sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — För att ändå närma oss frågan om antal ärenden där det finns hinder mot att verkställa avlägsnandebeslut undersöktes statistik för olika ärenden där det finns kända verkställighetsproblem, där statslöshet verkar vara den enskilt oftast förekommande omständigheten för utredningens frågeställningar. Kvalitetsuppföljning praktiskt verkställighetshinder , Dnr 131-2015-30446. Utredningens slutsatser och förslag Förslag 1: Låt det tydligt framgå av utlänningslagen att hänsyn ska tas till praktiska verkställighetshinder redan i grundärenden och att uppehållstillstånd får beviljas av sådana skäl. För att förtydliga vilken sorts verkställighetshinder som man kan ta hänsyn till i ett grundärende föreslår vi att praktiska verkställighets- hinder uttryckligen anges i bestämmelserna gällande beaktande av verkställighetshinder. I utlänningslagens föreskrift om uppehålls- tillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omstän- digheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) föreslår vi att lagstiftaren an- ger att sådana omständigheter alltid ska anses finnas om det råder bestående praktiska verkställighetshinder i ärendet.2 Vi föreslår också utbildning och kompetenshöjande insatser för tjänstemän och de domstolsjurister som arbetar med migrationsrätt. Bakgrunden till detta förslag är att möjligheten att bevilja uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder inte är tyd- lig i utlänningslagens nuvarande regleringar. Vi har i utredningsarbetet identifierat svårigheter för rättstillämparen att förena skyldigheten att ta hänsyn till praktiska verkställighetshinder, med hur Migrations- överdomstolens vägledning i frågan ser ut. Ett högt beviskrav tillämpas där den enskilda personen med nuvarande praxis åläggs bevisbördan, även i situationer där stora svårigheter finns att få fram acceptabla bevis. Detta leder till både summariska bedömningar av praktiska verkställighetshinder i grundprövningen och mycket små möjligheter att beviljas uppehållstillstånd på sådan grund. Vår bedömning är att det saknas förutsättningar att säker- ställa att beslut om avvisning eller utvisning inte fattas när det redan inför ett beslut om uppehållstillstånd står klart att ett avlägsnande- beslut inte skulle gå att verkställa. 2 När den tidsbegränsade lagen är tillämplig medför dess 11 § att uppehållstillstånd normalt inte kan beviljas med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen enbart på grund av praktiska verk- ställighetshinder (se avsnitt 7.1). Eftersom ett bestående praktiskt verkställighetshinder, som vi ser det, med nödvändighet också måste anses utgöra ett i vart fall tillfälligt hinder, får förut- sättningarna för uppehållstillstånd i dessa fall närmast bedömas jämte 5 kap. 11 § utlännings- lagen. Tillämpligheten av denna bestämmelse påverkas inte av den tidsbegränsade lagen. Förslag 2: För in begreppet praktiska verkställighetshinder i den bestämmelse som möjliggör för att bevilja uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Vi föreslår att begreppet praktiska verkställighetshinder förs in i ut- länningslagens bestämmelse om verkställighetshinder efter lagakraft- vunnet beslut (12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). Där- med klargörs att nya omständigheter som innebär att det finns anled- ning att anta att sådana hinder existerar, kan ligga till grund för uppehållstillstånd. Innebörden av praktiska verkställighetshinder kan vara mer än att det finns anledning anta att ett anvisat mottagarland inte vill ta emot en person (vilket är den nuvarande formuleringen). Som vi nämnde inledningsvis kan praktiska verkställighetshinder också vara att det t.ex. inte går att resa till landet, och orsakerna till det varierar. Enskilda har mycket svårt att överhuvudtaget kunna visa att mottagarlandet är ovilligt ta emot. En kvalitetsupp- följning bör därför göras inom för att undersöka genomslaget för interna riktlinjer om bl.a. myndighetens ansvar vid tillämpning av bestämmelsen och praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet beslut. En sådan kvalitetsuppföljning bör vid behov efterföljas av utökat organisatoriskt stöd. Vi föreslår också ytterligare utbildning och kompetenshöjande insatser för tjänstemän. Externa utbildare bör invol- veras i samband med utbildningsaktiviteter när det passar. Bakgrunden till förslaget är att den bestämmelse i utlännings- lagen som ger möjlighet till uppehållstillstånd på grund av praktiska hinder mot verkställighet enligt vår bedömning är delvis missvis- ande. Genom att uttryckligen ange att praktiska verkställighets- hinder kan få till följd att uppehållstillstånd beviljas, i stället för vad som anges om att ”mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot” framgår att tillämpningen av bestämmelsen ska omfatta samtliga svårigheter som kan utgöra ett praktiskt verkställighets- hinder. På detta sätt skapas också enhetlighet i lagen (jfr våra för- slag om ändringar i 5 kap. 6 §, 8 kap. 7 och 15 §§, samt 8 a kap. 4 § utlänningslagen). Det uttryckliga införandet av begreppet praktiska verkställighetshinder i utlänningslagen antas också föra med sig att frågan om hur sådana ska bedömas generellt får större uppmärk- samhet. I vårt kartläggningsarbete har vi identifierat att den enskilda personen åläggs ett betydande ansvar för att bevisa att det finns praktiska verkställighetshinder i ärendet, även när svårigheterna att få fram bevisning kan vara stora, t.ex. för en statslös person eller när det gäller att fastställa medborgarskap i stater med svaga insti- tutioner. Närmare vägledning från till den enskilda personen om vad hen kan göra för att medverka till en verkställig- het återfinns inte i de beslut vi har undersökt. Vi har också sett oklarheter i den vägledning som ger Polismyndig- heten. Dessa omständigheter, tillsammans med en begränsad pröv- ning av praktiska verkställighetshinder efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, riskerar att föra med sig att sådana eventuella hinder inte uppmärksammas. Detta är särskilt bekymmersamt mot bakgrund av den vanligt förekommande hänvisningen i olika ärenden till att frågan om verkställighetshinder först kan bedömas efter det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft. Förslag 3: För in en ny bestämmelse som uttryckligen anger att uppehållstillstånd får beviljas om ett avlägsnandebeslut har preskriberats, om inte den enskilda personens eget agerande varit den avgörande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas. Vi föreslår att en ny bestämmelse införs som uttryckligen anger att uppehållstillstånd får beviljas om ett avlägsnandebeslut har preskri- berats, om inte den enskilda personens eget agerande varit den av- görande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas. Bakgrunden till förslaget är att nuvarande regelverk saknar en tydlig bestäm- melse om möjligheten att bevilja uppehållstillstånd efter att ett av- lägsnandebeslut har preskriberats. Vår undersökning av rättstillämpningen visar att huvudregeln om att bevilja uppehållstillstånd som en följd av preskription har kommit att bli ett undantag efter att några av Migrationsöverdom- stolens avgöranden har fått effekt. Närmare bestämt har under- instansernas tolkning av framförallt MIG 2009:13 – ett avgörande som uttryckligen ingår i direktiven att undersöka – inneburit en förskjutning i praxis, vilket skett utan ny lagstiftning. De argument vi har uppmärksammat i rättstillämpningen för att frångå huvudregeln handlar ofta om att den enskilda personen inte varit aktiv i verkställighetsprocessen eller att ärendet har överläm- nats till polis. I en del ärenden har överlämnandet till polis varit den enda omständigheten som tillmätts betydelse för att neka personen uppehållstillstånd som en följd av preskriptionen. I äldre praxis tog man i stället fasta på den enskilda personens handlingar under tids- perioden från lagakraftvunnet avlägsnandebeslut till preskription i kombination med de åtgärder myndigheter vidtagit för att verk- ställighet skulle kunna ske. Så sker i obetydlig utsträckning . Vi menar även att myndigheternas passivitet eller aktivitet, och inte enbart den enskilda personens handlingar, måste tillmätas bety- delse för bedömningen av om man ska frångå huvudregeln. En grundtanke med regelverket rörande preskription har varit att det ska bidra till att förskona människor från att behöva leva under hot om avlägsnande på grund av beslut som inte går att verkställa. bör regelverket inte ge sken av att en person som håller sig undan myndigheterna auto- matiskt kommer beviljas uppehållstillstånd. Därmed bör det klart framgå att den enskilda personens agerande inte får ha varit den avgörande orsaken till att preskription har inträtt för att uppehålls- tillstånd ska kunna beviljas. Förslag 4: Tillsätt en utredning om statslösas rättsliga ställning och införandet av en statslöshetsprocedur. Statslösa personers rättsliga ställning och möjligheten att införa en statslöshetsprocedur i bör utredas. I direktiven till en utred- ning av denna fråga bör det ingå att –föreslå hur artikel 1 konvention angående statslösa per- soners rättsliga ställning kan införlivas i svensk rätt –föreslå en utformning av en procedur för att fastställa statslöshet –analysera vilket utrymme som skulle kunna skapas i utlännings- lagstiftningen för att bevilja uppehållstillstånd på grund av stats- löshet. Detta förslag har sin grund i dels avsaknaden av en tydlig definition av statslöshet i svensk rätt, dels att statslöshet är en märkbar och genomgående omständighet i vår egen analys av praktiska verk- ställighetshinder och preskription. I vår utredning har inte funnits något uppdrag att studera statslöshetsfrågan, och vi har därför inte gjort någon sådan undersökning. Emellertid har vi sett att stats- löshet är en central omständighet i ärenden som aktualiserar bedöm- ningar av praktiska verkställighetshinder och uppehållstillstånd som en följd av preskription. UNHCR:s pågående arbete med stats- löshetsfrågan och aktuell internationell forskning bekräftar detta. Statslöshetsfrågan är enligt vår bedömning följaktligen viktig att utforska för att motverka att asylsökande hamnar i en situation där deras avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Eftersom statslöshet är en internatio- nell fråga bör dessutom ett internationellt samarbete sökas och en kommande utredning bör ta avstamp i internationell forskning. I förlängningen skulle en utredning om statslöshet som för med sig införandet av en statslöshetsprocedur också vara ett steg för reger- ingen mot att i högre grad uppfylla sina åtaganden kon- vention angående statslösa personers rättsliga ställning. What is the inquiry about? Individuals seeking asylum in whose application is rejected are, as a general rule, also issued with a decision requiring them to return to their country of citizenship or to a country in which they have previously resided. However, there may be circumstances pre- venting the decision from being enforced. In certain cases, such circumstances may justify the applicants being granted a permit in . This inquiry deals with two separate issues: –permits on the basis of practical impediments to en- forcing refusal-of-entry or expulsion orders, and –permits as a result of a refusal-of-entry or expulsion order having expired (becoming statute-barred), normally after four years. Under the Aliens Act, practical impediments to enforcement must be considered by the authorities and courts in decisions concerning refusal-of-entry or expulsion (see, for example, Chapter 8, Section 7 of the Aliens Act). must consider these impediments even if they emerge after a removal order has become final and non-appealable if there is reason to assume that the intended country of return will not accept the person (see Chapter 12, Section 18, first paragraph, point 2 of the Aliens Act). A refusal-of- entry or expulsion order becomes statute-barred, i.e. expires, nor- mally four years after the decision became final and non-appealable (see Chapter 12, Section 22, first paragraph). If a new application is filed, a permit may subsequently be granted provided that the statutory limitation period has expired without the removal order being enforced due to reasons beyond the individual’s con- trol. If a permit is not granted as a result of statutory limitation, all the grounds cited in the permit application are to be re-examined. As set out above, existing legislation provides scope for granting permits on the basis of practical impediments to enforce- ment or statutory limitation. Despite this, a number of people re- main in for long periods of time after receiving a refusal- of-entry or expulsion order without being granted a per- mit. Some of these people are stranded in a legal no-man’s-land. They are trapped in a ‘Catch 22’ situation that is virtually impossible to find a way out of. This problem is the starting point of this Inquiry, whose aims include examining the problems associated with practical impediments to enforcement beyond the control of the individual and proposing solutions to prevent people from ending up or remaining in this situation. What was the Inquiry Chair’s remit? The Inquiry Chair’s remit was to: •examine the application of the law regarding the possibility for the and the courts to consider practical impediments to enforcement, both during the asylum process and after a refusal-of-entry or expulsion decision has been taken but has been unenforceable; •study the effects of the Migration Court of Appeal’s decision MIG 2009:13 regarding the possibility of granting a per- mit after a refusal-of-entry or expulsion order becomes statute- barred; and •present relevant proposals that aim to prevent people who have applied for asylum from ending up or remaining in a situation where their refusal-of-entry or expulsion order cannot be enforced for practical reasons beyond their control. What does practical impediments to enforcement “beyond the control of the individual” mean? A key question for the Inquiry was the implication of a “removal order being unenforceable due to reasons beyond the control of the individual” (practical impediments to enforcement), reasons that under the Aliens Act can constitute the basis for granting a permit in . Practical impediments to enforcement means that a person who has received a refusal-of-entry or expul- sion order, or who may receive one, cannot to the intended country of return. The reasons for this vary. It may be practicably impossible to there. The country may be unwilling to accept the person. It may be difficult for the individual or the authorities to provide proof of citizenship or the right to stay in the country in question. The underlying reasons that certain individuals are not accepted by the intended country of return or are unable to there vary depending on the situation in different countries and international circumstances at different points in time. An obvious example of a practicably impossible trip is that of Palestinians who cannot to because the border crossing between and is closed and the possibility of transit through is very limited. This means that people from are now being granted a tempo- rary permit on the basis of practical impediments to enforce- ment. One group that has encountered difficulties regarding to the intended country of return are stateless Bidoons from , because does not recognise them as citizens. Whether or not the people in question have identification documents and proof of having lived in for extended periods, they are not granted an entry permit. Moreover, the State of is not obliged by international law to grant them entry because they are not con- sidered citizens. Lack of citizenship, i.e. statelessness, is an important factor in practical impediments to enforcement. Similarly, a person does not have the right to enter a country if they are not a citizen of that country, unless they are seeking protection from war or other human rights violations under the right of asylum. In addition to statelessness, the interests of the country of re- turn or the possibility of for the individual, practical impedi- ments to enforcement may also relate to the strength of the insti- tutions in the relevant country of return. Practical impediments in the return process may also arise, for example, if the embassies are understaffed. This may mean that questions from the individual or the authorities concerning identification documents go unanswered, or that booking an interview with the embassy takes an unreasonably long time or may not even always be probable. It may also be the case that issuance of documents is conditional on the indi- vidual having original identification documents, and the individual has no such documents. In some individual cases, the problem may be that the validity of documents issued is so short or that their geographical validity is limited, which means that is not possible. The Swedish authorities’ guidance to the individual in an enforce- ment case and whether this is followed, and the availability of rele- vant country information are also important factors that will affect whether practical barriers to enforcement are deemed to exist in individual cases. What does the research say and how are practical impediments to enforcement dealt with in other countries? In international research, the term ‘legally stranded migrants’ is used to denote the phenomenon that people seeking protection but not deemed to be in need of protection are caught in a situation where they receive repeated unenforceable removal orders. ‘Stranded migrants’ is an umbrella term used in discussions on circular irregular migration, human smuggling, visa regulations and the situation of migrants in need of consular assistance. Researcher has proposed the following definition of ‘legally stranded’: In practice, migrants become legally stranded when they are caught between removal from the State in which they are physically present, inability to return to their State of nationality or former , and refusal by any other State to grant entry. (2007, p. In earlier studies of how different European countries deal with legally stranded migrants, we have identified a general difficulty in distinguishing which previous asylum seekers cannot return, regard- less of their own intentions. Despite this, when new policies are developed to deal with practical impediments to enforcement, one of the main focal points is the individual’s role and responsibility in the enforcement process. In recent years, European countries have tried to increase the incentives for asylum seekers deemed not to be in need of protection to return of their own accord. At the same time, the legal categories, such as ‘tolerated status’, ‘temporary right to remain’ and ‘deferred enforcement’, that states have adopted are a more or less explicit recognition that practical impediments to enforce- ment cannot be eliminated. However, few people are granted a permit on the basis of the existence of such impediments. We have found no support in the international overview that repeated examinations of temporary permits result in more people actually travelling to the intended country of return. can we draw any general conclusions based on previous studies or regula- tions in other countries regarding effective methods to bring about return. However, limiting access to rights after an application has been rejected, particularly with regard to housing, may increase the chance of authorities losing contact with the people in question. Several actors in , including the Swedish Authority, think that this might be the consequence of an amendment to the Reception of Asylum Seekers and Others Act (1994:137) that entered into force on 1 2016. In the longer term, this can make the process of return more difficult. This amendment is related to our inquiry, as the situation of some persons whose removal order is unenforceable has been considerably worsened because of it. How- ever, this inquiry has not been tasked with examining the conse- quences of this amendment. All in all, our international overview shows that the situation of having received a removal order and at the same time being ‘non- returnable’ is a legal contradiction that appears to be a dilemma for states and undoubtedly also for the people who become legally stranded. What are the Inquiry’s proposals and why are they presented? Proposal 1: The Aliens Act should clearly state that practical impediments to enforcement must be considered in the initial case and that a permit may be granted on this basis. We propose that practical impediments to enforcement be specifically stated in the provisions on consideration of impediments to enforce- ment in order to clarify the types of impediments that must be considered in an initial case. In the provision on permits on the basis of exceptionally or particularly distressing circum- stances (Chapter 5, Section 6 of the Aliens Act), we propose that the legislator state that such circumstances must always be deemed to exist in the presence of a lasting practical impediment in the case.1 We also propose training and skills enhancement activities for officers and court lawyers dealing with migration law. The background to this proposal is that the possibility of granting a permit on the basis of practical impediments to enforce- ment is unclear in the current Aliens Act. Our inquiry has identi- fied difficulties for legal practitioners to reconcile the obligation to consider practical impediments to enforcement in the initial case with the Migration Court of Appeal’s guidance on the matter. The high standard of proof that is applied means that the individual, under current practice, bears the responsibility of obtaining acceptable evidence even in situations of great difficulty. This leads to both limited assessments of practical impediments to enforcement in the initial case and very limited possibilities of being granted a resi- dence permit on this basis. Our assessment is that no conditions currently exist to ensure that refusal-of-entry or expulsion decisions are not taken when it is already clear before a decision that a re- moval order will be unenforceable. 1 When the Act on temporary restrictions to the possibility of being granted a per- mit in (2016:752) is applicable, Section 11 implies that a permit cannot normally be granted pursuant to Chapter 5, Section 6 of the Aliens Act solely on the basis of practical impediments to enforcement (see Section 7.1). Since a lasting practical impediment to enforcement must, in our view, also necessarily be considered a temporary impediment, the conditions for a permit in these cases must be assessed together with Chapter 5, Section 11 of the Aliens Act. Application of this provision is not affected by the Act on tempo- rary restrictions. Proposal 2: The concept of practical impediments to enforcement should be introduced in the provision that allows the to grant a permit following a final and non-appealable removal order. We propose that the concept of practical impediments to enforce- ment be introduced into the provision in the Aliens Act on impedi- ments to enforcement following a final and non-appealable removal order (Chapter 12, Section 18, first paragraph, point 2 of the Aliens Act). This would make clear that new circumstances giving reason to assume that such impediments exist can be the basis for a resi- dence permit. The meaning of practical impediments to enforce- ment may go beyond there being reason to assume that the intended country of return is not willing to accept the person (the current wording). As mentioned above, practical impediments to enforce- ment may also include the fact that it is not possible to to the country. The reasons for this vary. It is very difficult today for some individuals to provide evidence of the country of return’s un- willingness.