sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Enligt vår bedömning innebär detta att skidbackar redan enligt gällande rätt normalt behöver prövas enligt miljölagstiftningen. Det leder till att det kan ifrågasättas om det är ändamålsenligt att även ställa krav på en miljöbedömning enligt PBL av en skidbacke, i de fall åtgärden inte innebär byggande av skidliftar och byggnader som bör prövas enligt PBL. Våra överväganden om kravet på detaljplan Som vi har redovisat har vi uppfattat att lagstiftaren valt att genomföra denna del av MKB-direktivet genom PBL och att det inte har ansetts vara aktuellt att göra någon ändring i detta avseen- de (avsnitt 4.4). Vi utgår därför från att lagstiftaren även i fortsätt- ningen anser att denna fråga bör prövas inom ramen för PBL-syste- met. Vi bedömer att det är svårt att hitta en reglering som fullt ut till- godoser de behov som finns, både när det gäller behovet att regle- ringen ska vara förenlig med och att formen för pröv- ningen ska upplevas som ändamålsenlig. Vi menar att en lämplig lösning kan vara att detaljplanekravet utformas så att det avser ”en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar”, dvs. samma lydelse som används i 4 kap. 34 § andra stycket PBL . Tillägget ”med tillhörande anläggningar” träffar då de byggnader och parkeringar m.m. som anordnas i anslutning till skidbackarna och liftarna. Tillägget kommer då även ange hur planområdet bör avgränsas och vilka åtgärder som bör inkluderas i bedömningen av huruvida åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kravet på bygglov kan då ändras till att i stället avse ”… skid- backar, skidliftar, linbanor …” i stället för ”…, skidbackar med liftar, kabinbanor …” som används i 6 kap. 1 § PBF . Därmed kommer kraven på bygglov respektive kraven på detaljplan att vara samord- nade och dessutom ligga nära MKB-direktivet. Att även ”självstän- diga” skidbackar kommer att omfattas av kravet på bygglov utgör sannolikt en viss utvidgning av kravet på bygglov, men utvidgningen framstår som motiverad i förhållande till direktivet och torde i praktiken inte innebära någon utvidgning av kraven på bygglov, givet att nya skidbackar normalt tillkommer i samband med att nya liftar och linbanor etableras. Att kraven på bygglov inte omfattar sådana naturliga backar som allmänheten utnyttjar för skidåkning, på det sätt som avses i motiven till ÄPBL, får hanteras genom att kravet på bygglov får anses förutsätta viss markberedning. Våra överväganden om kravet på detaljplan I 4 kap. 34 § andra stycket PBL används termen ”en hamn för fri- tidsbåtar”, vilket motsvarar det uttryck som används i MKB-direk- tivet (”hamnar för fritidsbåtar”). I PBF används termen ”småbåts- hamn”. I propositionen till ÄPBL anförde departementschefen att en små- båtshamn bör planläggas (prop. 1985/86:1 s. 558). Slutligen vill jag som exempel ta en anläggning som kan behöva detalj- regleras när det gäller såväl placering som utformning och tekniskt utförande. Det kan gälla en småbåtshamn med anläggningar i vattnet och byggnader, upplag m.m. på land. Lokaliseringen i stort bör vara redovisad i översiktplanen. Inplaceringen i ett kanske känsligt strand- landskap med många intressenter motiverar enligt min mening att de- taljplan upprättas. I vattenområdet blir det aktuellt med flytande och kanske fasta bryggor, pirar som kan störa vattenrörelser, fiske etc. Klubbhus, servicebyggnad, tillfart och parkeringar skall samordnas på land. Vinteruppläggningen skall organiseras i kvarter med erforderliga brandgator och kanske skyddande planteringar. Även utformningen av en sådan anläggning bör enligt min mening normalt regleras i detalj- plan. Det torde vara bästa sättet att tillgodose de planmässiga aspek- terna och de berördas intressen. Innebörden av termen småbåthamn har kommenterats ytterligare i lagkommentaren till PBL22. Med småbåtshamn torde avses en anläggning med ett flertal båtplatser vid en större brygga eller i anslutning till ett sammanhängande system av bryggor inom ett avgränsat vattenområde. Ofta är området också avspärrat till lands. En närliggande fråga är hur PBL ställer sig till an- läggandet av enstaka mindre bryggor och utläggandet av bojar men så- dana anordningar torde däremot inte omfattas av bygglovsplikten. I stället kan det förhålla sig så att tillstånd enligt kan aktualiseras för den som vill anlägga en brygga eller lägga ut en boj. Enligt Lagrådets uttalande i samband med tillkomsten av ÄPBL be- höver en småbåtshamn inte enbart avse hamnar för fritidsbåtar utan kan även omfatta en hamn för yrkesfiskare (jfr prop. 1985/86:1 s. 683). I sammanhanget bör även nämnas att större hamnar normalt krä- ver tillstånd eller anmälan enligt bestämmelserna i 9 kap. 22 (2010:900). En kommentar, et al, 2011; uttalandet återfinns i anslutning till kommentaren till 9 kap. 2 §. Våra överväganden om kravet på detaljplan (jfr 24 kap. 1–2 §§ miljöprövningsförordningen [2013:251]). Även mindre hamnar kan kräva tillstånd eller anmälan enligt bestämmelser- na om vattenverksamhet i 11 kap. . Vi anser att det är lämpligt att detaljplanekravet även avser små- båtshamnar för att därigenom få en samordning mellan kravet på detaljplan och kraven på bygglov. Det innebär visserligen en marginell överimplementering i förhållande till vad som krävs enligt MKB- direktivet, men från EU-synpunkt är detta inget problem. Som framgår av departementschefens uttalande i propositionen till ÄPBL innebär redan gällande rätt att småbåtshamnar bör planläggas, vilket gör det lämpligt att samordna kraven. I 4 kap. 34 § andra stycket PBL används termen ”en permanent campingplats”, vilket motsvarar det uttryck som används i MKB- direktivet (”permanenta campingplatser”). I PBF används termen ”campingplats”. Frågan uppstår då på vilket sätt en campingplats skiljer sig från en permanent campingplats. Innebörden av termen campingplats kommenterades i proposi- tionen till ÄBPL (prop. 1985/86:1 s. 684). I vissa fall kan bygglovsplikt inträda trots att några åtgärder inte behö- ver vidtas. Exempel på detta är upplåtelse av ett område för camping eller husvagnsuppställning. Visserligen torde detta som regel kräva sanitära åtgärder enligt hälsoskyddslagstiftningen. Men oavsett detta bör bygglovsplikten gälla, när någon skall utnyttja ett område för cam- ping eller husvagnsuppställning i en sådan omfattning att verksam- heten blir mer eller mindre yrkesmässig. Uttalandet får förstås som att kravet på bygglov är högt ställt. Det bör med andra ord inte vara nödvändigt med markarbeten, tillfarts- vägar, elstolpar och sanitära anläggningar, för att campingplatsen ska kräva bygglov. Vi har inte funnit någon ledning om hur uttrycket ”permanenta campingplatser” ska förstås enligt MKB-direktivet. Att camping- platsen ska vara permanent får dock förstås som att mera tillfälliga campingplatser inte omfattas av kravet på miljöbedömning. Till- fällig camping kan uppstå i samband med t.ex. idrottsarrangemang och festivaler. Kraven på bygglov bör inte omfatta sådan tillfällig Våra överväganden om kravet på detaljplan camping, eftersom det enligt praxis krävs att campingen har en viss varaktighet för att bygglovsplikten ska inträda. Vi menar att det kan slå fel om kraven på bygglov för camping- platser ändras så att de endast omfattar permanenta anläggningar. Regleringen skulle även kunna missförstås i förhållande till de övri- ga anläggningar som räknas upp i 6 kap. 1 § 1 PBF om bestämmel- sen skulle ändras till att endast avse permanenta campingplatser. Vi anser att det är lämpligt att detaljplanekravet ändras till att avse campingplatser för att därigenom få en samordning mellan kravet på detaljplan och kraven på bygglov. Som framgått av departement- schefens uttalande i propositionen till ÄPBL är emellertid kraven på bygglov högt ställda när det gäller campingplatser. Mot denna bak- grund gör vi bedömningen att det är lämpligt att samordna kraven. Såväl kraven på detaljplan som kraven på bygglov bör därmed avse campingplatser, snarare än permanenta campingplatser. I 4 kap. 34 § andra stycket PBL används termen ”en parkerings- plats”, medan motsvarande term i MKB-direktivet är ”parkerings- platser”. I PBF används uttrycket ”parkeringsplatser utomhus”. Valet av term i PBL motiverades på följande sätt (prop. 2004/05:59 s. 28). För att markera att det skall vara fråga om parkeringsplatser som skulle kunna antas medföra en betydande påverkan på miljön (dvs. anläggningar för parkering och inte vilken plats som helst där en eller några bilar parkerar), används uttrycket parkeringsanläggning. Parkeringsanlägg- ningar som kan förväntas föranleda upprättande av en miljökonsekvens- beskrivning är exempelvis parkeringar i anslutning till köpcentrum samt större s.k. infartsparkeringar. [Här] skall det vara fråga om att anlägg- ningen är ägnad att medföra en inte obetydlig trafiktillströmning. Kravet på bygglov för parkeringsplatser utomhus tillkom i sam- band med ÄPBL 1987. Det framgår inte av förarbetena varför kra- vet på bygglov har begränsats till parkeringsplatser som anordnas utomhus. Det kan dock tänkas att detta hänger samman med att parkeringsplatser inomhus kommer att träffas av kravet på bygglov för byggnader, och att tillägget ”utomhus” tillkom i syfte att för- hindra en dubbelreglering i detta avseende. Det finns både för- och nackdelar med att samordna dessa termer. Används termen ”parkeringsplatser utomhus” kommer termen att Våra överväganden om kravet på detaljplan omfatta fler parkeringsplatser, och inte bara de större anläggningar som avses i 4 kap. 34 § andra stycket. Det kan därigenom antas att fler detaljplaner kommer att träffas av kravet, eftersom relativt få detaljplaner innehåller parkeringsanläggningar medan desto fler pla- ner innehåller en eller flera parkeringsplatser. Därmed skulle följden kunna bli att fler detaljplaner behöver miljöbedömas, åtminstone om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan. Om uttrycken inte samordnas finns å andra sidan en viss risk för oklarheter i bedömningen av detaljplanekravet. Vi anser att fördelarna med att samordna termerna inte motsva- rar de nackdelar som samordningen medför. Det bör dessutom vara relativt enkelt för byggnadsnämnderna att hantera skillnaden mel- lan ”en parkeringsanläggning” och ”en parkeringsplats utomhus”. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att kraven på detaljplan respektive bygglov inte bör samordnas när det gäller parkerings- anläggningar respektive parkeringsplatser utomhus. Bedömning: Större planavvikelser är ett olämpligt alternativ till att öka möjligheten att kunna bygga utan detaljplan i flera fall. Kommunens uppfattning bör även i fortsättningen väga tungt när det gäller bedömningen av om en detaljplan behövs. Det finns inte något behov av att statliga myndigheter ska kunna begränsa möjligheten att pröva vissa åtgärder, som nor- malt ska prövas genom planläggning, genom ett bygglov eller förhandsbesked. Större planavvikelser är ett olämpligt alternativ till att kunna bygga utan detaljplan i flera fall Under vårt utredningsarbete har det framförts till oss att ett alter- nativ till att göra det möjligt att bygga utan detaljplan i fler fall skulle kunna vara att ge fler möjligheter att ge lov för större planavvikelser än . Vi menar att det är ett olämpligt alter- nativ. Våra överväganden om kravet på detaljplan Som en grundläggande förutsättning för bygglov inom detaljpla- nelagda områden gäller att den sökta åtgärden måste stämma överens med planen (9 kap. 30 § PBL). Bestämmelserna medger dock att bygglov får ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, under förutsättning att avvikelsen är liten och förenlig med planens syfte (9 kap. 31 b § PBL). Bestämmelser om möjligheten att avvika från det som har be- stämts i en detaljplan infördes i ÄPBL och ersatte då de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att bevilja s.k. dispenser från gällande planbestämmelser. Motivet för en begränsning av möjligheterna till avvikelse var att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom om- sorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detalj- planer (prop. 1985/86:1 s. 714). Ett annat motiv som framfördes var att undvika situationer, där planerna inte avspeglar de faktiska förhål- landena på marken efter genomförandet av planen. påta- lades att om det var frågan om en större avvikelse från planen, kunde denna behandlas på ett enkelt sätt med stöd av de särskilda reglerna för det som tidigare benämndes enkelt planförfarande23. Möjligheterna till avvikelser utvidgades genom en lag- ändring som trädde i kraft (prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366). Regeringen ansåg att star- ka skäl talade för att bestämmelserna om avvikelser borde ändras för att skapa ett större utrymme för avvikelser. Ett utvidgat utrym- me för avvikelser ansågs kunna lägga grunden för att resurskrävan- de planändringar kan undvikas, liksom en snabbare och enklare process för såväl enskilda som kommuner, vilket i sin tur skulle fri- göra resurser för andra angelägna kommunala uppgifter (a. prop. s. 179). Efter lagändringen kan bygglov även ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, om avvikelsen är förenlig med detalj- planens syfte och åtgärden är av begränsad omfattning och nödvän- dig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ända- målsenligt sätt (9 kap. 31 b § 2 PBL). Efter det att detaljplanens genomförandetid har gått ut får bygglov även ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, om åtgärden är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt 23 Det enkla planförfarandet motsvarar i allt väsentligt det som brukar benämnas stan- dardförfarandet, dvs. det förfarande som ska tillämpas för sådana planer som inte ska hand- läggas med det utökade förfarandet, jfr 5 kap. 7 § PBL. Våra överväganden om kravet på detaljplan Det gäller även fall där åtgärden innebär en sådan annan an- vändning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen (9 kap. 31 c § PBL). Regeringen framhöll i lagstiftningsärendet att det är angeläget att undvika en situation, som innebär att det medges alltför stora avvikelser efter att en plan har vunnit laga kraft, bl.a. för att de rättigheter och skyldigheter som skapas genom detaljplanen måste säkerställas . Regeringen ansåg även att det var angeläget att skapa ett system som inte riskerar att leda till minskad tilltro till planeringen och de demokratiska processerna (a. prop. s. 179). Vi menar att det vore olyckligt att skapa utrymme för ytterligare avvikelser, i vart fall om avvikelserna ska kunna bli så stora att det kan jämställas med att bygga utan detaljplan. En sådan ordning skulle innebära att vi återgick till den situation som rådde före ÄPBL. Tilltron till detaljplan som instrument förutsätter att kommunen följer det som har bestämts i planen. Enligt vår uppfattning är det ärligare i förhållande till omgivningen att kom- munen upphäver inaktuella detaljplaner, snarare än att ge lov för långtgående avvikelser. De införda bestämmelserna om avvikelser har därtill varit i kraft och erfarenheterna från de nya be- stämmelserna har ännu inte utvärderats. Regeringen har dock beslutat att en sådan utvärdering ska ske (uppdrag 12 i länsstyrelsernas regleringsbrev , dnr Fi2016/04376/SFÖ m.fl.). Enligt beslu- tet ska länsstyrelserna i samband med uppföljningen av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen särskilt analysera och redovisa kom- munernas tillämpning av bestämmelserna som gör det möjligt att ge lov för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestäm- melser. Länsstyrelserna ska även bedöma om bestämmelserna är ändamålsenligt utformade. Uppdraget ska redovisas till , som ska redovisa erfarenheterna till reger- ingen tillsammans med verkets egen bedömning av om bestämmel- serna är ändamålsenligt utformade. Våra överväganden om kravet på detaljplan Kommunens uppfattning bör även i fortsättningen väga tungt i fråga om en detaljplan behövs I praxis anses kommunens bedömning i fråga om behovet av detalj- plan väga tungt. Kommunens starka roll hänger samman med det s.k. planmonopolet som innebär att det är en angelägenhet att planlägga användningen mark och vatten enligt PBL (1 kap. 2 § PBL). Det som omfattas av den kommunala ensamrätten är planläggningen, dvs. befogenheten att anta detaljplaner och därigenom också befogen- heten att bestämma huruvida planläggning ska komma till stånd eller inte. Planmonopolet innebär att tolkning av rele- vanta kommunala styrdokument, däribland översiktsplanen, väger tungt. Nämnden måste dock tydligt redogöra för denna tolkning och de överväganden som ligger till grund för de beslut som fattas. Särskilt viktigt är detta när en ansökan om lov eller förhandsbesked avslås med stöd av detaljplanekravet. måste alltså förklara varför markens lämplighet för åtgärden inte kan prövas inom ramen för ett lov- eller förhandsbeskedsärende. har emellertid inget veto när det gäller att be- döma behovet av detaljplan. Överinstanserna har ibland gjort en annan bedömning än nämnden. Det har handlat om att nämnden har bedömt att en åtgärd behöver prövas genom planläggning, trots att det finns förutsättningar för att pröva åtgärden genom ett bygglov eller ett förhandsbesked. Det har även handlat om den omvända situationen, dvs. att nämnden anser att en fråga kan prövas genom ett bygglov eller ett förhandsbesked, trots att den sökta åtgärden träffas av detaljplanekravet. Våra förslag avser ingen förändring i detta avseende, utan bygg- nadsnämndens uppfattning om en åtgärd behöver prövas genom plan- läggning eller inte bör enligt vår uppfattning tillmätas stor betydelse även i fortsättningen. Behöver staten i vissa fall kunna ställa krav på att förändringar i markanvändningen ska prövas genom detaljplaneläggning? De begränsningar i detaljplanekravet som vi föreslår kan tänkas leda till att det blir vanligare att sammanhållen bebyggelse tillkommer utan att prövas genom en detaljplan i fler fall än vad som gäller . Våra överväganden om kravet på detaljplan Eftersom den statliga överprövningen av kommunala beslut främst är kopplad till detaljplaneprocessen medför våra förslag att det finns skäl att överväga om staten i vissa fall bör kunna ställa krav på att föränd- ringar i markanvändningen ska prövas genom detaljplaneläggning. Vi menar att det inte finns några sådana behov, enligt vad vi redovisar i det följande. Kravet på detaljplan innebär att vissa åtgärder endast kan kom- ma till stånd efter en viss process som regleras i 5 kap. PBL. Detalj- planeprocessen innebär att samråd ska ske med vissa myndigheter, organisationer och enskilda (5 kap. 11 § PBL), däribland länsstyrel- sen. har till uppgift att ta tillvara och samordna statens intressen under planprocessen (5 kap. 14 § PBL). fungerar även som tillsynsmyndighet för att se till att kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan inte strider mot någon av de s.k. ingripandegrunderna. Om så är fallet ska läns- styrelsen upphäva kommunens beslut. Det gäller om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse inte tillgodoses, att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, att en miljökvalitetsnorm inte följs, att strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller att en bebyggelse blir olämplig med hän- syn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (11 kap. 10–11 §§ PBL). Om gör det möjligt att etablera ny bebygg- else genom ett bygglov eller förhandsbesked, kommer normalt inte att underrättas om beslutet. Under vissa omständig- heter (”om det finns särskilda skäl”) kan dock , för ett visst geografiskt område, besluta att den tillsyn som normalt gäller för detaljplaner även ska gälla för bygglov och förhandsbesked (11 kap. 12 § PBL). Därigenom ges möjlighet att se till att inte heller bygglov eller förhandsbesked ges på ett sätt som strider mot ingripandegrunderna. Vanligtvis beslutar enbart om sådana ”förordnanden” när det behövs för att säkerställa vissa försvarsanläggningar. Vårt förslag att i vissa avseenden göra det lättare att bygga utan detaljplan kommer sannolikt medföra att färre ärenden kommer att passera . Därigenom väcks även frågor om hur statens inflytande över bebyggelseutvecklingen påverkas. Våra överväganden om kravet på detaljplan Vi har övervägt om det finns behov av bestämmelser med inne- börden att staten ska kunna förhindra att en åtgärd prövas genom bygglov eller förhandsbesked inom vissa geografiska områden. Det skulle kunna handla om att får möjlighet att besluta att undantagsregeln i 4 kap. 2 § andra stycket PBL inte ska kunna tillämpas i vissa områden där de statliga intressena är särskilt starka, i linje med den modell som gäller för bygglov och förhandsbesked enligt 11 kap. 12 § PBL. Vi bedömer att det inte finns något behov av sådana bestämmelser som vi nu har skisserat. Det handlar bl.a. om att de justeringar som vi föreslår i detaljplanekravet är av begränsad omfattning. Vi bedömer även att det ofta finns ett intresse från kommunens sida för att reglera markanvändningen genom en detaljplan, om förutsättningarna är så- dana att det kan finnas skäl för att ingripa. kan liksom redovisa sin uppfattning inom ramen för översikts- planeringen, om bedömer att vissa åtgärder behöver prö- vas genom en detaljplan. Om detta inte är tillräckligt, finns även möj- ligheten att besluta om att den tillsyn som gäller för detaljplaner även ska gälla för bygglov och förhandsbesked enligt 11 kap. 12 § PBL. Staten har visserligen även andra intressen än vad som omfattas av ingripandegrunderna, t.ex. till följd av annan lagstiftning. De ändringar vi föreslår när det gäller kravet på detaljplan medför emellertid inte att det finns skäl att begränsa möjligheten att kunna pröva vissa åtgärder genom ett bygglov eller förhandsbesked. Vi föreslår därför ingen sådan möjlighet. 4.9Våra förslag i förhållande till kraven i Bedömning: Talerätten för miljöorganisationer behöver inte ut- vidgas till att även omfatta beslut om bygglov och förhandsbesked för att uppfylla kraven i Århuskonventionen. Vi bedömer att våra förslag uppfyller kraven i MKB-direkti- vet, SMB-direktivet, Sevesodirektivet och Århuskonventionen. Enligt våra kommittédirektiv ska utredaren analysera hur förslagen förhåller sig till kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet och Århus- konventionen. Det gör vi detta avsnitt. Våra överväganden om kravet på detaljplan Talerätten för miljöorganisationer i ärenden om bygglov Utredningens förslag i avsnitt 4.6 innebär att kommunen ska pröva ett mark- och vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom planläggning för en åtgärd som kräver bygglov, om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för vissa miljöstörande verksam- heter. Om en ansökan om bygglov kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på angivet sätt, ska besluta att inte ge lov med hänvisning till att den sökta åtgärden förutsätter plan- läggning (jfr 9 kap. 31 § 2 PBL). Ska åtgärden tilllåtas måste åtgärdens miljöpåverkan prövas i samband med planläggning, vilket bl.a. innebär att en miljöbedömning kommer att göras och att en miljökon- sekvensbeskrivning kommer att upprättas. Om däremot finner att åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kan bygglov ges – förutsatt att även övriga krav i 2 och 8 kap. PBL är uppfyllda – utan att någon miljöbedömning behöver ske. bedömning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan får således stor betydelse för vilket underlag som kommer att krävas för att åtgärden ska kunna tillåtas. Det ligger därmed nära till hands att fråga sig hur en sådan reglering förhåller sig till kraven i Århuskonventionen.