sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — I andra stycket ges förutsättningarna för att en skattskyldig ska beräkna skatten på grundval av uppmätta utsläpp av kväveoxider. I tredje stycket framgår hur skatten ska beräknas i fall där mät- ning inte skett trots att det finns en godkänd mätutrustning och i fall där mätutrustning saknas. Med enheten gram per normalkubikmeter som anges i tredje stycket avses koncentrationen av kväveoxider i rökgaserna vid en temperatur av 0°Celcius och ett tryck av 101,325 kilopascal och efter korrigering utifrån halten av vattenånga i rökgaserna och en standardiserad syrehalt på för medelstora förbrännings- anläggningar som använder fasta bränslen, för andra medelstora förbränningsanläggningar än motorer och gasturbiner som använder flytande och gasformiga bränslen och för motorer och gasturbiner. Enheten motsvarar den enhet som an- vänds för att ange gränsvärden för utsläpp i bilaga II i direktiv /2193/EU om begränsning av utsläpp till luften av vissa för- oreningar från medelstora förbränningsanläggningar. För de anläggningar som mäter sina kväveoxidutsläpp utförs mätning och beräkning vanligtvis genom att halten kväveoxid och syre (och vi vissa fall koldioxid) i rökgasen mäts. Till den uppmätta halten kväveoxid läggs ett schablonpåslag för kvävedioxider (till exempel 2–beroende på bränsleslag). Hur stor denna mängd är i det aktuella fallet bör kontrolleras med stickprovsmät- ningar av kvävedioxider. Med kväveoxider menas alltså i praktiken summan av uppmätt kväveoxid och ett schablonpåslag för kväve- Mängden kväveoxider (räknat som kvävedioxid) är alltså uppmätt kväveoxid i rökgasen omräknat till kvävedioxid med ett påslag för mätt eller antagen mängd kvävedioxid. Den energi som används beräknas vanligen utifrån bränsleför- brukning och bränslets energiinnehåll eller utifrån en rökgasanalys. I paragrafen finns bestämmelser om att skatten ska räknas om med hänsyn till förändringar i det allmänna prisläget (indexomräkning). Regeringen ska före november månads utgång fastställa det omräknade skattebelopp som ska betalas för påföljande kalenderår. Bestämmelsen har utformats med ledning av bl.a. 2 kap. 1 b § lagen (1994:1776) om skatt på energi. I paragrafen regleras när skyldighet att betala skatt inträder. Skyl- digheten att betala skatt inträder när kväveoxider släpps ut från en förbränningsanläggning. Vad som avses med en förbrän- ningsanläggning framgår av 3 §. Paragrafens första stycke reglerar att den som bedriver en konkurrens- utsatt industriverksamhet får göra avdrag av den skatt som är hänförlig till den konkurrensutsatta industriverksam- heten. Det innebär att en skattskyldig som både bedriver konkur- rensutsatt industriverksamhet och annan verksamhet endast får göra avdrag för den del av skatten som kan tillskrivas den konkur- rensutsatta industriverksamheten. Vad som avses med konkurrens- utsatt industriverksamhet anges i 5 §. I paragrafens andra stycke framgår att den som gör ett avdrag enligt första stycket är stödmottagare enligt denna lag. Avdraget villkoras genom paragrafens tredje stycke där det anges att avdragsrätten endast gäller om stödmottagaren inte är ett före- tag utan rätt till statligt stöd samt om uppgifter om stödmottagare har inlämnats till . Vad som avses med företag utan rätt till statligt stöd anges i 6 §. Av paragrafens första stycke framgår att den som är skattskyldig får göra ett grundavdrag med per redovisnings- period. Om den som är skattskyldig har gjort ett avdrag enligt 12 § får avdrag i stället göras med per redovisningsperiod. Avdraget enligt första eller andra stycket får inte överstiga det belopp som den skattskyldige ska betala enligt denna lag. Med redovisningsperiod avses som huvudregel kalendermånad vilket följer av 26 kap. 10 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 19.3.8. I paragrafen anges att bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) gäller i fråga om förfarandet vid beskattningen. Lagen träder i kraft och tillämpas från och med detta datum. Bestämmelserna tillämpas bara på utsläpp av kväve- oxider som sker efter lagens ikraftträdande. 21.3Förslag till lag om skatt på avfall som förbränns I paragrafen anges tillämpningsområdet för skatten på förbränning av avfall. Det framgår av paragrafen att lagen omfattar avfall som förs in till en avfallsförbränningsanläggning eller en samförbrän- ningsanläggning. Vad som avses med avfallsförbränningsanläggning respektive samförbränningsanläggning framgår av 6 och 7 §§. Av paragrafen framgår att begreppet avfall enligt denna lag har samma betydelse som i 15 kap. 1 § (1998:808). I paragrafen anges att begreppet återvinning enligt denna lag har samma betydelse som i (1998:808). Av paragrafen framgår att med farligt avfall i denna lag avses avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Hänvisningen görs till rättsakten i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. Här anges vad som avses med biobränsle. Biobränsle innebär material av biologiskt ursprung som används som bränsle, förutom 1) fossila material eller torv, 2) osorterat avfall, oavsett innehåll, eller 3) föremål eller ämne som avses i 2 men som har upphört att vara avfall efter en hantering som innebär återvinning. Definitionen är i enlighet med nuvarande lydelse i förordning (2011:1480) om elcertifikat. Tillämpningen av begreppet i den lydelsen kan tjäna som vägledning vid tillämpningen enligt denna lag. Eftersom föreskrifter om skatt ska meddelas i lag ska inte senare ändringar i förordningen tillmätas någon betydelse vid tillämpningen av den här paragrafen. Vad som avses med återvinning framgår av 3 §. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 14.6.2. Av paragrafen framgår vad som avses med en avfallsförbrännings- anläggning. Definitionen innebär att anläggningar som förbränner hushållsavfall omfattas av skatten, med undantag för förbränning av separat insamlade fraktioner (utom förpackningar) som är käll- sorterade eller utgörs av trädgårds- och parkavfall. Definitionen är i enlighet med nuvarande lydelse i förordning (2013:253) om för- bränning av avfall. Tillämpningen av begreppet i den lydelsen kan tjäna som vägledning vid tillämpningen enligt denna lag. Eftersom föreskrifter om skatt ska meddelas i lag ska dock inte senare ändringar i förordningen tillmätas någon betydelse vid tillämpningen av den här paragrafen. Vad som avses med avfallsförbränning framgår av 8 §. I paragrafen definieras samförbränningsanläggning. Definitionen är i enlighet med nuvarande lydelse i förordning (2013:253) om för- bränning av avfall. Tillämpningen av begreppet i den lydelsen kan tjäna som vägledning vid tillämpningen enligt denna lag. Eftersom föreskrifter om skatt ska meddelas i lag ska dock inte senare ändringar i förordningen tillmätas någon betydelse vid tillämp- ningen av den här paragrafen. Vad som avses med en avfallsförbränningsanläggning framgår av 6 §. I paragrafen definieras begreppet avfallsförbränning. Definitionen är i enlighet med nuvarande lydelse i förordning (2013:253) om förbränning av avfall. Tillämpningen av begreppet i den lydelsen kan tjäna som vägledning vid tillämpningen enligt denna lag. Eftersom föreskrifter om skatt ska meddelas i lag ska dock inte senare ändringar i förordningen tillmätas någon betydelse vid tillämpningen av den här paragrafen. Här regleras vilka som är skattskyldiga. Av paragrafen framgår att skattskyldig är den som bedriver verksamheten på en avfallsför- bränningsanläggning eller på en samförbränningsanläggning. Vad som avses med avfallsförbränningsanläggning respektive samför- bränningsanläggning framgår av 6 och 7 §§. I paragrafen anges skattens storlek. Skatt ska betalas med per ton avfall. I paragrafen finns bestämmelser om att skatten ska räknas om med hänsyn till förändringar i det allmänna prisläget (index- omräkning). Regeringen ska före november månads utgång fastställa det omräknade skattebelopp som ska betalas för påfölj- ande kalenderår. Bestämmelsen har utformats med ledning av bl.a. 2 kap. 1 b § lagen (1994:1776) om skatt på energi. I paragrafen regleras när skyldighet att betala skatt inträder. Skyldig- heten att betala skatt inträder när avfall förs in till en avfallsförbrän- ningsanläggning eller en samförbränningsanläggning. Vad som avses med avfallsförbränningsanläggning respektive samförbrännings- anläggning framgår av 6 och 7 §§. Av paragrafen framgår att den som är skattskyldig får göra avdrag för skatt enligt denna lag för 1) avfall som beskattats enligt denna lag och förts ut från anläggningen 2) farligt avfall som förts in till anläggningen, och för 3) biobränsle som förts in till anläggningen. Det följer av allmänna principer att avdrag endast får göras för skatt på sådant avfall som beskattats. Det innebär att avdrag inte får göras för farligt avfall eller biobränsle som fös ut från anläggningen om avdrag gjorts enligt 13 § 2 eller 3. Bränsle som inte omfattas av definitionen av avfall har inte beskattats när det fördes in till an- läggningen och ska alltså inte omfattas av avdragsrätten. Inte heller lakvatten, reningsvatten eller vatten och andra stabiliserande ämnen som inom anläggningen tillsats aska har beskattats. Dessa ämnen omfattas alltså inte av avdragsrätten. Rester som uppstår efter för- bränning omfattas av avdragsrätten till den del de är hänförliga till avfall som har beskattats. Vad som avses med farligt avfall framgår av 4 §. Vad som avses med biobränsle framgår av 5 §. Av paragrafen följer att bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) gäller i fråga om förfarandet vid beskattningen. Lagen träder i kraft och tillämpas från och med detta datum. Bestämmelserna tillämpas på avfall som förs in till en avfallsförbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning efter lagens ikraftträdande. Det följer av allmänna principer att avdrag endast får göras för skatt på sådant avfall som beskattats. Detta innebär att avdrag inte för göras för avfall som förts in till anläggningen innan lagen trädde i kraft. 21.4Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) Paragrafen innehåller en uppräkning av de skattelagar som avser punktskatt. Syftet med uppräkningen är att legaldefiniera vad som avses med punktskatt när begreppet används i andra bestämmelser i lagen. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med lagen (2019:000) om skatt på utsläpp av kväveoxider från förbrän- ningsanläggningar för energiproduktion och lagen (2019:000) om skatt på avfall som förbränns. Paragrafen reglerar vem som ska registreras hos . I första stycket punkten 10 regleras vilka skattskyldiga enligt olika uppräknade punktskattelagar som ska registreras. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med två nya punkter, 10 l, om lagen (2019:000) om skatt på utsläpp av kväveoxider från för- bränningsanläggningar för energiproduktion och 10 m, om lagen (2019:000) om skatt på avfall som förbränns. Skatt på avfall som förbränns Jag delar utredningens slutsats att en skatt på avfall som förbränns inte bör införas. Att utredningen trots sin slutsats i ett mycket sent skede fick ett tilläggsdirektiv att presentera ett förslag till utform- ning av en avfallsförbränningsskatt är högst anmärkningsvärt. Inte minst då den tid som gavs inte var tillräcklig för att utreda konsekvenserna på ett tillfredsställande sätt. Ökad materialåtervinning är avgörande för utvecklingen mot en mer cirkulär ekonomi, och stödjer denna ambition. Vilka styrmedel som krävs för att åstadkomma detta behöver dock analyseras mer förutsättningslöst än vad som tillåtits av utredningsdirektivet, där fokus uteslutande legat på avfallsförbrän- ningsskatt. För att stimulera ökad utsortering och materialåter- behöver troligtvis styrmedel träffa högre upp i avfalls- hierarkin. En skatt på samförbränningsanläggningar träffar snett I utredningsdirektivet framgår att syftet med en skatt på avfall som förbränns är att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering samt att bidra till regeringens ambition att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. De anläggningar inom industrin som förbränner avfall är i huvud- sak samförbränningsanläggningar. Skälen till att avfall förbränns inom industrin varierar. Tre vanliga anledningar är att förbränningen är en del av en materialåtervinningsprocess, att det är ett sätt att reducera användningen av jungfruliga fossila bränslen, eller att syftet är att omhänderta interna avfall och biprodukter. Dessa tre skäl verkar tydligt i samma riktning som skattens politiska syfte, varför en skatt som träffar samförbränningsanläggningar i stor utsträckning blir kontraproduktiv. Nedan följer exempel på detta. Vid cementproduktion krävs bränslen med högt energiinnehåll, vilket gör att bränslealternativen är få. Traditionellt används jung- fruligt kol. Cementindustrin i har, i klimatsyfte, ersatt en del av de jungfruliga fossila bränslena med avfallsbränsle. Detta har medfört en minskad användning av jungfruligt kol motsvarande 4 000 TJ . Genom bränslebytet har koldioxidutsläppen minskat med CO2 . En skatt på avfall som förbränns blir därför i detta fall kontraproduktivt sett till målet att ska bli ett fossilfritt land. Förbränning av vissa avfall är ibland en förutsättning för material- återvinning. Ett tydligt exempel är återvinning av metall i elektronik- skrot där metallen är sammangjuten med plast, till exempel krets- kort. För att kunna återvinna metallen måste plasten avlägsnas, vilket sker genom att den förbränns. En skatt på förbränningen av dessa bifraktioner leder till en fördyrning av återvinningsprocessen, vilket minskar lönsamheten i att bedriva materialåtervinning av denna typ i . I detta fall blir en skatt på avfall som förbränns kontraproduktiv ur materialåtervinnings- och resurseffektivitets- synpunkt. Min slutsats av ovan är att om en skatt på avfall som förbränns, trots utredningens avrådan, ska införas, så bör denna inte omfatta samförbränningsanläggningar. Allt avfall kan inte materialåtervinnas Allt avfall går inte att materialåtervinna, och en viktig aspekt i sam- manhanget är hur dessa fraktioner ska hanteras. Mycket av det avfall som förbränns i industrins samförbränningsanläggningar är sådant material som av olika skäl inte lämpar sig för material- återvinning. Antingen för att det är en utsorterad fraktion som det inte finns materialåtervinningsprocesser för, eller för att avfallet är av dålig kvalitet. I dessa fall är energiåtervinning ett fullgott, resurseffektivt behandlingsalternativ. Anläggningar som förbränner avfall ingår i en avfallsvärdekedja. En skatt på avfall som förbränns kommer också att påverka de anläggningar som samlar in och sorterar avfall, återvinningscentraler. Dessa anläggningar har avfalls- och samförbrännings- anläggningar som kunder, som köper fraktioner som inte kan materialåtervinnas. Hur återvinningscentralerna skulle påverkas direkt och indirekt av en skatt på avfallsförbränning är en viktig aspekt som behöver analyseras vidare. Eftersom tiden som utredningen haft på sig att utarbeta ett skatteförslag har varit mycket begränsad, har ingen heltäckande konsekvensanalys hunnit utarbetas. Konsekvenserna för industrin är särskilt otillräckligt utredda. Givet den begränsade miljönyttan som påvisas och den potentiellt stora påverkan skatten skulle ha för industrin är en fullödig konsekvensanalys ett absolut måste innan ett eventuellt beslut om att gå vidare med utredningens förslag. Tyngdpunkten i utredningens betänkande ligger på avfallsför- bränningsanläggningar, och inte lika mycket på samförbrännings- anläggningar. Samförbränningsanläggningar är en heterogen grupp anläggningar, där omständigheterna skiljer sig åt mellan anlägg- ningar. Till exempel skiljer sig möjligheterna att väga avfallet som förbränns åt, liksom vilka eventuella restprodukter från förbrän- ningen som uppstår och som skulle kunna ge avdragsrätt. Därtill har utredningen inte kunnat fastställa hur många samförbrännings- anläggningar som skulle träffas av skatten. Utan att veta det är det omöjligt att utreda konsekvenserna för industrin fullt ut. Bör kväveoxidavgiften göras om till en skatt? Utredningens uppdrag bestod i att analysera om dagens avgifts- system skulle kunna göras mer verkningsfull och samhällsekonomiskt effektiv, i första hand genom att den görs om till en skatt. Utredningen anser att de visat att en skatt teoretiskt skulle uppfylla dessa kriterier. Jag menar dock att utredningens analyser är alltför teoretiska och i stor utsträckning baseras på antaganden. Därför anser jag att utredningen inte kunnat visa att en skatt i verkligheten skulle bli mer verkningsfull och samhällsekonomiskt effektiv. En stor brist i utredningens arbete är att de helt bortsett ifrån vilka reduktionspotentialer som finns i de aktuella verksamheterna. Utan att ha analyserat vilken utsläppsreduktion som skulle kunna nås med befintlig teknik går det inte att fastslå skattens styrande effekt. Utredningen konstaterar att utformningen av en kväveoxidskatt innebär avvägningar mellan styreffekt och fördelningspolitiska konsekvenser som är så svåra att de bör göras politiskt, och inte inom ramen för utredningen. Därför tar inte utredningen ställning för huruvida en skatt ska införas. Trots detta väljer utredningen att lägga fram två olika alternativ på hur en skatt skulle kunna utformas. Jag anser dock att konsekvenserna av en skatt på kväveoxider skulle bli så stora för industrins konkurrenskraft, oavsett på vilken nivå skatten läggs, att utredningen borde kommit till slutsatsen att en skatt inte bör införas överhuvudtaget. Minskad produktion kan aldrig vara syftet med ett miljöstyrmedel Utredningen pekar på att en fördel med en skatt jämfört med dagens avgift är att den skulle styra mot återhållen eller minskad produktion. Jag tycker det är mycket allvarligt att en statlig utredning anser att ett lämpligt ekonomiskt styrmedel syftar till att minska produktionen i . Utgångspunkten för en miljöskatt bör alltid vara att det finns möjligheter att minska utsläppen genom tekniska åtgärder och investeringar, inte genom att minska produktionen. I en internationell jämförelse har svenska anläggningar relativt låga utsläpp av kväveoxider, mycket en följd av miljö- balkens tillståndsprocesser som ställt tuffa krav. De industrianlägg- ningar som skulle omfattas av skatten är i hög grad internationellt konkurrensutsatta och produkterna säljs på världsmarknaden. Om produktionen i minskar kommer detta att leda till att pro- duktionen istället ökar någon annanstans i världen. I sådana fall exporterar sina utsläpp, än faktiskt minskar dem, vilket inte är en ansvarsfull miljöpolitik enligt min mening. Ett av de kriterier som en kväveoxidskatt enligt utrednings- direktivet ska utvärderas mot är samhällsekonomisk effektivitet. En skatt som skapar negativa effekter på tillväxt och arbetstillfällen kan knappast anses bidra till samhällsekonomisk effektivitet. Miljötillståndens och BAT-slutsatsers roll underskattas Utredningen ger uttryck för att den svenska miljötillstånds- processen brister i sin incitamentsstruktur, och därför behöver kompletteras med ekonomiska styrmedel. Jag delar inte utred- ningens bild, utan min uppfattning är tvärtom att tillståndspröv- ningar enligt i allra högsta grad varit styrande för anläggningar i , och att dessa ställer långtgående krav som lett till minskade utsläpp. Ofta ställs krav på att använda bästa möjliga teknik, eller bästa tillgängliga teknik, utifrån anläggningens specifika förutsättningar. Ett bevis för miljötillståndens styrande effekt torde vara att många anläggningar som inte ingått i avgiftssystemet genomfört åtgärder och investeringar för att minska utsläppen. Många av dessa ligger på vad som anses vara bästa möjliga- eller till- gängliga teknik. De har med andra ord minskat sina utsläpp utan ekonomiska styrmedel. Ett ekonomiskt styrmedel, oavsett om det är en skatt eller en avgift, medför en dubbelreglering med tillståndsprövningen och är därför olämplig. Därtill anser jag att utredningen undervärderar de EU-gemen- samma BAT-slutsatsernas styrande struktur. Min bedömning är att om utredningen hade utfört en mer djup- lodande analys av vilka åtgärder som redan är genomförda, både i de verksamheter som ingår i avgiftskollektivet och de som endast omfattats av tillståndsprövning, så hade stått att finna att många möjliga investeringar redan är genomförda. En sådan analys hade troligen pekat mot att varken en skatt eller dagens avgift skulle styra mot minskade utsläpp i industrin i någon större utsträckning. Definitionen av konkurrensutsatt industri är olämplig I utredningens differentierade skattealternativ föreslås att kon- kurrensutsatt industri ska få en lägre skattenivå. Utredningen har valt att definiera dessa genom att använda den lista över konkurrens- utsatta industrier som används i EUs handel med utsläppsrätter, EU ETS. Jag anser att det är en olämplig definitionsgrund i sammanhanget, av flera skäl: 1.Listan utgår ifrån utsläpp av koldioxid, inte kväveoxider. 2.Listan utgår ifrån ett europeiskt branschgenomsnitt, inte ett svenskt genomsnitt. 3.Sverige har inte rådighet över listans utformning, eftersom det är europeisk lagstiftning. 4.Listan förändras , vilket skapar osäkerheter kring listans sammansättning. De faktiska konsekvenserna är outredda Utredningen presenterar ett antal beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av en skatt på kväveoxider på branschnivå. Men jag saknar en samlad konsekvensbedömning som visar på helhets- effekterna av en skatt. För det första saknas en bedömning av reduktionspotentialen för de verksamheter som skulle omfattas. Utan en sådan analys anser jag att det inte går att fastslå skattens styreffekt. Eftersom en viss mängd av kväveoxider är oundvikligt vid förbränning, så kommer även anläggningar som har vidtagit alla tillgängliga tekniska åtgärder att fortsatt ha utsläpp och därmed behöva betala skatt. Skatten blir då snarare fiskal, än styrande. För det andra är de beräkningar av utsläppsminskningarna som skatten skulle bidra till mycket förenklade och pekar enbart på effekten av minskad produktion genom minskad bränsleanvändning i branscher. Uppkomsten av kväveoxider vid energiproduktion är komplex och beror på ett flertal faktorer. Utredningen borde därför istället ha försökt bedöma vilken reduktionspotential som finns utifrån dessa tekniska aspekter, istället för ensidigt fokusera på produktionsminskningar. Utredningen anser att det faktum att skatten medför en breddning av de skattepliktiga verksamheterna i sig medför en ökad styreffekt. Inte heller detta anser jag har visats mer än i teoretiska antaganden. För att kunna dra den slutsatsen menar jag att utred- ningen hade behövt analysera situationen hos de anläggningar som inte omfattas av avgiften, men som skulle träffas av en breddad skatt. Utredningen drar inte heller de uppenbara slutsatser kring utsläppsreduktion till följd av produktionsminskningar i som jag anser att beräkningarna som presenteras i tabell 21.3 visar på, nämligen: 1.För en majoritet av branscherna uppvisas inte den starkt styrande effekt som utredningen utifrån de teoretiska analyserna argumenterat för, utan effekterna på utsläppen är i tabellen relativt . Däremot blir skattekostnaden hög i samtliga branscher, vilket gör att kostnaden per minskat kg kväveoxider blir hög. Detta bör tolkas som bristande kostnadseffektivitet. 2.SNI-grupp 23, som utgörs av kalk- och cementframställning, utmärker sig i tabellen. Här förväntas skatten leda till en minsk- ning av utsläppen – och produktionen – . Detta är orimligt och bör ses som en tydlig signal på att en skatt med sådana konsekvenser för enskilda branscher inte kan införas. Inte minst eftersom svensk kalk- och cementframställning har strikta miljötillstånd och följer BAT och således håller betydligt högre nivå än EU-snittet