sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Oavsett om testerna görs internt eller på entreprenad kan de ge reglerande myndigheter information om huruvida spelwebb- platsernas konstruktion och driftskvalitet, med dess myriad av funk- tioner, motsvarar statliga bestämmelser. Även med ett toppmodernt laboratorium är vissa aspekter av onlinespel så komplexa att oärliga personer ändå kan manipulera dem utan upptäckt. Reglerande myn- digheter måste därför förlita sig på utvecklarens integritet för att kunna säkerställa att spelwebbplatserna och de spel som finns där är ärliga och rättvisa. Licensieringens betydelse ökar ju mindre tillgångar, expertis och tekniska resurser de reglerande myndigheterna har för att säker- ställa att spelen är rättvisa och ärliga genom testning och tillämp- ning av lagar. En annan fråga rör programvarans historia. Andra, icke-licen- sierade, utvecklare kan ha manipulerat koden tidigare. Programvara är levande och dynamisk och det är sällan kod skrivs från grunden till den färdiga produkten. Eftersom programvara i allt högre grad kodas av teammedlemmar eller tredjepartsentreprenörer på diverse avlägsna platser kan staten inte heller garantera att koden endast har hanterats av licensierade resurser. Staten måste därför allt mer förlita sig på att licensierade operatörer, systemarkitekter – och möjligen testlaboratorier – tar ansvar för den inbyggda kodens inte- gritet i aktuella och kommande konfigurationer. Slumptalsgeneratorer är en undergrupp av spelprogramvara och utgör kärnan i många spelsystem. Det är den programvarualgoritm som genererar en sekvens med tal eller symboler utan mönster, eller som i tester har visats kunna efterlikna slumpmässiga händel- ser. och andra jurisdiktionsområden certifierar ofta ett antal tillverkare av slumptalsgeneratorer och kräver att licenshavare en- dast använder en certifierad slumptalsgenerator. Det finns ett flertal regelsystem enligt vilka man framgångsrikt har tillämpat ett ramverk där både anordnaren och leverantörer blir tvungna att ha någon form av licens eller intyg. Det kan på goda grunder göras gällande att en tillstånds- och tillsynsmyndighet som inte vill tillämpa denna dubbla strategi inte fullt ut kan hävda att den uppfyller sina licensieringsändamål och garantera alla offentliga åtaganden i fråga om rättvisa, ansvar och laglighet. Modellerna för detta ser emellertid olika ut: I och i den kommande nederländska regleringen ställs inga krav på licens Utformningen av det svenska licenssystemet Allt ansvar för regelefterlevnaden faller på licenshavaren (). Gambling Commission och Gaming Authority kräver att alla spelanordnare ska ha en B2C-licens och att anord- narens spelsystem-/programvaruleverantörer ska inneha en tillfreds- ställande form av B2B-licens eller intyg som har utfärdats av samma myndighet. Gambling Commission i upprepade, i samband med övergången till det nya konsumtionsplatssystemet (licens krävs och skatt ska betalas om spelen riktas till spelare i ), ett liknande krav att samtliga leverantörer som ville tillhandahålla tjänster till en anordnare med licens inom ett område måste ha en lämplig programvarulicens som utfärdats av samma tillsynsmyndighet. På har man en något annorlunda, men inte mindre kraftfull strategi, med en något större betoning på den mindre kost- samma certifieringen snarare än på licensiering. Om man i större omfattning anser att det finns en risk eller ett ansvarsförhållande, t.ex. i de fall då en leverantör också kan tillhandahålla en tjänst till kunder som inte är registrerade i området, kommer det att krävas en licens. Om en anordnare bara vill att dennes kunder ska kunna få tillgång till spel från en leverantör som inte är licensierad i det om- rådet, måste det finnas en tillfredsställande och oberoende certi- fiering från en godkänd testanläggning. 16.1.3Utformningen av det svenska licenssystemet Följande antaganden är förutsättningar för förslagen i denna del: •Vissa lotterier är kvar under monopolförhållanden. •Ideella organisationer kommer att behålla möjligheten att erbjuda lotterier. Licensiering i andra jurisdiktioner Spellicenssystemet i varje given jurisdiktion är utformad kring den specifika jurisdiktionens befintliga regelverk; därför är det viktigt att hålla dessa i åtanke när inspiration hämtas från dem. Utformningen av det svenska licenssystemet och andra jurisdiktioner med föreskrifter som utformats kring finanspolitiska mål, tenderar att erbjuda många olika licenser för att locka så många kommersiella enheter som möjligt. Detta för att på så sätt maximera de avgifter och skatter som samlas in och i många fall också kräva eller uppmuntra omlokalisering av delar av det kommersiella företagets verksamhet till jurisdiktionen, vilket skapar lokala arbetstillfällen och ytterligare skatteintäkter. Jurisdiktioner som reglerat med grund i socialpolitiska mål, har tidigare försökt att begränsa omfattningen av de nya licenssyste- men till områden där de uppfattas ha störst finanspolitiska effekt som sociala konsekvenser hållits i schack. Detta är den främsta anledningen till de fragmenterade europeiska spelregler- ingarna, eftersom kulturen i de europeiska länderna skiljer sig från varandra. Detta får till effekt att de socialpolitiska målen och där- med regleringarna skiljer sig åt. Pragmatisk inställning till licensiering Huvudsakligen finns det två skilda skäl till att ha ett licensier- ingssystem med flera individuella licenser med unik och begränsad omfattning; antingen för att ta in mer avgifter från licenshavarna eller för att begränsa den byråkratiska bördan genom att endast kräva nödvändig information och behandling inom ramen för varje särskild licens. En vanlig skillnad i de flesta jurisdiktioner görs mellan vadhåll- ning och nätkasinospel eftersom dessa två former av spel uppfattas vara mycket annorlunda i förhållande till varandra. Sanningen är den att de allra flesta spelbolag som riktar sig direkt till konsumenter erbjuder ett komplett paket av det spel som är tillåtet i en viss juris- diktion bara för att de flesta vanliga spelare har ett eller två favorit- spel och spelbolaget kommer att förlora kunden till en konkurrent om de inte erbjuder ett så fullständigt produktsortiment som möjligt. Det faktum att de flesta operatörer erbjuder de flesta spel- alternativ återspeglas ofta i de flesta jurisdiktioners regler genom att det erbjuds ”rabatter” i fråga om avgifter (och i vissa fall skatter) om spelbolagen ansöker om och erhåller mer än en licens. Ett argument kan därför vara att utforma ett licenssystem runt strukturen i Utformningen av det svenska licenssystemet branschen med fokus på de olika affärsmässiga aspekterna i stället för vilka spelalternativ som kan erbjudas. Att identifiera och klassificera aktörerna i branschen Spelindustrin är i ständig förändring, vilket gör det svårt att avgöra vilka enheter som bör vara licensierade. Detta är den främsta anled- ningen till att det är vanligast att uppställa krav på licens vid den punkt där konsumenten interagerar med branschen. Reglerna är främst där för att upprätthålla ett högt konsumentskydd och för att kunna ta ut skatt. Då är det förnuftigt att fokusera på detta läge. Detta innebär dock att ansvaret för allt vad som händer bakom denna linje ligger på licenshavaren och – oftast – långt borta från tillsynsmyndighetens direkta granskning. Som framgått av bilden i föregående avsnitt, Plattformen och dess innehåll, är det många separata enheter som en enda licenshavare kan vara ansvarig för när det gäller att erhålla och bibehålla en licens. Som tidigare nämnts gäller detta t.ex. i . Det bör vidare obser- veras att varje leverantör i figuren kan ha ett antal underleveran- törer även om det endast är underleverantörer i tredje ledet som visas i figuren. Detsamma gäller i fråga om s.k. white label affiliates. Den juridiska definitionen av en white label varierar beroende på jurisdiktion. I den danska modellen finns en mycket tydlig linje mellan när ett spelbolag behöver en separat licens och när det kan agera som en white label åt en befintlig licensinnehavare. Skiljelinjen bestäms i första hand av vem som äger kunddatabasen och ansvarar för avtalsförhållandet med kunden. Modellen är attraktiv i så måtto att berörd spelmyndighet har ett begränsat antal licenshavare och alla dessa kommer att interagera direkt med kunden vilket innebär att gränslinjen är lätt att dra i ett rättsligt perspektiv. Modellen innebär dock att en licens- havare hålls ansvarig för ett mycket stort antal andra enheter, något som kan kräva en del personal inom licenshavarens organisation. Det är därför tveksamt om den granskning alla icke-licensierade enheter faktiskt utsätts för av licenshavaren på något sätt är jäm- förbar med vad en tillsynsmyndighet kan utsätta dem för. Utformningen av det svenska licenssystemet Fördelar med licensiering av andra inblandade Eftersom konsumentskyddsaspekterna i detta sammanhang främst är inriktade på själva samspelet mellan konsument och licenshavare, riktas liten uppmärksamhet på de många risker som ett system som detta skapar hos licenhavarna, där deras juridiska team har att han- tera sina lagstadgade skyldigheter genom civilrättsliga avtal med ett stort antal andra enheter. Att ta bort en del av denna byråkratiska börda från licensinne- havaren och flytta bördan till leverantörerna skulle innebära att aktörer som de facto är ansvariga för alla de tekniska aspekterna också skulle vara licensierade och därmed bli föremål för tillsyn. Dessutom skulle en sådan modell innebära att många tekniska aspek- ter av regelefterlevnad skulle kunna hanteras direkt mellan Spel- myndigheten och den ansvariga leverantören i stället för genom en mellanhand (licenshavaren). Den främsta fördelen – och detta är en stor fördel – att endast ställa ett licenskrav i skärningen mellan industrin och konsumenterna är att det inte finns något behov av att dra skarpa linjer mellan alla de olika typerna av möjliga licenser (ska det t.ex. ställas krav på licens för affiliates, betaltjänstleverantörer och testinstitut?). Detta är utan tvekan en komplicerad sak. Det kan diskuteras om någon nationell spelreglering ännu har lyckats åstadkomma en optimal lösning på området. Sammanfattningsvis är fördelen med B2B-licenser att de möjlig- gör att får en större överblick över hela kedjan av iblandade parter och där varje nivå i kedjan hålls ansvarig för sin del. Detta kan också leda till att tillgången på vissa tjänster för olicensierade aktörer begränsas eftersom en innehavare av en B2B- licens inte bör tillåtas att erbjuda sina tjänster till någon som saknar licens. Nackdelen med B2B-licenser kan sägas vara att de inte är direkt nödvändiga eftersom en sådan leverantör inte har någon direktkon- takt med spelarna. Härtill kommer att ett system med B2B-licenser riskerar att bli alltför betungande, vilket i sin tur – beroende på Utformningen av det svenska licenssystemet bredden av licenskraven – kan leda till en minskad kanaliseringsgrad och mindre konkurrens. har framhållit att om spelbolag endast ska få an- vända i förväg licensierade leverantörer riskerar det att begränsa leverantörsmarknaden och därmed begränsa spelbolagens möjlig- heter att välja bra leverantörer. Detta gäller särskilt då det enligt Svenska Spels erfarenhet förekommer att globala leve- rantörer inte har så stort intresse av den svenska marknaden – det finns en risk för att de inte kommer att bry sig om att söka licens för den svenska marknaden. Den tekniska utvecklingen går enligt bo- laget snarare mot att använda nya former av systemlösningar och en begränsning av leverantörsmarknaden, på det sätt som ett licenskrav skulle innebära, skulle motverka en sådan teknisk utveckling. Med tanke på att alla avtal, mellan en anordnare och en spel- leverantör, omfattar någon form av överenskommelse om kom- mersiell intäktsdelning finns det en risk för manipulering och hemliga samförstånd. Hur ska en kund t.ex. kunna veta om den slumpmässiga kortgiven inte alls var slumpmässig utan syftade till att en högre procentandel tänkbara vinnande givar medvetet gick till spelarna hos en viss anordnare? Det kan gå innan man börjar misstänka oegentligheter, givet att detta sköts skickligt. Pokerbord är, tillsammans med spelbörser, också en idealisk plats att flytta pengar från spelare till spelare så att det ser ut som en förlust. Såvida inte spelplattforms- eller nätverksoperatören har fått till uppgift att se till att det finns rutiner för att kontrollera, identi- fiera och ta upp sådan verksamhet till diskussion kan en spelplattform, spelmaskin eller nätverk i händerna på en samvetslös leverantör bli en ytterst effektiv penningtvättsmekanism. Det enda sättet att garantera att kundens hela upplevelse – såväl tillträde och faktisk konsumtion – överensstämmer med licens- ändamålet är att tillämpa samma tillsyns- och licensieringsprinciper på båda. Detta innebär automatiskt ett myndighetskrav att alla spel- program eller utrustning som används för att tillhandahålla spel- relaterade tjänster eller konsumtion också själva måste licensieras för att vara ”ändamålsenliga”. Även om licensiering av leverantörerna i en eller annan form har antagits av nästan alla världens spelmyndigheter, finns det exempel där denna licensierings- och företagskontrollprocess kan anses ha misslyckats med att åstadkomma det som den var avsedd att göra. Utformningen av det svenska licenssystemet Nämligen att i tillräckligt god tid larma tillsynsmyndigheten så att den ska kunna agera. Det mest kända fallet är pokersajten Full Tilt.1 har vi bl.a. Gaming Authoritys tillfälliga indragning av flera licenser i samband med den italienska polisens utredningar om ekonomisk brottslighet samt indragning av 666bet/Metroplays licens vilket medfört indragna licenser på respektive i till följd av en skatteutred- ning. Det har också förekommit diverse rapporter om ”riggade” spel, antingen på kundforum eller direkt till tillsynsmyndigheten från en anordnare eller kund. I exempelvis kasinoforumet Casinomeister har ett antal trådar kommit upp rörande etablerade spelleverantörer och utbetalningsandelar (RTP) som inte är som de ha framställts. Detta har lett till att spel har betalat ut mindre än förväntat. Det finns dokumenterade fall där spelresultaten har mani- pulerats p.g.a. brist på tillfredsställande säkerhet i fråga om hur spelet presenterats för spelaren. Det finns även kända exempel på en brist eller fel i ett spel som inte upptäckts av spelleverantörer under test- processen och som har utnyttjats av spelare. Detta skulle vid första anblicken bestrida värdet av ytterligare kontroller då man inte ens har lyckats hindra kriminella från att skaffa licens. Liksom de flesta maktfördelningssystem är ingen process tyvärr hundraprocentigt säker och detta gäller i synnerhet i de fall där man i första hand litar på och tror att licenshavarna ska lämna ut mycket av den informa- tion som krävs för företagskontrollen. Det måste även beaktas att ansökningsprocessen sker före den egentliga verksamheten och ut- gör på så sätt bara en avsiktsförklaring om hur verksamheten är tänkt att bedrivas. Det är stabiliteten hos den pågående kontroll- och inspektionsprocessen som kommer att visa om avsikten har genomförts. Motargumentet är hur många fler sådana incidenter som skulle ha inträffat om det inte hade funnits någon B2B-licensiering. För- utom brottsrelaterade händelser hänger de händelser som relaterar till felaktig utbetalningsandel eller bristfälliga spel samman med några av världens största spelleverantörer. Händelserna inträffade trots alla tester, företagskontroller och goda föresatser. I nästan varje fall 1 Amerikanska myndigheter ingrep mot ägare/anställda till spelföretaget och framförde anklagelser om bedrägeri, penningtvätt och brott mot federala lagar om spel. Ingripandet innebar också att Full Tilt Pokers webbplats stängdes ner . Utformningen av det svenska licenssystemet var problemet inte avsiktligt, men tänk hur lätt det skulle vara om så hade varit fallet. Lyckligtvis är utvecklingen av spel- och vadhållningsprogram- vara samt därtill kopplad hårdvara en komplicerad och kostnads- krävande process. Kombinationen av en licensieringsprocess och en oberoende validering av tekniken av en godkänd testanläggning skulle i de flesta fall verka avskräckande på de som försöker ut- nyttja spelbranschen som ett sätt att skapa intäkter på illegal väg. Det faktum att en sektor så stor som spelbranschen bara har upp- levt ett mycket litet antal konstaterade händelser av den här karak- tären, är en indikation på att spelleverantörerna antingen är mycket slipade och har lyckats med att manipulera tekniken så att de har kunnat lura både testanläggningar och kunder. Eller så fungerar syste- met med B2B-licensiering som en tillräcklig och gedigen mekanism för att hålla spelbranschen ren. För många av världens tillsynsmyndigheter är licensiering av B2C-operatörer och närstående B2B-företag det enda sättet att garan- tera att licensieringsändamålen uppnås för varje aspekt av kundens upplevelse. Bristen på bevisade och kända utnyttjanden, manipule- ringar och incidenter som motsäger detta skulle betyda att syste- met fungerar. 16.1.4Vilka, förutom spelföretag, ska då behöva licens? Utredningen föreslår en modell som innebär att det – förutom för den som tillhandahåller och anordnar spel (dvs. spelföretaget) – ska krävas licens för programvara för spel. Modellen har sin förebild i (som dock har ett betydligt mer omfattande licens- system med krav på licens för många fler spelrelaterade verksam- heter). Förslaget begränsar sig till sådan programvara som används för onlinespel, eftersom behovet av kontroll utöver den som sker gentemot spelföretaget får anses vara störst inom onlinesegmentet. En huvudorsak till detta utvidgade licenskrav är att få en bättre överblick, dels över spelföretagens leverantörer, dels över vilka pro- gramvaruleverantörer som faktiskt verkar i eller som leve- rerar och eventuellt fortsatt kommer att leverera programvara i det nya licenssystemet. Utformningen av det svenska licenssystemet I klartext kan det inte vara acceptabelt i den nya licensmodellen att leverantörer av programvara tillhandahåller tjänster som kan ses som tillhandahållande eller – rent av som anordnade – av spel till utländska spelföretag eller för egen räkning utan att svenska myn- digheter har kännedom om detta. Det kan inte heller uteslutas att vissa programvaruleverantörer fortsatt kommer att leverera pro- gramvara för spel till såväl spelföretag med licens i som spel- bolag som inte har sådan licens men ändå fortsatt kommer att rikta sitt erbjudande till svenska spelare. Enligt uppgifter som kommit ut- redningen till del är det senare inte ovanligt och är svårt att komma till rätta med, särskilt om det handlar om en dominerande aktör på marknaden för programvara. Det är förenat med svårigheter att kräva av spelföretagen att de ska ingripa i sådana fall. Gentemot ett större spelföretag ökar naturligtvis leverantörernas lyhördhet, men detsamma gäller inte för nystartade eller mindre spelföretag. Den oro över att globala aktörer inte skulle vara intresserade av att leverera programvara till den svenska marknaden får i det sammanhanget sägas väga lätt om man jämför med vad som ligger i den andra våg- skålen, dvs. en risk för ett kringgående av licenssystemet och där- med negativa effekter på kanaliseringssträvandena. Ett i övrigt väl utformat licenssystem och ett tillflöde av stora spelföretag som redan har många av programvaruleverantörerna som leverantörer och samarbetspartners talar med styrka för att också programvaruleve- rantörerna finner det värt att ansöka om licens. Efter kontakter med spelbolag och programvaruleverantörer kan utredningen konstatera att ett krav på licenser för pro- gramvara måste utformas på visst sätt för att bli framgångsrikt. Det bör t.ex. inte finnas mer än en licensvariant på B2B-sidan. Kostnaden för en sådan licens måste vara rimlig (), ansökningsförfarandet okomplicerat och uppställda krav tydliga och inte alltför långtgående. Utredningen delar denna bedömning. Enligt utredningens förslag är det alltjämt spelföretagen som till följd av sina licenser svarar i förhållande till och sina kunder (detta framgår av avsnitt 15.12). Även skattskyldighet- en ligger hos spelföretaget, låt vara att denna senare kan fördelas på olika sätt i avtal mellan respektive licenshavare. Enligt utredningens förslag definieras i spellagen programvara som den del av programvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattformen), tillämpnings- Utformningen av det svenska licenssystemet program för spelet och andra program som typiskt sett används vid onlinespel. Utredningen menar att programvara som används av företag som inte ägnar sig åt spelrelaterad verksamhet eller som används av spel- företag, men som utgör delar av den allmänna IT-strukturen eller affärsapplikationer, inte är att se som programvara för spel enligt spel- lagen. Avsikten är självfallet inte att licensiera företag som tillhanda- håller eller installerar allmänna applikationer från t.ex. Microsoft, Oracle eller . Detta undantag utsträcks emellertid inte till produkter som pro- ducerats med hjälp av sådan programvara, t.ex. Microsoft Visual Studio. Det resultat som frambringas med sådana applikationer kan vara att se som programvara enligt spellagen om de faller inom lagens definitioner. Avsikten är att all programvara som är designad för att användas i samband med onlinespel som är tänkt att användas eller används av ett spelföretag för att tillhandahålla eller anordna spel utgör pro- gramvara som omfattas av spellagen. Detta innebär t.ex. att följande programvara normalt sett är licenspliktig: •Webbsidor för virtuella händelser •Kontrollprogram för sådana händelser •Program för vadslagning och matchning av vad •Program med speluppgifter som visar detaljerade resultat i spel eller som utgör grunden för bonusberäkningar. Syftet med krav på licensiering av programvara för spel är att säker- ställa att de som tillverkar programvara som kan påverka den rätt- visa utgången i ett spel kan göra detta i en reglerad miljö. Som en grundbas innebär detta att program som accepterar och registrerar speltransaktioner, avgör resultatet, beräknar och tilldelar vinster till kundens konto omfattas av kravet på licens. Det inkluderar inte programvara som är allmänt utvecklad för tillhörande aktiviteter såsom resultatanalys, affiliates och kundhantering och förvaltning. Utformningen av det svenska licenssystemet När behövs en licens för programvara? Huruvida en licens för programvara behövs eller inte avgörs om verksamheten faller in under begreppen tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för spel (såsom beskrivits ovan). Utförande av någon av dessa funktioner kommer att kräva att företaget har en licens för programvara. Det kommer att finnas företag som utför alla eller flera av dessa aktiviteter och i komplexa och utökade leverantörskedjor företag som kan genomföra en eller flera av dessa verksamheter. Tillhandahållande av programvara för spel Utredningen förväntar sig inte att det ska krävas en program- varulicens för ett företag om omfattningen av dess inblandning i leverantörskedjan endast är att det köper eller på annat sätt för- värvar programvara för spel från en person och säljer eller på annat sätt levererar den till en tredje part utan någon egen inblandning i själva tillverkningen, bearbetningen eller installationen. Härifrån måste emellertid finnas ett undantag för slutliga leve- rantören till ett spelföretag och detta även om företaget faktiskt inte utför någon utveckling/tillverkning, bearbetning eller instal- lation. En licens för programvara för spel krävs i detta fall enbart på grund av att företaget har ingått ett leveransavtal med ett licensierat spelbolag.