åtaganden upp i en partsgemensam styrelse. Styrelsens ledamöter i Stockholmsför- handlingen är kommundirektörer och motsvarande. Det innebär att det finns goda möjligheter för styrelsen att fatta beslut som kan implementeras i respektive parts organisation. På så sätt får förhand- lingsresultatet konkret påverkan på efterföljande beslut. Exempelvis har styrelsen i Stockholmsförhandlingen hanterat frågor om för- dyringar och förseningar. bistår med ett sekretariat till . Våra erfarenheter från uppstartsfasen är att det krävs tid för att alla berörda ska få samma information och för att det ska finnas en samsyn om syfte, innehåll och upplägg, även om det kan finnas olika syn på vad som ska förhandlas. En lärdom är även betydelsen av att i ett tidigt skede samtala om både vad förhandlingen kan leda till och vilka avgränsningar som behöver göras. Vår erfarenhet är att detta har varit en förutsättning för att inte senare i förhandlingen konstatera att man inte haft samma uppfattning eller förväntningar. De personer som ska för- handla behöver ha samsyn om förhandlingens syfte och vad den ska leda till. Här är tydliga förhandlingsdirektiv av största vikt. Det behöver finnas konsensus bland samtliga berörda parter kring vilken typ av förhandling som inleds. Vi har valt ett upplägg med värdeskapande förhandling som bygger på att de förhandlande parterna bidrar med sina respektive nyttor. Förhandling som modell i samhällsbygget ska bli lyckosam och effektiv krävs en fortsatt samverkan efter det att avtalen är undertecknade. Detta har ställt ytterligare krav på berörda parter att bidra med kunskapsunderlag till förhandlingen om ett infrastrukturobjekt. Regeringen har i direktiven för de senaste åtgärdsplaneringarna uppdragit åt berörda myndigheter att permanent pröva medfinansi- ering i planerings- eller genomförandeskedet. Erfarenheterna från detta arbete har visat att det är nödvändigt att kunna beskriva och kvantifiera nyttor som kommer hela samhället till del för att part- erna ska kunna redovisa och motivera sitt deltagande i finansi- eringen. Det har visat sig att det har varit svårt att kvantifiera samtliga nyttor. Nyttor har kunnat beskrivas verbalt, och i vissa fall har orsakssamband tagits fram. Även om en stor insats lades på att kvantifiera bostadsnytta är resultatet mer att betrakta som en indika- tion på den värdeökning som uppstår med utbyggnaderna. Denna indikator har utgjort ett underlag för förhandlingen. En lärdom vi drar är att det är mer effektivt att använda för- handling i ett tidigt skede av planeringsprocessen för att lägga fast vissa hållpunkter och principer som har betydelse för parterna. Genomförs förhandlingar om ett objekt som befinner sig i ett sent skede av planeringsprocessen finns få öppningar för förändringar. I denna fas är också kunskapsuppbyggnad aktuell på båda sidor förhandlingsbordet. Det kan t.ex. handla om att studera tidigare utredningar inom området och att göra internationella jämförelser. Erfarenheterna visar att det underlättar att i ett tidigt skede klar- göra vilket mandat förhandlingsparterna har fått av sin uppdrags- givare eftersom det direkt påverkar förhandlingens upplägg. Därmed kan onödig friktion undvikas. En lärdom är även att upplägg av för- handlingarna och tidplan måste vara realistisk ur aspekten att hinna med, men också för att parterna inte ska tappa tempo. Vår slutsats är att det är viktigare att vara överens om upplägget i förhandlingen Förhandling som modell i samhällsbygget än att strikt hålla en tidtabell för denna. Vi kan konstatera att vi i vissa fall haft för optimistiska tidplaner för förhandlingarna och behövt justera dessa efter hand. Detta behöver inte vara ett bekymmer om man är medveten om risken och beredd att hantera den. som de olika stegen av behövs ett driv i för- handlingarna, så att de inte går i stå eller att det blir för långa pauser som gör att parterna tappar intresset. Erfarenheterna visar att ramarna för finansiering och ekonomi bör vara tydliga för att undvika orimliga förhoppningar och för- väntningar hos de förhandlande parterna. Våra erfarenheter från ett antal förhandlingar visar även tydligt att förändringar gällande en parts ekonomiska förutsättningar i sent skede påverkar samtliga parters vilja till åtaganden. I vissa fall har förhandlingen tagits i två steg. Detta har förekommit i stora komplexa förhandlingar med många parter, flera kostsamma investeringar och många åtaganden. I dessa fall har förhandlingens första steg resulterat i en politisk överenskommelse om respektive parts del i finansieringen och om vilka åtgärder och åtaganden man är överens om. I ett andra steg har förhandlingen därefter fortsatt fram till bindande avtal. I andra förhandlingar har allt detta genom- förts i ett steg. Erfarenheten visar att det finns en utmaning och balansgång i valet av hur mycket detaljer som ska hanteras. Avtal som sluts i ett tidigt skede behöver visst utrymme och flexibilitet för att inte skapa låsningar för den fortsatta fysiska planeringsprocessen. Erfaren- heterna visar att avtalen som minimum behöver hantera principer för funktion, kostnad, tidplan, ansvarsfördelning och uppföljning. Genomföra och följa upp Erfarenheterna från denna fas baseras i första hand på erfarenheter från tiden Stockholmsförhandlings överenskom- melse. Denna undertecknades och har en styrelse varit tillsatt. Erfarenhet från Stockholmsöverenskom- melsens styrelse visar på både nyttan av och behovet av en styrelse Förhandling som modell i samhällsbygget som, inom ramen för vad avtalet stipulerar, kan hantera de ovan nämnda frågorna på ett effektivt sätt. Erfarenheterna ger att samordning på hög tjänstepersonnivå har varit nödvändig och en framgångsfaktor. Styrelsen har hanterat frågor som rör avvägningar mellan tidplan, innehåll och kostnader i förhållande till ingånget avtal, erfarenhetsutbyte vid frågor som framdrift samt tilläggsavtal. Mellan organisationerna i styrelsen har såväl praktiska som organisatoriska erfarenheter delats. hade inledningsvis kvartalsvisa sammanträden, men har övergått till näst intill månat- liga. Under planerings- och projekteringstiden har det funnits ett ökat behov av samordning för att kunna hålla tidplan, funktion och hantera partsgemensamma frågor. Avslutningsvis kan Sverigeförhandlingen konstatera att erfaren- heter från förhandlingar har ett värde och att upprepad användning av modellen ger säkerhet och trygghet. Regeringen kan använda modellen såväl för att åstadkomma tydlighet gentemot förhand- lingsparterna som för att känna trygghet i hur resultat och avtal tas fram. När den ordinarie modellen för finansiering av transportinfra- struktur inte lyckats överbrygga meningsskiljaktigheter eller för- mått tillföra tillräckliga resurser för att tillgodose behovet inom transportinfrastrukturen har särskilda förhandlingar varit en lös- ning. Förhandlingar som lett till paketlösningar har förekommit . lät 2006–2007 göra en genomlysning för att få svar på vad som utlöser förhandlingar, hur de planeras och genomförs och vad de kan ge för resultat.1 Över åren har förhand- 1 , Från Hörjel till – förhandlingar mellan staten och regionen 4:2007. Författarna var själva enga- gerade i den s.k. Dennisförhandlingen i . Förhandling som modell i samhällsbygget lingarna haft olika geografiskt fokus och olika syften. Författarna identifierar flera viktiga lärdomar, bl.a. att det behövs tydliga direktiv till förhandlingspersonen/-erna, att finansieringen måste lösas och att uppgörelser måste vårdas. I de förhandlingar som författarna studerat har avtalstiderna ofta varit så långa att förändrade förutsättningar i omvärlden har gjort överenskommelserna inaktuella. De skriver att kostnader och tidsplaner ofta har varit alltför optimistiska och skapat falska för- väntningar och besvikelser. De drar slutsatsen att staten måste vara beredd att dela ansvaret för genomförandet av den uppgörelse som förhandlingen leder till, såväl administrativt som ekonomiskt. Vid långsiktiga överenskommelser bör det ﬁnnas avstämningstider med jämna mellanrum med möjlighet att anpassa uppgörelsen till aktu- ella förutsättningar. De konstaterar bl.a. att det är viktigt att parterna har förståelse för att kostnader för olika åtgärder måste stå i rimlig proportion till nyttan. De exemplifierar detta med att det t.ex. är alltför lätt att komma överens om att bygga en dyr lösning om någon annan be- talar. Detta kan vara förödande ur ekonomisk synpunkt och kan i värsta fall leda till att ett projekt aldrig genomförs.