sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — De nackdelar från tydlighetssynpunkt som kan finnas med att knyta an till begreppet allmänt intresse är alltså begränsade och sannolikt av övergående slag. En ytterligare fördel med en sådan utformning är att den i sak kommer att korrespondera med förord- ningens och dataskyddslagens reglering om rättslig grund för kamera- bevakning i de fall tillståndskravet ska gälla. För att tillstånd över- huvudtaget ska kunna ges måste kamerabevakningen vara laglig en- ligt EU-regleringen. En prövning av om en viss kamerabevakning, som det söks tillstånd för, i grunden är laglig får naturligen ske inom ramen för tillståndsprövningen. Att i stället för förordningens begrepp använda ett specifikt svenskt begrepp av generellt slag är inte något alternativ. Ett sådant skulle kräva särskilda tolkningar i svensk praxis och i högre grad än nationella tolkningar av förordningens begrepp riskera att förstås på ett sätt som kan visa sig komma i konflikt med förordningen. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Ett annat alternativ som däremot kan övervägas är att peka ut vissa uppgifter och ange att dessa ska följa av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. De utpekade uppgifterna kan då avse verksamheter där det finns ett mer påtagligt intresse av att enskilda skyddas från kamerabevakning och det därför är viktigt med en myndighetsprövning av om intresset av kamerabevakning väger över det intresset. Det handlar om verksamheter som ofta bedrivs på platser som många människor måste vistas på, passera eller uppsöka eller som är särskilt integritetskänsliga med hänsyn till verksamhetens art eller därför att bevakningen blir omfattande. Som exempel kan nämnas skola, hälso- och sjukvård, social omsorg, drift av förläggningar för asylsökande och tillhandahållande av allmänna kommunikationer. Däremot bör inte pekas ut verksamheter som den enskilde mer frivilligt kan välja att besöka eller där enskilda endast i mindre omfattning kan bli föremål för kamerabevakning med hänsyn till var verksamheten oftast är placerad. Fördelen med detta alternativ är att regleringen blir förutsebar och enkel att tillämpa. En nackdel är att det omfattar färre situa- tioner av kamerabevakning och därmed ger ett sämre integritets- skydd än alternativet som knyter an till begreppet allmänt intresse. Vidare riskerar en uppräkning att bli ofullständig därför att inte alla uppgifter som bör omfattas – och i samband med vilka kamera- bevakning kan förekomma – kan förutses. En uppräkning kan be- höva förändras efter hand som samhällsutvecklingen och rättsutvecklingen fortskrider. Det finns också nackdelar som har att göra med tydligheten i en sådan reglering. Om regleringen ska vara fullt förutsebar och enkel att tillämpa, bör den klart peka ut varje uppgift som ska träffas av tillståndskravet med angivande av relevant författning av vilken uppgiften följer och vari uppgiften ofta definieras. Vidare bör anges eventuella undantag som inte ska omfattas av tillståndskravet men som ingår i uppgiften enligt den aktuella författningen. En uppräk- ning av det slaget blir otymplig, särskilt i ljuset av att kamerabevak- ningslagen i övrigt ska innehålla ett begränsat antal bestämmelser. En variant är att i regleringen inte hänvisa till de relevanta författ- ningarna utan endast ange själva uppgifterna, t.ex. hälso- och sjuk- vård och social omsorg i kombination med erforderliga undantag. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra En sådan lösning medför dock att vissa tolkningar måste göras och därmed en risk för att regleringen inte tillämpas på avsett vis. I valet mellan de alternativ som diskuterats måste fördelarna med alternativet att använda begreppet allmänt intresse anses väga tyngst. Nackdelarna med det alternativet kan också hanteras. Detta ska därför väljas. De sakliga inkonsekvenser som kan följa med det alternativet får godtas. Som exempel kan nämnas uthyrning av bostäder. Ett till- ståndskrav kommer att träffa kamerabevakning i en sådan verksam- het när den bedrivs i regi, t.ex. genom en stiftelse. Verk- samheten kan då sägas vara av intresse för ett stort antal människor i kommunen och alltså utgöra en angelägenhet av allmänt intresse. Ett tillståndskrav kan dock inte gälla kamerabevakning vid bostads- uthyrning i annan regi. Det är nämligen svårt att hävda att en privat hyresvärd som hyr ut bostäder, kanske endast i någon enstaka fastighet, kan anses utföra en uppgift av allmänt intresse. Att i stället helt undanta kamerabevakning i fall som detta och liknande från kravet på tillstånd vore sämre från integritetssynpunkt. När det gäller vissa juridiska personer under statligt eller kom- munalt inflytande bedriver de verksamheter inom områden där ett krav på tillstånd till kamerabevakning i verksamheten inte kan ställas upp för andra privaträttsliga aktörer enligt förordningen. Som exempel kan nämnas kamerabevakning i butiker och den verk- samhet som bedriver. Eftersom kamerabevak- ning i sådan verksamhet generellt sett enligt förordningen inte kan träffas av ett tillståndskrav, kan inte heller det bolagets verksamhet anses vara av allmänt intresse i förordningens mening och omfattas av kravet. Detsamma gäller kamerabevakning i det statliga Casino Cosmopol AB:s verksamhet. Liknande exempel kan tänkas, t.ex. vad gäller bank- och kreditverksamhet. Sådan verksamhet är visserligen samhällsviktig men kan inte heller anses utgöra en uppgift av all- mänt intresse i den mening som avses här. Eventuell kamera- bevakning i t.ex. det statliga bolåneföretaget – – verksamhet kan därmed inte omfattas av tillståndskravet. Vad gäller postverksamhet är det däremot en sådan författningsreglerad uppgift som måste anses vara av allmänt intresse och som tillståndskravet i och för sig tar sikte på. Kamerabevakning i postverksamhet omfattas av en anmälnings- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Huruvida sådan kamerabevakning ska undantas från till- ståndskravet behandlas nedan. Det föreslås följaktligen att tillståndskravet ska gälla kamera- bevakning som ska bedrivas av en annan juridisk person än en myndighet eller av en fysisk person vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektiv- avtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan för- fattning. Inget tillståndskrav för övriga juridiska eller fysiska personer som omfattas av förordningen Kamerabevakning kan slutligen bedrivas av juridiska eller fysiska personer i många andra verksamheter eller situationer än de som ovan har föreslagits ska omfattas av tillståndskravet. Syftena med kamerabevakning i sådana andra sammanhang kan variera. Det kan handla om kamerabevakning för att kunna planera, bedriva och kontrollera en näringsverksamhet på ett rationellt sätt. Det kan handla om att motverka brott mot personal eller egendom. Det kan också exempelvis handla om att ha uppsyn över djur eller natur i olika avseenden. är intresset av kamerabevakning i dessa fall berättigat och väger över det motstående intresset av att skydda enskilda mot bevakning. I vissa fall kan integritetsskyddsintresset rentav vara begränsat, t.ex. därför att sannolikheten att människor fångas av kamerabevakningen är relativt liten. I andra fall kan detta intresse väga tyngre än intresset av bevakning. Kamerabevakning i dessa verksamheter omfattas som regel av tillståndsplikt eller i vart fall av anmälningsskyldighet förutsatt att bevakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde. Fram- över kan motsvarande krav inte ställas upp, eftersom förordningen inte medger det. Endast kamerabevakning som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse kan omfattas av tillståndskravet och sådana uppgifter är det inte fråga om här. Som exempel kan nämnas butiksverksamhet. Sådan verksamhet är inte av allmänt intresse i förordningens mening, inte ens om en viss butik, t.ex. en mataffär, är den enda inom rimligt avstånd för invånarna på en ort i glesbygd. Kamerabevakning av butikslokaler kommer alltså framöver att kunna ske tillstånds- och anmälnings- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra I sammanhanget ska nämnas att för sådana lokaler har som en förutsättning för att en anmälan om kamerabevakning ska vara tillräcklig gällt att den som avser att bedriva bevakningen in- gått en skriftlig överenskommelse om denna med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Frågan om sådana överenskommelser behandlas i avsnitt 13. Det förtjänar att påpekas att vissa av de verksamheter som inte ska omfattas av tillståndskravet kan vara av stor betydelse för sam- hället, trots att de inte är av allmänt intresse i den mening som avses här. Det gäller exempelvis massmedieverksamhet och bank- verksamhet. Det nu sagda innebär inte att kamerabevakning framöver kan ske fritt. Som beskrivits närmare i avsnitt 8 gäller då bestämmel- serna i förordningen med undantag för kameraanvändning av en fysisk person inom hans eller hennes privata sfär. Detta undantag har behandlats i avsnitt 7.1.4. Normalt gäller alltså t.ex. förord- ningens bestämmelser om när en kamerabevakning ska anses vara lagligen grundad och när den som vill bedriva bevakningen måste göra en konsekvensbedömning av integritetsriskerna och eventuellt samråda med tillsynsmyndigheten. En kamerabevakning är laglig bl.a. när den är nödvändig för ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den som vill kamerabevaka och detta intresse väger tyngre än de bevakades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter. Förordningen innehåller också ytterligare bestämmel- ser som måste följas. Även andra bestämmelser kan ha betydelse för frågan om en viss kamerabevakning är tillåten eller inte, t.ex. straffbestämmelsen om kränkande fotografering. Det kan förutses att kamerabevakning i många av de fall som diskuteras kommer att vara laglig enligt förordningen, eftersom den erkänner fler ändamål som berättigade än vad kameraövervakningslagens tillståndsreglering gör och förutsatt att det motstående integritets- intresset väger lättare. För vissa av de verksamheter som inte kan omfattas av till- ståndskravet gäller att kameraövervakning såvitt avser bilder får ske tillståndsfritt eller efter enbart en anmälan medan avlyssning och inspelning av ljud kräver tillstånd. Det gäller exempelvis butiks- lokaler. Ett motsvarande krav på tillstånd vad gäller ljud i kamera- bevakningslagen skulle stå i strid med förordningen, eftersom Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra verksamheterna inte kan betraktas som uppgifter av allmänt intresse enligt förordningen. Det innebär dock inte att det framöver är fritt att avlyssna eller spela in ljud. Bestämmelserna i förordningen kommer att gälla. För banklokaler och lokaler hos kreditmarknadsföretag och området utanför in- och utgångar till sådana lokaler samt vid uttagsautomater eller liknande anordningar gäller att avlyssning eller inspelning av ljud får ske endast sedan en anord- ning för detta har aktiverats på grund av misstanke om brott. Eftersom kamerabevakning i sådan verksamhet inte kan omfattas av tillståndskravet, kan motsvarande krav inte införas i kamerabevak- ningslagen. I stället kommer förordningens bestämmelser att gälla. I praktiken torde dessa tillåta avlyssning och inspelning av ljud i samma situation. Följaktligen ska tillståndskravet inte omfatta kamerabevakning som ska bedrivas av juridiska personer eller fysiska personer utan samband med författningsreglerade uppgifter av allmänt intresse. Inte heller ska sådan kamerabevakning omfattas av något anmäl- ningskrav. Exempel på kamerabevakning som ska omfattas av tillståndskravet Tillståndskravet ska gälla dels kamerabevakning som ska bedrivas av myndigheter, dels kamerabevakning som ska bedrivas av andra juridiska personer eller fysiska personer vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Som föreslås i kommande avsnitt ska kravet gälla platser dit allmänheten har tillträde och vissa undantag gälla från kravet. Nedan behandlas också hur prövningen av om tillstånd ska ges eller inte ska gå till. Tillståndskravet ska däremot inte gälla kamerabevakning i samband med andra uppgifter, oavsett om be- vakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde eller en plats dit allmänheten saknar tillträde. Som exempel på kamerabevakning som omfattas respektive inte omfattas av tillståndskravet kan nämnas följande. Tillståndskravet gäller för kamerabevakning av gator och torg eller andra liknande platser utomhus i ett samhälle, exempelvis en park, Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra när det är t.ex. en kommun som vill bedriva bevakningen. Ett privaträttsligt subjekt som inte bedriver en verksamhet av allmänt intresse och som vill använda en kamera på en viss sådan plats eller över ett större område, t.ex. med hjälp av en drönare, omfattas inte av tillståndskravet. Det gäller t.ex. ett företag som vill kamera- bevaka vid sin kontorsbyggnad eller industrilokal eller ett fastighets- mäklarföretag som vill avbilda fastigheter från luften. Beroende bl.a. på syftet med kamerabevakningen och dess omfattning i det enskilda fallet torde det variera om sådan bevakning är förenlig med förordningen. Tillståndskravet gäller i verksamhet med räddning oavsett vem som driver verksamheten förutsatt att uppgiften följer av lag eller annan författning eller av ett beslut som har stöd i författning. Kravet gäller även vid kamerabevakning som sker med kameror som förflyttas exempelvis med en drönare eller en ambulans. Ett tidsbegränsat undantag från tillståndskravet gäller dock för kamera- bevakning som bedrivs i vissa situationer av den som är räddnings- ledare. Kamerabevakning av entréer till och väntrum för allmänheten hos myndigheter omfattas av tillståndskravet. Vissa myndigheter har platser för att ta emot personer som har ett ärende hos myndig- heten eller som annars ska besöka den. Det gäller t.ex. hos Migra- tionsverket och inom . Tillståndskravet omfattar kamerabevakning i hälso- och sjuk- vårdens verksamhet oavsett vem som bedriver verksamheten förut- satt att det gäller bevakning av utrymmen eller platser dit allmän- heten har tillträde. Som exempel kan nämnas kamerabevakning av ett allmänt tillgängligt väntrum på en akutmottagning. Vidare gäller tillståndskravet kamerabevakning av förläggningar för asylsökande oavsett om förläggningen drivs i offentlig eller privat regi. Kravet gäller endast platser dit allmänheten har tillträde och inte t.ex. i gemensamma utrymmen inomhus. Motsvarande gäller boenden för ensamkommande flyktingbarn liksom boenden inom social omsorg. Kamerabevakning i myndigheters kontrollverksamhet omfattas av tillståndskravet. Det gäller t.ex. och verksamheter vid rikets gränser för att utföra utlänningskontroll och tullkontroll. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Tillståndskravet omfattar kamerabevakning i verksamhet som avser kollektivtrafik, järnväg, flyg och liknande i den mån något särskilt undantag inte gäller och förutsatt att verksamheten drivs av en myndighet eller någon annan som utför uppgiften till följd av lag eller annan författning eller av beslut som har stöd i författning. Kravet gäller såväl inomhus- som utomhusmiljöer förutsatt att all- mänheten har tillträde till platsen där bevakning ska ske. Det gäller t.ex. på bussar, spårvagnar och pendeltåg och busshållplatser och perronger samt i väntsalar på stationer. Kamerabevakning av skolområden dit allmänheten har tillträde omfattas av tillståndskravet. Kravet gäller oavsett vem som driver skolan. Kravet på tillstånd till kamerabevakning omfattar simhallar och badanläggningar samt andra idrottsanläggningar och platser där kultur- verksamhet bedrivs, om det är en myndighet eller ett privaträttsligt subjekt som med författningsstöd eller på uppdrag av en myndig- het driver verksamheten på platsen. Detsamma gäller kamerabevak- ning av portar eller andra delar av bostadshus. Kamerabevakning i butikslokaler omfattas inte av kravet på till- stånd. Det anmälningskrav som gällt för upptagning av bilder försvinner. Detsamma gäller den tillståndsplikt som gällt för avlyssning eller inspelning av ljud. Förordningens bestäm- melser torde normalt inte hindra kamerabevakning i butikslokaler, åtminstone inte bevakning där ljud inte avlyssnas eller spelas in, förutsatt att ändamålet med bevakningen kan anses berättigat, såsom när den sker för att motverka brott mot personal eller egendom i butiken. Däremot torde förordningen hindra kamera- bevakning i omklädningsrum, provhytter, toalettutrymmen och lik- nande utrymmen. Tillståndskravet gäller vidare inte gemensamma utrymmen i köp- centrum. Inte heller gäller kravet för kamerabevakning på restau- ranger. Huruvida förordningen medger bevakning på restauranger torde variera från fall till fall. Kravet på tillstånd omfattar inte kamerabevakning i parkerings- hus, om det inte är myndigheter som driver verksamheten, vilka dock enligt vad som föreslås nedan ska undantas från tillstånds- kravet. Det anmälningskrav för att ta bilder eller filma i ett par- keringshus som gällt försvinner liksom dagens tillstånds- plikt för att avlyssna och spela in ljud. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra inte hindra kamerabevakning i parkeringshus, åtminstone inte bevak- ning där ljud inte avlyssnas eller spelas in, förutsatt att syftet kan anses berättigat, såsom när kamerabevakning sker för att motverka brott. Tillståndskravet gäller vidare inte kamerabevakning av medie- redaktioner, t.ex. bevakning av ingångar till eller av fasader på en byggnad där det bedrivs medieverksamhet. Detsamma gäller för lokaler som används av religiösa samfund. Tillståndskravet omfattar inte kamerabevakning inom jordbruk och skogsbruk. Kamerabevakning i dessa verksamheter torde normalt vara tillåten enligt förordningen. Sådan bevakning kan vara av stort värde för planering, drift och kontroll. Särskilt kamerabevakning med drönare kan ge snabb och detaljerad information på ett sätt som kameraanvändning från marken eller direkta iakttagelser med ögat inte kan ge. Kamerabevakning kan också användas för att mot- verka brottslighet som är särskilt riktad mot verksamheterna, såsom stölder av fordon och maskiner eller av elektronisk utrust- ning i dessa samt dieselstölder. Intresset av att inte bli bevakad väger ofta lättare än behovet av bevakning därför att det handlar om platser där allmänheten endast kortvarigt eller på långt avstånd kan bli föremål för bevakning. Kamerabevakning av vilt, t.ex. vid åtlar – platser som iordning- ställs i syfte att locka vilt för att jaga viltet – omfattas inte av kravet på tillstånd annat än om det är en myndighet som ska bedriva bevakningen eller någon annan som på myndighetens uppdrag ska göra det. I betänkandet Vildsvin och viltskador (SOU 2014:54) och promemorian Kameraövervakning av vildsvinsåtlar (N2015-06665) har föreslagits att dagens tillståndsplikt ersätts med ett anmälnings- förfarande vad gäller viss sådan kamerabevakning. Regeringen har i propositionen Vildsvin och viltskador (prop. 2015/16:199 s. 21) inte gått vidare med förslaget utan gjort bedömningen att frågan måste övervägas inom ramen för denna översyn av kameraövervaknings- lagen, bl.a. i ljuset av den nya förordningen. Enligt förordningen kan ett krav på tillstånd eller anmälan inte ställas upp framöver för sådan kamerabevakning. För kamerabevakning av vilt i myndig- hetsverksamhet kan och ska dock tillståndskravet gälla. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra 11.6Tillståndskravet ska avse platser dit allmänheten har tillträde Förslag: Kravet på tillstånd till kamerabevakning ska avse platser dit allmänheten har tillträde. Skälen för förslaget: En särskild fråga är om kravet på tillstånd till kamerabevakning, liksom enligt gällande lagstiftning, bör knytas till bevakning av platser dit allmänheten har tillträde. Med sådana platser menas exempelvis gator, torg och parker samt transport- medel som används för allmänna kommunikationer. Som slagits fast tidigare är det en utgångspunkt för kamera- bevakningslagen att det inte nu bör införas ett tillståndskrav för sådan kamerabevakning som inte har omfattats av tillstånds- plikt. Endast om det framkommit att det numera finns ett starkt behov av ett sådant tillståndskrav bör utgångspunkten frångås. Något behov av att införa ett generellt tillståndskrav för kamera- bevakning på platser dit allmänheten saknar tillträde har inte fram- kommit. Vad gäller vissa särskilda platser dit allmänheten saknar tillträde gör sig integritetshänsynen starkt gällande. Det gäller miljöer där människor upprepat vistas, såsom på arbetsplatser och i skolor. I tidigare lagstiftningssammanhang har frågan väckts om det inte borde införas en anmälningsskyldighet för att kamerabevakning ska få ske på sådana platser. En anmälningsskyldighet skulle kunna bidra till en bättre bild av omfattningen av sådan kamerabevakning, underlätta tillsynsmyndighetens arbete och förstärka integritets- skyddet. Arbetsplatser diskuteras separat i avsnitt 13. Vad gäller skolor och övriga platser av det nu nämnda slaget, vilka i och för sig också kan utgöra arbetsplatser, är det som tidigare framgått inte tillåtet enligt förordningen med en ren anmälningsskyldighet. De angivna skälen för en sådan skyldighet kan dock även tala för ett tillstånds- krav, vilket förordningen tillåter i viss utsträckning. Ett sådant vore emellertid mer långtgående än den anmälningsskyldighet som har efterfrågats. Vidare innehåller förordningen detaljerade bestämmel- ser om när och hur kameraanvändning får ske och förutsätter också att det utarbetas branschöverenskommelser. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra mationsmaterial vad gäller t.ex. skolors kamerabevakning och möj- lighet att vända sig till tillsynsmyndigheten för vägledning. Det är också förhållandevis lätt för tillsynsmyndigheten att informera sig om vilka skolor som finns i landet och därmed att vid behov be- driva tillsyn i fråga om kamerabevakning vid dessa. Sammantaget kan skälen för ett tillståndskrav för kamerabevak- ning av de platser som diskuterats inte anses vara av sådan tyngd att ett sådant krav bör införas. En anknytande fråga är om begreppet plats dit allmänheten har tillträde bör definieras eller förtydligas, t.ex. genom en exempli- fiering av vad som menas, eller om rentav något annat begrepp bör användas i stället. Frågan har diskuterats i tidigare lagstiftnings- ärenden (se bl.a. prop. 2012/13:115 s. 34). I dessa har hänvisats till att begreppet använts och blivit föremål för en omfattande praxis. Vidare har anförts att ett förtydligande skulle kunna leda till en detaljerad och svåröverskådlig lagtext. Dessa invändningar har fortfarande fog för sig. Begreppet bör därför behållas. Följaktligen föreslås att kravet på tillstånd till kamerabevakning ska avse platser dit allmänheten har tillträde. 11.7Den närmare utformningen av tillståndskravet Förslag: Tillstånd ska krävas till kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde, om bevakningen ska bedrivas av en myndighet. Detsamma ska gälla om kamerabevakning av en sådan plats ska bedrivas av en annan juridisk person eller en fysisk person vid utförande av en uppgift som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning och 1.avser brottsbekämpning, lagföring eller straffverkställighet eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, 2.avser nationell säkerhet, eller 3.annars är av allmänt intresse. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Skälen för förslaget: Som framgått av tidigare avsnitt ska kravet på tillstånd till kamerabevakning gälla för