sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — 2003/04:50, s. 70. Transpor- törens ansvar att ombesörja återresa får alltså anses gälla i de situa- tioner som kan bli aktuella i anledning av avtalen om amerikansk inresekontroll. Det bör även noteras att det i departementspromemorian Ds 2001:74 har framförts att det var svårt att se de angivna situa- tionerna uppkomma i . Enligt vad som uttalats där visar er- farenheten att den utlänning som i ”fastnar” i transit an- tingen frivilligt återvänder till avreselandet eller söker inresa och asyl i (s. 128). Sammanfattningsvis är det således utredningens bedömning att sy- stemet med amerikansk inresekontroll vid utresa från inte kommer att påverka hur svenska myndigheter ska hantera ärenden som avser den tredjelandsmedborgare som nekas inresa till och som då väljer att söka asyl i . Inte heller ansvars- fördelningen mellan svenska myndigheter i dessa fall kommer att påverkas av den amerikanska inresekontrollen här. Denna bedöm- ning gäller även om den asylsökande befinner sig i transitområdet. Transportörsansvaret i utlänningslagen omfattar även de fall då en tredjelandsmedborgare i transit vägras inresa i vid den amerikanska inresekontrollen i . 16Uppgifter och ansvar för Det statligt ägda bolaget äger och driver och har en central roll enligt huvudavtalet om den ameri- kanska inresekontrollen, se artikel V. Därtill innehåller huvudavtalet en bestämmelse som innebär att bolaget ska betala en del av kost- naderna för driften av kontrollanläggningen för den amerikanska inresekontrollen till den amerikanska myndigheten Protection, se artikel IX. Utredningen ska enligt direktiven analysera Swedavia AB:s roll och ansvar, såväl rättsligt som operativt, vid genomförandet och driften av anläggningen, se s. 5. Utredningen ska i detta samman- hang beakta bl.a. det svenska gemensamma avgiftsutjämnings- systemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (”GAS”), jfr 11–14 §§ lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Ana- lysen ska särskilt gälla bolagets ansvar i förhållande till amerikanska och svenska myndigheter. GAS och möjligheten att använda detta system för att fördela kostnaden för den särskilda säkerhetskon- trollen behandlas i kapitel 17 om ansvaret för kostnader. Utredningen ska också analysera i vilken form – genom ägaran- visning eller på annat sätt – som bör ges i uppdrag att uppfylla de åtaganden som har gjorts gentemot i huvudavtalet och som det enligt avtalet är bolagets uppgift att ut- föra. Analysen ska också omfatta hur bolagets uppdrag i fråga om den amerikanska inresekontrollen bör formuleras. Vidare ska ut- redningen analysera om det bör ske någon uppföljning av bolagets uppdrag avseende den amerikanska inresekontrollen och i så fall hur en sådan uppföljning bör ske. Uppgifter och ansvar för Den fortsatta redovisningen är disponerad enligt följande. I av- snitt 16.2 lämnas en kortfattad redogörelse för verksamheten vid . I avsnitt 16.3 görs ett försök att dela in de avtalsbe- stämmelser som berör bolaget med utgångspunkt i vilka slags upp- gifter som avses. Denna indelning används sedan som grund för ut- redningens bedömningar i avsnitt 16.4. Därefter, i avsnitten 16.5 och 16.6, diskuteras bolagets samarbete med amerikanska och svenska myndigheter samt uppföljning av bolagets uppdrag avse- ende den amerikanska inresekontrollen. är en statligt ägd koncern som äger, driver och utvecklar flygplatser i . Bolagets verksamhet är organiserad och styrs utifrån två segment: flygplatsverksamheten och fastighetsverksam- heten. Bolaget bildades genom att flygplatsverksam- heten vid bolagiserades, jfr prop. 2009/10:16. Inom flygplatsverksamheten bedrivs verksamhet vid tio flyg- platser i det av regeringen beslutade nationella basutbudet av flyg- platser. Dessa flygplatser är , , , , , , , , och . Fastighetsverksamheten bedrivs med uppgift att äga, förvalta och utveckla fastigheter och exploaterbar mark på och omkring bolagets flygplatser. Verksamheten vid finansieras med de intäkter som verksamheten genererar. är ett av 23 statligt ägda bolag med ett särskilt be- slutat samhällsuppdrag. I uppdraget från svenska staten ingår det att bolaget, inom ramen för affärsmässighet, aktivt ska medverka i utvecklingen av transportsektorn och bidra till att de av beslutade transportpolitiska målen uppnås. Det övergripande trans- portpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. För att kunna utvärdera och följa upp hur de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs av de statligt ägda bolagen fastställs i relevanta fall uppdragsmål. Uppdragsmål beslutas av bolagsstäm- man genom en ägaranvisning till bolaget, dvs. Uppgifter och ansvar för Uppdragsmålet för framgår av en ägaranvisning som beslutades av bolagsstämman . Enligt ägaranvisningen ska bolaget, inom ramen för transportpoli- tikens funktions- och hänsynsmål, mäta och redovisa utfall för fem uppdragsmål inom områdena tillgänglighet, transportkvalitet, säker- het och miljö. Utfallet av uppdragsmålen redovisas i regeringens år- liga redogörelse till för bolag med statligt ägande, se exem- pelvis skr. 2015/16:140, s. 77. För de statligt ägda bolagen fastställer ägaren även ekonomiska mål. Dessa omfattar bl.a. krav på lönsamhet och krav på utdelning som motsvarar viss andel av årets resultat. gäller ett lönsamhetskrav om sju procents avkastning på ope- rativt kapital och ett utdelningsmål som motsvarar 30–av årets resultat. Enligt års- och hållbarhetsredovisningen för uppgick avkastningen detta år till räknat på avkastningen på operativt kapital. 16.3Bestämmelser i avtalen som berör Bestämmelser i huvudavtalet som berör flygplatsoperatören, dvs. , finns främst i artiklarna I.3, I.18, V och IX. Bestämmelser i samarbetsavtalet som berör finns i artiklarna V, VI, VII och VIII. 16.3.1Vilka begrepp avser ? Bestämmelser som berör finns som framgår ovan i såväl huvudavtalet som samarbetsavtalet. Inte någonstans i avtalen anges dock bolaget vid namn. I stället används begreppen ”airport operator” och ”responsible entity”. Enligt artikel I.3 i huvudavtalet avses med begreppet ”airport operator”, dvs. flygplatsoperatör, den verksamhetsutövare som an- svarar för skötsel, drift och utveckling av en flygplats i värdlandet där inresekontroll erbjuds i enlighet med detta avtal. I det här fallet avses alltså . Enligt artikel I.18 i det avtalet avses med begreppet ”responsible entity”, dvs. ansvarig enhet, flygplatsoperatören, såvida inte par- terna skriftligen har kommit överens om något annat, exempelvis i Uppgifter och ansvar för en bilaga till detta avtal. Vad utredningen förstår finns det inte någon sådan överenskommelse. I de artiklar där begreppet ”responsible entity” förekommer avses med andra ord flygplatsoperatören, dvs. I artikel V.1 i huvudavtalet, se avsnitt 16.3.2, används begreppet ”other responsible entity”, dvs. en annan ansvarig enhet. Det finns ingen definition av det begreppet och det framgår inte heller av artikel V vad som avses med begreppet, annat än att det inte är flyg- platsoperatören. Vad utredningen förstår avses med begreppet de underleverantörer som kan behöva anlita för att få uppgifter utförda, exempelvis säkerhetskontroller. Sammanfattningsvis avses i de bestämmelser som anger begreppen ”airport operator” och ”responsible entity”, men inte i det fall där begreppet ”other responsible entity” anges. 16.3.2Bestämmelser där ska säkerställa att vidtar åtgärder Bestämmelser där ska säkerställa att vidtar åtgär- der finns i artiklarna V och IX i huvudavtalet. Det här avsnittet inne- håller en beskrivning av artikel V. Artikel IX beskrivs i avsnitt 16.3.3. Artikel V har följande lydelse. ensure that the airport operator or other responsible entity: a. Permit air , includ- ing air , to operate at Airport during the operation of a preclearance facility at that location and to request preclear- ance service pursuant to this Agreement; ska säkerställa att flygplatsoperatören eller en annan ansvarig enhet Tillåter flygbolag, inbegripet amerikanska flygbolag, att bed- riva verksamhet på flyg- plats som inrese- kontroll pågår på den platsen och att ansöka om att få använda sig av inresekontroll enligt detta avtal. SOU 2017:58 Uppgifter och ansvar för b. Provide a high standard of offered by the on staternas synpunkter på utveck- the development or implemen- tation of this standard; Take all appropriate steps Vidtar alla lämpliga åtgär- to protect the preclearance area der för att skydda kontrollom- and facility and the contents therein, including official archives and documents maintained and used by the , against any intrusion or damage and to och använder, mot intrång eller prevent any disturbance of the skada och för att förhindra stör- peace on the premises; ning av den allmänna ordningen. d. Ensure that it has a secu- håller Internationella civila luft- Organization () standards and recommended practices; e. Clearly demarcate the pre- f. Exclude access to or obser- f. Utesluter tillträde till eller vation of any portion of the möjlighet att se någon del av preclearance area (not otherwise kontrollområdet (som resenärer regularly accessed or viewed by travelers subject to the preclear- ance process) by any person, tillträde till eller möjlighet att except Swedish law enforcement se), för varje person, utom tjänstemän vid svenska brotts- from the , except bekämpande myndigheter, utan in cases of emergency when access may be provided to utom i nödsituationer då rädd- emergency workers with simul- ningspersonal får beviljas till- taneous notification to preclear- Uppgifter och ansvar för SOU 2017:58 g. Ensure that the preclearance area is only accessible to travelers, rådet endast är tillgängligt för authorized personnel, and goods gods som har genomgått säker- plats i enlighet med standarder och protokoll för säkerhets- protocols that are comparable to kontroll som enligt Transporta- those of the , as determined by the Transport- h. Further ensure that the pre- clearance area is only accessible to dast behöriga personer får till- those persons authorized to acc- träde till kontrollområdet enligt ess the preclearance area pursuant to Article IV(1)(d) and subpara- graph (i) of this paragraph; i. Permit the to review and approve the person- granska och godkänna personal, nel, except Swedish law en- for or already hold positions that provide them with access to redan innehar tjänster som ger the preclearance area as part of dem tillträde till kontrollområd- et i sin tjänsteutövning. j. Permit the to review and approve the goods granska och godkänna gods och and merchandise made available varor som tillhandahålls person- to persons, including for pur- er, bl.a. till försäljning, i kont- chase, in the preclearance area or on board precleared aircraft; k. Provide a preclearance area (including the preclearance fa- cility and all operational, secu- tion technology, radiation de- drift, säkerhet, tection equipment and infra- SOU 2017:58 Uppgifter och ansvar för of the , including any amendments or updates to ändringar eller uppdateringar av l. Permit the installation and installera och använda sådan ut- of such equipment and aids, in- rustning och sådana hjälpmedel, cluding those proprietary items described in Article IX(2)(c), as artikel IX.2 c, is deemed necessary by the vändiga för att kunna bedriva en operation of preclearance; Pay the (in advance of preclearance services for which payment is required) vilken betalning krävs) för kost- for costs associated with the provision of preclearance service. Such costs, which shall be det- nader, som ska fastställas i en- ermined pursuant to Article IX(1) lighet med artikel IX.1 och vara and consistent with the under- förenliga med den överens- kommelse mellan den ansvariga responsible entity and the United Article V(2), artikel V.2, får omfatta löner, utgifter, omloka- kontrollanter och andra ameri- government personnel, and the nance, and operation by the stallation, underhåll och använd- ning av utrustning och hjälp- aids not provided pursuant to subparagraph (k) enligt led k i denna punkt (in- graph (including those propri- begripet den egendom som be- artikel IX.2 c), cle IX(2)(c)), as is deemed neces- sary by the to nödvändiga för att tillhandahålla provide preclearance service, and tiva kostnader för tillhandahål- provision of preclearance service; landet av inresekontroll. Uppgifter och ansvar för SOU 2017:58 Erkänner att Förenta stat- has the right to erna har rätt att ingå efterlev- enter into compliance agree- nadsavtal (som innehåller på- ments (containing penalties for följder vid bristande efterlev- non-compliance) regarding the nad) om försäljningen av varor i sale of merchandise in the pre- clearance area or on-board pre- på kontrollerade flygningar. Utan hinder av den under- required by paragraph 2 of Arti- rättelse som krävs enligt arti- kel XI.2 är parterna överens om preclearance is contingent on the att inresekontrollen är beroende av att de villkor som anges i conditions provided in para- operator intend to reach an avser att nå en överenskom- melse om villkoren i punkterna conditions provided in para- 1 k–m i denna artikel. graph 1(k)–(m) är införstådda med att förhand- lingarna om en överenskom- negotiations of the text of this melse angående dessa villkor har understanding are complete. and the airport operator to sign signature of this Agreement. kommelsen ska innehålla en be- design of the preclearance area. Artikel V i huvudavtalet innehåller bestämmelser om flygplatsope- ratörens, dvs. , roll vad avser dels den amerikanska inresekontrollen (se punkterna 1 a, e, k, l, m och n samt 2), dels luftfartsskydd (se punkterna 1 b–d och f–j). Den överenskommelse mellan och flygplats- operatören som nämns i punkten 2 undertecknades när huvudav- talet undertecknades, dvs. Uppgifter och ansvar för 16.3.3Bestämmelser där ska säkerställa ansvaret för när det gäller kostnader Artikel IX i huvudavtalet innehåller bestämmelser om den ansvarige enhetens ansvar för kostnader med anledning av den amerikanska inresekontrollen. Artikeln har följande lydelse. The Parties agree that the Parterna är överens om att following conditions shall apply följande villkor ska gälla för to the payment of the costs re- ferred to in subparagraph 1(m) of som avses i artikel V.1 m: the responsible entity pays the from the provision of preclear- som uppstår i samband med ance service that has been tillhandahållandet av den inrese- kontroll som den ansvariga en- heten har begärt. b. ska faktu- bill the responsible entity for rera den ansvariga enheten för inresekontrollen i enlighet med with the understanding reached den ansvariga enheten och För- enta staterna som framgår av in Article V(2). – i. Förenta only bill the responsible entity for the cost of preclearance enheten för de kostnader för after CBP’s application of rou- tine immigration and agricul- uttag av sedvanliga användarav- tural user fee collections that Uppgifter och ansvar för SOU 2017:58 – (A) currently – A. för under 8 U.S.C. 1356(d) and 21 1356(d) 136a, respectively; and, – (B) paid – B. betalas som passerar genom inresekon- of such services from those user ing av denna inresekontroll med fees is subject to the amount of hjälp av dessa användaravgifter collections available to CBP and är beroende av de intäktsbelopp shall not exceed 50 percent of som CBP har till sitt förfogande the total cost of preclearance och ska inte överskrida 50 pro- cent av de totala kostnaderna intends to consult with the air- att samråda med flygplatsope- port operator or other respon- ratören eller annan ansvarig part vid fastställandet av lämplig per- the appropriate level of staffing to perform preclearance services. c. Costs of preclearance ser- c. ska regel- vice performed by the United bundet fastställa kostnaderna för States shall be determined by den inresekontroll som Förenta staterna tillhandahåller i enlighet with subparagraph (b) on a peri- odic basis and shall be sub- mitted via a preclearance bill to den ansvariga enheten i enlighet the responsible entity consistent with the understanding reached mellan den ansvariga enheten och in paragraph 2 of Article V. graph (c) of this paragraph, the to issue subsequent preclearance efter utfärda ytterligare fakturor bills to the responsible entity för inresekontrollen till den an- svariga enheten för oförutsedda SOU 2017:58 Uppgifter och ansvar för not captured within the händelser som inte omfattas av process described in subpara- graph (b) of this paragraph. beskrivs i led b i denna punkt. the responsible entity pays the service costs as described in this för inresekontroll enligt beskriv- Article within 30 days of receipt of the preclearance bill. entity within 30 days of receipt of the preclearance bill, the hålla en specificerad översikt av fakturan om den ansvariga en- itemized review of a bill. heten begär att få en sådan inom referred to in Article X of this faktureringen inte kan lösas av Agreement or otherwise, den rådgivande grupp som avses i shall ensure that the responsible annat sätt ska se till att within 45 days of receipt of the obestridda kostnader inom 45 da- this subparagraph or any other gar från mottagandet av den ur- provision of this Agreement, all av detta led eller någon annan disputed as described in this sub- bestämmelse i detta avtal ska alla omtvistade kostnader för inrese- kontroll enligt detta led betalas original bill and shall ensure that the responsible entity av den ursprungliga fakturan och pay such costs within 60 days of ska se till att den ansvariga receipt of the original bill. enheten betalar sådana kostnader av den ursprungliga fakturan. be responsible for any costs, inbegripet kostnader för uppe- hälle och försörjning, för rese- närer som reser med ett flygbo- Uppgifter och ansvar för SOU 2017:58 fused passage onward by the and must be re- nekar avresa mot Förenta stat- moved to the traveler’s point of erna och som måste skickas embarkation; or to the country of tillbaka till resenärens avreseort, which that traveler is a citizen or eller till det land i vilket resenären national, if that traveler is travel- är medborgare eller invånare, om ing in-transit through the resenären befinner sig i transit territory of the . genom värdlandets territorium. shall apply to the payment of the för betalningen av de kostnader costs referred to in subpara- som avses i artikel V.1 k i detta graph 1(k) of Article V of this the provision of the necessary preclearance facilities (including ment, and ongoing mainte- nance) shall be the response- utrustning och löpande under- bility of the responsible entity. gripet möbler och utrustning) not become the property of the but may be re- egendom utan får behållas av tained by the responsible entity. den ansvariga enheten. ment purchased by the respon- inköp av möbler och utrustning sible entity shall not include ska inte omfatta sådan egendom devices, software, ning, programvara, tjänster och services, and information reflec- information enligt i artikel VI.6) ted in paragraph 6 of Article VI) specified by the . Neither Party shall be re- Ingen av parterna ska an- svara för kostnader som uppstår i samband med att personer, i from legal counsel during pre- den mån det är tillåtet, rådfrågar clearance operations, if permitted. ett juridiskt ombud under inre- Uppgifter och ansvar för Artikel IX i huvudavtalet innehåller detaljerade bestämmelser om betalningen av kostnader av med anledning av den amerikanska inresekontrollen på till den ameri- kanska myndigheten Protection. 16.3.4Bestämmelser där Transportstyrelsen ska säkerställa att vidtar åtgärder Bestämmelser som anger att Transportstyrelsen ska säkerställa att flygplatsoperatören, dvs. , vidtar åtgärder finns i artiklarna V, VI, VII och VIII i samarbetsavtalet. Artiklarna V, VI, VII och VIII har behandlats i avsnitten 11.5.4 och 11.5.5. Bestäm- melsen i artikel VI.B har behandlats särskilt i avsnitt 11.5.6 och behandlas inte ytterligare i det här kapitlet. 16.4Säkerställandet av att åtgärder enligt avtalen vidtas har som avtalspart en skyldighet att säkerställa att de be- stämmelser i huvudavtalet, se avsnitten 16.3.2 och 16.3.3, och sam- arbetsavtalet, se avsnitt 16.3.4, som innebär att ska vidta åtgärder också fullgörs av bolaget. I det här avsnittet diskute- ras vilka styrmedel som kan användas för att uppnå detta och hur de bör användas. 16.4.1Vilka åtgärder ska vidta? De åtgärder ska vidta enligt avtalen kan indelas i föl- jande ungefärliga grupper: –åtgärder som avser kontrollområdet och kontrollanläggningen, –åtgärder som avser kostnader för den amerikanska inrese- kontrollen, och –åtgärder som avser luftfartsskydd. Uppgifter och ansvar för Åtgärder som avser kontrollområdet och kontrollanläggningen Dessa åtgärder är tämligen konkreta och kopplade till uppbyggna- den och den fortsatta driften av kontrollområdet och kontrollan- läggningen. Bestämmelserna om det finns i artikel V i huvudavtalet, se avsnitt 16.3.2. Det handlar om att avgränsa kontrollområdet (artikel V.1 e), att bygga upp området så att insyn och tillträde begränsas, utom för behörig personal och i nödfall (artikel V.1 f), att tillhandahålla det område och den utrustning som behövs för att bedriva kontroll- verksamhet (artikel V.1 k), att tillåta installation och användning av den utrustning och de hjälpmedel som bedömer är nödvändig (artikel V.1 l) och att vidta åtgärder för att skydda verk- samheten i kontrollområdet (artikel V.1 c). ska också göra det möjligt för att granska och godkänna dels den flygplatspersonal som kommer att ha tillgång till kontrollom- rådet (artikel V.1 i), dels de varor som ska säljas i kontrollområdet och ombord på godkända flygplan (artikel V.1 j). Mer specifikt kommer det enligt att handla exem- pelvis om att under uppbyggnaden av kontrollområdet tillhanda- hålla nätverkskopplingar för den amerikanska myndigheten Protections it-system och att, när anlägg- ningen är färdigställd, ansvara för att den sköts och hålls i ett bra skick. I det ingår att åtgärda fel eller problem som uppstår i anlägg- ningen samt att hålla den städad. På it-sidan kan det handla om att ge stöd för de system som bolaget tillhandahåller. ger också en roll när det gäller att göra det möjligt för flygbolag som är verksamma på flyg- plats att använda sig av den amerikanska inresekontrollen, jfr arti- kel V.1 a. Konkret handlar det enligt bolaget om styrning av vilka uppställningsplatser som flygplanen till ska stå på och att styra flödena av passagerare, inklusive transitresenärer, och deras bagage till kontrollområdet och genom kontrollanläggningen på ett sätt som gör att kontrollerna fungerar på ett smidigt sätt. Ytterligare en bestämmelse som kan vara av intresse i det här sammanhanget är artikel V.1 n i huvudavtalet. Enligt den artikeln ska flygplatsoperatören inte motsätta sig att har rätt att ingå avtal om försäljningen av varor i kontrollområdet eller ombord på godkända flygningar. Uppgifter och ansvar för Åtgärder som avser kostnader för den amerikanska inresekontrollen En särskilt framträdande åtgärd enligt avtalen är skyldigheten för att betala en del av kostnaderna till för genomförandet och driften av verksamheten inom kontroll- området. Bestämmelserna om detta finns i artiklarna V och IX i huvudavtalet. Omfattningen av detta ansvar framgår av artikel V.1 m, se av- snitt 16.3.2. Det handlar om att betala i förskott för kostnader som avser tillhandahållandet av den amerikanska inresekontrollen. Sådana kostnader får omfatta löner, utgifter och omlokaliseringskostnader för amerikanska statstjänstemän, inköp, installation, underhåll och användning av utrustning och hjälpmedel som bedömer vara nödvändiga för att kunna till- handahålla inresekontroll och administrativa kostnader för till- handahållandet av inresekontrollen. I artikel IX fastställs hur betalningen ska gå till och rollen för i det förfarandet, se avsnitt 16.3.3.