sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — Syftet med bestämmelsen i 17 § minoritetslagen var således att kommu- nerna skulle sträva mot att bedriva en mer omfattande verksamhet när detta var möjligt och att förskolan skulle utgöra ett verktyg i revitaliseringen av de nationella minoritetsspråken, men dessa syften har inte kommit till uttryck i lagtexten. åtagande enligt punkt 1.a.iii) i artikel 8 i språkstadgan förverkligas genom 17 § minoritetslagen. Åtagandet innebär, förut- satt att efterfrågan är tillräcklig, att förskola på minoritetsspråket ska erbjudas i en omfattning som utgör minst en väsentlig del förskole- undervisningen. Lagstiftningen kan ge intryck av en lägre ambitions- nivå, något som även noterats av (se rapporten avseende , femte övervakningscykeln, punkt 132). I sammanhanget kan det dock noteras att kopplingen till språk- stadgan har varit klarlagd redan när minoritetspolitiken infördes. Det finns skäl att förtydliga bestämmelsen så att den bättre av- speglar regeringens intentioner och åtagande enligt språk- stadgan. Uttrycket ”delar av verksamheten” bör utmönstras ur lagen. Uttrycket har inte gett någon ledning för de som ska tillämpa lagen och har därför inte fyllt någon funktion. Det bör i stället införas en skyldighet för kommuner att erbjuda möjlighet att få hela eller en Förskola på minoritetsspråk m.m. väsentlig del av undervisningen i förskolan på minoritetsspråket. Genom att uttrycket ”väsentlig del” används i lagtexten görs en direkt koppling mellan kommuners skyldigheter och inter- nationella åtaganden. Den omfattning och kvalitet på verksamheten som kommuner ska sträva efter att uppnå blir därmed inget mindre än minst det som följer av våra åtaganden enligt språkstadgan. I fråga om hur uttrycket ”väsentlig del” ska tolkas gör utred- ningen följande överväganden. Innebörden i uttrycket utvecklas inte närmare i språkstadgan. Till att börja med står det dock klart att uttrycket väsentlig ger uttryck för en verksamhet som är av bety- dande omfattning. Utgångspunkten bör nämligen vara det över- gripande syftet med språkstadgan vilket är att skydda och främja minoritetsspråken, särskilt sådana som riskerar att dö ut. En rent symbolisk närvaro av språket i förskolan är därmed otillräcklig. Om- fattningen måste vara sådan att den bidrar till att minoritetsspråken bevaras, utvecklas och förs vidare till nya generationer av användare. gjort uttalanden i förhållande till andra länder som kan vara av intresse för uttolkningen av begreppet ”väsentlig”. Även om uttalandena från kommittén enbart är rekom- mendationer utgör de en uttolkning av konventionens innebörd i den praktiska tillämpningen. På aggregerad nivå kan därför väg- ledning för del ändå hämtas från dem. har exempelvis påpekat att det inte är tillräck- ligt att barn i förskolan får bekanta sig med ett språk genom att lära sig sånger och dikter (se rapporten avseende , femte över- vakningscykeln, punkt 338 och 339). I ett fall som rör modersmål i har kommittén ansett att en lektion inte heller utgjorde en väsentlig del av undervisningen (se rapporten avseende , femte övervakningscykeln, punkt 126 och 127). I ett annat fall ansågs konventionsåtagandena bara delvis uppfyllda vid en ökning av antalet timmar modersmålsundervisning i från två till (se rapporten avseende , sjätte övervakningscykeln, punkt 353 och 354). Däremot har expertkommittén godtagit en fastställd miniminivå om sex timmars förskoleundervisning . I sistnämnda fall hade staten även fastställt vad som skulle utgöra tillräcklig efterfrågan för att skyldigheten enligt språkstadgan skulle inträda (se rapporten avseende , första övervakningscykeln, punkt 283–285). I litteraturen har ifrågasatts om ens kan anses Förskola på minoritetsspråk m.m. tillräckligt för att uppfylla språkstadgans krav (, 2012 s. 260). Företrädarna för den aktuella minoriteten hade uppgett för kommittén att de var nöjda med den omfattningen. Det är möjligt att detta inverkade på bedömningen. Det är viktigt att ha i åtagande när det gäller expertkommitténs uttalanden att språkstadgan kan betraktas som ett s.k. ”living instru- ment” som måste tolkas i takt med samhällsutvecklingen. Det är därför inte möjligt att en gång för alla slå fast ett exakt antal timmar som ska gälla för att förskolan ska anses bedrivas till väsentlig del på ett minoritetsspråk. De antal timmar som en verksamhet bedrivs på minori- tetsspråket har stor betydelse för hur väl förskolan ska lyckas att bidra till en revitalisering av språket. Begreppet väsentlig del bör emellertid enligt utredningens uppfattning tolkas utifrån en helhets- bedömning där omfattningen i antalet timmar bör ses som en viktig omständighet. Andra omständigheter bör vara nivån på personalens språkkunskaper, huruvida förskolan arbetar målinriktat och struk- turerat med språkrevitalisering och vilka arbetsmetoder som då används samt i vilken utsträckning vårdnadshavare och andra i barnets omgivning involveras i revitaliseringsarbetet. Arbetet med att tolka och tillämpa uttrycket ”väsentlig” behöver utvecklas med utgångspunkt i forskning och med stöd från Skol- verket och andra behöriga myndigheter. Utredningen berör en del sådana frågor i avsnitt 6.2.1. För att kommunerna ska kunna erbjuda en förskola på den nivå som internationella åtaganden kräver måste kom- munerna arbeta långsiktigt och målmedvetet med frågan. Bristen på personal som behärskar minoritetsspråket framkommer ofta som en förklaring från kommunalt håll till att det inte är möjligt att till- godose behovet. Utredningen noterar att kommunerna endast använder en mindre del av det statsbidraget som lämnas enligt minoritetsförordningen till merkostnader inom förskolan. Kom- munerna behöver ha planer för hur de ska lösa personalförsörjningen och i större utsträckning samverka för att kunna tillgodose behovet av personal. Förskola på minoritetsspråk m.m. Förslag: Det bör införas en skyldighet för kommuner i förvalt- ningsområdena att uttryckligen fråga alla vårdnadshavare som ansöker om förskoleplats om de vill få erbjudande om plats i för- skola på finska, meänkieli respektive samiska. Skyldigheten bör införas i lämplig utsträckning även för viss annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen. Kommunerna bör ha frihet att fullgöra skyldigheten på det sätt de själva bedömer lämpligast. Som konstaterats ovan har efterfrågan stor betydelse inte bara för hur många barn som faktiskt får förskola på minoritetsspråket, utan även för verksamhetens omfattning och kvalitet. I 17 § minoritets- lagen föreskrivs att kommunen ska erbjuda den som efterfrågar det plats i sådan verksamhet, men av bestämmelsen följer ingen skyldig- het att aktivt fråga vårdnadshavare om de vill ha sådan plats. Visser- ligen har kommunen en allmän skyldighet att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter enligt 3 § minoritetslagen. Emellertid följer inte heller av denna bestämmelse ovillkorligen någon sådan skyldighet ens med den ändring i bestämmelsen som utred- ningen föreslår. Många kommuner ställer frågan om önskemål om plats i verksamhet som bedrivs på minoritetsspråket till alla som söker för- skoleplats. Detta sker exempelvis genom muntlig information från förskolepersonalen eller genom en möjlighet att kryssa för en ruta om detta i en ansökningsblankett. noterar utredningen utifrån enkätsvaren från samordnarna att i vart fall en tredjedel av kommunerna i förvaltningsområden inte ställer sådana frågor. En skyldighet att alltid fråga vårdnadshavare om de önskar plats i en verksamhet på minoritetsspråket skulle fylla två funktioner. Dels skulle det utgöra ett effektivt sätt att i rätt skede informera de natio- nella minoriteterna om deras rättigheter, dels skulle det medföra att alla kommuner fick en tydlig bild av den efterfrågan som kan finnas. Kommunerna skulle därmed även ha förutsättningar att kunna lämna uppgifter om detta till exempelvis en uppföljningsmyndighet eller . Det har framkommit av svaren i utredningens enkät till de kom- munala samordnarna att vissa kommuner i förvaltningsområdet för meänkieli upplever att det inte är meningsfullt att ställa frågan till Förskola på minoritetsspråk m.m. vårdnadshavare eftersom samtliga verksamheter har personal som talar minoritetsspråket. Även i dessa fall anser utredningen emeller- tid att det finns skäl för kommunen att göra vårdnadshavarna med- vetna om deras rättigheter och att skaffa sig en bild av omfattningen på efterfrågan. Kommuner bör ges frihet att själva avgöra på vilket sätt frågan ska ställas. Det bör emellertid inte vara tillräckligt att fråga vårdnads- havarna om barnet har något annat modersmål än svenska. Frågan bör uttryckligen avse om vårdnadshavarna vill få erbjudande om plats i förskola som bedrivs på det minoritetsspråk inom vars förvalt- ningsområde kommunen ingår. Kommunen bör i samband med att frågan ställs även informera föräldrarna om att rätten till sådan plats inte är beroende av att barnet eller vårdnadshavarna har några för- kunskaper i språket. Det är viktigt att det framgår för de som söker en plats att det är frivilligt att svara på frågan. Kommunen behöver även ta hänsyn till de föreskrifter som gäller till skydd för person- uppgifter. När det gäller viss annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen konstaterar utredningen att eftersom det inte sker några ansökningar till öppen förskola (3 §) kan skyldigheten att fråga inte omfatta sådan omsorg. De andra verksamhetsformer som är aktuella (2 och 5 §§) är, liksom öppen förskola, inte obligatoriska. Skyldig- heten att fråga bör avseende dem därför vara villkorad av att kom- munen kan erbjuda sådan omsorg. 6.3.4Förskola på minoritetsspråk ska erbjudas Förslag: Skollagen bör förtydligas så att det framgår att kom- muner inom förvaltningsområdena är skyldiga att erbjuda det barn vars vårdnadshavare begär det plats i förskola som bedrivs på finska, meänkieli eller samiska från att vård- nadshavaren anmält önskemål. När en vårdnadshavare har anmält önskemål om förskoleplats med offentlig huvudman är kommunen enligt 8 kap. 14 § första stycket skollagen skyldig att erbjuda barnet förskola . För barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i Förskola på minoritetsspråk m.m. sin utveckling gäller dock enligt andra stycket i samma bestämmelse att kommunen är skyldig att erbjuda förskola skyndsamt. Fyramånadersregeln torde inte innebära en rätt att inom tids- fristen erbjudas förskola med viss inriktning, exempelvis på minori- tetsspråk. Bestämmelsen i andra stycket om skyldighet att erbjuda plats skyndsamt gäller barn som behöver särskilt stöd i sin utveck- ling. I förarbetena anges att det inte lämnas någon definition i lagen av begreppet ”behov av särskilt stöd”. Vidare anges att barn kan ha behov av särskilt stöd på grund av sjukdom, sociala förhållanden, funktionsnedsättning eller svårighet att tillgodogöra sig verksam- heten av andra orsaker (se prop. 2009/10:165, s. 350). Det är oklart i vilken utsträckning bestämmelsen kan tillämpas för barn vars vård- nadshavare begär plats i förskola som bedrivs på minoritetsspråk. Det saknas således bestämmelser som tydligt anger inom vilken tid kommunen ska erbjuda en sådan plats. För att en rätt att erbjudas förskola på minoritetsspråket ska vara meningsfull krävs att en sådan plats kan erbjudas inom rimlig tid. Utredningen anser att det finns skäl att förtydliga bestämmelsen i 8 kap. 14 § skollagen så att det framgår att kravet på plats även gäller för plats i förskola på finska, meänkieli eller samiska i förvaltningsområdena. 6.3.5En tydligare anknytning till skollagstiftningen Förslag: Regleringen av rätten till förskola på finska, meänkieli och samiska i förvaltningsområdena bör föras in i skollagen. Minoritetslagen bör i stället innehålla en hänvisning till regler- ingen i skollagen. Minoritetslagen utgör en sammanhållen lagstiftning som reglerar alla de rättigheter som tillkommer de nationella minoriteterna, med vissa undantag. Utredningen konstaterar att lagen har ett stort symbol- värde och att en samlad lag har inneburit ett erkännande och synlig- görande av de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Detta har dock fått till följd att minoriteternas rättigheter i fråga om förskola har reglerats utanför den centrala sektorslagstiftningen på området. Detta kan förmedla ett intryck av att minoriteternas rättigheter utgör något främmande – en extra förmån som ska ges i Förskola på minoritetsspråk m.m. mån av resurser och inte en integrerad del av förskolans uppdrag. Det framstår i stället som mer naturligt att rätten till förskola på minoritetsspråk regleras i skollagen. Regleringen bör anpassas till skollagens systematik, vilket innebär att den bör utformas som två bestämmelser, en för förskola i kapitel 8 och en för annan pedagogisk verksamhet i kapitel 25. Då det inte är någon skyldighet för kommunerna att över huvud taget erbjuda annan pedagogisk verksamhet enligt kapitel 25, bör skyldig- heten att erbjuda verksamhet på minoritetsspråket villkoras av att kommunen har valt att bedriva sådan verksamhet. Bestämmelsen bör även utformas så att kommunen i sådant fall ska sträva efter att erbjuda verksamheten på minoritetsspråket. 6.3.6Samordning av beredning av förslag Bedömning: Det vore önskvärt att regeringen samordnade beredningen av denna utrednings förslag avseende förskolan med beredningen av det kommande betänkandet från Utred- ningen förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt natio- nella minoritetsspråk. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att öka tillgången till undervisning i de nationella minoritetsspråken på grundskole- och gymnasienivå, samt kartlägga och bedöma behovet av åtgärder för att öka tillgången till tvåspråkig undervisning i dessa skolformer (dir. 2016:116). Utred- ningen har tagit namnet Förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk. Även om frågan om undervisning på de nationella minoritets- språken kommit att delas upp mellan två utredningar vore det önsk- värt att regeringen samordnar beredningen av denna utrednings för- slag om reglering av förskolan med beredningen av förslagen från Utredningen förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt natio- nella minoritetsspråk. Regeringen bör prioritera att säkerställa att undervisningen i de nationella minoritetsspråken från förskole- till grundskole- och gymnasienivå bildar en obruten kedja, särskilt inom förvaltningsområden. 7 Äldreomsorg på minoritetsspråk Enligt direktiven ska utredningen bl.a. analysera de behov som finns av vård och omsorg för de nationella minoriteterna och överväga behovet av en förtydligad utformning av bestämmelsen om äldre- omsorg i 18 § minoritetslagen. Utredningen ska också överväga hur kommuners och landstings skyldighet (reglerad i 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen) att verka för att det ska finnas personal som behärskar minoritetsspråk inom äldreomsorgen ska regleras. I avsnitt 7.1 lämnar utredningen en beskrivning av inter- nationella åtaganden och den nationella regleringen av äldreomsorgen. I avsnitt 7.2 finns en övergripande problembeskrivning. I avsnitt 7.3 behandlas regleringen i 18 § minoritetslagen och 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen, samt lämnas förslag till en ändrad reglering. I avsnitt 7.4 förslår utredningen att informationsskyldighet förtyd- ligas avseende de äldres minoritetsrättigheter samt att vissa tillägg görs i examensbeskrivningen för socionomexamen. I avsnitt 7.5 slut- ligen föreslås att rättigheterna regleras i socialtjänstlagen i stället för minoritetslagen. Jämfört med exempelvis utbildningsområdet är internatio- nella åtaganden avseende äldreomsorg, eller för den delen annan vård och omsorg, för de nationella minoriteterna eller på de nationella minoritetsspråken inte lika preciserade. I ramkonventionen finns inte några artiklar som uttryckligen tar sikte på vård och omsorg för de nationella minoriteterna. I artikel 5 finns däremot ett generellt åtagande för konventionsstaterna att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Det finns anledning att i detta sammanhang även lyfta fram artikel 4 i ramkonventionen. Enligt artikelns andra punkt åtar sig konventionsstaterna att där så är nödvändigt vidta lämpliga åtgärder för att främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör nationella minoriteter och majoritetsbefolkningen på alla områden inom bl.a. det sociala livet. Till det sociala livet får vård- och omsorgssektorn räknas. Även i språkstadgan finns ett allmänt åtagande. I artikel 7.d före- skrivs att staten ska bygga sin politik, lagstiftning och praxis på målet att underlätta och/eller uppmuntra användning av minoritetsspråken i tal och skrift i det offentliga och privata livet. Språkstadgan innehåller även mer preciserade åtaganden i del III som har bäring på vård- och omsorgssektorn, nämligen punkt 2.c) i artikel 13. I förarbetena till minoritetslagen diskuterades även punkt 3 i artikel 10 i anslutning till frågor om äldreomsorg och annan vård och omsorg. har emellertid inte valt att tillämpa någon av dessa punkter för något av språken finska, meänkieli eller samiska. Regeringen ansåg inte när skulle ratificera språkstadgan att det fanns förutsättningar att uppfylla åtagandena i dessa två punkter inom alla områden för statlig, landstingskommunal och service eller social omsorg. Kostnaderna ansågs bli för höga och de praktiska problemen att genomföra rättigheterna för stora. Regeringen framhöll äldreomsorgen, vid sidan av förskolan, som det mest angelägna området. Regeringen anförde att förslaget om äldreomsorg inom förvaltningsområdena medverkade till att kraven i punkterna delvis uppfylldes (se prop. 1998/99:143, s. 53–55). Avslutningsvis konstaterar utredningen att staten enligt ras- diskrimineringskonventionen (CERD)1 artikel 5, punkt e.iv), åtar sig att tillförsäkra var och en likhet inför lagen, i fråga om bl.a. rätten till allmän hälsovård, sjukvård, social trygghet och sociala förmåner utan åtskillnad med avseende på bl.a. etniskt ursprung. 1 FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Kommuners skyldigheter inom äldreomsorgen regleras i socialtjänst- lagen (2001:453). Socialtjänstlagen innehåller inte någon bestäm- melse som uttryckligen föreskriver en rätt till äldreomsorg. Beslut om sådan omsorg fattas i stället med stöd av de allmänna bestäm- melserna om bistånd enligt 4 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen. I 1 § föreskrivs en grundläggande rätt till bistånd medan 2 § ger social- nämnden en möjlighet att även i andra fall lämna bistånd om det finns skäl för det. Bistånd ska enligt 1 § lämnas till den som den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodsedda på andra sätt. Genom biståndet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det är denna bestämmelse som socialnämnden tillämpar vid bedömningen av om en person exempelvis ska beviljas plats på ett särskilt boende för äldre. Socialtjänstlagen reglerar inte heller i detalj hur äldreomsorgen ska se ut. I femte kapitlet finns emellertid bestämmelser som ger ledning för hur äldreomsorgen ska utformas. I 4 § anges äldreomsorgens värdegrund, nämligen att omsorgen ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. I bestämmelsen anges vidare att socialnämnden ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo själv- ständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. I 5 § regleras socialnämndens ansvar för äldres behov av stöd i fråga om boende. I bestämmelsen anges att socialnämnden ska verka för att äldre människor får goda bostäder samt att kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre som behöver särskilt stöd. Vidare anges att socialnämnden ska ge den som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service samt att den äldre så långt det är möjligt ska kunna välja när och hur stödet eller servicen ska ges. I 6 § regleras socialnämndens ansvar för planering av äldre- omsorgen. Det anges att nämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om verksamhet på området. Vidare anges att kommunen ska planera sina insatser för äldre och därvid samverka med samt andra samhällsorgan och organisationer. I 6 § tredje stycket återfinns den enda bestämmelse i socialtjänst- lagen som uttryckligt berör de nationella minoriteterna. Det före- skrivs att kommunen ska verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli eller samiska där detta behövs i omvårdnaden om äldre människor. I övrigt regleras de nationella minoriteternas rättigheter inom äldre- omsorgen i 18 § minoritetslagen. Bestämmelsen innebär en rätt för äldre, inom förvaltningsområdena, att erbjudas hela eller delar av omsorgen på finska, meänkieli och samiska. Detsamma gäller utanför förvaltningsområdena i den mån kommunen har tillgång till språk- kunnig personal. Utredningen återkommer till bestämmelsen i avsnitt 7.3.1. har bemyndigats av regeringen att meddela före- skrifter för socialnämndens arbete med äldre personer. Föreskrifterna får enligt socialtjänstlagen endast meddelas om de avser behovet av skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Frågor som rör nationella minoriteter torde endast undantagsvis avse sådana behov. möjligheter att meddela föreskrifter i sådana frågor är alltså ytterst begränsade. Regeringen har utsett en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av socialtjänstlagen (dir 2017:39). I uppdraget ingår bl.a. att se över socialtjänstlagens struktur och konstruktion och att före- slå en lag som understödjer tillgången till en rättsäker, jämlik, jäm- ställd och likvärdig socialtjänst. I uppdraget ingår också att lämna för- slag som underlättar för kommuner att samarbeta och samverka samt att se över socialtjänstlagens nuvarande indelning i olika grupper. Uppdraget ska redovisas . Äldreomsorgen har inte samma omedelbara betydelse för ett språks revitalisering som förskolan, även om de äldre ofta är de starkaste språkbärarna och bärarna av kultur och traditioner. Verksamhetens syfte är inte att brukarna ska tillägna sig minori- tetsspråket. Andra faktorer framträder i stället som viktiga. En sådan faktor är äldres behov av att obehindrat kunna uttrycka sitt omsorgsbehov på ett språk som de behärskar. Äldre som inte har svenska som modersmål och som drabbas av demenssjukdomar tappar ofta det svenska språket och riskerar därmed att bli isolerade eller att inte få den vård de behöver. En ytterligare faktor är den sär- skilda betydelsen för äldre av att kunna vistas i en språklig och kulturell miljö som liknar den de är vana vid . Det sist- nämnda behovet handlar om andra frågor än enbart tillgång till personal som talar språket, nämligen personalens och förvaltningens kulturkompetens. Sådan kompetens innebär att visa respekt och att vara lyhörd när det gäller att anpassa verksamheten till kulturella behov, seder och koder. Utredningen kan konstatera att möjligheten att erbjudas äldre- omsorg på samiska, finska eller meänkieli varierar över landet samt mellan de tre språken och deras förvaltningsområden. Uppföljningsmyndigheternas rapport innehåller svar från samtliga kommuner inom förvaltningsområdena. Genomgående för samtliga tre förvaltningsområden är att en hög andel av kom- munerna, , svarade att de har genomfört kartläggning av efterfrågan av äldreomsorg på minoritetsspråket (i och , 2014, s. 48). Samtliga svarande kommuner inom förvaltningsområde för meänkieli uppgav att de hade grupper, avdelningar eller särskilda boenden som var helt eller delvis tvåspråkiga.