sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Det kan konstateras att föräldrar som har ersättning på grundnivå kan förvärvsarbeta sju åttondelar av och ändå ha full ersättning (hel) från föräldrapenningen. Att en studerande förälder på liknande sätt skulle ha möjlighet att använda föräldrapenning på grundnivå med studierna kan verka rimligt. För den förälder som har ersättning som ligger över grundnivå är möjligheterna att kombinera förvärvsarbete och föräldrapenning mer begränsade och kravet på att vårda barnet är starkare än vid ersättning på grund- eller lägstanivå. Motsvarande resonemang bör även gälla studier, dvs. det är rimligt att en förälder som har fullt studiemedel och således studerar på heltid inte bör kunna uppbära full föräldrapenning mot- svarande sin sjukpenningrundande inkomst. Bundna heltidsstudier som inte är förenliga med kravet att vårda barnet kan dock inte kom- bineras med uttag av föräldrapenning . Det är en gränsdragning kring hur mycket föräldrapenning som bör kunna tas ut som föräldern studerar. Studerande föräldrar använder föräldrapen- ning i ungefärligen samma utsträckning som andra föräldrar när det gäller fördelningen av föräldrapenningen . De har sannolikt även samma önskemål om att spara med föräldrapenning och att vara ledig på heltid för att vårda ett litet barn. 4.4Är reglerna för graviditetspenning tillräckligt anpassade till dagens arbetsliv? Socialförsäkringsförmåner som kan bli aktuella för kvinnor under graviditeten är bland annat sjukpenning, graviditetspenning och för- äldrapenning. En gravid kvinna vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av graviditeten har rätt till graviditetspen- ning. En gravid kvinna kan få sjukpenning om hon blir sjuk under graviditeten och sjukdomen sätter ned arbetsförmågan. Det gäller oberoende av om sjukdomen beror på graviditeten eller inte. Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? mal graviditet betecknas inte som sjukdom, men om graviditetsbesvä- ren blir svåra kan de jämställas med sjukdomstillstånd. Vilken ersätt- ning som ska betalas ut beror således på om arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom eller på grund av graviditeten. Det är inte alltid en helt självklar gränsdragning. Om en kvinna uppfyller förutsätt- ningarna för graviditetspenning och sjukpenning , ska sjukpenning utges (se 2016b, s. 22). Alla gravida kvinnor som är försäkrade kan dessutom ta ut föräldrapenning från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för bar- nets födelse. De dagar med föräldrapenning som tas ut före barnets födelse, räknas av från det totala antalet föräldrapenningdagar som kan tas ut med anledning av barns födelse. I detta avsnitt görs en översiktlig översyn av reglerna för gravi- ditetspenning i förhållande till dagens arbetsliv. Utredningens över- väganden i frågan återfinns i avsnitt 7.16. Till en försäkrad som är gravid och som inte kan arbeta kan gravidi- tetspenning lämnas. Rätt till graviditetspenning föreligger vid tre olika situationer. För det första kan graviditetspenning lämnas om arbets- förmågan är nedsatt på grund av graviditeten med minst en fjärdedel och omplacering till ett mindre ansträngande arbete inte är möjlig. Vidare kan graviditetspenning lämnas om den försäkrade enligt arbets- miljölagstiftningen inte får utföra sitt arbete. Även vid denna situation finns ett krav på att den försäkrade inte kan omplaceras till ett annat arbete. Slutligen kan graviditetspenning lämnas till en egenföretagare när arbetsmiljön innehåller risker för henne eller fostret även utan något förbud med stöd av arbetsmiljölagstiftningen. (10 kap. 2, 3 och 3 a §§ socialförsäkringsbalken, förkortad SFB) Ersättning vid den förstnämnda situationen lämnas tidigast från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Motsva- rande tidsgräns gäller inte för rätten till graviditetspenning till kvinnor som med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160) har förbjudits att fortsätta sitt arbete eller för egenföretagare som avstår från att utföra förvärvsarbete. (10 kap. 6, 7 och 7 a §§ SFB) Graviditetspenning läm- nas vid alla tre situationerna längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse (10 kap. 8 § SFB). Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? rätt till graviditetspenning krävs att kvinnan förvärvsarbetar i (se 6 kap. 6 § SFB). Regelverket beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.1.1. Graviditetspenning, tidigare benämnd havandeskapspenning, inför- des 1980. Av äldre förarbeten framgår att graviditetspenningen är av- sedd att utgöra ett stöd för de grupper av kvinnor som har ett fysiskt krävande förvärvsarbete (prop. 1978/79:168, s. 36 och 51 f.). I den angivna propositionen anges bl.a. följande. Vid en bedömning av om en nedsättning av arbetsförmågan föreligger bör beaktas dels vilken typ av arbetsuppgifter det är fråga om, dels den enskilda kvinnans förmåga att utföra dessa. Såvitt gäller arbetsuppgifternas art tas hänsyn till om de är sådana att det fysiskt sett medför svårigheter för en gravid kvinna att utföra dem. Det bör särskilt beaktas om det i arbetet före- kommer tunga lyft, om arbetet till stor del utförs stående eller om det innebär påfrestande ensidiga rörelser. Det bör även krävas att dessa faktorer återkommer tämligen regelbundet. För de kvinnor som har ett arbete som endast i mindre mån innehåller fysiska påfrestningar bör det vara naturligt för en arbetsgivare att befrielse sker från vissa arbetsuppgifter. Bedömningen av hur krävande arbetet är ska alltid ske med beaktande av den enskilda kvinnans möjlighet att klara arbetet. Även om ett arbete är fysiskt krävande utgår ingen ersättning om i det enskilda fallet kvinnan har förmåga att utföra det utan hinder för graviditeten. Det förhållandet att arbetet innebär en psykisk påfrest- ning medför inte en rätt till graviditetspenning. Den omständigheten att graviditetspenning lämnas i maximalt motiveras med att de allra flesta arbeten kan utföras till och med den sjunde gravidi- tetsmånaden. av graviditeten förutsätts att oavsett vilken art av arbete kvinnan har föreligger behov av ledighet för de flesta kvinnor. För bör den icke behovsprövade för- äldrapenningen utnyttjas. När lagstiftningen var relativt ny prövade Försäkringsöverdom- stolen rätten till ersättning för kvinnor med olika slags arbeten (FÖD 1981:19). Bland annat detta avgörande tolkades i praxis länge som att vissa yrken i sig, som exempelvis förskollärare, inte är tillräckligt fysiskt ansträngande för att överhuvudtaget medföra en rätt till gravi- ditetspenning. I prövningen lades avgörande vikt vid hur tunga lyft kvinnan utfört samt frekvensen av dessa. Mindre tunga lyft, upp till , har i princip inte grundat rätt till graviditetspenning oavsett hur arbetsförhållandena sett ut i övrigt, medan frekvent förekom- mande lyft på har gett rätt till graviditetspen- Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? Praxis har dock blivit mer generös . I rättsfallet HFD 2011 ref. 25 I och II slår fast att det inte är tillräckligt att vid prövningen konstatera vilken yrkeskate- gori kvinnan tillhör, utan en bedömning ska göras av arbetsuppgif- terna i varje enskilt fall. Domstolen väger bland annat in faktorer såsom tunga och besvärliga lyft, obekväma arbetsställningar, ensidig belastning, arbete i trånga utrymmen och brist på möjlighet till pauser. I ett senare avgörande (HFD 2013 ref. 14) uttalar domstolen att arbetsförmågan ska prövas utifrån omständigheterna i det individuella fallet. Föreligger inga särskilda besvär som sätter ned kvinnans förmå- ga kan prövningen normalt grundas enbart på arbetsuppgifternas art. I den mån det finns särskilda besvär med anknytning till graviditeten avser prövningen vilken arbetsförmåga som kvarstår sedan hänsyn tagits till dessa besvär. Domstolen uttalar vidare att en tillämpning av reglerna som innebär att förekomsten av tunga lyft får en närmast avgörande betydelse för rätten till graviditetspenning inte låter sig förenas med uttalandena i förarbetena. Även arbeten som inte innefat- tar lyft men som till stor del måste utföras stående eller som innebär återkommande påfrestande ensidiga rörelser eller som på annat sätt är fysiskt krävande kan enligt domstolen ge rätt till graviditetspenning. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har gjort en samman- ställning av det aktuella kunskapsläget när det gäller fysiskt påfres- tande arbetsuppgifter och risken för kvinnans eller barnets hälsa under graviditeten. Slutsatsen är bland annat att graviditeten påverkar förmå- gan att klara av ett fysiskt påfrestande arbete och att det inte kan ute- slutas att fysiskt påfrestande arbete kan medföra risker för kvinnans och barnets hälsa. Det poängteras dock att slutsatsen gäller grupper och inte enskilda individer. (ISF 2014, s. 19 f.) 4.4.2Graviditetspenningen och dagens arbetsliv Regleringen om graviditetspenning har varit i stort sett oförändrad sedan den infördes, med undantag för att den har utvid- gats i förhållande till egenföretagare. Arbetsmarknaden och villkoren på den varierar dock varför det är relevant att titta på hur regelverket om graviditetspenning förhåller sig till arbetsmarknaden som den ser ut . Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? Kvinnors situation på arbetsmarknaden I de tidigare avsnitten i detta kapitel redovisas översiktligt hur dagens arbetsliv ser ut. Slutsatser som dras är att har en hög andel sysselsatta och att skillnaden i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män är bland de lägsta i Europeiska unionen (EU). Möjligheterna att kombinera arbete och familj är goda i i ett internationellt per- spektiv. Det kan dock konstateras att det finns stora skillnader mellan kvinnors och mäns arbetsmarknad. Kvinnor har i högre utsträckning tidsbegränsade anställningar och har oftare längre förvärvsavbrott, arbetar oftare deltid och tar i genomsnitt ett större ansvar för hushålls- arbete, barn och andra anhöriga än vad män gör. Eftersom män och kvinnor i stor utsträckning tenderar att vara verksamma i olika yrken kan arbetsvillkoren för män och kvinnor se mycket olika ut. Män är också betydligt oftare än kvinnor egenföre- tagare. Den könssegregerade arbetsmarknaden medför att arbetslivet kan skilja sig åt avsevärt mellan kvinnor och män vad gäller till exem- pel arbetsmiljö, arbetstid, möjlighet att påverka sitt arbete, flexibilitet samt mental och fysisk ansträngning. Eftersom fler kvinnor än män både har tidsbegränsade anställningar och arbetar deltid innebär det också att det i hög grad är kvinnor som svarar upp mot de krav dagens mer flexibla arbetsliv ställer på anpassning och tillgänglighet. Dessa skillnader kan i förlängningen tänkas medföra könsskillnader i såväl hälsa som i möjlighet att kombinera familjeliv med arbetsliv. En följd av den könssegregerade arbetsmarknaden är att kvinnor i högre ut- sträckning än män återfinns inom branscher och yrken med bland annat hög psykisk och känslomässig belastning och mindre kontroll över arbetet, vilket har ett samband med stress och psykisk ohälsa (se t.ex. SOU 2014:30, s. 164). Sambanden är dock komplexa och oavsett var individen arbetar är kvinnors ohälsa hög och har ökat sedan 1990- talet (ibid. s. 178 f.). Otrygga anställningsförhållanden där man inte vet hur länge man har arbete eller vad som händer när nuvarande arbete tar slut kan också påverka den psykiska hälsan i negativ rikt- ning. Tidsbegränsat anställda löper därför en större risk för psykisk ohälsa jämfört med tillsvidareanställda. uppmärksam- mar i skriften Kunskapsstöd för mödrahälsovården (2015) psykisk ohälsa och uppger att studier har visat att depression eller ångest under graviditeten kan ha negativa effekter på fostrets utveckling, på förlossning och på mor-barnrelationen. Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? innebär en förberedelse för föräldraskap och anknytningsprocessen och psykisk ohälsa kan vara en riskfaktor för såväl bristande omsorg som anknytning. Tidsbegränsade anställningar kan också få andra mer praktiska konsekvenser, såsom svårigheter att fastställa sjukpenninggrundande inkomst (SGI). För att SGI ska kunna bestämmas och läggas till grund för ersättning finns ett varaktighetskrav, dvs. det krävs att den försäkrades årliga inkomst ska komma från arbete som kan antas vara i följd eller vara återkommande (se 25 kap. 3 § SFB). För dem som har tillfälliga anställningar kan detta innebära att de inte kan få en SGI fastställd och de kan därmed inte heller få någon graviditetspenning. Tillfälliga och kortvariga anställ- ningar kan också medföra svårigheter att få graviditetspenning på det sättet att det kan vara svårt för den gravida kvinnan att visa att hon faktiskt skulle ha arbetat då graviditetspenning blir aktuell. Arbetsmarknaden blir i allt högre grad polariserad i meningen att vissa arbeten är förenade med stor fysisk eller psykisk påfrestning, andra inte. Kvinnor som arbetar i vissa sektorer och yrken har möjlighet att arbeta långt in i graviditeten utan att det krävs anpassningar eller finns behov av omplacering. Även i dessa branscher och yrken kan dock den psykosociala stressen, med hög arbetsbörda och höga krav i arbetet, vara betydande. Av tillfrågade kvinnor i barnafödande ålder svarade drygt var femte att de hade dagliga tunga lyft, dvs. ett av de kriterier som brukar vägas in när rätten till graviditetspenning bedöms (se figur 4.7). Det var fler som svarade att de hade ett fysiskt påfrestande arbete och så många som var tredje kvinna svarade att de var fysiskt utmattade efter arbetet . De psykiska påfrestningarna var högre än de fysiska; närmare hälften av kvinnorna svarade att de hade ett psykiskt påfres- tande arbete och att de var psykiskt utmattade efter arbetet . Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? Källa: SCB, /SILC, 2016. Not: Figuren visar punktskattningar samt felmarginaler (95-procentigt konfidensintervall). Problem med graviditetspenningen och tidigare förslag till lösningar I en granskning av tillämpningen av lagstiftningen om graviditetspen- ning och sjukpenning i ärenden som rör kvinnor med graviditetsrela- terade besvär, kom ISF bland annat fram till att hade haft en för restriktiv tillämpning av regelverket. Försäkrings- kassan hade i alltför liten utsträckning gjort en individuell prövning och i alltför hög utsträckning förlitat sig på förekomsten av tunga lyft i arbetet för den försäkrade. Hänsyn hade inte tagits till de senaste decenniernas utveckling på det medicinska området eller till föränd- ringen av arbetsförhållandena inom många yrken och arbetsmarkna- den som helhet. ISF drog slutsatsen att fler kvinnor borde kunna beviljas graviditetspenning. Myndigheten konstaterade också att det fanns problem i gränsdragningen mellan ersättningarna sjukpenning och graviditetspenning. (ISF 2011, s. 67 f.) ISF har i en uppföljning åter granskat tillämp- ning av lagstiftningen om graviditetspenning. Den huvudsakliga slut- satsen var att tillämpningen hade blivit mer generös sedan den förra granskningen, men att det fortfarande fanns utrymme att bevilja fler kvinnor graviditetspenning. Fler kvinnor borde enligt ISF:s bedöm- Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? ning kunna beviljas graviditetspenning om , vid be- dömningen av arbetsförmågans nedsättning, gjorde en sammanvägd bedömning av arbetsuppgifternas art, kvinnans individuella förut- sättningar och särskilda besvär. Dock skulle färre kvinnor beviljas ersättning om i större utsträckning utredde arbets- givarens möjlighet att omplacera kvinnan. (ISF 2014, s. 71) Den uppföljande granskningen visade vidare att de kvinnor som får avslag på sin ansökan om graviditetspenning i stor utsträckning ändå får ersättning från socialförsäkringen. Nästan hälften av de kvinnor som nekas graviditetspenning får sjukpenning under gra- viditetens sista . Totalt sett är nästan åtta av tio kvinnor som nekas graviditetspenning ändå hemma med sjukpenning eller föräldra- penning. Detta kan jämföras med att sex av tio kvinnor som aldrig ansöker om graviditetspenning är hemma med sjukpenning eller för- äldrapenning under graviditetens sista dagar. Det finns enligt ISF en gränsdragningsproblematik mellan gravi- ditetspenning på grund av fysiskt påfrestande arbete och på grund av risker i arbetsmiljön. Det förekommer enligt ISF att kvinnor som uppger samma faktorer i sina ansökningar, exempelvis tunga lyft eller arbete i trånga utrymmen, i vissa fall beviljas graviditetspenning på grund av risker i arbetet och i andra fall beviljas graviditetspenning på grund av fysiskt påfrestande arbete. Vid samma förutsättningar be- döms alltså att arbetet är fysiskt påfrestande i ena fallet men inte i det andra. Tillspetsat kan det enligt ISF sägas att arbetsgivarens avstäng- ning av kvinnan blir ett snabbspår till graviditetspenning. Genom att stänga av kvinnan blir det i praktiken arbetsgivaren som fattar beslutet om graviditetspenning eftersom det då är klart att kvinnan inte kan fortsätta arbeta eller omplaceras. Kvinnor som har risker i arbetet men som arbetsgivaren inte har stängt av kan däremot gå miste om dagar med graviditetspenning, eftersom graviditetspenning på grund av ris- ker i arbetsmiljön kan beviljas än graviditets- penning på grund av fysiskt påfrestande arbete. ISF ifrågasätter mot bakgrund av sin granskning om graviditetspenning utgör ett tillräck- ligt stöd för de kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditeten och menar att det finns omständigheter som kan motivera en översyn av lagstiftningen. ISF anser att det är viktigt att utreda vilka påfrestningar som kan riskera kvinnans hälsa, inklusive hälsorisker på grund av psykiskt påfrestande arbeten och nedsatt arbetsförmåga på grund av att magen är i vägen. (Ibid. s. 77 f.) Efter ISF:s granskning Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? har ett åtgärdsarbete genomförts på . Antalet per- soner som fått graviditetspenning utbetalat har därefter ökat från 25 2015 till 27 2016, från av samt- liga födslar. I en rättslig kvalitetsuppföljning som har gjorts av Försäk- ringskassan är en av slutsatserna att det i en fjärdedel av ärendena görs en alltför generös bedömning i fråga om omfattningen av rätten till graviditetspenning (2017b). slutsats är således den motsatta från den som ISF kommer till. Gränsdragningsproblematiken mellan förmånerna sjukpenning och graviditetspenning, liksom det faktum att en stor andel av de gravida kvinnorna har någon form av ersättning i slutet av gravidi- teten, har uppmärksammats . Det finns tidigare utredningar som har förespråkat en ny förmån som ska ge alla gravida förvärvsarbetande kvinnor rätt till ersättning av graviditeten (se be- tänkande SOU 2005:73 och betänkande SOU 2009:89). Även har förordat denna lösning (se t.ex. 2011a). Regeringen beslutade att lämna över förslag till Parlamentariska social- försäkringsutredningen (se prop. 2012/13:159, s. 14) som i sitt slut- betänkande dock inte föreslog några ändringar i om graviditetspenning. (SOU 2015:21). Jämställdhetsdelegationen har i betänkandet Hela lönen, (SOU 2015:50) i stället före- slagit en ändring i reglerna om hur länge graviditetspenning kan läm- nas, på så sätt att ersättning ska kunna lämnas till och med faktiskt födelsedatum i stället för som före beräknat förloss- ningsdatum. Vid införandet av rätt till graviditetspenning för egenföretagare gjorde regeringen, med anledning av ett tillkännagivande från riks- dagen (bet. 2010/11:SfU1; rskr. 2010/11:121), en genomgång av tillämp- ningen av reglerna om graviditetspenning och bland annat de problem som kan uppkomma i gränsdragningen mellan olika socialförsäkrings- förmåner (prop. 2012/13:159, s. 14 f.). Regeringens slutsats var att det saknades behov av att överväga lagändringar, bl.a. mot bakgrund av att nya vägledande domstolsavgöranden och åtgärder borde leda till en rättsenlig och mer likformig tillämpning av social- försäkringsförmånerna för gravida. Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? 4.4.3Hur skulle graviditetspenningen kunna utformas? Det finns alltså vissa problem med dagens reglering av graviditets- penningen. Även om tillämpningen av reglerna om graviditetspenning har blivit mer generös, vilket torde ha att göra med ovan nämnda avgöranden i , finns det enligt ISF fortfarande utrymme att bevilja fler kvinnor graviditets- penning. Det förekommer också vissa gränsdragningsproblem mellan graviditetspenning och sjukpenning. Graviditetspenningen utforma- des i där de fysiska påfrestningarna i arbetslivet var mer vanligt förekommande än . Det kan konstateras att den psykiska ohälsan bland kvinnor har ökat och det tycks finnas vissa kopplingar till arbetsmiljön för kvinnor. Att ett arbete innebär en psykisk påfrestning medför ingen rätt till graviditetspenning. exemp- lifierar i sin vägledning psykisk påfrestning som förekommande inom till exempel medicinsk och psykiatrisk vård och socialt arbete (För- säkringskassan 2016b, s. 21). Utredningen konstaterar att lagtexten, som den är utformad, inte ger uttryck för att ett arbete ska vara fysiskt påfrestande för att berättiga till graviditetspenning. Det grundläggande villkoret för graviditetspenning är i stället allmänt formulerat och ger intryck av att det endast krävs att arbetsförmågan är nedsatt på grund av graviditeten. Villkoret att arbetet ska vara fysiskt påfrestande anges endast i förarbetena trots att det är det som ska vara avgörande för om nedsatt arbetsförmåga ska kunna medföra rätt till graviditetspenning. Detta är en brist. Det finns flera olika tänkbara lösningar för att komma till rätta med de problem som finns inom graviditetspenningen. Oavsett vilken väg man väljer för att förändra graviditetspenningen, måste vissa ställ- ningstaganden göras avseende till exempel omfattning, personkrets och avgränsning mot andra förmåner. Om personkretsen utvidgas, dvs. att fler får rätt till graviditetspenning, uppkommer frågan om möjlighet till föräldrapenning fortfarande ska finnas även före barnets födelse och i så fall i vilken omfattning. Även om graviditetspenningen görs mer generell, kan det finnas gravida som hamnar utanför, t.ex. studerande och arbetslösa. Det kommer också även fortsättningsvis att finnas behov av möjlighet till sjukpenning för kvinnor som under sin graviditet har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Det är huvudsakligen två alternativ som har diskuterats tidigare. Det ena är att sträcka ut rätten till graviditetpenning i tiden och in- Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? föra en möjlighet till graviditetspenning även före beräknad förlossning för de kvinnor som är berättigade till graviditetspenning. Det andra är att i stället vidga kretsen av per- soner som har rätt till graviditetspenning och göra rätten till gravidi- tetspenning generell för att omfatta fler kvinnor under graviditetens slutskede. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att, utan att göra graviditetspenningen generell, öppna upp den även för kvinnor som har en nedsatt arbetsförmåga på grund av andra orsaker än ett fysiskt ansträngande arbete, vilket bestämmelsen i SFB i dess nuva- rande lydelse i och för sig redan kan anses omfatta. Nedan redovisas översiktligt hur de olika alternativen skulle kunna utformas och vissa konsekvenser med respektive alternativ. Gemen- samt för de alternativ som gås igenom är att möjlighet till vila och återhämtning som den gravida kvinnan mår bra av också kommer bar- net till godo. Fler dagar med graviditetspenning Graviditetspenningen skulle kunna sträckas ut i tiden på så sätt att den lämnas till dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse eller till den faktiska förlossningen, i stället för att rätten som upphör när återstår till den beräknade tidpunkten för barnets födelse.