sou · H5B329 · 2017-04-05 00:00:00 — Därmed bör ramlagen tillämpas vid personuppgiftsbehandlingen. 8.2.9Omhändertagande och förstörande av alkohol och narkotika m.m. I ett flertal lagar och förordningar finns det bestämmelser om om- händertagande och förstörande av alkohol och narkotika (se t.ex. 20 § lagen [1990:52] med särskilda bestämmelser om vård av unga och 4 kap. 8 § häkteslagen). Motsvarande regler finns i bl.a. 8 kap. 8 § fängelselagen (2010:610) och 8 § lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. Att omhänderta eller förstöra den typen av föremål utgör myndighetsutövning mot enskild. Om åtgärderna vidtas vid ett frihetsberövande vid brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet bör ramlagen tillämpas på personuppgiftsbehandlingen, eftersom åtgärden utgör en del av säkerhetsarbetet vid verkställig- heten av frihetsberövandet. När motsvarande åtgärder vidtas vid administrativa frihetsberövanden eller vård som inte utgör en på- följd ska däremot ramlagen inte tillämpas. 8.2.10Kontrollverksamhet eller brottsbekämpning? Gränsen mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning Några av de myndigheter som i viss verksamhet är behöriga myn- digheter i ramlagens mening bedriver i stor utsträckning kontrollverksamhet som är särskilt reglerad. Som exempel kan nämnas (gränskontroll och utlänningskontroll), (gränskontroll och tullkontroll), (skatte- och avgiftskontroll) och (bl.a. gränskontroll på svenskt sjöterritorium och kontroll i svensk ekonomisk zon). I kontrollverksamhet är det vanligt med regler som tvingar den kontrollerade att lämna korrekta och fullständiga uppgifter. Skyl- dighet att lämna över handlingar eller att bereda kontrollanten till- träde till exempelvis fordon och lokaler är också vanlig. Skyldighe- terna kan vara sanktionerade på olika sätt. Den som är misstänkt för brott får däremot aldrig tvingas att bidra till utredning eller bevisning, eftersom han eller hon därmed riskerar att belasta sig själv på ett sätt som strider mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i . Rätten att tiga innebär att ingen får tvingas att avslöja sin egen brottslighet (”selfincrimination”). Gränsen mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning är därför av stor betydelse, eftersom skyldigheten för den enskilde att medverka skiljer sig kraftigt åt beroende på om det är fråga om kontrollverksamhet eller brottsutredning. Kontrollverksamhet ligger enligt utredningens mening utanför ramlagens tillämpningsområde, även om den utförs av tjänstemän som annars sysslar med brottsbekämpning. Det är också så den nuvarande regleringen av vissa myndigheters personuppgiftsbe- handling är reglerad. Som exempel kan nämnas gränsdragningen i utlänningsdatalagen och de föreslagna nya lagarna för respektive brottsbekämpande verksamhet. Visserligen leder kontrollverksamhet, t.ex. skattekontroll eller tullkontroll, till att brott i inte ringa utsträckning upptäcks eller förhindras men det är inte syftet med verksamheten. Kontroll är i första hand till för att stödja författningsenlig tillämpning av lag- stiftningen, oavsett vilket område det är fråga om, och att upptäcka olika avvikelser. Det skulle enligt utredningens uppfattning föra alldeles för långt att betrakta all offentligrättslig kontrollverksam- het som ett sätt att förebygga brott. Med det synsättet är det få verksamheter som inte skulle ligga under ramlagens tillämpnings- område. Det går inte heller att hävda att sådan kontrollverksamhet som utförs av myndigheter som också har till uppgift att bekämpa brott skulle ligga under ramlagens tillämpningsområde. Då skulle den gräns som dras mellan t.ex. beskattnings- verksamhet och den brottsbekämpande verksamheten eller Tull- verkets motsvarande verksamheter inte kunna upprätthållas. Det finns dock situationer där det kan vara svårt att skilja kon- trolluppgifterna från brottsbekämpningen. En verksamhet som omfattar både kontroll och brottsbekämpning, t.ex. gränskontroll, kan gradvis övergå från kontroll till brottsmisstanke. Omvänt kan en brottsmisstanke visa sig vara ogrundad men ge underlag för kontrollåtgärder. Kontrollbehovet kan bestå även efter det att en brottsmisstanke uppkommit, t.ex. om det är fråga om ett brott som inte primärt ska utredas av den kontrollerande myndigheten. Vid en kontroll kan, när brottsmisstanke uppkommit, föremål tas i beslag och användas som bevismedel i en brottsutredning. Det finns inget formellt hinder mot att de iakttagelser som gjorts vid en kontroll och att de handlingar eller föremål som säkrats senare läggs till grund för en förundersökning. Det är emellertid viktigt att det görs klart för den kontrollerade om så blir fallet. Utgångs- punkten bör enligt utredningens mening vara att det är först när det i kontrollverksamhet finns anledning att anta att ett konkret brott har begåtts eller att någon utövar viss brottslig verksamhet som verksamheten övergår till att bli brottsbekämpande och ram- lagen blir tillämplig. En av huvuduppgifter är att ansvara för frågor som gäller skatter och avgifter. utför skattekontroll bl.a. genom kontroll av deklarationer och genom skatterevisioner enligt skatteförfarandelagen (2011:1244). gör även kontroll- besök i vissa branscher där det finns krav på kassaregister och per- sonalliggare. Skatteutredningar och brottsutredningar har olika syften och styrs av olika regelverk. skiljer organisato- riskt mellan beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten. Verket tillämpar olika lagar om person- uppgiftsbehandling i beskattningsverksamheten och den brottsbe- kämpande verksamheten. Vid utredning och beslut om skattetillägg kan det dock uppstå gränsdragningsfrågor. Skattetillägg behandlas i avsnitt 8.3.3. ansvarar för att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs. kontrollerar såväl yttre som inre gräns och har befogenhet att ingripa mot och utreda brott mot tullbestämmelser vid gränspassage. har också till uppgift att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter. Inom ramen för den verksamheten får tjänstemän utföra olika typer av kontroller. Tullver- ket tillämpar två olika regelverk vid personuppgiftsbehandling, ett för den brottsbekämpande verksamheten och ett för verksamheten effektiv handel. kan det vara svårt att avgöra om en arbetsuppgift som utför ligger inom eller utanför ramlagens tillämpnings- område. Ett skäl är att det ingår i uppdrag att beivra överträdelser av tullbestämmelser. Sådana överträdelser kan avse både administrativa tullbestämmelser och straffbestämmelser. Båda typerna av bestämmelser kan övervakas av samma tjänsteman. Åt- gärderna kan dessutom sammanfalla i både tid och rum, t.ex. när någon stoppas för tullkontroll vid gränspassagen och ertappas med smuggelgods. Lagstiftningen skiljer inte heller alltid tydligt mellan verkets brottsbekämpande verksamhet och övriga verksamhet. Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete tillämpas på internationellt tullsamarbete som har till syfte att förhindra, upp- täcka, utreda eller beivra överträdelser av tullbestämmelser. Med det avses överträdelser av både tullbestämmelser och straffbestäm- melser. Behandling av personuppgifter vid tillämpning av den lagen kan således i vissa fall ligga under ramlagens tillämpningsområde och i andra fall utanför. Ett annat exempel på att det inte finns en helt tydlig gräns mel- lan kontrollverksamheten och brottsbekämpningen är tullagen (2016:253), som i allt väsentligt reglerar kontroll av administrativa tullbestämmelser. Enligt 4 kap. 18 § ska ett befordringsföretag an- mäla till om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. I 4 kap. 22 § tullagen föreskrivs att en särskilt förordnad tjänsteman får be- sluta att en postförsändelse som kommer från tredjeland ska hållas kvar av postbefordringsföretaget, om det finns anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen om straff för smuggling. Då försändelserna normalt har en adressat innebär hanteringen också behandling av personuppgifter. Eftersom syftet är att försändelsen ska kunna tas i beslag ligger behandling av personuppgifter inom ramlagens tillämp- ningsområde. Detsamma gäller vid hantering av postförsändelser enligt 8 och 11 §§ lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. I 4 kap. 50–53 §§ tullagen finns bestämmelser om kontroll av kontanta medel. Alla som reser in i eller ut ur EU och medför kontanta medel till ett värde av ska anmäla be- loppet till behörig myndighet. Syftet med bestämmelserna är att kontrollera att resande fullgör den anmälningsplikt som föreskrivs i artikel 3 i förordning (EG) nr 1889/2005 av om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemen- skapen. Den som bryter mot anmälningsskyldigheten döms för tullförseelse enligt 5 kap. 2 § tullagen. Den behandling av person- uppgifter som krävs för kontrollen och för anmälan om överträ- delse ligger utanför ramlagens tillämpningsområde. Vid sådan per- sonuppgiftsbehandling som krävs för utredning av förseelsen, som är straffbelagd, ska däremot ramlagen tillämpas. har enligt 9 kap. 1 § utlänningslagen ansvar för kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna. Tull- verket och är skyldiga att hjälpa Polismyndighe- ten vid sådan kontroll och får efter överenskom- melse hjälpa till vid kontrollen. ansvarar också för s.k. inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen. Med det avses kontroll av om personer som redan befinner sig i har rätt att vistas här. ska medverka i så- dan kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Vid utlänningskontroll kan brott upptäckas, t.ex. att någon vistas olovligt i landet eller använder en falsk handling. Då upprättas brottsanmälan (se avsnitt 8.2.1). Gränskontroll kan ha olika syften. Frågor som rör migration, asyl, medborgarskap och liknande ligger utanför ramlagens tillämp- ningsområde. kan behandling av personuppgifter vid gränskontroll även ha betydelse för brottsbekämpningen, bl.a. av det skälet att vissa personer kan nekas inresa i landet på grund av att det finns risk att de kan komma att begå brott här (se 8 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen). I sistnämnda fall ska ramlagen tillämpas. Vid gränskontroll kan en tjänsteman behandla samma personuppgift för två olika syften, varav det ena ligger inom ramla- gens tillämpningsområde och det andra utanför. När en flygplats- kontrollant kontrollerar en resandes pass eller annan resehandling vid inresa till innefattar det behandling av personuppgifter för flera syften . Resehandlingen kontrolleras både med avseende på om personen i fråga har rätt att resa in till (in- nehav av giltigt pass eller annan resehandling, behov av visum etc.) och mot bl.a. som innehåller uppgifter om personer som är efterlysta för brott. Behandlingen av personuppgifter för den förstnämnda kontrollen görs för syften utanför ramlagens till- lämpningsområde, medan den sistnämnda ligger inom ramlagens tillämpningsområde. Någon motsvarande generell kontroll av upp- gifter i förekommer inte vid inresa med annat färdme- del än flyg. Det förhållandet att det vid viss gränskontroll också kontrolle- ras om personen är efterlyst innebär emellertid inte att gränskon- troll generellt kan sägas vara brottsbekämpande eller vara ett led i upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Det är tvärtom för ett mycket litet antal personer både i den totala resandeströmmen över gränserna och vid den inre gränskontrollen som kontrollen också får betydelse från brottsbekämpningssynpunkt eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Mot den nu angivna bakgrunden anser utredningen att gräns- kontroll inte generellt kan hänföras till brottsbekämpning eller ordningshållning och därmed ligga under ramlagens tillämpnings- område. Det går dock inte heller att säga att den alltid ligger utan- Det krävs därför en bedömning av syftet med behandlingen av personuppgifter i det enskilda fallet för att avgöra vilket regelverk som ska tillämpas. Utredningen kan ha anledning att återkomma till vissa gräns- dragningsfrågor vid anpassningen av myndigheternas registerför- fattningar. 8.2.11Allmän övervakning eller brottsbekämpning? Det är framför allt och som ägnar sig åt något som ibland kallas allmän övervakning. Polismyn- digheten gör det huvudsakligen på land och huvudsakligen till sjöss. Allmän övervakning ska både vara trygghetsskapande och visa att samhällets representanter finns tillgängliga för allmänheten. För del anges övervakning som en av myndighetens huvuduppgifter i 2 § 2 polislagen. Allmän övervakning anses enligt förarbetena till polislagen omfatta stationstjänst, områdesövervak- ning, utryckningstjänst, speciell övervakning och objektövervak- ning men inte trafikövervakning. Allmän övervakning tar således sikte både på arbete inne på polisstationerna och ute bland allmän- heten. Allmän övervakning inriktas främst på att genom närvaro uppnå största möjliga brottsförhindrande effekt. Det har inte an- setts möjligt att ge några närmare anvisningar för hur övervakning ska utföras och den medför inga särskilda befogenheter. Den syftar till att vaka över att allmän ordning och säkerhet inte störs genom brott eller angrepp på annat sätt och att myndigheten ska kunna ingripa när sådana störningar och angrepp ändå inträffar. Den all- männa övervakningen ska också skapa sådan beredskap att det är möjligt för att ingripa vid störningar eller när hjälp eller räddningsåtgärder är påkallade (m.fl. s. 40 f.). För trafikövervakning gäller i allt väsentligt detsamma. Trafiköver- vakning fokuserar på att trafiken ska flyta utan störningar, att trafi- kanternas beteenden inte ska avvika från vad som är tillåtet och att kunna ge stöd och hjälp om det inträffar olyckor. sjöövervakning är på motsvarande sätt all- mänt inriktad och har samma grundläggande syften som Polismyn- dighetens. Av skäl 26 framgår att de former av verksamhet som direktivet reglerar ska vara författningsreglerade. Regleringen av övervakning har inte så konkret utformning att den enligt utredningens mening kan hänföras till ramlagens tillämpningsområde (jfr skäl 33). Det ligger också i sakens natur att allmän övervakning sällan kräver behandling av personuppgifter. Det är först när sådan övervakning övergår i konkreta personkontroller, t.ex. när ett fordon stoppas för att föraren har betett sig på ett avvikande sätt, eller när en polis- man eller annan tjänsteman med befogenheter att förhindra eller utreda konkreta brott eller ordningsstörningar ingriper, som per- sonuppgifter behöver behandlas. Ramlagen blir då tillämplig. Kameraövervakningslagen (2013:460), som inte gäller vid hemlig kameraövervakning, reglerar inte bara sådan övervakning som ut- förs med fast monterade övervakningskameror, utan även behand- lingen av det bild- och ljudmaterial som tagits upp vid sådan över- vakning. Den gäller till övervägande del annat än brottsbekämpning men innehåller vissa regler för sådan verksamhet. Lagen är föremål för översyn (dir. 2015:125). Det krävs enligt huvudregeln tillstånd för att en övervaknings- kamera ska få sättas upp så att den riktas mot en plats dit allmän- heten har tillträde. Enligt 10 § 4 krävs inget tillstånd för Polismyn- dighetens automatiska hastighetsövervakning med övervaknings- kameror. Syftet med sådan övervakning är att kamerainspelningen ska avslöja den som bryter mot hastighetsbestämmelser. Vid be- handling av personuppgifter i bildmaterialet ska därför ramlagen tillämpas. Enligt 11 § första stycket 3 kameraövervakningslagen får Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen bedriva kameraövervakning utan tillstånd under högst en månad, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa kommer att utövas på en viss plats eller för omfattande för- störelse av egendom och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. Om ansökan om tillstånd görs inom månads- fristen, får övervakningen fortsätta till dess att frågan om tillstånd har prövats. I sådana fall tillämpas de vanliga reglerna om tillstånd till kameraövervakning. Vid behandling av personuppgifter från sådan kameraövervakning som avses är ramlagen tillämplig. får sätta upp fast monterade kameror utan att det krävs tillstånd, om de anmäler kameraövervakningen till tillsyns- myndigheten. Sådana övervakningskameror får enligt 12 § finnas i en banklokal, hos ett kreditmarknadsföretag eller i ett postkontor. Kameror får också finnas utanför in- och utgångar till sådana lokaler och vid uttagsautomater eller liknande anordningar. Enligt 13 § gäller motsvarande för kameraövervakning i en butiks- lokal. Enligt båda paragraferna ska det enda syftet med kamera- övervakningen vara att förebygga, avslöja eller utreda brott. Enligt utredningens mening innebär rätten att ha kameror uppsatta för sådana ändamål inte att aktörerna i fråga kan anses vara behöriga myndigheter i ramlagens mening. I dessa fall har nämligen ingen myndighetsutövning överlåtits till dem. För deras behandling av personuppgifter gäller därför inte ramlagen. Även andra företag, fastighetsägare eller personer kan ansöka om tillstånd till kameraövervakning av en viss byggnad eller plats under hänvisning till risken för brott. Det kan t.ex. gälla ett cent- rumföretag, en skola eller någon som bedriver verksamhet som underentreprenör till . Det som har sagts om ban- ker, kreditmarknadsföretag och postkontor om att ramlagen inte är tillämplig gäller även för nu aktuella företag m.fl. Om en brottsbekämpande myndighet begär att få ta del av ett företags kamerainspelning eller tar den i beslag som ett led i en förundersökning är ramlagen däremot tillämplig på behandlingen av personuppgifter efter utlämnandet. 8.3Gränsdragningsfrågor som rör lagföring De allra flesta åklagaruppgifter ligger inom ramlagens tillämp- ningsområde. Det gäller både åklagares verksamhet som förunder- sökningsledare, deras beslut i åtalsfrågor och när de för talan i brottmålsfrågor inför domstol. Även vid åklagares handläggning av frågor som rör omvandling av straffrättsliga påföljder eller extraor- dinära rättsmedel ska ramlagen tillämpas. Gränsdragningsfrågor som rör särskild talan i brottmål behandlas i avsnitt 8.3.3, talan om vissa förbud i avsnitt 8.3.4 och personutredning i brottmål i av- snitt 8.3.5. I avsnitt 8.2.3 diskuteras vad som bör gälla vid utredning av brott som har begåtts av någon som är . Åklagare handlägger emellertid vissa frågor som inte anses ut- göra ett led i att förebygga eller förhindra brottslig verksamhet eller i att utreda eller beivra brott (se prop. 2014/15:63 s. 68 f.). Till dessa frågor hör bl.a. talan enligt 3 § lagen (1985:277) om vissa bul- vanförhållanden om tvångsförsäljning av fast egendom som förvär- vats eller behålls genom bulvanförhållande, talan om äktenskaps- skillnad enligt 5 kap. 5 § , talan enligt 20 kap. 13, 15 och 16 §§ utlänningslagen, beslut enligt 2 § lagen (1988:1473) om undersökning beträffande vissa smittsamma sjukdomar i brott- mål och talan om hävande av registrering enligt vissa immaterial- rättsliga lagar. Åklagare företräder också staten i mål om vatten- föroreningsavgift enligt 9 kap. 5 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. De flesta av dessa arbetsuppgifter ligger utanför ramlagens tillämpningsområde. Vid talan om särskild rätts- verkan av brott som förs inom ramen för ett brottmål med stöd av reglerna i 20 kap. utlänningslagen bör dock enligt utredningens mening, av de skäl som anges i avsnitt 8.3.3, ramlagen tillämpas. Både Justitiekanslern () och i någon mån ombuds- män (JO) har vissa åklagaruppgifter. JK är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott (9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen) och yttran- defrihetsbrott (7 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen). Både JK och JO får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som står under deras tillsyn och som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget (se 5 § lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn och 6 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Vid behandling av personuppgifter när de utreder brott eller utför andra åklagaruppgifter bör JK och JO tillämpa ramlagen. Även inom finns det vissa befattningshavare som utför åklagaruppgifter (se 32 § lagen om straff för smuggling). Det som har sagts gäller även för dem. Regeringen utövar alltjämt vissa åklagaruppgifter. Det gäller fram- för allt i internationella förhållanden. I vissa fall får åtal inte väckas utan förordnande av regeringen (se bl.a. 2 kap. 5 och 7 a §§ brotts- balken). Regeringen prövar också enligt 4 kap. 30 § lagen om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål bl.a. om en person som är frihets- berövad i ska överföras till ett tredjeland för förhör eller rättegång i den andra staten eller om en person som är frihetsberö- vad i en sådan stat ska överföras till i motsvarande fall. Regeringen prövar vidare frågor om överförande av lagföring enligt lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott och frågor om utlämning för brott. När regeringen meddelar sådana förvaltningsbeslut som ligger inom ramlagens tillämpningsområde bör regeringen tillämpa ram- lagen vid behandling av personuppgifter. Vid de allmänna domstolarna kommer all behandling av person- uppgifter vid hantering av brottmål där åklagare för talan att ligga inom ramlagens tillämpningsområde. Det inkluderar handläggning av t.ex. tvångsmedelsfrågor, frågor om målsägandebiträde eller sär- skild företrädare för barn och andra frågor som prövas av domstol under förundersökningen (se exempelvis 23 kap. 13, 14 och 19 §§, 24 kap. 5 § och 26 kap. 2 § ). ning av hemliga tvångsmedel under förundersökning hanteras som ärenden enligt . Detsamma gäller ärenden enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvar- liga brott. Även då är ramlagen tillämplig. På motsvarande sätt ska ramlagen tillämpas vid behandling av personuppgifter i allmän domstol vid handläggning av frågor som rör internationell rättslig hjälp i brottmål, utlämning, överlämnande enligt arresteringsorder, frysning och annat internationellt rättsligt samarbete i brottmål. Gränsdragningsfrågor som rör särskild talan i brottmål behand- las i avsnitt 8.3.3, talan om vissa förbud i avsnitt 8.3.4 och person- utredning i brottmål i avsnitt 8.3.5. Exempel på talan som ligger utanför ramlagens tillämpningsom- råde är talan enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, efter- som överträdelser av sådana parkeringsbestämmelser inte är straff- belagda, och talan om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersätt- ning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, eftersom det är en civilrättslig talan. 8.3.3Särskild talan i brottmål Av 1 kap. 8 § framgår att ett brott – utöver påföljden – kan föranleda förverkande, företagsbot eller annan särskild rätts- verkan och skyldighet att betala skadestånd. Normalt för åklagare sådan talan och ansvarar för den utredning som krävs. Vissa typer av talan kan dock ibland föras av enskild part eller av en annan företrädare för staten än åklagare. I vissa fall kan talan avskiljas för att föras i särskild ordning. Åklagare kan också i brottmål föra viss talan som inte är en följd av brottet. Talan om enskilt anspråk Talan om enskilt anspråk i anledning av brott får enligt 22 kap. 1 § föras i samband med åtal för brottet. Åklagare är enligt 22 kap. 2 § skyldiga att i samband med åtal förbereda och utföra målsägandes talan om enskilt anspråk på grund av brott. Målsäganden kan dock välja att själv eller genom ombud föra sådan talan. Enskilda anspråk får, trots att det är fråga om en civilrättslig talan, kumuleras med talan om ansvar för brot- tet.