sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Som framgått av 4.2.1 saknar kommunen enligt gällande lagstiftning möj lighet att avslå en ansökan om bygglov utifrån risken för olyckor, översvämning eller erosion om den är i överensstämmelse med detalj plan. Jag kommer att återkomma till om detta är ändamålsmässigt nedan under 7.5. Ett särskilt problem är vidare att genomförande tiden för bebyggelse efter det att planen antagits är 5–. ståndsansvaret preskriberas efter det att planen antagits. Därtill kommer att en del ny bebyggelse sker efter äldre detaljplaner, vilket innebär att skadeståndsansvaret för planen redan på förhand är preskriberad. De anförda osäkerhetsfaktorerna och preskriptions bestämmelserna innebär enligt min uppfattning att kommunens ska deståndsansvar i praktiken är urvattnat och att det därmed blir svårt för en fastighetsägare att utkräva ett ansvar av kom munen för skador utifrån kommunens ansvar för ny bebyggelse. För den befintliga bebyggelsen saknar kommunen motsvarande planläggningsansvar enligt PBL, efter det att preskriptionsansvaret löpt ut finns det inget juridiskt ansvar. Den befintliga bebyggelsen utgör den absoluta merparten av bebyggelsen, jämför avsnitt 3.5. PBL uppställer inga krav på att kommunen ska skydda den befintliga be byggelsen mot översvämning, ras, skred eller erosion utöver att lagen anger att uppmärksamt ska följa utvecklingen samt ta de initiativ som behövs. Därutöver är det så att kommunen som huvudregel inte får ändra detaljplanen under genomförande tiden utan berörda fastighetsägares samtycke. Undantag gäller om nya förhållanden av stor vikt som inte kunde förutses uppkommer, vilket borde kunna vara exempelvis risk för översvämning eller ras. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag Även i ett sådant fall skulle fastighetsägaren ha rätt till ersättning för exempelvis sina kostnader som hen kan ha haft. Redan beviljade bygglov eller förhandsbesked skulle inte heller påverkas. Från kom munalt håll har anförts att regelsystemet kan innebära så stora kost nader för kommunen att det i praktiken framstår som omöjligt att ändra detaljplanen . Efter genomförande tiden får detaljplanen ändras, men det påverkar inte den redan upp förda bebyggelsen. Det ska vidare beaktas att den befintliga bebyg gelsen som huvudregel inte heller aktualiserar ett konkret ärende som leder till myndighetsutövning för kommunen (undantag kan vara om fastighetsägaren ansöker/anmäler om exempelvis ombyggnation). Att kommunen utifrån den vaga bestämmelsen om att följa utveck lingen skulle kunna bli skadeståndsskyldig vid ren passivitet be dömer utredningen vara uteslutet. Sammantaget leder detta till en övergripande slutsats om att kommunen saknar ett juridiskt ansvar enligt PBL för den befintliga bebyggelsen (inom detaljplanerat om råde). Analyser från andra som redovisats i 4.2.1 stärker den slut satsen. Från har anförts att man delar den juridiska bedömningen om skadeståndsskyldighet, men att det ändå har bety delse vilka rättsliga konsekvenser andra lagar kan ge. Man har pekat på att kommunerna har en exklusiv rätt att bestämma om planlägg ning och att staten i vissa begränsade fall, som om det handlar om riksintressen eller samordning mellan kommuner kan förelägga kom munerna att upprätta detaljplan. Från kommunen har upplysts om att staten aldrig utnyttjat denna möjlighet. Utredningen menar att det förhållandet att staten i vissa undantagsfall kan framtvinga en detaljplan bör sakna betydelse för ansvarsbedömningen. Det redovisade avser kommunens ansvar enligt PBL. Den lagstift ning som därutöver är relevant är lag (2003:778) om skydd mot olyck or. Enligt den lagen är det i första hand kommunerna som har ett ansvar för räddningstjänst. Vid olyckor eller överhängande fara för olyckor gäller att kommunen ska ansvara för räddningstjänst. En för utsättning är att det är motiverat med hänsyn bl.a. till behovet av ett snabbt ingripande och det hotade intressets vikt, jämför vidare 4.1.2. Innebörden av detta ansvar är därmed att kommunerna vid plötsliga översvämningar och ras eller skred (långsamma översvämningar och erosion ingår inte i termen olyckor i den lagen) av viss dignitet har en skyldighet att agera med räddningsinsatser i den utsträckning det Utredningens slutsatser, överväganden och förslag Ansvaret innebär att hindra eller begränsa skador, men inte att i slutänden ersätta förstörd egendom. I stället drabbar dessa kostnader fastighetsägaren. Staten uppbär ett ansvar för klimatanpassning i stort och för det område jag utrett, bebyggelse och klimatanpassning genom sina myn digheter. Det finns som kommer att utvecklas i avsnitt 7.4 ett flertal statliga nationella myndigheter som har ett uppdrag att arbeta med klimatanpassning, men ingen statlig myndighet har ett övergripan de ansvar. I stället har samtliga berörda myndigheter uppdrag att bistå, bidra, vägleda eller att samordna. Staten bedriver genom länsstyrelserna en regional samordning av all klimatanpassning på re gional nivå. Arbetet handlar främst om kunskapsförmedling och arbetet bedrivs utifrån frivillig samordning. Staten har därutöver genom /regeringen också ett tillsynsansvar för bygg nation enligt PBL. Det finns ett långtgående krav på kommunerna att bedriva samråd med bl.a. länsstyrelserna vid all planläggning om att marken bl.a. är lämplig utifrån risken för skador på grund av olyckor, översvämning och erosion. ska överpröva och upphäva beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser om en be byggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Dessa s.k. stat liga ingripandegrunder är ett uttryck för statens övergripande ansvar för nationella frågor. Det är uttalat att staten är den yttersta garan ten för medborgarens säkerhet och trygghet. saknas det i princip möjlighet för såväl kommun som fastighetsägare att utkräva ett ansvar av staten. Som jag utvecklat närmare i 4.1.3 skulle formellt sett en skadeståndstalan kunna riktas mot staten om eller regeringen vid överprövningen varit vårdslös. Skadestånds skyldighet föreligger dock inte mot den instans som avgjort ärendet slutligt. Det betyder att staten inte kan bli skadeståndsskyldig om beslut fastställts av regeringen. Skulle dock länsstyrel sens beslut inte överklagats till regeringen eller om det överklagats och ändrats av regeringen föreligger en teoretisk möjlighet att bedriva en skadeståndstalan mot , men det förutsätter att det kan bevisas att genom vårdslöshet orsakat skada, vilket framstår mycket svårt om det handlar om en bedömningsfråga och inte om exempelvis ett formfel. Rimligen bör det också vara så att det i första hand borde vara kommunen som ansvarar, eftersom det är kommunen som fattar det första beslutet utifrån ett större Utredningens slutsatser, överväganden och förslag kunskapsunderlag i en grundligare process. Rättsfall om skadestånd mot staten i frågan saknas. Sammantaget menar jag att statens övergripande ansvar vagt och i stora delar oreglerat och det i princip saknas möjlighet för fastig hetsägare eller kommun att utkräva ansvar. En effekt av staten och kommunernas begränsade ansvar blir att fastighetsägaren får bära det ansvar som inte kommunen eller staten har. Fastighetsägarens ansvar följer av äganderätten. Fastighetsägaren har som huvudregel ingen skyldighet att klimatanpassa sin egendom, i stället innebär ansvaret att ta konsekvenserna, att stå risken för skador. (Fastighetsägare har dock som framgår närmre av 4.3 utöver ansvaret för sin egen fastighet också en skyldighet att se till att den egna fastigheten inte orsakar olägenhet för omgivningen enligt 3 kap. 1 § Jordabalken. Innebörden är att en fastighetsägare kan bli ansvarig för skador på annans fastighet som är en följd av exempelvis gräv ningsarbete). Eftersom fastighetsägaren står risken för skador skulle det därmed i hög grad kunna ligga i fastighetsägarens intresse att försöka skydda sin egendom genom klimatanpassningsåtgärder. Som framgått kan en fastighetsägare vara en enskild person, men även en juridisk person, som exempelvis ett företag eller en kommun. Många kommuner äger mycket mark. förs enskilda fastig hetsägarens kostnader till stor del över på försäkringskollektivet, även om redan nu höga självrisker kan gälla för exempelvis över svämning, se vidare 4.3. Som också framgår närmre där gäller inte motsvarande fullt ut för juridiska personer som exempelvis kommun er, eftersom dessa tecknar försäkringar mer på individuell basis och efter de behov de anser sig ha. Det finns också en risk för att fastig hetsägare inte kommer att kunna försäkra sig för skador på grund av klimateffekter, eftersom skador exempelvis på en bygg nad inte längre skulle bedömas som en plötslig och oförutsedd hän delse. Som framgår närmre av avsnitt 4.3 är en förutsättning för försäkring att det är en plötslig och oförutsedd händelse. Om det i stället exempelvis handlar om regelbundet återkommande översväm ningar skulle dessa inte vara plötsliga och oförutsedda. Den gällande ansvarsfördelningen är enligt min uppfattning orim lig, eftersom det innebär att såväl enskilda fastighetsägare som juri diska personer kan komma att drabbas hårt. För fastighetsägare kan det också vara svårt att agera effektivt, åtgärderna kräver samordning. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag Från kommunalt håll har anförts att kommunerna har stora möj ligheter att vidta åtgärder både i syfte att skydda befintlig bebyg gelse och kommande bebyggelse. Det finns en rätt för kommunen att vidta åtgärder om det kan anses vara av ett allmänt intresse för kommunmedlemmarna. Det har framförts att det är självklart att en kommun har intresse av att skydda kommunen mot exempelvis höjda vattenstånd. Så har också Kristiandstad, och gjort i viss mån. Det är enligt uppgift från kommunalt håll ett grund läggande intresse hos varje stad att skydda sig mot förändrat klimat. Inom bebyggda områden har enskilda ofta mycket små möjligheter att skydda sina fastigheter genom åtgärder. Många städer i är anlagda vid vattendrag. Här kan det vara fråga om eller annat översvämningsskydd. Ett sådant skydd torde sällan kunna uppföras på en enskilds fastighet. Kommunerna har därmed möjlighet att planera och utföra åt gärder, men saknar en juridisk skyldighet. Som framgått tidigare menar jag med juridisk skyldighet en sanktionerad skyldighet. Även om det saknas en sådan skyldighet är kommunerna beroende av att åtgärder sker. Från kommunalt håll har påpekats att det finns ett mycket stort intresse och möjlighet att stadsutveckla och skydda sina städer och som framgått sker det redan i utsatta städer. Det som utgör hinder för kommunerna att göra en klimatanpass ning för bebyggelse är i första hand att det saknas pengar. Därut över behöver tekniska problem lösas, exempelvis hur ska kunna utformas. Det finns också i annan lagstiftning motstridiga intressen, som t.ex. bestämmelser om strandskydd. Enligt utredningens uppfattning är det inte möjligt att för mig på ett övergripande sätt förändra ansvarsfördelningen. Att exem pelvis i efterhand lägga ett övergripande ansvar på kommunerna för den befintliga bebyggelsen framstår som omöjligt, särskilt med hänsyn till att det ännu inte klarlagts vad kostnaderna för varje kommun skulle uppgå till och hur finansieringen skulle ske. Utredningen kom mer att lämna några förslag som påbörjar arbetet med att minska riskerna för skador och underlätta klimatanpassningen. Förslagen innebär sammantaget ett något utökat ansvar för kommunerna, men arbetet ska ske med av statligt stöd. Det måste sedan fortsätta fram över. Som jag kommer att föreslå i kapitel 9 menar jag också att när varje kommun hunnit analysera riskerna och hittat en övergripande strategi för att hantera dem måste hela finansieringen av klimat Utredningens slutsatser, överväganden och förslag anpassningen utredas förutsättningslöst med utgångspunkt från att såväl staten som kommunerna saknar ett juridiskt ansvar för klimat anpassning av befintlig bebyggelse, jämför vidare kapitel 9. 7.3Analys om risker på grund av klimateffekter och en strategi i översiktsplanen Utredningens förslag: Kommunens syn på risken för skador på bebyggelse och byggnadsverk på grund av översvämning, ras, skred och erosion och hur dessa risker kan minska eller upphöra ska framgå av översiktsplanen. Som framgått är klimatanpassning fortfarande en ”ny” fråga, trots att Klimat- och sårbarhetsutredningen presenterade sitt betänkande . Bara en del av alla kommuner har påbörjat arbetet, se ovan under 7.1. Konsekvensen av detta blir som analyserats under 7.2 att fastighetsägaren kan komma att drabbas hårt och att det blir svårt och ineffektivt för enskilda fastighetsägare att vidta åtgärder. Jag menar också att frågan om att undanröja alla lagstiftningshinder för klimatanpassning är tidigt väckt, i stället kommer fokus att ligga på förslag som innebär att kommunerna kommer att klarlägga riskerna och göra en övergripande strategi om hur riskerna ska hanteras. Innan sådana analyser är på plats är det som framgått svårt för kommun erna att ha en uppfattning om vad som utgör hinder i lagstiftningen. I avsnitt 4.2.5 har diskuterats om det analysarbete kommunerna måste göra ska vara ett tvingande krav eller frivilligt. Min utgångs punkt är att det är avgörande att detta arbete kommer till stånd och att det därför måste vara ett tvingande krav. Som framgått av 4.2.3 är klimatanpassning ett nationellt intresse, varför min utgångspunkt är att mina utökade krav i lag inte står i strid med principerna om det kommunala självstyret eller planmonopolet. Kravet kommer också att finansieras med statlig finansiering, jämför vidare kapitel 10, och med utökat stöd av statliga myndigheter, se avsnitt 7.4. I min bakgrund har jag beskrivit att det från flera olika håll har anförts att ett krav om att varje kommun skulle upprätta en klimat anpassningsplan skulle vara en lösning för att få igång ett kommunalt analys- och planeringsarbete. Från andra håll har invänts att termen klimatanpassningsplan i sammanhanget är för vid, den avser inte bara Utredningens slutsatser, överväganden och förslag klimatanpassning för det område jag utrett i enlighet med utred ningens avgränsning utan även exempelvis tekniska försörjnings system, dricksvattenförsörjning, människors hälsa, infrastruktur osv, dvs. klimatanpassning för samtliga de 25 områden som kan omfattas. Jag menar att mina förslag så långt som möjligt bör avse det område jag utreder, eftersom jag annars inte kan överblicka konsekvenser na. Jag har begränsat mitt uppdrag till bebyggelse inom detaljplanerat område, och därutöver avgränsat särskilda anläggningar, som om fattas av egen reglering som vägar, järnväg, kärnkraftverk osv. Vidare har jag avgränsat mig till ras, skred, översvämning och erosion. SKL har framfört att det vore olämpligt med särskild plan, i stället skulle en sådan plan kunna vara en bilaga till översiktsplanen. Min slutsats är att ett nytt krav mot kommunerna skulle behöva införlivas i det gällande regelsystemet, dvs. Enligt den gällande lagstiftningen anges i 3 kap. 1 § PBL att varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommun en och enligt 3 kap. 2 § är översiktsplanens syfte att den ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Enligt 2 kap. 4 § PBL gäller att vid planläggning får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Paragrafen innehåller därmed ett grund läggande krav på lämplighetsprövning av mark som ska bebyggas och det avser bl.a. utifrån risken för olyckor, översvämning och erosion. Min slutsats är som jag redovisat i avsnitt 4.2.1 att den bestämmel sen formellt omfattar såväl översiktsplan som detaljplan, men att den har betydelse för detaljplanen. Effekten blir att kom munerna skjuter upp lämplighetsbedömningen av mark till detalj planeskeendet. finns det en enighet om att analysen om riskerna borde ske tidigare och från ett mer övergripande perspektiv. Detaljplanen avser begränsade områden, medan översiktsplanen omfattar kom munen i dess helhet. När det gäller risken för skador på grund av klimateffekter är det viktigt att planeringen är långsiktig och att den anpassas efter förändrade klimatförhållanden. Det saknas i lagstift ningen krav mot kommunerna om att analysera risker för bebyggelse på grund av klimateffekterna övergripande och att samlat presentera dem. Det betyder att krav om en analys om riskerna Utredningens slutsatser, överväganden och förslag saknas såväl från ett helhetsperspektiv som från ett informations perspektiv. Som jag angett ovan innebär den gällande ansvarsfördel ningen att ansvaret hamnar på den enskilde fastighetsägaren och/eller försäkringskollektivet. Det betyder att det är angeläget att fastighets ägare uppmärksammas på dessa risker. Därutöver innebär gällande lagstiftningen enbart att ny bebyggelse lokaliseras till lämplig mark. Det saknas skyldighet för kommunerna att analysera risker för den befintliga bebyggelsen. Som framgått tidigare gäller i praktiken också att kommunen kan undgå denna skyldighet även för ny bebyggelse om inte ny detaljplan upprättas. Slutligen saknas också skyl dighet för kommunerna att påbörja ett arbete för att hitta strategier för hur riskerna på bebyggelse kan minskas. Sammantaget föreslår jag därför att det införs ett uttryckligt krav mot kommunerna om att i översiktsplanen ange en analys om risker na för översvämning, ras, skred och erosion för bebyggelse och bygg nadsverk samt en strategi för hur dessa skador kan minskas eller förhindras. Syftet med kravet om en sådan analys är i första hand att arbetet med att bedöma riskerna och att finna en strategi kommer i gång och att det inleds en dialog med kommunens medlemmar. Att analysen med hänsyn till att den tas in i översiktsplanen blir vägledande och inte bindande är därmed utifrån de perspektiven ingen nackdel. Analysen kommer även att tjäna som en vägledning för detaljplaner för ny bebyggelse. Som framgått gäller redan enligt 2 kap. 5 § PBL att kommunerna vid planläggning ska lokalisera bebyggelse och bygg nadsverk till mark som är lämplig med hänsyn till risken för olyckor, översvämning och erosion. Denna bestämmelse är bindande för detalj plan och kan överprövas av länsstyrelse och efter överklagande sedan av regering. Denna bestämmelse ska förstås fortsätta att gälla och den riskanalys som gjorts i översiktsplanen kan utgöra grund för för djupad analys i detaljplan för mer begränsad bebyggelse. Det finns vidare redan i gällande lagstiftning, 3 kap. 9 § PBL, krav om att kommunen när den upprättat ett förslag till översiktsplan eller änd ring i planen ska samråda med bl.a. och berörda kom muner. Vidare ska kommunen ge bl.a. kommunens medlemmar, andra myndigheter och sammanslutningar som har ett väsentligt intresse tillfälle att delta i samrådet. Det sker också ett omfattande samråd mellan länsstyrelse och kommun. Olika uppfattningar om översikts planen skulle i sin tur påverka detaljplanen, i det skedet kan då läns Utredningens slutsatser, överväganden och förslag styrelsen återkomma med sina synpunkter i en överprövning. Det ska vidare noteras att redan enligt 3 kap. 10 § punkten 5 gäller att under samrådet om kommunens förslag till översiktsplan ska läns styrelsen bl.a. särskilt verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till olyckor, översvämning eller erosion. Det har framförts att en farhåga kan vara en översiktsplan inte är tillräckligt detaljerad för att kunna klarlägga risker och åtgärder. Det har även anförts att riskanalysen kan bli för omfattande med hänsyn till att hela kommunen omfattas. Här gäller då att den risk analys som ska utföras får ske efter de indikationer om risker som kan finnas och att områden bör utredas i prioritetsordning, där risker na bedöms vara störst. Vid riskbedömning bör hänsyn tas både till sannolikheten för skador och till konsekvenserna av skador. Den ska omfatta inte bara klimateffekter som kan förväntas uppstå i när tid, utan även klimateffekter som kan förväntas i ett längre per spektiv och påverka bebyggelses utnyttjande och ekonomiska värde. Vidare ska noteras att enligt 3 kap. 6 § PBL gäller att översiktsplan en ska utformas så att innebörden och konsekvenserna av den fram går. Med ett utökat krav om analys och strategi för bebyggelse på grund av skador av klimateffekter skulle den bestämmelsen förstås också omfatta det kravet. Ett förslag till översiktsplan ska vidare ställas ut. Det finns därmed ett redskap om hur den nödvändiga informationen till fastighets ägare och andra kan förmedlas. En ökad riskinsikt kan i sin tur lösa problem om motstånd mot att kommunen exempelvis upphäver detaljplaner för att förhindra fortsatt bebyggelse på riskfylld mark (jämför nedan 7.5 och redogörelsen under 4.2.5). Min slutsats är att det måste råda transparens om dessa risker och följder. finns det exempelvis hos myndigheter kunskap om att vissa särskilda fastig heter är särskilt utsatta för rasrisk, men myndigheterna är tveksam ma om hur uppgifterna ska publiceras, eftersom det kan få stor effekt på fastigheternas marknadsvärde och försäkringsmöjligheter och därmed på den enskildes ekonomi. På samma sätt har det exempelvis inom funnits en diskussion innan kommunen beslutade att lägga ut information om hur klimateffekter i fram tiden kan påverka olika områden. Det som är vanskligt är att slut satserna kan vara osäkra, och leda till onödig oro om de är felaktiga. Jag menar att den information kommuner och myndigheter har måste Utredningens slutsatser, överväganden och förslag i det skede den bedömts vara tillförlitlig delges kommuninvånarna, eftersom det som framgått i praktiken oftast är fastighetsägaren som bär risken. Det ska ske genom att analysen om risker och en över gripande strategi om åtgärder ska framgå av översiktsplanen. Denna information får sedan värderas av fastighetsägare och försäkrings bolag. Kommunfullmäktige ska vidare enligt 3 kap. 27 § PBL minst en gång pröva om översiktsplanen är aktuell i för hållande till kraven i 3 kap. 5 §. Som framgår av avsnitt 4.2.5 följs denna regel av de flesta kommuner, men hade av kommunerna inte aktualitetsprövat sin översiktsplan efter 2010. Från kommunerna anges resursbrist som skäl. Mitt förslag innebär ytter ligare ett krav mot kommunerna. Som kommer att framgå nedan under 7.4 och kapitel 10 föreslår jag dock att kommunerna kommer att få stöd av en förbättrad myndighetsstruktur och ett heltäckande finansiellt stöd för detta krav. Därmed skapas förutsättningar för kommunerna att uppfylla detta. Min sammantagna bedömning är att ett krav mot kommunerna om att i en översiktsplan analysera riskerna på grund av översvämning, ras, skred och erosion och att det även ska finnas en skyldighet att ange en strategi för åtgärder kan bli ett kraftfullt första steg mot den nödvändiga klimatanpassningen. Syftet är inte att försvåra att ny bebyggelse kommer till stånd utan att underlätta att ny hållbar bebyggelse kan ske. Det kan exempelvis ske genom att kommun erna övergripande och på ett tidigt stadium tar ställning till vilka områden som är lämpliga för ny bebyggelse, vilka som inte bör be byggas och vilka som kan bebyggas under förutsättning att olika skyddsåtgärder initieras. Till skillnad från tidigare skulle en sådan övergripande analys även inkludera den befintliga bebyggelsen, vilket i sin tur underlättar ett helhetsperspektiv. När det särskilt gäller den befintliga bebyggelsen kan förutses att finansiering av framtida nödvändiga åtgärder för att skydda bebyggelsen kan bli ett problem.