sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — visar vår enkätundersökning tydligt att samt- liga länsstyrelser trots tolkningssvårigheterna gjorde bedömningen att situationen med människor på flykt var en händelse som krävde särskilda åtgärder, och därför aktiverade de bland annat någon form av krisledningsorganisation (se vidare kapitel 5). Merparten av länsstyrelserna agerade således i praktiken som om man stod inför en samhällsstörning så som detta beskrivs i MSB:s vägledning, det vill säga att länsstyrelserna vidtog i större eller mindre utsträckning åtgärder så att man genom samverkan och led- ning kunde bidra till samordning och inriktning i länet.49 Länssty- Se även t.ex. (2016), Årsredovisning 2015, s. 53; (2016), Regional utvärdering av samverkan under flyktingsituationen. 49 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för sam- verkan och ledning vid samhällsstörningar. relsen i sammanfattar förhållningssättet som att man initialt hanterade situationen som en samhällsstörning, vilket innebar att hade en aktiv roll trots att man sak- nade ett utpekat uppdrag att arbeta med asyl- och boendefrågor.50 I sammanhanget finns erfarenheter från hanteringen av flod- vågskatastrofen i som visar att ett av de återkommande misstagen vid krishantering är att välja ett passivt förhållningssätt med hänvisning till att man inte har fullständig information om situationen. Kommissionen som utvärderade den hanteringen konstaterar att man i en osäker situation i stället bör agera, för att därefter anpassa insatserna i endera riktningen beroende på vad som behövs i situationen. Enligt utvärderingen är stabs- och sam- bandsgrupper exempel på resurser som tidigt kan vara aktuella att sätta in.51 Huruvida händelsen definitionsmässigt var en kris spelade alltså mindre roll för hur länsstyrelserna valde att agera. Däremot kan osäkerheten kring detta ha medfört att den interna hanteringen försenades, vilket vi återkommer till i kapitel 4. Stort tolkningsutrymme för länsstyrelserna Genom intervjuer har vi fått en djupare bild av hur länsstyrelserna i och såg på sin roll inom det geografiska områdesansvaret. Enkätsvaren och andra underlag indikerar att fall- studierna kan vara giltiga även för andra länsstyrelser.52 i län tolkade ansvaret snävare än andra Våra intervjuer med företrädare för kommunsektorn, Migrations- verket och polisens region ger en samstämmig bild av att i län uppfattades som frånvarande och mindre aktiv i sitt agerande. Det fanns omfattande behov av samordning inom länet, där och samt Migra- 50Länsstyrelsen (2016), Utvärdering av internt arbete under flyktingsituatio- nen, s. 6. 51SOU (2005:104), och – granskning och förslag. Huvudrapport års katastrofkommission, s. 300–301. 52Framför allt länsstyrelsernas årsredovisningar . tionsverket var hårt belastade, och därför anser intervjupersonerna att tog en alltför begränsad roll. I en utvärdering beställd av konstateras att samverkan mellan och i län var bristfällig och att det sakna- des ett aktörsgemensamt agerande i länet.53 Även i egen uppföljning framför externa aktörer att hade kunnat ta ett tydligare ansvar för samordning på strategisk nivå och för informationssamordning.54 Företrädare för i region framhåller sär- skilt att det fanns ett behov av mer operativ samordning i län men att inte bidrog till detta. Polisen samverkade i första hand direkt med och kommunerna, utan medverkan. Detta skiljer sig från de övriga länen inom polisregion (, och ), där sam- ordningen inom länet och samarbetet mellan polis och länsstyrel- sen överlag fungerade bättre än i . Polisens bild är att läns- styrelsen i respektive tycks ha tagit ledningen på ett tydligare sätt inom länen, och att det är uppenbart att länsstyrelserna tolkade sitt ansvar och mandat på olika sätt. Enligt utvärderingen som beställde upplever även kommunerna i länet att i län ibland brast i sin roll som länk mellan den lokala och regionala nivån, till exempel genom att kommunernas frågor inte i tillräcklig utsträckning lyftes till nationell nivå.55 Företrädare för har i samtal med oss också angett att kommunerna i överlag är nöjda med hur där utförde sitt uppdrag under händelsen, medan Skånekommunerna överlag är mindre nöjda med i län. SKL:s tolkning är att skillnaderna på en övergripande nivå handlar om olika ambitionsnivå vad gäller att ta ett regionalt helhetsansvar, där tycks ha gjort en mer snäv tolkning av sin roll. Även i vår enkät har andra länsstyrelser gett uttryck för att det viktiga var att hålla ihop länet, hjälpa kommunerna och göra det 534C , Utvärdering av stads krishantering med anledning av situationen med människor på flykt, , s. 2, 29. 54Länsstyrelsen i län (2016), Flyktingsituationen och . Intern uppföljning av insatser och förmåga. 554C , Utvärdering av stads krishantering med anledning av situationen med människor på flykt, . som är bäst för människor på flykt. i Västra Göta- lands län poängterar även att det var viktigt att nå en samsyn i länet kring ansvarsfördelningen och att man skulle ha kunnat vara ännu bättre på att kommunicera hur man tolkade sitt uppdrag och avsåg att hantera situationen. Av våra intervjuer med företrädare för i län framgår att bara ville sköta frågor som man hade ett utpekat ansvar för. I detta ingick exempelvis inte att samordna fri- villigresurser och aktivt ringa runt till kommunerna för att identi- fiera möjliga boenden. Företrädare för i län framför att det var en utmaning att förklara för kommuner och andra regionala aktörer vad som är roll och ansvar. I årsredovisningen konstaterar i län att det kan ha funnits förväntningar på att man skulle delta aktivt i det operativa arbetet men att man prioriterat att upprätt- hålla normal verksamhet och stödja de vanliga strukturerna.56 Läns- styrelsen framhåller även att man tog initiativ till att stärka Migra- tionsverket genom att landshövdingen gick ut med ett upprop till statliga myndigheter som är verksamma i om att ställa resur- ser till förfogande. Resultatet blir ofta att arbeta ”by the book” eller lösa uppgiften Även erfarenheter från skogsbranden i visar att det är otydligt hur det geografiska områdesansvaret ska tolkas.57 Detta ansvar ställer enligt en utvärdering av händelsen mycket höga krav på aktörerna: De ska veta vilka resurser som finns i länet och i kommunerna samt hur dessa ska användas. De ska också veta vilket ansvar de själva och övriga aktörer har samt var gränsen går mellan områdesansvaret och ansvarsprincipen. Enligt utvärderingen borde gränsdragningen vara tydligare om tanken är att den ska efterlevas vid en extraordinär händelse eller kris.58 56Länsstyrelsen i län (2016), Årsredovisning 2015, s. 215. 57Asp, V. m.fl. (2015), Bara skog som brinner? Utvärdering av krishanteringen under skogs- branden i , Crismart, s. 138–140. 58Asp, V. m.fl. (2015), Bara skog som brinner? Utvärdering av krishanteringen under skogs- branden i , Crismart, s. 126. I vår enkät anger nära hälften av länsstyrelserna (9 av 21) att de avstod från åtgärder som skulle ha kunnat bidra till en bättre han- tering ur ett helhetsperspektiv, eftersom åtgärderna inte låg inom ansvar enligt regelverket och uppdragen (framför allt utifrån det geografiska områdesansvaret). I utvärderingen av hanteringen av skogsbranden i konstateras att ansvarsprincipen kan utgöra ett hinder om den tolkas strikt genom att aktörerna inte vågar agera utanför det ansvar de har under normala förhållanden. Utvärderarna drar slut- satsen att det tenderar att bli ett val mellan en ineffektiv hantering ”by the book” eller en effektiv hantering med många ad-hoc-lös- ningar.59 2.3Ansvar i förhållande till andra aktörer För flera länsstyrelser var det en utmaning att hitta sin roll i situa- tionen med människor på flykt. Utöver svårigheterna med att bedöma händelsens utbredning och allvarlighetsgrad, handlade det också om att sakfrågan var ny för länsstyrelserna. Det sistnämnda gjorde det otydligt hur det egna ansvaret skulle avgränsas i förhållan- de till framför allt den ansvariga sektorsmyndigheten verket. Svårigheterna med att tolka situationen påverkade även den interna hanteringen (se vidare kapitel 5). Vår enkät visar att en majoritet av länsstyrelserna uppfattar att det egna ansvaret var tydligt i förhållande till andra länsstyrelser, och kommunerna i länet samt polisen, se figur 1. Där- emot uppfattar flera att ansvaret var otydligt eller bara delvis tydligt i förhållande till myndigheterna och , till SKL och till frivilligresurserna. 59 , V. m.fl. (2015), Bara skog som brinner? Utvärdering av krishanteringen under skogs- branden i , Crismart, s. 139. Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. Otydligheten i ansvar innebar delvis en osäkerhet kring vilka upp- gifter som låg inom ansvar. I vår enkät uppger en majoritet av länsstyrelserna (13 av 21) att de genomförde åtgärder trots att de inte visste eller var osäkra på om åtgärderna låg inom ansvar enligt regelverket och uppdragen. Ansvarsfördelningen gentemot var oklar När det gäller upplever länsstyrelserna att ansvars- fördelningen var otydlig på framför allt regional nivå. Otydligheten handlar dels om hur såg på sitt ansvar i förhållande till andra aktörer, dels om vad myndigheten i praktiken hade kapaci- tet att göra. Till exempel uppger flera länsstyrelser att de genom- förde åtgärder som låg inom eller andra aktörers ansvar, såsom att upprätta boendelistor och kontaktlistor till de olika typer av boenden som etablerades i länet och att inventera boende- lokaler för ensamkommande barn. Man upplever även att inte gick ut med till- räcklig information, till exempel om behovet av evakueringsboen- den, och att informationen inte var samordnad mellan nationell och regional nivå. Enligt flera länsstyrelser beror oklarheterna delvis på att inte ingick i den grupp av myndigheter som är utpekade som bevakningsansvariga i kris- beredskapsförordningen. Även företrädare för region anser att det fanns oklarheter om länsstyrelsernas ansvar i förhållande till Migra- tionsverket. intog inte den ledande roll i länet som man inom hade förväntat sig. Denna uppfattning delas av företrädare för region som vi har talat med. Flera länsstyrelser anger också att ansvaret inte var tydligt i för- hållande till SKL (14 av 21) och regeringen (7 av 21), se figur 1. En förklaring till detta kan vara att länsstyrelserna har haft minst kon- takt med dessa aktörer, vilket vi beskriver närmare i kapitel 6. Oklart ansvar för att samordna frivilligresurser Flera länsstyrelser lyfter fram att det fanns ett stort behov av att samordna arbetet med frivilligsektorn. Däremot anser hälften av länsstyrelserna att deras eget ansvar i förhållande till frivilliga aktörer inte var tydligt. Flera länsstyrelser konstaterar att det var oklart vem som hade ansvar för att samordna frivilligresurserna. Exempelvis tog i en aktiv roll i att samordna fri- villigresurser, medan stad och hanterade sam- ordningen av frivilligresurser i respektive . Även MSB konstaterar att länsstyrelserna är ovana att samordna frivilliginsatser och att det var otydligt vilket ansvar offentliga aktö- rer hade för sådan samordning. Allt eftersom frågan blev aktuell valde man varierande sätt att hantera den i länen.60 I länsstyrelsernas enkätsvar till MSB uppgav till exempel 9 av 21 länsstyrelser att de hade en frivilligsamordning. 60 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 21. har flera avtal med frivilligorganisationer om att bistå vid en kris medan andra inte alls ser behovet av frivilliga.61 Okunskap om ansvar gav felaktiga förväntningar Flera länsstyrelser upplever att en del berörda aktörer i länet inte fullt ut förstod uppdrag inom krisberedskap. Fram- för allt pekar dessa länsstyrelser på att frivilliga och Migrations- verket hade förväntningar på som gick utöver vad som ingår i det geografiska områdesansvaret. Dessa aktörer hade inte heller tillräcklig kunskap om eller erfarenhet av krisberedskapsorganisation och dess arbetssätt med till exempel samverkanskonferenser och lägesbilder. Enligt ett par länsstyrelser gäller detta också kommunerna, även om ansvaret i förhållande till kommunerna var tydligt juridiskt sett. Enligt några länsstyrelser beror kunskapsbristerna delvis på att man involverade nya aktörer och personer med annan kompetens. Detta ligger i linje med MSB:s iakttagelser från hanteringen av händelsen, och enligt MSB gällde det aktörer på både nationell och regional nivå, det vill säga även länsstyrelserna.62 uppger i vår enkät att MSB hade otillräcklig kunskap om länsstyrelsernas krisberedskapsorganisation och arbets- sätt. Däremot upplever ett par länsstyrelser att MSB saknade kun- skap om integrationsområdet och de etablerade samverkansformer och nätverk som finns där. Det innebar enligt dessa länsstyrelser en otydlighet i kanalerna och delvis parallella samverkansmöten i olika spår. Vikten av att tydliggöra roller och ansvar vid denna typ av hän- delser är enligt åtta länsstyrelser en av de främsta lärdomarna från deras eget arbete.63 61Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 22. 62Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 26 f. 63Detta framkommer i svaren på en öppen fråga där vi har bett länsstyrelserna nämna de främsta lärdomarna från deras eget arbete med att hantera situationen med människor på flykt. har själv valt antalet lärdomar. Mer inriktning från den nationella nivån hade kunnat underlätta I enkäten till länsstyrelserna har vi ställt en öppen fråga om vilka deras främsta utmaningar var under hanteringen av situationen med människor på flykt. Den utmaning som nämns av flest länsstyrelser (10 av 21) är bristen på koordinering av nationella uppdrag och direktiv samt otillräcklig nationell inriktning. Några länsstyrelser anser att MSB:s uppdrag om att samordna ansvariga aktörers hantering i sig var otydligt. De upplever att sam- ordningen mest bestod i att samla information genom lägesbilder och rapportera vad olika berörda aktörer gjorde under situationen, snarare än att bidra till en nationell inriktning och prioriteringar på nationell nivå. Ett exempel är att de olika myndigheterna använde olika boendebegrepp (främst evakueringsboende, akutboende och tillfälligt boende). Det tog tid för länsstyrelserna att själva reda ut detta och oklarheterna försvårade den egna informationssprid- ningen till kommunerna i länet. Både i vår enkät och i våra intervjuer framför länsstyrelserna att det saknades en nationell inriktning under situationen med män- niskor på flykt. De menar att tydliga direktiv eller specifika upp- drag tidigt i händelsen hade hjälpt dem att tolka och avgränsa sin roll. Det hade även underlättat för länsstyrelserna att ta ett mer operativt ansvar i vissa frågor som många såg behov av, till exempel samordning av evakueringsboenden. Även flera kommuner har framfört att staten, inklusive läns- styrelserna, inte var samordnad under händelsen.64 En jämförelse som några länsstyrelser lyfter är att MSB fick ett nationellt sam- ordningsuppdrag medan länsstyrelserna på egen hand fick avgöra vad som ingick i det geografiska områdesansvaret och då gjorde olika tolkningar. 64 Synpunkten framkom under mötet med NKK. Statskontoret konstaterar att länsstyrelserna inte hade något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av migranter. Majoriteten av länsstyrelserna utgick från det ansvar de har enligt krisberedskapsförordningen och det geografiska områdesansvaret. Många länsstyrelser pekar också på att uppdragen inom integra- tionsområdet var en viktig utgångspunkt för deras arbete med mot- tagande av människor på flykt . Vår analys visar också att begreppet kris inte gav någon väg- ledning för länsstyrelsernas agerande. Inledningsvis förde många länsstyrelser interna diskussioner om huruvida händelsen föll inom definitionen för en kris eller inte. På tycks dock begrep- pets otydlighet inte ha haft någon större betydelse för hur flertalet av länsstyrelserna valde att agera. I praktiken har länsstyrelserna agerat som om det gällde en samhällsstörning, vilket är ett begrepp MSB har introducerat för att vidga synsättet på vilka företeelser som kan vara relevanta att beakta inom ramen för krisberedskapen. Statskontorets konstaterar att regelverket för krisberedskaps- systemet lämnar utrymme för olika tolkningar av vilket ansvar de inblandade aktörerna faktiskt har. Det gäller särskilt vid en hän- delse som involverar sakfrågor eller aktörer som inte tidigare ingått i krisberedskapen. Gränsen mellan och länssty- relsernas ansvar har varit otydlig för de inblandade aktörerna. Vi ser också att länsstyrelserna tolkade sin roll utifrån det geografiska områdesansvaret på olika sätt. i län gjorde en snävare tolkning som främst utgår från de begränsningar som finns av ansvar. Andra länsstyrelser, bland annat den i , utgick från de behov som fanns i situationen, som delvis kunde gå utanför direkta ansvarsområde. Vi redogjorde i det föregående kapitlet för länsstyrelsernas ansvar och uppgifter under situationen med människor på flykt. I detta kapitel behandlar vi förutsättningarna för länsstyrelsernas arbete, både generellt och under händelsen. Vi belyser inter- na organisation och finansiering såväl som kostnaderna i samband med mottagandet av flyktingar. I kapitlet redovisar vi även hur mottagningen av asylsökande skiljer sig mellan de olika länen. 3.1En organisation med många stuprör Länsstyrelserna har en rad uppgifter, vilket bland annat framgår av länsstyrelsernas instruktion.65 Internt kan beskrivas som sektoriserad eller som en koncern, där olika områden riskerar att bli stuprör inom organisationen. I många fall är länsstyrelserna en uppsplittrad organisation som har svårt att fördela tillräckligt med resurser till alla olika uppgifter. En av kärn- uppgifter är att svara för samordning på regional nivå. I praktiken handlar det om flera samordningsuppdrag: inom den egna myndig- heten, externt i länet och mellan olika länsstyrelser.66 65Statskontoret gjorde 2010 en särskild studie av länsstyrelserna och konstaterade att de var verksamma inom 15 av 27 utgiftsområden, med tyngdpunkten inom miljö- och hälsoskydd samt lantbruk och landsbygd, Statskontoret (2010), Statens regionala företrädare – trender och scenarier (Om offentlig sektor), s. 64. 66Statskontoret (2010), Statens regionala företrädare – trender och scenarier (Om offentlig sektor), s. 68 f, 74. I faktagranskningen har i län framfört invändningar mot Statskontorets beskrivning och anser att tvärtom är specialiserad på sam- ordning mellan olika sakområden. I kapitel 2 konstaterar vi att situationen med människor på flykt var en fråga som hamnade mellan uppdraget inom krisberedskap och uppdraget inom integration. En sådan tvärsektoriell fråga är särskilt svår att hantera i en stuprörsorganisation som . Vi återkommer i kapitel 4 till hur man valde att lösa detta organisa- toriskt. 3.2Resurser och prioriteringar varierar Varierande storlek på länen ger olika förutsättningar för länsstyrelserna Finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet kan generellt beskrivas som komplicerad. Statskontoret fann att förvaltnings- anslaget från finansierar drygt hälften av för- valtningskostnaderna. Utöver detta finansieras ungefär en tredjedel av förvaltningskostnaderna genom en stor mängd avgifter och bidrag från sektorsmyndigheter.67 hade i ungefär sex gånger större förvaltningsanslag än i (figur 2). Vi kan konstatera att de tre storstadslänen Västra Göta- land, och generellt hade betydligt större anslag än de övriga länen. Dessa tre län är även de befolkningsmässigt största. 67 Statskontoret (2010), Statens regionala företrädare – trender och scenarier (Om offentlig sektor), s. 67. 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 Källa: Länsstyrelsernas årsredovisningar . Utöver att grundförutsättningarna skiljer sig åt finns det även skill- nader i hur mycket medel länsstyrelserna använde inom de båda verksamhetsområdena krisberedskap och integration. Olika resurser inom verksamhetsområdet krisberedskap har konstaterat att länsstyrelsernas krisberedskaps- arbete i större utsträckning finansieras med projektbidrag än med förvaltningsanslagen. Länsstyrelserna kan söka bidrag för utveck- lingsprojekt från ett särskilt anslag som MSB fördelar.68 Enligt 68 Anslag 2:4 Krisberedskap uppgår till , varav ungefär hälften används till utvecklingsprojekt inom myndigheter inklusive MSB. medför detta en risk för kortsiktighet och bristande kontinuitet, bland annat vad gäller personalförsörjningen.69 ledning beslutar hur förvaltningsanslaget ska för- delas på olika verksamheter. –2014 avsattes igenomsnitt av förvaltningsanslaget för att finansiera krisbered- skapsarbetets direkta kostnader. har inte sett något tydligt samband mellan den använda andelen av anslaget och läns- styrelsens bedömning av hur väl man utfört sina uppgifter eller bedömningen av om resurserna har varit tillräckliga. Mer än hälften av länsstyrelserna bedömer att de –2014 inte hade till- räckliga resurser för att utföra sina uppgifter inom krisberedska- pen.70 Storstadsregionerna och kärnkraftslänen har ofta större resurser än övriga länsstyrelser.71 Länsstyrelserna med störst verksamhetskostnader för krisbered- skap var 2015: (29,), (23,), (20,), (20,), (18,), (14,) och (12,) – det vill säga tre storstadslän och tre kärnkraftslän.72 Mätt som andel av totala kostnader blir dock bilden något annor- lunda; både och använde en förhållandevis liten andel av sina resurser för krisberedskapsfrågor. Kostnader för integrationsuppdraget skiljer sig åt Det varierar också hur stora resurser länsstyrelserna lade på integrationsuppdraget. Störst verksamhetskostnader hade (12,), (11,) och (9,).73 Dessa län hade också flest 69Riksrevisionen (2015:18), Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar, s. 10. 70Riksrevisionen (2015:18), Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar, s. 45 f. 71Asp, V. m.fl. (2015), Bara skog som brinner? Utvärdering av krishanteringen under skogs- branden i , Crismart, s. 125. 72I verksamhetskostnaderna kan det ingå kostnader för verksamhet som inte finns i alla län eller som följer av att vissa länsstyrelser har särskilda uppdrag. Kostnaderna är därmed inte fullt ut jämförbara mellan länen. 73Se noten ovan angående verksamhetskostnader. asylsökande boende inom länet och tog emot flest anvisade ensam- kommande barn . Mätt som andel av totala verksamhetskostnader hade störst kostnader för integration, följt av och . Lägst andelar hade och . Asylmottagningen påverkar länen i varierande grad De tre storstadslänen hade flest asylsökande boende inom länet (figur 3). Kommuner inom dessa län tog även emot flest ensamkommande barn. Minst antal boende fanns i , och . Boende i mottagningssystemet, Anvisade ensamkommande barn, 2015 Genom att relatera antalet asylsökande som bodde i länet till länets storlek får man en bild av belastningen på länets kommuner med anledning av mottagandet. , Västernorr- land, och hade flest asylsökande boende i länet per capita. Minst antal per capita bodde i och . Motsvarande mått för antal anvisade ensamkommande barn visar att kommunerna i , och hade tagit emot flest barn per capita. Minst antal per capita togs emot i och . Inget tydligt mönster mellan resurser och mottagande Det går inte att se något samband mellan kostnaderna för integra- tionsuppdraget och länets mottagande när det gäller antalet asyl- sökande som bor i länet och antalet anvisade ensamkommande barn. 3.3Resurser för hantering av situationen I vår enkät har vi frågat efter länsstyrelsernas kostnader för hanter- ingen av situationen med människor på flykt . Alla länsstyrelser har inte besvarat frågan med ett belopp och det är i något fall oklart vad uppgiften avser.