sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — 1.karaktären och omfattningen av den intagnes tidigare och aktu- ella brottslighet, med särskild hänsyn tagen till eventuella brotts- offer, 2.utfallet av tidigare och pågående verkställighet, såsom utfallet av tidigare utevistelser och eventuell misskötsamhet, 3.strafftidens längd och återstående verkställighetstid, 4.om den intagne ska utvisas eller avvisas efter frigivning eller sak- nar anknytning till riket, 5.om den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet, 6.den intagnes personliga förhållanden, såsom missbruk eller psykisk ohälsa, samt 7.förhållandena under vilka permissionen kommer att genomföras. Bestämmelser om särskilda utslussningsåtgärder finns i 11 kap. fängelselagen. Gemensamt för de olika utslussningsåtgärderna är att de endast får meddelas, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig (11 kap. 2–5 §§ fängelse- lagen). I förarbetena betonas att riskbedömningen är en viktig del i prövningen, men att denna bedömning inte får göras så restriktiv att möjligheten till utslussning i praktiken utesluts. Bedömningen av risk ska göras utifrån den utslussningsåtgärd som är aktuell och de villkor och den kontroll som åtgärden förenas med. Det innebär att en intagen som inte uppfyller kraven för en viss åtgärd, t.ex. utökad frigång, kan beviljas t.ex. vistelse i halv- vägshus eller vårdvistelse.23 2009/10:135 s. 164. Riskbedömningar avseende återfall i brott Vid riskbedömningen ska enligt 11 kap. 2 § FARK Fängelse sär- skilt beaktas: 1.karaktären och omfattningen av den intagnes tidigare och aktu- ella brottslighet, med särskild hänsyn tagen till eventuella brotts- offer, 2.utfallet av tidigare och pågående verkställighet, såsom utfallet av genomförda utevistelser på egen hand och deltagande i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet, 3.strafftidens längd och återstående verkställighetstid, 4.om den intagne ska utvisas eller avvisas efter frigivning eller saknar anknytning till riket, 5.om den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet, och 6.den intagnes personliga förhållanden, såsom missbruk eller psykisk ohälsa. Enligt allmänna råd ligger riskbedömningen till grund för beslut om en utslussningsåtgärd ska beviljas och vilka villkor som ska gälla. Den intagne bör ha genomfört permission utan anmärkning innan en utslussningsåtgärd beviljas. Frigång inne- bär att en intagen utanför anstalt utför arbete, får be- handling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad verksamhet. Innan en sådan åtgärd beviljas bör den intagne ha genomfört per- mission på egen hand utan anmärkning. I detta kapitel behandlas frågan om det finns skäl att ändra reglerna om villkorlig frigivning. Den första delen av kapitlet innehåller vår analys och vårt ställ- ningstagande till om risk för återfall i allvarlig brottslighet ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning. Därefter behand- lar vi tillkännagivande om att återfall i brott ska inne- bära senareläggning av villkorlig frigivning. I vårt uppdrag ingår att, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag till hur en ordning som innebär att återfallsrisken i vissa fall ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning bör utformas. Våra överväganden be- träffande en eventuell reglering redovisas i den tredje delen av detta kapitel. Allvarliga brott mot person orsakar stort mänskligt lidande för en- skilda. Sådan brottslighet minskar också tryggheten i samhället och påverkar därmed livskvaliteten för många. På samhällsnivå orsakar brotten kostnader. Det är därför naturligt och rimligt att överväga olika tänkbara åtgärder för att minska risken för återfall. Senare- läggning av villkorlig frigivning på grund av risk för återfall utgör en av de åtgärder som är naturlig att överväga i ett sådant samman- hang. Direktiven innebär att vi särskilt ska uppmärksamma konse- kvenser för förutsebarhet och likabehandling när vi överväger om ett system där risk för återfall kan leda till längre verkställighetstider i anstalt är ett lämpligt system för att förhindra återfall under verk- En utgångspunkt för våra ställningstaganden är också att föreslagna förändringar ska tillgodose krav på samhällsskydd. Det ingår inte i vårt uppdrag att mer förutsättningslöst pröva systemet med villkorlig frigivning och hur det i grunden bör ut- formas. Det innebär att vi i våra överväganden har att förhålla oss till den nuvarande utformningen av regleringen och föreslå föränd- ringar av den. I direktiven betonas den villkorliga frigivningens syfte att på ett ändamålsenligt sätt kontrollera övergången från anstalt till ett liv i frihet. Det återfallsförebyggande arbetet påbörjas redan under verk- ställigheten i anstalt men det är först efter frigivningen från anstalt som den dömde ställs inför de praktiska utmaningar som han eller hon behöver klara av för att inte återfalla i brott. Möjligheten till en successiv övergång från livet i anstalt till ett liv i frihet är i många fall avgörande för den dömdes anpassning. efter villkorlig frigivning kan den dömde ställas under övervakning och bli föremål för andra återfallsförebyggande insatser. Mot bakgrund av det anförda är det en utgångspunkt för vårt arbete att det inte bör komma i fråga att hela strafftiden verkställs i anstalt. Systemet med villkorlig frigivning utgör en del av det straffrätts- liga reaktionssystemets uppbyggnad och har också samband med återfallsregleringen. Vid återfall kan den villkor- ligt medgivna friheten förverkas. Den villkorliga frigivningen möjlig- gör alltså reaktioner mot den som efter avtjänat fängelsestraff i anstalt, och begår nya brott. Vid bedömningen av förändringar i reglerna om villkorlig frigivning måste därför också beaktas de syften och grundprinciper som det nuvarande straff- systemet vilar på. 8.3Risk för återfall i brott bör inte utgöra skäl mot villkorlig frigivning Bedömning: Det bör inte införas en ordning som innebär att risk för återfall i allvarlig brottslighet kan påverka tidpunkten för villkorlig frigivning. Ett system med villkorlig frigivning har funnits i . Reglerna har sett olika ut och även innefattat överväganden om risk för återfall i brott. De nu gällande reglerna fick sin utformning genom lagändringar som trädde i kraft och 2007. De regler som innebar en möjlighet att senarelägga den villkorliga frigivningen med hänsyn till risk för återfall i allvarlig brottslighet upphörde . Som närmare redo- gjorts för under avsnitt 4.3.6 ansågs starka rättviseskäl tala för att reglerna om villkorlig frigivning i princip ska vara obligatoriska. Det ansågs vara en fördel med klara och enkla regler som gäller lika för alla.1 Förutom att den villkorliga frigivningen kunde skjutas upp på den dömdes egen begäran, skulle därför det enda fakultativa inslaget i reglerna bestå av en möjlighet att senarelägga frigivningen på grund av den intagnes misskötsamhet . I fråga om risken för fortsatt brottslighet anfördes att ingripanden mot enskilda personer ska grundas på de brott som de gjort sig skyldiga till och inte på en bedömning av risk för att han eller hon efter frigivningen kommer att fortsätta begå brott.2 Genom den senaste lagändringen i reglerna om villkorlig frigiv- ning 2007 upphörde möjligheten att senarelägga frigivningstidpunkten på den dömdes egen begäran. Enligt gällande rätt kan frigivnings- tidpunkten bara skjutas upp i de fall den dömde har misskött sig . I förarbetena till de nu gällande reglerna fram- hålls att ett system med uppskjuten villkorlig frigivning ställer höga 1997/98:96 s. 120 och 126. 2SOU 1995:91 s. 341. krav på förutsebarhet och att systemet inte får öppna upp för god- tycke och upplevas som rättsosäkert.3 En av våra huvuduppgifter är att analysera och ta ställning till om risk för återfall i allvarlig brottslighet ska beaktas som skäl mot villkorlig frigivning. I det följande redovisas våra överväganden när det gäller frågan om reglerna om villkorlig frigivning bör ändras på så vis att hög risk för återfall i allvarlig brottslighet ska kunna be- aktas som skäl mot villkorlig frigivning. Nedan behandlas samhälls- skyddsintresset och vilka möjligheter det finns att tillgodose detta intresse genom åtgärder beträffande den villkorliga frigivningen. Vidare behandlas riskbedömningar avseende återfall i brott och i vilken utsträckning det är möjligt att förutse vem som kommer att återfalla i brott. Därefter redogörs för grundläggande straffrättsliga principer och vilket utrymme det inom straffsystemet finns för att beakta återfall eller risk för återfall. Vidare behandlas olika lagtek- niska modeller och regleringen i andra länder. Avsnittet avslutas med vår sammanfattande bedömning. För en grupp intagna i anstalt bedöms risken för återfall i allvarlig brottslighet vara hög också för villkorlig frigivning. Det framstår som rimligt att samhället i dessa fall tar ett särskilt ansvar för att förhindra återfall i brott så länge verkställigheten av ett fängelsestraff anses pågå. Intresset av samhällsskydd talar alltså för att en intagen som bedöms ha en hög risk för återfall i allvarlig brottslighet för villkorlig frigivning kan bli föremål för åtgärder som avser att motverka återfall i brott. Åtgärder gentemot enskilda som syftar till att tillgodose krav på samhällsskydd måste, i de fall de innebär rättighetsinskränkningar, vägas mot den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. Rättig- hetsinskränkningarna måste vara proportionerliga och får inte vara mer ingripande än vad syftet kräver. Värdet av åtgärder som avser att förhindra och förebygga brott måste bedömas mot bakgrund av det intresset. En väsentlig frågeställning i det sammanhanget är om åtgärden kan försvaras utifrån det förväntade resultatet. 2005/06:123 s. 58. den skada som risken avser vägas mot den osäkerhet som en bedöm- ning av risk ofrånkomligen är behäftad med. Ytterligare en omstän- dighet att beakta är vilken typ av samhällsskyddsåtgärder det är fråga om. Kravet på rättssäkerhet innebär att osäkerheten i den bedöm- ning som ligger till grund för åtgärderna måste ligga på en godtag- bar nivå inte bara i förhållande till den skada som risken avser utan också i förhållande till den tänkta åtgärden. En möjlighet att beakta skyddsaspekter i fråga om dömda som bedöms ha en hög benägenhet att återfalla i allvarliga brott finns vid särskild utskrivningsprövning i samband med rättspsykiatrisk vård och vid prövningen av om ett fängelsestraff på livstid ska omvandlas till fängelse . När det gäller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning har dock förhållandevis ny- ligen förslagits att påföljden ska avskaffas och ersättas av ett system med möjlighet att besluta om särskilda skyddsåtgärder. Enligt förslaget bör det finnas en tydlig uppdelning mellan straffrättsligt ansvar, vårdbehov och intresset av skydd mot fortsatta angrepp mot människors liv eller hälsa. I syfte att tydliggöra en sådan upp- delning samt att det inte är fråga om en straffrättslig påföljd utan en riskhantering föreslås systemet med särskilda skyddsåtgärder vara fristående och placeras utanför det straffrättsliga systemet.4 En annan aspekt i sammanhanget gäller det förhållandet att det både när det gäller livstidsstraffet och rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning i grunden handlar om tidsobestämda påföljder – påföljder som i sig i stor utsträckning är präglade av samhälls- skyddsaspekter. Det kan därför hävdas att ett avslag på en ansökan om omvandling eller ett beslut om att den rättspsykiatriska vården ska fortsätta inte enbart är kopplad till återfallsrisken utan också grundad i livstidsgärningen eller den gärning som legat till grund för den rättspsykiatriska vården.5 Sammanfattningsvis kan det alltså i och för sig vara försvarbart att utifrån intresset av samhällsskydd vidta åtgärder för att förhindra återfall i allvarlig brottslighet. En grundläggande förutsättning för att intresset av samhällsskydd ska motivera att villkorlig frigivning sker än vad som annars hade gällt, är emeller- 4Se närmare förslag i SOU 2012:17. Betänkandet redogörs för i kapitel 4. 5Jenny , Omvandlingslagen – livstidsstraffets metamorfos, Förarbete & Efterfest – skrifter från amanuenskollegiet vid juridiska fakulteten i , s. 65 och 66. tid att samhällsskyddsintresset i rimlig utsträckning kan tillgodoses genom åtgärden. 8.3.3Möjligheten att genom ändrade regler om villkorlig frigivning tillgodose intresset av samhällsskydd Intresset av samhällsskydd kan inte fullt ut tillgodoses inom ramen för ett tidsbestämt fängelsestraff. I det tidsbestämda straffet ligger att strafftiden är ändlig; ska den dömde friges. Även om det sålunda är möjligt att med säkerhet uttala att den dömde kommer att återfalla så snart han friges, ska han friges när den ut- mätta strafftiden har verkställts. Såvida den dömde inte kan rehabili- teras under den förlängda anstaltsvistelsen är möjligheten att till- godose intresset av samhällsskydd genom uppskjuten villkorlig fri- givning därför begränsad. Frågan är då om det finns stöd för antagandet att den dömde kan rehabiliteras under den förlängda anstaltsvistelsen. Utifrån indi- vidualpreventiva effekter och den mer grundläggande frågan om det överhuvudtaget finns en återfallsförebyggande effekt av frihets- berövande straff jämfört med icke frihetsberövande straff finns det inget i forskningen som påvisar någon sådan säkerställd skillnad när det gäller effekter på återfall i brott. Inte heller när det gäller frågan om verkställighetens längd kan påverka nivån på återfall i brott finns det något forskningsunderlag som tyder på sådana effekter. Däremot finns det vissa positiva effekter när det gäller behand- lingsinriktade insatser under verkställigheten.6 Det är olika typer av behandlingsinsatser för särskilda grupper som visat sig kunna minska återfallsrisken. Det finns flera internationella utvärderingar av missbruksprogram och brottsförebyggande program. En metaanalys avser missbruks- behandling i fängelse.7 Analysen bygger på över 70 studier. 6Brå rapport 2015:2, Arbete, utbildning och behandling i svenska anstalter. En studie av intagnas sysselsättning, s. 55 ff. och Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram. Sammanfattningsrapport, Kriminalvården . 7Mitchell, och (2012). The Effectiveness of Incarceration-Based Drug Treatment on Criminal Behavior: A . Studien beskrivs i Brå rapport 2015:2. gången ingår s.k. terapeutiska samhällen8 och andra gruppbaserade program. Resultaten visar positiva effekter, främst av terapeutiska samhällen där andelen återfall var mellan 5–lägre för del- tagarna än i kontrollgrupperna. Effekterna för de övriga program- men var inte signifikanta. I en annan metaanalys undersöktes effekt- erna av behandling baserad på kognitiv beteendeterapi (KBT) för personer som dömts för brott.9 Analysen bygger på 58 studier samt avser både fängelse och frivård. Den övergripande slutsatsen av analysen är att KBT-program har effekt. Slutsatsen i studien är att resultaten av programmen är desamma oavsett om behandlingen ges i fängelse eller i frihet. Av dem som deltog i behandlings- program återföll i genomsnitt tre av tio, jämfört med fyra av tio bland dem som inte deltog. Vid utvärdering av nio behandlingsprogram på anstalt var det endast 12-stegsprogrammet (ett missbruksprogram) som visade signifikanta positiva effekter på återfall i brott.10 Av de övriga utvärderade åtta behandlingsprogrammen kunde statistiskt säkerställda riskminskningar påvisas beträffande fyra program. Mot bakgrund av att behandlingsinsatser i anstalt visar vissa positiva effekter kan hävdas att en förlängning av frihetsberövandet skulle kunna minska risken för återfall eftersom Kriminalvården får mer tid för behandling. Den grupp dömda som det är fråga om har dock redan vistats i anstalt och med stor sannolikhet varit föremål för eller i vart fall erbjudits olika typer av behandlingsinriktade insatser. Det kan inte heller bortses från att det är fråga om personer som i många fall får antas vara förhållandevis svåra att rehabilitera. Att Kriminalvården inom ramen för den ytterligare tid som den dömde vistas i anstalt till följd av uppskjuten frigivning skulle få framgång med återfalls- förebyggande åtgärder när sådana har misslyckats får antas vara osannolikt. Till det anförda kommer att utbudet av behand- lingsprogram är begränsat. Enligt uppgift från Kriminalvården är situationen för långtidsdömda ofta den att de för 8Avdelningar där vårdperspektivet genomsyrar all verksamhet. 9Lipsey, Landenberger och , (2007), Effects of cognitive-behavioral programs for criminal offenders. Studien beskrivs i Brå rapport 2015:2 och i Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram. Sammanfattningsrapport, Krimi- nalvården . 10Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram, Sammanfattningsrapport, Kriminal- vården , s. 14. villkorlig frigivning redan varit föremål för flera behandlingsinsatser och genomgått lämpliga program. Vår slutsats är därför att det får antas finnas högst begränsade möjligheter att genom behandlings- insatser rehabilitera dömda under den förlängda anstaltsvistelsen. I anslutning till frågan om det är möjligt att rehabilitera fängelsedömda under den förlängda anstaltsvistelsen bör framhållas att det finns en risk för att regler av det slag som diskuteras leder till motsatt effekt, dvs. att risken för återfall i brott efter frigivningen i stället ökar. Det är väl belagt att ett fängelsestraff som avtjänas i anstalt i många fall innebär negativa konsekvenser för den dömde. Det kan befaras att ett beslut om att frigivning, på grund av risken för återfall i brott, ska ske ytterligare bidrar till de negativa följderna av frihetsberövandet. Regler av nu aktuellt slag innebär dessutom att förutsebarheten minskar och att principen om likabehandling åsidosätts. Den dömde kan inte på förhand veta hur av strafftiden som han eller hon ska verkställa i anstalt. Personer som dömts till lika långa fängelsestraff kan, beroende av den bedömda risken, komma att friges . Enligt vår mening finns det därför anled- ning att befara att redan förekomsten av regler som möjliggör att frigivningstidpunkten kan skjutas upp på grund av risk för återfall i brott kommer att försvåra Kriminalvårdens möjligheter att utforma verkställigheten så att den intagnes anpassning i samhället under- lättas. I värsta fall kan regler av aktuellt slag leda till motsatt effekt, nämligen att risken för återfall i brott efter frigivning ökar. En effekt av ett längre frihetsberövande är den som följer direkt av den förlängda inkapaciteringen. Vill man uppnå effekter på sam- hällsnivå (generellt lägre brottsnivåer i samhället än det annars skulle vara) av inkapacitering tyder forskning på att sådana effekter kan uppnås vid mycket omfattande upptrappning av användningen av frihetsberövande reaktioner. Effekterna är dock omdiskuterade.11 Det finns inte något som talar för att de längre frihetsberövanden 11 Ett exempel är där man femdubblade fångpopulationen. Det finns även forskningsrapporter som tyder på att effekten av de kraftigt skärpta straffen i varit övergående och att inlåsning, sett ur ett längre perspektiv, haft en försumbar inverkan på brottsligheten. I stället framhålls bättre polisarbete samt vissa sociala och ekonomiska faktorer (åldrad befolkning, inkomstförändringar och minskad alkohol- konsumtion) som orsaker till minskad brottslighet. Se bl.a. , och , What caused the crime decline?, at . som skulle bli följden av en senareläggning av den villkorliga frigiv- ningen på grund av risk för återfall skulle leda till minskad brotts- lighet eller minskat antal återfall i brott generellt. På individnivå står det klart att man i stort sett kan hindra nya brott under själva inkapaciteringstiden. I och med att vissa dömda återfaller och de frihetsberövade har begränsade möjligheter att begå brott under anstaltsvistelsen uppnås viss effekt av inkapaci- teringen. Med logisk nödvändighet blir effekten för gruppen den- samma som återfallsnivån i gruppen skulle ha varit under motsva- rande tid i frihet, men alltså begränsad till . Genom att skjuta upp frigivningen för intagna som bedöms ha hög risk för återfall i allvarlig brottslighet skulle man alltså förhindra återfall och tillgodose intresset av samhällsskydd under den fortsatta inkapaci- teringstiden. Vårt uppdrag avser frågan om förlängd anstaltsvistelse vid risk för återfall i allvarlig brottslighet, dvs. när en person har begått ett allvarligt brott och det bedöms föreligga risk för att han eller hon kommer att återfalla i allvarligt brott. Det visar sig (se avsnitt 6.3.2) att det är ett relativt litet antal fall där personer lagförts för allvarlig brottslighet som återfaller i likartad brottslighet . Dess- utom måste man beakta att risken för återfall sannolikt finns kvar vid den nya frigivningstidpunkten, vilket innebär att effekten kan bli att brottet ändå kommer att begås, men . Sammanfattningsvis innebär det anförda att man genom att skjuta upp frigivningstidpunkten kan uppnå en inkapaciterings- effekt bestående i att den dömde inte kan återfalla under den fort- satta inkapaciteringen. Det får dock i allmänhet antas att den be- dömda risken är densamma vid den nya frigivningstidpunkten. I värsta fall har den förlängda anstaltsvistelsen inneburit att risken för återfall har ökat. Effekterna av den ökade inkapaciteringen blir därmed, om någon, liten på såväl individnivå som på samhällsnivå. En alternativ lösning är i stället att införa särskilda samhällsskydds- åtgärder (jfr SOU 2002:3 och SOU 2012:17). 8.3.4Kan man förutse vem som kommer att återfalla i brott? Att använda riskbedömningar som beslutsunderlag inom det straff- rättsliga området är i sig inte något nytt fenomen. En central fråga i sammanhanget är emellertid vad vi vet om riskbedömningars till- förlitlighet, dvs. om vi kan lita på de riskbedömningar som görs? Historiskt har utvecklingen av riskbedömningar gått från ostruk- turerade kliniska bedömningar , vilka i genom- snitt inte var bättre än slumpen, via aktuariska (historiska) bedöm- ningar på statistiskt underlag , till dagens kombi- nation av aktuariska data med strukturerade kliniska bedömningar. Riskbedömningar bygger nästan uteslutande på gruppdata, vilket innebär att det på individnivå handlar om en bedömning av hur väl en viss individ statistiskt sett liknar en viss grupp. Som närmare redogörs för i kapitel 7 visar den forskning som finns att man genom strukturerade riskbedömningar inom psykiatrin avseende framtida benägenhet att begå våldshandlingar som bäst kan uppnå en genomsnittlig säkerhet, s.k. prediktiv vali- ditet, på 70–. Det innebär att det i genomsnitt blir rätt i bedömningarna för 70–75 av 100 individer, medan det för de reste- rande 25–30 individerna blir fel. För att förebygga att en person återfaller i våldsbrott måste man således frihetsberöva ytterligare ett antal individer som inte skulle ha återfallit. Analyser av olika riskbedömningsinstrument visar vidare att träffsäkerheten när det gäller risk för återfall i våldsbrott är sämre än bedömningar av låg risk för återfall. För våldsbrott var det genom- snittliga positiva prediktiva värdet (ett mått på andelen av dem som bedöms få utfallet enligt en bedömningsmetod som också får det) . Det genomsnittliga negativa prediktiva värdet, (ett mått på andelen av dem som inte bedöms få utfallet enligt en bedöm- ningsmetod som heller inte får det) var . (Se närmare avsnitt 7.3.) Sammanfattningsvis kan konstateras att även om forskningen när det gäller riskbedömningar utvecklats kvarstår alltjämt svårig- heter att göra säkra individuella bedömningar om risk för återfall i brott. I praktiken är det vara fråga om att förutse vilka i en grupp som kommer att återfalla. Vissa kommer att göra det, andra inte, men det är lätt att inse att det är svårt att ange vilka.