sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — [I]n order to determine whether the essence of the applicants’ right to remain silent and privilege against self-incrimination was infringed, the Court will focus on the nature and degree of compulsion used to obtain the evidence, the existence of any relevant safeguards in the procedure, and the use to which any material so obtained was put (p. Av betydelse var graden och arten av det tvång som utövades, till- gången till rättsliga garantier och hur de upplysningar som lämnades skulle användas. O’Halloran och hade visserligen utsatts för ett direkt rättsligt tvång, men det var enligt mening rimligt att bilägare i trafiksäkerhetens intresse underkastades särskilda regler. The court notes that although both the compulsion and the underlying offences were criminal in nature, the compulsion flowed from the fact […] that all who own or drive motor cars know that by doing so they subject themselves to a regulatory regime. This regime is imposed not because owning or driving cars is a privilege or indulgence granted by the State but because the possession and use of cars (like, for example, shot- guns) are recognised to have the potential to cause grave injury (p. Rätten att vara passiv Domstolen fann att det tvång som använts var av begränsat slag. Uppgiftsskyldigheten stäckte sig inte längre än till en skyldighet att upplysa om förarens identitet. Straffet i fråga var begränsat och syftet ett viktigt allmänt intresse. Det fanns också andra bevis mot dem. O’Hallorans erkännande var visserligen centralt men inte den enda bevisningen, eftersom fotografiet från fartkameran utgjorde viktig bevisning. Rätten till en rättvis rättegång hade mot denna bakgrund inte kränkts (p. 53–62). Rätten att vara passiv har också ansetts kunna ge vika när det är fråga om att avvärja fara mot liv och hälsa (SOU 2017:17, s. 123). 20.2.1Europakonventionen är en del av svensk rätt är, med de tillägg till konventionen som gjorts genom dess tilläggsprotokoll, svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. har fått en särskild betydelse i svensk rätt genom att det uttryckligen framgår av regeringsformen att lag eller annan föreskrift inte får med- delas i strid med konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen). Det finns flera regler i som bidrar till att upp- rätthålla rättigheterna. Här kan nämnas som exempel att när en för- undersökning har kommit så långt att en person skäligen misstänks ha begått ett brott ska denne vid ett förhör underrättas om miss- tanken (23 kap. 18 § ). Om en person hörs utan att vara misstänkt och det under förhöret uppstår en skälig miss- tanke, ska förhöret avslutas och personen underrättas om miss- tanken. gäller att den som skäligen misstänks för brott i samband med underrättelse om misstanken även ska under- rättas om rätten att inte behöva yttra sig (12 § förundersöknings- kungörelsen, 1947:948, Ds 2013:18). Utanför de straffprocessuella bestämmelserna i rättegångsbal- ken finns däremot inga generella regler om denna rätt. På skatte- området har frågan om framtvingandet av uppgifter varit föremål för särskilda överväganden. gäller ett uttryckligt förbud mot att vid vite förelägga en skattskyldig som är misstänkt för brott att medverka i utredningen av en fråga som har samband med Rätten att vara passiv den gärning som brottsmisstanken avser (44 kap. 3 § skatteförfa- randelagen, 2011:1244). Liknande bestämmelser finns i 7 kap. 6 § tullagen (2016:523), 7 kap. 5 § lagen om utsläppsrätter (2004:1199) och 26 kap. 27 § skollagen (2010:800). I övrigt är det en fråga för tillsynsmyndigheterna att med hänsyn till tillämpa sina möjligheter att förelägga vid vite. Det finns inte några direkta uttalanden i förarbetena till miljö- balken om de intressekonflikter som tillsynsåtgärder enligt miljö- balken kan få gentemot rätten att vara passiv. Mark- och miljööver- domstolen har emellertid i en dom tagit ställning till hur ett föreläggande från om att mäta in en grustäkt måste vara utformat för att vara förenligt med (MÖD 2004:64). Med hänsyn till att föreläggandet inte förenats med ett vite, ansåg domstolen att föreläggandet inte kunde anses innefatta ett sådant framtvingande av uppgifter som skulle medföra att det strider mot rätten att förhålla sig passiv. I handböcker om operativ tillsyn (2001:4) och handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift (2001:1) går också att läsa att rätten att vara passiv har betydelse för hur långt en tillsynsmyndighet får gå när det gäller att begära in uppgifter från verksamhetsutövare. Avgörande bör enligt myndigheten vara i vil- ket syfte uppgiften efterfrågas. Är det primära syftet att tillsyns- myndigheten ska kunna vidta åtgärder för människors hälsa och miljön bedömer att det är förenligt med rätten att vara passiv att förelägga vid vite även om det kan komma fram uppgifter som kan vara besvärande för den enskilde (Hand- bok 2001:4, s. 110 f., och 2001:1, s. 43 f.). 20.2.2Norsk och dansk rätt Vid tiden för betänkande pågick en diskussion i våra grannländer och om hur rätten att vara passiv skulle säkerställas. redogjorde för de förslag som då hade lämnats till respektive lagstiftare (SOU 2004:37, s. 295 f.). I detta avsnitt beskriver vi kort hur och har valt att hantera frågan. Det är emellertid inte möjligt att rakt av tillämpa erfarenheterna på svenska förhållanden eftersom det kan Rätten att vara passiv finnas andra rättssäkerhetsgarantier i respektive system som påverkar bedömningen om en rättvis rättegång. I ska det införas en bestämmelse om att myndigheterna ska informera om rätten att vara passiv (48 § förvaltningsloven). I sak om administrativ sanksjon skal forvaltningsorganet gjøre parter som det er aktuelt for, oppmerksom på at det kan foreligge en rett til ikke å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander når svaret eller utleveringen vil kunne utsette vedkommende for administra- tiv sanksjon eller straff. Orienteringsplikten gjelder ikke der parten må antas å være kjent med at det kan foreligge en slik rett. De norska tillsynsmyndigheterna är till skillnad från de svenska inte skyldiga att anmäla misstankar om brott till polisen eller inleda ett förfarande om sanktionsavgifter. Det är i stället upp till till- synsmyndigheten att besluta om lämplig åtgärd. Om myndigheten behöver information för att vidta åtgärder för att skydda männi- skors hälsa eller miljön kan de begära in informationen och sedan avstå från att anmäla en överträdelse om ett de bedömer att ett straffrättsligt förfarande skulle kunna kränka rätten att vara passiv. I nya rättssäkerhetslag, (4 kap. 10 § lov om retssikkerhed ved forvaltnings anvendelse av tvångsingreb og oplysningspligter), anges följande Hvis der er konkret mistanke om, at en enkeltperson eller juridisk per- son har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder be- stemmelser i lovgivningen m.v. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheden ikke i forhold til den mistænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betyd- ning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. I forhold til andre end den mistænkte gælder bestemmelser i lovgiv- ningen m.v. om pligt til at meddele oplysninger, i det omfang oplys- ningerne søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgs- mål end fastsættelse af straf. Rätten att vara passiv En myndighed skal vejlede den mistænkte om, at vedkommende ikke har pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedøm- melsen af den formodede lovovertrædelse. Hvis den mistænkte meddeler samtykke til at afgive oplysninger, finder reglerne i § 9, stk. 4, 2. og 3. pkt., tilsvarende anvendelse. Den mistænkte kan meddele samtykke til anvendelse af en oplys- ningspligt over for andre med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag mod den mistænkte. Reglerne i § 9, stk. 4, 2. og 3. pkt., finder tilsvarende anvendelse I vägledning från Miljøstyrelsen anges att med ”konkret misstanke” avses i praktiken att myndigheten har anmält handlingen till polisen eller i vart fall överväger en sådan anmälan. Bestämmelsen gäller även om upplysningarna behövs för tillsynen. kan däremot kräva in uppgifter om myndigheten inte tänker anmäla (Vejledning om anvendelse af retssikkerhedsloven på miljøområdet, Miljøstyrelsen, nr 7, 2005). 20.3Det bör vidtas åtgärder för att öka medvetenheten om rätten att vara passiv Vår bedömning: Det är angeläget att regeringen tar ett samlat grepp om frågan om hur det ska säkerställas att rätten att vara passiv inte kränks. Vad avser miljötillsynen finns skäl att vidta åtgärder för att säkerställa att tillsynsmyndigheter vet hur de ska agera så att inte enskildas rättigheter kränks. Vi förordar att en informa- tionsskyldighet om rätten att vara passiv införs i miljötillsyns- förordningen. Skälen för vår bedömning Frågan om vitesförbud för att tillgodose rätten att vara passiv bör hanteras i ett sammanhang, men anpassas till varje rättsområde kan av olika skäl behöva hämta in olika upp- gifter för sin tillsynsverksamhet. I vissa fall finns anledning att ta fram ett underlag utifrån det faktum att en verksamhetsutövare be- driver en verksamhet som typiskt sett, eller i det enskilda fallet, Rätten att vara passiv innebär risker för människors hälsa eller miljön. Det kan ske ge- nom exempelvis ett föreläggande om att ge in vissa uppgifter eller handlingar, eller göra vissa undersökningar (26 kap. 21 och 22 §§ ). bestämmelser om uppgiftsskyldighet är i sig inte oförenliga med . I vissa situationer kan emeller- tid framtvingande av uppgifter komma att stå i strid med rätten att vara passiv. Det som kan vara kritiskt är framför allt att förena ett föreläggande med vite. är emellertid oför- hindrad att efterfråga uppgifterna utan ett föreläggande, besluta om ett föreläggande utan vite eller förelägga andra än den misstänkte att vid vite lämna ut de uppgifter som behövs. Om medverkan sker frivilligt är det inte heller några problem (skr. 2009/10:70, s. 48, SOU 2004:37, s. 300, MÖD 2004:64). Fråga är om detta är något som uttryckligen bör framgå av miljö- balken. gäller som svensk lag i . Tillsyns- myndigheterna ska därmed i all myndighetsutövning ta hänsyn till om en viss åtgärd kan innebära en konflikt med rätten att vara passiv. Det finns trots det uppenbara fördelar för både tillsynsmyndigheten och andra som berörs av uppgiftsskyldigheten om det är tydligt när det inte är tillåtet att förelägga vid hot om vite. En särskild reglering i skulle uppnå en sådan tydlighet. Frågan har berörts i tidigare utredningar. bedömde att det inte var lämpligt med ett vitesförbud i . Frågan om hur rätten att vara passiv ska säkras ansågs inte vara unik för miljörätten varför förhållningssättet skulle vara lika inom de olika förvaltningsrättsliga områdena. Kommittén förespråkade mot denna bakgrund att en sådan regel borde införas i någon av de för för- valtningen generellt gällande regleringarna (SOU 2004:37, s. 302). Regeringen har godtagit den bedömningen även om frågan förbigås med tystnad (prop. 2005/06:182). var inne på samma linje och föreslog en ge- nerell bestämmelse som begränsade möjligheten att i samband med tillsyn utfärda ett föreläggande att vid vite medverka i utredningen om det finns anledning att anta att den objektsansvarige har begått en gärning som är belagd med straff eller för vilken sanktionsavgift kan beslutas (SOU 2004:100, s. 302). Regeringen menade då att det krävdes ytterligare analyser för att kunna avgöra hur och var en be- gränsning av tillsynsmyndigheternas möjligheter att vid vite före- Rätten att vara passiv lägga någon att medverka i utredning av verksamhet som kan föran- leda straff eller sanktionsavgift ska regleras (skr. 2009/10:70, s. 47 f.). Utredningen om vissa straffprocessuella frågor synes i ett färskt delbetänkande (2017:17) anse att det förmodligen inte behövs yt- terligare vitesförbud, vare sig i eller i en allmän förvalt- ningsrättslig lagstiftning. Utredningen skriver att svensk rätt före- faller ha anpassats till genom att myndigheterna leds in i förhållningssätt som ytterst innebär att enskildas rätt tillvara- tas. I fråga om miljölagstiftningen hänvisas till den ovan refererade domen från Mark- och (SOU 2017:17, s. 131, MÖD 2004:64). Av remissvaren framgår emellertid att JO ställer sig något tveksam till slutsatsen och förutsätter att lagstiftaren kommer att ha frågan i åtanke . Vi bedömer att det är angeläget att regeringen tar ett samlat grepp om frågan om att införa vitesförbud där det krävs för att till- godose rätten att vara passiv. Det finns skäl att vidta åtgärder för att säkerställa att enskildas rättigheter inte kränks i detta avseende genom tillsynsmyndigheters beslut enligt . Vi bedömer att den praxis som finns på miljöområdet inte skapar den tydlighet som eftersträvas för att säkerställa att myndigheterna leds in i förhållningssätt som ytterst innebär att enskildas rätt tillvara- tas. En osäkerhetsfaktor i sammanhanget är den förändring som gjort i sina senaste pleniavgöranden Jalloh och O’Halloran. Skyddet mot självangivelse har gjorts relativt. Räck- vidden avgörs mot bakgrund av en helhetsbedömning där hänsyn ska tas till flera omständigheter. Det rör sig om karaktären och graden av tvång som använts för att få fram information, allmänintressets betydelse för utredning och lagföring samt rättssäkerhetsgarantier i förfarandet. Även när förbudet i en viss situation är tillämpligt kan ändå tillämpningen av de olika faktorerna och hur den framtvingade bevisingen används i ett straffrättsligt förfarande leda till slutsatsen att kärnan i rättigheten inte har kränkts (se ett rättsutlåtande av och , infört som bilaga 6 till SOU 2015:49). Det innebär att omfattningen av den enskildes skydd kan variera mellan olika områden och omständigheterna i det enskilda fallet. Det är möjligt att praxis med tiden kan tydliggöra omfattningen av enskildas skydd på miljöområdet. Det rör sig emellertid om en central rättighet som väldigt få tillsynsmyndigheter känner till. Rätten att vara passiv heten är inte heller allmänt känd bland verksamhetsutövare eller andra enskilda. Vi menar mot denna bakgrund att det finns skäl att vidta författningsåtgärder som syftar till att säkerställa att enskildas rätt att vara passiv inte kränks. Ett vitesförbud skulle naturligtvis göra det tydligt för tillsyns- myndigheten hur den förväntas agera. Det vore sannolikt mycket svårt att formulera ett generellt vitesförbud som täcker in alla olika förvaltningsrättsliga områden. Det mest ändamålsenliga vore därför att analysera behovet av regler inom respektive område. Vi ställer oss tveksamma till om ett vitesförbud är lämpligt på just miljöområdet. Det är ett relativt trubbigt instrument som skulle kunna äventyra tillsynsmyndighetens möjligheter att vidta åtgärder till skydd för människors hälsa och miljön. Det kan därför finnas an- ledning att överväga om andra åtgärder kan varar minst lika effektiva för att säkerställa att rätten att vara passiv inte kränks. Vi förordar en informationsskyldighet om rätten att vara passiv när det är relevant En sådan åtgärd skulle kunna vara att införa en särskild informa- tionsskyldighet på miljöområdet som innebär att tillsynsmyndig- heter, under vissa omständigheter, ska underrätta den mot vilken ett föreläggande om att ge in uppgifter riktats, att det kan finnas en rätt att inte svara på frågor eller ge in begärda uppgifter. Den skulle slå till i situationer där tillsynsmyndigheten, trots att det uppstått en misstanke om brott, behöver kunna förelägga en verksamhetsut- övare vid äventyr av vite att inkomma med vissa uppgifter. Det rör sig således om fall där ett vitesförbud skulle ha inträtt på andra för- valtningsrättsliga områden, men där tillsynsmyndigheten med stöd i praxis bedömer att det finns ett utrymme för att begära in uppgifterna. En sådan informationsskyldighet skulle därmed inte påverka tillsynsmyndigheternas rätt att begära in uppgifter som de behöver för tillsynen. Den skulle däremot göra det tydligt för myndigheten att den behöver göra vissa överväganden i samband med myndig- hetsutövningen som verksamhetsutövaren blir informe- rad om sina rättigheter. En skyldighet att informera om rätten att vara passiv går inte att direkt härleda från vare nationell rätt eller . Rätten att vara passiv I de norska förarbetena till 48 § förvaltningsloven menade emeller- tid den norska regeringen att en sådan information skulle få bety- delse i helhetsbedömningen om rätten till en rättvis rättegång kan anses har kränkts (Prop. 62L, 2015–2016, avsnitt 22). Det bör noteras att det inte är fråga om en generell informations- skyldighet (jfr diskussion på andra områden SOU 2005:86, s. 100, prop. 2001/02:25, prop. 2002/03:106, s. 334), utan en särskild sådan som ska gälla i de fall ett föreläggande förenas med vite och den begärda informationen kan antas komma att leda till en administrativ eller straffrättslig sanktion. En sådan bestämmelse skulle kunna införas i miljötillsynsförord- ningen. Det finns inte något krav på att i lag reglera skyldigheten för myndigheter att upplysa en enskild person om hens rättigheter (jfr 8 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen). Regeringen kan därför i för- ordning meddela föreskrifter om sådan skyldighet för tillsynsmyn- digheterna. Det ankommer på beslutsmyndigheten att avgöra hur uppgifter som tvingats fram ska hanteras Om bevis tvingats fram på ett sätt som strider mot rätten att vara passiv påverkar det bedömningen av om en rättegång är rättvis. Av betydelse är att bedömningen enligt artikel 6 ska omfatta förfaran- det som helhet snarare än enskilda inslag i bevisföringen. Europa- domstolen har inte sett det som sin uppgift att avgöra exempelvis om en viss typ av bevisning kan tillåtas eller inte. Ytterst ankom- mer det därför på den nationella domstolen att ta hänsyn till den misstänktes rätt till en rättvis rättegång. I det sammanhanget finns skäl att väga in hur bevisningen har skaffats fram, graden av tvång och om det finns annan bevisning. Vid kränkning av artikel 6 kan frågan om kompensation till den enskilde aktualiseras. Vid en fällande dom har kränkningen i första hand vägts in genom val och bestäm- ning av påföljd (NJA 2011 s. 638). Även skadestånd kan bli aktuellt om det inte är möjligt att fullt ut kompensera kränkningen genom påföljdsval och påföljdsbestämning (NJA 2012 s. 1038). Det finns inte någon uttrycklig möjlighet för en tillsynsmyn- dighet att ta hänsyn till enskildas rätt till en rättvis rättegång inom ramen för ett ärende om miljösanktionsavgift. Det kan därför finnas skäl att göra det tydligt för tillsynsmyndigheterna hur de ska agera Rätten att vara passiv – särskilt om den framtvingande bevisningen är den enda bevis- ningen. Att reglera hur uppgifter får användas som bevis framstår emeller- tid som främmande för svensk rättstradition som bygger på prin- cipen om fri bevisföring (SOU 2015:62, s. 131). Det skulle däremot kunna vara möjligt att införa någon form en ventil som låter till- synsmyndigheten ta hänsyn till kränkningen vid prövningen av en miljösanktionsavgift. Ett sådant förslag kräver emellertid fler över- väganden än vad som är möjliga att göra inom ramen för denna ut- redning. 21 Vilken sanktion ska vi välja? I uppdraget ingår att bedöma om de principer som är styrande vid valet av sanktion är ändamålsenliga och undersöka om det finns gär- ningar i 29 kap. som bör föras in i systemet med miljö- sanktionsavgifter. Vi ska särskilt rikta in oss på de straffbestämmelser som gäller överträdelser av kemikalielagstiftningen, men får också lämna förslag som rör övriga straffbestämmelser. En sanktionsväxling innebär att en befintlig straffsanktion byts ut mot en annan sanktion av repressiv karaktär, exempelvis en miljö- sanktionsavgift. 21.1.1Sanktioner och deras olika syften En kriminalisering syftar till att motverka ett oönskat beteende. En sådan styrning kan emellertid ske också på andra sätt, exempelvis genom ekonomiska styrmedel eller administrativa sanktioner. Genom en kriminalisering tar lagstiftaren ställning till att förfarandet är så förkastligt att det bör stämplas som brottsligt (SOU 1992:61, s. 104). Straff är samhällets mest ingripande och kraftfulla medel mot oönskade beteenden. Ingripanden vid tillsyn har inte enbart ett bestraffande syfte. De har oftast en reparativ eller framåtsyftande funktion. Vite är ett ekonomiskt tvångsmedel som används först och främst för att rätta till ett rådande missförhållande men också för att förebygga en eventuell överträdelse . Det är däremot inte möjligt att använda vite för att komma till rätta med överträdelse av engångs- natur som endast inträffar momentant. Miljösanktionsavgift ligger nära straffet på så sätt att den har en repressiv funktion och används för redan inträffade händelser. Vilken sanktion ska vi välja? när det anses angeläget att, utan att göra avkall på rättsäkerheten, öka regelefterlevnaden inom ett visst område. Vid sidan av dessa sanktioner finns reaktioner som myndigheterna inte förfogar över men som kan påverka verksamhetsutövaren. Ett företag som gör sig skyldigt till överträdelse av miljöregler kan till exempel förlora sin miljöcertifiering eller rätt att märka sina varor med miljömärkning. Vidare kan företagets intressenters syn på en verksam- hetsutövare få betydelse, till exempel kan en investerare besluta att inte investera i aktier från företag som gör sig skyldigt till miljöbrott. Sådana beslut kan baseras på information som finns hos olika myn- digheter såsom genomförda tillsynsinsatser, utdömda miljösanktions- avgifter eller straff (SOU 2002:50, s. 322, bilaga 12). Sådana reaktioner är inte att anse som sanktioner, men de kan vara väl så betydelsefulla ur verksamhetsutövarens perspektiv. 21.1.2Det saknas kunskap om sanktioneras effektivitet Det saknas kunskap om effektiviteten av olika typer av sanktioner på miljöområdet. Användningen av administrativa sanktioner följs exempelvis inte upp och utvärderas, och har ingen forskning om miljöbrottslighet. I tidigare utredningar har det antagits att en straffpåföljd i många situationer kan ha en god avhållande effekt på just miljöom- rådet. Många kriminella beteenden är av den arten att de sällan styrs av rationella överväganden. De begås i affekt och i hastigt mod. I fråga om miljöbrottslighet har det antagits att det förhåller sig på motsatt sätt. Här gäller det i stället att påverka just överlagda ställningstaganden. Som exempel har nämnts att de flesta överträdelser inte begås för att skada miljön utan för att minska kostnader, öka sin vinst eller gynna andra egenintressen som exem- pelvis att slippa göra en besvärlig resa för att bli av med miljöfarligt avfall. Det kan också vara fråga om handlingar som i sig skapar ett värde, till exempel att gå i land på en ö som är ett fågelskyddsområde (se SOU 1993:27, s. 640 f., , Miljöstraffrätten i praktiken, 2002, SOU 2002:50, s. 234 f.). Det sagda torde emellertid gälla under förtutsättning att reglerna är kända, att det finns en tillräcklig stor risk för att gärnings- mannen ertappas och döms och att straffet i sig är tillräckligt av- Vilken sanktion ska vi välja? På miljöområdet är det inte alltid så. Reglerna kan tvärt om vara mycket komplicerade och därigenom svåra att ta till sig för den enskilde, upptäcktsrisken är låg eller obefintlig och brotts- utredande myndigheter har små resurser till sitt förfogande för att utreda de misstankar som kommer till deras kännedom på bästa sätt. En relativt stor del av överträdelserna begås också av okunskap. Det kan vara fråga om en verksamhetsutövare som inte har tagit reda på vilka regler som gäller eller infört tillräckliga rutiner för att säkerställa att reglerna följs. I dessa fall är det sannolikt inte ett straffhot i sig som verkar styrande.