sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — I departementsskrivelsen dras därefter slutsatsen ”att staten kan anses ha ett ansvar för att värna den kommunala ekonomin när den ansträngs hårt och oförutsett” (s. Min slutsats av det anförda är att det allmänna och övergripande ansvar staten kan ha är vagt och inte tvingande reglerat i lag och att omfattningen av det i första hand är en politisk fråga. 4.1.2Statens ansvar för olyckor och kris Statens och kommunens ansvar för olyckor regleras i lag (2003:778) om skydd mot olyckor. Med termen olyckshändelser avses följande: Med olyckshändelser avses plötsligt inträffade händelser som har med fört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på människans handlande eller underlåtenhet att handla. Det gäller oberoende om hand lingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller inte. Som exempel på olyckshändelser kan nämnas bränder, explosioner, skred, ras, översväm ningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Kravet på att det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma och ständigt pågående skeenden såsom sättningar i byggnader och jord erosioner inte räknas som olyckshändelser. Sådana långsamma och stän digt pågående skeenden kan emellertid i sin tur orsaka något som in träffar plötsligt och som medför skada: den sättningsskadade byggnaden rasar eller erosionen föranleder ett jordskred. Sådana händelser skall givetvis betraktas som olyckshändelser (prop. 1985/86:170 s. 62). Innebörden är att erosion, som inte är resultatet av en plötsligt in träffad händelse, inte är en olyckshändelse enligt nämnda lag. En över svämning kan, men behöver inte, vara en olyckshändelse, eftersom det kan uppkomma som ett långsamt skede eller mer plötsligt. Vid olyckor eller överhängande fara för olyckor gäller enligt den angivna lagen att staten eller kommunerna ska ansvara för räddnings tjänst. En förutsättning är dock att det är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kost naderna för insatsen och omständigheterna i övrigt (1 kap. 2 §). Det betyder enligt uppgift från MSB att exempelvis översvämmade källare inte självklart ger ett ansvar för räddningstjänsten. Det är kommuner na som i första hand ansvarar för räddningstjänsten. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … huvudregel inte någon operativ roll, men kan ta över det kommu nala ansvaret för räddningstjänst. (Staten har dock ett ansvar för räddningstjänsten i mer specifika områden eller situationer, vilket i sammanhanget bör sakna relevans, som fjällräddningstjänst, flygrädd ningstjänst, sjöräddningstjänst, efterforsking av försvunna personer, miljöräddningstjänst till sjöss och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen, jämför lagens 4 kap.) När det gäller kostnaderna för omfattande räddningsinsatser har kommunen under vissa förut sättningar rätt till ersättning av staten för den del av kostnaderna som överstiger en självrisk. Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Med krisberedskap avses förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och han tera krissituationer. Målen för krisberedskapen är att minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet samt värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäker het och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla sam hällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar. Arbetet med kris beredskapen bör även bidra till att minska lidande och skadeverk ningar av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder. Krisbered skapsarbetet utgör också en grundläggande förutsättning för arbetet med det civila försvaret (Budgetpropositionen , UO6, s. 77). Krisberedskapen hanteras i första hand i enlighet med de för fattningsregleringar som gäller för ansvariga aktörer inom respek tive sektor. Utgångspunkten är ansvarsprincipen, som innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden ska ha motsvarande ansvar under krissituationer. I ansvaret ingår att samverka med andra. Dessa åtgärder ska vidtas och finansieras inom ordinarie verksamhet. Därutöver gäller likhets- och närhets principerna för krisberedskap. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt ska ske med samma organisation som under normala förhållanden. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Närhetsprincipen betyder att kriser ska hanteras av de aktörer som är närmast berörda och ansvariga. Det betyder enligt regeringen i proposition 2001/02:158, att samhällets beredskap och förmåga att hantera krissituationer måste byggas underifrån. Planeringen för att möta kriser, och förmågan att hantera dem, är därför i första hand en uppgift för den kommun, den myndighet eller det företag där en kris inträffar. Först när det är möjligt att på lokal nivå hantera situationen kan ansvaret föras till regional och central nivå (s. 10). Inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen och centrala myn digheter ansvarar för ovan nämnda åtgärder på nationell nivå och samt kommunen på regional respektive lokal nivå. Förordning om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig heters åtgärder vid höjd beredskap, (2015:1052) reglerar fredstida krishantering och höjd beredskap för statliga myndigheter under regeringen. Bestämmelserna i förordningen syftar till att statliga myn digheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under freds tida krissituationer och inför och vid höjd beredskap (1§). Av 5 § framgår att varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en kris situation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekven serna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Av 6 § följer att varje länsstyrelse inom sitt geografiska område vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer. Den ska bl.a. verka för att regionala risk- och sår barhetsanalyser sammanställs, att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt och under en kris sam ordna verksamhet mellan kommuner, landsting och myndigheter. En ligt 8 § gäller att varje myndighet ska analysera sin sårbarhet inom sitt verksamhetsområde och för många myndigheter, som exempel vis , , , gäller att de ska lämna en sammanfattande redovisning baserad på analysen till och . anger i sitt betänkande Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser, SOU 2007:31 att staten står för det övergripande ansvaret i form av lagstiftning och mål för den en skildes säkerhet (s. 59). I den efterföljande propositionen (2007/08:92) anges följande på s. 8: Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Att utveckla samhällets säkerhet, där krisberedskap är ett viktigt om råde, är en angelägenhet för flertalet aktörer i samhället: individer, före tag, organisationer, kommuner, landsting, statliga myndigheter, regering och riksdag. Samhällets krisberedskap skapas därför i de många aktör ernas dagliga verksamhet. På så sätt berör krisberedskapen alla. beredskapen är således inte en utpekad organisation eller en aktör. Krisberedskapen ska vara en integrerad del av olika aktörers ordinarie verksamhet. En förutsättning för en god krisberedskap är att samtliga aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet tar ett eget ansvar för att vidta och finansiera krisberedskapshöjande åtgärder. Det är viktigt att tydliggöra förhållandet mellan förväntningarna på det allmännas ansvar och individens ansvar. Det allmänna bär huvud ansvaret för den nationella säkerheten men enskilda individer och före tag har självklart också ett ansvar och därmed en viktig roll i krisbered skapsarbetet. Det allmännas åtgärder får större vikt ju mer krävande och oförutsedd krissituationen är. Staten är yttersta garant för med borgarnas säkerhet och trygghet. Det är mycket viktigt att regeringen är välunderrättad och uppdaterad om situationen vid kriser och andra allvarliga händelser. Det är ett av skälen till att regeringen har inrättat en nationell krishanteringsfunktion i . Eftersom varje situation är unik är det inte möjligt att i förväg fast slå exakta kriterier för när den enskildes ansvar minskar eller när de allmänna resurserna behöver sättas in. I det offentliga åtagandet ingår en förmåga att analysera potentiella eller uppkomna situationer för att bedöma om dessa är av sådan natur att det krävs någon form av insats av det allmänna. Samhälleliga resurser måste också finnas tillgängliga vid behov. är utgångspunkten för det offentliga åtagandet att den enskilde och organisationer har ett grundläggande ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom genom att vidta förebyggande åtgärder. Sammantaget innebär statens ansvar för olyckor att det i någon mån är subsidiärt. Enligt lagen om skydd mot olyckor är det som huvud regel kommunerna som ansvarar för räddningstjänsten. Det är endast mer plötsliga händelser, som omfattas av någon form av statligt eller kommunalt ansvar utifrån ett olycksperspektiv, medan långsamt eskalerande skador på grund av erosion eller översvämningar faller utanför. När det gäller krisansvar grundas det på principerna om närhet, ansvar och likhet. Det kan betyda att kommuner på grund av när hetsprincipen uppbär ett ansvar inom sitt geografiska område, men även myndigheter kan ha ett ansvar. Krisansvaret kan uppbäras sam tidigt av flera olika instanser. är staten den yttersta garan ten för medborgarnas säkerhet och trygghet. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Utöver det som anförts har statliga myndigheter vissa skyldigheter. I den mån en statlig myndighet har ett ansvar betyder det att staten har ett ansvar. Det saknar i grunden betydelse vilken myndighet som uppbär ansvaret, eftersom staten är en och samma juridiska person. Däremot kan förstås organisationen påverka effektiviteten och hur ändamålsmässigt ansvaret fungerar. De statliga myndigheter som kan uppbära någon form av relevant ansvar för skador orsakade av översvämning, skred, ras eller erosion på ny och befintlig bebyggelse samt allmänna platser är främst re geringskansliet, länsstyrelserna, MSB, , och . Nedan kommer deras ansvar att klarläggas. Det finns inget departement som har ansvar för alla frågor om klimat anpassning. Miljö- och har ett övergripande an svar för samordning av regeringens klimatarbete, såväl utsläpps begränsning som klimatanpassning. Utöver det ansvarar varje berört departement för klimatanpassning inom sitt respektive ansvarsom råde. Exempelvis ansvarar för frågor om be byggelse och hur bebyggelsen ska anpassas till ett förändrat klimat. Från bl.a. SKL, Svensk Försäkring och MSB har anförts att sprid ningen på flera departement för skador på grund av klimateffekter är ett problem, det saknas ”en väg in” för kommuner och myndig heter, vilket försvårar arbetet. anförde i sin rapport till kontrollstation 2015 för anpassning till ett förändrat klimat följande: Eftersom arbetet med klimatanpassning är tvärsektoriellt berörs flera departement. De sektorsmyndigheter som har fått regeringsuppdrag kopplade till klimatanpassning ligger således under en rad olika depar tement. Det finns inget utpekat ansvarigt departement för klimat anpassning. Miljö- och ansvarar för mål och stra tegi för det nationella klimatarbetet, handel med utsläppsrätter, flexibla mekanismer och internationellt klimatsamarbete (inklusive klimatan passning). Men även andra departement har ansvar för klimatanpass ningsfrågor. Näringsdepartement har, till exempel, från ansvar för en mängd verksamhetsområden där strategier för klimat anpassning krävs, inklusive bostäder och transporter, infrastruktur, hållbar tillväxt, landsbygd, jordbruk, och livsmedel. Detta gäller, även Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … för , , och Försvarsdepartementet. Det finns således behov av tydliga rutiner för nationell samordning av klimatanpassningsarbete mellan de olika departementen för att på så sätt säkerställa en samordnad, tvärsektoriell klimatanpassningspolitik där nationella medel används på ett optimalt sätt. Vi föreslår därför att en koordinationsfunktion utses på varje depar tement som berörs av klimatanpassningsarbete, samt att ett departe mentsöverskridande forum etableras för att säkerställa att uppdrag till nationella myndigheter prioriteras och koordineras på ett ändamåls enligt sätt(s. 17). Länsstyrelserna har ett uppdrag av regeringen att sam ordna arbetet med anpassning till ett förändrat klimat på regional nivå. Länsstyrelserna ska arbeta med att stärka kunskap om klimat förändringar och dess effekter såväl internt som gentemot länets aktörer, integrera arbetet i befintliga processer och nätverk, förmedla relevant och aktuellt underlag samt rekommendationer och rikt linjer på regional nivå. Målsättningen är att bidra till att mildra och förebygga effekterna av den pågående klimatförändringen. Läns styrelserna har även ett samordningsansvar enligt förordning om kris beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, (2015:1052). Det är regeringsuppdraget som ger grunden för länsstyrelsernas samordning av klimatanpassningsarbetet. Det framgår dock även av länsstyrelseinstruktionen (2007:825) § 5 punkt 8 att länsstyrelserna ska samordna arbetet på regional nivå med anpass ningen till ett förändrat klimat. I regleringsbrevet anges att länsstyrelserna ska redovisa insatser med anledning av uppgiften att samordna det regionala och lokala klimatanpassningsarbetet. Det anges vidare i regleringsbrevet att länsstyrelserna med utgångspunkt från de regionala handlingsplanerna för klimatanpassning ska redo visa vilka insatser som görs på och hos kommunerna i länet, vilken effekt detta får för länets anpassning till ett förändrat klimat samt hur det fortsatta arbetet ska bedrivas. Uppdraget finan sieras delvis av medel från anslaget 1:10 Klimatanpassning under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Som ett led i detta arbete har länsstyrelserna upprättat regionala handlingsplaner och därtill har ett nationellt nätverk för de olika länsstyrelserna bildats. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Från i har anförts att arbetet med kli matsamordning handlar om ett förebyggande och långsiktigt arbete. Arbetet bedrivs genom att förmedla kunskap både internt inom och externt till kommuner, näringsliv och andra. Arbetet i de olika länen skiljer sig åt beroende på behov och förutsättningar. I finns redan mycket kunskap och det handlar där för främst om att stödja kommunerna i deras arbete med olika klimat anpassningsfrågor. I andra län kan det i stället handla om att ta fram kunskap och riktade insatser. Det finns 26 kommuner i och anslaget för klimatanpassningssamordning uppgår till ca . Det räcker till anställning av tre personer. Som kommer att framgå närmre av 4.2 finns det kritik från SKL och kommuner om att länsstyrelserna inte i högre grad kan ta fram de taljerade underlag och sammanställa expertmyndigheters underlag. Länsstyrelserna menar att detta med hänsyn till uppdraget och resur serna är ett orealistiskt önskemål, klimatsamordnare måste prioritera och staten kan inte ta fram detaljerade planerings underlag för hela . Det skulle inte vara ekonomiskt, efter som planeringsunderlagen snabbt kan bli inaktuella och avser lokala områden. Det beror i sin tur på att både forskningsläget och mark behovet snabbt kan förändras. I stället måste kommunerna ta fram underlag för den mark som är aktuell för planläggning och länsstyrel sen bistår. Från länsstyrelser har vidare betonats att det är kom munerna som har ansvaret för att visa att marken är lämplig. samordningsuppdrag har utvärderats i den tidi gare nämnda rapporten från . Följande förs fram: Ett gemensamt budskap från länsstyrelserna är att det hittillsvarande arbetet har lett till en ökad medvetenhet om behovet av klimatanpass ningsåtgärder bland kommuner och andra offentliga aktörer. Klimatanpassningsfrågan har framförallt uppmärksammats i fysisk pla nering via översiktsplanerna och detaljplanerna, med fokus framförallt på dagvattenhantering och översvämningsproblematik men även dricks vattenfrågan har varit i fokus. Vägen till implementering av konkreta klimatanpassningsåtgärder baserat på identifierade risker och behov upplevs emellertid av många länsstyrelser som lång. Som orsak till det lyfts såväl brist på tid som finansiering av konkreta åtgärder på kom munal nivå… Länsstyrelserna har i sitt uppdrag upplevt en otydlighet kring mål och riktlinjer för sitt eget, såväl som för kommunernas arbete. organisation av klimatanpassningsarbetet har byggt på ett under ifrånperspektiv där ansvar främst ligger hos kommuner och enskilda aktörer med relativt begränsad styrning från nationell nivå. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … nala handlingsplanerna har några av länsstyrelserna uttryckt önskemål om tydligare nationellt ledarskap och direktiv gällande ansvarsfördel ning mellan stat, kommuner och enskilda, inklusive riktlinjer för finan siering. Länsstyrelserna efterfrågar även ett tydliggörande av sektors myndigheternas uppdrag inom klimatanpassningsområdet. Detta, anser man, skulle avsevärt underlätta länsstyrelsernas arbete… Länsstyrelserna ser behov av mer samordning mellan nationell och regional nivå. Det skulle avsevärt underlättas genom att de nationella sektorsmyndigheterna får inskrivet i sina instruktioner att och hur de ska stödja länsstyrelsernas klimatanpassningsarbete. Man lyfter speciellt fram behovet av ökad interaktion med myndigheter som inte har uttalade uppdrag kopplade till klimatanpassning, exempelvis och (s. 82-83 ff). Länsstyrelserna är vidare en av flera tillsynsmyndigheter för PBL. Det finns som framgått av kapitel 3 flera olika planer som omfattas av PBL. a)Översiktsplan, som ska finnas i alla kommuner och omfatta kom munens hela område. Planen är inte bindande för myndigheter och enskilda, b)detaljplan, som är bindande för myndigheter och enskilda. Med bindande avses i sammanhanget att den klargör vissa rättigheter och skyldigheter, men den är inte bindande på så sätt att det som finns med i planen blir genomfört, c)områdesbestämmelser, som i likhet med detaljplanen har bindan de verkan, kan användas bl.a. för att inom begränsade områden säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås och d)regionplan, som används för samordning av flera kommuners planläggning. I PBL finns ett stort antal bestämmelser om samråd. Kommunerna ska samråda med bl.a. länsstyrelserna när de upprättar förslag till över siktsplan och detaljplan. Under samrådet ska särskilt ta till vara och samordna statens intressen och bl.a. verka för att be byggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till män niskors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Därutöver ska enligt 3 kap. 28 § PBL under varje mandatperiod yttra sig över översiktsplanen till kommunen. Enligt PBL:s 11 kap. 10–11 §§ gäller vidare att ska överpröva och upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upp Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … häva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att, 1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, 2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, 3.miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, 4.strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällan de bestämmelser, eller 5.en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Dessa fem punkter är de s.k. statliga ingripandegrunderna. gällde för markanvändning och byggande byggnadslag (BL) och byggnadsstadga (BS). För att kommunala planer skulle få rättsverkan enligt den lagstiftningen krävdes att de fast ställdes av statlig myndighet, normalt av men i vissa fall av regeringen. ersattes bl.a. dessa författningar av en ny lag på området, , ÄPBL. (Den lagen ersattes 2011 av en ny plan- och bygglag, PBL). 1987 hade tiden blivit mogen för att slopa den statliga fastställelsen av planer och att begränsa det statliga inflytandet. Dessutom hade plansystemet i BL blivit föråldrat (Se Didón m.fl., , upplaga: 4 utgivningsår: 2015 uppdaterad: , Huvuddragen i PBL och anslutande miljö lagstiftning, kommentaren). Även om syftet var att begränsa den statliga fastställelsen var likväl tanken att staten inom vissa särskilt viktiga områden skulle be hålla ett inflytande. I propositionen till ÄPBL anförs att innebörden av decentraliseringen var att behovet av statlig tillsyn och kontroll över kommunernas sätt att fullgöra sina uppgifter minskat i takt med att kommunerna blivit större och deras förvaltningsorganisation . anförs att statsmakterna har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och måste därför ange ramarna för de regionala och kommunala befogenheterna. Statens möjligheter att ingripa borde därför begränsas till frågor av nationell betydelse och den mellankommunala samordningen av planläggningen (prop. 1985:86:1 s. 77). Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Innebörden är därmed att enbart kan överpröva de taljplan eller områdesbestämmelser, inte andra planer. Kommunens skyldighet att upprätta detaljplan eller områdesbestämmelser följer av 4 kap. 2 PBL. Kravet föreligger främst om det handlar om en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfatt ningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen eller en be byggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang eller det handlar om ett nytt byggnadsverk som får betydande inverkan på omgivningen. Det betyder att den statliga kontrollen som ger rätt att ingripa endast finns i de fall kommunerna väljer att låta uppföra bebyggelse av viss omfattning som ger skyldighet att upprätta detaljplan eller områdesbestämmelser. Eftersom kommunerna har planmonopol är det kommunens val. Däremot finns det en samrådsskyldighet med även för översiktsplan och regionplan. När det gäller de statliga ingripandegrunderna är det främst be stämmelserna om att såväl samrådet som överprövningen ska se till att en bebyggelse blir lämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion, punkten 5 som är relevant. Bestämmelserna speglar 2 kap. 5 § PBL, som innebär en skyldighet för kommunen att vid planläggning se till att bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn bl.a. till människors hälsa och säkerhet och risken för olyckor, översvämning och erosion, se nedan under 4.2. ska alltså upphäva beslut om eller ändringar i detalj planer eller områdesbestämmelser om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Med bebyggelse avses inte bara byggnader utan också t.ex. vägar, grönområden osv. som hör till en samlad bebyggelse (a.a. s. 472). kontroll avses leda till att den typen av frågor blir slutligt avgjorda genom planläggningen. Syftet med kontrollen är att motverka risken för att olika statliga myndigheter som – var och en inom sin sektor – bevakar kraven på hälsoskydd och säkerhet in griper och kräver ändringar i skilda avseenden, när området är färdig byggt och användarna har flyttat in (se nämnda kommentar från m.fl. till PBL, här till 11 kap.). gör en sådan överprövning självmant. Det ska ske från det att den fått ett meddelande om att en de Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena …