sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — Dessutom gäller även här pro- portionalitetsprincipen, vilket innebär att det löpande måste om- prövas om det är godtagbart att någon underrättelse inte sker. En utgångspunkt måste då vara att kravet på proportionalitet som regel hindrar mer än relativt kortvariga uppskjutanden av underrättelse om beslag – i varje fall om beslaget avser egendom som den en- skilde har rätt att inneha – medan det kan finnas utrymme för att avvakta betydligt längre med en underrättelse om en kopiering. Med hänsyn till det anförda föreslår vi inte någon uttrycklig tidsgräns. 11Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Det har diskuterats om beslagtagna handlingar och kopior av sådana handlingar ska betraktas som allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). ansåg att så var fallet, bl.a. av det skälet att en beslagtagen handling anses inkommen till polismyndigheten (SOU 1995:47 s. 200 och 201). hade samma uppfattning och hän- visade till att det i tryckfrihetsförordningen inte finns något undantag för den typen av handlingar (SOU 2011:45 s. 344 och 345). finns det andra som menar att beslagtagna handlingar och kopior av dessa inte bör betraktas som allmänna handlingar. Vi har i uppdrag att analysera rättsläget när det gäller den rätts- liga statusen hos beslagtagna handlingar och kopior av dessa. Upp- draget omfattar både traditionella pappershandlingar och elektronisk information som lagras i beslagtagna föremål. Med hänsyn till våra förslag i kapitel 7 om regler om kopiering som ett nytt tvångs- medel, omfattar våra överväganden även den rättsliga statusen hos kopior som tagits med stöd av dessa regler. Det ingår inte i vårt uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Principen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF (prop. 2001/02:70 s. 9). Enligt dessa regler har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § TF). Genom tillgången till allmänna hand- lingar får allmänheten och massmedierna en allsidig och objektiv information om myndigheternas ärenden och verksamhet i stort. Möjligheten för journalister och andra att ta del av allmänna hand- lingar har stor betydelse för förutsättningarna till granskning av det offentligas verksamhet. Handlingsoffentligheten främjar också sam- hällsdebatten och medborgarnas möjlighet att ta ställning i olika samhällsfrågor. Den möjlighet till insyn som tillgången till all- männa handlingar ger kan också öka allmänhetens förtroende för det offentliga. Handlingsoffentlighetens syften brukar sammanfatt- ningsvis sägas vara att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och i folkstyret. Av 2 kap. 1 § TF framgår emeller- tid att handlingsoffentligheten även har ett vidare syfte. Där sägs nämligen att rätten att få del av allmänna handlingar syftar till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Hand- lingsoffentligheten fyller därför ett syfte som informationsför- sörjare i vid mening (prop. 2001/02:70 s. 9). Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller dock inte oin- skränkt, utan kan begränsas genom särskilda sekretessbestämmel- ser. Det handlar då om fall där lagstiftaren har ansett att hänsynen till enskilda eller allmänna intressen måste ges företräde framför intresset av insyn. Alla allmänna handlingar är alltså inte offentliga. 11.2.2Vad är en allmän handling? Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § första stycket TF. Med handling avses framställningar i skrift eller bild som kan uppfattas visuellt utan tekniskt hjälpmedel. Det kan röra sig om skrivelser, tabeller, blanketter och protokoll men även om kartor, ritningar och bilder på t.ex. papper. Handlingsbegreppet omfattar dock även Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Det centrala för en handling är att den har ett betydelseinnehåll som är fixerat på något slags medium.1 Fokus ligger alltså på bety- delseinnehållet och inte på bäraren av detta. Högsta förvaltnings- domstolen (HFD) har uttryckt saken så att man har att göra med en handling så snart det är fråga om ”en form för att lagra och be- vara upplysningar” (RÅ 1971 ref. 15). En upptagning är en handling där informationen inte kan upp- fattas eller förstås utan ett tekniskt hjälpmedel. Exempel på upptag- ningar är datorlagrad information samt uppgifter på t.ex. cd-skivor, dvd-skivor, kassettband och magnetband. En traditionell handling är bärare av innehållet, men detta gäller inte för upptagningar som lagrats i t.ex. datorer. I det lagstiftningsärende där upptagningar kom att inordnas under handlingsbegreppet definierade departe- mentschefen begreppet genom att konstatera att varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 90). Han påpekade vidare att för upp- tagningens roll som handling spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en samman- ställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Det är således inte hårddisken, disketten, dvd-skivan, magnetbandet eller någon annan fysisk bärare av informationen som utgör handlingen i rättslig bemärkelse. Det är i stället de lagrade uppgifterna (informationsinnehållet) som konstituerar en handling. En speciell sorts upptagning är vad som i lagtexten benämns som ”upptagningar för automatiserad behandling”. Med upptag- ning för automatiserad behandling avses en uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som antingen finns i eller kan matas in i en dator.2 En upptagning för automatiserad behandling kan bestå av allt från enstaka uppgifter till mycket stora informa- tionssamlingar. 1975/76:160 uttryckte departementschefen saken på följande vis (s. 89 och 90). Jag vill … lägga några synpunkter på frågan om när det föreligger en eller flera upptagningar. En utgångspunkt för resonemanget är att i fråga om konventionella handlingar den fysiska databäraren – pappersarket, 1Bohlin s. 39. 2Bohlin s. 43. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status boken – på ett för det mesta självfallet sätt avgränsar vad som är en handling i förhållande till en annan. Beträffande upptagningar för ADB saknas i betydande omfattning motsvarande hållpunkter för en avgräns- ning. Ett datamedium eller ett dataregister – ordet fattat i teknisk be- märkelse – kan innehålla en överväldigande stor mängd data. Det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan kan en uppgift för att bli begriplig eller i vart fall för att tillgodose det aktuella informationsintresset behöva hämtas från skilda fysiska databärare eller från skilda dataregister. Att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning svarar därför knappast heller mot realiteterna. Jag anser att man i stället bör fästa starkare avseende vid det som från offentlighetssynpunkt är det intressanta, nämligen rätten att ta del av viss information i myndigheternas besittning. Från denna synpunkt spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör enligt min mening ses som en upptagning för sig. För en utförlig historisk redovisning av handlingsbegreppet och över- väganden kring detta hänvisas till Offentlighets- och sekretesskom- mitténs betänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3 s. 97–108). För att handlingen ska vara allmän krävs att den förvaras hos en myn- dighet och anses som inkommen till eller upprättad hos en myn- dighet (2 kap. 3 § första stycket TF). När det gäller t.ex. pappers- handlingar (framställningar i skrift och bild) är begreppet förvaras knutet till handlingens fysiska existens hos en myndighet, låt vara att uttrycket inte ska uppfattas så snävt att handlingen alltid måste befinna sig i myndighetens lokaler för att anses förvarad hos denna (se prop. 1975/76:160 s. 122). När det gäller upptagningar har förvaringskravet fått en särskild innebörd. En upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upp- tagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (andra stycket första meningen samma paragraf). En upptagning kan anses för- varad hos en myndighet även om själva lagringsmediet, t.ex. en hård- disk, finns hos en annan myndighet. Detta gäller under förutsätt- Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status ning att den förstnämnda myndigheten har åtkomst till upptag- ningen genom att kunna se den på egna bildskärmar eller skriva ut den på egna skrivare (direktåtkomst). Upptagningen anses dess- utom vara tillgänglig för myndigheten om den kan få utskrifter av den från någon annan som har hand om upptagningen för myn- dighetens räkning. Det är alltså inte nödvändigt att myndigheten har direktåtkomst till upptagningen. Regeln innebär att informa- tion kan anses förvarad hos en eller flera svenska myndigheter oavsett var i världen den rent fysiskt finns lagrad.3 Om det handlar om s.k. färdiga elektroniska handlingar krävs inget ytterligare för att handlingen ska anses förvarad hos myndig- heten. Med färdig elektronisk handling avses en handling där ut- ställaren – myndigheten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten – har gett den ett bestämt, fixerat innehåll som går att återskapa gång på gång. Som typiska exempel på färdiga elektroniska handlingar kan nämnas e-brev, promemorior, protokoll och beslut i elektronisk form (prop. 2001/02:70 s. 20). Andra exempel kan vara elektroniskt förda protokoll, filminspelningar eller en webbplats. En begäran från allmänheten om utfående av allmän handling kan dock också röra en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling som inte existerar förrän myndig- heten tar fram den. I dessa fall ställs det enligt 2 kap. 3 § andra stycket andra meningen TF ytterligare krav för att sammanställ- ningen ska anses förvarad hos myndigheten. En sådan sammanställ- ning av uppgifter ur en upptagning anses nämligen bara förvarad hos myndigheten om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Med rutinbetonade åtgärder avses enligt förarbetena en begränsad arbetsinsats som inte är förknippad med några nämnvärda kostnader. Bedömningen får göras med hänsyn till såväl den allmänna tekniska utvecklingen som den tekniska kompetensen och den tekniska utvecklingen på myndigheten i fråga (prop. 2001/02:70 s. 37). Det krävs inte att myndigheten vidtar någon mer kvalificerad, konstruktiv insats, t.ex. i form av nyskrivning av datorprogram (propositionen s. 22). Hand- lingar av detta slag brukar kallas för potentiella handlingar. Stora datoriserade myndighetsregister, exempelvis vägtrafikregistret och aktiebolagsregistret, utgör typexempel på handlingar som kan ge 3 Lenberg m.fl., kommentaren till 2 kap. 3 § TF. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status upphov till potentiella handlingar (prop. 2001/02:70 s. 23). Reg- lerna innebär att en sammanställning av uppgifter kan utgöra en allmän handling, trots att den för sökandens begä- ran inte existerar i sammanställd form. Att även potentiella handlingar kan utgöra allmänna handlingar följer av den s.k. likställighetsprincipen. Principen innebär att all- mänheten ska ha tillgång till datalagrad information i samma ut- sträckning som informationen är tillgänglig för myndigheten (prop. 2001/02:70 s. 16). Kammarrätten i har i ett avgörande ansett att en spegelkopia av en tidigare beslagtagen hårddisk är en färdig elek- tronisk handling som har ett bestämt och fixerat innehåll, vilket gör att materialet i en sådan kopia är att betrakta som en upptag- ning för automatiserad behandling och inte som en sammanställ- ning (beslut i mål nr 3943-12). De i målet aktuella spegelkopiorna ansågs därmed förvarade hos myndigheten och utgöra allmänna handlingar även om det skulle krävas mer än rutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga. Kammarrätten i har i två avgöranden (mål nr Ö 8403-16 och 1737-17) kommit fram till att en spegelkopia av en tidigare beslagtagen och sedermera förverkad och förstörd hårddisk inte ska anses förvarad hos myndigheten eftersom myndigheten, enligt kammarrätten, inte längre får göra innehållet tillgängligt. Bedöm- ningen synes vila på förutsättningen att hårddiskarna och spegel- kopiorna i varje fall före förverkandet har varit allmän handling. Det sistnämnda avgörandet har överklagats till HFD, som i novem- ber meddelat prövningstillstånd och formulerat frågeställning enligt följande. Fråga om en beslagtagen och därefter kopierad hand- ling utgör en allmän handling och, om så är fallet, om det påverkar bedömningen att beslaget förklarats förverkat och förstörts men kopian inte gallrats. I 2 kap. 3 § tredje stycket TF finns en regel som begränsar hand- lingsoffentlighetens tillämpningsområde i fråga om sammanställningar som innehåller personuppgifter. Här föreskrivs att en sammanställ- ning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling inte anses förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personupp- gift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status till en fysisk person. Begränsningsregeln gäller bara för samman- ställningar. Färdiga elektroniska handlingar omfattas alltså inte av begränsningsregeln även om de innehåller personuppgifter och det i lag eller förordning finns förbud för myndigheten att använda vissa sökbegrepp vid sökning efter handlingarna (prop. 2001/02:70 s. 38). Syftet med begränsningsregeln är att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen ska kunna ta del av sammanställningar av uppgifter ur upptagningar som myndigheten med hänsyn till skyddet för enskildas integritet är rättsligt förhindrad att ta fram i sin egen verksamhet. Tolkningen av begränsningsregeln har behand- lats i flera lagstiftningsärenden som rör direktåtkomst. Det har bl.a. konstaterats att villkorade sökförbud, dvs. sökbegränsningar som endast tillåter sökningar under vissa angivna förutsättningar, inte anses inskränka en myndighets skyldighet att lämna ut allmänna handlingar (se exempelvis 3 kap. 6 och 7 §§ polisdatalagen [2010:361] och prop. 2009/10:85 s. 154 och 155). Däremot anses s.k. absoluta sökförbud, dvs. förbud som innebär att en myndighet inte under några förhållanden får använda en uppgift som sökbegrepp, in- skränka handlingsbegreppet (se t.ex. 3 kap. 5 § polisdatalagen). Skyldigheten att i vissa fall skapa nya handlingar genom att sammanställa uppgifter gäller enbart upptagningar. När det gäller handlingar i pappersform finns det alltså ingen sådan skyldighet för myndigheterna. Om uppgifterna finns i pappersform får den en- skilde i stället luta sig på myndigheternas skyldighet enligt 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, att lämna uppgifter ur allmänna handlingar, dvs. en serviceskyldighet vid sidan om den skyldighet som 2 kap. Handlingar som framställs utanför en myndighet blir allmänna när de kommer in till myndigheten. I 2 kap. 6 § TF finns närmare be- stämmelser om när en handling anses som inkommen till en myn- dighet. Där framgår att handlingen är inkommen när den har anlänt till myndigheten eller kommit en behörig befattningshavare till handa. För det fall befattningshavaren har mottagit handlingen i sin bostad eller vid en förrättning anses handlingen ha inkommit till Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status myndigheten.4 I fråga om upptagningar som avses i 3 § första stycket samma kapitel gäller i stället att den anses inkommen till myndigheten när någon annan gjort den tillgänglig för myndig- heten på det sätt som anges i 3 § andra stycket. I 6 § andra stycket finns det särskilda bestämmelser om när tävlingsskrifter och anbud m.m. ska anses inkomna. I tredje stycket anges att åtgärd som någon vidtar endast som ett led i en teknisk bearbetning eller tek- nisk lagring av handling som en myndighet har tillhandahållit, inte ska anses leda till att en handling är inkommen till den myndigheten. HFD har inte i något prejudicerande avgörande särskilt tagit ställ- ning till frågan om beslagtagna handlingar ska anses som inkomna och därmed allmänna handlingar. Som tidigare nämnts väntar ett mål där frågan aktualiseras på prövning i HFD (mål nr 2687-17). Det finns dock ett par notisfall där HFD (då Reger- ingsrätten) har behandlat beslagtaget material som allmän handling. Avgörandet RÅ 1990 not 147 handlade om en begäran att få del av en kopia av en beslagtagen personlig dagbok. Saken behandlades av samtliga instanser som en begäran om utfående av allmän hand- ling, utan något resonemang i frågan. HFD kom fram till att det på grund av sekretess fanns hinder mot att lämna ut kopian. I RÅ 1987 not 150 var frågan om det fanns förutsättningar att lämna ut hela eller delar av ett koncept till förundersöknings- protokoll samt bilagor till detta. HFD konstaterade att protokollet inte förelåg i avslutat skick och därför som sådant inte var att anse som allmän handling. Protokollet var således inte upprättat. Rätten gick dock vidare och konstaterade att åtskilliga av de handlingar som helt eller delvis tagits in i protokollskonceptet, eller som bi- lagts detta, självständigt hade fått karaktären av allmänna handlingar. Detta hade skett genom att de inkommit till åklagarmyndigheten från annan myndighet eller från enskilda, eller i föreliggande skick tillförts förundersökningen exempelvis genom beslag. Sådana hand- lingar är enligt HFD allmänna handlingar. Även om skrivningen i fråga om de beslagtagna handlingarna är något svårförståelig, torde uttalandet innebära att också dessa handlingar ansetts inkomna till myndigheten. 4 s. 29 och 30. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Därutöver finns det några kammarrättsavgöranden där man tagit ställning till frågan. Kammarrätten i har i ett avgörande funnit att handlingar som förvarades hos på grund av att de tagits i beslag var att anse som inkomna och därmed som allmänna handlingar. Kammarrätten anförde som skäl för sin be- dömning att det inte finns någon bestämmelse i tryckfrihetsför- ordningen som innebär att en beslagtagen handling inte ska anses som inkommen eller allmän samt att det inte heller av rättspraxis framgår att beslagtagna handlingar inte ska behandlas som allmänna (dom i mål nr 6017-15). Det finns även ett tidigare avgörande från samma kammarrätt, där i beslag tagna bokföringshandlingar ansågs som inkomna och därmed allmänna (dom i mål nr 2577-1999). Som tidigare nämnts finns det vidare ett kammarrättsavgörande där spegelkopior av tidi- gare beslagtagna hårddiskar som förvarades hos polismyndigheten ansågs som allmänna handlingar (Kammarrätten i , be- slut i mål nr 3943-12). En handling som framställs inom myndigheten blir allmän genom att den anses upprättad hos myndigheten. Genom ordet upprättad har markerats att handlingar ska bli allmänna, och därmed i princip tillgängliga för var och en, först då de föreligger i sitt definitiva skick. utgör handlingarna arbetsmaterial. Myndig- heten anses enligt lagstiftaren ha rätt att själv bilda sig en uppfattning innan den måste ställa de handlingar som återspeglar myndighetens överväganden till allmänhetens förfogande (prop. 1975/76:160 s. 72). Bestämmelser om när en handling anses upprättad finns i 2 kap. 7 § TF. Där anges det att en handling anses upprättad när den har expedierats. Denna regel gäller t.ex. för brev och e-post till perso- ner utanför myndigheten. Vad som närmare avses med att en hand- ling är expedierad framgår inte av tryckfrihetsförordningen eller dess förarbeten. Av rättspraxis kan utläsas att en handling i princip anses expedierad när den har gjorts tillgänglig för någon utom- stående, t.ex. en annan myndighet (se RÅ83 2:57 och RÅ 1999 ref. 36). En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myn- Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Särskilda regler för vissa slags handlingar finns i andra stycket. Dessa gäller diarium och andra förteckningar som förs löpande, domar och beslut samt myndigheters protokoll och anteckningar. Förundersökningsprotokoll anses inte bli allmänna handlingar förrän de är färdigställda (JO 1971 s. 88 och 1980/81 s. 122), eller om ärendet avslutas utan att fullständigt protokoll har upprättats, när ärendet arkiveras. Enligt RättsPM 2008:4 blir förundersökningsmaterialet allmän handling hos åklagaren när beslut fattas i åtalsfrågan, oavsett om det är fråga om ett färdigställt protokoll eller inte. I 2 kap. 8 § TF regleras frågan om hur man ska betrakta hand- lingar som överlämnas från ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation till ett annat organ inom samma organisation eller framställt handling för sådant över- lämnande. Av paragrafen följer att en sådan handling inte anses som inkommen eller upprättad annat än om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Det finns i 2 kap. 9 § TF bestämmelser om minnesanteckningar, utkast och koncept m.m. Om en minnesanteckning inte har expe- dierats blir den inte allmän handling om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria eller annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgifter. Inte heller utkast eller koncept blir allmänna handlingar såvida de inte tas om hand för arkivering. I 2 kap. 10 § TF anges det att en handling som förvaras hos en myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lag- ring för annans räkning inte anses som allmän handling hos den myndigheten. Inte heller en säkerhetskopia anses som en allmän handling. Med säkerhetskopia menas en handling som en myndig- het förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av information. Undantaget omfattar bara handlingar som förvaras i syfte att myndigheten ska kunna återskapa informa- tion som går förlorad genom tekniska fel, olyckshändelser m.m. Det ska alltså handla om en ofrivillig förlust av information. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Att vissa typer av handlingar i olika situationer inte anses som allmänna handlingar framgår av bestämmelser i 2 kap. 11 § TF. Som allmän handling anses inte 1.brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddel- ande, 2.meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upp- rättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten,